- : ~2274 1 E N V I-R O N M E-N T 14> D E P A R T M E N T - 1A* P-A P E R-S - " E-*l PAPERS. PAPER NO. 82 TOWARD ENVIRONMENTALLY AND SOCIALLY SUSTAINABLE DEVELOPMENT ENVIRONMENTAL ECONOMICS SERIES A Decade of Environmental Management in Chile Ina-Marlene Ruthenberg, in collaboiation with team members from the World Bank and Chile July 2001 The World Bank O THE WORLD BANK ENVIRONMENT DEPARTMENT A Decade of Environmental Management in Chile Ina-Marlene Ruthenberg, in collaboration with team members from the World Bank and Chile July 2001 Claudia Caicedo conducted the Spanish/English translation and edited this report. She is a linguistic of the Seminario Andres Bello (Instituto Caro y Cuervo, Bogota, Colombia). Papers in this series are not formal publications of the World Bank. They are circulated to encourage thought and discussion. The use and citation of this paper should take this into account. The views expressed are those of the authors and should not be attributed to the World Bank. Copies are available from the Environment Department, The World Bank, Room MC-5-126. Contents ABBREVIATnONS AND ACRONYMS Vii PREFACE ix Part A. The Bank Project as Catalyst For Culture Change 1 1. Lessons Learned from the Chile Environmental Management Project 3 Ina-Marlene Ruthenberg 1.1 Background 3 1.2 Principles of the "Chilean Model" 4 1.3 The Chilean Experience- a Regional Comparison 4 1.4 Role of Sector Ministries in the "Coordinator Model" 5 1.5 Role of Non-governmental Organizations in the "Coordinator Model" 6 1.6 The Importance of Centralizing Key Responsibilities in the "Coordinator Model" 6 2. The World Bank Project: Main Results and Lessons Learned 8 I-M. Ruthenberg, K. Ahmed, C.Brandon, J. Dixon and A.Armstrong 2.1 Project Objectives 8 2.2 The Bank Project as Catalyst for Culture Change 10 2.3 Project Results 10 2.4 Factors Affecting Project Implementation and Results 15 2.5 Are the Results Sustainable? 16 2.6 Lessons Learned 17 3. Seminar On Environmental Management: Summary of Reflections on the Evolution of Institutional Development 20 Angela Armstrong and Ina-Marlene Ruthenberg 3.1 Background and Methodology 20 3.2 Evolution of Environment Management in Chile 21 3.3 Role of Civil Society 21 3.4 Role of Private Sector 22 3.5 Lessons Learned 23 Environmental Economnics Series iii A Decade of Environmental Management in Chile Part B. (In Spanish with English summaries) Reflection on the Evolution of Environmental Institutional Development: Civil Society, Private and Public Sector, and the International Community 24 4. The Chilean Environmental Management Model: Design and Progress 25 Guillermo Espinoza y Pablo Pisani 4.1 The Conditions at the Beginning of the Decade 28 4.1.1 Institutional Weaknesses in Environmental Matters 28 4.1.2 The Introduction of Environment in the Political Agenda 29 4.2 Development of Environmental Management 30 4.2.1 Evolution of Environmental Management 30 4.2.2 Relevant Milestones during the Decade 30 4.2.3 The Beginning and the End of the Decade 32 4.3 Legal and Institutional Framework 33 4.3.1 Legal Framework 33 4.3.2 Institutional Framework 35 4.4 Political and Social Atmosphere on Environmental Management 37 4.4.1 Private Sector 37 4.4.2 Political Parties and Congressmen 38 4.4.3 Non-Governmental Organizations 39 4.4.4 Public Participation 39 5. Environmental Management in the Public and Private Sectors 41 Leonel Sierralta 5.1 Background 41 5.2 Environmental Actors at the Outset of the Project 41 5.2.1 Private Sector 42 5.2.2 Private Consultants 42 5.2.3 Public Sector 43 5.2.4 Public Services 43 5.2.5 Universities 43 5.3 Expectations of the Actors at the Beginning of the Project CONAMA- World Bank 43 5.3.1 What did the Private Sector expect? 43 5.3.2 What did the Public Sector expect? 44 5.3.3 What did Civil Society expect? 44 5.4 Conclusions 44 6. Environmental Management in Chile: A Critical View 46 Sergio Garcia Opazo 6.1 Introduction 46 6.2 The Aylwin Government sets the Course 47 6.3 The Frei Government loses Direction 48 6.4 Concerns regarding Environmental Matters 48 6.4.1 CONAMA's Reorganization 49 iv Environment Department Papers Contents 6.4.2 Environmental Impact Assessments System (SEIA) 49 6.4.3 Santiago's Decontamination Plan 50 6.5 The Lagos Government: An Open Agenda 50 6.6 Sustainable Development: A Model under Construction 51 7. Civil Society's Perspectives: What Happened to Us? 53 Ximena Abogabir 7.1 Background 53 7.2 First Phase: Optimism (1990-1992) 53 7.3 Second Phase: Deception (1993-199 55 7.4 Third Phase: Opposition (1994-1997) 57 7.5 Fourth Phase: Work (1998-1999) 60 7.6 Fifth Phase: Re-enchantment (2000-???) 61 8. Environmental Management in Chile and Intemational Influences: An Industry Perspective 62 Jaime Dinamarca 8.1 Background 62 8.2 General Environmental Framework Law 63 8.2.1 Background 63 8.2.2 Perceived Problems 63 8.3 Environmental Impact Assessment 65 8.3.1 Voluntary Stage 65 8.3.2 The Environmental Impact Assessment System as a Requirement 65 8.3.3 Perceived Problems 65 8.4 Environmental Quality and Emissions Standards 67 8.4.1 Emissions Standards Prioritized by CONAMA (1996-1999) 67 8.4.2 Perceived Problems 68 8.5 The Environmental Information System (SEIA) 69 8.6 Conclusions 70 9. Strengthening the Ties between Govemment Agencies and the Intemational Community 71 Patricia Matus 9.1 Environmental Intemational Cooperation 71 9.2 International Cooperation: The Chilean Experience (1994-2000) 72 9.3 Stock Taking 73 9.4 Challenges 74 9.4.1 Understanding the Complexity 74 9.4.2 Improving Communication 75 9.4.3 Transparency Challenges 75 9.4.4 Integration 75 BIBLIOGRAPHY 77 THE AUTHORS 79 Environmental Economics Series v Abbreviations and Acronyms ACPEM Citizens Action for the Environment ASIQUIM Chemical Industries Association CADE-IDEPE Council of Business Management - Engineering and Development Projects CEDRM Special Commission for Decontamination of the Metropolitan Region CIPMA Environmental Research and Planning Center CIMM Mining and Metallurgy Research Center CODEFF Committee for the Protection of Flora and Fauna CODELCO National Copper Corporation CONAF National Forest Corporation CONAMA National Comiission for Environment COREMAS Regional Environment Commissions CORMA Timber Corporation CPC Confederation for Production and Commerce DGA Directorate of Water DIRECTEMAR General Directorate of Maritime and Merchant Marine EMERES Metropolitan Solid Waste Industry EMOS Metropolitan Industry on Sanitary Services ENAMI National Mining Industry FMAM Global Environment Facility GABB Action Group for the Bio Bio Region GAC Environmental Management Consulting Firm GEOTECNICA Consulting Firm GTZ German Technical Assistance Development Agency INE National Institute of Statistics INTEC Technology Research Corporation JICA Japanese International Cooperation Agency MINEDUC Ministry of Education MINSAL Ministry of Health MOP Ministry of Public Works OCDE Organization for Cooperation and Economic Development ODEPA Department of Rural Planning, Ministry of Agriculture PPDRM Regional Metropolitan Prevention and Decontamination Plan ProChile Department of Exports, Ministry of External Affairs SAG Agricultural and Livestock Services SERNAP National Fisheries Services Enviromnental Economics Series vii A Decade of Environmental Management in Chile SERNATUR National Tourism Services SERNAGEOMIN National Services of Geology and Mining SEGPRES Secretariat General of the Presidency SEREMIS Secretary Regional Ministries SINIA National Environmental Information System SISS Superintendence of Sanitation Services S.K. Ecologia Sigdo Koppers Ecology SOFOFA Society for the Development of Manufacturing Industry SONAMI National Mining Society TESAM Technology and Environmental Services viii Envirornment Department Papers Preface This publication is the product of a closing evaluation of the Chile Environmental Institutions Development (CONAMA) Project. The project was selected by Bank management for an Intensive Learning Implementation Completion Report, given its value in contributing to the Bank's knowledge base on environmental institutional development projects. A Bank Team comprised of Ina-Marlene Ruthenberg, Kulsum Ahmed, Angela Armstrong, Carter Brandon, and John Dixon visited Chile in May 2000 to take part in the project's completion mission. Peter Brandriss is editor of the English sections. Part A of the publication consists of excerpts from the evaluation report that the team prepared. The team conducted extensive interviews with a broad number of representatives from the project's implementing agency, the Comisi6n Nacional de Medio Ambiente (CONAMA), as well as with representatives from sector ministries, the private sector, NGOs, and academia. We would like to express our genuine gratitude for the support that we received during our visit and we would like to extend a special thanks to the staff of CONAMA's Project Unit, Marco Marquez, Juan Domingo Molina and Teresa Soffia, for their invaluable collaboration. Also, we like to include Luis Pisani, former Bank task manager of the project, for his helpful insights in the lessons learned. As part of the May 2000 closing evaluation mission, a workshop was held with key stakeholders from the private and public sectors, NGOs, academia, and the international community. The purpose of the workshop was to reflect on the evolution of public environmental management in Chile over the past ten years and to evaluate how the Bank's Environmental Institutions Development Project has contributed to environmental management in the short, medium and long term. Part B of the publication compiles background papers on these topics, that were prepared for the workshop. The workshop was organized and moderated by Guillermo Espinoza and Luis Pisani of the Centro de Estudios para el Desarrollo (CED)and was financed with resources provided by a German and Finish Trust Fund. The publication was made possible by funding from a Trust Fund by the Kingdom of Norway. The idea for this publication was generated as a result of the workshop held in Chile during the evaluation and subsequent interest in the Chile experience inside the Bank. We hope that this publication on the Chile example contributes to the debate on national environmental management systems, in Latin America as well as in other regions. Environmental Economics Series ix Part A The Bank Project as Catalyst for Culture Change Lessons Learned from the Chile Environmental Management Project Ina-Marlene Ruthenberg 1.1 Background In the aftermath of the Rio Summit most Latin American countries started to invest in public institutional capacity for improving environmental management. When these countries looked at the intemational experience, they were not able to find a single "good-practice" approach for the most effective institutional arrangement. While the OECD countries had been able to achieve significant improvements in environmental quality, their road to strong environmental management institutions has neither been easy due to uneven political commitment, conflicting interests and interest-groups, and numerous changes in the regulatory and institutional frameworks. The Latin America Region has experimented with two distinct models that take very different approaches; both are considered quite successful. Chile and Brazil have chosen the "Coordinator Model" that relies heavily on existing sectoral ministries, whereas Mexico exemplifies the opposite, the so-called "Ministry Model", with a strong central authority. The purpose of this annex is to add to the understanding of these alternative models, and use the Chilean experience, and the main lessons learned, to further our understanding of how to create effective environmental management institutions. The Chile experience has shown that the "Coordinator Model" can be successful when three conditions are met: * First, political commitment must be serious and translated into sectoral ministries' ownership and commitment for environmental protection. These ministries also need to be strong institutions with good administrative and technical capacity. * Second, a strong role for non-governmental participation (both private sector and civil society) that goes beyond mere information sharing and consultation. * Third, certain central clearance and monitoring functions (e.g. Environmental Impact Assessments and formulation of emissions standards) remain under the control of the national environmental agency. Environmental Economics Series 3 1.2 Principles of the "Chilean Model" Chile opted for a model that is rooted in an approach of inter-sectoral coordination and political closeness to the office of the President, but with enforcement largely retained by sectoral ministries. The National Commission for Environment (CONAMA) was formally established in March 1994 with the approval of the General Environmental Framework Law (Ley de Bases del Medio Ambiente N° 19.300) and falls under the jurisdiction of the Secretary General of the Presidency. CONAMA's mandate is to guide and coordinate public sector administration of environmental issues. Thus, responsibilities of environmental management remain with the sectoral agencies and decisions are taken by an Inter-Ministerial Council to which CONAMA is the Executive Secretariat. Environmental authority is therefore integrated into the sectors which have the responsibility of implementing the policies, regulations and enforcement instead of in one central vertical institution like a ministry of environment. Furthermore, CONAMA is also a highly decentralized institution with presence in each of the 13 Regions. (See Chapter 4 on CONAMA's organizational structure). An important factor that influenced the decision to opt for the "Coordination" instead of the "Ministry" model was the strong sentiment in Chilean society against creating large, new public sector agencies. Furthermore, it was argued that the economic, political and legal costs associated with establishing a vertical authority (ministry) were too high given the multiplicity of already existing responsibilities in the different ministries and public services and considering that the environmental issues inherently are cross- sectoral. Therefore, the strategy was to develop a sense of ownership for environmental issues in each line agency's respective policies and activities. 1.3 The Chilean Experience - A Regional Comparison In many countries, environmental protection agencies seldom have real power for two reasons: (i) real political commitment to implement change is often lacking, and (ii) resistance of existing institutional, legal and administrative relationships may hinder progress. This holds true for OECD countries as well as developing countries. How does Chile compare to other countries in the region? Chile took on the challenge of systematic environmental management around the same time than Mexico and Brazil in the first half of the 1990s. It evolved and grew under the political support of President Aylwin (1990-1994), and was part of an overall change agenda with a democratically elected government after 17 years of dictatorship. Without his strong commitment CONAMA would have probably died or been emasculated by the more powerful sectoral ministries. The President's political support got the Framework Law through Congress, and helped settle the early battles with the Ministry of National Resources. CONAMA was sufficiently well established that it was able to weather the drifting support by President Frei (1994-2000), who was not willing to sacrifice any perceived potential for short-term economic growth in favor of long-term sustainable development. Under President Lagos, elected this year, environmental management in Chile has a new chance to re-define itself and tackle outstanding issues, particularly the natural resource agenda and the role of public participation. Following the design (1990-93), implementation (1994-97), and consolidation (1998-99), phases of institutional development, Chile is now entering the revision phase of its environmental management system. Since it is recognized that political will is crucial for building effective environmental management capacity, one can ask which institutional model responds better. The "Coordinator Model" that Chile follows acknowledges its dependence on political commitment, particularly by the President, more openly than the "Ministry" model, as in Mexico. Chile's experience has shown both the strengths and the weaknesses of this dependency- the advantage under President Aylwin and the disadvantage of it under President Frei. 4 Environment Department Papers Chile and Mexico are good country cases to compare, given their advanced economic development and the fact that in both countries the NAFTA negotiations gave environment a more prominent place. Mexico established a large Environment Ministry (SEMARNAP) to which a number of sector responsibilities were transferred -- among them responsibility for natural resource management. In SEMARNAP planning, regulatory, enforcement and productive functions were all brought together under one roof. It is a big federal institution that is slowly decentralizing'. Coordination across institutional boundaries has been difficult and mainstreaming the environment agenda in a systematic and operational way has not yet been very successful. On the other hand, Mexico has emerged as a leader in biodiversity conservation and has a success story to tell on air pollution management in Mexico City. In contrast, Chile focused on urban pollution management and neglected the natural resources agenda, despite having an economy that is based on natural resource extraction. This may be explained by the fact that air pollution is a very visible problem affecting a highly urbanized population. In addition, those affected by the control measures were usually large in number and not individually powerful. In contrast, the small in numbers, highly politicized, and politically and economically powerful copper mining, fishing and timber groups have been much less easy to manage. Progress in these sectors has been slower. A big contributor to the success of the Chilean "Coordinator Model" obviously is people. Chile is fortunate to have highly trained, and highly motivated people who made CONAMA work and thrive. They also form the "involved public" and are active in NGOs, the press, and in the Congress. Most other Latin American countries also have highly trained people but they tend to be in the minority and the overall public capacity is weaker. In cases like Mexico and Brazil the country's size plays an important role as well - it is harder to concentrate political and public interest on issues in very large countries with many pressing local environmental problems. 1.4 Role of Sector Ministries in the "Coordinator Model" The collaborative policy-making style of the Chilean model has a huge potential advantage, namely its ability to mainstream environmental issues into the sectors. Other LAC countries with vertical ministerial institutional organizations have struggled with and have not been able to produce very convincing results. In fact, CONAMA by itself is not a powerful institution; rather, its ability to influence the sectors and to effectively promote sustainable development depends on the respective President of the Republic. The President is in the position to give CONAMA substantial credibility (or make it less effective as the period under President Frei demonstrated). CONAMA's credibility suffered considerably when President Frei publicly stated that no economic investment should be stopped due to environmental concerns. The then nascent Environmental Impact Assessment System was put to a rough political test with high profile investment cases like RALCO, which subsequently led to the resignation of the CONAMA Director. Over time, it is expected that with the mainstreaming and institutionalizing of environmental concerns into the policies and operations of sectoral agencies, that political commitment will become relatively less pivotal in setting the countries environmental agenda. Rather, a much more broad-based consensus on at least minimum and enforceable environmental standards will take hold. ' The environment as a new administrative sector in Mexico is so far less decentralized than the traditional sectors of health, education, agriculture or infrastructure. 2 The hydro-electric dam RALCO was a US$ 470 million investment in the Region VIII and IX (Alto Bio Bio) by the Empresa Nacional de Electricidad S.A. ENDESA in 1996. The controversial issues included (i) resettlement of 555 indigenous people of the ethnicity Pehuenche, (ii) alteration of local hydro-ecological regime and change in the condition of aquatic habitat, and (iii) loss of vulnerable vegetation, which is regarded important for conservation. Environmental Economics Series 5 1.5 Role of Non-governmental Organizations in the "Coordinator Model" Key actors that shape environmental management outcome include non-governmental organizations and the private sector. Compared to other Latin American countries, the business-government nexus in Chile appears to be particularly close. Critics claim that this closeness has led to diluted legislation, delay in regulations, lax standards, and limited public participation. On the other hand, the private sector already takes the environmental authority seriously and has invested in its own capacity to be a more competent partner in the dialogue on environmental policy. Chile has made considerable advances in promoting clean production activities through their voluntary agreements program, which are in tune with the sectoral ministry's agenda of promoting investment. This approach is constructive and may bring forth positive results, particularly for small and medium size enterprises (SMEs). However, this approach still needs to be complemented with adequate enforcement of compulsory regulation. However, Civil society participation in the formulation and implementation of environmental policy is in the Chilean case a story of a missed opportunity. However, Chile is not different from other Latin American countries in this regard, and it is being argued that true participation can really only arise once a major cultural change has occurred. At the beginning of the decade only few NGOs were concerned with environmental issues and often were acting on a local level and concentrated on forestry and education issues. They harbored great optimism for greater collaboration with the Government to combat environmental problems, but were disappointed. NGOs found it difficult to participate actively in discussions on the new Environmental Framework Law, and they were not able to sustain their participation in an Agenda 21 Council. They also felt that the private sector had little interest in gaining their input on the country's cleaner production programs. While it is acknowledged that environmental outreach initiatives have been well thought out, designed and implemented, NGOs claim that they were not understood by the public. Improving the public's understanding remains one of the major challenges for the future. 1.6 The Importance of Centralizing Key Responsibilities in the "Coordinator Model" Even in a decentralized coordinator model, some power is retained centrally. In Chile the three principal management tools that were administered by CONAMA were covered by the Environmental Framework Law of 1994 include: (i) Environmental Impact Assessment, (ii) Norms for environmental quality and emissions, and (iii) Decontamination Plans when the norms have been surpassed. The possible use of economic instruments is mentioned in the context of the Decontamination Plans only. One can wonder why a country that is considered the regional open and free market champion would base its environmental management tools solely on command-and-control mechanisms and not applying any market-based incentives. It is worth noting that relevant work to introduce such new incentive schemes actually exists, but that there is political reluctance to introduce them. Chile has developed and implemented a functioning, decentralized and public Environmental Impact Assessment System, which clearly is a major achievement. To date more than 1,800 investment projects have entered the review and the process is very transparent as all information is published on the web, which allows public involvement and scrutiny. The EIA process is decentralized and the responsibility lies with CONAMA in the Regions. Enforcement, however, is under the jurisdiction of the respective sector agency under which the investment falls. Chile has invested substantially in an Environmental Information System, and has become a regional good practice example for information dissemination. The availability of existing information through a virtual network of relevant databases that respect information ownership contributes to civil society's knowledge and empowerment. The challenge of the information system, however, is to provide relevant 6 Environment Department Papers data that contributes better to strategic decision making for environmental protection and conservation and the development of sustainable development indicators. Enforcement of environmental policy is presently a weakness in the system. While Chile has the necessary public sector capacity for enforcement, it depends on the willingness of the respective sectoral agencies to pursue enforcement as the responsibility lies with them. At present, the political cost associated with weak enforcement is low and CONAMA's role is restricted to monitoring and promotion. It does not have the "teeth" to ensure enforcement. Therefore, the incentive for the sector agencies is rather to subordinate environmental protection to their primary objective of promoting their sector and ensure economic growth. The World Bank Project: Main Results and Lessons Learned I-M Ruthenberg, K. Ahmed, C. Brandon, J. Dixon and A. Armstrong 2.1 Project Objectives The project was the World Bank's first environment operation in Chile. It was designed to help raise the priority of environmental protection and modernize environmental management in newly-democratic Chile by establishing a new national level authority. This required no less than a cultural shift within government. Chile selected a model that consisted of a small, decentralized National Commission for Environment (CONAMA) with technical and coordination functions, that was overseen by an Inter- Ministerial Committee of relevant state ministries with environment-related functions (see Chapter 4 for CONAMA Structure). The World Bank-financed project adopted a two-tiered approach to support the implementation of this model. First, it helped make the model workable by supporting many aspects of its implementation; and second, it helped strengthen the Government's ability to evaluate and manage priority environmental problems (forestry, mining, and industry). Details on these two components follow. a) Establishing an institutional framework to manage environmental protection and conservation of natural resources. At the project's outset, a transitory version of CONAMA had been created by presidential decree, which consisted of a small Technical Administrative Secretariat (STyA) staffed with 6 persons in the Ministry of National Resources. The project specifically aimed to (i) strengthen the technical and administrative structure of the commission; (ii) implement and update the legal and regulatory framework for environment; (iii) develop environmental impact assessments (EIAs) as a principal management tool for public- and private-sector investment projects; (iv) provide training in environmental and natural resources management; (v) develop a nonformal education program; (vi) implement small environmental projects at the community level; (vii) establish an environmental information system; and (viii) develop capacity for economic analysis of environmental issues. b) Strengthening environmental management in priority sectors. The project selected forestry, mining and industry for strengthening sector ministries' environmental management capacity. Specifically, the project aimed to (i) improve the quality of management and conservation of Chile's native 8 Environment Department Papers forests, (ii) conduct studies leading to a national strategy for reduction of industrial pollution, and (iii) develop a regulatory environmental framework for the mining sector. Seizing the opportunity. The Chilean government's request for Bank assistance in environmental institution building came at a particularly opportune time. In 1990, after 17 years of military dictatorship, the country transitioned to a democratically elected government that was responsive and accountable to a wider range of public interests and stakeholders. At the same time, these stakeholders and interest groups became more energized and unconstrained in voicing their agendas. Environment emerged as an increasingly important issue, highlighted by the visibly poor air quality in Santiago and the mounting destruction of forests. In addition, transnational mining companies were introducing the more environmentally sound practices they already had incorporated into production systems under the more stringent requirements of their home countries. These companies also provided leadership in the environmental arena by conducting voluntary EIAs. The global context for the emergence of a new environmental agenda in Chile included the 1992 Rio Earth Summit and the possibility of a wider North American Free Trade Agreement that, if implemented, would have included environmental requirements for Chile. For the Bank, environment was a relatively new but increasingly important area, as reflected in the 1992 World Development Report focusing on development and the environment. Setting broad, yet clear and realistic objectives. Since the project aimed at promoting a culture shift to raise the priority of environmental protection and modernize environmental management, the overall goal of the project was quite broad. The objectives were realistic in that they focused on building an agency to coordinate the efforts of existing public institutions rather than creating a new ministry. The new government preferred this approach because the development of large central administrations was a contributing factor in the downfall of the prior democratic government of President Salvador Allende. While the project was realistic in its goals, it was slightly overoptimistic about the time required to build political consensus for innovation and change. At the time there was no country assistance strategy, no portfolio with Chile, and the Bank's experience in this area was low. There were only two similar projects in Latin America - in Brazil and Mexico -both of which had only recently been approved. Risk assessment was adequate and the design allowed for flexibility. The project was risky because government support was inconsistent; although President Aylwin was committed to the project's objectives, other officials felt that addressing environmental concerns would compromise economic growth. Furthermnore, the project design was in the hands of a only few technical experts from academia and NGOs, the implementing agency initially had standing only by executive decree rather than by law; and there were no policies or procedures designed for the proposed institution. The Staff Appraisal Report alluded to political difficulties in general terms as "resistance from the part of the public administration." This did not fully capture the political chess playing that is part of establishing a new public institution, creating a legal framework, and developing a set of public-sector management policies and tools. Flexibility of the project design, however, was highly adequate and allowed for changes in component design, pilots, and the loan disbursement schedule in order to deal with the risks. Though demanding, complex, and politically risky, the project was very responsive to Chile's needs, circumstances, and development priorities. The project was particularly demanding for the Borrower because of its initially inadequate human resources. At the outset of the project, CONAMA had only six staff. The project was complex in that there were ten components (many of these became the basis for the current departments in CONAMA). Although in terms of what was being financed (goods, equipment, and a number of studies) the project was relatively simple, dividing the funds into ten components considerably increased accountability. The project objectives were also consistent with the country's needs. Chile had a strong economy and relatively high level of development, but the country was still playing catch-up on its environmental and social agendas. The project was responsive to Borrower circumstances, because it gave increased credibility to, while also demanding greater accountability from, Environmental Economics Series 9 the nascent institution. Finally, sustainability was clearly addressed in project design since the entire plan was to establish a new entity that would become a permanent institution in the Chilean government. 