58638 Fotografías: Carlos Bittar, Sonia Delgado y Banco de Imágenes del Banco Mundial PARAGUAY ESTUDIO DE POBREZA DETERMIN AN TE S Y D E SA F�OS PARA L A REDU CC IÓ N D E LA P O BR EZA Reporte Número 58638-PY Diciembre de 2010 EQUIVALENTES de MONEDA US$1.0 = 4915 Guaranís (Nov 2010) AÑO FISCAL 1 de enero – 31 de diciembre ABREVIACIONES PRINCIPALES Y SIGLAS ALC América Latina y el Caribe BCP Banco Central de Paraguay BID Banco Interamericano de Desarrollo BM Banco Mundial CADEP Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya CEDLAS Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales CEPAL Comisión Económica para América Latina DGEEC Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos DIPLANP Dirección del Plan de la Estrategia Nacional de Lucha contra la Pobreza EIH Encuesta Integrada de Hogares ENLP Estrategía Nacional de Lucha contra la Pobreza EPH Encuesta Permanente de Hogares FEI Food Energy Intake (Ingesta Calórica de Alimentos) ICV �ndice de Calidad de Vida INAN Instituto Nacional de Alimentación y Nutrición INEI Instituto Nacional de Estadística e Informatica IOH �ndice de Oportunidad Humana IPC �ndice de Precios al Consumidor IPS Instituto de Previsión Social LI Línea de Indigencia LP Línea de Pobreza MEC Ministerio de Educación y Cultura MFI Micro Financial Institutions MSPyBS Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio OIT Organización Internacional del Trabajo PIB Producto Interno Bruto PNC Pensiones No-Contributivas PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PPC Paridad de Poder de Compras RUC Registro Único de Contribuyentes SAS Secretaría de Acción Social SEDLAC Socio-Economic Database for Latin America and the Caribbean SIPASS Sistema Paraguayo de Seguridad Social TMC Transferencias Monetarias Condicionadas WDR World Development Report (Indicadores de Desarrollo Mundial) Vice Presidenta: Pamela Cox Director de País: Penelope Brook Director del Sector: Marcelo Giugale Líder de Sector: Jose Roberto Lopez Calix Gerente de País: Rossana Polastri Gerente del Sector: Louise Cord Gerente del Estudio: Carolina Diaz-Bonilla Tabla de contenidos AgrAdecimientos i resUmen eJecUtiVo iii introdUcciÓn 1 ANTECEDENTES, OBJETIVOS, Y EL PROCESO DEL ESTUDIO DE POBREZA 1 cAP�tULo 1 – crecimiento econÓmico, PoBreZA, Y desigUALdAd 3 INTRODUCCIÓN 3 ACTUALIZANDO LA METODOLOG�A PARA LA MEDICIÓN DE LA POBREZA EN PARAGUAY 6 MIDIENDO LA POBREZA EN PARAGUAY 7 LA POBREZA EN PARAGUAY 8 CURVAS DE INCIDENCIA DEL CRECIMIENTO UTILIZANDO EL INGRESO PER C�PITA DEL HOGAR 11 DESIGUALDAD 12 DESCOMPOSICIÓN DE LA POBREZA 14 MEDIDAS DE BIENESTAR NO REMUNERATIVAS 15 POBREZA Y PROGRAMAS SOCIALES PÚBLICOS 16 cAP�tULo 2 – determinAntes de LA PoBreZA Y LA desigUALdAd 22 ¿QUIÉNES SON LOS POBRES? DIFERENCIAS ENTRE POBRES Y NO POBRES 22 La educación y los pobres 25 La salud y los pobres 27 CAMBIOS DEMOGR�FICOS 29 CORRELACIONES DE LA POBREZA 30 Datos demográficos 31 Educación 31 Trabajo 31 Tamaño y estructura del hogar 33 Características del hogar, tierra y bienes durables 33 Infraestructura y geografía 33 �NDICE DE OPORTUNIDAD HUMANA – PARAGUAY 33 �ndice de Oportunidad Humana — Educación 35 �ndice de Oportunidad Humana – Vivienda 36 �ndice de Oportunidad Humana – Disparidades geográficas 38 cAP�tULo 3 – mercAdo LABorAL UrBAno: tendenciAs Y oPortUnidAdes PArA eL emPLeo 41 TENDENCIAS EN LOS INDICADORES DE MERCADO LABORAL 41 EMPLEO 41 Empleo por sector y crecimiento económico 45 El nivel de cualificación de la fuerza laboral 45 Informalidad 46 Subempleo 47 DESEMPLEO 50 Duración del desempleo 52 Empleo y desempleo juvenil 52 CREACIÓN DE EMPLEO Y DESTRUCCIÓN DE EMPLEO DURANTE LA CRISIS 54 INGRESO 54 El precio de trabajar: evolución y diferenciales del ingreso laboral 54 Determinantes del ingreso 55 Brecha salarial por género en Paraguay 57 CONCLUSIONES Y CONSIDERACIONES DE POL�TICA 60 cAP�tULo 4 – mercAdos de FActores rUrALes Y PoBreZA 62 INTRODUCC�ON 62 MERCADOS DE TIERRAS 63 MERCADOS FINANCIEROS 68 MERCADOS LABORALES 71 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES PARA POL�TICAS 72 cAP�tULo 5 – eVALUAciÓn eX-Ante de LA eXPAnsiÓn de Los ProgrAmAs de trAnsFerenciAs monetAriAs en PArAgUAY 74 INTRODUCCIÓN 74 PROTECCIÓN SOCIAL EN PARAGUAY 76 Seguridad Social 77 Asistencia social 78 AN�LISIS DE INCIDENCIA 82 Instrumento de selección 83 SIMULACIONES 86 CONCLUSIONES 92 Anexo Capítulo 5 – Cambios en el ICV 2007 94 AdJUnto – crisis, seqU�A Y PoBreZA en eL 2009 97 reFerenciAs 108 ListA de FigUrAs FIGURA 1.1: EVOLUCIÓN DE LA POBREZA EN PARAGUAY 1997/98-2008 4 FIGURA 1.2: EVOLUCIÓN DEL PIB PER C�PITA REAL EN PARAGUAY 1995-2008 4 FIGURA 1.3: EVOLUCIÓN DEL PIB PER C�PITA EN ALC, 1990-2008 5 FIGURA 1.4: IMPACTO DE LA NUEVA METODOLOG�A EN LOS C�LCULOS DE POBREZA 1997/98-2008 7 FIGURA 1.5: POBREZA GENERAL POR REGIÓN, PARAGUAY 2003-2008 9 FIGURA 1.6: CURVA DE INCIDENCIA DEL CRECIMIENTO, PARAGUAY (2003-2008) EN GUARAN�ES DE 2008 11 FIGURA 1.7: CURVA DE INCIDENCIA DEL CRECIMIENTO POR �REA, PARAGUAY (2003-2008) EN GS. DE 2008 12 FIGURA 1.8: COEFICIENTE DE GINI 2003-2008 14 FIGURA 1.9: COEFICIENTE GINI DEL INGRESO PER C�PITA POR HOGAR SEGÚN EL �REA 14 FIGURA 1.10: MATERIALES DE CONSTRUCCIÓN PARA VIVIENDAS, PARAGUAY 2003-2008 15 FIGURA 1.11: ACCESO DEL HOGAR A SERVICIOS PÚBLICOS, PARAGUAY 2003-2008 16 FIGURA 1.12: PROYECCIÓN DE LA POBREZA Y LA POBREZA EXTREMA EN 2009. 17 FIGURA 2.1: AÑOS DE EDUCACIÓN POR EDAD. NACIONAL Y SEGÚN TIPO DE POBREZA, PARAGUAY 2008 25 FIGURA 2.2: ASISTENCIA ESCOLAR POR EDAD EN PARAGUAY, 2008 26 FIGURA 2.3: ACCESO A SEGURO MÉDICO SEGÚN TIPO DE PROVEEDOR 28 FIGURA 2.4: ACCESO A SEGURO MÉDICO POR QUINTIL DE INGRESO 28 FIGURA 2.5: COBERTURA DE SEGURO MÉDICO POR EDAD Y NIVEL DE POBREZA, 2008 28 FIGURA 2.6: CENTROS DE SALUD VISITADOS MIENTRAS SE EST� ENFERMO (EN LOS ÚLTIMOS 90 D�AS) 29 FIGURA 2.7: TAMAÑO GLOBAL DE LOS HOGARES URBANOS Y RURALES, PARAGUAY 2003-2008 30 FIGURA 2.8: �NDICE DE OPORTUNIDAD HUMANA — CLASIFICACIÓN PARA ALC, PROYECTADO A 2010 35 FIGURA 2.9: �NDICE DE OPORTUNIDAD HUMANA EN EDUCACIÓN 35 FIGURA 2.10: IOH EN ASISTENCIA ESCOLAR Y FINALIZACIÓN DE SEXTO GRADO A TIEMPO 36 FIGURA 2.11: �NDICE DE OPORTUNIDAD HUMANA EN VIVIENDA 37 FIGURA 2.12: IOH EN INDICADORES DE LA VIVIENDA 37 FIGURA 2.13: IOH EN ASISTENCIA ESCOLAR Y FINALIZACIÓN DE SEXTO GRADO A TIEMPO 39 FIGURA 2.14: IOH EN INDICADORES DE VIVIENDA (2008) 40 FIGURA 2.15: �NDICE DE OPORTUNIDAD HUMANA POR REGIÓN 40 FIGURA 3.1: PARTICIPACIÓN DE LA FUERZA LABORAL – POBLACIÓN EN EDAD DE TRABAJAR 42 FIGURA 3.2: TASA DE EMPLEO POR SEXO 43 FIGURA 3.3: DISTRIBUCIÓN DE LOS TRABAJADORES POR REGIÓN 2003-2008 43 FIGURA 3.4: ORIGEN DE LOS MIGRANTES URBANOS 44 FIGURA 3.5: DISTRIBUCIÓN DE LOS TRABAJADORES POR SECTOR ECONÓMICO 45 FIGURA 3.6: CRECIMIENTO REAL DEL PIB 2003-2008 (A PRECIOS CONSTANTES DE 1994) 45 FIGURA 3.7: AÑOS DE EDUCACIÓN – POBLACIÓN DE 21 A 30 AÑOS DE EDAD 45 FIGURA 3.8: DISTRIBUCIÓN DE LOS TRABAJADORES SEGÚN EL NIVEL EDUCACIONAL (CA. 2008) 46 FIGURA 3.9: PARTICIPACIÓN DE LOS TRABAJADORES SEGÚN EL NIVEL EDUCATIVO (POR SEXO) 46 FIGURA 3.10: PARTICIPACIÓN DE TRABAJADORES EN EL SECTOR INFORMAL (25-65 AÑOS; CA. 2008) 47 FIGURA 3.11: INFORMALIDAD SEGÚN EL NIVEL EDUCACIONAL 47 FIGURA 3.12: SUBEMPLEO 48 FIGURA 3.13: SUBEMPLEO EN PARAGUAY SEGÚN SEXO 48 FIGURA 3.14: TASAS DE DESEMPLEO POR �REA Y SEXO 50 FIGURA 3.15: TASAS DE DESEMPLEO SEGÚN INGRESO PER C�PITA DEL HOGAR, 2008 51 FIGURA 3.16: DURACIÓN DEL DESEMPLEO POR �REA Y SEXO 51 FIGURA 3.17: DURACIÓN DEL DESEMPLEO SEGÚN NIVEL EDUCATIVO 51 FIGURA 3.18: DESEMPLEO JUVENIL 52 FIGURA 3.19: SECTOR DE EMPLEO PREVIO DE LOS JÓVENES DE 15 A 25 AÑOS DE EDAD 53 FIGURA 3.20: SALARIO POR HORA Y HORAS DE TRABAJO 54 FIGURA 3.21: SALARIO POR HORA Y HORAS SEMANALES SEGÚN NIVEL EDUCATIVO 55 FIGURA 3.22: SALARIO POR HORA SEGÚN INFORMALIDAD EN GUARAN�ES DE 2008 55 FIGURA 3.23: ECUACIÓN DE MINCER. COEFICIENTES ESTIMADOS DE LAS DUMMIES EDUCACIONALES (TODOS LOS TRABAJADORES DE 25 A 55 AÑOS) 55 FIGURA 3.24: BRECHA SALARIAL POR GÉNERO – TRABAJADORES ASALARIADOS URBANOS 57 FIGURA 3.25: BRECHA SALARIAL POR GÉNERO INEXPLICABLE SEGÚN EL PERCENTIL DE DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO DE HOMBRES Y MUJERES 60 FIGURA 4.1: CONTRIBUCIÓN DE LOS POBRES RURALES A LA POBREZA TOTAL EN 1997, 2003 Y 2008 62 FIGURA 4.2: FUENTES DE INGRESO POR QUINTIL 63 FIGURA 4.3: REMESAS COMO PARTICIPACIÓN DEL INGRESO TOTAL DEL HOGAR POR �REA DE DENSIDAD 63 FIGURA 4.4: PROPIEDAD DE LA TIERRA Y ASIGNACIÓN DEL TRABAJO EN EL PARAGUAY RURAL 63 FIGURA 4.5: GINI DE LA PROPIEDAD Y UTILIZACIÓN DE LA TIERRA EN EL TIEMPO, PARAGUAY 64 FIGURA 4.7: PROPIEDAD DE LA TIERRA EN EL TIEMPO 64 FIGURA 4.8: RESULTADOS HIPOTÉTICOS DE LOS MERCADOS DE ALQUILER DE TIERRAS 65 FIGURA 4.11: COSTO DE TRANSFERENCIA Y REGISTRO DE PROPIEDADES COMO PORCENTAJE DE SU VALOR 68 FIGURA 4.12: ACCESO AL CRÉDITO POR FINCAS CON Y SIN T�TULO DE PROPIEDAD EN PARAGUAY 69 FIGURA 4.13: PROPIEDAD DE LA TIERRA Y USO DE INSUMOS MODERNOS 70 FIGURA 5.1: CURVAS DE INCIDENCIA. JUBILACIONES, PENSIONES Y TMC. PARAGUAY, 2008 82 FIGURA 5.2: PRECISIÓN DE SELECCIÓN RESPECTO A LOS INDICADORES DE POBREZA PARA VALORES L�MITE ALTERNATIVOS DE ICV. PARAGUAY, 2008 84 FIGURA 5.3: ERRORES DE EXCLUSIÓN E INCLUSIÓN DE TMC RESPECTO A LOS INDICADORES DE POBREZA Y POBREZA EXTREMA. VALORES ALTERNATIVOS DE VALORES L�MITE DE ICV. PARAGUAY, 2008 85 FIGURA 5.4: ERRORES DE EXCLUSIÓN E INCLUSIÓN DE PROGRAMAS DE TMC RESPECTO A LOS INDICADORES DE POBREZA Y POBREZA EXTREMA. VALORES L�MITE ALTERNATIVOS DE ICV. ASUNCIÓN Y RESTO RURAL, 2008 85 FIGURA 5.5: IMPLICANCIAS POTENCIALES PARA LA ASISTENCIA SOCIAL Y LOS COSTOS AL EXTENDER LOS PROGRAMAS DE TMC EN PARAGUAY, 2008. EXPANSIÓN GEOGR�FICA Y AUMENTOS DE BENEFICIOS. 87 FIGURA 5.6: IMPLICANCIAS DE ASISTENCIA SOCIAL Y COSTO POTENCIALES DE EXTENDER LOS TMC EN RESTO RURAL, 2008. 88 FIGURA 5.7: EL �NDICE DE ATKINSON PARA ESCENARIOS SIMULADOS, VALORES DIFERENTES DE ÉPSILON. PARAGUAY 2008 89 FIGURA 5.8: IMPLICANCIAS POTENCIALES DE ASISTENCIA SOCIAL Y COSTOS DE EXPANDIR EL TMC Y LAS PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS EN PARAGUAY, 2008 89 FIGURA 5.9: IMPLICANCIAS POTENCIALES DE ASISTENCIA SOCIAL Y COSTOS DE EXTENDER EL PNC EN PARAGUAY, 2008 90 FIGURA 5.10: CURVAS DE INCIDENCIA. TRANSFERENCIAS MONETARIAS CONDICIONADAS (ANTES Y DESPUÉS DE LA EXPANSIÓN), PENSIONES NO-CONTRIBUTIVAS (EXPANSIÓN POTENCIAL UTILIZANDO ICV). PARAGUAY, 2008 91 FIGURA 5.11: CURVAS DE INCIDENCIA. PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS (EXPANSIÓN POTENCIAL UTILIZANDO ICV E INDICADORES DE POBREZA). PARAGUAY, 2008 91 FIGURA A1.1: ICV 2008 POR REGIÓN 95 FIGURA A1.2: COMPARACIÓN ICV 2008, 2005 CON Y SIN LA VARIABLE DE VACUNA INFANTIL. 96 FIGURA A2.1: GOLPE FUERTE DE LA CRISIS GLOBAL DEL 2009 EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 98 FIGURA A2.2: PRODUCTO INTERNO BRUTO POR SECTOR ECONÓMICO Y CRECIMIENTO ENTRE 2008-2009 98 FIGURA A2.3: PRECIOS INTERNACIONALES DE LOS COMMODITIES CAEN EN 2009 (US$ NOMINAL) 99 FIGURA A2.4: EVOLUCIÓN DE POBREZA EN PARAGUAY (2003-2009) 99 FIGURA A2.5: EVOLUCIÓN DE POBREZA EN PARAGUAY (1997/98-2009) 99 FIGURA A2.6: BRECHA Y SEVERIDAD DE LA POBREZA EXTREMA , PARAGUAY 2003-2008 100 FIGURA A2.7: CURVA DE INCIDENCIA DE CRECIMIENTO DEL INGRESO PROMEDIO NACIONAL (2006-08 Y 2008-09) 101 FIGURA A2.8: CURVA DE INCIDENCIA DE CRECIMIENTO DEL INGRESO PROMEDIO URBANO Y RURAL (2008-09) 101 FIGURA A2.9: CURVA DE INCIDENCIA DE CRECIMIENTO DEL INGRESO PROMEDIO URBANO Y RURAL (2006-08) 101 FIGURA A2.10: CURVAS DE INCIDENCIA DEL CRECIMIENTO: SECTOR RURAL 2008-09 102 FIGURA A2.11: TRANSFERENCIAS DEL ESTADO (INCLUYENDO TEKOPORã) EN ZONAS RURALES (% DEL INGRESO FAMILIAR TOTAL, 2009) 102 FIGURA A2.12: DISTRIBUCIÓN DE LOS TRABAJADORES POR SECTORES ECONÓMICOS (PUNTOS %) 103 FIGURA A2.13: TASAS DE DESEMPLEO POR �REA Y SEXO 104 FIGURA A2.14: EMPLEO URBANO, CAMBIO EN EL EMPLEO URBANO, Y CAMBIO EN EL INGRESO POR HORA 105 FIGURA A2.15: CAMBIO EN EL SALARIO ENTRE 2008 Y 2009 POR SECTOR Y NIVEL DE CALIFICACIÓN (%) 106 FIGURA A2.16: REMESAS COMO PORCENTAJE DEL INGRESO DE LOS HOGARES URBANOS Y RURALES, 2009 (%) 106 FIGURA A2.17: CAMBIO EN REMESAS COMO PORCENTAJE DEL INGRESO FAMILIAR, 2008-2009 (%). URBANO Y RURAL 106 ListA de tABLAs TABLA 1.1: INDICADORES SOCIOECONÓMICOS CLAVES EN PARAGUAY 2000 – 2008 4 TABLA 1.2: INDICADORES SOCIOECONÓMICOS: PARAGUAY COMPARADO CON PA�SES DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE Y OTROS PA�SES SELECCIONADOS 5 TABLA 1.3: ANTIGUAS Y NUEVAS TASAS DE INCIDENCIA SEGÚN �REA, 2008 8 TABLA 1.4: INCIDENCIA DE LA POBREZA Y CONTRIBUCIÓN A LA POBREZA, PARAGUAY 2008 9 TABLA 1.5: INDICADORES DE POBREZA POR REGIÓN Y �REA, PARAGUAY 2008 10 TABLA 1.6: PORCIÓN DEL INGRESO POR DECIL Y PROPORCIÓN, PARAGUAY 13 TABLA 1.7: MEDIDAS DE DESIGUALDAD 13 TABLA 1.8: DESCOMPOSICIÓN DEL CAMBIO EN LA POBREZA ENTRE CRECIMIENTO Y REDISTRIBUCIÓN 14 TABLA 1.9: GASTO SOCIAL PÚBLICO – COMO PORCENTAJE DEL PIB, PARAGUAY 16 TABLA 1.10: ELASTICIDAD DE POBREZA (COEFICIENTE ß DE LA ECUACIÓN 1) 17 TABLA 1.11: ENCUESTAS DE HOGARES DE PARAGUAY 18 TABLA 2.1: JEFE Y COMPOSICIÓN DEL HOGAR SEGÚN TIPO DE POBREZA EN 2008 23 TABLA 2.2: MATERIALES DE LA VIVIENDA, INFRAESTRUCTURA Y TIERRA SEGÚN TIPO DE POBREZA EN 2008 24 TABLA 2.3: TASA DE MATRICULACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA, PARAGUAY 1997/98-2008 27 TABLA 2.4: PARTICIPACIÓN DE LOS HOGARES, URBANOS-RURALES Y CON JEFA MUJER 30 TABLA 2.5: CORRELACIONES CON EL INGRESO DE LOS HOGARES URBANOS Y RURALES EN PARAGUAY, 2008 32 TABLA 2.6: IMPORTANCIA RELATIVA DE LAS SIETE VARIABLES DE CIRCUNSTANCIA PARA LA DESIGUALDAD EN EL ACCESO A LA EDUCACIÓN 36 TABLA 3.1: INDICADORES DE MERCADO LABORAL EN PARAGUAY 2003-2008 42 TABLA 3.2: DISTRIBUCIÓN DE LOS TRABAJADORES (SEGÚN SEXO, EDUCACIÓN Y �REA DE RESIDENCIA) 43 TABLA 3.3: DISTRIBUCIÓN DEL EMPLEO SEGÚN LA RELACIÓN LABORAL Y TIPO DE COMPAÑ�A 43 TABLA 3.4: CARACTER�STICA DE LOS JEFES DE HOGARES EN ZONAS URBANAS 44 TABLA 3.5: INFORMALIDAD, NUEVAS DEFINICIONES 47 TABLA 3.6: SUBEMPLEO POR �REA 2003-2008 48 TABLA 3.7: CARACTER�STICAS DE LOS SUBEMPLEADOS (2008) 49 TABLA 3.8: DESEMPLEO Y CONTRIBUCIÓN AL DESEMPLEO, PARAGUAY 2008 51 TABLA 3.9: DISTRIBUCIÓN DE LA CREACIÓN NETA DE EMPLEO SEGÚN RELACIÓN LABORAL: 2007-2008 53 TABLA 3.10: ECUACIÓN DE MINCER. COEFICIENTES ESTIMADOS DE EDUCACIÓN, SEGÚN SEXO 56 TABLA 3.11: ECUACIÓN DE MINCER. COEFICIENTES ESTIMADOS DE EDUCACIÓN 56 TABLA 3.12: SALARIO RELATIVO SEGÚN CARACTER�STICAS DEMOGR�FICAS Y LABORALES 58 TABLA 3.13: DESGLOSE DE LA BRECHA SALARIAL POR GÉNERO 59 TABLA 3.14: DESGLOSE DE LA BRECHA SALARIAL POR GÉNERO – VARIABLES RELACIONADAS AL TRABAJO 59 TABLA 4.1: REGRESIÓN DE INGRESO 72 TABLA 5.1: PROGRAMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN PARAGUAY 76 TABLA 5.2: GASTO PÚBLICO EN PARAGUAY 1980-2009. % DEL PIB 78 TABLA 5.3: EVOLUCIÓN DE LOS PROGRAMAS DE TMC EN PARAGUAY. CANTIDAD DE BENEFICIARIOS, POBLACIÓN Y DISTRITOS ALCANZADOS. 