2.2 The Bank Project as Catalyst for Culture Change Establishing an institutionalframework to manage environmental protection and conservation of natural resources. There were remarkable changes in Chile's environmental management over the life of the project. When project preparation began there were only six government staff working on environment and there were no laws, procedures or regulations. By the end of the project there was a central environment agency with 350 staff, environment units in ten ministries, and a solid track record on impact assessment, policy analysis, information systems, and other aspects of environmental management. The first objective-establishing an institutional framework-was fully achieved by any standard, and surpassed project expectations. Few (if any) countries have progressed so quickly from such a low base. The greatest credit clearly goes to the Chilean government. However, the evaluation team found that the World Bank-financed project was also an essential catalyst for change. The project helped the young CONAMA to acquire and manage a national budget, marshal essential technical assistance at key junctures, leverage donor assistance, weather political conflict, and gain stature in the eyes of government agencies, the media, the private sector, and civil society. While CONAMA still faces many problems (as discussed later), it truly has made remarkable advances. Strengthening environmental management in priority sectors. Success on the second objective- strengthening and implementing sectoral policies-was mixed, in large part because the environment agenda sometimes conflicted with other institutional incentives. When the environmental objectives were consistent with the general objective of the relevant ministry, there was considerable success. This was the case in the preparation of a cadastre by the Forestry Ministry and the promotion of clean production by the Ministry of Economy. However, when environmental objectives were in conflict with the general mandate of the ministry there was considerably less success. Examples of this include development of regulatory frameworks by ministries in productive sectors such as Mining and Economy. The assessment in terms of development outcome is highly satisfactory. This project set up an entirely new administrative sector in the Chilean government and was a catalyst in the very rapid expansion of institutional capacity in environmental management. The highly satisfactory outcome is reflected in the fact that the new agency is fully operational in its core functions, taken seriously by the private sector, commended by NGOs, and has gained broad public recognition of its authority. Sustainability is highly likely because the new commission has political support, an explicit legislative foundation, and receives regular and adequate budget appropriations. The project's success was mostly due to the Chilean government's political commitment, highly trained and motivated staff, and flexibility during implementation. 2.3 Project Results Establishing the institutionalframework to manage environmental protection and conservation of natural resources: Component 1-Strengthening CONAMA 's Organization: This component recognized the need to build CONAMA into an institution capable of developing and implementing environmental policies. The component was intended to help provide management autonomy, establish administrative structures, recruit and train staff, and provide adequate office space and equipment. While this component was the single largest expenditure item of the overall project budget (including counterpart funds), it received a relatively small percentage of World Bank financing. In fact, much of the Bank's technical contribution was made during project preparation, when the organizational structure, required tasks, and institutional strengthening needs were being conceptualized. 10 Environment Department Papers Component 2-Legal Regulatory Framework. At the beginning of the project Chile had more than 2,000 environment-related regulations established under about 700 laws and decrees, yet there was no clear institutional responsibility for environment. The project helped address this situation by supporting development of the General Environmental Framework Law (Law No. 19.300), which took effect in March 1994. The law regulates fundamental aspects of environmental matters by (i) defining key concepts such as environment, biodiversity, pollution, environmental heritage conservation, nature conservation, environmental impact, and environmental damage; (ii) establishing environmental management tools; (iii) clarifying responsibilities with respect to ordinary civil responsibility as well as responsibility for environmental damage; and (iv) creating a state institutional framework-CONAMA- that is responsible for environmental issues. The legislation built an incentive system that is based on command-and-control instruments, but also includes the possibility of using economic instruments (though they do not currently exist). The law also envisioned four supplementary, sector-specific laws, but these lacked political support and have never been implemented (the Forestry Law has languished in Congress since 1992). Instead of pressing for these sectoral laws, CONAMA has concentrated on developing high-priority regulations in the three main areas where the legislation granted the commission specific powers: (i) managing the EIA process and clearing new projects; (ii) setting environmental standards and norms; and (iii) drafting and enforcing decontamination plans for the most highly polluted areas in the country. Stakeholders see the legal and regulatory framework as an excellent foundation that has produced tangible results, but which needs to be updated soon, particularly with respect to the EIA process and CONAMA's administrative organization. Currently only the decontamination plans have a compliance monitoring system. However, CONAMA is developing a more comprehensive system, including compliance monitoring for the sectors, and is also planning to prepare a National Report on Enforcement. Furthermore, training was conducted on environmental law, and Chile has signed most international environmental conventions and has improved its capacity to participate in international environmental initiatives. CONAMA, through a permanent committee, works closely with the Ministry of Foreign Affairs to monitor implementation of international commitments by the sector agencies. This component also benefited from additional Canadian support within the context of NAFTA preparations. Component 3-Environmental Impact Assessment System (EIA): The project succeeded in supporting a successful consultative process of establishing EIA rules and procedures that now carry the force of law. It also financed limited EIA training activities in the mid-1990s (although EIA training programs were discontinued, and are scheduled to be restarted this year). Approximately 1,896 EIAs have been processed since 1997, the year the bylaws went into effect, and only about 20 CONAMA decisions have been contested in the courts. By all accounts -- private sector, government agencies, NGOs, and CONAMA itself -- the process works adequately. Some shortcomings that have been recognized will be addressed by modifying the bylaws and eventually amending the environmental law itself. (These modifications will address such issues as the criteria for determining which projects require ElAs; the scope, methods, and timing of public participation; the more explicit incorporation of social concerns, including resettlement; and CONAMA's intended role as a "one-stop shop" for all project permitting requirements, whether environment-related or not.) However, the most fundamental problem with the EIA process-lack of national policies for resource use in areas such as water, land, forestry, fisheries, biodiversity, and mining-has more to do with the sectoral ministries than with CONAMA. Having such policies would provide a clearer basis for reviewing and clearing new investment projects. Without clear national guidelines, CONAMA must try to apply its best judgment on a project-by-project basis, and is open to public criticism. Environmental Economics Series 11 Component 4-Training and Awareness: Training for Public Sector Professionals: The performance capabilities of public sector personnel involved in managing environmental activities has improved markedly, but this cannot be attributed to activities under this project component. The component design was very detailed at the level of targets but not very clear in terms of needs and strategy, therefore implementation did not follow the original structure. The component envisioned a Training Program in Environmental Management for Public Sector Professionals as well as study visits and fellowships abroad, but these were not realized. The only activities conducted under this component were those directly related to a series of basic, intermediate, and advanced courses in environmental management developed in collaboration with a local NGO. A positive side effect was that these courses apparently triggered interest in developing environment curricula in local universities. The impact of this one time effort, however, does not go beyond awareness raising. Various other training courses are developed and organized by CONAMA, but under specific subtopics, mostly in EIA and legislation. Environmental Awareness: Outputs achieved under this component include establishment of a documentation center in Santiago, publication of printed texts and videos, and implementation of about 30 locally designed projects in regions IV, V, and X, as well as one in the Santiago Metropolitan Area that fostered citizen participation in solving specific environmental problems at the community level. One activity that was not implemented was a consciousness-raising and education program on environmental matters. The impact of this component has been mixed. The community-level projects, though not formally evaluated, provided CONAMA with useful experience in implementing these types of projects. This experience was helpful in designing the Fund for Environmental Protection, which was set up with national financing in 1997 and has supported about 400 similar projects. Environmental awareness in Chile has generally increased in the past ten years. This is reflected by the fact that there is (i) a greater number environmental NGOs; (ii) more community participation in the EIA consultation process; (iii) an increase in the number of environmental consultants; and (iv) a greater number and diversity of environmental courses offered by local universities. However, the activities implemented under this component made only a minimal contribution to this change. Finally, the CONAMA web page, though financed under a separate component, has had a considerable impact on informing the public about environmental problems and solutions, and thus has helped achieve the original objectives of this component. Component 5-Environmental Information System: Chile has developed, and to a substantial degree started implementing, an environmental information system that contributes to decision making at the sectoral and regional level through (i) disseminating information, (ii) managing basic information, and (iii) developing a set of sustainable development indicators. These are the three characteristics considered essential for an effective system. The system is regionalized, it has substantially increased transparency through easy public access, and it has contributed to a culture of improved information-sharing. The design of the Environmental Information System changed completely with the opportunity to use a system that would be Internet-based and would work as a virtual network. It was a positive change as the new design turned out to be more appropriate and will be less costly to maintain. Information dissemination through the web pages of CONAMA and the Environmental Information System (SINIA), which is managed by CONAMA, is highly satisfactory. They contribute to the transparency of the EIA process by posting a considerable amount of information on the World Wide Web, including the complete EIA studies (even in draft form). The web site is also used for consultations, for example during development of standards. On average the web site receives 3,800 visitors per month. The challenge for SINIA is to go beyond compiling information and move toward managing it by selecting and defining the information that best contributes to strategic decision making. A virtual 12 Environment Department Papers network has been established that links the databases of more than 30 public institutions, 400 companies, and many other institutions. In total SINIA manages more than 14,000 html pages of environmental information. Together with the National Statistics Institute, CONAMA has published "Environmental Statistics 1994-1998." This is an important step, but the information does not yet have the quality to substantially contribute to decision making in environmental conservation and preservation. A success story with respect to generating and managing strategic information is the native forestry cadastre financed by the project under Component 8. CONAMA also has published "Regional Sustainable Development Indicators," which includes a good methodology, but in most cases lacks the data needed to define the indicators clearly. A recommendation that has been made ever since project preparation is to publish a "National Report on the State of the Environment" along the same lines as the national reports published by other sectors, but such a report still has not been completed. Component 5 was completely redesigned during implementation to take advantage of rapidly evolving information technology and the World Wide Web. Component 6-Economic Analysis of Environmental Issues: An important goal of the Bank project was to raise awareness of the use of economic analysis and economic instruments for improved environmental management, and to help CONAMA create an in-house capacity for this work. This has been accomplished by the creation, expansion, and "mainstreaming" of the Unidad de Economia Ambiental (the Unit). The Unit was set up in November 1994 and has produced more than 25 studies on a variety of topics, from the use of tradable permits to valuation methodology. It currently has five staff (four professionals and a secretary). A number of staff members have received external training. The Unit produces both paper reports and electronic versions of all its studies, and these are made available on the CONAMA web site. The biggest challenge for the Unit has been to link the results of its studies more closely to the process of policy formulation. In the past a number of the studies, while technically well done, have had only limited impact on the policy process. One exception is in the area of "Decontamination Plans and Emission Standards," where the Unit has played an active role in assessing the economic benefits and costs of proposed norms, standards, and decontamination plans. In the future the Unit plans to link its research program more directly to key policy areas in CONAMA's work plan and tailor outputs directly to the policy debate. In addition, Unit members need to be able to devote more of their own time to carrying out the studies, rather than managing the work of outside consultants. An important indicator of the success of this component is that CONAMA has accepted the need for the Unit and has substantially increased its resources. Whereas the original project design had only modest resources to support economic studies, during project implementation this function was formalized in the Unit and its budget was increased. The Unit has now become a core part of the CONAMA structure and is supported through regular budget allocation. The one failure under this component was a study on resource accounting conducted jointly with a newly established resource accounting unit in the Central Bank of Chile. The initial study focused on the native forest sector (with additional work on the mining and fishery sectors), and because of restrictions imposed on the dissemination of results for peer review, the report first received public notice through a "leaked" copy in the national press. Due to data and methodological errors, the results were quickly contested by the forestry industry, an uproar resulted, and the head of the resource accounting unit was fired. Limited additional work on environmental accounts consisted of studies carried out by the Environmental Economics Unit of CONAMA for the Central Bank on water and soils resources. At present the Resource Accounting Unit of the Central Bank is largely inactive, and resource accounting is not part of the Central Bank's work on national accounts. Environmental Economics Series 13 Component 7-Decontamination Plans and Emission Standards: Following the midterm review, the project introduced a new component designed to help establish environmental and emissions standards (norms) and prepare plans for decontamination of highly polluted areas. This component partially assumed work assigned to the Industrial Sector component, and partially recognized CONAMA's need for support in establishing norms across many other sectors besides industry. Bylaws for framing norms were approved in late 1995. Between 1996 and the end of 1999 the project helped finance work on 20 national norms (out of 31 that are on the complete list of norms scheduled to be drafted), of which 14 have been approved. During these years, CONAMA's role in coordinating the technical input from consultant studies, government review, and public consultation, even though at a much slower pace than expected at the beginning, has earned widespread respect. The principles used to establish norms are some of the latest worldwide (allowing for flexibility in standards based on the carrying capacity of the receiving bodies), and are beginning to incorporate greater use of economic instruments (such as in encouraging offset agreements for water pollution as well as air pollution). In parallel with the work on norms, the project has helped finance CONAMA's role in developing "Decontamination Plans" for areas designated as highly polluted. (To date, these "zonas saturadas" only include areas with air pollution problems.) Since these decontamination plans are the responsibility of the regional CONAMA offices in which the polluted areas are located, this component has helped support the regional offices. The next phase for these plans will more forcefully and more pro-actively ensure public participation in both the preparation and enforcement of the plans. Strengthening the Borrower's ability to evaluate and manage priority environmental problems in selected sectors: Component 8-Native Forestry Cadastre: Chile has important forest resources (both native forests and the rapidly growing plantation sector) that are the focus of continuing debate over their management and use. A new forestry law has been under discussion for several years. Because data on the type and coverage of forests are lacking, the project identified a forestry component centered on the cadastre of all forests in Chile. This highly successful activity was a multiyear, multimillion dollar component that included complete aerial mapping of all forest areas in Chile, and production of detailed maps containing information on forest and vegetative cover and type, elevation, and the location of roads and other features. This activity was carried out by CONAF (the National Forest Corporation) and its prime contractor, the Universidad Austral de Chile in Valdivia. The cadastre was carried out successfully, and in fact the coverage and level of detail exceeded initial plans. Chile now has excellent baseline data for this key economic and environmental resource. In addition, since information technology costs dropped sharply during this period, the results are now available at all 50 CONAF offices nationwide, rather than at just the 13 regional offices as initially planned. At present CONAF is implementing the follow-up monitoring and information-updating part of the activity. The proposed institutional study was dropped after discussions with CONAMA led to the decision that this study was not required. The only issue surrounding the cadastre is that of access to the underlying digital data base. At present CONAF treats this as proprietary knowledge, and will sell maps and derived products, but not the raw data. This is a common modus operandi for many government institutions. Sale of information is often a notable source of budgetary income. Making the raw data more widely available in the future is worth considering, especially in an alliance with INFOR (the Forestry Research Institute) and the private sector. Any decision on this can only be made at the ministerial level. Component 9-Control of Industrial Pollution: Under the original design of this component, most of the activities were satisfactorily completed. These included several diagnostics of industrial emissions, as 14 Environment Department Papers well as a manual on industrial solid waste management. Prior to full completion of the second phase, which involved the application of these inventories and the development of action plans, the design of this component was changed significantly to instead promote cleaner production activities. The studies from phase one, however, were used in the development of standards under Component 7. Outputs relating to clean production clearly have had an impact, despite the short time period. A second round of clean production awards and a second clean production month were recently implemented from non-Bank funds. Furthermore, seven voluntary agreements have been signed with different industrial sectors, and a new fund for clean production has been designed. The sustainability of these activities is promising because the Ministry of Economy has assigned a continuing budget for them, and the cleaner production agreements themselves allude to a short-, medium-, and long-term time frame. Further, the fact that they are being promoted by the Ministry of Economy, rather than CONAMA, is also important for creating greater interest in the private sector and thus achieving potentially greater impact. Due to the change in component design, the environmental unit in the Ministry of Economy, which was created at the start of the project, was closed down and replaced by an Executive Secretariat of Cleaner Production. The capacity of this current secretariat is strong. Component 10-Control of Mining Pollution: The outputs under this component, namely a set of norms and standards related to effluent discharge, solid waste disposal, and mine abandonment, and a training program, were not achieved. The only area where limited progress was made is with respect to mine abandonment regulation, which is currently under development following a study financed by the Bank on this subject in 1997. The environment unit in the Ministry of Mines, which was in existence prior to project preparation, is weak and does not appear to have benefited in terms of capacity-building from this component. 2.4 Factors Affecting Project Implementation and Results Frequent turnover of CONAMA's Executive D)irector disrupted continuity because each director brought different priorities and agendas to the organization. The period under President Frei saw three different directors, which coincided with the period during which CONAMA had to prove its role in spite of political opposition. It is important to highlight that CONAMA's credibility is quite heavily dependent on the political commitment of the president and the Secretary General of the Presidency (SEGPRES) under which CONAMA is organizationally placed. Table 1 below gives an overview outline of CONAMA's structure. The delay in developing sector laws (e.g. natural resources) and in passing laws (e.g. the Forestry Law) can be attributed to government control. The sector ministries, and not CONAMA, are responsible for promulgating sector laws. Environment has not been among their priorities to date, and the political cost of noncompliance is considered low. CONAMA can attempt to promote an environmental agenda in these productive sectors, but its political influence within government depends largely on the Secretary General of the Presidency and the President of the Republic. Table 1. Turnover in the Leadership of CONAMA and other Key Institutions Function Period Officeholder President of the Republic 1990-94 Patricio Aylwin Azocar 1994-2000 Eduardo Frei Ruiz-Tagle 2000-06 Ricardo Lagos Escobar ................... ...... ........ .. . ..... . . ............. ....... .. .... .. ..... .. .......... .... ...... .. ...... . . ... ....... .. . ........... .. .. .... ............ ... ..... ........ .. . ........ .... ............. .. Minister of Finance 1990-94 Alejandro Foxley 1994-2000 Eduardo Aninat 2000- Nicolas Eyzaguirre Environmental Economics Series 15 Executive Director of CONAMA 1990-94 Rafael Asenjo 1994-95 Jose Gofii 1995-97 Vivianne Blanlot 1997-2000 Rodrigo Egaha 2000- Adriana Hoffmann ....................................... ........................ .......................................................................... ........ ....................................................................................................... _.................................. Secretary General of the 1990-94 Edgardo Boenninger Presidency (SEGPRES) 1994-96 Genaro Arriagada 1996-98 Juan Villarzu 1998-99 John Biehl 1999-2000 Jose Miguel Insulza 2000- Alvaro Garcia .................................................I............................................... . ................................................. ......................... .... ......................................... Vice-Minister of the Secretary 1990-94 Ricardo Solari General of the Presidency 1994-95 Angel Flisfich (SEGPRES) 1995-96 Jorge Rosembluth 1996-99 Sergio Galilea 1999-2000 Carlos Carmona 2000- Eduardo Dockendorff Enforcement of EIAs is almost entirely in the hands of the respective sector agency. While CONAMA is effectively in charge of the EIA decision making process, its role during implementation of the EIA decision is limited to monitoring. The system is still too new to establish a track record on this issue, what is viewed as a challenge because noncompliance fees are disproportionately low. CONAMA lacks an overall strategy with clear priorities despite its overall commendable achievements. This put great discretion in the hands of each director and frequently resulted in priorities being shifted between components. Quality of studies and programs was not always of the highest standard. In a few cases insufficiently qualified staff were assigned to tasks, consultants were contracted who were not the most appropriately qualified, and the peer review system was not as rigorous as it could have been. Furthermore, CONAMA often missed the opportunity to select consultants and seek expertise at the international level, an option the project was specifically designed to include. Inadequate attention was given to education and awareness raising activities. This is particularly regrettable given its relative importance to CONAMA's mandate of coordination between public entities and promotion of the environment agenda inside government and throughout the society. 2.5 Are the Results Sustainable? Sustainability of CONAMA. The public sector has firmly put legal underpinnings under improved environmental management, through a General Framework Law and three legal regulations on policy instruments (EIA, Plans and Norms). These major achievements seem to be widely supported in Chile, with no chance of their being reversed. Rather, CONAMA's effort now is to sustain these achievements by (i) further operationalizing the law through more regulations and preparation of sector laws, and (ii) to update the Framework Law. An important indicator for the robustness and irreversibility of the main achievements under this project is the fact that they have survived a period where the political commitment for environment was weak. It also demonstrates that overall public awareness on environmental matters has increased, and that this has also influenced the political agenda. Slowly but increasingly, Chilean politicians have discovered the environment as a platform for building a constituency. The diminishing importance of the project funds for CONAMA's budget further demonstrates the Chilean government's willingness to sustain investments made in public environmental 16 Environment Department Papers management. Finally, the recent appointment of a nationally prominent environmental activist as Director of CONAMA demonstrates confidence by the Chilean government on the issue. Sustainability of sector components. The sustainability of the activities carried out under the forestry and industry sector components will be ensured, since the objectives of these activities are consistent with the general objectives of each ministry. The Ministry of Industry has developed a track record of continuing to expand the activities initiated under the project with its own resources. The native forestry cadastre is an important tool for planning and the information contained therein is in strong demand by the public sector (from the national to the local level) as well as by the private sector and NGOs. 2.6 Lessons Learned Projects that promote a cultural shift within government succeed better if the overall environment of societal change supports them. TA projects that aim to establish a new government agenda (e.g., the environment) and a new public authority to implement it, need public support that is significant enough to influence political decision making. To transform a general notion of public concern on environment into broad public support that has political clout typically requires an event that affects the entire society, or at least large segments of it. Otherwise, powerful and well-organized interest groups that perceive themselves as "losers," have demonstrated a great ability to slow down the process and fragment reform efforts by lobbying only for their particular interests. In the case of Chile, this catalyst was the transition to a democratic government that was expected to be more responsive to the needs of the broad population. In other countries environmental disasters had such a trigger effect. Complexity of the project has to be commensurate with the capacity of the Borrower. Designing complex TA projects requires a careful assessment of the Borrower's capacity to manage these different challenges. Chile clearly has demonstrated that capacity. It matched the demanding project agenda with highly trained and highly motivated people who stayed focused on the task. The same design with a weaker Borrower would have been considered overly ambitious and unrealistic. The importance of adequate supervision. Any technical assistance project involves uncertainty in the use of resources, scope of technical work, quality of consultants, receptiveness of the borrowing agency to TA inputs, and long-term commitment of the implementing agency to follow-up. For these reasons, TA has been described as "a leap of faith." Because of this uncertainty, the best TA projects are those that are closely supervised and enjoy close technical (as well as managerial) interactions with the Bank throughout the duration of project. Without such interactions TA projects can become relatively unfocused, producing many outputs (for example, lots of studies) but lacking clear strategic discipline, project follow-up, or development outcomes. World Bank supervision of this project was inadequate because early in project implementation the Bank stopped providing adequate technical and strategic advice on the use of project resources. This left responsibility for the success of this "leap of faith" entirely in the hands of CONAMA. The World Bank and Project Implementation Units (PIUs) are not neutral, but rather can impact internal institutional dynamics. In a technical assistance project designed to support an entire agency, the ideal scenario is for the agency leadership and the World Bank-oriented PIU, and the World Bank to work seamlessly together. However, in reality they risk being perceived as independent and separate, as was the case at times in this project. At an early stage the operating units of CONAMA became wary that the project had introduced not one but two new hurdles to their work programs: first, the PIU had to agree to fund their proposed activities, and second, the World Bank had to issue letters of no objection. Some CONAMA units refused to subject themselves to this gauntlet, and insisted on using only national funds. The solution seems to lie in (i) ensuring that the PIU (if required at all) is not an independent decision center, but rather a coordinating unit that helps manage the project's resources as part of the agency's Environmental Economics Series 17 overall budgetary resources; (ii) ensuring close strategic agreement between the implementing agency and the World Bank to form a strong enough strategy base that the letters of no objection for individual activities are relatively pro forma; and (iii) ensuring high-quality World Bank technical inputs so that conditional "no objections" (i.e., comments on TORs that may lead to delays) are seen as contributing value to the technical debate and not merely as obstructive bureaucratic requirements. Continuity of key personnel is important ... and helps. Some of the problems faced by the project stem from frequent personnel changes, particularly in CONAMA and to a lesser extent in the World Bank. During the life of the project there were four different executive directors for CONAMA, five project coordinators, and four World Bank task leaders. This lack of continuity effectively prevented the elaboration of a strategic management plan for CONAMA that was focused on priority issues. Every agency has to battle ongoing short-term disruptions, but this repeated turnover of key personnel, combined with the increasing politicization of environmental management more generally in Chile, made it impossible to adopt and implement a coherent and consistent strategy. The World Bank's currentfocus on outcomes, as opposed to outputs, is an improvement over the previous style of project design. In this project, both the objectives and indicators essentially focused on outputs, not outcomes. As a result, while the project fully met its stated objectives, the more fundamental measure of "did the Chilean environment improve?" was not applied. Although in the past implementing agencies for TA projects typically were not held accountable for ultimate development outcomes, greater clarity on the expected outcomes-such as in a Logical Framework format-would have helped the project focus on more fundamental objectives. Environmental management is a highly political topic that poses project risks. Political changes due to different government administrations are common and can be expected in any borrower country. The topic of environmental management in Chile became increasingly politicized over the course of this project. However, during supervision the World Bank did not adequately assess the ongoing political changes so that, together with the implementing agency, it could more explicitly reprioritize activities. Rather, the World Bank became less engaged altogether, and some project activities became less focused and accountable. Risk-taking in institutional development can pay off. This project embraced a decentralized, unproven, and therefore risky vision of environmental management-a "mainstreaming" approach where fundamental responsibility lies with the sectoral agencies rather than in a single environment ministry. In this model, while CONAMA has significant tools at its disposal for inter-ministerial coordination, policy development, and pollution prevention (through standards, EIA clearances, and decontamination plans), it has very weak monitoring and enforcement roles or responsibilities. The project gave this model a fair test, and clear lessons can be drawn. Now, following the design (1990-93), implementation (1994-97), and consolidation (1998-99), phases of institutional development, Chile is now entering the revision phase of its environmental management system. The commitment made early on by the World Bank was essential for convincing the government-which was divided in its views on the merits of the model-to give it a fair test. Institutional sustainability can be thought of differently. From the beginning, the project faced the risk that CONAMA would not be sustainable once significant World Bank resources dried up. This did not happen. Even though CONAMA faced difficult battles for national budget in the early years of the project, it has grown into a stable and credible agency. As is typical of World Bank projects, the loan agreement called for a constant share (35 percent) of counterpart funding over the life of the project. An alternative approach could have been to introduce a specific sliding (and declining) scale for the share financed by the World Bank over the life of the project. This would have allowed the Bank to provide a higher share of CONAMA's funding (perhaps 60-80 percent) when the agency's national financing was 18 Environment Department Papers weak, and then reduced the level of Bank support (to 20-30 percent) when CONAMA had stronger government funding. This could have allowed CONAMA to gear up faster. Finally, a sliding scale would provide a clear incentive for the agency to move toward local financial sustainability during the course ef the project. Environmental education is low-cost and high-return. Given the cross-sectoral and potentially political nature of environmental management, public awareness is highly valuable, both for generating grassroots demand (and political pressure) for improved environmental management, and encouraging public participation in specific environment activities (such as the EIA and decontamination plan processes in the case of Chile). Adequately aligning sectoral and environmental objectives, particularly in the sectoral ministries is crucialfor success. Investment promotion and regulation of the same activity by one institution clearly resulted in tensions, and hence poor impact in the case of the mining and the initial industry components. However, the change in design of the industry component from a regulatory function to a cleaner production focus was an improvement because it was more in line with the ministry's main objective of promoting greater investment. Similarly, the preparation of a forestry cadastre aided decision making in the National Forestry Service (CONAF). Environmental Economics Series 19 Seminar on Environmental Management: Summary of Reflections on the Evolution of Institutional Development Angela Armstrong and Ina-Marlene Ruthenberg 3.1 Background and Methodology Thirty-six professionals, from the private and public sectors, academia, NGOs and bilateral and multinational organizations, met on May 22, 2000 to reflect on the evolution of environmental management in Chile over the past ten years and to evaluate how the Bank's Environmental Institutions Development Program has contributed to environmental management in the short, medium and long term. A speaker from each of the areas represented-civil society, private sector, consulting firms, and public sector-gave a brief presentation, analyzing how the environmental management process has contributed to building ties with their respective area. After each presentation, the workshop participants discussed their views on the speakers' assessments. A workshop facilitator kept note of the participants' viewpoints with respect to which aspects should be re-evaluated, further explored, and/or included in the dialogue on Chile's environmental management process. For the purpose of this annex the discussion by representatives of the civil society and the private sector were selected from all together five sectorial presentations. Int'l Community Central Gov't Parliament Participants by Area Academic Consultants Private Sector Local/Regional Gov't NGOs 20 Environment Department Papers 3.2 Evolution of Environmental Management in Chile In his introduction to the workshop, the facilitator presented an overview of Chile's advancement in environmental management over the past ten years, which is summarized in the table below. Relevant Indicators Beginning of 1990 End of 1999 CONAMA's Yearly Budget US$ 76,000 Approximately US$ 21 million in 1999 Public Sector Resources for Environmental No data available US$ 289 million Protection CONAMA Personnel 6 people 370 people Professionals with Environmental Management No data available 4,758 people Responsibilities in Public Personnel Environmental Units in Public Sector Entities 2 10 NGOs working on Environmental Issues 27 60 Public and Private Sector Projects subject to EIAs 0 1,873 EIAs Approved during the past Ten Years 0 1,137 Decontamination Plans 0 8 Enactment of Regulations and Standards 0 8 Formal Citizen Participation Events 0 4 (ElAs, regulations, plans, consultative meetings) Citizens who view Environment as a Priority 12% 7% Environmental Consultancy Firms 5 >50 3.3 Role of Civil Society Ximena Abogabir, representing Chile's civil society, noted that the country's previous two Concertaci6n administrations have not sufficiently taken advantage of Chile's social capital in addressing environmental problems. She expressed civil society's optimism at the beginning of the decade for greater collaboration between environmental NGOs and the Government to combat environmental problems, resulting from Earth Day celebrations in 1990, the formation of a Citizen Action Group for the Environment (ACPEM), a meeting held between President Aylwin and 150 civil society members, diverse awareness-raising events held after the Rio Summit in 1992, and meetings held in 1992 with CONAMA to establish a methodology and program for NGO participation in Agenda 21. This optimism diminished a bit during the remainder of the decade, however, as the new administration gradually made environmental concerns less of a priority and was perceived to put less trust in the people's ability to work toward improved environmental quality. NGOs found it difficult to participate actively in discussions on the new Environmental Framework Law. Although NGOs were represented under a newly formed Agenda 21 Council in mid-1994, by the end of 1994 NGOs had ended their working relationship with CONAMA on the Council. Civil society felt that little of the international cooperation received by the country was directed toward them. They also felt that the private sector had little interest in gaining their input on the country's cleaner production programs. Despite the decade's challenges, she added that there have been positive aspects, including training workshops for NGOs on project development and management provided by the Council of the Americas and the Environmental Protection Fund. Ximena Abogabir concluded that environmental outreach initiatives have been well though out, designed and implemented, but not understood by the public. Improving the public's understanding remains one of the major challenges for the future. Environmental Economics Series 21 Ximena Abogabir's presentation generated the following comments on environmental aspects that need to be explored further in Chile, as well as on environmental aspects that need to be re-evaluated within the dialogue on environmental management: Environmental aspects to be further explored: * Public perception. Environment is only a secondary concern to the Chilean public, and the public seems concerned about the environment only during environmental emergencies. To change public perception, a cultural change is required. * NGOs role in outreach and bringing about a cultural change. Need for NGOs to capture greater community support, as well as provide better representation. However, NGOs need to strengthen their capacity, which will require more resources. There is also a shortage of instruments to bring about a cultural change. Environmental aspects to be re-evaluated: * The presence of powerful organizations that defend private interests. 3.4 Role of Private Sector Jaime Dinamarca, offering a viewpoint from the private sector, perceived contradictions in the application of the country's environmental laws, namely in regard to EIAs and environmental standards. He viewed the 14 ministries and 32 public services in Chile with environmental competencies to have ambiguous functions and responsibilities and to lack coordination. He also perceived these authorities to make uneven environmental demands toward the same types of industries and to make demands in some cases that went beyond their adverse impact. Under the Environmental Framework Law, the EIA system has established the time periods for the sectoral environmental authorities to present their environmental assessments to CONAMA's regional offices. Dinamarca noted that these authorities often do not meet their deadline dates, which slows down the rate of investment. The legitimacy of the EIA system has also been weakened by the central CONAMA office's approval and rejection of investment projects on a political basis, rather than on the basis of the technical evaluations carried out by environmental authorities. Dinamarca perceived these environmental authorities to resist and to not fully understand the coordinating role of CONAMA. Despite these difficulties, he commended the ELA system for rationalizing the environmental management of new investment projects through its creation of a "single window" to approve new investment projects. Despite a few instances in which environmental standards have been irregularly applied, he also expressed the private sector's support for the establishment of environmental quality norms, which permit a precise definition of pollution and provide objective criteria to evaluate the environmental impact of projects. The main comments raised during Jaime Dinamarca's presentation included: Environmental aspects to befurther explored Environmental aspects to be included in the country's environmental dialogue Perception that workers and NGOs have had limited Need to reinforce the importance of decrees involvement in environmental management. restricting vehicle emissions. Greater public awareness is needed regarding the Need for sectoral and regional initiatives in enviromnental significance of a country that is a environmental matters. natural resources exporter. 22 Environment Department Papers 3.5 Lessons Learned Luis Pisani, who had been Project's Task Manager during appraisal and negotiations, addressed the lessons learned during the preparation of the Bank/CONAMA Project on Environmental Institutions Strengthening. He expressed that the Bank project played a critical role in sustaining Chile's environmental management process, as it was a primary financial contributor to CONAMA in its early stages and also helped sustain and validate an innovative institutional model. He added that the Bank project also played a key part in the development of Chile's Environmental Framework Law and providing the foundation for a discussion on the various environmental management instruments to be included in this legal framework. Ultimately, the project's design and strategy enabled a new environmental institutional system to take form and function in a relatively short time. The following lessons learned were identified, which would have improved project implementation had they been fully considered during preparation: * When an institutional policy framework does not exist, it is necessary to limit the project's objectives. It is difficult to implement public policy in a new area when a tradition of coordination does not yet exist; * The project should have been more aggressive in promoting environmental awareness and creating alliances to promote a consensus on environmental issues. In effect, a large part of the early resistance to the new environmental structure was due to the private sector and community's lack of knowledge on the country's environmental strategy and policies. In its early stages, the project should have focussed more on building sectoral ties to clarify the distinct institutional and community roles in environmental management; The project should have focussed more on human resource development, specifically with respect to environmental decision makers in sector agencies. The project did not provide a deliberate plan to expose these managers better to international experience and best practices, and these managers often learned from the available courses and seminars provided by other sources of international cooperation. Environmental Economics Series 23 Part B (Spanish with English summaries) Reflection on the Evolution of Environmental Institutional Development: Civil Society, Private and Public Sector, and the International Community 4 The Chilean Environmental Management Model: Design and Progress Guillermo Espinoza y Pablo Pisani At the start of 1990, environmental issues were not treated as an important concern by political authorities or the community in general, resulting in a lack of human capital in areas related to environmental management, inadequate preventative measures to control negative environmental impacts, and weak public environmental management. A new administration in 1990 gave priority to the environment in general and to the development of environmental capacity in particular, and sought to ensure the sustainability of natural resources and pollution prevention by, inter alia: gradually introducing environmental policy that would conform to emerging priorities; creating an adequate institutional framework to support efficient public management; introducing environmental responsibilities in various economic activities and diverse sectors; and promoting environmental education. Since the early 1990s when Chile's environmental institutionalframework was designed with the transitory creation of CONAMA, the development of a legal framework and the start of a national environmental awareness program and an environmental institutional strengthening program, the evolution of environmental management has undergone three stages. From 1994 - 1997, environmental management underwent an installation phase, in which the General Environmental Framework Law took effect in 1994 and CONAMA was formally created. From 1994 - 1997, environmental management underwent a consolidation phase, whereby EIAs, decontamination plans and emissions standards, and public participation were formally applied as environmental management tools. The present phase (2000 - ??) is perceived as a time for reviewing the application of the General Framework Law, the EIA system, and the current institutional structure. Despite the advances achieved during these ten years, progress still depends on the political will of the elected administration. The environment has not been a priority from apolitical standpoint, nor has it played a significant role in joining community actors. A diagram and a description of CONAMA 's organizational structure is presented below. Environmental Economics Series 25 M PRESIDENT OFu THE REPUBLIC 2 EXEICUCTIVE DtRECAORATE INTER-MINISTERIAL CONS ieLTATIVE ofbotte NaONonMA Re s2 Scientuts Executive Director Secretary General ofthe Presidenq (President) 2 Ny) Repmsentatives Minstaries: Economy and Development, Public Works, 2 University Represensatives MR rg,o Health Services, Housing and Plannig, 2 Entrepreneurial Reps Operabol Agrculturas Trandp T md Telecommunicn, Edcation, 2 Union Representatives Subcommites National Resources M Represent oRepublic CsnCtOrAMA' (PrectvDirstor (Secitary) COREMA CONSIJLTATIVE Intenden e Regional (President); Proviescial REGIONAL COMMITEE REGIONAL D IREC7ORATE Govemors; 4 Regional Advisors; Regional Ministerial S :CONAMA Secretariesn Economy and Development, Public f2 Sctv ntisls Works, Agriculture, Plhning and Coordieion, t 2 NGO Representahives Regional Director Heala l Sempyes, Minsa g, Housing p d Plonaing, 2 Entrepaedeural Reps Transport anxd Telecommunicattion, Education, 2 Union Represetatives National Resources, CONAMA's Regional Distor I Representative - Ip n (SecTe S ray) Regional TECHNICAL COMMITTEE CONAMA"s Regional DiEictor (Presidb E xt) Regional Directohn ofcPobic Serbicoy _ Sdurce: CONAlA, 1997. Environmental Management of the Govemment of Chile. The Inter-ministerial Council, which holds the highest ofaice in the Commission, has the mandate to study, analyze and evaluate policy n additinte Executiv iretll matters related to environmental protection and natural resources conservation. The Council is also responsible for proposing to the President of the Republic environmental bills and measures, as well as def ning the Executive Directorate's structure and organization. The Secretary General t f the Presidency presides over the council. rONA al's Executive Directorate, headed by an Executive Director who is appointed by the President of the Republic, is the central technical coordinating body. The Executive Directorate is responsible for defining national environmental policies. Helshe oversees four technical departments within the Denironet ponmental Impact Assessment, Decontamination, Plans and Norms, Natural Resources and Environmental Economics. In addition, the Executive Directorate has departments that address Citizen Participation, Law, Management, Information Systems, Strategic Development, Communications, as well as an international cooperation Projects Unit. The Consultative Committee is comprised of representatives from the private sector, NGOs, academic institutions, workers' unions, and the President of the Republic, with CONAMA's Ministry President presiding over the Committee. Its purpose is to provide guidance to the Executive Directorate on environmental and natural resources policies, planning, and strategies. The Committee is duplicated at the regional level, but the Regional Consultative Committee is chaired by local government authorities. The Regional Directorates coordinate environmental activities in each region. The Regional Directorfor Environment is appointed by CONAAL 's Executive Director from a short-list of five candidates submitted by the regional government. In addition to the Regional Director, the staff in these regional units typically includes one to three professionals, one secretary and one administrative assistant. 26 Environment Department Papers The Regional Environmental Commissions (COREMAS). CONAMA is territorially decentralized through the COREAMS, consultative councils whose structure replicates the institutional structure of the National Government in Santiago. Among their competencies is the decision to approve or reject environmental impact assessment studies impacting the region. The COREMAs are chaired by local government authorities (the Intendente Regional who is a representative of the Internal Affairs Ministry). Regional Development Plans are defined by the Intendente and his/her cabinet, while CONAMA 's Regional Director is responsible for introducing environmental aspects to the Plan. The COREA4 's are constituted by (i) the Directors of the regional ministerial secretaries, who are representatives of the different ministries in the region and who form a Council of Ministers, (ii) the provincial governors, who are in charge of coordinating environmental issues with the municipalities; (iii) four regional advisors chosen by the Council of Ministers, and (iv) CONAM4 's Regional Director, who acts as the COREA1 's executive secretary. In addition, each region has a Technical Committee, chaired by CONAMA's Regional Director and comprised of the regional directors of the public services who have authority on environmental topics. This institutional structure provides sectoral agencies with a significant environmental role. The following chart lists the functions of the main sectoral institutions with environmental competencies in Chile: PRIMARY ENVIRONMENTAL FUNCTIONS OF SECTORAL AGENCIES Ministry of Health Safeguards the elimination or control of all environmental factors, elements or agents that affect the health, security or well-being of the population . Maritime and Merchant Enforces the quality and use of coastal waters, as well as navigable courses. Marine General Directorate (DIRECTEMAR) Sub-secretary of Proposes fisheries policy, as well as the methods for its application. Coordinates the Fisheries country's fishing activities. National Fisheries Implements national fishing policy and regulations. Ensures the appropriate Service (SERNAP) application of fisheries regulations. National Tourism Ensures the preservation of cultural and historical heritage. Service (SERNATUR) General Direction of Measures water resources and oversees the usage of water resources. Waters (DGA) Superintendence of Studies and proposes technical standards for the design and construction of Sanitation Services sanitation services. Oversees the granting of concessions and applies sanctions to (SISS) the concessionaires that violate existing legislation. National Forest Manages the conservation, management and use of forestry resources. Develops Corporation (CONAF) and carries out national and regional forestry development plans and administers the development of the country's forestry resources. Agricultural and Promotes agricultural and livestock development. Inspects the safety of animal and Livestock Service plant products and byproducts. (SAG) National Service of Advisory service to the Minister of Mining. Ensures mining regulations are followed Geology and Mining and applies sanctions to offenders. (SERNAGEOMIN) National Monuments Authorizes construction and excavation in zones that have been declared 'nature Council sanctuaries." Indigenous Establishes the appropriate use of indigenous lands. Promotes economic and social Development development of indigenous communities through an Indigenous Development Fund. Corporation Ensures the preservation of archaeological, historical and cultural heritage of indigenous communities. Sub-secretary of Determines the requirements and procedures for vehicle inspections, such as Transport setting the maximum permissible levels of emissions. Source: CONAMA, 1997. Environmental Management of the Government of Chile Environmental Economics Series 27 4.1 The Conditions at the Beginning of the Decade Con una poblaci6n aproximada de 15 millones de habitantes, Chile esta dividido administrativamente en 13 regiones. La autoridad mAxima del poder ejecutivo en la regi6n esta representada por el Intendente. En cada regi6n existen provincias (cuya autoridad es el Gobemador) y comunas, como unidades administrativas destinadas a velar por el desarrollo econ6mico local. La poblaci6n y los grandes centros urbanos e industriales estan concentrados en la parte central del pais, principalmente en torno a Santiago, con casi 6 millones de habitantes. En la zonas norte y sur las densidades son, en general, bajas. La poblaci6n indigena no supera el 5% del total nacional y menos del 2% vive en comunidades rurales. El movimiento indigena hoy en dia esta basicamente concentrado en la recuperaci6n de tierras, la defensa de su cultura y la obtenci6n de un reconocimiento social luego de siglos de despreocupaci6n. En el plano econ6mico, Chile es considerado uno de los paises mas pr6speros de la regi6n, con un largo periodo de crecimiento y estabilidad econ6mica. Sin embargo, este exito ha estado marcado por inequidades en la distribuci6n del ingreso, situaciones de pobreza y de postergaci6n de grupos poblacionales (indigenas y tercera edad, principalmente). Entre 1987 y 1996 la pobreza ha registrado una disminuci6n como resultado del aumento en el gasto social y el esfuerzo del sector privado, de un 45% a un 23%, y la indigencia de un 17% a un 6 %. 4.1.1 Institutional Weaknesses in Environmental Matters Al inicio de la d6cada se presentaban grandes deficiencias en materia ambiental en Chile. Aun cuando existian mandatos constitucionales desde 1980 y se habian impulsado algunos programas de relevancia (como las areas protegidas, los estudios para la descontaminaci6n de Santiago y la creaci6n de la Comisi6n Nacional de Ecologia, entre otras), existia una escasa intemalizaci6n del tema por parte de la sociedad y un casi nula prioridad politica. Nunca se habia considerado esta materia en la gesti6n publica y el tema no tenia importancia para los dirigentes de los partidos politicos, ni para las autoridades y, menos ain para la comunidad en general. En la prActica, el interes lo manifestaban grupos "elite" y no era una herramienta de apoyo al proceso de toma de decisiones en los diferentes estamentos de la sociedad chilena. Lo anterior se traducia en los siguientes problemas: a) Escasez de recursos administrativos, tecnol6gicos, humanos y financieros. b) Falta de sistemas de informaci6n adecuados a la toma de decisiones. c) Escasas aplicaciones preventivas de los impactos en el medio ambiente. d) Falta de capacidad de los recursos humanos en los temas vinculados a la gesti6n ambiental en general. e) Debilidad y sectorizaci6n de la gesti6n ambiental pubblica. f) Escasez de iniciativas privadas circunscritas a grandes compafnias transnacionales. g) Incipiente preocupaci6n del tema por parte de la comunidad. Estudios generales realizados en 1990 identificaron alrededor de 1.300 problemas o situaciones criticas a nivel regional, percibidos como tales por un conjunto de expertos distribuidos a lo largo del pais. Los problemas ambientales se dividian basicamente en tres tematicas generales: el manejo deficiente de los recursos naturales; la contaminaci6n del aire, del agua y por residuos s6lidos; y la administraci6n inadecuada del espacio territorial. 