80 TABLA 5.4: DISTRIBUCIÓN GEOGR�FICA DE PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS CONDICIONADAS EN PARAGUAY. CANTIDAD DE BENEFICIARIOS POR DISTRITO Y PROGRAMA A PARTIR DE FEBRERO 2010. 81 TABLA 5.5: PRECISIÓN DE SELECCIÓN DEL ICV RESPECTO A LOS INDICADORES DE LA POBREZA Y POBREZA EXTREMA. PARAGUAY, 2008. 83 TABLA 5.6: ESCENARIOS SIMULADOS DE EXPANSIONES DE PROGRAMAS. INDICADORES DE ASISTENCIA SOCIAL Y COSTOS ASOCIADOS. PARAGUAY, 2008. 87 TABLA 5.7: ESCENARIOS SIMULADOS DE EXPANSIÓN DE PROGRAMAS. INDICADORES DE ASISTENCIA SOCIAL Y COSTOS ASOCIADOS. PARAGUAY, RESTO RURAL, 2008. 88 TABLA A1.1: FACTORES DE PONDERACIÓN UTILIZADOS EN EL ICV 2005 94 TABLA A2.1: INCIDENCIA DE LA POBREZA Y CONTRIBUCIÓN A LA POBREZA, PARAGUAY 2009 100 TABLA A2.2: INDICADORES DEL MERCADO LABORAL EN PARAGUAY 2008-2009 103 TABLA A2.3: DISTRIBUCIÓN DEL EMPLEO, 2008 Y 2009 (%) 104 ListA de recUAdros RECUADRO 1.1: PROYECCIONES DE POBREZA MODERADA Y EXTREMA EN 2009 PARA PARAGUAY 17 RECUADRO 1.2: ENCUESTAS NACIONALES DE HOGARES 1997-2008 PARA PARAGUAY 18 RECUADRO 1.3: COMITÉ INTERINSTITUCIONAL SOBRE METODOLOG�AS PARA LA MEDICIÓN DE LA POBREZA 19 RECUADRO 1.4: TEMAS ESPEC�FICOS EN LA REVISIÓN DE LA METODOLOG�A DE LA MEDICIÓN DE LA POBREZA EN PARAGUAY 20 RECUADRO 1.5: PRINCIPALES RESULTADOS DE LA REVISIÓN, ACTUALIZACIÓN Y MEJORA DE LA METODOLOG�A DE MEDICIÓN DE LA POBREZA EN EL PARAGUAY. PER�ODO 1997-2008 21 RECUADRO 2.1: �NDICE DE OPORTUNIDAD HUMANA (IOH) 34 RECUADRO 3.1: MIGRACIÓN 44 RECUADRO 3.2: EXPLICANDO LA BRECHA SALARIAL POR GÉNERO MEDIANTE LA TÉCNICA DE DESGLOSE APAREADO 60 RECUADRO 5.1: MÉTODOS DE FOCALIZACIÓN DE LOS PROGRAMAS DE TMC EN PARAGUAY 81 Agradecimientos Este estudio fué preparado por un equipo liderado por Carolina Díaz-Bonilla (Economista, LCSPP) bajo la supervisión general de Louise Cord (Gerente de Sector, LCSPP) y Jose Roberto Lopez Calix (Líder de Sector, LCSPR). Agradecemos también la supervisión y el apoyo de Jaime Saavedra (anterior Gerente de Sector) durante las primeras etapas. El equipo incluyó Georgina Pizzolitto (LCSPP), Carlos Sobrado (LCSPP), Pedro Olinto (LCSPP), Barbara Coello (LCSPP), Juan Martín Moreno (LCSHS), y Graciela Sánchez Martínez (LCSSO), con apoyo de Anne Pillay (LCSPP) y Lucy Bravo (LCSPP). El estudio en todas sus etapas se beneficio enor- memente de los comentarios, inputs y otro apoyo de Jose Molinas Vega (LCSPP), Amparo Ballivian (LCSPP), Cecilia Valdivieso (LCSPP), Ruth Gonzalez (LCREA), Rossana Polastri (Gerente de País de Paraguay), Pedro Luis Rodriguez (anterior Gerente de País), Pedro Alba (anterior Director de País), y Stefan Koeberle (Director de País encargado), asi como del excelente apoyo del equipo de la Oficina del Banco Mundial en Paraguay. Adi- cionalmente, estamos agradecidos a los Peer Reviewers Malcolm Childress (LCSAR), Marcos Robles (Banco Inter-Americano de Desarrollo), Elena Glinskaya (ECSH3), y Ruslan Yemtsov (HDNSP) por sus comentarios perspicaces y útiles. Agradecemos al Gobierno de Paraguay por su colaboración en este estudio a lo largo de dos años. Nos beneficiamos en varias reuniones de los comentarios y conocimientos de representantes del Ministerio de Hacienda, en particular nuestra contra-partida Verónica Serafini de la Unidad de Economía Social del MdH, el Gabinete Social, la Secretaria de Acción Social, la Dirección del Plan de la Estrategia Nacional de Lucha contra la Pobreza (DIPLANP), la Secretaría de la Mujer, y la Dirección General de Estadística, Encuestas y Cen- sos (DGEEC), quien nos facilitó datos e información. Para la revisión de la metodología de medir la pobreza reconocemos el excelente trabajo y profesionalismo del equipo técnico de la DGEEC especializado en medición de la pobreza y encuestas de hogares bajo la supervisión de Zulma Sosa (Directora General) y Norma Medina (Directora de Encuestas de Hogares). Agra- decemos la asistencia fundamental de los consultores internacionales Javier Herrera (IRD-DIAL, Francia) y Nancy Hidalgo (INEI, Perú) en este proceso de revisión. Finalmente, agradecemos a todos los miembros del Comité Interinstitucional de Pobreza de Paraguay (más allá del equipo de la DGEEC y el Banco Mundial) que apoyaron el proceso de revisión de la metodología de medir la pobreza con el objetivo de asegurar la mayor transparencia posible en las metodologías y los pro- cesos utilizados para estimar la tasa de pobreza oficial en Paraguay: Ministerio de Hacienda, Gabinete Social, Ministerio de Educación y Cultura (MEC), Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPyBS), Instituto Nacional de Alimentación y Nutrición (INAN), Secretaría de Acción Social (SAS), Dirección del Plan de la Es- trategia Nacional de Lucha contra la Pobreza (DIPLANP), Banco Central Paraguay (BCP), Universidad Católica, Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya (CADEP), Instituto Desarrollo, Cámara Paraguaya de Exportadores de Cereales y Oleaginosas (CAPECO), Rodríguez Silvero & Asociados, UNICEF, UNFPA, IRD-DIAL France, e INEI Perú. Resumen Ejecutivo Paraguay, un país mediterráneo con un sector rural de Perú casi duplicaba al de Paraguay. El PIB per cápita relativamente grande, tuvo seis años consecutivos relativamente constante desde 1990, de cara a valores de crecimiento económico entre 2003 y 2008. Sin em- más altos para América Latina, deja a Paraguay con una bargo, el Producto Interno Bruto (PIB) per cápita para brecha importante de ingreso frente a países vecinos y todos estos años a excepción de 2008 sigue estando de recursos similares y con importantes desafíos. debajo del valor observado en 1995 (US$4.263 a va- lores PPC constantes de 2005). Incluso si tomamos en cuenta el crecimiento reciente del PIB (a un promedio de 4,6 por ciento), Paraguay alcanza un PIB per cápi- Figura 1: Evolución del PIB ta en 2008 de US$4.345 a valores PPC constantes de per cápita en ALC, 1990-2008 2005. 14.000 PBI per cap, PPC (Const. 2005 PPC $) Argentina La brecha entre el PIB per cápita de Paraguay y el Estudio de Pobreza 12.000 Uruguay promedio para América Latina y el Caribe aumentó 10.000 ALC desde 1990 y ha seguido aumentando a una tasa más 8.000 Brasil Perú elevada desde 2003. De 1990 a 2008, a pesar del cre- 6.000 Paraguay cimiento sostenido en Paraguay de los últimos cinco 4.000 años, la brecha entre el PIB per cápita de Paraguay y 2.000 ALC aumentó un 84 por ciento (Figura 1). La compara- - 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 ción con Perú es sorprendente dado que ambos países Año poseían un PIB per cápita muy similar en 1990 (alrede- iii dor de US$4.000 PPC), mientras que para 2008 el PIB Fuente: Banco Mundial, Indicadores Mundiales de Desarrollo 2009. La posición relativa del país respecto a América Latina dio para ALC, Paraguay muestra una mayor desigualdad podría haberse deteriorado aún más en 2009 debido de ingreso (medida a través del Gini), mayores tasas de a una de las peores contracciones productivas en la mortalidad materna y en menores de cinco años, me- región. Los cálculos preliminares de crecimiento para nores tasas de inmunización, de acceso al saneamiento el año 2009 realizadas por el Banco Central de Paraguay y agua corriente, de asistencia a la escuela secundaria, sugieren que el PIB se contrajo 3,8 por ciento, como re- y una posición más baja en el �ndice de Desarrollo Hu- sultado de la severa sequía ocurrida a comienzos de ese mano. En el cálculo del �ndice de Oportunidad Huma- año y por la crisis financiera global. Sin embargo, de- na (IOH) para 2010, Paraguay aparece en el puesto 12 bido a las limitaciones en los datos (la última encuesta de 18 países. Además, a pesar del reciente crecimiento de hogares disponible data de 2008), aún no es posible económico, la indigencia sigue siendo alta en relación estimar el impacto sobre la pobreza en el año 2009. Por al resto de América Latina, y ésta puede haberse dete- lo tanto, este reporte se enfocará principalmente en los riorado aún más luego de la crisis financiera mundial. datos disponibles de 1997 a 2008.1 Sin embargo, de 2000 a 2008 Paraguay muestra avan- De manera significativa, las tasas de pobreza disminu- ces en casi todos los indicadores socioeconómicos. yeron durante el período 2003-2008, pero estas mejo- Como ya se mencionó, durante este período Paraguay ras tienen un impacto menor cuando se las compara muestra un mayor ingreso y una reducción de la po- con mediados de la década de 1990. Mientras la po- breza. Además, se pueden observar mejoras en otros breza en general para el período 2003-2008 disminuyó indicadores. Por ejemplo, se obtuvieron importantes en 6,1 puntos porcentuales, entre 1998 y 2008, las tasas reducciones en las tasas de mortalidad de los niños me- de incidencia de pobreza e indigencia aumentaron de nores de cinco años y de los bebés recién nacidos (13- 36,1 a 37,9 por ciento, y de 18,8 a 19 por ciento, respec- 14 por ciento) y hubo una notable reducción del 33 por tivamente. Si bien las mejoras recientes son bienveni- ciento en la mortalidad materna durante el nacimiento. das, el desafío de reducir la pobreza y la desigualdad También se reportaron mejoras en el acceso a fuentes permanece. de agua mejoradas (12 por ciento) y en la matriculación bruta a la escuela secundaria (8 por ciento). El crecimiento económico es más importante que una mejor distribución del ingreso a la hora de explicar la Paraguay consiguió mejoras reales en el bienestar de reducción de la tasa nacional de pobreza entre 2003 su población entre 2000-2008, a pesar de las conse- y 2008. La reducción de 6,1 puntos porcentuales en la cuencias a largo plazo y de la comparación desfavo- pobreza moderada ocurrida durante ese período, de 44 rable con ALC y los demás países de la región. Com- a 37,9, fue el resultado principalmente de un crecimien- prender el origen de esas mejoras en los indicadores to en los ingresos (-4,1) pero también de la mejora en socioeconómicos es muy importante a la hora de cons- la distribución del ingreso (-1,5). Por otro lado, si bien truir y ampliar los programas y políticas apropiadas que la pobreza rural también disminuyó durante este perío- hicieron posibles esos avances. El presente estudio pro- do, los resultados de la descomposición de la pobreza porciona posibles explicaciones y repercusiones de las muestran que en este caso los efectos del crecimiento políticas asociadas con los cambios observados. y la distribución tiran en direcciones opuestas —aun- que el crecimiento sigue dominando. Por lo tanto, las Este estudio se basa en el extraordinario trabajo rea- Resumen Ejecutivo políticas para mantener el crecimiento económico son lizado conjuntamente con la Dirección General de Es- importantes para Paraguay. tadística, Encuestas y Censos (DGEEC) para revisar y actualizar la metodología de medición de la pobreza Paraguay aparece por debajo del promedio para del país. Apoyada por el Banco Mundial y autoridades América Latina y el Caribe en la mayoría de los indi- oficiales, la DGEEC emprendió el trabajo más exhaus- cadores socioeconómicos. Comparado con el prome- tivo y participativo hecho hasta la fecha para revisar y iv 1 Nota del Editor: El presente trabajo comprende datos disponibles de 1997 a 2008. Sin embargo, en el Anexo: “Crisis, Pobreza y Sequía en el 2009� se incluye una actualización al 2009. actualizar la metodología de medición de la pobreza les áreas urbanas del departamento Central es común del país de acuerdo a las mejores prácticas internacio- y también deberían recibir una consideración especial. nales. La metodología anterior estaba en línea con la li- teratura existente en 1997, y ahora con la literatura más Más de la mitad de los pobres y más de dos tercios de reciente. El proceso se llevó a cabo de manera trans- los indigentes se ubican en las áreas rurales de Para- parente y creíble, ayudando a construir un consenso guay. Representando solamente el 41,4 por ciento de nacional alrededor de la nueva metodología y las tasas la población, los hogares rurales albergan una cantidad de pobreza. El proceso incluyó la creación de un Co- desproporcionada de pobres (53,5 por ciento) e indi- mité Interinstitucional compuesto por representantes gentes (67,5 por ciento). En el 2008, la región rural fue del gobierno de Paraguay, de instituciones académi- la única de las cuatro regiones del país donde la tasa de cas, del sector privado y de la sociedad civil, así como pobreza superó el promedio nacional. Los hogares rura- organismos internacionales. El proceso llevado a cabo les tienen la mayor incidencia (48,8 por ciento), brecha entre febrero 2008 y noviembre 2009 coloca a Para- (20,4 por ciento) e índice de severidad (11,2 por ciento) guay como pionero en el Mercosur en términos de uti- de pobreza, así como de indigencia (30,9, 11, y 5,6 por lización de nuevas herramientas para la medición de la ciento, respectivamente). También tienen el mayor nú- pobreza y ofrece una visión más clara de la dimensión mero de pobres (1,2 millones) e indigentes (787 mil), y de la pobreza en el país. el menor ingreso promedio entre los pobres (casi 170 mil guaraníes per cápita por mes). ¿Quiénes son los pobres? La desigualdad de ingreso en Paraguay disminuyó Pobreza y desigualdad significativamente en el período 2003-2008. El ingre- so promedio creció para toda la distribución de ingreso Los nuevos cálculos de pobreza para el período 1997- durante ese lustro, pero aún más para la población po- 2008 muestran una tasa de incidencia nacional li- bre. Todos los indicadores de desigualdad, incluyendo geramente más elevada y una tasa de pobreza rural el índice de Gini, muestran mejoras importantes duran- mucho más elevada, para todos los años, que en an- te este período. Aun así, la distribución del ingreso per teriores cálculos. El impacto neto de todos los cambios cápita por hogar sigue estando fuertemente sesgada introducidos para mejorar la medición de la pobreza es hacia el 10 por ciento más rico de los hogares, que aca- un aumento en el porcentaje de pobres que varía entre paran el 40,4 por ciento del ingreso. 0,4 y 5,6 puntos porcentuales a nivel nacional, depen- diendo del año. Asimismo, si bien la pobreza muestra El ingreso por hogar necesario para eliminar la indi- una tendencia general decreciente en los últimos cinco gencia no era muy alto, estimado en un ingreso anual años, los niveles de pobreza general e indigencia para adicional para 2008 de alrededor de Gs. 971 mil millones las áreas rurales son casi un 50 a 70 por ciento mayor, (1,4 por ciento del PIB). Sin embargo, asignar dicho au- respectivamente, que en los cálculos anteriores. mento en el ingreso a los hogares precisos y por la canti- dad necesaria por hogar es difícil. Para que un programa A pesar del crecimiento reciente y de las mejoras res- de gobierno logre dicho aumento en el ingreso por ho- pecto a la pobreza, en el año 2008 casi dos de cada cinco gar se necesitarían muchos más recursos (los programas paraguayos es pobre y uno de cada cinco es indigente. sociales tienen un costo administrativo) y solo se lograría Estudio de Pobreza Dentro del país, la incidencia de la pobreza muestra im- un éxito parcial en eliminar la indigencia debido a la falta portantes variaciones por región; la incidencia más baja de conocimiento perfecto para identificar a todos los in- se reporta en Asunción (21 por ciento), seguido de las digentes y la falta de una focalización perfecta (como en regiones urbanas exceptuando la Central (27 por cien- todos los países), que podría resultar en la recepción de to), las regiones urbanas dentro de la Central (35,3 por recursos por parte de los no pobres. Sin embargo, y solo ciento), y finalmente los hogares rurales (un muy alto para comparar órdenes de magnitud, los programas de 48,8 por ciento). Si bien el reporte deja en claro la im- transferencias monetarias condicionadas Tekoporã y Pro portancia de focalizarse en los pobres e indigentes rura- País en conjunto desembolsaron Gs. 120 mil millones en v les, la concentración de hogares pobres en las principa- 2009, o 0,172 por ciento del PIB —apenas por encima de un décimo de la suma necesaria para eliminar la indi- mejor tasa de matriculación escolar de los niños pobres gencia si hubiera una focalización perfecta. aún no abarca el último año de la escuela secundaria. La asistencia escolar de los jóvenes de entre 6 y 12 años de Acceso a bienes y servicios claves edad en Paraguay es casi universal (98 por ciento), pero a partir de los 12 años disminuye sustancialmente, tan- La mejor calidad de las viviendas y sobre todo el ma- to para los pobres como para los no pobres, llegando yor acceso a los servicios ocurrido desde el año 2003 a menos del 50 por ciento en promedio a los 18 años. concuerda con la reducción de la pobreza reportada Los niños pobres de trece años tienen una tasa de asis- hasta 2008. Sin embargo, todavía se pueden lograr tencia escolar que es casi diez puntos porcentuales más mejoras importantes en los sistemas de distribución de baja que los niños no pobres, que se amplía hasta al- agua para llegar a casi la tercera parte del país que en el canzar 30 puntos porcentuales a los 18 años. Asimismo, año 2008 aún carecía de acceso. con una tasa de asistencia escolar menor al 30 por cien- to para jóvenes de 18 años, aún queda mucho trabajo Un análisis de las características de los hogares po- por hacer para ayudar a que los adolescentes pobres bres muestra diferencias sustanciales que pueden uti- continúen su educación, de esa manera aumentando lizarse para mejorar la focalización de los programas sus posibilidades de dejar atrás la pobreza. sociales. En general, los jefes de hogares pobres tienen características de edad y género similares a los jefes de Los indicadores de salud de Paraguay están por de- hogares no pobres, pero tasas mucho más altas de pri- bajo del promedio para ALC. El gasto público en salud maria incompleta, pocos tienen educación terciaria, y solo aumentó de 1,35 a 1,88 por ciento del PIB en el pe- tasas de informalidad mucho más altas, mientras que ríodo de estudio, sin embargo es importante destacar una tercera parte trabaja en la agricultura. Los hogares que aumentó a un 3 por ciento en 2009, cerrando la pobres tienen una tasa de dependencia más alta, un brecha al promedio de 3,8 por ciento de la región. La promedio de 5,3 miembros y hablan guaraní en la casa. baja inversión en salud y la limitada cobertura de los se- Los hogares pobres también habitan viviendas de baja guros médicos (públicos y privados) son dos de los fac- calidad con pisos y techos inferiores, con tres personas tores que contribuyen a los bajos indicadores de salud por habitación en promedio, pero tienen buen acceso encontrados en Paraguay. En los últimos cinco años, el al servicio eléctrico y telefónico. seguro médico público absorbió el 100 por ciento de la creciente demanda por seguros debido al crecimiento En general, y como era de esperarse, los hogares no poblacional así como al aumento en la cobertura, mien- pobres poseen viviendas de mejor calidad y tienen tras que los seguros médicos privados permanecieron mayor acceso a los servicios públicos. Sin embargo, constantes. Muy pocos pobres acceden a un seguro existen excepciones importantes: (i) no hay diferencias médico, muestran un número más bajo de visitas por en cuanto a la propiedad de la vivienda; (ii) las paredes enfermedad aún cuando tienen una tasa de problemas hechas con materiales de baja calidad son casi inexis- de salud más alta, y es más probable que se atiendan tentes en ambos grupos; (iii) la tasa de acceso al agua más en centros de salud que en hospitales. corriente y la electricidad dentro del hogar es ligera- mente más baja en los pobres; (iv) los pobres viven en Se realizó un análisis de las correlaciones de la po- barrios con una infraestructura de agua corriente, elec- breza para ayudar a profundizar el conocimiento de Resumen Ejecutivo tricidad y telefónica similar a la de los no pobres; y (v) cómo se asocian pobreza y características del hogar. más hogares pobres son propietarios de tierras que los Los resultados de los cálculos econométricos mues- no pobres, en especial lotes de 2 a 15 hectáreas. tran que el ingreso aumenta, y la probabilidad de ser pobre disminuye si el individuo tiene mayor educación, En los últimos diez años, los hogares pobres han me- es más joven, hombre, bilingüe castellano-guaraní, no jorado significativamente la tasa de matriculación trabaja en la agricultura o el sector informal, y vive en escolar, pero aún existen importantes desafíos. Las un hogar con menos personas. Para los individuos del vi mejoras en la tasa de matriculación primaria y secun- medio urbano, la probabilidad de tener un ingreso más daria durante este período han sido pro pobre. Pero esa alto aumenta si la persona no vive en la región Central Urbana. La propiedad de la tierra se asocia a un mayor grado a tiempo, acceder al agua potable, y saneamiento. ingreso en hogares rurales. La desigual distribución de oportunidades se hace más evidente en el caso del acceso al saneamiento, y como �ndice de Oportunidad Humana para las tres dimensiones de la infraestructura, las cir- cunstancias de mayor importancia para la desigualdad Otro importante análisis de determinantes tiene que de acceso son el área donde está el hogar y, un poco ver con las circunstancias que explican la desigualdad menos, el ingreso per cápita. En el caso de la desigual- de oportunidades para que la niñez acceda a bienes y dad de acceso a la educación, la circunstancia de ma- servicios básicos. Si bien la desigualdad de ingreso ha yor importancia relativa es la educación de los padres. estado disminuyendo, en Paraguay sigue siendo alta, y Por último, a nivel subnacional, los departamentos que puede tener su origen, al menos de manera parcial, en necesitan más atención dado un bajo IOH son Itapúa, la presente desigualdad de acceso a oportunidades bá- Guairá, Caaguazú y San Pedro. sicas entre la niñez. El �ndice de Oportunidad Humana (IOH) es una medición operacional de las oportunida- Acceso y participación en el mercado laboral des que toma en cuenta la cobertura y la distribución del acceso a bienes y servicios básicos entre la niñez. Paraguay también muestra mejoras en casi todos El principio de igualdad de oportunidades estipula que los indicadores referentes al mercado laboral du- los niños deben tener la oportunidad de acceder a bie- rante el crecimiento del período 2003-2008. La nes y servicios clave necesarios para tener la oportuni- participación y el nivel de empleo de la fuerza labo- dad de ser exitoso en la vida y dicho acceso no debe ral aumentaron, mientras que la desocupación y los depender de circunstancias sobre las que no se tiene niveles de informalidad disminuyeron. Sin embargo, control (tales como raza, género, ingreso familiar, nivel tanto el nivel de subempleo (28,3 por ciento de la po- educativo de los padres, o lugar de residencia). blación trabajadora) como la duración del desempleo (7,2 meses), en especial para trabajadores urbanos, A pesar de que Paraguay ocupa el lugar nº 12 entre aumentaron, insinuando problemas subyacentes en 18 países de ALC en las proyecciones del IOH 2010, su el mercado laboral. tasa de crecimiento supera el promedio para ALC, re- flejando un alentador efecto compensatorio en curso Las mujeres y los grupos étnicos experimentan los (Figura 2). El país tiene un buen desempeño respecto a mayores desafíos en el mercado laboral. Las mujeres asistencia escolar y acceso a la electricidad, sin embargo trabajadoras sufren períodos de desempleo más lar- necesita mejorar las oportunidades de completar sexto gos (8,3 meses), mayores niveles de informalidad (72 Figura 2: �ndice de Oportunidad Humana - ALC, proyección al 2010 Nivel del IOH Tasas de crecimiento del IOH Chile México Uruguay Nicaragua México Ecuador Estudio de Pobreza Costa Rica Brasil Venezuela, R.B Perú Argentina Guatemala Jamaica Paraguay 1,14 Ecuador Rep. Dominicana Colombia Colombia Brasil El Salvador Rep. Dominicana Chile Paraguay 73 Honduras Panama Costa Rica Promedio Perú Promedio Uruguay Guatemala Panamá ALC (0,99) El Salvador ALC (76,5) Venezuela Nicaragua Jamaica Honduras Argentina 40 50 60 70 