28 Enviromnent Department Papers 4.1.2 The Introduction of Environment in the Political Agenda En el contexto anterior, el gobiemo democratico decide en 1990 impulsar y darle prioridad a la tematica ambiental en general y al desarrollo de la capacidad de gesti6n en particular. El nuevo programa de gobiemo expresaba que era responsabilidad del Estado velar por la protecci6n de las riquezas nativas en materia de flora y fauna; la calidad del aire y del agua, de los rios, lagos y del mar territorial; y de los recursos renovables y no renovables. Se destacan los objetivos de mantener el equilibrio ecol6gico necesario para la vida y lograr que la naturaleza no fuera destruida por las actividades de explotaci6n y usos indiscriminados de los recursos naturales. El Estado debia asumir sus responsabilidades en la conservaci6n de los equilibrios ecol6gicos basicos, para lo cual debia impulsarse una conducta individual y social que incorporara en sus decisiones la necesaria correcci6n y prevencion de los problemas ambientales. Se sefial6 la responsabilidad del Estado para garantizar en forma efectiva el derecho a vivir en un ambiente libre de contaminaci6n, incluyendo la necesidad de valorar cada vez mas las relaciones de cooperaci6n internacional y de solidaridad en diversas materias de interes comuin, entre las cuales sobresale la protecci6n del medio ambiente global. Un aspecto de relevancia fue la vinculaci6n entre la tematica ambiental y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci6n. En este marco, surgi6 una politica ambiental implicita del gobiemo, ya que no fue escrita como un documento especifico, que busc6 asegurar como primera prioridad la sostenibilidad de los recursos naturales y el control de la contaminaci6n, particularmente en aquellas zonas donde se afectaba a la poblaci6n en forma directa. Particularmente, se propuso impulsar los siguientes lineamientos generales: a) Introducir y aplicar la politica ambiental en forma gradual conforme a las prioridades emergentes desde los diversos niveles sectoriales y territoriales, teniendo en cuenta que el pais debia modemizarse, generar crecimiento econ6mico, y al mismo tiempo, sentar las bases para la consolidaci6n de la democracia y la solidaridad entre los chilenos. b) Crear una red institucional adecuada para sostener una capacidad de gesti6n publica eficaz para la protecci6n del medio ambiente, en el marco de la estructura administrativa y de los programas generales impulsados por el Gobierno. c) Introducir la tematica ambiental en las distintas actividades econ6micas y en los diversos sectores, de tal manera que ellos mismos desarrollasen acciones para corregir y prevenir los problemas ambientales derivados de sus actividades. d) Establecer prioridades para corregir los efectos derivados de problemas acumulados en el pasado. e) Promover la educaci6n ambiental con la finalidad de recuperar y ampliar la conciencia en el tema y promover habitos y conductas proactivas con el ambiente. f) Asumir que la gesti6n ambiental debia conducir a una adecuada capacidad para analizar y prever los costos y beneficios que significaria la introducci6n de cambios necesarios en las distintas actividades econ6micas. El desarrollo de una capacidad institucional para la gesti6n y administraci6n de la politica ambiental se bas6 en los siguientes prop6sitos: * Funcion regulatoria con una relaci6n moderna y estable hacia el sector privado, para superar las imperfecciones que surgen en el funcionamiento de los mecanismos de mercado. * Mecanismos de participacion como uno de los componentes importantes del desarrollo institucional para conducir las demandas y las prioridades ambientales. * Descentralizaci6n y regionalizaci6n, mediante las cuales acercar las acciones y recursos en forma directa y comprometida con las comunidades locales. * Focalizaci6n de las acciones seguin las mayores prioridades identificadas, entendiendo que las decadas de despreocupaci6n no podrian ser recuperadas en el corto plazo y que existian Environmental Economics Series 29 urgencias para enfrentar las situaciones criticas de deterioro de la calidad de vida de la poblaci6n. * Modern izaci6n tecnol6gica, con la introducci6n de herramientas de gesti6n eficiente para facilitar la coordinaci6n, la comunicaci6n y el intercambio de informaci6n. 4.2 Development of Environmental Management Al inicio de la decada se propuso: * Alcanzar la capacidad institucional en el pais destinada a asumir los desafios planteados, resolver los problemas mas urgentes y conducir el proceso gradual de inserci6n del tema en las diversas actividades, sectores y territorios del pais. * Mejorar el manejo y protecci6n de los recursos naturales, particularmente la explotaci6n de los recursos pesqueros y la sostenibilidad de los recursos forestales, producto del fuerte crecimiento de las exportaciones en ambos sectores. * Controlar y reducir la contaminaci6n del aire, del agua y por efecto de los residuos s6lidos, particularmente en la Region Metropolitana, proveniente del sector transporte y de fuentes fijas, y en menor medida en otros centros urbanos como Concepci6n, Talcahuano y Valparaiso. Especial atenci6n se dio, ademas, al control de la contaminaci6n del aire procedente de fuentes fijas en el sector de la mineria y de la industria. * Prevenir los efectos ambientales negativos derivados de los nuevos proyectos de inversi6n, como uno de los objetivos prioritarios de introducir las Evaluaciones de Impacto Ambiental (EIA) en las decisiones de autorizaci6n de los nuevos proyectos de inversi6n puiblica v privada. * Participar activamente en los esfuerzos mundiales de descontaminaci6n atmosfirica, de aguas y suelos y de proteccion de los recursos naturales renovables, especificamente a traves de compromisos surgidos en tratados, convenios y acuerdos internacionales y acciones emanadas del Protocolo de Montreal y del Fondo para el Medio Ambiente Global. 4.2.1 Evolution of Environmental Management * Fase de diseino (1990 - 1993), en la que se crean las del desarrollo institucional en material ambiental. Se destacan: la creaci6n transitoria de la CONAMA como estructura prioritaria para iniciar las acciones de desarrollo institucional, el desarrollo de una ley marco para la inserci6n del tema, el despliegue de un programa nacional de sensibilizaci6n y difusi6n, y el impulso de un prograna de fortalecimiento institucional que permitiese crear las capacidades en torno a temas prioritarios y desafios de la gesti6n. * Fase de instalaci6n (1994 - 1997), en la que se destaca la promulgaci6n de la Ley, la creaci6n formal de la CONAMA como responsable del tema y la aplicaci6n del Instructivo Presidencial para la Evaluaci6n de Impacto Ambiental derivada de proyectos de inversi6n. * Fase de consolidaci6n (1998 - 1999), en la que se inicia la aplicaci6n formal de las EIA, las normas, los planes de manejo y de descontaminaci6n, la participaci6n ciudadana, y se elabora la politica ambiental para el desarrollo sostenible. * Fase de revision (2000 - ??), en pleno inicio, en la que se destaca revisar la aplicaci6n de la Ley, de la institucionalidad vigente y del Sistema de EIA, e impulsar programas para crear una cultura ambiental. 4.2.2 Relevant Milestones during the Decade Los mayores logros durante este periodo se relacionan con la incorporaci6n de la protecci6n del medio ambiente como una politica, para lo cual se propuso un marco de regulaci6n general de protecci6n 30 Environment Department Papers ambiental expresado en la Ley N° 19.300 de bases Generales del Medio Ambiente (1994) y la Politica para un Desarrollo Sostenible (1998). Especificamente, se dot6 al Estado de una institucionalidad que se ocupara especificamente de los temas ambientales, a traves de la CONAMA y los servicios publicos, y se le abri6 un espacio de acci6n dentro del Estado a los asuntos ambientales, con lo cual se establecieron funciones de coordinaci6n en la CONAMA y de ejecuci6n en los ministerios sectoriales. Se promulg6 la Ley N° 19.300, se aprobaron los reglamentos de EIA, las normas de calidad ambiental y de emisi6n, y los planes de descontaminaci6n y prevenci6n. Se gestaron acuerdos estrat6gicos con el sector privado, mediante la negociaci6n con gremios empresariales, a partir de lo cual el sector privado juega un papel importante en la protecci6n ambiental (v.g.: el Programa de Producci6n Limpia del Ministerio de Economia y las grandes compafiias transnacionales, especialmente las mineras). Se tomaron medidas de descontaminaci6n atmosferica en Santiago y las experiencias y el apoyo tecnico de diversas naciones e instituciones permitieron ocuparse de temas en los que el pais no tenia capacidades. Entre los hitos mis importantes, se destacan: a) La creaci6n de instancias institucionales: Comisi6n Interministerial de Ecologia (1984), Comisi6n Nacional de Ecologia (1984), Comisi6n Nacional del Medio Ambiente (1990), Comisi6n Especial de Descontaminaci6n de la Regi6n Metropolitana (1990), unidades ambientales en los ministerios (a partir de 1990) y aprobaci6n del Programa de Desarrollo Institucional CONAMA-Banco Mundial (1993). b) El control y reducci6n de la contaminaci6n: Fortalecimiento de las actividades de monitoreo y divulgaci6n de la informaci6n sobre la contaminaci6n del aire en la Regi6n Metropolitana (1990 - 1994); dictaci6n del Decreto Supremo N°185 (1991) que regula el funcionamiento de instalaciones a nivel nacional con emisiones de anhidrido sulfuroso, material particulado y arsenico; realizaci6n de negociaciones con gremios del transporte para el retiro de 1.500 autobuses antiguos; aprobaci6n de un proyecto para la expansi6n de la red del Metro; inicio de proyecto de canalizaci6n de aguas servidas que descargaban al Zanj6n de la Aguada y previsi6n de una segunda etapa para la construcci6n de una planta de tratamiento; desarrollo de inventario nacional de residuos industriales liquidos (1994); desde 1997, declaraci6n de zonas saturadas de Maria Elena-Pedro de Valdivia (PM1o), Campamento Chuquicamata (SO2, PM1o), Fundaci6n Potrerillos (SO2, PM10), Fundici6n Hemrn Videla (SO2), Fundici6n de Ventanas (SO2, PM1o), Caletones (SO2, PMo), y Regi6n Metropolitana (PM1O, SO2, 03). Adicionalmente, se incluye la Regi6n Metropolitana como zona latente por NOx, y la localidad de Chagres por SO2; existen planes de descontaminaci6n y prevenci6n para las fundici6n de Chuquicamata, Ventanas, Chagres y Paipote, y para la Regi6n Metropolitana; entre 1997 y 1999 se han promulgado 8 normas de calidad ambiental y de emisi6n relativas a descargas de residuos liquidos a aguas superficiales, regulaci6n de contaminante arsenico emitido al aire, contaminaci5n luminica, compuestos fetidos asociados a la fabricaci6n de pulpa sulfatada, y material particulado respirable PM10. c) El mejoramiento del manejo y protecci6n de los recursos naturales: Promulgaci6n de la nueva Ley de Pesca (1993); realizaci6n de diagn6sticos participativos regionales sobre el estado del ambiente (1990 y 1995); elaboraci6n de Propuesta del Plan Nacional de Biodiversidad y Propuesta del Plan Nacional de Suelos (1993-94); publicacion del Perfil Ambiental de Chile (1994); negociaciones con el sector privado para la producci6n sostenible del bosque nativo y realizaci6n del Catastro de Vegetaci6n Nativa (1998). d) Evaluaci6n de Impacto Ambiental de Proyectos de Inversi6n: Diseiio del Instructivo Presidencial para evaluar impactos ambientales derivados de proyectos de inversi6n (1993); aprobaci6n de la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente (Ley N°19.300 de 1994) y del Reglamento del Sistema de EIA (1997), que establecen un procedimiento uinico para la EIA; en 1999 mas de 1.800 proyectos de inversi6n habian ingresado al Sistema de EIA . Environmental Economics Series 31 e) La politica y legislaci6n ambiental: Seminarios regionales para identificar, priorizar y caracterizar los principales problemas ambientales (1990-1993); avances de la CONAMA en el Proyecto de Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente, catastro de toda la legislaci6n vigente de relevancia ambiental y Proyecto de Ley de Evaluaciones de Impacto Ambiental (1990-1993); programas y trabajos orientados a fortalecer las capacidades de la CONAMA (1990-1994); promulgaci6n de la Ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente (1994); promulgaci6n del Reglamento para la Dictaci6n de Normas de Calidad Ambiental y de Emisi6n (1995); promulgaci6n del Reglamento para la Generaci6n de Planes de Prevenci6n y Descontaminaci6n Ambiental (1995); promulgaci6n del Reglamento del Sistema de Evaluaci6n de Impacto Ambiental (1997); aprobaci6n de la Politica Ambiental para un Desarrollo Sostenible (1998). f) La concientizaci6n y sensibilizaci6n ambiental: Avances en materia de incorporaci6n de producci6n limpia, mecanismos de autorregulaci6n, pricticas y conductas mas respetuosas del medio ambiente y creciente preocupaci6n por la salud y calidad de vida de la poblaci6n; esfuerzos de capacitaci6n de funcionarios publicos, representantes de los medios de comunicaci6n, sector privado y las ONG; realizaci6n de actividades de difusi6n de acciones, mandatos y propuestas de la autoridad ambiental. 4.2.3 The Beginning and the End of the Decade Durante la decada de los noventa el tema ambiental se centr6 en la formulaci6n de una institucionalidad y cuerpos legales que regulen el accionar de la sociedad con respecto al medio ambiente, particularmente de aquellos que juegan roles mis importantes como los agentes econ6micos. Esta revisi6n parte del reconocimiento de que la gesti6n ambiental al comienzo de la decada era incipiente. Al discutirse el disefio de la nueva institucionalidad, el debate no contaba con un diagn6stico ambiental, ni con una evaluaci6n de las capacidades institucionales del pais en la materia. La inminencia de la Cumbre de Rio, entre otras razones, apresur6 en 1992 la presentaci6n al Parlamento de la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente, ya que el pais habia desperdiciado muchos afios en el desarrollo ambiental impulsado desde Estocolmo en 1972. Despues de 10 anios el pais presenta avances pero, sin duda, el tema auin depende de la voluntad politica del gobierno de tumo. La ciudadania percibe que pese a que la institucionalidad ambiental existe, no se utiliza en formna efectiva. Las debilidades institucionales deben ser entendidas en este contexto, ya que el tema no ha sido prioritario desde el punto de vista politico, ni juega un papel relevante en el conjunto de actores de la comunidad. En el cuadro siguiente se compara la gesti6n ambiental en el pais al iniciarse y al terminar la decada. TEMAS RELEVANTES INICIO DE LA DECADA FINAL DE LA DECADA * Ausencia politica ambiental explicita a nivel * Politica nacional publicada nacional, regional y local * Politicas regionales (6) * Politicas sectoriales (aguas y residuos) * Dispersi6n legislaci6n y normativa ainbiental * Dispersi6n legislaci6n y normativa ambiental (alrededor de 1000 (alrededor de 1000 normas) normas) * Promulgaci6n Ley marco * Falta legislaci6n y normativa sectorial especifica * Falta legislaci6n y nonnativa sectorial especifica * Ausencia de instrumentos de gesti6n * Disponibilidad de instrumentos: SEIA; Normas y Planes; SINIA; Participaci6n ciudadana; Permisos de Emisi6n Transables; Instrumentos econ6micos (formalizados pero no desarrollados); y Cuentas nacionales (formalizadas pero no desarrolladas) * Pocas instituciones ambientales explicitas (SESMA, * Se agregan instancias de caracter coordinador: I CONAMA; 13 DISAM, CONAF, etc.) COREMAS; y 17 Unidades Ambientales 32 Environment Department Papers INICIO DE LA DECADA FINAL DE LA DtCADA * Ausencia de descentralizaci6n ambiental en * Ausencia explicita de descentralizaci6n en municipios, en tanto casi un municipios 25% de ellos han constituido unidades ambientales * Creaci6n de condiciones para enfrentar el tema * Desarrollo sostenible para recuperar y mejorar la calidad ambiental, prevenir el deterioro y fomentar protecci6n de patrimonio ambiental * CONAMA creada por decreto del Ministerio de * CONAMA creada por Ley Bienes Nacionales * Ausencia de diagn6sticos sobre el estado del medio * Informe nacional sobre el estado del ambiente (en preparaci6n) ambiente * Temas no prioritarios en sector privado, salvo en * Introducci6n de consideraciones ambientales en sector productivo. grandes compafnias transnacionales Creaci6n de comisiones ambientales en diversas instituciones, (ANCHAM, SOFOFA, SONAMI, ASIQUIMICH, Camara de Comercio, Camara de la Construcci6n, etc.) * Catastro de problemas ambientales vinculados al * Permanencia de problemas ambientales del "subdesarrollo" y presencia "subdesarrollo", refleja 1.300 problemas a nivel de nuevos problemas vinculados al "desarrollo" regional * Insuficientes espacios y mecanismos para el * Espacios formales de participaci6n ciudadana en EIA y a formulaci6n fortalecimiento de la participaci6n ciudadana en las de normas de calidad / emisi6n y planes de descontaminaci6n y decisiones prevenci6n * Creciente tendencia a aplicar conceptos de participaci6n ciudadana anticipada al ingreso de proyectos de inversi6n al SEIA * Instancia formal de participaci6n de la sociedad civil en los Consejos _ _ __ _ Consultivos de la CONAMA INDICADORES RELEVANTES INICIO TERMINO Presupuesto CONAMA US$ 76.000 US$ 21 millones (aprox. en 1999) Recursos del Sector Puiblico en Temas Ambientales No se dispone de datos US$ 289 millones Personal CONAMA 6 personas 370 personas Personal Publico Ambiental No se dispone de datos 4.758 personas Unidades Ambientales 2 10 ONG con relevancia ambiental 27 60 EIA ingresados en la Decada 0 1.873 EIA aprobados en la Decada 0 1.137 Planes de Descontaminaci6n 0 8 Promulgaci6n de normas y estandares 0 8 Instancias Formales de Participaci6n Ciudadana 0 4 (EIA, normas, planes, Consejos Consultivos) Prioridad de la comunidad 12% 7% Consultoras Ambientales 5 >50 4.3 Legal and Institutional Framework 4.3.1 Legal Framework Han existido numerosas disposiciones legales y cuerpos reglamentarios con contenido ambiental vigentes en el pais desde mucho antes del 9 de marzo de 1994, que es la fecha de dictaci6n de la Ley marco. En Chile hay normas legales dispersas con contenido ambiental. A partir de 1990 la CONAMA realiz6 un analisis del universo de normas ambientales, o con relevancia ambiental, vigentes en Chile, que concluy6 en un texto denominado "Repertorio de la Legislaci6n de Relevancia Ambiental Vigente en Chile". Este estudio determin6 la existencia de 718 textos legales de relevancia ambiental. Un suplemento al estudio identific6 otro grupo de normas, las que sumadas, arrojan un nuxmero cercano a 1.000. Existen atrasos en la revisi6n de la legislaci6n actual; entre ellas un conjunto de normas pendientes que se derivan directamente de los mandatos de la Ley marco, entre las que destacan: la p6liza de seguro Environmental Economics Series 33 ambiental; el riesgo sobre dafno ambiental; las areas silvestres protegidas de propiedad privada; la clasificaci6n de especies de flora y fauna silvestres; la Ley especial de uso de suelo; la Ley sobre permisos de emisi6n transables; y la abundante legislaci6n sectorial ausente, como la Ley de Bosque Nativo, la falta de definici6n en materia de modificaci6n del C6digo de Aguas, etc. Tambien falta estudiar a fondo los impactos que presenta la Ley 19.300 y sus reglamentos respecto del C6digo Civil en materia de definici6n de bienes, del C6digo de Aguas, del C6digo Sanitario, del C6digo de Mineria y de numerosas otras leyes. Ante el creciente peso de las cuestiones ambientales en la agenda social y politica, y la imposibilidad de dar respuestas a los problemas ambientales con la reglamentaci6n juridica e institucionalidad existentes - caracterizada por la dispersi6n y descoordinaci6n- fue necesario crear un nuevo cuerpo normativo que recogiera en forma integrada y global los principios que deberian dar sustento a la reglamentaci6n ambiental, dar un contenido concreto y un desarrollo juridico adecuado a los derechos constitucionales relacionados con el medio ambiente. Se trata, en consecuencia de una ley general, que establece un marco destinado a generar un proceso ordenador de la normativa ambiental existente y futura. Los objetivos de ley se pueden expresar de la siguiente manera: a) Dar un contenido concreto y un desarrollo juridico adecuado a la garantia constitucional que asegura a todas las personas el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminaci6n. b) Crear la institucionalidad que permitiese, a nivel nacional, abordar los problemas ambientales existentes y evitar la generaci6n de otros nuevos. c) Crear los instrumentos para una eficiente gesti6n, de modo de dar una adecuada protecci6n ambiental y servir de orientaci6n a la misma normativa vigente en la materia y a la futura legislaci6n y reglamentaci6n que se dicte. d) Disponer de un cuerpo legal general al cual se pueda referir toda la normnativa ambiental. e) Incorporar la regulaci6n ambiental al desarrollo del pais, con el fin de evitar el deterioro ambiental y de asegurar una economia sostenible. f) Establecer criterios para la definici6n de objetivos de calidad ambiental, y regular los procedimientos para medir los impactos ambientales en las decisiones sobre los proyectos y actividades susceptibles de generarlos. La ley y sus reglamentos constituyen un cuerpo legal basicamente instrumental con alcance operativo, en cuanto a las herramientas que crea y pone a disposicion de la estructura de gesti6n que desarrolla. El caracter operativo operativo se manifiesta por contener, definiciones y procedimientos para la dictaci6n de normas primarias y secundarias de calidad, educaci6n ambiental, planes de manejo, prevenci6n y descontaminaci6n. El principal instrumento de gesti6n ambiental que se crea es el Sistema de Evaluaci6n de Impacto Ambiental (SEIA). El caracter institucional se manifiesta en la creaci6n de la CONAMA, como servicio publico descentralizado, con personalidad juridica y patrimonio propio. La funci6n de la CONAMA es proponer e implementar politicas ambientales, coordinar el aparato publico para una acertada gesti6n de las politicas ambientales, y promover la participaci6n del sector privado en la gesti6n ambiental y la participaci6n de la ciudadania. En definitiva la ley establece un conjunto de disposiciones y defmiciones legales, los instrumentos de gesti6n ambiental, la responsabilidad en materia ambiental, la fiscalizaci6n, el fondo de protecci6n ambiental y la creaci6n de Ia institucionalidad estatal que tiene a su cargo el tema ambiental. La Ley define conceptos claves para conocer y atribuir correctamente las obligaciones y responsabilidades juridicas de las personas. Entre tales definiciones cabe destacar las de: biodiversidad, contaminaci6n, medio ambiente, conservaci6n del patrimonio ambiental, preservaci6n de la naturaleza, impacto ambiental y danio ambiental. 34 Environment Department Papers 4.3.2 Institutional Framework Hasta 1990, la institucionalidad ambiental estaba compuesta principalmente por una serie de organismos de caracter sectorial, dedicados a la regulaci6n o acci6n directa en distintos sectores productivos. Dichos organismos tenian entre sus atribuciones tambien la de control de algunos efectos ambientales de las diversas actividades. Este es el caso de ministerios, tales como Mineria, Vivienda, Obras Puiblicas, Agricultura, Salud y de una serie de 6rganos descentralizados bajo su ambito de influencia, que han tenido y tienen actualmente algunas facultades o responsabilidades de control de los efectos ambientales. En la mayor parte de los casos se trata de facultades limitadas o parciales. En septiembre de 1990, se cre6 la CONAMA como instancia transitoria, en sustituci6n de la antigua Comisi6n Nacional de Ecologia. La CONAMA se estructur6 sobre dos premisas basicas: la coordinaci6n y la multisectorialidad. En 1994 la ley marco oficializa a la CONAMA como un servicio puiblico, funcionalmente descentralizado, con personalidad juridica y patrimonio propio, sometido a la supervigilancia del Presidente de la Repuiblica a traves del Ministerio Secretaria General de la Presidencia y con una funci6n eminentemente coordinadora de la gesti6n amnbiental del Estado. El disefio sigui6 respetando las diversas competencias ambientales de los ministerios, mediante una estructura institucional que busca enfatizar su actividad. Aunque no todos los ministerios tienen una unidad ambiental propiamente tal, contemplan algun grupo organizado de personas dedicadas a funciones ambientales. Destacan entre ellos: Ministerios de Economia, Mineria, Agricultura, Obras Publicas, Vivienda y Urbanismo, Educaci6n, Relaciones Exteriores, Salud, Bienes Nacionales, Transportes y Telecomunicaciones, Planificaci6n y Cooperaci6n y Defensa Nacional. La CONAMA se relaciona con el Presidente a traves del Ministerio Secretaria General de la Presidencia, pues se trata de una cartera que, por su naturaleza, tiene dos ventajas comparativas respecto a los restantes ministerios sectoriales: su caracter coordinador multisectorial y su cercania al Presidente de la Republica. Tales caracteristicas son indispensables debido a que el tema ambiental y los problemas asociados al mismo, atraviesan horizontalmente todos los sectores del pais; es decir, son transversales y multisectoriales. Esto mismo hace necesario contar con la colaboraci6n de los ministerios y servicios p(iblicos que tienen -y que conservan- atribuciones, funciones y competencias relacionadas con componentes del medio ambiente. Ello impone, a su vez, la necesidad de que el ministerio a cargo de los temas ambientales tenga una perspectiva global -no sectorial- y cuente con una poderosa convocatoria para lograr una eficaz y autentica coordinaci6n. En Chile no existe una autoridad ambiental centralizada, sino una figura coordinadora cuya labor es lograr que cada instituci6n del Gobierno y del Estado introduzca las variables ambientales en las politicas, normas y acciones que son de su competencia. La opci6n por una institucionalidad ambiental cuya base es una comisi6n con caracter de servicio puiblico, tuvo varias razones. Entre ellas estan las siguientes: * La multiplicidad de competencias existentes en diferentes ministerios y servicios publicos. * El costo econ6mico, politico y juridico que significaria racionalizar en una institucionalidad vertical (ministerio), competencias vigentes y, por naturaleza, intersectoriales. * La significaci6n politica que se pretendia dar al tema, no podia prescindir de la competencia y voluntad sectoriales. * El principio propietarista de las competencias sectoriales. * La prioridad de resolver un tema juridico por sobre el debate politico. * El enfrentamiento sectorial de las competencias versus globalidad ambiental. * La existencia de un feudalismo institucional en la administraci6n puiblica. * La existencia de responsabilidades horizontales y no verticales, en la gesti6n del medio ambiente. Environmental Economics Series 35 La creaci6n de la Comisi6n Nacional del Medio Ambiente constituy6 una nueva estructura institucional de gesti6n ambiental asumida por el pais. La CONAMA se desconcentra territorialmente en cada una de las regiones del pais a traves de las Comisiones Regionales del Medio Ambiente (COREMAS). Las COREMAS estAn integradas por el Intendente, quien la preside, por los Gobemadores de la regi6n, por los Secretarios Regionales Ministeriales de los ministerios que componen en Consejo de Ministros, por cuatro Consejeros Regionales elegidos por el respectivo Consejo en una sola votaci6n, y por el Director Regional de la Comisi6n del Medio Ambiente, quien actua como secretario. Los acuerdos de la COREMA se cumplen mediante las instrucciones que cada miembro de ella imparta a los organismos de su dependencia y mediante la coordinaci6n ejercida por los Directores Regionales del Medio Ambiente. Estos presiden un Comite Tecnico conformado, ademas, por los directores regionales de los servicios pfiblicos que tengan competencia en materia de medio ambiente, incluidos los gobemadores maritimos correspondientes (ver el organigrama en la pr6xima pagina). La estructura institucional le da un rol significativo a los sectores, reconociendo que el esfuerzo de integraci6n requiere de una coordinaci6n intensiva. Las principales instituciones sectoriales de relevancia ambiental en Chile son: Ministerio de Salud; Direcci6n General del Territorio Maritimo y Marina Mercante (DIRECTEMAR); Subsecretaria de Pesca; Servicio Nacional de Pesca (SERNAP); Servicio Nacional de Turismo (SERNATUR); Direcci6n General de Aguas (DGA); Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS); Corporaci6n Nacional Forestal (CONAF); Servicio Agricola y Ganadero (SAG); Servicio Nacional de Geologia y Mineria (SERNAGEOMIN); Consejo de Monumentos Nacionales; Corporaci6n de Desarrollo Indigena; y Subsecretaria de Transportes. Dentro de la gesti6n ambiental de Chile son de relevancia las Unidades Ambientales ubicadas en los ministerios. Su origen data s6lo desde hace cuatro o cinco afios, aunque dos de ellas se crearon hace mas de cinco (las de Mineria y Obras Puiblicas). Su objetivo general, dentro de la administracion y gesti6n ambiental puiblica chilena, es colaborar con la CONAMA aportando las capacidades tecnicas sectoriales y especialmente en una primera etapa, apoyando al proceso de evaluaci6n de impacto ambiental. La idea es potenciar la capacidad de cada ministerio de responsabilizarse por la gesti6n ambiental de su propio sector, y no descargar las responsabilidades de ejecuci6n en el 6rgano central que tiene un papel coordinador. ORGANIGRAMA Y MIEMBROS DE LOS DISTINTOS ORGANISMOS QUE CONFORMAN LA COMISION NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE |PR71SIDENTE D,E :LA REP7LICA7 .ON EJECA CONSEJO DIRECTIVO _ CONSEJO CONSULTIVO C ON A MA M IN ISCTROS DIRECTOR EJECUTIVO S- f . iG -. O,.,. P-bid-i. (dg . 2 C ieONiGfjcn _ it. N1 n i.. SWd, I M i -I.Viin ,n dy 2 Rp O yN Ib i . Tn... p.. iO.i.. P 2 R ,p E n p -s-ni.do .bcom i ~~~Pl..ifi .. i6. y CDO.I.; p . .. .,F. . .. ". , CONAMA R, i,buenPbNAMA,199 . esg Ambienal t iI' BdelGobierno 2 Ceiteifico DIRECTOR REGIONAL TD.epp.rtmy PI.t ifi..i6. y 2 RPpa Eppersas.do Coo. -i.˘i Ed ....... 2 Rep Tr.b,j.d.-e Di--lo RSi ... ICONAMA^ (S.-I I......, Rep I.Ie.d..I. Reg D DR ECTOR SR C GIONALES DE ISERVICIOS PUBLICOS Fuente: CONAMA, 1997. Gesti6n Ambiental del Gobierno de Chile. 36 ........ Environment Department Papers a) El Consejo Directivo. El Consejo ejerce la direcci6n superior de la Comisi6n. Esta integrado por el Ministro Secretario General de la Presidencia, quien lo preside con el titulo de Presidente de la Comisi6n Nacional del Medio Ambiente, y por los ministros de Economia, Fomento y Reconstrucci6n; Obras Piiblicas; Agricultura; Bienes Nacionales; Salud; Mineria; Vivienda y Urbanismo; Transportes y Telecomunicaciones; Planificaci6n y Cooperaci6n; Educaci6n; Defensa y Relaciones Exteriores. b) La Direcci6n Ejecutiva La administraci6n de la CONAMA corresponde al Director Ejecutivo, designado por el Presidente de la Repuiblica. Es el jefe superior del servicio y tiene su representaci6n legal. c) El Consejo Consultivo. Se trata de un 6rgano de consulta y apoyo al Consejo Directivo y a la Direcci6n Ejecutiva. Lo integran: dos cientificos universitarios, dos academicos de centros independientes, dos representantes de los empresarios, dos de los trabajadores, dos de organizaciones no-gubemamentales y uno del Presidente de la Republica; y lo preside el Ministro Presidente de la CONAMA. Este Consejo se repite a nivel regional, pero presidido por el Intendente. d) Las Comisiones Regionales del Medio Ambiente (COREMAS). La CONAMA se descentraliza territorialmente a traves de las COREMAS. Cada regi6n del pais cuenta con un Director Regional de la CONAMA, nombrado por el Director de la CONAMA a partir de una quina propuesta por el Gobierno Regional. Cada COREMA esla integrada por: el Intendente Regional, que la preside; los gobemadores provinciales de la regi6n; los SEREMIS de los ministerios que forman el Consejo Directivo; los cuatro consejeros regionales elegidos por el respectivo Consejo; y el Director Regional de la CONAMA, que actuia como secretario. Existe ademas un Comite Tecnico de la COREMA, integrado por el Director Regional de la CONAMA, que lo preside, y por los directores regionales de los servicios puiblicos que tengan competencia en materia ambiental, incluido el Gobernador Maritimo correspondiente. En Chile no ha habido un mandato expreso para fortalecer la capacidad de gesti6n de los municipios. La ley ambiental les asigna responsabilidad en algunos temas como participar de la revisi6n de estudios de impacto ambiental y ser corresponsable por dafio ambiental, entre otros. Sin embargo, los municipios han estado desplegando unidades ambientales para fortalecer su capacidad de gesti6n. De un total de 334 municipalidades a nivel nacional, alrededor de 80 poseen una Unidad Ambiental, ubicadas mayoritariamente dentro de la Direcci6n de Desarrollo Comunitario. 4.4 Political and Social Atmosphere on Environmental Management 4.4.1 Private Sector A nivel empresarial, la concientizaci6n respecto al medio ambiente fue impulsada basicamente por el proceso de internacionalizacion de la economia. El contacto con empresas extranjeras que cuentan con un desarrollado y exigente sistema de regulaci6n ambiental y la necesidad de las grandes exportadoras nacionales de asumir un compromiso con el medio ambiente para competir en el mercado internacional, hicieron que desde fines de los setenta comenzara a generarse en Chile politicas de gesti6n ambiental en las grandes empresas. El proceso de adaptaci6n a las nuevas exigencias fue liderado por las exportadoras del sector minero privado, quienes, ya en la segunda mitad de la decada de los setenta comenzaron a aplicar sistemas de gesti6n ambiental, particularmente en el manejo de desechos mineros. La presencia de capitales extranjeros en megaproyectos mineros, a finales de los ochenta sent6 un precedente en materia ambiental. La aplicaci6n de politicas de gesti6n ambiental y las exigencias internacionales a las que estaban sujetos, oblig6 a hacer un esfuerzo para alcanzar el nivel de equilibrio. Environmental Economics Series 37 En la actualidad se han creado grupos de trabajo al interior de los gremios empresariales destinados a estudiar la materia. Asi, la Sociedad de Fomento Fabril (SOFOFA), form6 el departamento del medio ambiente, la Asociaci6n de Industriales Quimicos (ASIQUIM) dispone de especialistas en materias ambientales, lo mismo que la Corporaci6n de la Madera (CORMA). La Sociedad Nacional de Mineria (SONAMI) constituy6 una comisi6n de medio ambiente conformada por representantes de todos los segmentos de la industria minera, al igual que la Camara Chilena de la Construcci6n y la Camara Chilena de Comercio. Cada vez es mayor el convencimiento generalizado entre los empresarios chilenos de que el tema ambiental ha pasado a ser uno de los mas importantes desafios para lograr altos indices de productividad en su gesti6n y mantener su competitividad. Aun cuando estas manifestaciones son evidentes, principalmente la pequefna y mediana industria presenta niveles de deterioro ambiental y necesidades de transformar sus procesos tecnol6gicos. Por su parte, la mineria estatal ha tomado importantes decisiones durante los uiltimos cinco afios para resolver problemas ambientales que se han acumulado por afios. Tanto la Corporaci6n del Cobre (CODELCO) como la Empresa Nacional de Mineria (ENAMI), que agrupa a las medianas empresas del sector minero puiblico, han ingresado al proceso a traves de la legislaci6n vigente y han establecido ambiciosos planes de descontaminaci6n para sus operaciones. El empresariado ha emprendido diversas acciones en pro de la concientizaci6n del pais respecto al desarrollo econ6mico sostenible. En 1991 las empresas chilenas concurrieron a la aprobaci6n de la Carta de las Empresas para el Desarrollo Sostenible, impulsada por la Camara de Comercio Internacional en el marco de la Cumbre de la Tierra, que se llev6 a cabo en Rio de Janeiro ese mismo afno. En Chile, 160 empresas han suscrito formalmente los compromisos de la Carta, que se refieren a: i) otorgar a los temas medio ambientales maxima importancia dentro de la empresa, desarrollar procesos amistosos con el medio ambiente; ii) desarrollar procesos que impliquen el menor consumo posible de energia; iii) desarrollar productos reciclables; iv) exigir de los proveedores componentes fabricados en procesos amistosos con el medio ambiente y con componentes reciclables; v) obligaci6n de educar a los consumidores sobre el uso de los productos y sobre el destino de los embalajes; y vi) obligaci6n de cooperar con las autoridades en el desarrollo de normas ambientales adecuadas, entre otras. Sin embargo, esta acci6n no ha sido reconocida como relevante por otros actores sociales. Si bien es calificado por los empresarios como fluido, el proceso de adaptaci6n de las empresas chilenas a las nuevas exigencias ambientales ha debido enfrentar problemas de fondo. La comunicaci6n entre la empresa y el ciudadano es una brecha que se debe salvar para atender los problemas reales que afectan a la comunidad en el desarrollo de proyectos y propiciar la integraci6n de sus preocupaciones. La creciente preocupaci6n por la adecuada gesti6n ambiental ha determinado el surgimiento de numerosas empresas de consultoria en materias ambientales. Hoy existen al menos 50 de alto nivel y excelente formaci6n tecnica, que han asumido la elaboraci6n de estudios de impacto ambiental y las exigencias derivadas de la aplicaci6n de los instrumentos de gesti6n. Muchas de estas consultoras se han asociado con grandes empresas internacionales, obteniendo asi el conocimiento acumulado en el mundo. 