80 90 100 0,00 0,20 0,40 0,60 0,80 1,00 1,20 1,40 1,60 1,80 vii Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. por ciento), y una brecha de género en el nivel salarial En comparación con otros países latinoamericanos con (5,5 por ciento) que no puede explicarse por carac- niveles similares de ingreso per cápita, Paraguay se terísticas observables. El origen étnico es aún más ubica por encima de la mediana en términos del nivel importante en las diferencias salariales, sin embargo, educacional de su población. Si bien el país tiene un bajo dado que las diferencias de ingreso entre las minorías nivel de PIB per cápita, el porcentaje de jóvenes adultos y las no minorías son mayores que las que se encuen- con educación primaria completa es relativamente alto. tran entre hombres y mujeres (por ejemplo, para em- Dado el nivel del PIB per cápita del país, la tasa neta de pleados no domésticos, las mujeres de las minorías matriculación en escuelas secundarias también es alta. ganan el 63,5 por ciento del sueldo promedio para las mujeres, mientras que las mujeres que no pertenecen Sin embargo al analizar el nivel de educación de la a una minoría ganan 112 por ciento del mismo sueldo fuerza laboral, Paraguay tiene una mayor proporción promedio). de trabajadores con un bajo nivel educativo y alto nivel de informalidad. Entre los países de la región, Bolivia es el único que tiene una proporción más alta de su fuerza laboral con un bajo nivel educativo (55,3 Figura 3: Distribución de trabajadores según nivel educacional (ca. 2008) por ciento de los trabajadores tienen primaria incom- pleta), y el único país con un mayor nivel de informali- Alta Media Baja dad (Figura 3 y 4). Si bien la proporción de trabajadores Distribución de los trabajadores por nivel educativo 100% informales ha disminuido en el tiempo, Paraguay aún 22.3 18.9 17.0 20.7 12.9 16.3 15.5 15.6 80% 30.2 mantiene un gran nivel de informalidad (67 por ciento 35.7 29.7 30.3 29.1 60% 38.5 39.5 31.7 en 2008). 51.6 41.7 40% 47.7 54.0 54.2 55.3 Desafíos claves para los pobres rurales 20% 42.7 43.9 51.4 26.1 28.1 0% Mientras la agricultura sigue siendo la principal Chile Argentina Perú Uruguay Costa Rica Brasil Ecuador Paraguay Bolivia fuente de sustento de los pobres en el Paraguay ru- ral, la importancia de los mercados de trabajo rura- les, y de la economía rural no agrícola, ha aumenta- Fuente: Base de datos del SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial). do. El acceso a los mercados de la tierra, financieros y laborales afectan la probabilidad de que un hogar sea pobre. La tierra sigue siendo el bien más impor- Figura 4: Proporción de trabajadores tante en áreas rurales, sin embargo, y la propiedad en el sector informal de la tierra determina cómo asignan sus labores los (25-65 años de edad; ca. 2008) hogares rurales. Por ejemplo, las familias con muchas 80 70 67 69 tierras tienden a dedicar más tiempo a actividades 64 65 66 60 58 59 60 61 agrícolas independientes, mientras que los que no 53 50 48 49 49 poseen mucha tierra dedican más tiempo al trabajo Porcentaje 40 35 38 40 41 30 asalariado o a trabajos independientes en actividades 20 no agrícolas. Aparentemente esto se debe al elevado Resumen Ejecutivo 10 costo fijo de comenzar a trabajar como autónomo en 0 la agricultura comercial, algo que requeriría acceso a Chile Costa Rica Argentina Uruguay Panamá México Brasil Rep. Dominicana Honduras El Salvador Ecuador Colombia Perú Nicaragua Guatemala Paraguay Bolivia más tierras y crédito. Dado que la propiedad de la tierra es muy desigual Nota: De nición productiva de la informalidad: Un trabajador es considerado informal si en Paraguay, la tierra es un probable determinante de él/ella es un trabajador asalariado en una pequeña empresa, trabajador autónomo no profesional, o un trabajador sin ingreso. En base a la Encuesta de Hogares de cada país igualdad de oportunidades en áreas rurales a través para los años 2007 y 2008 a excepción de: Nicaragua (2005), Chile (2006), El Salvador viii (2006), Guatemala (2006), Colombia (2006). de su conexión con la inversión en capital humano. Fuente: Base de datos de SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial). Algunos estudios demostraron un fuerte vínculo en- tre la propiedad de la tierra y mejores inversiones en pero positivo efecto en la reducción de la pobreza y la nutrición y educación (Galor, Moav, Vollrath, 2006). La desigualdad de ingreso; el impacto es relativamente desigualdad en la propiedad de la tierra sigue siendo más grande si uno solamente analiza el sector rural elevada en Paraguay, a pesar de varios esfuerzos para y los indigentes (una disminución de 1,7 puntos por- mejorar su distribución a través de reformas agrarias centuales), a quienes el programa estaba mayormen- (Carter y Galeano, 1995). te dirigido. El impacto sobre la Brecha de Pobreza (la distancia que hay hasta la línea de pobreza) sería aún La propiedad de la tierra en el Paraguay rural está más fuerte (12 por ciento para los indigentes rurales) fuertemente asociada con la probabilidad de no ser que solo la tasa de incidencia. Asimismo, los resultados pobre. Los mercados de arrendamiento de tierras po- de diferentes tipos de ampliaciones muestran que un drían reducir los efectos de la desigualdad en la propie- aumento en la tasa de cobertura es más importante dad de la tierra sobre la pobreza, pero no parece que para reducir la indigencia que un aumento en el monto estén distribuyendo tierra a aquellos que no la poseen. del beneficio. Esto podría representar una pérdida de productividad, ya que parece haber una fuerte asociación entre el ta- Un segundo conjunto de simulaciones ex-ante fueron maño de la unidad productiva y la productividad —las realizadas para analizar el posible impacto de la nueva unidades pequeñas son considerablemente más pro- ley que obliga a ampliar las pensiones no contributivas ductivas que las unidades más grandes. (PNC) a los adultos mayores pobres (65 o más años de edad). Los resultados muestran que elegir a los bene- El trabajo sigue siendo la mayor dotación de los po- ficiarios del programa PNC a través del sistema de fo- bres rurales, y en un ambiente donde los mercados de calización utilizado por los programas TMC redunda- la tierra y de crédito no son efectivos a la hora de asig- ría en resultados inadecuados de focalización, pocas nar factores productivos, los pobres a veces no tienen mejoras en el bienestar, y una escasa relación costo/ otra opción que vender su trabajo en el mercado, aun beneficio. El �ndice de Calidad de Vida (ICV) no fue di- cuando su tarea más productiva sea en agricultura. señado para focalizarse sobre los adultos mayores po- Dado que la brecha en Paraguay entre el número de nue- bres sino sobre los hogares rurales estructuralmente vos trabajadores rurales y el número de nuevos puestos pobres. Existe una superposición entre los programas en agricultura probablemente crezca, los mercados la- TMC y un eventual programa PNC, pero la combinación borales rurales se convertirán en una alternativa muy de ambos programas solo incrementaría el gasto des- importante para dejar atrás la pobreza. Se necesitará de tinado a ciertos hogares, desplazando las oportunida- una economía rural que sea dinámica para asegurar el des de otros hogares de acceder a algún programa de crecimiento de la demanda de trabajo en Paraguay. protección social. Expansión de dos programas públicos Consideraciones de política de transferencia monetaria Focalización en políticas que promuevan el Los indigentes, y en particular los indigentes rurales, crecimiento podrían necesitar asistencia adicional para intentar quebrar la transmisión intergeneracional de la pobreza A largo plazo, Paraguay exhibe un PIB per cápita relativa- Estudio de Pobreza a través de mejoras en la nutrición, salud y educación. mente constante aún cuando el promedio de la región Con este objetivo en mente, y dentro del contexto de la ALC continúa creciendo, apuntando a una economía crisis financiera global que comenzó en 2008, el gobier- paraguaya que no creció lo suficiente. Dada la impor- no de Paraguay incluyó una ampliación del programa tancia del crecimiento en la reducción de la pobreza, de transferencias monetarias condicionadas (TMC) de es importante que Paraguay se enfoque (como en años 18.000 a 100.000 beneficiarios como una de las políticas recientes) en políticas que promuevan un crecimiento prioritarias de su administración. Un conjunto de simu- económico más amplio. Algunas de estas políticas de laciones ex-ante sugieren que el impacto de la amplia- promoción del crecimiento se vinculan a las considera- ix ción del programa TMC hubiese tenido un pequeño ciones de políticas mencionadas más abajo, tales como el aumento de la productividad del mercado laboral y La distribución de recursos para combatir la pobreza la promoción de una economía rural dinámica con una entre regiones urbanas y rurales debería condicio- mayor productividad rural. Sin embargo, se puede en- narse al segmento de pobres que se desee focalizar. contrar un análisis más específico sobre crecimiento Los hallazgos detallados más arriba dan a entender en la “Estrategia de Alianza con el País para Paraguay que se lograría reducir la pobreza más rápidamente 2009-2013�. Resumiendo, subraya que mantener la es- si los programas dirigidos a los indigentes tienen un tabilidad macroeconómica alcanzada, y reducir la vo- componente rural más fuerte, los programas dirigidos latilidad macroeconómica general, seguirá siendo un a aliviar la pobreza general tienen componentes tanto componente importante de la agenda de crecimiento urbanos como rurales, y los programas que se enfocan de Paraguay, al igual que la continuidad de las polí- en los no indigentes tienen un componente central ur- ticas de reforma estructural como el aumento de la bano más fuerte. apertura comercial, una mejor educación, y la profun- dización financiera. Invertir en educación secundaria, incorporar estrategias que reflejen cambios en la Tomar en cuenta los nuevos cálculos de demanda, e invertir en más centros de pobreza en la creación de políticas y el diseño salud pequeños de instrumentos de focalización Paraguay debería invertir en educación secundaria El cambio en las tasas relativas de pobreza de los ho- para los pobres y no pobres. También se debe prestar gares urbanos y rurales debido a cambios metodológi- mayor atención a las razones del abandono de la escue- cos tiene consecuencias importantes para las políticas la secundaria e implementar acciones correctivas que y los programas diseñados para llegar a los pobres. Los se focalicen en los pobres y no pobres. Mejorar la re- nuevos cálculos de pobreza son una indicación de que la tención durante los últimos grados escolares requerirá porción de recursos asignados para combatir la pobreza un enfoque multidimensional que combine un sistema y para programas sociales debe incrementarse a favor escolar más atractivo a través de la promoción de las de las áreas rurales. El gobierno de Paraguay podría re- ventajas de un diploma secundario, tal como la mayor formular algunos componentes de la agenda agrícola y calidad de la fuerza laboral. de las políticas rurales en general para abordar los nive- les mucho más altos de pobreza y en especial indigencia El análisis revela la necesidad de tener en cuenta los revelados por esta metodología mejorada. cambios en la demanda educativa para poder ade- cuar la oferta de escuelas públicas. La reducción del Se debería prestar especial atención a mecanismos tamaño de las familias paraguayas derivará en una po- de focalización para llegar a los pobres. Los progra- blación escolar estable, eventualmente decreciente, mas sociales que utilizan características geográficas que afectará la demanda de educación primaria. Esos para identificar a los pobres deberían tener en cuen- mismos cambios poblacionales tendrán un impacto ta los nuevos cálculos de pobreza. Dado que la nueva sobre los estudiantes secundarios (varios años después metodología tiene un impacto muy diferente sobre los de que se sienta el efecto sobre la primaria). Al mismo hogares de acuerdo a su lugar de residencia, cualquier tiempo, si los esfuerzos por aumentar la matriculación tipo de clasificación geográfica utilizada para focalizar son exitosos, aumentaría la demanda y los reclamos por Resumen Ejecutivo el programa social puede cambiar significativamente. un mejor acceso a la escuela. Para finalizar, estos cam- Programas como Tekoporã (el programa de Transfe- bios deben diferenciarse según las áreas geográficas rencias Monetarias Condicionadas) utilizan una foca- del país, más que nada entre hogares urbanos y rurales, lización en la primera etapa basada en la ubicación pero también entre la región Central y el resto del país. geográfica (en combinación con una segunda etapa de focalización por proxy para la selección de hogares Los datos de salud sugieren que la situación de la sa- específicos) y por lo tanto, la selección de las áreas a in- lud debe mejorarse sustancialmente, y para llegar a x cluir pueden cambiar una vez que los nuevos cálculos los pobres, debería aumentar el número de centros sean tomados en cuenta. de salud. La experiencia en varios países indica que las inversiones en centros de salud públicos o en estableci- característica observable como la etnia, edad, educa- mientos de salud similares es pro pobre y es una mane- ción, factores demográficos u otras variables laborales, ra eficiente de mejorar las condiciones de salud básicas dando a entender que se necesita estudiar más para en- debido a su proximidad a los usuarios y la consiguiente tender y corregir esa brecha. reducción del gasto en transporte y tiempo, menores costos de los tratamientos de pequeños problemas En las áreas rurales: mejorar los mercados de médicos en comparación con los hospitales, y porque arrendamiento y venta de tierras, aumentar el promueven el uso de la medicina preventiva, por mu- acceso a los mercados financieros, generar un cho la manera más barata de mejorar las condiciones buen clima de inversión, y mejorar el capital de salud. humano de los pobres Aumentar la productividad de la fuerza Se necesita que los derechos sobre la propiedad de laboral a través de una mejor educación la tierra sean más seguros y explícitos para mejorar y menor informalidad la productividad de los pobres. Esto elevaría el dina- mismo de los mercados de arrendamiento de tierras, Otros problemas estructurales que afectan la pobreza permitiéndoles a esos mercados transferir tierras a en los sectores urbano son la baja productividad y el usuarios y usos más productivos, de esa manera au- bajo nivel educativo de los trabajadores. Un enfoque mentando probablemente la productividad agrícola en la formalización de la fuerza laboral, disminuyendo del país y ayudando de manera especial a los pobres. los costos de entrada al sector formal y aumentando Existe bastante evidencia de que los derechos de pro- los beneficios para las pequeñas empresas de forma- piedad débiles o las restricciones al arrendamiento im- lizarse, aumentarían el impacto sobre la reducción de piden las transacciones de arrendamiento que mejoren la pobreza. De acuerdo a un estudio de la OIT (2003), la productividad y los pobres rurales pueden llegar a la informalidad es el resultado de varios factores como ser excluidos. Algunos de los programas que pueden normativas inadecuadas o leyes inflexibles para el de- incrementar la seguridad de los derechos de propiedad sarrollo de compañías y un ineficiente sistema de in- incluyen los títulos de propiedad, registro y administra- centivos. ción de tierras, y la resolución de disputas en caso de reclamos superpuestos. Dado que el análisis muestra una fuerte correlación negativa entre el nivel de pobreza y los logros edu- Para ser efectivo, cualquier enfoque respecto a la re- cacionales, es importante mejorar la calidad de la forma agraria debe estar integrado a una estrategia educación y proporcionar incentivos para que la ju- de desarrollo rural más amplia —a través de reglas ventud termine su educación formal. Esto aumentaría transparentes, proporcionando derechos de propiedad la productividad, y también tendría un efecto positivo claros e incondicionales, y mejorando los incentivos en la posición de Paraguay en el �ndice de Oportunidad para maximizar las ganancias productivas. Una reforma Humana, en particular de cara a los problemas en torno puede mejorar el acceso a la tierra de los pobres rurales, a la educación secundaria. En el caso de los trabajado- pero para reducir la pobreza y aumentar la eficiencia se res que ya forman parte de la fuerza laboral, se podrían necesita un compromiso del gobierno de ir más allá de considerar programas de capacitación en sus respecti- proporcionar acceso hasta asegurar la competitividad Estudio de Pobreza vas industrias. y sustentabilidad de los beneficiarios como pequeños productores orientados hacia el mercado. Las mujeres trabajadoras enfrentan tasas más altas de subempleo, mayor tasa y duración del desempleo, Para los pobres rurales, el acceso a los mercados fi- mayores niveles de informalidad, y sueldos más ba- nancieros es igual de crítico que el acceso a la tierra. jos. Las mujeres trabajadoras están trabajando menos Se necesitan de políticas innovadoras que mejoren el horas de lo que quisieran, apuntando a una fuerza la- acceso al crédito formal en áreas rurales. Una de esas boral no utilizada en Paraguay. Además, la brecha de políticas sería establecer una agencia de crédito capaz xi género en el ingreso no puede ser explicada por alguna de recopilar el historial crediticio de los prestatarios ru- rales de las instituciones monetarias financieras (IMF) y to la canasta alimenticia como la no alimenticia – de de los bancos comerciales. las cuales se derivan las líneas de pobreza e indigencia iniciales. La revisión de la metodología usada para me- Se necesitará de una economía rural dinámica para dir la pobreza fue solo el primer paso de una estrategia asegurar el crecimiento de la demanda de trabajo de dos pasos. Las líneas de pobreza e indigencia inicia- y una reducción de la pobreza rural en Paraguay. El les aún se basan en la Encuesta Integrada de Hogares elemento más básico de una posible política para que 1997/98, y puede que ya no reflejen los verdaderos gru- el gobierno de Paraguay garantice una economía rural pos de consumo de los hogares, en particular para los dinámica sería la promoción de un buen ambiente de pobres. El Banco Mundial está preparado para prestar inversión en las áreas rurales. Mejorar el capital huma- asistencia técnica no crediticia y capacitación durante no de los pobres rurales también contribuiría a este ob- el año fiscal 2011-12 para respaldar la segunda etapa de jetivo, aumentando la productividad de aquellos que este proceso, pero sería importante que el gobierno de opten por generar sus ingresos mediante los mercados Paraguay proporcionara todos los recursos necesarios laborales en áreas rurales. para que la DGEEC lleva a cabo esta nueva encuesta. Unificar el atomizado conjunto de programas de protección social, mejorando su focalización, e invirtiendo en su monitoreo y evaluación La Protección Social en Paraguay debe unificar gra- dualmente su variado conjunto de programas, pero eso no implica la homogeneización de los instrumen- tos de focalización. Para dar una respuesta rápida a esta crisis, así como para cumplir con las promesas de cam- paña, la administración se dedicó a expandir el compo- nente asistencial de la protección social. La necesidad de continuar mejorando los instrumentos de focalización a utilizarse, su actualización y personalización es más ur- gente dada la expansión de los programas de asistencia social. Si los programas van a atender diferentes grupos de la población, sería aconsejable que se diseñen instru- mentos específicos para tal fin. Las recientes iniciativas tendientes a reducir la superposición de programas (es- pecialmente aquellos que involucran transferencias mo- netarias) parecen avanzar en la dirección correcta para alcanzar un sistema unificado de protección social. La ampliación de programas TMC ya provocó la unificación de los manuales operativos de esos programas. Sin em- Resumen Ejecutivo bargo, la legitimización pública de estas mejoras tam- bién requiere transparencia, y para ello el monitoreo y evaluación regular de los programas es esencial. Esfuerzos necesarios para llevar a cabo una nueva encuesta sobre ingresos y gastos xii Es importante que la DGEEC lleve a cabo una nueva encuesta sobre ingresos y gastos para actualizar tan- Introducción Antecedentes, objetivos, y el proceso del estudio de pobreza Figura 1: PIB per cápita y crecimiento anual del PIB, América Latina, ca. 2008 Paraguay disfrutó de seis años consecutivos de creci- México miento económico entre 2003 y 2008. El Producto Inter- Chile 1.77 3.16 Argentina 6.75 no Bruto (PIB) per cápita durante ese período creció un crecimiento anual del PIB % Venezuela, RB 4.82 Uruguay 8.89 promedio de 2,7 por ciento anual (mientras el crecimien- Panamá Costa Rica 9.18 2.60 to promedio del PIB llegó a 4,6 por ciento), en contraste Brasil 5.07 Colombia 2.53 Perú 9.76 con el crecimiento negativo de los cinco años anterio- Rep. Dominicana 5.25 Ecuador 6.51 res. Sin embargo, el PIB per cápita para todos estos años El Salvador 2.54 4.02 Guatemala con excepción de 2008 sigue estando debajo del valor Paraguay Bolivia USD 4345 5.77 6.14 Honduras 3.95 observado en 1995. Más aún, incluso si tomamos en Nicaragua 3.50 cuenta el crecimiento reciente del PIB, Paraguay, un país 0 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000 14.000 mediterráneo con un sector rural relativamente grande PIB per cápita, PPC ($ Internacionales constantes de 2005) (45 por ciento de los trabajadores con empleo2), se situó Fuente: Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo Mundial 2009. cerca del fondo en términos de PIB per cápita en Améri- ca Latina en 2008 (US$4.345 a valores de Poder de Pari- año y por la crisis financiera global. Sin embargo, de- dad de Compra [PPC] constantes de 2005; ver Figura 1). bido a las limitaciones en los datos (la última encuesta Estudio de Pobreza de hogares disponible data de 2008), aún no es posible La posición relativa de Paraguay respecto a América La- estimar el impacto sobre la pobreza en el año 2009. Por tina podría haberse deteriorado aún más en 2009 debi- lo tanto, este reporte se enfocará principalmente en los do a una de las peores contracciones productivas en la datos disponibles de 1997 a 2008.3 región. Los cálculos preliminares de crecimiento para el año 2009 realizados por el Banco Central de Paraguay La estabilidad macroeconómica de los últimos años y la sugieren que el PIB se contrajo 3,8 por ciento, como re- elección de un nuevo gobierno le brindan a Paraguay sultado de la severa sequía ocurrida a comienzos de ese la oportunidad de fortalecer sus estrategias para la re- 1 2 El promedio para América Latina es de 22,3 por ciento (Indicadores del Desarrollo Mundial, 2007). 3 Nota del Editor: El presente trabajo comprende datos disponibles de 1997 a 2008. Sin embargo, en el Anexo: “Crisis, Pobreza y Sequía en el 2009� se incluye una actualización al 2009. ducción de la pobreza y la promoción del desarrollo nómicos. (Una breve actualización hasta 2009 se in- humano. Estas estrategias constituyen un aspecto im- cluye como anexo.) portante dentro de las bases generales dispuestas por b. Analizar los determinantes de la pobreza y la des- el gobierno. El Estudio de Pobreza puede servir como igualdad. una herramienta para el gobierno a través de su análisis c. Incluir un análisis de la Desigualdad de Oportunida- de temas como la pobreza, desigualdad, empleo, tierra, des a través del �ndice de Oportunidad Humana. y los recientemente ampliados programas de transfe- d. Explorar y analizar los mercados de factores en Para- rencias monetarias. guay (tierra y laborales), poniendo especial atención a temas como el subempleo, informalidad, participa- Este estudio fue desarrollado por el Banco Mundial y ción económica de la mujer, y acceso a la tierra. se basa en el extraordinario trabajo realizado conjunta- e. Simular el impacto ex-ante sobre la pobreza de mente con la Dirección General de Estadística, Encues- ampliar el programa de transferencias monetarias tas y Censos (DGEEC) para revisar y actualizar la meto- condicionadas paraguayo (Tekoporã) así como la dología de medición de la pobreza del país. El estudio creación de una nueva ley que otorga pensiones no forma parte de un programa de trabajo programático contributivas a los adultos mayores pobres. sobre la pobreza que incluye no sólo el trabajo analítico f. Evaluar las consecuencias principales del análisis de aquí expuesto, sino también un fuerte componente de (a) — (e) sobre las políticas públicas para acelerar la re- capacitación y asistencia técnica, solicitado en diciem- ducción de la pobreza y promover una mayor equidad. bre 2007. Apoyada por el Banco Mundial y autoridades oficiales, la DGEEC emprendió el trabajo más exhaus- Este Estudio de Pobreza forma parte de un continuo tivo y participativo hecho hasta la fecha para revisar y compromiso entre el Banco Mundial y el gobierno de actualizar la metodología de medición de la pobreza Paraguay. Estos objetivos reflejan las brechas de co- del país de acuerdo a las mejores prácticas internacio- nocimiento y el interés identificado por el Banco Mun- nales. La metodología anterior estaba en línea con la li- dial durante las continuas consultas realizadas junto a teratura existente en aquel tiempo (1997-1998). El pro- contrapartes clave del anterior y actual gobierno. Estas ceso se llevó a cabo de manera transparente y creíble, contrapartes incluyen el Ministerio de Hacienda, el Ga- ayudando a construir un consenso nacional alrededor binete Social, la Secretaría de Acción Social, la DGEEC, de la nueva metodología y tasas de pobreza. El proce- así