4.4.2 Political Parties and Congressmen El primer esfuerzo legal efectuado bajo la administraci6n Aylwin, correspondi6 al anteproyecto denominado "ley de bases para un desarrollo ambientalmente sostenible y manejo del patrimonio ambiental", que eman6 desde la entonces Secretaria Tecnica y Administrativa de la CONAMA. Paralelamente a la elaboraci6n del proyecto del Ejecutivo, parlamentarios el Partido Dem6crata Cristiano y de Renovaci6n Nacional, diseniaron y presentaron proyectos de ley marco que fueron conocidos respectivamente como proyecto Frei y proyecto Piniera. Asimismo, debe destacarse la participaci6n de los parlamentarios como activos promotores de la presentaci6n de proyectos de ley tendientes a la protecci6n 38 Environment Department Papers del medio ambiente. Por razones constitucionales, en muchos casos sus mociones han servido para incorporar al gobierno en el debate sobre materias especificas, solicitando el patrocinio del Ejecutivo, no siempre con exito. Estas iniciativas en la mayoria de los casos no han concitado el consenso necesario ni el interes del propio gobierno. Finalmente, la aparici6n de una bancada verde, que cruza el espectro politico nacional y que se ha enfrentado a decisiones gubernamentales, es un factor nuevo y no menor en la escena politica. Esta ha cobrado notoriedad mas bien por su vinculaci6n con denuncia ambientales mas que por su productividad legislativa. Estas materias han alcanzado tal interes que todos los partidos politicos cuentan con comisiones de trabajo dedicadas al tema ambiental y existen las respectivas comisiones en la Camara de Diputados y en el Senado de la Republica. 4.4.3 Non-Governmental Organizations Por su parte, los organismos no gubemamentales han basado su acci6n en el contacto directo con la ciudadania. Hoy la discusi6n tiene mas sustentci tecnico y el activismo de los primeros ainos ha dado paso a un esfuerzo por generar propuestas. Existe la convicci6n de que es necesario terminar con el patemalismo estatal y entregar la responsabilidad del cuidado del medio ambiente a los ciudadanos. Varios hitos han marcado la evolucion del proceso en Chile. Entre ellos, el posicionamiento de los organismos no gubernamentales en el ambito nacional, el reconocimiento de lideres de opini6n, la necesidad de las empresas chilenas de adaptarse a las crecientes exigencias intemacionales en materia ambiental, la decisi6n por parte del gobiemo de generar una institucionalidad y un marco legal claro, y un espacio de participaci6n mas activa de los movimientos ecologistas. Actualmente el movimiento estA constituido por un conjunto heterogeneo de organizaciones. Entre ellas se pueden distinguir tendencias de caracter conservacionista, ambientalista y ecologista. El objetivo comun del movimiento ambiental chileno es, por una parte, conjugar los esfuerzos de la multiplicidad de instituciones para lograr una toma de conciencia nacional sobre la problematica ambiental y, por otra, lograr que se establezcan politicas para la implementaci6n de un desarrollo social y ambientalmente sostenible en el pais. Su actuaci6n se ha visto vinculada a la evaluaci6n de impacto ambiental, donde han adoptado un rol de apoyo a las comunidades involucradas, operando muchas veces como representantes de sus intereses. En un contexto en el cual la mecanica de participaci6n es todavia imperfecta, la actuaci6n de las ONG anbientales en varias ocasiones ha sido de gran utilidad para el sistema, especialmente cuando de trata de comunidades con escasos recursos y capacidad de respuestas tecnicas. En suma, desde el punto de vista de los movimientos ambientalistas, la conciencia social ambiental ha dejado de ser una preocupaci6n de elites. Ello, debido a que los ciudadanos reconocen la presencia de problemas ambientales que afectan su entomo mas cercano y cotidiano. La conciencia se manifiesta hoy, en la presi6n ciudadana para detener la realizaci6n de proyectos percibidos como una amenaza para el medio ambiente. La mayor parte de las concentraciones publicas recientes han sido motivadas por temas ambientales. 4.4.4 Public Participation Entre otros factores, el exito de las politicas publicas depende de las demandas ciudadanas, las que a su vez se relacionan con el nivel de infonnaci6n disponible. Las politicas ambientales en particular, constituyen un tema relativamente reciente en el ambito de las politicas puiblicas. Por esa raz6n, el nivel de informaci6n de la poblaci6n, en general, respecto de este t6pico es menor que el relativo a otros temas publicos, como salud, educaci6n, relaciones econ6micas intemacionales. Esta situaci6n puede asociarse a una variable de aprendizaje, que depende de la cantidad de informaci6n disponible sobre distintos aspectos por unidad de tiempo. Environmental Economics Series 39 Se han establecido metodologias y espacios que faciliten la participaci6n, avanzando incluso mas alla de lo que exige la ley. El supuesto del que se parte es que la sola acci6n del Estado es insuficiente para mejorar la calidad de vida en cada lugar del pais, lo que s6lo sera posible si las personas y las organizaciones ciudadanas se involucran activamente en los temas que las afectan, realizan acciones para mejorar su calidad de vida y ejercen sus derechos de participaci6n. La Ley 19.300 reconoce los siguientes derechos ciudadanos en materia ambiental: * Derecho a la informaci6n, para conocer las decisiones que afectarAn su calidad de vida. * Derecho de consulta, para participar con opiniones y observaciones, en forma previa a las decisiones que la afectarin. * Derecho a reclamaci6n, por las decisiones ambientales. 40 Environment Department Papers 5 Environmental Management in the Public and Private Sector Leonel Sierralta At the Project outset, the makeup ofpublic and private institutions with environmental interests was poor in terms of both size and diversity of actors. From the private sector, the environmental actors included industry and consulting firms. Industry, in general, was not well informed of the recent government's environmental initiatives, although larger firms were more involved in environmental matters and had interlocutors to deliberate with the government on environmental issues. The private sector's main concern during these early deliberations was the urgent needfor clear procedural rules. From the public sector, central government officials defended an integrated environmental law, while ministries with environmental competencies (Agriculture, Health, Public Works, Transport, etc.) were more skeptical toward a centralized environmental management system. The public sector hoped to create an environmental coordinating institution that joined environmental efforts perceived to be dispersed among multiple ministries and services. Universities and civil society were absent from these early debates on the environmental institutional structure. 5.1 Background La institucionalidad puiblica y privada del medio ambiente en Chile al inicio de la planificaci6n del prestamo y de la fase inicial de la ejecuci6n del mismo era pobre, tanto en tamaino como en diversidad de actores. Asi, se podian diferenciar claramente dos de los tres actores tipicos del debate social (el sector puiblico y el sector privado) pero no al tercero, la sociedad civil. Este ultimo estaba representado escasamente por un par de organizaciones ambientales no gubemamentales (CODEFF y CIPMA) dedicadas, la primera, a la conservaci6n de la flora y la fauna y, la segunda, a la investigaci6n en temas de gesti6n y legislacion ambiental. 5.2 Environmental Actors at the Outset of the Project No obstante la pobreza institucional mencionada, tanto el sector puiblico como el privado tendian a verse y percibirse mutuamente como homogdneos, aunque estaban muy lejos de serlo. En el sector privado, desde el punto de vista ambiental, podian distinguirse los siguientes actores: Environmental Economics Series 41 5.2.1 Private Sector A principios de los noventa, los empresarios estaban, en general, mal informados, en cuanto al tema y al alcance de las iniciativas que el recien asumido gobierno queria poner en practica en materia ambiental. Los empresarios mejor informados hacian parte de un Comite de Medio Ambiente organizado en 1989 por SOFOFA. Al iniciarse el debate sobre la ley dicho comite efectuaba un proceso de capacitacion y posicionamiento de empresarios y representantes empresariales en empresas productivas. Sin embargo, al interior de las empresas, era posible distinguir matices y diferencias importantes en cuanto al manejo del tema. Las grandes empresas por su caracter y tipo de producci6n, estaban mas involucradas en el tema ambiental y tuvieron interlocutores en el debate con el gobierno en el asunto. Las grandes empresas eran nacionales y multinacionales. Las primeras, representadas gremialmente y por sus equipos de gesti6n y, las segundas, representadas por sus equipos tecnicos ambientales. En las empresas medianas, como las curtiembres, la preocupaci6n ambiental se limitaba a percibir el debate que se estaba realizando como un riesgo para sus actividades. El sector productivo privado participaba, basicamente, en dos foros. El primero, con la Comisi6n de Medio Ambiente de SOFOFA y, con la misma comisi6n pero a nivel multigremial, en la Confederaci6n de la Producci6n y el Comercio (CPC), que se reunia peri6dicamente para analizar y discutir la evoluci6n de iniciativas como la ley de bases. El segundo foro lo constituian las reuniones de trabajo a que citaba el gobiemo mismo para conocer la opini6n de los empresarios en materia ambiental, a fin de comprenderlas, antes de su presentaci6n al congreso como Ley o como recomendaciones. 5.2.2 Private Consultants Al iniciarse el proyecto CONAMA-BIRF habia muy pocas las empresas consultoras dedicadas a la gesti6n ambiental. De hecho, a comienzos de los noventa, s6lo existian unas cuantas empresas de consultoria (10 6 12). Unas realizaban consultoria ambiental como parte de la asesoria completa a proyectos de ingenieria (CADE-IDEPE, GEOTECNICA, S.K. Ecologia, etc.) y otras realizaban asesorias ambientales desde oficinas creadas especialmente para ello (Dames & Moore, TESAM, GAC, etc). Un tercer tipo de consultoria la realizaban instituciones como INTEC y CIMM, que hacian ademas mediciones y analisis de laboratorio. Las empresas extranjeras, como Ecology & Environment habian participado en proyectos en Chile, pero sin instalar oficinas permanentes. La experiencia en consultoria ambiental, entonces, no pasaba de 5 afios en el pais y se habia adquirido, basicamente, mediante la realizacion de estudios de impacto ambiental para empresas multinacionales en proyectos mineros y de celulosa, entre 1988 y 1992. Por ende, no existia un modelo unico de evaluaci6n ambiental al cual atenerse. Los estudios se realizaban conforme al mejor criterio y experiencia de los consultores, quienes rotaban por los servicios puiblicos hasta conseguir los permisos sectoriales requeridos por cada proyecto. Ademas de las consultoras, que se concentraban en Santiago, alguna consultoria ambiental se realizaba desde las facultades de Ingenieria y Biologia (donde las hubiera) en las universidades regionales. Cabe mencionar el caso de la Universidad de Concepci6n que comenz6 a armar un sistema de consultoria ambiental a partir de la llegada de dotacion extranjera (a raiz de un proyecto entre Chile y la Comunidad Europea) y de la necesidad de cumplir con requerimientos de consultoria ambiental en proyectos forestales en las Regiones VIII y IX. 42 Environment Department Papers 5.2.3 Public Sector El sector puiblico presentaba en esos an-os una gran heterogeneidad, en relaci6n con el tema ambiental. La idea de crear un organismo publico que centralizara la gesti6n no seducia mas que a unos pocos en el gobiemo. Podia distinguirse claramente un sector radicado en el Palacio de La Moneda (de ahora en adelante, La Moneda) que defendia la idea de una ley ambiental integradora y una institucionalidad ad- hoc. Ese sector, se suponia, contaba con el apoyo del Presidente de la Repuiblica y materializaba sus iniciativas en grupos de trabajo organizados y coordinados por la Secretaria General de la Presidencia (la SEGPRES). La CONAMA, creada en 1990, representaba otro aspecto del sector piiblico. Dedicada inicialmente a la redacci6n del proyecto de ley de bases del medio ambiente, al principio dependi6 administrativamente del Ministerio de Bienes Nacionales, lo que produjo roces y conflictos que hicieron evidente la debilidad de la instituci6n elegida para acoger a la naciente comisi6n. Los ministerios con competencias ambientales (Agricultura, Salud, Obras Piublicas, Transportes, etc.) eran los mas escepticos en cuanto a la instalaci6n de un sistema centralizado de gesti6n ambiental. En ese sentido, desde el punto de vista de homogeneidad del sector piiblico en materia ambiental, claramente la opini6n de esos ministerios diferia de la de La Moneda o la SEGPRES. 5.2.4 Public Services Con ese nombre se designa a los servicios puiblicos, con competencias ambientales, y dependientes de los ministerios sectoriales. Claramente ese era el actor del sector puiblico mas relevante para la generaci6n de un sistema de gesti6n ambiental puiblica. La raz6n estriba en que la regulaci6n ambiental en Chile esta radicada en los ministerios sectoriales -Salud, Vivienda, Transportes, Agricultura, etc. - los que tienen un rol fundamental en el otorgamiento de los llamados "permisos ambientales". 5.2.5 Universities Las universidades se mantienen al margen durante el proceso de implementaci6n de la institucionalidad publica del medio ambiente, que comienza con la creaci6n de la CONAMA por Decreto Presidencial en 1990, continua con la puesta en marcha del proyecto CONAMA-BIRF y termina con la instalaci6n de la institucionalidad sancionada por la Ley de Bases del Medio.Ambiente. Llama la atenci6n la ausencia en eventos tan importantes como la discusi6n de la ley en el parlamento, la generaci6n de proyectos para el fondo de proyectos de la CONAMA, la ausencia de postulantes para el nombramiento de los consejeros consultivos a nivel nacional y regional y su ausencia en la presentaci6n de proyectos para el Fondo para el Medio Ambiente (FMAM), por nombrar algunas. Curiosamente, la universidad tampoco ha sido el semillero desde el cual la institucionalidad ambiental se ha nutrido de profesionales preparados tecnicamente. En ese aspecto es particularmente notoria la ausencia de los departamentos de ecologia y ciencias naturales de las universidades tradicionales chilenas. 5.3 Expectations of the Actors at the Beginning of the Project CONAMA-World Bank 5.3.1 What did the Private Sector expect? Al comenzar el debate sobre institucionalidad ambiental, el sector privado estaba conformnado, por las grandes empresas nacionales y multinacionales y por un pequefno grupo de empresas medianas con procesos ambientalmente complejos. El punto mas relevante del debate era la imperiosa necesidad de definir unas reglas de procedimiento claras. Tambien se requeria de la autoridad que a la claridad Environmental Economics Series 43 conceptual se le sumara una minima garantia de estabilidad temporal. Se entendia que lo mas relevante de incorporar el tema ambiental en la gesti6n puiblica era la incorporaci6n de estandares o normas de caracter o nivel intemacional. En ese sentido, el sector privado solicitaba que las nuevas disposiciones estuvieran bien fundadas (esto es, ancladas en la realidad de un pais en vias de desarrollo, cuya riqueza se basa en la explotaci6n de los recursos renovables y requiere salir de su pobreza) y que se diera un plazo razonable para su ejecuci6n. 5.3.2 What did the Public Sector expect? El sector puiblico a principios de los noventa era minoritario y no era homogeneo en cuanto a sus demandas por regular el tema ambiental. En general, entendia la necesidad de poner en marcha una gesti6n ambiental ordenadora y, requeria, basicamente, un marco de reglamentaci6n ambiental que le diera sentido al, que se pensaba entonces, caudal de legislaci6n ambiental existente. Asimismo, se esperaba crear una instituci6n ambiental coordinadora que permitiera aunar los esfuerzos de gesti6n ambiental percibidos como dispersos entre los muiltiples ministerios y servicios. Ademas, se pedia que la entidad putblica coordinadora resultante pudiera ejercer la coordinaci6n sin problemas de autoridad. Ligado a ello se requeria un presupuesto de inversi6n y operaci6n. 5.3.3 What did Civil Society expect? Tal como se mencion6, las universidades y la sociedad civil no estuvieron presentes en el debate sobre la institucionalidad ambiental. Es probable que algunos miembros del sector publico hayan representado opiniones de esos ambitos, pero fuera de un contexto participativo y amplio. Otros actores de la sociedad civil, como los colegios profesionales y sindicatos tampoco estuvieron presentes en el debate y acuerdos, basicamente, por desconocer lo que estaba ocurriendo. Una de las nociones mas difundidas en los primeros anios de la gesti6n ambiental centralizada, en relaci6n con la necesidad de contar con una legislaci6n e institucionalidad ambiental modema, se referia al tema de la inserci6n internacional. En ese entonces, se temia la exclusi6n de los mercados ambientalmente muy exigentes. Ese temor incluso, impulso iniciativas de ProChile3 y del sector privado. En la prActica ocurri6 un fen6meno muy interesante en los sectores mAs amenazados, de acoplamiento entre las demandas por calidad ambiental y la capacidad tecnica de los empresarios para adaptarse a esas demandas. El ejemplo mas claro es el de la celulosa blanqueada, que se esperaba fuera excluida de los mercados centroeuropeos si no se adecuaba a un estandar tecnol6gico minimo. La industria chilena reacciono (basicamente por ser suficientemente moderna) y ha podido seguir vendiendo en ese mercado, incluso celulosa completamente libre de cloro (TCF). Hasta la fecha, ni una sola tonelada de productos chilenos ha sido detenida o rechazada por razones ambientales. A eso han contribuido, la adaptaci6n gradual a los estandares tecnol6gicos y la percepci6n intemacional de que en Chile existe, al menos, un nivel minimo de gesti6n ambiental. En lo que se refiere a la reglamentaci6n ambiental chilena, esta se ha ido estableciendo de acuerdo a un programa de normas aprobado anualmente, cuyo procedimiento fue incorporado en la Ley de Bases del Medio Ambiente. La mayor fuerza impulsora de los programas anuales de normas, han sido las propias necesidades de regulaci6n y la presi6n puTblica nacionales. En la practica, ocho afios despues de adoptarse la Ley de Bases del Medio Ambiente y de seis anios de funcionamiento de la CONAMA como servicio publico, ha ocurrido un fen6meno singular en cuanto a la inserci6n internacional de Chile y su relaci6n con el medio ambiente. Tras decadas de total ausencia de los foros internacionales, Chile tiene presencia en todos los foros internacionales ambientales, con propuestas realistas e incluso liderando algunos temas (las representaciones de Chile en ISO 14.000 y en Basilea han generado aportes significativos). 3 Direccion de Promociones de Exportaci6n del Ministerio de Relaciones Exteriores 44 Environment Department Papers 5.4 Conclusions El proyecto CONAMA-BIRF, tuvo que considerar la calidad y situaci6n de los actores involucrados en la gesti6n ambiental en el Chile de comienzos de la decada de los noventa. Por ejemplo, un analisis ex-ante de la capacidad instalada de consultoria ambiental podria haber permitido planificar los estudios de mejor manera y asignar aquellos estudios requeridos a expertos especificos. La extensa consultoria contratada para redactar el reglamento de evaluaci6n de impacto ambiental, se otorg6 a una sola consultora, en vez de involucrar a un grupo tecnico proveniente de distintas consultoras. Adicionalnente, la participaci6n temprana de las universidades, colegios profesionales, sindicatos y organizaciones ciudadanas en los esfuerzos de creaci6n de una institucionalidad habria permitido la integraci6n mas rApida del tema ambiental en la agenda politica y ciudadana. En ese sentido, la incorporaci6n de representantes de los gobiemos regionales (Intendentes y SEREMIS) en las etapas iniciales del debate del proyecto y de la ley de bases, habria permitido la adopci6n mas rapida de la gesti6n ambiental regional en general y de la evaluaci6n de impacto ambiental en particular. Asimismo, la exclusi6n del sector universitario en materia de gesti6n ambiental permite entender la ausencia de gesti6n de los recursos naturales en casi 10 anios de existencia de la CONAMA. Ninguna de las debilidades o fortalezas del Proyecto CONAMA-BIRF puede atribuirse a una causa individual. Sin embargo, el analisis de los actores involucrados puede contribuir a aclarar aspectos que no parecen explicables mediante razones puramente tecnicas o politicas. Environmental Economics Series 45 6 Environmental Management in Chile: A Critical View Sergio Garcia Opazo Although only a small percentage of the population was concerned with the environment before 1990, the Aylwin administration was able to achieve three important milestones: (i) providing the state with an environmental institutional framework, supported by the World Bank Project; (ii) developing the first environmental management tools, such as the ELI system and the setting of environmental standards; and (iii) making the environment a national debate. The Frei administration, however, did not respond to the expectations ofpoliticians and economists interested in environmental affairs, and its decision to proceed with the Pangue hydroelectric dam damaged the credibility of the EIA system. The new administration under Lagos has brought greater expectations for governmental environmental support, and during the first weeks of this administration seven urgent measures were announced to address critical air quality problems in Santiago. 6.1 Introduction Antes de 1990 el tema ambiental era la preocupaci6n de un sector minoritario de la poblaci6n, si bien en las postrimerias de los ochenta habia dejado de ser un topico de un grupo de iniciados. En efecto, pese a la negativa situaci6n que afectaba el debate y las libertades publicas durante aquella epoca, los problemas derivados de la contaminaci6n de las actividades humanas eran tan acuciantes que la sociedad civil e incluso el estado tuvieron que tomarlos en cuenta. Durante el gobiemo militar la politica econ6mica consisti6 en consolidar un modelo de economia de mercado, aperturturista al comercio internacional y a la inversion extranjera marcado por la visi6n de que crecer significaba inevitablemente pagar ciertos costos; Las consecuencias ambientales del desarrollo productivo no eran una preocupaci6n central, configurandose de esta manera una actitud meramente reactiva por parte del gobierno respecto al este tema. Sin embargo, en la decada de los ochenta comenz6 a cobrar fuerza, a raiz del aumento de las exportaciones que ejercieron cada vez mas presi6n sobre los recursos naturales y a las exigencias internacionales que obligaron a incorporar las variables ambientales en los diversos procesos productivos. Durante este periodo se Ilevaron a cabo los primeros esfuerzos de sistematizaci6n, se realizaron los 46 Environment Departmnent Papers primeros inventarios de emisi6n de contaminantes en Santiago y se establecieron las primeras normas de calidad. Sin embargo, no se defini6 un mecanismo para su cumplimiento pues esta situaci6n no era prioritaria para el gobierno al no existir ni presi6n social ni informaci6n que permitiera hacerlos operativos. No obstante, un avance importante es el proceso de acercamiento de criterios producido entre la autoridad y los empresarios, en 1988, resultado del establecimiento de un sistema de emergencias, en la Regi6n Metropolitana que oblig6 a detener la actividad de las fuentes mas contaminantes. Esto marca el primer avance concertado para establecer reglas claras de protecci6n del medio ambiente. Esta nueva dimensi6n, es asumida por el gobiemo democratico, para el cual la protecci6n ambiental se convierte en una prioridad e impulsa de esta manera acciones concretas. La mas importante responde a la necesidad de enfrentar coordinadamente los problemas ambientales, estableciendo de esta manera una institucionalidad ambiental basada en la coordinaci6n de la fiscalizaci6n y autorizaci6n ya existentes en el aparato del Estado. La creaci6n en 1990 de la Comisi6n Nacional del Medio Ambiente (CONAMA) constituye la materializaci6n del diseino de esta nueva institucionalidad en materia ambiental. Sin embargo, lo que impuls6 verdaderamente la preocupaci6n por el medio ambiente en Chile fue la posible inclusi6n del pais en NAFTA, pues oblig6 a actualizarse en materia de protecci6n ambiental y aceler6 el proceso de ordenamiento institucional y juridico en la materia, a fin de cumplir con las condiciones o estandares ambientales exigidos para el desarrollo de proyectos o actividades productivas a nivel internacional. Simultaneamente, en la sociedad civil comenz6 a darse un proceso de creciente preocupaci6n ambiental que en la presente decada se ha consolidado en un movimiento ecologista nacional. 6.2 The Aylwin Government sets the Course Con la llegada del Gobiemo de Patricio Aylwin, nadie pudo anticipar hasta que punto los temas ambientales se perfilarian en la agenda publica. No habia sido un tema de primera importancia en el debate electoral y, no podria haber sido de otro modo. Lo fundamental y prioritario en aquella epoca era recuperar las libertades ciudadanas basicas que se habian visto fuertemente restringidas durante el gobierno militar, sin alterar las s6lidas bases en que descansaba la economia. Una vez asumidas las tareas de gobiemo, se cre6 la Secretaria Ejecutiva de la Comisi6n Nacional de Medioambiente, integrada por un conjunto limitado de profesionales, cuya responsabilidad era configurar una institucionalidad ambiental y dotar al pais de un marco normativo. La experiencia en la administraci6n publica era escasa y, hasta cierto punto inexistente para gran parte de los funcionarios publicos que asumian tareas directivas. Si a esto se le suma que el presupuesto puiblico del afno 90 estaba ya asignado mediante su respectiva Ley, las posibilidades de hacer funcionar un nuevo tema como el medio ambiente en el aparto estatal chileno eran exiguas. En este contexto los directivos de la Secretaria Ejecutiva de la CONAMA en conjunto con el Banco Mundial disefiaron el Proyecto de Desarrollo de Instituciones del Medio Ambiente. Los programas asociados a este proyecto, financiaron uno de los mayores logros de la administraci6n Aylwin: adelantar conceptual, financiera y operativamente, la futura normativa ambiental, involucrando a los agentes publicos y privados en un esfuerzo de discusi6n, aprendizaje y coordinaci6n de acciones. El desarrollo de cada uno de los programas y estudios que constituian la cartera del proyecto del Banco Mundial no estuvieron ajenos a tramites burocraticos y readecuaciones de contenido para evitar duplicidades con otros estudios del sector puiblico, lo que gener6 un impulso decisivo para iniciar componentes tan importantes como: Environmental Economics Series 47 * El Sistema de Evaluaci6n de Impacto Ambiental, tanto en capacitaci6n de funcionarios publicos como de apoyo financiero para contratar consultorias especializadas que evaluaran los primeros proyectos que asumian voluntariamente un estudio de impacto ambiental. * Los primeros estudios tecnicos que permitieron conformar una visi6n de las normativas de caracter ambiental en Chile. * Los estudios tecnicos que permitieran cuantificar realidades ambientales relevantes, como el catastro del bosque nativo. * El apoyo financiero a la conformaci6n de las unidades ambientales ministeriales que fueron un excelente vehiculo para posicionar el tema ambiental en los distintos ministerios con competencia en los temas de contaminacion y recursos naturales. * Los estudios de caracter legal y seminarios de discusi6n que respaldaron la elaboraci6n de la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente. Una mirada retrospectiva de los logros del gobierno del presidente Aylwin en materia ambiental destaca tres aspectos. Primero, haber dotado al Estado de una institucionalidad ambiental. Segundo, haber desarrollado con gran audacia las primeras herramientas de gesti6n (sin contar con un marco legal de respaldo) como el sistema de Evaluaci6n de Impacto Ambiental y los procedimientos para la fijaci6n de normas y estandares ambientales. Y, tercero, haber posicionado el tema en el debate nacional, lo que facilit6 la generaci6n de capacidades tecnicas en ambitos tecnicos de especializaci6n tanto en el sector privado como en el publico. 6.3 The Frei Government loses Direction Aunque a principios de 1994 pocos podian prever con exactitud el impulso que habia tomado el tema ambiental en el pais, lo cierto es que el principal sorprendido fue el gobierno. Su agenda no respondia a las expectativas de los distintos agentes politicos y econ6micos interesados en los asuntos ambientales. En efecto, la Moneda no contaba con un discurso globalizador ni con un conjunto de definiciones que orientaran la acci6n de la CONAMA y que orientaran el debate sobre los nuevos temas y problemas ambientales emergentes. Haber nombrado tres directores ejecutivos de la CONAMA en cuatro afios de gobiemo no fue ciertamente ni sefial de estabilidad, ni de claridad en materia programatica. Maxime si las causas de las deserciones fueron mas bien politicas y eso constituy6 una fuente de confusi6n respecto al verdadero interes del gobierno en los temas ambientales. A lo anterior, contribuy6 la rotaci6n de tres ministros en la Secretaria General de la Presidencia, lo que gener6 la correspondiente entropia en el Consejo de Ministros de la CONAMA. Quizas el discurso que mejor reflej6 el pensamiento del Presidente Frei en este Ambito fue el pronunciado durante la inauguraci6n de la central hidroelectrica Pangue. En dicha oportunidad afirm6 que el progreso econ6mico no se detendria por consideraciones ambientales y declar6 que se realizaria la central Ralco; en ese momento, en medio del proceso de evaluaci6n de impacto ambiental de la CONAMA. Ese fue el momento mas bajo del debate ambiental en Chile. Por una parte, el Presidente de la Repuiblica cuestionaba de manera implicita la institucionalidad ambiental generada y desarrollada por varios anios. El golpe dado a la credibilidad del Sistema de Evaluaci6n de Impacto Ambiental tras esta intervenci6n, fue casi irreparable. 