como institutos de investigación locales en el Para- so incluyó la creación de un Comité Interinstitucional guay. Varios de estos objetivos surgieron como temas compuesto por representantes del gobierno de Para- claves durante los primeros diálogos sobre políticas guay, de instituciones académicas, del sector privado y con la nueva administración, y a través de un amplio de la sociedad civil, así como organismos internaciona- proceso de consultas efectuado durante el año 2008. El les. Este Comité abarca tanto la administración anterior reporte se beneficia de los aportes y comentarios de los como la actual. El proceso llevado a cabo entre febrero representantes del gobierno de Paraguay. de 2008 y noviembre de 2009 coloca a Paraguay como pionero en el Mercosur en términos de utilización de El reporte consta de 5 capítulos. El Capítulo 1 presenta nuevas herramientas para la medición de la pobreza y la evolución del crecimiento, la pobreza y la desigual- proporciona una visión más clara de la dimensión de la dad en Paraguay, comparaciones con otros países de la pobreza en el país. región, y una sección sobre la revisión de la metodolo- gía de medición de la pobreza. El Capítulo 2 analiza los Con estos antecedentes, los objetivos específicos del determinantes de la pobreza y la desigualdad, caracte- Introducción Estudio de Pobreza (más allá de la asistencia técnica y riza a los pobres, y presenta los resultados de Paraguay la capacitación respecto a la metodología para la medi- en el �ndice de Oportunidad Humana. El Capítulo 3 se ción de la pobreza) serán: enfoca en aspectos y tendencias del mercado de traba- jo urbano. El Capítulo 4 proporciona un análisis de la di- a. Actualizar las tendencias recientes relativas a la po- mensión rural de la pobreza con un foco especial en los 2 breza, desigualdad, ingreso, y empleo hasta el año mercados de factores rurales. El Capítulo 5 simula el im- 2008, incluyendo una dimensión de género y el nivel pacto ex-ante sobre la pobreza de la ampliación de dos de progreso respecto a otros indicadores socioeco- programas de transferencias monetarias en Paraguay. Crecimiento económico, pobreza, y desigualdad Introducción diez años, la reducción reportada antes sí desaparece. De hecho, de 1998 a 2008, la tasa de incidencia de la De 2000 a 2008, Paraguay muestra avances en casi pobreza general aumenta de 36,1 por ciento a 37,9 por todos los indicadores socioeconómicos. Durante la ciento y la incidencia de la indigencia aumenta de 18,8 década de 2000, Paraguay muestra un mayor ingreso, a 19 por ciento (Figura 1.1). reducción de la pobreza y mejoras en varios indicado- res sociales (Tabla 1.1). Por ejemplo, el Producto Interno Al igual que para la tasas de incidencia de la pobreza, Bruto (en dólares PPC) aumentó un 15 por ciento y la las mejoras en el PIB per cápita observadas de 2000 pobreza general disminuyó alrededor de 14 por cien- a 2008 casi desaparecen si se toma en cuenta un pe- to (6,1 puntos porcentuales). De acuerdo a los cálculos ríodo de tiempo más extenso. Una tendencia similar oficiales actualizados, la pobreza general disminuyó de a la pobreza puede observarse en el caso del PIB per 44,0 por ciento de la población en 2003 a 37,9 por cien- cápita real, en donde los valores comparativos de 1995 to en 2008, mientras que la indigencia disminuyó 2,2 son muy similares a los cálculos para 2008 (Figura 1.2).4 puntos porcentuales durante ese lustro. Se obtuvieron Más aún, los cálculos preliminares del Banco Central del importantes reducciones en las tasas de mortalidad de Paraguay sugieren una caída del PIB de 3,8 por ciento los niños menores de cinco años y de los bebés recién para el 2009. El Recuadro 1.1 presenta una proyección nacidos (13-14 por ciento) y hubo una notable reduc- del posible impacto sobre la pobreza en 2009.5 ción del 33 por ciento en la tasa de mortalidad materna Estudio de Pobreza durante el nacimiento. También se reportaron mejoras Lo que puede parecer como una mejora importante en el acceso a fuentes de agua mejoradas (12 por cien- podría ser más una recuperación que un avance real. to) y en la matriculación bruta a la escuela secundaria Debido al aparente empeoramiento del PIB per cápi- (8 por ciento). ta y de la incidencia de la pobreza de 1997 a 2002, y la subsiguiente mejora observada de 2002 a 2008, se Aunque algunas de estas mejoras desaparecen si se debe prestar especial atención al realizar cualquier tipo utiliza un período de tiempo más largo. Si uno quie- de comparación temporal para asegurar la inclusión de re analizar la evolución de la pobreza en un período de un período de tiempo adecuado. Además, solamente 4 Todos los valores de 1995 a 1997 superan los $4.200 PPC, más altos que en cualquier otro año con la excepción de 2008. 3 5 Nota del Editor: El presente trabajo comprende datos disponibles de 1997 a 2008. Sin embargo, en el Anexo: “Crisis, Pobreza y Sequía en el 2009� se incluye una actualización al 2009. Tabla 1.1: Indicadores socioeconómicos claves en Paraguay 2000 – 2008 �ndice 2000 a 2008 a Cambio b Población urbana (% del total) (2000-2008) 55% 60% 9% PIB per cápita ($ PPC constantes de 2005) (2000-2008) c $ 3.792 $ 4.353 15% �ndice GINI (1999-2007) 0,569 0,532 -7% Tasa de indigencia (tasa de incidencia) (2003-2008) d 21,2% 19,0% -10% Tasa de pobreza general (tasa de incidencia) (2003-2008) d 44,0% 37,9% -14% Tasa de mortalidad materna (cada 100.000 nacimientos vivos) (2002-2006) 180,0 121,4 -33% Tasa de mortalidad, bebés (cada 1.000 nacimientos vivos) (2000-2007) 27,8 24,3 -13% Tasa de mortalidad, menores de 5 años (cada 1.000) (2000-2007) 33,4 28,8 -14% Tasa de inmunización, sarampión (bebés de 12-23 meses) (2000-2007) 92% 80% -13% Tasa de inmunización, DPT (bebés de 12-23 meses) (2000-2007) 68% 66% -3% Pob. con acceso a instalaciones sanitarias mejoradas (2000-2006) 67% 70% 4% Pob. con acceso a fuentes de agua mejoradas (2000-2006) 69% 77% 12% Tasa neta de matriculación, educación primaria (1999-2005) 96% 94% -2% Matriculación escolar, secundaria (% bruto) (2000-2005) 61% 66% 8% a Años reales en paréntesis al lado de cada indicador; b Cambios en el porcentaje (no en puntos porcentuales); c El valor para 2002 fue casi el mismo que para 2000: $ 3.715 PPC; d A partir de 2003 el diseño del cuestionario y de la encuesta proporcionan cálculos de pobreza altamente comparables. Fuente: Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC) para los cálculos de pobreza; Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo Mundial 2009 para todos los otros. Figura 1.1: Evolución de la pobreza Figura 1.2: Evolución del PIB per cápita en Paraguay 1997/98-2008 real en Paraguay 1995-2008 60 4.600 Pobreza moderada PIB Per Cápita 2005 Real PPP 50 4.400 36.1 37.9 4.200 40 Porcentaje 4.000 30 3.800 20 3.600 10 18.8 19.0 Pobreza Extrema 3.400 0 3.200 1997-98 1999 2000-01 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Año Fuente: Cálculos del Banco Mundial en base a la revisión de la metodología actualizada de Fuente: Indicadores del Desarrollo Mundial 2009. la DGEEC, 2009. un subconjunto de las encuestas nacionales de hogares per cápita de Paraguay y ALC aumentó un 84 por ciento Capítulo 1 son estrictamente comparables (ver Recuadro 1.2). (Figura 1.3). La comparación con Perú es sorprendente dado que ambos países poseían un PIB per cápita muy La brecha entre el PIB per cápita de Paraguay y el pro- similar en 1990 (alrededor de $4.000 PPC), mientras que medio para América Latina y el Caribe aumentó desde para 2008 el PIB de Perú casi duplicaba al de Paraguay. 4 1990 y ha seguido aumentando a una tasa más eleva- El PIB per cápita relativamente constante desde 1990, da desde 2003. De 1990 a 2008, la brecha entre el PIB de cara a valores más altos para América Latina, deja a Paraguay con una brecha importante de ingreso frente prender el origen de esas mejoras en los indicadores a países vecinos y de recursos similares, y con impor- socioeconómicos es muy importante a la hora de cons- tantes desafíos. truir y ampliar los programas y políticas apropiadas que hicieron posible esos avances. El presente estudio pro- Con la excepción de la matriculación neta en la escue- porciona posibles explicaciones y repercusiones de las la primaria, Paraguay está por debajo del promedio de políticas asociadas con los cambios observados. América Latina y el Caribe en los demás indicadores seleccionados. Comparado con el promedio para ALC, Paraguay muestra una mayor desigualdad de ingreso (medida a través del Gini), mayores tasas de mortalidad Figura 1.3: Evolución del PIB materna y en menores de cinco años, menores tasas de per cápita en ALC, 1990-2008 inmunización, de acceso al saneamiento y agua corrien- 14.000 PBI per cap, PPC (Const. 2005 PPC $) Argentina te, de asistencia a la escuela secundaria, y una posición 12.000 Uruguay más baja en el �ndice de Desarrollo Humano (Tabla 1.2). 10.000 ALC Las comparaciones con otros países de la región tam- 8.000 Brasil Perú bién posicionan a Paraguay con algunos de los peores 6.000 Paraguay indicadores socioeconómicos de la región.6 4.000 2.000 A pesar de las consecuencias a largo plazo y de la - 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 comparación desfavorable con ALC y demás países Año de la región, Paraguay consiguió mejoras reales en el bienestar de su población entre 2000-2008. Com- Fuente: Banco Mundial, Indicadores Mundiales de Desarrollo 2009. Tabla 1.2: Indicadores socioeconómicos: Paraguay comparado con países de América Latina y el Caribe y otros países seleccionados Indicador Paraguay Argentina Brasil Costa Rica Perú ALC �ndice de GINI a 53 50 b 55 47 b 50 c Inmunización, sarampión 80 99 99 90 99 93 (% de bebés de 12-23 meses) (2007) Inmunización, DPT 66 96 98 89 80 92 (% de bebés de 12-23 meses) (2007) Acceso a instalaciones sanitarias mejoradas (2006) 70 91 77 96 72 78 Acceso a fuentes de agua mejoradas (2006) 77 96 91 98 84 91 Tasa de mortalidad materna (/100.000) (2005) 150 77 110 30 240 130 Tasa de mortalidad, menores de 5 años 29 16 22 11 20 26 (cada 1.000) (2007) Estudio de Pobreza Matriculación escolar, primaria (% neto) a 94 b 98 c 93 98 96 93 Matriculación escolar, secundaria (% bruto) a 66 b 84 c 100 87 98 88 �ndice de Desarrollo Humano: posición (2007/2008) 101 49 75 54 50 d a Años reales en paréntesis al lado de cada indicador; b Cambios en el porcentaje (no en puntos porcentuales); c El valor para 2002 fue casi el mismo que para 2000: $ 3.715 PPC; d A partir de 2003 el diseño del cuestionario y de la encuesta proporcionan cálculos de pobreza altamente comparables. Fuente: Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC) para los cálculos de pobreza; Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo Mundial 2009 para todos los otros. 5 6 Solo algunos países de América Central y el Caribe muestran una posición general peor que la de Paraguay. Actualizando la metodología para la pública, y reproducible, adopte las mejores prácticas medición de la pobreza en Paraguay internacionales y cuente con el consenso interinstitu- cional necesario. El Comité Asesor, por lo tanto, evalúa Antes de abordar los resultados de pobreza y desigual- las metodologías existentes, hace propuestas al Comi- dad, este capítulo incluye una breve explicación de la té Interinstitucional, e implementa sus recomendacio- nueva metodología para la medición de la pobreza en nes. El Comité Interinstitucional (ver Recuadro 1.3), que Paraguay. Los nuevos desarrollos conceptuales y me- incluye al Comité Asesor y a representantes del gobier- todológicos ocurridos en la literatura sobre medición no, instituciones académicas, instituciones de inves- de la pobreza, problemas de comparabilidad en la en- tigación, asociaciones de negocios, sociedad civil, así cuesta de hogares de 2006, así como una serie de re- como organizaciones internacionales, será responsable sultados inesperados en las encuestas de 2005 y 2007, de: (i) conocer el diagnóstico, las propuestas metodo- dieron lugar en diciembre de 2007 a una solicitud de lógicas, y los resultados del análisis presentado por la asistencia del Banco Mundial para mejorar y actualizar DGEEC, y (ii) llegar a un acuerdo sobre los cambios me- la metodología de medición de la pobreza en Para- todológicos a ser implementados por la DGEEC, llegar guay. La DGEEC, así como otros Institutos Estadísticos a un consenso sobre la metodología más apropiada, de la región, calculaba la pobreza en base a líneas de su actualización, y medición futura, asegurando que pobreza mediante una metodología disponible en la metodología completa sea pública y reproducible. 