6.4 Concerns regarding Environmental Matters Se pueden enumerar tres aspectos que constituyen las preocupaciones mas relevantes en el debate politico sobre estos temas que signaron la administraci6n de Frei y de las que el gobierno del presidente Lagos debera hacerse cargo. 48 Environment Department Papers 6.4.1 CONAMA 's Reorganization Pocas entidades puiblicas han sido y son tan criticadas como la CONAMA y mucho menos con el nivel de intolerancia y personalizaci6n del problema que sistematicamente recibieron los directores del organismo. Los juicios negativos sobre la efectividad y la eficacia de sus decisiones, hasta la nominaci6n de la nueva directora, fueron parte del consenso de la mayoria de los sectores politicos que componen la bancada verde. El debate en tomo a c6mo mejorar su actual posici6n, tan magra y deteriorada, consigna todo tipo de altemativas, desde las mas osadas hasta las que establecen que los males de la CONAMA tienen que ver con el perfil politico de los gobiernos, y no con las mayores o menores atribuciones que se le puedan asignar en un decreto. En un seminario organizado por el Centro de Estudios para el Desarrollo (CED) en 1999 se pudo escuchar en palabras de los propios protagonistas, el balance institucional, fundado en su propia experiencia como ex directores del organismo puiblico. En sintesis, lo que plante6 cada uno de los directores que participaron en el seminario, se presenta en el siguiente cuadro. Rafael Asenjo * La Secretaria Ejecutiva de la CONAMA (entidad virtual) cont6 con un decimo del presupuesto actual, pero implement6 diez veces mas iniciativas. * El problema de la CONAMA no es contar con mayores atribuciones o mayores recursos, sino con respaldo politico por parte del Gobiemo y en particular del Presidente de Chile. Con esa condici6n se puede hacer mucho mis de lo realizado hasta ahora basado en su mandato de entidad coordinadora. Viviane Blanlot * La CONAMA esta inserta en un sistema organizacional inadecuado. Ser una entidad coordinadora en un Estado verticalmente organizado es un absurdo politico e incluso legal. * Se deben separar finciones y reorganizar el tema ambiental en el Estado. Para lograrlo, se requiere organizar la funci6n de fiscalizaci6n ambiental del Estado en una Superintendencia (incluido el SEIA) y la conformaci6n de un Ministerio de Recursos Naturales que incorpore a la CONAMA como entidad reguladora a nivel de Subsecretaria. Rodrigo Egafna * La CONAMA ha realizado su gesti6n conforme a lo que la la faculta la Ley. Debe seguir ganandose un espacio en la administraci6n pfiblica desarrollando su rol coordinador. * Toda propuesta de reestructuraci6n debera ser realista y considerar la actual importancia asi como su inserci6n a nivel regional. Como se puede desprender del cuadro anterior, el debate sobre la transformaci6n y reestructuraci6n de la CONAMA esta auin en una etapa preliminar. Esto implicara, sin duda el dialogo intersectorial y transversal desde el punto de vista politico, que debera concluir durante el actual gobiemo. 6. 4.2 Environmental Impact Assessments System (SEIA) No es posible ni responsable criticar el Sistema de Evaluaci6n de Impacto Ambiental (SEIA) sin reconocer los importantes avances y experiencias acumuladas durante sus ocho anios de funcionamiento. Desde la etapa voluntaria inicialmente, y formalmente a partir de 1997, una vez instituido en la Ley de Bases mediante su propio reglamento. Las principales criticas apuntan hacia dos temas que comprometen la esencia del espiritu del SEIA. Por una parte, se cuestiona la verdadera operatividad que ha adquirido la denominada ventanilla unica como promesa de analizar y evaluar todos los requisitos ambientales de un proyecto en un mismo proceso, coordinado, a su vez, por una sola instituci6n puiblica. Asimismo, diversos especialistas ven con preocupaci6n los cambios que se estAn estudiando en tomo al concepto de linea base, en el marco de los estudios de impacto ambiental. En este debate, hay quienes piensan que la linea base deberia abarcar no s6lo los distintos componentes ambientales que seran afectados por la operaci6n de un determinado proyecto (area territorial de influencia por componentes en un analisis sin proyecto), sino los componentes ambientales asociados a los insumos que utilice el proyecto y aquellos que se vean Environmental Economics Series 49 afectados por los desechos o residuos que genere la actividad u operaci6n del proyecto en cuesti6n. El debate en tomo al proyecto forestal Cascada es emblematico en este sentido. 6.4.3 Santiago's Decontamination Plan Desde el afno 1997 existe un marco, que se inscribe dentro de los lineamientos de la ley 19.300, a partir del cual se ordena no s6lo la problematica de la contaminaci6n en Santiago sino las iniciativas de descontaminaci6n: El Plan de Prevenci6n y Descontaminaci6n de la Regi6n Metropolitana (PPDRM). Sin embargo, este instrumento que implic6 un proceso de participaci6n ciudadana no cuenta con un grado aceptable de legitimidad social. Quizas el desconocimiento sea mayor y buena parte de la opini6n puiblica ni siquiera sepa de este instrumento, y menos ain como un plan multisectorial de corto, mediano y largo plazo que considera un conjunto de medidas sistematicas para evitar el aumento de la contaminaci6n. Lo anterior se agrava si se considera que aunque el tema de la responsabilidad de la contaminaci6n sea un fen6meno que se difunde por toda la sociedad, en la autoridad recae el peso de la administraci6n de este pasivo social. Buena parte de la sociedad civil se caracteriza por cierta irresponsabilidad o ceguera en los asuntos ambientales pues no se ha internalizado a cabalidad la cultura del cumplimiento de normas, ni menos exigirlas y fiscalizarlas en las conductas de otros. Como todo ciclo que comienza, la Ilegada del nuevo gobierno se presenta con una politica cargada de intenciones en cuanto a iniciar un nuevo tiempo con iniciativas que, por lo menos, posean la aureola de lo novedoso. El inicio del nuevo gobierno coincidi6 con el comienzo de una recuperaci6n en las tasas de crecimiento econ6mico y brind6 la oportunidad de que los aires de renovaci6n se vieran materializados no s6lo en discursos o anuncios nuevos, sino tambien en una atm6sfera de mayor optimismo que la vivida los dos uiltimos afios de la Administraci6n Frei. Al respecto, las siete medidas urgentes anunciadas por el actual gobierno en sus primeras semanas de gesti6n para administrar los episodios criticos de contaminaci6n del Santiago fueron actos y decisiones que, si bien no se presentaron en el formato mas l6gico, han tenido el efecto, que se debe seguir explotando, de transmitir una imagen de una autoridad que reacciona con rapidez y energia al empeoramiento de la calidad del aire en la capital. La completa adopci6n de estas medidas se espera para el otofno e invierno del 2001. 6.5 The Lagos Government: An Open Agenda Al asumir el gobierno las nuevas autoridades, tras una apretada e inedita contienda electoral, uno de los aspectos que auguraba un matiz de cambio era justamente la sensibilidad ambiental de algunos de los grupos mas cercanos al nuevo Presidente de la Repuiblica. Asi, durante la campafna, el debate de nuevas ideas permiti6 identificar cierta diferencia entre Lagos y Lavin en tomo al problema del medio ambiente. Distinci6n que obedeci6 mas a la omisi6n del mismo por parte de Lavin, pues Lagos aparecia con un discurso explicito al respecto. La designaci6n de Adriana Hoffinann, para sorpresa de muchos, para la direcci6n ejecutiva de la CONAMA confirm6 esa tendencia. Si bien se habian cifrado ciertas expectativas, tanto por la sensibilidad manifestada por Lagos respecto al tema como por el apoyo de los personeros ecologistas que suponia compromisos del candidato, la nominacion de la conocida botAnica fue catalogada unanimemente por la prensa como la mas noticiosa de las nominaciones del equipo de trabajo de Lagos. En la medida en que la institucionalidad ambiental se consolide por efecto de su propia maduraci6n, es decir, cuando todos los actores involucrados -Gobierno, Sector Privado y Sociedad Civil- comiencen a adoptar practicas apropiadas los resultados seran mAs auspiciosos. Sin duda despues de mas de seis afnos 50 Environment Department Papers de vigencia de instrumentos fundamentales como la Ley 19.300 estos resultados se van transformando en una realidad. Este es un punto de vista que hay que tener presente, pero que no debe constituir la uinica perspectiva. Desde otra 6ptica, esta lo que se espera de una administraci6n mas sensible al tema. Y no se trata s6lo de un asunto de plazos, es decir, de la mayor rapidez en la institucionalizaci6n de normas y otros instrumentos de gesti6n, sino de la prioridad dada al medio ambiente en el contexto de las politicas nacionales. Hasta el momento es posible discernir que en el matrimonio del desarrollo sostenible, el c6nyuge dominante ha sido sin duda el desarrollo, lo que, muy probablemente, tambi6n sea prioritario para la mayoria de los chilenos. 6.6 Sustainable Development: A Model Under Construction El desarrollo sostenible es mucho mas que una simple "frase hecha" en una economia de recursos naturales como la chilena. En realidad, es una posibilidad de lograr el desarrollo econ6mico en el pais sin afectar la calidad de vida, el patrimonio de las pr6ximas generaciones y la potencialidad de crecimiento. Sin embargo, aunque la economia chilena se base en los recursos naturales, afin no puede ser llamada una Economia de Recursos Naturales, ya que, por una parte, las principales industrias que explotan la dotaci6n de recursos que posee y, por otra, el mismo Estado como ente regulador, aplican y desarrollan una racionalidad econ6mica de sostenibilidad ambiental que se podria calificar como precaria. El reconocimiento de que parte de las ventajas econ6micas del pais radica en su extraordinaria dotaci6n de recursos naturales sobre la cual estructurar el desarrollo econ6mico requiere, en primer termino, capitalizar un alto porcentaje de los beneficios esperados en estas tareas. Esto supone la generaci6n de mecanismos mediante los cuales se logre que las empresas y sectores productivos que intemalicen los costos ambientales originados por ellos. Este es un proceso que recien se inicia en Chile, el cual requerirA de politicas y mecanismos que establezcan reglas mas claras que las que hoy operan y que, a su vez, fortalezcan con verdadera voluntad politica la actual institucionalidad fiscalizadora. El proceso de desarrollar una verdadera economia de recursos naturales no implica un afan por industrializar el pais de manera convencional, sino incentivar las areas referidas a la explotacion de los recursos naturales y sus correspondientes encadenamientos productivos. Cuando se afirma que lo que debe hacerse es incorporar el valor agregado a los productos naturales, en realidad, lo que se hace es observar el desarrollo econ6mico desde una 6ptica muy lineal. En efecto, el desafio consiste en potenciar la industria; no la de productos derivados del cobre, recursos forestales, u otros recursos naturales, sino la industria relacionada con la explotaci6n racional y sostenible de los recursos naturales de los que se obtienen productos manufacturados. Asimismo, dentro de la gama de recursos naturales se debe hacer la distinci6n entre los renovables y los no renovables. Estos ultimos son, primordialmente, los recursos mineros. El desarrollo sostenible tiene no s6lo implicaciones operativas, sino politico-estrategicas para los distintos sectores productivos. Estas no son sino parte de las definiciones paradigmaticas que dan sentido a la estrategia de crecimiento econ6mico de un pais. Cuando se discuti6 y resolvi6 la Ley de Bases del Medio Ambiente se origin6 un acuerdo en el que todas las fuerzas politicas que apoyaron la Ley tambien acordaron que se iria construyendo paulatinamente el desarrollo sostenible. De alguna manera, en el amplio mundo de las intenciones la visi6n era compartida. No obstante, cuando empezaron a enfrentarse, en la practica, las situaciones conflictivas asociadas a algunos proyectos de inversi6n conocidos, tal consenso se relativiz6. Incluso al interior del propio gobiemo se dieron sefiales opuestas con su filosofia ambiental, la cual provenia de la legislaci6n promulgada. Especificamente, la credibilidad del Sistema de Evaluaci6n de Impacto Ambiental entr6 en crisis con las decisiones del mas alto nivel, respecto de aquellos proyectos en donde la calificaci6n Environmental Economics Series 51 ambiental se subordin6 a una decisi6n de indole politica. Con ello, uno de los aspectos fundamentales de una politica de desarrollo sostenible, como lo es el mecanismo de evaluaci6n ambiental ex-ante de los proyectos de inversi6n, sufri6 un deficit de confiabilidad. La profundizaci6n en los temas del desarrollo sostenible se ha visto dificultada por limitaciones que reflejan un temor a enfrentar en forina transparente y puiblica los temas que conlleva el modelo de desarrollo econ6mico. Por ejemplo, cuando se propuso debatir la fijaci6n de un impuesto a la explotaci6n de los recursos no renovables, se cre6 un conflicto al interior del gobierno y su promotor, un ex ministro secretario general de la presidencia, al poco tiempo dej6 su cargo. Lo interesante en una situaci6n como esta es plantear claramente las posiciones de todos los interlocutores del tema, vislumbrar los escenarios posibles y ser -sobre todo- transparentes para que, por un lado, el debate se haga efectivamente puiblico y, por otro, se fijen claramnente las reglas del juego que no consistan solamente en la ciega defensa de lo existente, sino en la aceptaci6n de la posibilidad de optimizarlo razonablemente en el futuro. Ademas, los intereses y razones que alimentan las posiciones de este debate merecen ser escuchadas y despejadas. Por una parte, se debe contemplar que los riesgos asociados a la actividad de explotaci6n de los recursos naturales son reales y se deben ponderar, pero tambien debe mantenerse presente como una realidad el caricter renovable o no renovable del recurso. En definitiva, el debate sobre el desarrollo sostenible es todavia insuficiente para lograr un consenso que permita visualizar un escenario coherente, por lo menos a mediano plazo, y seguro para todos los agentes econ6micos. 52 Environment Department Papers 7 Civil Society's Perspectives: What Happened to Us? Ximena Abogabir Civil society was optimistic in the early 1990s that there would be greater collaboration between environmental NGOs and the Government to combat environmental problems, as a result of Earth Day celebrations in 1990, the formation of a Citizen Action Group for the Environment (ACPEM), a meeting held between President Aylwin and 150 civil society members, and meetings held with CONAMA in 1992 to establish a methodology and program for NGO participation in Agenda 21. This optimism diminished during the remainder of the decade, as the new administration was perceived to put less trust in the people's ability to work toward improved environmental quality. Although NGOs were represented under a newlyformed Agenda 21 Council in mid-1994, by the end of 1994 NGOs had ended their wQrking relationship with CONAAM on the Council. Civil society also felt that little of the international cooperation received was directed toward them. Despite civil society's perception that the previous two administrations have not taken advantage of Chile 's social capital in addressing environmentalproblems, the inclination toward collaboration is stillpresent. 7.1 Background El prop6sito del presente informe es describir la evoluci6n del "estado de animo" de las organizaciones sociales interesadas en el tema ambiental durante los noventa. Para ello, se revisaron las 99 actas de reuniones de asamblea de Acci6n Ciudadana por el Medio Ambiente (ACPEM), red de organizaciones sociales creada con el prop6sito de contribuir a la descontaminaci6n de la Regi6n Metropolitana. 7.2 First Phase: Optimism (1990-1992) El inicio de la decada esta marcado por tres hechos que afianzaron un estado de animo de esperanza y el deseo de colaborar con el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos: El Dia de la Tierra, el 22 de abril de 1990: su celebraci6n gener6 una movilizaci6n mundial de la sociedad civil para denunciar que, a 20 afios del primer Dia de la Tierra y habiendose realizado infinidad de reuniones internacionales, discursos gubernamentales y manifestaciones publicas, la situaci6n ambiental seguia empeorando. En Chile (Codeff, Fundaci6n para la Tierra y Casa de la Paz) involucraron Environmental Economics Series 53 en las mas diversas actividades de sensibilizaci6n a un mill6n de personas desde Arica hasta Punta Arenas. En las escuelas se realizaron celebraciones, se plantaron arboles en los vecindarios y en el ideario colectivo cal6 la idea del reciclaje como una conducta que las personas podian adoptar para proteger el medio ambiente. El gobierno democritico del Presidente Aylwin: se invit6 a la sociedad civil a formar parte del equipo gubernamental y las ONG ambientalistas no fueron la excepci6n. La instalaci6n de la Comisi6n Especial de Descontaminaci6n de la Regi6n Metropolitana (CEDRM) para combatir la contaminacion atmosferica de la capital de Chile. El programa de trabajo en 1991 incluy6: * Las Oficinas Municipales de Informaci6n Ambiental, para reforzar el contacto con los ciudadanos, se dotaron humana y materialmente, se realiz6 una campafia de difusi6n y se continu6 la capacitaci6n de funcionarios con la responsabilidad del control ambiental. * El Comite Ciudadano, como un aliado informado para presionar, regular su funcionamiento, proponer un plan de actividades e invitar a integrarse a las organizaciones preocupadas por el tema.4 * La educacion ambiental y edicion de materiales con MINEDUC. Para escolares: integrar el problema de la contaminaci6n en las actividades realizadas por las Brigadas de Protecci6n del Medio Ambiente del MINEDUC. Para profesores: participar en el mejoramiento del magisterio integrando la problematica de la contaminaci6n. Ademas, cursos de educaci6n a distancia para modificar los habitos contaminantes: uno dirigido a choferes de locomoci6n colectiva y otro a quienes manipulan alimentos, para reducir las enfermedades producidas por el riego con agua contaminada. Tambien se elaboraron cartillas educativas para informar a los ciudadanos sobre las maneras apropiadas de evitar la contaminaci6n atmosferica (calefacci6n de viviendas, uso eficiente de la energia, manejo de basuras domiciliarias con enfasis en el reciclaje) y un programa con Televisi6n Nacional de Chile para crear conciencia ambiental. En marzo de 1991, el Senador Sebastian Piniera lanz6 su programa "Salvemos Santiago" en cuyo Consejo Asesor figuraban personalidades de diversas posiciones politicas, lo que demuestra la despolitizaci6n y buena disposici6n que la tematica ambiental despertaba en todos los sectores. En su primer afno de vida, en las actas de Acci6n Ciudadana se registra la preocupaci6n por diversos temas como la calidad y cantidad del agua, la rotulaci6n de alimentos, la erradicacion de basurales clandestinos, el reciclaje y los derechos del consumidor. El anio 1992 se inicia esperanzador con la resoluci6n del conflicto etnico-ambiental en Quinquen y el anuncio de un Plan Regulador Intercomunal de la Regi6n Metropolitana, que deberia "inhibir el crecimiento de la ciudad hacia el sur y el poniente y, ademas, estimular el repoblamiento de los sectores centricos". Ese mismo afno nace "Santiago ZC6mo Vamos?" reeditado posteriormente por ACPEM en cinco oportunidades para evaluar los avances en la descontamianci6n de la Regi6n Metropolitana. Los miembros de ACPEM comenzaron a experimentar el poder de la ciudadania con sus primeros triunfos: la empresa Calzarte debi6 retirar su publicidad engafiosamente "verde" y Soprole acept6 cambiar el pegamento de la tapa de sus yogures para facilitar su separaci6n y posterior reciclaje. El encuentro entre el Presidente Aylwin y 150 miembros de la sociedad civil en el Foro Global representa el espiritu de fraternal colaboracion entre el gobierno y las ONG ambientales. Cabe resaltar que el Presidente Aylwin fue el uinico jefe de gobiemo que accedi6 a reunirse con sus compatriotas en el Foro Global, donde escuch6 atentamente los planteamientos ciudadanos. El destacado papel desempefnado en Rio de Janeiro por el embajador chileno ante el PNUMA, Vicente Sanchez, quien fuera Presidente de la 'Este "Comite Ciudadano" fue inspirado por Acci6n Ciudadana por el Medio Ambiente 54 Environment Department Papers Comisi6n de la Convenci6n de Biodiversidad5., tambien contribuy6 a generar un clima de compromiso, cohesi6n y disposici6n a colaborar. En agosto de 1992, ACPEM public6 una declaraci6n en apoyo al Ministro de Transporte y organiz6 un acto publico y la recolecci6n de 5.000 firmas con el objeto de agilizar el retiro de vehiculos contaminantes, regular racionalmente los recorridos, aumentar las ciclovias, impedir la importaci6n de motores usados para buses, prohibir la remuneraci6n de choferes por "boleto cortado", aumentar las sanciones por incumplimiento del horario de trabajo de los choferes, mejorar la fiscalizaci6n de la contaminaci6n de vehiculos y determinar racionalmente la cantidad de buses realmente necesarios para la RM. El Ministro de Transporte respondi6 que la primera batalla se estaba dando con la locomoci6n colectiva y que la segunda seria racionalizar el uso del autom6vil particular. Despues de la Cumbre, las organizaciones ambientalistas realizaron diversos eventos de difusi6n y discusi6n de la Agenda 21. Las ONG, seguin sus especializaciones, se ofrecieron a la CONAMA como puntos focales de los 40 capitulos y redactaron perfiles de proyectos, asumiendo el desafio de constituir redes intersectoriales para cada uno de los temas. El 8 de septiembre se sostuvo una reuni6n con la CONAMA para acordar la metodologia y el cronograma de participaci6n de las ONG para concretar la Agenda 21. La CONAMA invit6 a generar un Banco de Proyectos. En octubre, se realiz6 un encuentro entre la CONAMA, las ONG y las universidades para formar la red de interacci6n cuyo financiamiento estaria disponible a partir de 1993. A finales del 92, la cruzada del reciclaje comenzaba a dar muestras de sus primeras dificultades. Se realiz6 el primer encuentro de recolectores de la RM, quienes previeron que la institucionalizaci6n del reciclaje a nivel municipal podia convertirse en una competencia desleal. Por otra parte, las campafias de separaci6n terminaban con la basura revuelta en el camion, ya que los municipios no lograban articular la recolecci6n diferenciada. Varias microempresas, formadas para fomentar el reciclaje y que ofrecian estimulos monetarios por las materias primas recolectadas, dejaron de operar a raiz de la insostenibilidad econ6mica de la iniciativa pues no conseguian vender sus productos a un precio que justificara el gasto en transporte. A su vez, las empresas interesadas no podian garantizar precios suficientemente atractivos ni estaban dispuestas a invertir en nuevas tecnologias mientras la materia prima virgen fuera mas barata y el reciclaje no garantizara un flujo constante. En abril de 1993, el programa "Santiago ,C6mo Vamos?" fue ejecutado con el Gobiemo: se obtuvieron 550.000 firmas adhiriendo a un decalogo por la descontaminaci6n; el 36% de la poblaci6n apoy6 la campafia, se publicaron 81 cr6nicas de prensa, se emitieron 12 programas de TV, 44 publicaciones gratuitas de la encuesta y se dio cobertura en 12 radioemisoras. 7.3 Second Phase: Deception (1993-1994) El Grupo de Acci6n por el Bio Bio (GABB) conformado en junio de 1991 denunci6 trabajos en la central hidroelectrica Pangue iniciados antes de la autorizaci6n definitiva, asi como una campaiia intencional de desinformaci6n por parte de Endesa en relaci6n a la construcci6n de la megarepresa Ralco, y la falta de desarrollo de otras fuentes de energia no contaminante y renovable. Exigi6 discutir publicamente la politica energetica, promover el uso eficiente de la energia, debatir costos y beneficios de las represas en Alto Bio Bio, analizar el proceso de evaluaci6n de impacto ambiental del proyecto y agilizar la legislaci6n ambiental e indigena coherente con los requerimientos culturales y ecol6gicos de una sociedad democratica moderna. Se llam6 la atenci6n respecto a la inminente perdida de la cultura pehuenche y el 5 La Convenci6n de Biodiversidad fue uno de los resultados mas importantes de la UNCED. Environmental Economics Series 55 peligro de muerte biol6gica del rio Bio Bio. Organizaciones ciudadanas sostuvieron reuniones con la Corporaci6n Financiera Intemacional, para discutir el impacto ambiental del proyecto. Una organizaci6n de j6venes universitarios envi6 una carta a las noventa empresas chilenas que adhirieron al Consejo Empresarial por el Desarrollo Sostenible, preguntandoles por la forma en que estaban cumpliendo con los acuerdos de producci6n limpia asumidos un afno antes en la Cumbre de la Tierra. Su intenci6n era ofrecerles servicios educativos al personal. S6lo recibieron 27 respuestas y ninguna empresa se interes6 en su sugerencia. En la asamblea del 8 de junio, se coment6 muy favorablemente una reuni6n sostenida por representantes de ACPEM y la CONAMA para informarse sobre el financiamiento de proyectos de educaci6n ambiental no formal, a traves del proyecto del Banco Mundial. La mayoria de las organizaciones que participaban en ACPEM consideraban la sensibilizaci6n como su principal preocupaci6n. En dicha ocasi6n, el funcionario de la CONAMA responsable del area inform6 que el proyecto del Banco Mundial comprendia 10 subproyectos, de los cuales el correspondiente a educaci6n ambiental no formal contaba con un mill6n de d6lares, para ser utilizados en un periodo de 4 anlos. Segun lo informado, los componentes eran: * Capacitaci6n de 1.200 personas que pudieran actuar posteriormente como multiplicadores de lo aprendido. El 80% debian ser profesores; el 20% restante se debia canalizar a traves de las ONG y las organizaciones de base, culturales, deportivas y recreativas. Preferiblemente, las organizaciones involucradas debian tener participaci6n regional. * Sensibilizaci6n de 13.000 personas, resultado de lo anterior. * Creaci6n y producci6n de 6 textos de autoinstrucci6n sobre el medio ambiente que le sirvan a los agentes multiplicadores para actuar como monitores. * Creaci6n y producci6n de 6 microvideos de apoyo a los textos de autoinstrucci6n. * Creaci6n y producci6n de material grafico de apoyo, como afiches, cartillas y folletos. * Creaci6n de un Centro de Documentaci6n de Ambiental de educaci6n no formal. * A lo anterior, se adicionaron US$ 200.000 para apoyar miniproyectos de desarrollo comunitario con un costo maximo de US$ 6.000. En septiembre de 1993, se inicia el debate sobre la ley del medio ambiente. Comienzan encuentros entre miembros de las ONG y abogados ambientalistas. Se registra la inasistencia de parlamentarios invitados y comienza la discusi6n sobre la necesidad de capacitarse en EIA, para lo cual se invita al representante de la CONAMA. A la reuni6n asisten 25 instituciones participantes, las que evaluan la iniciativa positivamente. El GABB anuncia que inicia una etapa de no violencia activa para impedir la construcci6n de represas en el Alto Bio Bio. Se organizan sucesivos N'guillatunes. Comienzan reuniones con el Colegio Medico y se anuncia la formaci6n de la Comisi6n de Salud y Medio Ambiente. A fines de ese anio, ya existia una sensaci6n de crisis con los vertederos y rellenos sanitarios. Los compromisos de cierre de Lo Errizuriz no podia cumplirse y no se abrian perspectivas de lugares aptos. "La basura, un negocio que huele mal" se titul6 una declaraci6n puiblica de ACPEM, aludiendo a la corrupci6n e incompetencia en el manejo de este problema. Finalmente, se inicia una campafna de recolecci6n de firmas y actos de apoyo al Parque Metropolitano para impedir la instalaci6n de torres de alta tensi6n que cruzarian el Parque. Las torres fueron instaladas en febrero, cuando la mayoria de los santiaguinos esta de vacaciones. 56 Environment Department Papers 7.4 Third Phase: Opposition (1994-1997) La encuesta que anualmente realizaba ACPEM para el programa "Santiago ,Como Vamos?" reflej6 la opini6n de la poblaci6n de que los problemas ambientales estaban empeorando: asi habia opinado un 20% en 1993, a diferencia de un 30% en el 94. Los paraderos diferidos de la locomoci6n eran la unica medida apreciada por la ciudadania. El Colegio Medico inici6 su ataque: "Convocatoria Nacional para la Crisis del Medio Ambiente". A dicha polemica se suma la Sociedad de Pediatria, aportando evidencia cientifica a la relaci6n entre la contaminaci6n atmosf6rica y las enfermedades broncopulmonares. En julio, la CEDRM se defiende afirmando que el principal problema en la contaminaci6n atmosferica de Santiago era el polvo de las calles y que la soluci6n era lavarlas, lo que gener6 descredito en toda la ciudadania e incluso sus tradicionales aliados, quienes publicaron una declaraci6n puiblica llamando al gobierno a no esconder los problemas ambientales debajo de la alfombra. Para protestar, ACPEM organiz6 una manifestaci6n publica. El tema de los desechos fue constante preocupaci6n de ACPEM, sin que se vislumbraran soluciones, sino el incumplimiento de acuerdos. Para agravar mas las cosas, los funcionarios de la principal entidad a cargo del manejo de los residuos s6lidos domiciliarios -EMERES- sistematicamente se negaron a entrevistarse con representantes de la ciudadania a pesar de reiteradas insistencias. El tema del uso indiscriminado de plaguicidas tambidn adquiri6 fuerza, asi como las referencias al aumento de nacimientos de ninios con malformaciones. En mayo de 1994, las ONG fueron invitadas a la firma del convenio CONAMA-PNUD para iniciar las actividades de implementaci6n de la Agenda 21 en Chile. En consecuencia, se form6 el Concejo de la Agenda 21 en Chile, con un representante de las ONG y otro de los trabajadores. Se solicit6 a los puntos focales que presentaran sus planes de trabajo para relanzar el tema ante la opini6n publica. La Asamblea se inquiet6 con la noticia que el Parque Caren habria sido cedido a la Universidad de Chile, que pensaba urbanizarlo. Ello s6lo podia significar que la ciudad se seguiria extendiendo hacia el poniente. Del proyecto del Banco Mundial no se recibi6 mas informaci6n ni se conocieron sus resultados, lo cual tambien fue fuente de frustraci6n y descredito. En diciembre de ese anlo las ONG rompen su relaci6n con la CONAMA como puntos focales de la Agenda 21. Algo positivo es que se constituy6 el Consejo de las Americas y una de sus principales actividades fueron los talleres de capacitaci6n a las ONG en formulaci6n y gesti6n de proyectos. Ello daria grandes frutos en un futuro cercano. Se forma el Movimiento de Furiosos Ciclistas, para llamar la atenci6n a la crisis del transporte publico. Quedan en evidencia las contradicciones entre el Plan Intercomunal de la Regi6n Metropolitana y el Plan de Transporte para la ciudad de Santiago. Estalla el escindalo de las cuentas ambientales del Banco Central y el funcionario a cargo es despedido por anunciar que el bosque nativo estaba siendo sustituido por plantaciones. A fines de ese afio, ocurri6 el incendio de la industria de productos quimicos Mathiesen Molypack que dio lugar a uno de los peores enfrentamientos publicos entre las autoridades gubernamentales y las ONG. Desde la Intendencia y el Servicio de Salud del Ambiente surgian voces que intentaban tranquilizar a la poblaci6n, bajandole el perfil al tema. Por su parte, los representantes de organizaciones sociales, sabiendo que se habia quemado PVC y otros 159 productos quimicos de alta toxicidad, incluyendo 17 pesticidas, sentian legitima preocupaci6n por la generaci6n de dioxinas, la contaminaci6n de las napas subterraneas y el destino de las cenizas t6xicas y las 50 toneladas de estructura quemada. A pesar de lo anterior, la autoridad nunca reconoci6 la gravedad del incendio. Como no se instruy6 a la poblaci6n, se difundi6 el rumor de consumir leche, contraindicado en eventos de contaminaci6n quimica. Las autoridades afirmaron que en el incendio no se habian producido dioxinas, sin mencionar que las Environmental Economics Series 57 muestras habian sido tomadas dos semanas despues del incidente, lo cual evidentemente arrojaria un resultado negativo. Meses despues, la demanda por danio ambiental interpuesta por el municipio de Lo Espejo por el incendio quimico de Mathiesen Molypack abort6 porque al abogado no habria cumplido un plazo en el tramite judicial. Con ello, la empresa incluso qued6 liberada de pagar la irrisoria multa impuesta por el Servicio de Salud del Ambiente. La CONAMA instala los Consejos Consultivos e invita a ACPEM a participar en el proceso de dictaci6n de normas ambientales. El representante de la CONAMA asiste a una asamblea con el objetivo de explicar y promover el sistema de participaci6n ciudadana en este proceso. El Presidente Frei visita el lugar donde Celco pretende construir una planta de celulosa muy cuestionada por la ciudadania porque esta 25 Kms aguas arriba del principal humedal chileno y porque la evacuaci6n de sus riles esta planificada a traves de un ducto que los vertira directamente en una caleta de pescadores caracterizada por la pureza de sus aguas. Se anuncia la construcci6n de la Costanera Norte que afecta el Parque Metropolitano; une dos extremos de Santiago con lo cual promueve la extensi6n de la ciudad e incentiva el uso del autom6vil individual. En otras palabras, constituye una sefnal contradictoria con la necesidad de descontaminar la region metropolitana. El Ministerio de Hacienda reduce el presupuesto de la CONAMA, lo que afecta el lanzamiento del Fondo de Protecci6n Ambiental y la anunciada campafla de sensibilizaci6n. La Comisi6n de Transporte de ACPEM reclama por la inacci6n de las autoridades ante la congesti6n y la contaminaci6n vehicular. La Moneda invita a la ceremonia de la firma del tan largamente esperado reglamento del SEIA. Varias organizaciones deciden no asistir por estimar que los explicitos apoyos otorgados por el Presidente Frei a la central Ralco en el Bio Bio, a la planta de celulosa de Celco en Rio Cruces y a la explotaci6n forestal de Trillium en Punta Arenas, al inicio de la evaluaci6n de impacto ambiental, invalidaban la credibilidad del sistema. Entre los logros se cuentan la firma del decreto en que se declara la RM zona saturada, con lo cual se inicia el proceso de elaboraci6n del Plan de Prevenci6n y Descontaminaci6n de la Regi6n Metropolitana (PPDRM). Y se inaugura el relleno sanitario Lomas los Colorados con su estaci6n de transferencia de Quilicura. Se da a conocer en Santiago un informe del equipo perteneciente al Premio N6bel de Quimica, prof. Rowland en que se detectan altisimas concentraciones de gases en la atm6sfera de la regi6n metropolitana y una mezcla de contaminantes peligrosos. Se comienza a trabajar en comisiones del PPDRM. Las organizaciones que participan en ACPEM se inscriben en las diferentes comisiones de trabajo. El dia de la inauguraci6n a la que asisten 500 lideres de opini6n y dirigentes sociales no se cuenta con la presencia del Presidente Frei ni del Ministro Secretario General de la Presidencia. El Grupo Coordinador del proceso participativo del PPDRM envia una carta manifestando su malestar. El contraste entre la disposici6n de la ciudadania a colaborar y la indiferencia gubernamental fue dramatica. La planta de tratamiento de aguas servidas en el area poniente de Santiago, a cargo de la Empresa Metropolitana de Obras Sanitarias (EMOS) ingresa al SEIA en enero, de modo que la ciudadania se encuentra desarticulada por las vacaciones. Esto fue una constante de los proyectos puiblicos. El Ministerio de Obras Puiblicas (MOP) lo adopt6 como practica. Se crea el Comite Ecol6gico Bellavista para liderar la oposici6n a la construcci6n de la Costanera Norte con el respaldo de un s6lido equipo asesor: el Colegio de Arquitectos, el Colegio de Ingenieros de Transporte, entre otros. Se les unen agrupaciones de Pedro de Valdivia Norte y el Comite de Defensa del Parque Metropolitano. Pronto se incorporan vecinos de Recoleta e Independencia. Se forma la 58 Environment Department Papers Coordinadora "No a la Costanera Norte". El MOP se resiste a entrar al sistema pero, finalmente, respalda el proyecto de EIA. Frei asiste a la inauguraci6n de la central Pangue y reitera lo afirmado en la Cumbre de Desarrollo Sostenible en Bolivia: que el extremismo ambiental no detendra el desarrollo de Chile. Mientras tanto, crece la oposici6n a la central Ralco, de graii impacto ambiental y etnico. ACPEM realiza sucesivas campaiias de opini6n publica y de recolecci6n de alimentos para apoyar al pueblo pehuenche. No avanzan las soluciones al problema de los rellenos sanitarios ni al reciclaje, por lo que ACPEM manifiesta su exasperaci6n ante la falta de gobernabilidad. Se recrudece la crisis sanitaria en Santiago por falta de lugar donde depositar los residuos domiciliarios. El reciclaje s6lo estaba funcionando a modo de experiencia piloto en ciertas comunas, donde el alcalde tuviera una predisposici6n favorable. Se organiza una protesta por la eventual instalaci6n de un relleno sanitario en Lonquen, un lugar "sagrado" para los defensores de los derechos humanos. Se denuncia la actuaci6n equivoca del municipio de San Bemardo. Se nombra a un nuevo Director Ejecutivo de la CONAMA -el tercero del periodo- quien el 5 de agosto dio a conocer su agenda de trabajo hasta el anlo 2000. Sus declaraciones fueron recibidas con escepticismo por ACPEM. El Comite de Ministros aprueba el PPDRM y la Corte de Apelaciones rechaza un recurso de la Coordinadora "No a la Costanera Norte". Las organizaciones sociales alegan que su causa es justa y que sus argumentos son sociales y tecnicos. Publican el informativo "La Verdad" y participan en la Bienal de Arquitectura. En mapas proporcionados por el MOP en el proceso de EIA, descubren que existen contradicciones en torno a la expropiaci6n de 400 locales de la plaza Tirso de Molina. Con el apoyo de Observatorio de Conflictos Ambientales, publican un libro sobre el caso. Tiene lugar la evaluaci6n denominada "Rio mis 5". Se constata que a nivel global, la responsabilidad de la Agenda 21 ha sido devuelta a los ciudadanos, ya que los gobiernos no han tenido la voluntad de avanzar. La CONAMA convoca a participar en una comisi6n para el manejo de substancias quimicas. A su vez, el Ministerio de Salud crea una Comisi6n de Trabajo sobre el tema de Desastres Ambientales. Se publica el Plan de Descontaminaci6n de la Regi6n Metropolitana. Muchas sugerencias de ACPEM fueron aceptadas, por lo que queda la sensaci6n de que participar vali6 la pena. Se inaugura Hidronor, el dep6sito de residuos t6xicos con gran alarde de su seguridad. Sin embargo, el I de enero del 2000 ocurre un incendio mientras en el lugar habia un solo guardia, quien estaba en su primer dia de trabajo y no habia recibido instrucciones. Al igual que en anteriores incendios, en esta ocasi6n la autoridad declara que no existe peligro para la poblaci6n circundante. Las organizaciones de ACPEM sostienen una reuni6n con el nuevo Director de la CONAMA para manifestarle su frustraci6n ante la actitud de la autoridad gubemamental. especialmente de otros servicios puiblico, destacando los casos de la Costanera Norte, los rellenos sanitarios y el tema de la seguridad ambiental, entre otros. Se da inicio al programa 'Chile Sustentable' cuyo objetivo es generar el apoyo de la sociedad civil y sensibilizar a la clase politica y a la ciudadania con respecto a los fundamentos de una politica sostenible tanto ambiental como socialmente. Las medidas del PPDRM comienzan a verse ainenazadas: se elimina el presupuesto de la Corporaci6n Nacional Forestal para el programa de forestaci6n urbana. El Ministerio de Educaci6n no incluye en su solicitud anual de fondos, una partida para financiar las actividades del PPDRM que quedaron bajo su tutela. ACPEM convoca a una conferencia de prensa junto al diputado Carlos Montes, y logra revertir la decisi6n de la forestaci6n. Environmental Economics Series 59 7.5 Fourth Phase: Work (1998-1999) En 1998, sin debatirse puiblicamente, se modifica el reglamenteo del SEIA que permitira a grandes proyectos de vivienda hacer s6lo una Declaraci6n de Impacto Ambiental. La asamblea se pregunta por megaproyectos, tales como la Ciudad Empresarial ENEA en Pudahuel, o el loteo de la Vifia Cousinlo Macul, cuyo impacto ambiental es innegable. Se duda de la transparencia con que fue tramitada esta modificaci6n y nace una nueva organizaci6n, Defendamos la Ciudad, que agrupa a las personas e instituciones preocupadas por la ciudad de Santiago. Se divulga el documento de la CONAMA: "Una Politica Ambiental para el Desarrollo Sostenible" con las politicas y metas para el 2000 en que se da gran importancia a la participaci6n ciudadana. La CONAMA invita a talleres sectoriales para discutir sus politicas y debatir las modificaciones al reglamento del SEIA. La sociedad civil tambien es convocada a la discusi6n publica del Acuerdo de Cooperaci6n Chile-Canada. Ademas, se anuncian las bases para que las organizaciones de base postulen al Fondo de Protecci6n Ambiental de la CONAMA. La Coordinadora "No a la Costanera Norte" lamenta la falta de garantias del SEIA ,ya que MOP actuia como juez y parte. A s6lo 12 dias del cierre del plazo para realizar observaciones, el MOP present6 un proyecto nuevo, lo que invalid6 el esfuerzo realizado por los ciudadanos y sus asesores, todos voluntarios motivados por el futuro de la ciudad. Se constatan irregularidades en el pronunciamiento del Consejo Consultivo sobre el ETA de la Costanera Norte. La prensa comienza a recoger sucesivas cartas de Carlos Martinez, diciendo que los planteamientos ecologistas son terroristas y marxistas. Y comienza la discusi6n sobre el proyecto Cascada en Puerto Montt. El Presidente Frei favorece el proyecto, lo cual una vez mas invalida el proceso de evaluaci6n ambiental. En 1999 continua la oposici6n a la central Ralco. Se siguen organizando ceremonias, donaci6n de viveres y trabajo voluntario en Alto Bio Bio. Asimismo, se anuncia una recolecci6n de firmas para oponerse al proyecto Cascada. Para conmemorar el Dia Mundial del Medio Ambiente, se instala el Consejo de Desarrollo Sostenible integrado por 92 participantes de diversos sectores y provenientes de todas las regiones del pais. Frei tampoco se hizo presente. El Consejo de Desarrollo Sostenible es un 6rgano asesor al Presidente de la Repiublica, por lo cual el desaire en cierta forma invalid6 la iniciativa de la CONAMA. En las asambleas de ACPEM tambien se ofrecen diversas instancias de capacitaci6n, como Liderazgo en Gesti6n Ambiental de Casa de la Paz, el Diplomado en Gesti6n Ambiental de la CONAMA e Inacap y la Escuela Verde de El Canelo. Se anuncian tambien los lanzamientos de diversas publicaciones, entre las que destacan los libros del programa Chile Sustentable y de los Defensores del Bosque Chileno, ademas de boletines, manuales, folletos y afiches. Muchas de las actividades anteriormente mencionadas son frutos de proyectos que las organizaciones sociales habian logrado financiar a traves del Fondo de las Americas, el Fondo de Protecci6n Ambiental y los Pequenios Subsidios del PNUD. La inversi6n realizada por el Consejo de las Americas en capacitaci6n de ONG estaba dando sus frutos. Durante el anlo, las organizaciones sociales demuestran cada vez mayores frutos de su trabajo: seminarios especializados, como por ejemplo el de Greenpeace sobre Transporte Puiblico; Cecoema sobre Seguridad Ambiental; Consumers Intemational sobre Cambio de Patrones de Consumo; EarthAction sobre Desertificaci6n; la Alianza por una Mejor Calidad de Vida un Seminario Intemacional de Plaguicidas; Permacultura de Cetal; Curso de Identificaci6n de Aves, de la Uni6n de Ornit6logos de Chile; Metodologias Educativas del PPDRM, de Casa de la Paz y la CONAMA; Primer Encuentro Latinoamericano de Educaci6n no formal de El Canelo; Tercer Encuentro de Plantas Medicinales, de Fundaci6n Lahuen; Seminario Internacional "Medio Ambiente y Desarrollo" de Chile Ambiente; Resoluci6n de Conflictos de Casa de la Paz, entre muchos otros. 60 Environment Department Papers 7.6 Fifth phase: Re-enchantment (2000-???) Del recorrido de la decada surge la pregunta que titula esta texto: ,Que nos pas6? ,En que minuto y por qu6 razones se perdi6 el espiritu de colaborar que caracterizaron la reinstalaci6n del gobierno democratico? Tras la revisi6n de las actas de ACPEM, el punto de quiebre del estado de animo de las organizaciones sociales que ahi se vinculaban se situa en la declaraci6n de la CEDRM, durante el invierno de 1994, afirmando que el problema de contaminaci6n de Santiago era simplemente el polvo de las calles y que la soluci6n era barrerlo. La burda simplificaci6n del problema gener6 el descredito de las ONG y, en general de la opini6n puiblica. A partir de entonces, la relaci6n entre las ONG y el gobiemo se caracteriz6 por el escepticismo y la falta de credibilidad. El incidente en torno a la Agenda 21, el incendio de la Mathiesen Molypack, la construcci6n de las represas en Alto Bio Bio y las mega explotaciones forestales, constituyeron mas lena en la hoguera. Finalmente, los interrogantes que nos quedan como desaflo son: ZC6mo reencantar la gesti6n ambiental?, ZC6mo restablecer la confianza intersectorial?, ,C6mo promover el respeto por la diversidad de valores y estilos de vida? ,Como fortalecer los vinculos entre actores que permitan generar los consensos indispensables para poder avanzar? En sintesis, lo que se pretende demostrar es que a principios de la decada en Chile existia un potente capital social medido como capacidad de construir un suenio colectivo y de asociatividad. Este capital fue desaprovechado por los dos Gobiernos de la Concertaci6n, mas bien se desconfi6 de la gente y su potencial para contribuir a mejorar la gesti6n ambiental. Sin embargo, la disposici6n a colaborar sigue estando presente. S61o se requiere la generaci6n de los espacios para participar y el compromiso de tornar relevante dicho esfuerzo. Inculcar una cultura participativa a la gesti6n del Estado, darle seguimiento piublico a los compromisos intersectoriales, instalar capacidades entre los dirigentes sociales, otorgar mas transparencia a los procesos de toma de decisiones gubernamentales, incluir practicas de resoluci6n de conflictos, entre otras medidas, constituyen pasos que pennitiran avanzar hacia la construcci6n de los consensos sociales indispensables que exige el desarrollo sostenible. Environmental Economics Series 61 8 Environmental Management in Chile and International Influences: An Industry Perspective Jaime Dinamarca The private sector has perceived contradictions in the application of the country's environmental laws, namely with respect to ELAs and environmental standards. The perception that environmental authorities have made uneven environmental demands, that in some cases go beyond their adverse impact, has caused uncertainty. Also, the rate of investment has often slowed due to environmental authorities not presenting their environmental assessment to CONAM4 's regional offices in the time established under the Environmental Framework Law. Other perceived weaknesses of the ELA system include the central CONAMA office's approval and rejection of investment projects on a political basis, rather than on the basis of technical evaluations. Despite these difficulties, the EIA system has rationalized the environmental management of new investment projects through its creation of a "single window" to approve new investment projects, and the establishment of environmental quality standards has provided objective criteria to evaluate the environmental impact ofprojects. 8.1 Background El presente inforne tiene por objeto analizar la evoluci6n de la gesti6n ambiental en Chile durante los uiltimos diez afnos y el efecto que han tenido en ella los programas de fortalecimiento institucional, particularmente las acciones impulsadas por el Banco Mundial. Para ello, resulta pertinente analizar el contexto sociopolitico y econ6mico en los inicios de la gesti6n ambiental y en el cual se disefn6 el proyecto de Desarrollo de Instituciones del Medio Ambiente, en particular las posturas de los actores predominantes y su relaci6n con las politicas puiblicas generadas en el marco de recuperaci6n de la democracia en Chile. 62 Environment Departnent Papers 8.2 General Environmental Framework Law 8.2.1 Background Uno de los principales desafios que se impuso la Administraci6n Aylwin fue dotar al pais de una legislaci6n y una institucionalidad ambiental modemas, que permitiesen asumir la gesti6n ambiental desde una perspectiva global e integradora. Para tal efecto, el gobierno dispuso la creaci6n de la Comisi6n Nacional del Medio Ambiente, cuya Secretaria Tecnica -radicada en el Ministerio de Bienes Nacionales- emprendi6 de inmediato al estudio del marco juridico e institucional vigente. En dicho estudio se concluy6 que nuestro pais contaba con mAs de mil disposiciones legales y reglamentarias vigentes de relevancia ambiental, las cuales se caracterizaban por su gran dispersi6n, incoherencia y falta de organizaci6n. AdemAs, que alrededor de 14 Ministerios y 32 Servicios Publicos con competencias ambientales especificas actuaban de manera inorganica, descoordinada, con paralelismo y ambiguedad de funciones y de responsabilidades. Consciente de la necesidad de poner termino al caos normativo existente en nuestro pais, en agosto de 1992 el gobierno envi6 al Parlamento el proyecto de ley de Bases Generales del Medio Ambiente, la cual se promulgo en marzo de 1994.6 La Ley de Bases Generales del Medio Ambiente se hizo cargo, asimismo, del caos institucional observado en la gesti6n ambiental puiblica y propuso la creaci6n de la Comisi6n Nacional de Medio Ambiente (CONAMA) con el fin de coordinar los organismos y servicios con competencia ambiental, evitando asi la duplicaci6n de esfuerzos. Si bien algunos sectores sugirieron suprimir las competencias sectoriales repartidas entre diversos Ministerios y Servicios Puiblicos y crear un Ministerio del Medio Ambiente, la iniciativa presidencial descart6 esta proposici6n, sefialando que la institucionalidad ambiental debia desarrollarse sobre dos bases, a saber: "Por una parte, reconocer las competencias ambientales de los distintos ministerios y servicios, involucrdndolos en los temas ambientales en los que, por sus respectivas esferas de competencia, les corresponde conocer. Por otra, generar una capacidad de coordinaci6n al interior del Poder Ejecutivo. Restarles competencia para radicar el tema ambiental en una sola instituci6n, que era una de las opciones a considerar es, a nuestro juicio, inviable y poco realista, ya que implica reestructurar integramente el aparataje puTblico a un costo injustif icado frente a la capacidad institucional instalada. Ella, debidamente coordinada, puede accionar eficazmente".7 8.2.2 Perceived Problems Las expectativas creadas por esta iniciativa legal en el sector empresarial comenzaron a desvanecerse muy pronto. Las razones fueron miiltiples y diversas: a) Algunos organismos puiblicos interpretaron el articulo 1P de la Ley de Bases8 en el sentido de que la legislaci6n sectorial continuaba vigente, incluso aquellas disposiciones contradictorias con las de la 6 El proyecto de ley correspondiente fue preparado por el Ministerio Secretaria General de la Presidencia y tuvo como antecedente el anteproyccto "Ley de Bases para un Desarrollo Ambientalmente Sostenible y Manejo del Patrimonio Ambiental" -preparado por la Secretaria Tdcnica de la Comisi6n Nacional del Medio Ambiente-, y las mociones que sobre la misma materia habian redactado en esa epoca parlamentarios de la Democracia Cristiana y de Renovaci6n Nacional. 1 Idem. El articulo 1° de la referida Ley de Bases dispone que "el derecho a vivir en un medio ambienle libre de contaminacidn, la proteccion del medio ambiente, la preservaci6n de la naturaleza y la conservacidn del patrimonio ambiental se regulardn por las disposiciones de esta ley, sin pernuzcio de lo que otras normas legales establezcan sobre la materia". Hay quienes, fundados en la fltima parte del articulo 1°, sostienen que las disposiciones legales anteriores continuan vigentes, no obstante su incompatibilidad con la leyN° 19.300. Environmental Economics Series 63 nueva ley.9 Y, en consecuencia continuaron: * Aplicando sanciones por emisiones atmosfericas, a pesar de no acreditarse infracci6n a las normas de emisi6n y de calidad ambiental vigentes; * Exigiendo evaluaciones ambientales paralelas, a pesar de que la Ley de Bases habia creado un Sistema de Evaluaci6n de Impacto Ambiental unico, al que debian someterse todos los organismos del Estado con competencia ambiental; * Dictando normas de emisi6n, aunque la Ley de Bases cre6 un procedimiento nuevo, y le otorg6 a la CONAMA la misi6n de coordinarlo; y, * Formulando regulaciones ambientales que incidian en aspectos de la Ley de Bases. b) Parlamentarios de diversos sectores comenzaron a impulsar iniciativas legales destinadas a modificar la recien adoptada Ley de Bases, en aspectos sustanciales, como el Sistema de Evaluaci6n de Impacto Ambiental, la clasificaci6n y protecci6n de especies, el recurso suelo, las cuentas ambientales y la institucionalidad ambiental; y, a innovar en aspectos relacionados con ella indirectamente, (delito ecol6gico). Asimismo, retomaron iniciativas anteriores a la Ley de Bases, destinadas a revisar materias ya resueltas por esta, (contaminaci6n acustica y visual); y, a innovar en materias complementarias, (movimiento transfronterizo de residuos peligrosos). c) Desde el gobiemo se impuls6 una profunda revisi6n del ordenamiento juridico e institucional vinculado a las cuencas hidrograficas, cuyos alcances implicaban, en la practica, convertir en letra muerta la institucionalidad contemplada en la Ley de Bases. d) Organismos del Estado con competencia ambiental, participantes en el Sistema de Evaluaci6n de Impacto Ambiental, rechazaron el rol coordinador de la CONAMA en la evaluaci6n de los nuevos proyectos de inversi6n, lo que motiv6 la elaboraci6n de un Instructivo Presidencial, el 28 de agosto de 1996, dirigido a los Intendentes Regionales, en su calidad de Presidentes de las Comisiones Regionales del Medio Ambiente.10 e) Autoridades y diversos sectores ciudadanos comenzaron a gestionar cuestiones ambientales de importancia para el sector productivo, mediante los instrumentos de planificaci6n territorial, (modificando planes reguladores comunales e intercomunales); y, de figuras juridicas obsoletas, (diversos sectores, promoviendo la protecci6n de ciertas areas urbanas y rurales, aplicando la figura de los "santuarios de la naturaleza", establecida en el articulo 31 de la ley N° 17.288, sobre Monumentos Nacionales). En la practica, tanto el rol coordinador de la CONAMA, como el caracter de "ley marco" de la ley N° 19.300, fueron desconocidos por diversos organismos del Estado con competencia ambiental, generandose muiltiples conflictos que se mantienen hasta hoy.. 9 El gobiemo, consciente de este problema, se propuso -con ocasi6n de la suscripci6n del Acuerdo de Cooperaci6n Ambiental del Tratado de Libre Comercio suscrito por Chile y Canada- revisar el ordenamiento juridico vigente, fijandose un plazo de 2 afios, con la finalidad de sistematizar la legislaci6n ambiental sectorial y armonizarla con las disposiciones de la Ley de Bases del Medio Ambiente. El plazo se venci6 en julio de 1999, sin que se hubiera alcanzado el objetivo propuesto. '° Dicho Instructivo reiteraba que: "La Ley de Bases Generales del Medio Ambiente estableci6 un solo sistema al cual los diversos organos del Estado, sin perder a cabalidad sus competencias, deben coordinarse. La Comision Nacional del Medio Ambiente (CONAMA) tiene la tarea de liderar el proceso integrador. Para ello se le doI6 de facultades coordinadoras y en su estructura organizacional se crearon instancias representativas de todos los organos involucrados. En este sentido es una norma especial que regula a las diferentes normas relacionadas con el tema del medio ambiente 64 Environment Department Papers 8.3 Environmental Impact Assessment 8.3.1 Voluntary Stage El 30 de septiembre de 1993, mientras se tramitaba en el Congreso Nacional la Ley Sobre Bases Generales del Medio Ambiente, el Presidente de la Repuiblica elabor6 un Instructivo, denominado Pauta para la Evaluaci6n Ambiental de Proyectos de Inversi6n, en el que se defini6 un procedimiento para la evaluaci6n ambiental voluntaria de proyectos ambientalmente relevantes. La etapa de aplicaci6n voluntaria del Sistema de Evaluaci6n de Impacto Ambiental -en la que se evaluaron cerca de US $ 11 mil millones de inversi6n- fue extraordinariamente positiva, por cuanto permiti6 a las comisiones regionales del medio ambiente familiarizarse con un procedimiento complejo, antes de que este entrase en vigencia obligatoria, y favoreci6 el desarrollo de un mercado de empresas consultoras de reconocido prestigio e idoneidad. Sin embargo, algunas organizaciones ecologistas cuestionaron ante los tribunales de justicia las resoluciones ambientales dictadas por la CONAMA, el procedimiento de evaluaci6n, con distintos resultados. Asi, mientras en la Corte Suprema obtuvieron un fallo favorable y la consecuente anulaci6n del procedimiento seguido en la evaluaci6n del proyecto Rio C6ndor, no corrieron igual suerte con la solicitud para anular la aprobaci6n del proyecto Nueva Central Renca de Santiago." 8.3.2 The Environmental Impact Assessment System as a Requirement Los proyectos o actividades que deben someterse al Sistema de Evaluaci6n de Impacto Ambiental se sefialan en el articulo 10 de la Ley de Bases. El Sistema de Evaluaci6n estA diseinado sobre la base de dos instrumentos, a saber: el Estudio y la Declaraci6n de Impacto Ambiental. La procedencia de uno u otro depende de si el proyecto o actividad presenta o genera, al menos, uno de los efectos, caracteristicas o circunstancias seinalados en el articulo 11 de la Ley. Si la respuesta es afirmativa, entonces deberi elaborarse un Estudio de Impacto Ambiental; en caso contrario, bastara la presentaci6n de una Declaraci6n de Impacto Ambiental. El Estudio o Declaraci6n, debera presentarse a la respectiva Comisi6n Regional de Medio Ambiente (COREMA) a menos que el proyecto o actividad pueda causar impacto ambiental en mas de una regi6n, en cuyo caso la presentaci6n debera hacerse a la CONAMA. Seg(in el articulo primero transitorio de la Ley de Bases, este sistema entr6 en vigencia el 3 de abril de 1997, dia en que se public6 en el Diario Oficial el Reglamento respectivo.'2 8.3.3 Perceived problems a) Los plazos previstos en la Ley de Bases para tramitar los Estudios y Declaraciones, por regla general se han visto sobrepasados, debido a la demora de los organismos sectoriales para presentar sus respectivos informes. Lo anterior, ademas de congestionar la agenda de trabajo de las Comisiones Regionales, ha generado un retraso en el ritmo de inversi6n. b) En el caso de las Declaraciones de Impacto Ambiental el rol jugado por los organismos publicos legalmente vinculados al procedimiento de evaluaci6n ha sido irrelevante, debido a que, tal como lo senala la Ley de Bases del Medio Ambiente, la COREMA debe limitarse a verificar si el proyecto o actividad cumple con la normativa ambiental vigente, no correspondiendole realizar otro tipo de consideraciones ajenas al aspecto normativo. Por ende, los informes producidos por los Actualmente se tramita ante un juzgado de letras de Santiago la nulidad del proceso seguido en la evaluaci6n de la Central Hidroelectrica Ralco. 12 Tras la promulgaci6n de la ley N° 19.300, el Ejecutivo se avoc6 a la redacci6n del Reglamento del Sistema de Evaluaci6n de Impacto Ambiental, tarea que result6 extraordinariamente compleja. Se debe recordar que el Reglamento promulgado por el Presidente de la Republica, en mayo de 1996, fue rechazado por la Contraloria General de la Republica, debido a diversas ilegalidades constatadas en su texto, lo que constituy6 un gran traspie para el gobiemo de la epoca. Environmental Economics Series 65 organismos sectoriales, por lo general se limitan a senlalar que "el proyecto cumple con la normativa vigente ", cuesti6n que el titular del proyecto ciertamente puede dilucidar con la ayuda de un asesor ambiental, sin necesidad de poner en marcha un procedimiento tan complejo y engorroso como el SEIA. c) La gran ventaja del SEIA disefnado en la Ley de Bases, esto es, ser la "ventanilla unica", en la practica aun no se ha logrado, pues los organismos sectoriales con competencia amnbiental -como la Superintendencia de Servicios Sanitarios, la Gobernaci6n Maritima y el Servicio de Salud- no obstante participar en el procedimiento respectivo, exigen la posterior comparecencia de los inversionistas para la presentaci6n de antecedentes de caracter tecnico. De tal manera que el ahorro de tiempo y de tramites proyectado al crearse este procedimiento "unico" de evaluaci6n, no se ha puesto en practica. d) El Reglamento oficializado el 3 de abril de 1997 adolece de miultiples imperfecciones, lo que ha llevado al Ejecutivo a plantear la necesidad de modificarlo.13 Entre los aspectos mas relevantes que requieren perfeccionamiento pueden senialarse la particularizaci6n de los proyectos y actividades que deben someterse al Sistema de Evaluaci6n de Impacto Ambiental; la precision de los criterios que obligan a presentar un Estudio de Impacto Ambiental; el fortalecimiento de la ventanilla unica; y, el seguro ambiental. e) Las principales evaluaciones ambientales realizadas por la Comisi6n del Medio Ambiente competente han sido sistemAticamente cuestionadas ante los tribunales de justicia. De este modo, a la natural demora que provoca en los proyectos de inversi6n la tramitaci6n del correspondiente Estudio o Declaraci6n de Impacto Ambiental, se suman los retrasos provocados por acciones judiciales impulsadas por organizaciones ciudadanas. f) El seguro ambiental instituido para posibilitar el inicio de las obras, mientras se tramita el correspondiente Estudio de Impacto Ambiental ante la Comisi6n del Medio Ambiente competente, ha resultado en la prictica inoperante por imperfecciones del Reglamento. g) Los permnisos sectoriales contemplados en la legislaci6n vigente quedaron excluidos de la n6mina de "permisos ambientales" consagrada en el Reglamento, por lo que diversos proyectos de inversi6n han debido someterse a mas de una evaluacion ambiental, debilitandose con ello la idea de la ventanilla unica. h) En algunos casos, las evaluaciones realizadas por la Comisi6n del Medio Ambiente competente han sido eminentemente politicas, desconociendose los informes tecnicos elaborados por los organismos sectoriales con competencia ambiental, lo que ha debilitado seriamente la legitimidad del Sistema de Evaluaci6n. i) En algunos casos, tambien, la Comisi6n del Medio Ambiente competente ha establecido exigencias a los titulares de proyectos de inversi6n que van mucho mas alla de la obligaci6n de "compensar" por sus impactos ambientales adversos. j) La existencia de muchos aspectos ambientales auin no regulados por las normas de emisi6n y de calidad ambiental ha expuesto los proyectos de inversi6n a una evaluaci6n ambiental subjetiva y a discreci6n de las Comisiones del Medio Ambiente, que impone en algunos casos exigencias y condiciones desproporcionadas. Ademis, para determinar si el proyecto debera presentar un Estudio de Impacto Ambiental o si basta una Declaraci6n de Impacto Ambiental, las comisiones se remiten a la normativa suiza, bastante disimil de nuestra realidad. 1" De hecho, ya ha sido modificado para precisar que proyectos inmobiliarios deben ingresar al Sistema de Evaluaci6n de Impacto Ambiental. 66 Environment Department Papers 8.4 Environmental Quality and Emissions Standards Las normas de calidad ambiental cumplen un rol vital y decisivo en la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente. Ellas, en efecto: a) Permiten definir en terminos precisos y objetivos cuando existe contaminaci6n; b) Aportan un criterio objetivo para evaluar el impacto ambiental de los proyectos sometidos a evaluaci6n de impacto ambiental; c) Sefialan cuando es procedente declarar una localidad zona 'latente' o 'saturada'; d) Precisan en que casos la autoridad debe decretar un plan de Prevenci6n o de Descontaminaci6n y las metas u objetivos que se fijaran en el marco de dichos planes; y e) Permiten presuponer la responsabilidad legal en los casos en que el dafio ambiental provenga de una infracci6n a dichas normas de calidad. Dichas normas de emisi6n, le indican a la fuente emisora las cantidades y concentraciones maximas permisibles de un elemento o sustancia liberado al ambiente por la respectiva actividad, de modo que las emisiones generadas en la localidad correspondiente se mantengan dentro de los parametros establecidos en la respectiva norma de calidad ambiental. Las normas de emisi6n estan estrechamente ligadas a las normas de calidad, pues, tal como lo sefiala la CONAMA en su publicaci6n Gesti6n Ambiental del Gobierno de Chile14, "son instrumentos de gesti6n ambiental que permiten controlar los efluentes de modo de mantener la calidad ambiental determinada por una norma de calidad ambiental'5 Conforme a lo dispuesto en el Reglamento para la Dictaci6n de Normas de Calidad Ambiental y de Emisi6n,16 el Director Ejecutivo de la Comision Nacional del Medio Ambiente debe proponer al Consejo Directivo un programa priorizado de normas de calidad ambiental y de emisi6n. 8.4.1 Emission Standards Prioritized by C'ONAMA (1996-1999) Hasta marzo, 2000, se han priorizado 31 normas: 10 normas de calidad, 13 de emisi6n para fuentes fijas, 6 para fuentes m6viles y 2 especiales (contaminaci6n luminica en la zona norte y lodos no provenientes de plantas de tratamiento de residuos liquidos).' Primer programa priorizado (1996) Norma de calidad primaria para arsenico en el aire; Norma de emisi6n para la regulaci6n de contaminantes asociados a las descargas de residuos industriales liquidos a sistemas de alcantarillado; Norma de emisi6n relativa a descargas de residuos liquidos a aguas superficiales; Norma de emisi6n de ruidos molestos generados por fuentes fijas; Norrma de emisi6n regular la contaminaci6n luminica Segundo programa priorizado (1997) Norma de calidad primaria para plomo en el aire; Norma de emisi6n para olores molestos asociados a la fabricaci6n de pulpa sulfatada; Norma de compuestos odoriferos asociados a la industria pesquera; Norma de calidad primaria para material particulado respirable MP10, en especial de los valores que 4 CONAMA, 1997, pagina 82. 