1997, cuando se llevó a cabo la primera Encuesta Inte- Este comité puede servir de ejemplo para llegar a un grada de Hogares (EIH) del país. Esta encuesta incluyó consenso sobre la metodología para la medición de la un módulo de gastos por hogar y al día de hoy sigue pobreza monetaria en el país y asegurar el mecanismo siendo la línea base para la medición de la pobreza. para la actualización constante de esta metodología y Sin embargo, diez años después de la creación de la su correspondencia con las mejores prácticas interna- línea base para la pobreza de 1997/98, los nuevos de- cionales (Recuadro 1.3). sarrollos conceptuales y metodológicos ocurridos en la literatura (por ejemplo, respecto a la discrepancia en Por lo tanto, la nueva medición de la pobreza se ha bene- las líneas de pobreza) hicieron necesaria una revisión ficiado de un consenso nacional amplio y transparente, retrospectiva de las series históricas. Además, resulta- reflejando las mejores experiencias internacionales a la dos inesperados como menores niveles de pobreza ru- fecha. Los Comités Asesor e Interinstitucional acompa- ral que urbana, reforzaron la necesidad de actualizar la ñaron el proceso durante la anterior y la presente admi- metodología usada en Paraguay.7 nistración. El trabajo riguroso y detallado de 20 meses, comenzado en febrero de 2008, incluye el desarrollo de Con el objetivo de asegurar la calidad de los procesos capacidades y la titularidad de la nueva metodología realizados en cada etapa, se crearon dos grupos de tra- por parte del equipo técnico de la DGEEC y miembros bajo: un Comité Asesor y un Comité Interinstitucional. del Comité Interinstitucional, quienes ahora pueden El Comité Asesor, un pequeño grupo dirigido por la convertirse en instructores por sí mismos. Para la adop- DGEEC que incluye expertos técnicos internacionales, ción de la nueva metodología, la DGEEC contó con el está a cargo de evaluar la calidad de los datos y de las apoyo técnico y financiero del Banco Mundial, y el apo- metodologías con las que se calculan las tasas de po- yo del Comité Interinstitucional. El proceso que se llevó breza, de manera que la metodología sea transparente, a cabo (ver lista completa en el Recuadro 1.4) coloca a 7 La medida de bienestar usada en Paraguay y en todo el estudio es el ingreso per cápita del hogar. La pobreza se define como un in- greso per cápita por debajo de la línea de pobreza, mientras que la indigencia se define por un ingreso per cápita por debajo del nivel Capítulo 1 de la línea de indigencia. La línea de indigencia se establece como el costo de obtener el requisito mínimo de calorías por persona por día. El cálculo de las líneas de pobreza se basa en el módulo de gastos incluido en la EIH 1997-98. Para calcular la línea de indigencia, fue necesario determinar los patrones de consumo de alimentos de la población de referencia (ver Recuadro 1.5). Esta ‘canasta alimenticia’ luego fue analizada por su contenido calórico y ajustada para asegurarse la obtención de los requisitos mínimos de calorías. Finalmente, se calcula la canasta resultante con los datos de precios de la encuesta de hogares. La línea de pobreza general es simplemente la línea de indigencia más un agregado de consumo no alimenticio. Este agregado se calcula utilizando el coeficiente de Engel, determinando primero la proporción del consumo total dedicada al consumo no alimenticio entre aquellos cuyo consumo total sea igual o cercano a 6 la línea de indigencia. Este porcentaje se agrega al valor de la línea de pobreza alimenticia. Las líneas de pobreza se actualizan cada año subsiguiente utilizando el IPC de la región metropolitana de Asunción. Paraguay como pionero en el Mercosur en términos de El aumento moderado en el cálculo de la pobreza no utilización de nuevas herramientas para la medición de implica un cambio en la política de gobierno. Compa- la pobreza y proporciona una visión más clara de la di- rado con los cambios anuales en la pobreza observados mensión de la pobreza en el país (Recuadro 1.3). desde 1997, estos nuevos cálculos equivalen a la varia- ción promedio anual o bianual ya observada. Dado que Se realizó una Conferencia de Prensa el 23 de noviem- la inmensa mayoría del gasto público social en Paraguay bre de 2009 donde se presentó el sumario “Los resulta- es producto de estrategias a largo plazo (salud, educa- dos de la revisión, actualización y mejora de la metodo- ción, saneamiento) y la protección social solo utiliza el logía de medición de la pobreza en el Paraguay. Período 2,19 por ciento del gasto público social9, los aumentos 1997-2008�. El propósito de este documento es ofrecer en el cálculo de la pobreza registrados solo justifican información sobre los principales indicadores de pobre- unos pocos cambios. za en Paraguay, relativos al período mencionado, con el objetivo de que sirvan para el diseño, implementación Sin embargo, con los nuevos cálculos se observan im- y evaluación de las políticas públicas tendientes al me- portantes cambios en las tasas de incidencia Urbana/ joramiento de las condiciones de vida de la población Rural. La nueva metodología introduce cambios im- paraguaya (Recuadro 1.5). portantes en los cálculos de pobreza, especialmente en áreas rurales donde los cálculos de pobreza general au- El Banco Mundial proporcionará la segunda etapa de la mentan un 50 por ciento y los cálculos de indigencia casi asistencia técnica no crediticia y el desarrollo de capaci- un 70 por ciento. Los nuevos cálculos urbanos registran dades durante el Año Fiscal 11-12. Esta segunda etapa se cambios más pequeños: una reducción de 8 por ciento focalizará en la actualización de las líneas base de pobre- en la indigencia y de 11 por ciento en la pobreza general za e indigencia, basadas en la canasta básica de bienes (Tabla 1.3). Los nuevos cálculos también muestran una utilizada en la Encuesta Integrada de Hogares 1997/98, y tasa de pobreza mucho más alta en los hogares rurales por lo tanto puede que ya no reflejen los grupos de con- que en los urbanos, mientras que los cálculos anteriores sumo verdaderos, en especial para los pobres. Para po- eran estadísticamente iguales para ambos casos. der avanzar en esta segunda etapa, es necesario que la DGEEC lleve a cabo una nueva encuesta sobre ingresos y El cambio en la clasificación entre los hogares urba- gastos familiares para actualizar tanto la canasta alimen- nos y rurales tiene consecuencias importantes para ticia como la no alimenticia, con las cuales identificar las nuevas líneas base de pobreza e indigencia. Figura 1.4: Impacto de la nueva Midiendo la pobreza en Paraguay metodología en los cálculos de pobreza 1997/98-2008 La nueva metodología resulta en un pequeño y siste- mático crecimiento de la tasa de incidencia nacional 60 de la pobreza. El impacto neto de todos los cambios 50 Pobreza introducidos para mejorar la medición de la pobreza Nueva 40 es un aumento en el porcentaje de pobres que va de Porcentaje 30 Antigua 0,4 a 5,6 puntos porcentuales. En general, estos cam- Estudio de Pobreza 20 Nueva bios implican una variación alcista en los cálculos de 10 Antigua pobreza general e indigencia a través del tiempo (Fi- Pobreza Extrema 0 gura 1.4). Para el año 2008, el impacto sobre el número 1997-98 1999 2000-01 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 de pobres es un incremento de 285 mil, o un 4,6 por ciento adicional, de paraguayos viviendo en la pobreza Fuente: Cálculos del Banco Mundial en base a la revisión de la metodología actualizada e indigencia.8 de la DGEEC, 2009. 8 Con los nuevos cálculos para 2008, el número de pobres e indigentes es mayor en 285 mil personas en ambos casos. El cálculo sobre el número de indigentes aumenta de 884.000 a 1.169.000, y de pobres de 2.053.000 a 2.338.000. 7 9 Ver Tabla 1.9 para el gasto social como porcentaje del PIB. Tabla 1.3: Antiguas y nuevas tasas de incidencia según área, 2008 2008 Cambio Antigua Nueva Puntos % % Urbana Indigentes 11,5 10,6 -0,9 -8% Total de pobres 33,7 30,2 -3,5 -11% Rural Indigentes 18,3 30,9 12,5 +68% Total de pobres 32,7 48,8 16,1 +49% Fuente: Cálculos del Banco Mundial en base a la EPH, DGEEC Paraguay las políticas y los programas diseñados para alcanzar bio en la manera en que la pobreza se mide en Para- a los pobres. Los nuevos cálculos de pobreza son una guay: no hay más o menos hogares pobres a causa de indicación para que el gobierno redireccione algunos un cambio de metodología10. El único cambio ocurre en de los recursos asignados a programas sociales y a com- el significado de la pobreza y la percepción de quién batir la pobreza de áreas urbanas a las áreas rurales. es pobre y quién no. Anteriormente, se subestimaba la Además, el gobierno de Paraguay debería reformular pobreza rural y se sobrestimaba la pobreza urbana; las algunos componentes de su agenda de desarrollo agrí- nuevas estadísticas constituyen una mejor aproxima- cola y de la política rural en general para abordar los ción a la realidad que los cálculos anteriores. niveles mucho más altos de pobreza y en especial de indigencia revelados por esta metodología mejorada. La pobreza en Paraguay Se debería prestar especial atención a los mecanis- Para el año 2008, casi dos de cada cinco paraguayos mos de focalización para llegar a los pobres. Los es pobre y uno de cada cinco es indigente. Más aún, programas sociales que utilizan características geo- tomando un plazo más largo de 10 años, la pobreza gráficas como herramienta o como una de las herra- no muestra cambios, en tanto los cálculos de 2008 y mientas para identificar a los pobres deberían tener 1997/98 muestran valores similares (Figura 1.1). Dentro en cuenta los nuevos cálculos de pobreza. Dado que del país, la incidencia de la pobreza muestra importan- la nueva metodología tiene un impacto muy diferente tes variaciones por región; la incidencia más baja se re- sobre los hogares de acuerdo a su lugar de residencia, porta en Asunción (21,5 por ciento), seguido por “Resto cualquier tipo de clasificación geográfica utilizada Urbano�, las regiones urbanas fuera de la región central para focalizar un programa social puede cambiar sig- del país (27 por ciento), Central Urbano (35,4 por cien- nificativamente. Programas como Tekoporã (Transfe- to), y finalmente, las viviendas rurales (con un alto 48,8 rencias Monetarias Condicionadas) utilizan una foca- por ciento; ver Tabla 1.4). lización para la primera etapa basada en la ubicación geográfica (en combinación con una focalización sus- Más de la mitad de los pobres y más de dos tercios de titutiva para la segunda etapa durante la selección de los indigentes se ubican en las áreas rurales de Para- hogares específicos) y, por lo tanto, la selección de las guay. Representando solamente el 41,4 por ciento de la áreas a incluir pueden cambiar una vez que los nue- población, las viviendas rurales albergan una cantidad vos cálculos sean tomados en cuenta. desproporcionada de pobres, especialmente indigen- Capítulo 1 tes. Para el año 2008, la Rural es la única región del país Finalmente, es importante comprender que las con- donde las tasas de pobreza superan el promedio nacio- diciones en los hogares no cambiaron debido al cam- nal. Además, dado que en las áreas urbanas viven más 8 10 Existe una diferencia importante entre el número de hogares pobres (la realidad) y el número estimado de hogares pobres; y es en estos últimos donde los cambios tuvieron lugar. Tabla 1.4: Incidencia de la pobreza y contribución a la pobreza, Paraguay 2008 Tasa de incidencia (%) Contribución a la pobreza (%) % de la población Pobreza Indigencia Pobreza Indigencia General General Nacional 100 37,9 19,0 100 100 Región Asunción 8,4 21,5 6,7 4,7 2,9 Central Urbano 27,1 35,4 10,6 25,3 15,1 Resto Urbano 23,1 27,1 11,9 16,5 14,5 Rural 41,4 48,8 30,9 53,5 67,5 �rea Urbana 58,6 30,2 10,6 46,5 32,5 Rural 41,4 48,8 30,9 53,5 67,5 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, DGEEC Paraguay pobres, el total de pobres se divide más equitativamen- te entre hogares urbanos y rurales que lo mostrado por Figura 1.5: Pobreza general por la tasa de incidencia. región, Paraguay 2003-2008 La distribución de recursos entre regiones urbanas y rurales debería condicionarse al segmento de po- 60 bres que se desee focalizar. Paraguay posee una dis- Rural 50 tribución inusual de su población pobre: una fuerte 40 Centro Urbano concentración de los indigentes en los hogares rurales Incidencia 30 Resto Urbano (al igual que muchos otros países de la región), pero 20 una concentración más alta de hogares urbanos entre Asunción los no-indigentes. Los hogares rurales representan el 10 67,5 por ciento de los indigentes, el 53,5 por ciento de 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 los pobres, y sólo el 32,4 por ciento de los pobres “no Año indigentes�.11 Cualquier programa dirigido a los indi- Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, DGEEC Paraguay. gentes debería tener un componente rural más fuerte; mientras que uno dirigido a los pobres en general po- la definición muy poco usual de área urbana utilizada dría tener componentes urbanos y rurales similares. en Paraguay, que permite que los hogares sin servi- cios básicos o calles pavimentadas pueden clasificar- La clasificación de los niveles de pobreza de las di- se como urbanos en la medida que caigan dentro de ferentes regiones del país no ha cambiado en los un trazado prefijado. últimos seis años. De 2003 a 2008, Asunción mues- Estudio de Pobreza tra la tasa de pobreza más baja y la región Rural la Una explicación posible de las tasas de pobreza más al- más alta, mientras que las otras dos regiones urbanas tas para la región central urbana puede ser la elevada aparecen en el medio. Al contrario de la idea que se concentración de hogares vulnerables en áreas urbanas tiene en el país, los hogares urbanos fuera de la re- específicas. Es común observar una concentración de gión central del país están mejor que los hogares hogares pobres dentro de las principales áreas urbanas urbanos de la región Central. Esto es así a pesar de y deberían recibir atención especial. 