15 La relaci6n inseparable entre norma de calidad y norma de emisi6n estA expresamente sefhalada en el articulo 33 del Reglamento para la Dictacion de Normas de Calidad Ambiental y de Emision, el cual advierte que las normas de emisi6n podrAn utilizarse como instrumento de prevenci6n de la contaminaci6n o de sus efectos, o como instrumento de gesti6n ambiental insertas en un Plan de Descontaminaci6n o de Prevencion. En ambos casos se requiere una norma de calidad, pues con ella se establece en terminos precisos y objetivos cuando existe contaminaci6n y, por lo tanto, cuando procede aplicar un Plan de Prevenci6n o de Descontaminaci6n. La letra b) del articulo 35 del Reglamento exige que toda norma de emisi6n debe indicar, "los objetivos de proteccion ambiental y los resultados esperados con la aplicaci6n de la norma". 16 Publicado en el Diario Oficial del 26 de octubre de 1995. '" Dentro de las normas de calidad ambiental y de emisi6n priorizadas, 20 se refieren a la contaminaci6n atmosf6rica, 7 a la contaminaci6n hidrica y 2 a la contaminaci6n acustica. Environmental Economics Series 67 definen situaciones de emergencia; Norma de calidad secundaria para material particulado sedimentable en la cuenca del rio Huasco; Norma de calidad para la protecci6n de las aguas continentales superficiales; Norma de lodos no peligrosos provenientes de plantas de tratamiento de residuos liquidos Tercerprograma priorizado (1998) Norma de emisi6n para material particulado para la cuenca del rio Huasco; Norma de calidad primaria de anhidrido sulfuroso, particulas totales en suspensi6n, mon6xido de carbono, oxidantes fotoquimicos expresados como ozono y di6xido de nitr6geno; Normas de emisi6n (fuentes estacionarias) para 6xidos de nitr6geno, compuestos organicos volatiles y mon6xido de carbono en la industria de cemento, vidrio, acero, calderas y turbinas de la Regi6n Metropolitana; Norma de emisi6n (fuentes estacionarias) de material particulado en la Regi6n Metropolitana; Norma de Emisi6n de mon6xido de carbono, hidrocarburos totales, 6xido de nitr6geno y material particulado para buses con motores diesel y vehiculos pesados en la Regi6n Metropolitana; Norma de emisi6n para motocicletas; Norma de Emisi6n (fuentes m6viles) para 6xidos de nitr6geno para revisi6n tecnica de vehiculos con convertidor catalitico; Norma secundaria de calidad para aguas marinas de la Regi6n del Bio Bio; Norma de emisi6n de ruidos molestos generados por fuentes m6viles (locomoci6n colectiva urbana) Cuarto programa priorizado (1999) Norma de calidad primaria para material particulado respirable de 2,5 micrones, MP2.5; Norma de calidad primaria para material particulado respirable de 10 micrones, MP10; Norma de emisi6n para incineradores; Norma de emisi6n para la quema de combustibles s6lidos en centrales termoelectricas e industrias afines; Nonna de emisi6n para hidrocarburos no metanicos para vehiculos livianos y medianos; Norma de emisi6n de contaminantes aplicables a los vehiculos motorizados y fija los procedimientos para su control; Norma de calidad ambiental en aguas marinas a nivel nacional; Norma de emisi6n para la regulaci6n de contaminantes asociados a las descargas de residuos industriales liquidos a sistemas de alcantarillado; Norma de emisi6n a aguas subterraneas. Quinto programa priorizado Dados los recursos con que cuenta la autoridad y la experiencia acumulada hasta la fecha, antes de priorizar nuevas normas de calidad ambiental y de emisi6n, la autoridad se concentr6 en el avance de las normas priorizadas. En consecuencia, el Quinto Programa Priorizado no contempla normas nuevas, sino la revisi6n de las relativas al recurso atmosf6rico:18 * Revisi6n de la norma secundaria de calidad ambiental para anhidrido sulfuroso; * Revisi6n de las normas aplicables a vehiculos motorizados livianos, (regiones V y VI); * Revisi6n de las normas de emisi6n aplicables a vehiculos motorizados pesados, (regiones IV a X). El Consejo Consultivo Nacional del Medio Ambiente recomend6 la revisi6n de la Norma de Emisi6n de Ruidos Molestos Generados por Fuentes Fijas por hallar problemas en su aplicaci6n. 8.4.2 Perceived Problems a) Algunas autoridades ambientales han: (i) cuestionado nuevos proyectos de inversi6n a pesar de que sus impactos ambientales se ajustan a los estAndares de emisi6n vigentes o en tramite de oficializaci6n;'9 (ii) continuado aplicando sanciones por emisiones contaminantes, a pesar de no 'S La inclusi6n de estas normas en el Quinto Programa se debe a que poseen mas de cinco ailos de vigencia, hecho que, de acuerdo con lo dispuesto en los articulos 32 y 40 de la Ley de Bases del Medio Ambiente obliga a su revisi6n. '9 Asi, por ejemplo, la autoridad maritima de la Regi6n del Bio Bio ha cuestionado sistemas de tratamiento de residuos liquidos industriales descargados en aguas marinas, a pesar de que el proyecto respectivo cumple los estandares de emisi6n aprobados por la CONAMA, fundada en 68 Environment Department Papers acreditarse infracci6n a normas de emisi6n y de calidad ambiental vigentes; (iii) continuado dictando normas de emisi6n, aunque la Ley de Bases estableci6 un procedimiento nuevo y le otorg6 a la CONAMA la misi6n de coordinarlo; b) La CONAMA ha: (i) dictado normas de emisi6n para regular sustancias y elementos para los cuales nuestro pais no cuenta con una norma de calidad ambiental (asi ocurre, por ejemplo, con la norma de emisi6n de residuos liquidos en cuerpos de agua, la norma de emisi6n de arsenico; y, la norma de emisi6n de olores asociados a la fabricaci6n de pulpa sulfatada); (ii) dictado normas que no cumplen con el principio de eficiencia ambiental, (en el caso de la norma que regula las descargas de sulfatos a las redes de alcantarillado, los estudios econ6micos revelaron que sus costos eran significativamente mayores que sus beneficios); (iii) la norma dictada ha diferenciado entre fuentes emisoras ubicadas en una misma localidad y que desarrollan una misma actividad, (ello ocurre con las descargas de residuos liquidos industriales, para las que se han fijado tres plazos distintos segu6n si, la descarga se hace a una red de alcantarillado que cuenta con planta de tratamiento de aguas servidas; o a una red que carezca de dicha planta; o directamente a un cuerpo de agua); 8.5 The Environmental Information System (SEIA) Uno de los desafios que el pais se impuso con la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente fue crear un sistema de informaci6n ambiental de caracter puiblico. En abril de 1999 la CONAMA puso en operaci6n el Sistema Nacional de Informaci6n Ambiental (SINIA), basado en una Plataforna Internet (WWW.SINIA.CL) en la que se manejan mas de 1.400 paginas HTLM de informaci6n aportada por los diversos organismos del Estado con competencia ambiental. El SINIA se ha convertido en una valiosa herramienta que favorece el contacto rapido y expedito entre la comunidad y las instituciones generadoras de informaci6n ambiental. Actualmente se recopila informaci6n ambiental local en seis regiones del pais: Antofagasta (II), Atacama (III), Maule (VII), Bio-Bio (VIII), la Araucania (IX) y los Lagos (X), a las cuales se les habilitari un m6dulo regional del SINIA durante el primer semestre del affo 2000. El SINIA ha realizado gestiones con 32 instituciones publicas que mantienen informaci6n ambiental para realizar convenios que garanticen el flujo permanente de informaci6n actualizada en sus propias paginas WEB. Asimismo, para aquellas instituciones que no tienen la capacidad de crear paginas WEB con informaci6n ambiental, el SINIA ha proporcionado las facilidades para el diseflo y construcci6n de tales pAginas. Algunas estadisticas del trabajo realizado por la CONAMA son las siguientes: ITEM CANTIDAD Paginas WEB ambientales construidas para otras instituciones 20.485 Sitios WEB revisados y clasificados dentro de la metabase del SINIA 1.422 Promedio de visitantes mensuales del sitio WEB del SINIA 3.800 Regiones a las cuales se les esta realizando un catastro de informaci6n ambiental local, para 6 la confecci6n de su propio M6dulo Regional del SINIA Instituciones contactadas para la realizaci6n de convenios 32 Adicionalmente, el Instituto Nacional de Estadisticas (INE) y la CONAMA se han unido para realizar el primer Anuario de Estadisticas Ambientales del pais. Este anuario, constituye un vehiculo alternativo de que se necesita conocer el impacto que producira en ei ambiente marino dichas descargas normadas. Asimismo, la COREMA del Bio Bio ha rechazado el proyecto Complejo Forestal Itata fundada en que generara olores molestos, no obstante que el proyecto cumple la norma de olores recientemente publicada en el Diario Oficial. Environmental Economics Series 69 distribuci6n de la informaci6n ambiental en libros, discos compactos u otros medios, para quienes no tienen acceso a la tecnologia internet. Igualmente relevante ha sido la labor realizada por la CONAMA en materia de Indicadores de Desarrollo Sostenible, Cuentas Ambientales y, en colaboraci6n con ODEPA el desarrollo de un Sistema de Informaci6n para el Manejo Sostenible de los Recursos Naturales Renovables y Conservaci6n de la Biodiversidad. 8.6 Conclusions Este informe se ha centrado en los aspectos de la gesti6n ambiental nacional relacionados directamente con el proyecto impulsado por el gobierno a principios de los noventa con el apoyo del Banco Mundial. Sin embargo, la gesti6n ambiental en otros ambitos, objeto de preocupaci6n del gobierno, el balance de la labor deja pendientes muchos interrogantes. Nos referimos a un conjunto de materias de diverso orden, que tienen relaci6n directa con el desafio del desarrollo sostenible, como los residuos s6lidos; los derechos de emisi6n transables; los recursos hidrobiol6gicos; el bosque nativo; la planificaci6n urbana; los planes de prevenci6n y de descontaminaci6n; el recurso suelo; y los instrumentos internacionales. La percepci6n del sector empresarial es que en estos ambitos las decisiones publicas han sido erriticas, existiendo incertidumbre e inestabilidad juridica en cuanto a los lineamientos que se impondran en el futuro y en funci6n de los cuales deberia orientarse el quehacer de todos los actores involucrados. En ese sentido, las sefiales emitidas por las autoridades que han asumido la direcci6n de los asuntos ambientales, plantean una inquietud acerca de cual sera el enfasis y la prioridad e impulso dados en los proximos seis afios a las principales cuestiones ambientales e incluso a las decisiones de las pasadas administraciones. 70 Environment Department Papers 9 Strengthening The T ies Between Government Agencies And The International Community Patricia Matus International cooperation, from multilateral and bilateral organizations has played a key role in strengthening environmental management capacity. The most effective form of international cooperation provided has been in the form of internships and joint projects, where environmental expertise has been gained at a relatively low cost. While international cooperation has provided access to financial resources, technical expertise, and environmental management experiences of other countries, it has also been administratively demanding. There are four aspects that should be considered in the provision of environmental technical assistance: (i) environment is a multidisciplinary subject matter that should be expressed in clear terms to incorporate different disciplines; (ii) communication is often difficult between the sectors responsible for environmental management and civil society, and institutional strengthening cooperation should therefore support communication between these groups; (iii) cooperation agencies should provide transparent data on the technical support they offer so that the recipient can assimilate adequately; and (iv) technical assistance should be designed in an integrated manner to avoid skewing environmental support toward one aspect (e.g., legally, technologically, economically, technically, etc.). 9.1 Environmental International Cooperation El desafio mas importante emprendido por Chile durante los noventa fue, sin duda alguna, la democratizaci6n de la sociedad chilena. En ese contexto se inici6 ademas la Institucionalidad Ambiental chilena. La creaci6n de la misma, recogi6 la preocupaci6n por el deterioro de la calidad de vida, producto inicialmente de problemas de contaminaci6n ambiental y, posteriormente, del uso de los recursos naturales. Esta situaci6n permiti6 que Chile accediera a un estandar de modemidad, en el que la preocupaci6n ambiental institucionalizada y formal resulta ser un requisito indispensable. Una visi6n de pais moderno, democratiico, abierto econ6micamnente era, y continiua siendo, impensable sin una postura ambiental acorde a los tiempos actuales. Environmental Economics Series 71 En una primera etapa se recibi6 principalmente asistencia tecnica y, mas adelante, se han recibido modalidades de cooperaci6n propiamente dicha. Esto debido a la situaci6n estructural por la que pasaba el pais, por la cual una agencia ambiental, no pudo interactuar como par de las agencias de cooperaci6n, hasta alcanzar la capacidad minima de gesti6n que le permitiera definir las acciones prioritarias generadas por la subsiguiente cooperaci6n intemacional. Por eso, se puede afirmar que la cooperaci6n intemacional ha sido importante para el fortalecimiento de capacidades en materia de gesti6n ambiental permitiendo establecer proyectos con miims a la resoluci6n de problemas ambientales mas complejos. 9.2 International Cooperation: The Chilean Experience (1994-2000) La Comisi6n Nacional del Medio Ambiente recibi6 varias modalidades de cooperaci6n: aporte financiero, donaciones, particularmente en equipos e infraestructura, programas de capacitaci6n, intercambio de expertos, pasantias y proyectos conjuntos. Las agencias que han realizado cooperacion, se enumeran en el cuadro 1. Cabe destacar, el Proyecto del BIRF, que permiti6 el desarrollo de la CONAMA, tanto en terminos del establecimiento de la Direcci6n Ejecutiva de la Comisi6n Nacional del Medio Ambiente, como en el desarrollo de las unidades ambientales en Ministerios clave del Sistema Nacional de Gesti6n Ambiental. Cuadro 1 Cooperaci6n Internacional: La Experiencia Chilena (1994-2000) MODALIDADES INSTITUCIONES * Aporte financiero * Banco Internacional para la Reconstrucci6n y Desarrollo * Donaciones * Banco Interamericano de Desarrollo/FOMIN USEPA * Programas de capacitaci6n * JICA * Intercambio de expertos * COSUDE * Pasantias * SEPA * Proyectos conjuntos * Uni6n Europea * Gobierno de Holanda y Flandes * Banco Mundial * FMAM/GEF El tipo mas util de cooperaci6n en terminos del costo-beneficio esta dada por las dos Cltimas modalidades mencionadas: pasantias y proyectos conjuntos, pues se logra la adquisici6n de destrezas con muy poco costo asociado. En las primeras, un encargado o coordinador de un tema especifico de la CONAMA, adquiere experiencia de otra agencia ambiental y, Ilegado el momento de ejecutar o implementar la acci6n, la persona dispone del conocimiento suficiente para liderar los procesos a nivel nacional. En contraste, los proyectos permiten emprender acciones con un horizonte de mayor plazo y efecto en materia de gesti6n ambiental. Algunos ejemplos de proyectos se incluyen en el cuadro n° 2. Ambos tipos de cooperaci6n requieren una capacidad de la agencia sectorial nacional tal que pueda efectivamente ejercer un rol de contraparte, de modo que realmente pueda darse la cooperaci6n. Tambien hemos recibido donaciones como la de JICA, de alrededor de 15 a 20 millones de d6lares, para crear el Centro Nacional de Medio Ambiente que es una instancia de colaboraci6n con la Universidad de Chile cuya finalidad es la creaci6n de un laboratorio ambiental y un centro con capacidades en manejo de informaci6n y capacitaci6n ambiental. Otros ejemplos de cooperaci6n van desde programas de capacitaci6n, intercambios de expertos, pasantias y proyectos conjuntos con distintas agencias -no solamente los bancos- como: EPA, JICA, Agencia Suiza, Agencia Sueca, GTZ, Uni6n Europea, algunos gobiemos en particular, Holanda por ejemplo, el Banco Mundial a traves de sus programas de apoyo al Protocolo de Montreal, etc. Asimismo, la cooperaci6n del gobiemo Aleman, por medio de la GTZ, con temas mucho mas especificos (gesti6n de la calidad del aire, en Regi6n Metropolitana); Otros como el proyecto BID/FOMIN USEPA aportaron desde expertos -que de 1996 a 1998 permitieron que la CONAMA recibiera asesoria directa de la EPA-, hasta proyectos de cooperaci6n 72 Environment Department Papers con la CONAMA en proyectos conjuntos para inodelar la calidad del aire al nivel de la regi6n macrocentral del pais o para diagnosticar la calidad del aire en las regiones. No solamente la CONAMA ha recibido cooperaciones intemacionales. En el cuadro 2 se muestra el ejemplo de la Casa de la Paz con el proyecto COSUDE; la Fundaci6n Chile tambien ha recibido apoyo y la CONAMA canaliza los aportes. Y, entre otros, la Uni6n Europea con los proyectos al nivel de la Regi6n Metropolitana, y el gobiemo de Holanda en gesti6n y control y fiscalizaci6n de la contaminaci6n de la Regi6n Metropolitana. 9.3 Stock Taking Entre las ventajas de contar con cooperaci6n intemacional para la gesti6n ambiental se cuentan el acceso a los recursos humanos y financieros, al conocimiento especifico tecnico del control de la contaminaci6n y el manejo de los recursos naturales, al conocimiento de procedimientos y metodologia, y a la experiencia en gesti6n ambiental. Como desventaja en cambio se cuentan la competencia por el tiempo, el establecimiento de procedimientos administrativos y las distorsiones en el modo de implementar la gesti6n ambiental. Respecto de los procedimientos administrativos, Chile ha tenido una tradici6n de procedimientos administrativos engorrosos. Si a eso se suman los procedimientos de las agencias de cooperaci6n, entonces esto se convierte en algo dantesco. Debimos administrar un proceso que consideraba 60 etapas distintas para concretar el proyecto, porque eso implicaba la uni6n entre las exigencias administrativas chilenas y las del Banco Mundial; sesenta pasos administrativos para llevar a cabo un proyecto en particular, algo bastante complejo. Por ejemplo, con la cooperaci6n japonesa, que nos ha tratado de ayudar en forma permanente, y segun la cual se planifica a 10-15 ainos sucede lo siguiente. Nosotros que, para ser francos, desarrollamos los proyectos con un horizonte de reacci6n y, por lo tanto necesitamos flexibilidad para poder ir modificandolos, nos encontramos con proyectos a los cuales no se les puede cambiar una palabra porque el "registro de lo acordado" asi lo establece, lo que dificulta enomiemente la gesti6n de dichos proyectos. Por ultimo, un ejemplo de distorsi6n, fue la prernatura incorporaci6n del mandato legal de elaborar una "Ley de Permisos de Emisiones Transables", sin que eI pais estuviera apto para incorporar este tipo de instrumento econ6mico a la gestion ambiental. La CONAMA ha pasado 5 6 6 anios tratando de avanzar en el debate y siempre ha encontrado resistencia a que se incoxpore el tema ambiental en la discusi6n politica debido a que al haber asimetria ente el receptor del apoyo tecnico y los conocimientos y experiencias del que asiste -que tiene claro que es lo util o quiere aplicar instrumentos eficientes para que el pais no atraviese por los mismos problemas de otros paises de inequidades econ6micas en el Ambito de las regulaciones- se propone un modelo que convence a un sector, probablemente el mas ilustrado, pero se dificulta para convencer al pxTilico en general y a quienes toman las decisiones. Sin el apoyo internacional, la evoluci6n habria sido mucho mas lenta, sobre todo porque las exigencias intermacionales presionaron para que el pais avanzara en la incorporaci6n de la gesti6n y la regulaci6n amrbiental y no fue nuestra sociedad civil el motor intemo de dichas transformaciones. Cuadro 2 COOPERACION INTERNACIONAL, proyectos implementados 1997 -2000 Proyecto Ejecutor Donaci6n (US$) Periodo Agencia de cooperacion Red de educaci6n ambiental, Casade la Paz 188.800 1997-1998 Agencia Suiza de informativo y talleres de Cooperaci6n Capacitacion _ Utilizaci6n de gas natural Fundaci6n Chile 249.307 1996-1997 Agencia Suiza de como combustible en el Cooperaci6n transporte publico Environmental Economics Series 73 Capacitaci6n tecnica en el CONAMA RE 3.000.000 1995 -2000 Agencia Alemana (GTZ) control de fuentes fijas, m6viles y monitoreo atmosferico Asistencia tecnica en EIA, CONAMA Capacitaci6n 1997-1998 Agencia Sueca (SEPA) planificaci6n territorial __._._. Asistencia en contaminaci6n CONAMA Capacitaci6n 1997-1998 Agencia Sueca (SEPA) atmosferica, minera y de facnas abandonadas Parques urbanos, forestaci6n CONAMA RM 1.072.727 1994- 1997 Uni6n Europea periurbana y educacion ambiental Fiscalizaci6n, control de la CONAMA RM 1.500.000 1996-1998 Gobiemo de Holanda contarninaci6n y gesti6n ambiental en la regi6n metropolitana Capacitaci6n chilena para CONAMA 350.000 1997-1998 Proyecto GEF cumplir con la Convenci6n de la ONU sobre Cambio Climatico Monitoreo de la calidad del CONAMA 463.100 1998-1999 Agencia Suiza de aire en regiones urbano Cooperaci6n industriales Centro Nacional del Medio CONAMA 20.000.000 1995- 2000 Agencia Japonesa de Ambiente Universidad de Chile Cooperaci6n (JICA) Asistencia de expertos de CONAMA 1.902.500 1997-1998 BID/FOMIN US_EPA EPA Cumplimiento del Protocolo CONAMA 5.000.000 1997-2000 BM-PNUD de Montreal Cumplimiento de los CONAMA 85.000 1998-1999 FMAM compromisos CMCC Taller de indicadores CONAMA Taller, pasajes y gastos de Febrero 1998 CanadA- CANSCET ambientales y estadias socioecon6micos para el desarrollo sostenible _ Pasantias en Flandes para CONAMA Pasajes y gastos de Sept-Oct 1998 Flandes funcionarios de servicios estadias para 10 publicos regionales funcionarios Modelo interregional de CONAMA 107.000 1998-2000 Succia calidad del aire Transporte urbano y medio CONAMA RM Sin informaci6n 1998-1999 Suecia ambiente I _I_I Monitoreo de la calidad del CONAMA Regi6n VIII 1997-2000 Agencia Suiza de aire comuna de Talcahuano _ Cooperaci6n Fuente: Memorias de la Comisi6n Nacional del Medio Ambiente 1997,1998 y 1999. 9.4 Challenges Los desafios de esta cooperaci6n no son pocos, especialmente si se cuestiona por que en Chile se ha tenido exito, a diferencia de otros paises donde se ha invertido mucho mas dinero. Hay cuatro aspectos que se deben considerar para poder iniciar el traspaso de experiencia, la colaboraci6n o la asistencia tecnica en el imbito ambiental: 9.4.1 Understanding Complexity El tema ambiental es multidisciplinario y multisistemico. No obstante, en general, existe la tendencia a visualizar un solo ambito del mismo. El medio ambiente trasciende lo fisico, lo quimico y lo biol6gico y abarca los problemas sociales. Por eso, es asunto de distintas disciplinas con distintos vocabularios y requiere ser expresado con sencillez y claridad para que se entienda que la gesti6n ambiental debe abarcar a posteriori todos los demas ambitos. 74 Environment Department Papers 9.4.2 Improving Communication Una de las mayores debilidades actuales de la gesti6n ambiental ha sido la dificultad de comunicaci6n entre los sectores que deben realizar la gesti6n ambiental y la sociedad civil. El apoyo tecnico en el ambito de la comunicaci6n entre los distintos sectores, con visiones y vocabularios a veces excluyentes, y la comunicaci6n del riesgo hacia la poblaci6n afectada o la poblaci6n en general son elementos muy uitiles que deben hacer parte de la cooperaci6n para fortalecer la capacidad institucional. 9.4.3 Transparency Challenges Evidentemente, las agencias deben plantear de manera transparente lo que ofrecen y si la soluci6n t6cnica propuesta conlleva el uso de tecnologias especificas, para evitar que surjan dudas, prejuicios y temores. La transparencia permite que el receptor asimile adecuadamente y no rechace de plano lo propuesto. 9.4.4 Integration Uno de los mayores desafios para la gesti6n ambiental adecuada es la cooperaci6n o asistencia tecnica integral. Para resolver dificultades, obstaculos y problemas ambientales debera evitarse el sesgo netamente legal, econ6mico, tecnico, o tecnol6gico y conocerse y manejarse todos estos factores simultaneamente. Environmental Economics Series 75 Bibliography ABOGABIR, X. 1999. Ponencia en Seminario "Gesti6n Ambiental en Chile: Camino Avanzado y Desafio Futuro" Visi6n desde las ONG. Centro de Estudios para el Desarrollo - CED. Santiago, Chile. ASENJO, R. 1999. Ponencia en Seminario "Gesti6n Ambiental en Chile: Camino Avanzado y Desafio Futuro" Visi6n desde el Sector Publico. Centro de Estudios para el Desarrollo - CED. Santiago, Chile. BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO. (en edici6n). Gesti6n Ambiental en Latinoamerica: Caso Chileno. BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCION Y FOMENTO, 1992. Staff Appraisal Report: Environmental Institution Development Project. Washington D.C. BLANLOTT, V. 1999. Ponencia en Seminario "Gesti6n Ambiental en Chile: Camino Avanzado y Desaflo Futuro" Visi6n desde el Sector Piblico. Centro de Estudios para el Desarrollo - CED. Santiago, Chile. CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARROLLO, 2000. Gesti6n Ambiental en Chile ,Que tanto hemos avanzado? Santiago, Chile. 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Ponencia en Seminario "Gesti6n Ambiental en Chile: Camino Avanzado y Desaflo Futuro" Visi6n de los Consultores. Centro de Estudios para el Desarrollo - CED. Santiago, Chile. LEY N° 19.300, 1994. Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente. Ministerio Secretaria General de la Presidencia. Publicado en el Diario Oficial el 9 de marzo de 1994. Chile. 78 Environment Department Papers The Authors Part A Authors Kulsum Ahmed is Senior Environmental Specialist in the World Bank. She presently works in the Environment Department of the Latin America and Caribbean Region and specializes in industrial pollution prevention and energy-environment activities. Her programs cover Mexico, Colombia, Guatemala, Argentina, and Uruguay. Angela Armstrong is an Operations Analyst in the World Bank, working in the Environment Department of the Latin America and Caribbean Region. She has been a team member of the Bank Team for the Chile CONAMA project since 1997 and also works on various environmental projects in Latin America, particularly in Argentina. Carter Brandon is Lead Environmental Economist in the World Bank, where he oversees environmental activities in India and Bangladesh. His current analytical and project interests focus on: (a) environmental priority-setting; (b) valuing the economic cost of pollution damages and resource degradation; and (c) the institutional and political "preconditions" to improving environmental management. John Dixon is Lead Environmental Economist in the World Bank with a joint appointment with the central Environment Department and the World Bank Institute (WBI). His research and writing focuses on valuation of environmental impacts. He has written/edited 10 books on economic valuation and resource management, and teaches on these topics, both within the Bank and worldwide through the WBI and the Beijer International Institute of Ecological Economics, Stockholm. After working in Asia and the Pacific for many years (most recently from the East-West Center in Hawaii), he joined the Bank in 1990 and was a member of the original team that prepared the Chile CONAMA project. Ina-Marlene Ruthenberg is Senior Sector Economist in the Environment Department of the Latin America and Caribbean Region of the World Bank, which she joined in 1996. As task team leader for the Chile CONAMA Project, she led the final evaluation mission. In addition to Chile, she works on similar environmental institutional strengthening projects in Ecuador and Mexico. Other areas of work include (i) global environment projects (GEF and Montreal Protocol), (ii) environmental safeguards in policy-based lending, and (iii) environmental financing. Environmental Economics Series 79 Part B Authors Ximena Abogabir is a journalist and President of the House of Peace Foundation (Fundaci6n Casa de la Paz). She is also a member of the Citizen Action Group for Environment, the National Environment Commission's Consultation Council, the Council for UNDP's Small Grant Program, as well as the Citizens Environmental Forum. She is an elected Ashoka Fellow. Jaime Dinamarca Garate is a lawyer and professor of Environmental Law. He is an environmental manager for the Chamber of Production and Commerce in Concepci6n and the Factory Development Association. He is also an Advisor to the Freedom and Development Institute's Environment Program, Vice President of the Production and Trade Confederation's Environment Commission, member of the advisory Committee on Sustainable Development and the Environment Commission's Consultation Council, Advisor to the Bio Bio regional government, as well as a member of the Bio Bio Regional Environment Commission. Guillermo Espinoza is a geographer and a specialist in environmental management and environmental impact assessments. He is a graduate professor at the University of Chile and Catholic University and a Board member of the Center for Development Studies (Centro de Estudios para el Desarrollo, CED) and the House of Peace Foundation. He works as a consultant for the Inter- American Development Bank on institutional strengthening programs and has written numerous publications on environmental management iP Chile and Latin America. Sergio Garcia is an industrial engineer, who has worked in the public and private sector on activities related to the design and assessment of environmental management policies and instruments, as well as investment project assessments and the design of regulatory tools. He is the author of various publications on environmental policies and regulations and environmental assessment systems. Patricia Matus is a surgeon and a public health specialist, who holds a Masters in Epidemiology from the University of Chile's School of Public Health. She heads CONAMA's Decontamination Plans and Norms Department and teaches at the University of Chile. Pablo Pisani holds a Masters in Urban Planning from the University of Pennsylvania. He specializes in strengthening environmental institutions and civil society organizations. He has conducted numerous studies on civil society participation and the incorporation of social and participatory variables in the private sector. Currently, he is the Coordinator of civil society participation and environmental conflict resolution for the House of Peace Foundation. Leonel Sierralta J. holds a Doctorate in Biological Sciences, with a specialization in Ecology, from the Catholic University of Chile. He is Development Manager for Environmental Management Consultants, S.A. (Desarrollo de Gesti6n Ambiental Consultores S.A.), Executive Secretary of the National Committee on Forestry Certification, President of the Technical Committee on Forestry Certification, Professor of Environmental Management and Biology at the University of Development and the Gabriela Mistral University, as well as Associate Researcher at the Center for Public Studies. 80 Environment Department Papers Environment Department The World Bank 1818 H Street, N.W. Washindton, D.C. 20433 Telephone: 202-473-3641 Faxsimile: 202-477-0565 ®Printed on 1 00% post-consumer recycled paper