11 Los hogares pobres “no indigentes� son aquellos hogares que tienen un ingreso per cápita por encima de la línea de indigencia pero 9 menor a la línea de pobreza general. A pesar de los altos niveles de pobreza, el ingreso por dicho aumento en el ingreso se necesitarían muchos hogar necesario para eliminar la indigencia no era más recursos (los programas sociales tienen un costo muy alto. El costo de cerrar la brecha entre el ingreso administrativo) y solo se lograría un éxito parcial de- por hogar y la línea de pobreza puede ser calculado. En bido a la falta de conocimiento perfecto para identifi- 2008, se necesitaban Gs. 69.459 por mes (USD 13,9) por car a todos los indigentes y la falta de una focalización indigente para eliminar la indigencia; en otras palabras, perfecta (como en todos los países), que podría resul- en 2008 se necesitaban alrededor de Gs. 971.357 millo- tar en la recepción de recursos por parte de los no nes o 1,4 por ciento del PIB en ingreso anual adicional pobres. Sin embargo, y solo para comparar órdenes para erradicar la indigencia. Para la pobreza en gene- de magnitud, los programas de Transferencias Mone- ral, el ingreso requerido es mucho más alto: el ingreso tarias Condicionadas Tekoporã y Pro País en conjunto mensual adicional necesario para cada persona pobre desembolsaron Gs. 120.000 millones en 2009, o 0,172 en 2008 fue de Gs. 130.238 o un valor total anual de Gs. por ciento del PIB —apenas por encima de un décimo 3.632.944 millones (USD 727 millones) que representa de la suma necesaria para eliminar la indigencia si hu- un 5,2 por ciento del PIB paraguayo de 2008. biera una focalización perfecta. Un aumento en el ingreso equivalente al 1,4 por cien- Paraguay tiene más de dos millones de pobres y más to del PIB no es una suma excesiva de dinero. Sin de un millón de indigentes. Aún si se utilizan líneas de embargo, asignar dicho aumento en el ingreso a los pobreza e indigencia sustancialmente más bajas (68 y hogares precisos y por la cantidad necesaria por ho- 71 por ciento del valor de las líneas de pobreza e in- gar es difícil. Para que un programa de gobierno logre digencia, respectivamente, para la región Central Urba- Tabla 1.5: Indicadores de pobreza por región y área, Paraguay 2008 Línea de Tasa de N.º de Ingreso �ndice de �ndice de pobreza incidencia pobres prom. de los brecha de gravedad (Gs.) a (%) (miles) pobres Gs. a la pobreza POBREZA GENERAL (todos los pobres) Nacional 37,9 2.324,6 224.261 14,3 7,4 Región Asunción 474.703 21,5 109,1 325.074 6,7 3,0 Central Urbano 474.703 35,4 588,0 323.210 11,4 5,0 Resto Urbano 338.902 27,1 383,7 220.187 9,5 4,7 Rural 291.948 48,8 1.243,7 169.898 20,4 11,2 �rea Urbana 30,2 1.080,9 286.820 9,9 4,6 Rural 291.948 48,8 1.243,7 169.898 20,4 11,2 INDIGENCIA Nacional 19,0 1.165,4 144.575 6,3 3,0 Región Asunción 277.766 6,7 33,7 206.140 1,7 0,6 Central Urbano 277.766 10,6 175,9 207.855 2,7 1,0 Resto Urbano 213.162 11,9 169,0 147.428 3,7 1,6 Capítulo 1 Rural 197.247 30,9 786,8 127.180 11,0 5,6 �rea Urbana 10,6 378,6 180.730 2,9 1,2 Rural 197.247 30,9 786,8 127.180 11,0 5,6 a Valores en guaraníes per cápita por mes 10 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la encuesta de hogares 2008, EPH, DGEEC Paraguay na), el número de pobres en áreas rurales es mayor a 1,2 millones y el número de indigentes rurales es más del Figura 1.6: Curva de incidencia del doble de los indigentes urbanos. crecimiento, Paraguay (2003-2008) en guaraníes de 2008 Los hogares rurales no sólo tienen la tasa de inciden- Total (años 2003 y 2008) cia más alta, sino también: (i) el número más elevado Incidencia del crecimiento Intervalos de con anza al 95% Crecimiento en la media Crecimiento promedio de pobres; (ii) el ingreso promedio más bajo entre los 17 Tasa de crecimiento anual (%) pobres; (iii) el �ndice de Brecha de la Pobreza más alto; 15 y (iv) la indigencia más grave según el �ndice de Gra- 13 vedad. De hecho, los hogares rurales tienen los peores 11 indicadores FGT12 de pobreza e indigencia, en compa- 9 ración con las demás regiones indicadas en la Tabla 1.5. 7 Por ejemplo, los hogares rurales muestran un �ndice de 1 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Brecha de la Pobreza general de 20,4 o alrededor del Percentiles de ingreso per cápita por hogar doble del valor en otras regiones, y para la indigencia el Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. �ndice de Brecha de 11,0 es alrededor de tres veces más elevado que los valores registrados en zonas urbanas. El ingreso promedio creció en todos los deciles de la Esto implica que no solo hay más pobres e indigentes distribución durante el período 2003-2008, pero aún en esta área, sino que también están más lejos de las lí- más en la población pobre. La Figura 1.6 presenta la neas de pobreza e indigencia y con la peor distribución CIC a nivel nacional en Paraguay para este período. La entre los más pobres. curva está muy por encima del eje horizontal, lo que im- plica un crecimiento en el ingreso de toda la población, Curvas de incidencia del crecimiento a una tasa promedio de crecimiento anual de alrededor utilizando el ingreso per cápita del de 12 por ciento. La inclinación descendiente de la cur- hogar va indica que el ingreso creció más entre aquellos en los percentiles más bajos que entre las personas en los Es posible desarrollar una caracterización más detalla- percentiles más altos. da de los patrones de crecimiento en el ingreso a través de la distribución del ingreso mediante el cálculo de Si bien el patrón es similar y sigue siendo pro pobre a un las curvas de incidencia del crecimiento. Las curvas de nivel más desagregado, la CIC muestra que el 5 por cien- incidencia del crecimiento (CIC) muestran el cambio to más pobre de la población rural se benefició menos proporcional en el ingreso de cada percentil de ingreso que aquellos en los percentiles 10-20, y menos que el 5 durante un período dado. En años recientes han sido por ciento más pobre de la población urbana. En áreas utilizadas con frecuencia para estudiar en qué medida urbanas, el crecimiento del ingreso benefició de manera los diferentes subgrupos poblacionales participan del sustancial a los percentiles más bajos de la distribución proceso de crecimiento.13 Las CIC poseen dos carac- del ingreso, con una tasa de crecimiento pro pobre para terísticas particularmente interesantes: (i) pueden ser este subperíodo de alrededor del 17 por ciento anual. utilizadas para calcular la tasa de crecimiento prome- En áreas rurales, la tasa de crecimiento de los percentiles dio del ingreso per cápita experimentada por diferen- más bajos se acerca más a la tasa promedio de crecimien- Estudio de Pobreza tes segmentos de la población; y (ii) son capaces de to de 11,2 por ciento (Figura 1.7). Esta diferencia en las reflejar patrones en la desigualdad de ingreso mucho tasas de crecimiento del ingreso puede explicar parcial- más elaborados que aquellos reflejados por los coefi- mente el descenso más rápido de las tasas de pobreza en cientes de Gini o mediante el análisis de las porciones áreas urbanas (-7,2 puntos porcentuales de 2003 a 2008) de ingreso de cada quintil (presentadas en la siguiente respecto al descenso en la tasa de pobreza rural (-3,7 subsección). puntos porcentuales) observada en este mismo período. 12 Foster, J., J. Greer, y E. Thorbecke, 1984, A Class of Decomposable Poverty Measures, Econométrica 52, 761-765. 13 Estas curvas, introducidas por Ravallion y Chen (2003), son una manera simple e ilustrativa de analizar los cambios en el ingreso per 11 cápita de un hogar a través de la distribución del ingreso. Figura 1.7: Curva de incidencia del crecimiento por área, Paraguay (2003-2008) en guaraníes de 2008 Urbano Rural Incidencia del crecimiento Intervalos de con anza al 95% Crecimiento promedio Intervalos de con anza al 95% Crecimiento en la media Crecimiento promedio Crecimiento en la media Crecimiento promedio 17 Tasa de crecimiento anual (%) Tasa de crecimiento anual (%) 17 15 15 13 13 11 11 9 9 7 7 1 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 1 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Percentiles de ingreso per cápita por hogar Percentiles de ingreso per cápita por hogar Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. Desigualdad ciento en cinco años, se evidencia una reducción muy importante en la desigualdad (Tabla 1.7). Los demás La distribución del ingreso per cápita por hogar está indicadores de desigualdad utilizados en este reporte muy sesgado hacia el 10 por ciento más rico de los ho- muestran reducciones importantes durante el período gares, que acaparan más del 40 por ciento del ingreso 2003-2008: por ejemplo, el índice Theil disminuyó 20 total. Sin embargo, la desigualdad de ingreso medida por ciento, los coeficientes de Atkinson disminuyeron según la porción y proporción del ingreso por decil entre 8 y 16 por ciento,15 y la Medida de entropía gene- mejoró desde 2003. La porción del ingreso por decil au- ralizada muestra reducciones de hasta 50 por ciento.16 mentó en los nueve deciles más bajos, mejorando la dis- tribución neta de los siete primeros deciles y del décimo La reducción general de la desigualdad en Paraguay decil14 (Tabla 1.6). La proporción entre el nivel de ingreso conlleva una mejora de las condiciones para los grupos del décimo decil (mayor ingreso) y el primer decil (me- de menores ingresos, dado que los ingresos promedio nor ingreso) mejoró de manera sustancial, de 41,7 en no disminuyeron. Otras de las posibles externalidades 2003 a 29,9 en 2008. En otras palabras, por cada dólar de positivas de esta reducción de la desigualdad es que, ingreso obtenido por una persona promedio en el decil según indican los estudios, en algunos casos el desarro- más pobre en 2003, una persona promedio en el decil llo económico puede tener un impacto más fuerte en la más rico obtuvo casi 42 dólares. En 2008 esa disparidad mejora del bienestar de todos los ciudadanos, en espe- se redujo a 30 dólares —una reducción en la desigualdad cial los pobres, cuando existe una reducción general de entre los dos deciles de los extremos del 28 por ciento. la desigualdad. Más allá de estos beneficios, sin embar- go, se plantea otro desafío. Dado que la desigualdad de El GINI, una medida más exhaustiva de la desigualdad, ingreso existente puede originarse al menos parcial- también muestra importantes reducciones durante mente en la desigualdad de acceso a oportunidades los últimos cinco años. Con la excepción del período existente durante la infancia, también es importante 2005-2006, el índice de GINI disminuyó en los últimos analizar esta última. Este tema se aborda con más pro- cinco años (Figura 1.8). Teniendo en cuenta la dificultad fundidad en la subsección sobre el �ndice de Oportuni- de reducir el coeficiente de GINI en 0,043 puntos u 8 por dad Humana del capítulo 2. Capítulo 1 14 Las mejoras en la distribución se obtienen luego de aumentar la porción del ingreso de los deciles con menos del 10 por ciento del ingreso nacional total y disminuir la porción de los deciles con más del 10 por ciento del ingreso nacional total. 15 Los diferentes cálculos de Atkins son más sensibles a diferentes secciones de la población. 16 La medida de entropía generalizada de define como: en donde yi es el ingreso por hogar i, 12 µ(y) es el ingreso promedio y n es el tamaño de la muestra. Cuando α = 0, la medida de entropía generalizada se llama Logaritmo de desviación media; para α = 1, �ndice de Theil; y para α = 2, la mitad de la razón de la variación al cuadrado. Tabla 1.6: Porción del ingreso por decil y proporción, Paraguay Decil 2003 2004 2005 2006 2007 2008 1 1,1 1,3 1,2 1,1 1,1 1,3 2 2,1 2,4 2,4 2,2 2,3 2,4 3 3,0 3,3 3,4 3,2 3,3 3,4 4 3,9 4,2 4,4 4,1 4,3 4,4 5 4,9 5,2 5,5 5,3 5,4 5,5 6 6,2 6,6 6,6 6,7 6,7 6,8 7 8,0 8,2 8,4 8,4 8,3 8,7 8 10,7 10,8 11,2 10,9 10,8 11,2 9 15,5 15,5 15,9 15,3 15,4 15,9 10 44,7 42,4 41,0 42,8 42,5 40,4 Proporción Decil: 10/1 41,7 31,8 34,2 37,8 38,3 29,9 Percentil: 90/10 12,1 10,0 10,6 11,6 11,4 10,1 Percentil: 95/80 2,3 2,2 2,1 2,2 2,2 2,2 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, DGEEC Paraguay Tabla 1.7: Medidas de desigualdad Coeficientes 2003 2008 Cambio Puntos % Gini 0,558 0,515 -0,043 -8% �ndice Theil 0,703 0,562 -0,141 -20% Coeficiente de variación 2,639 1,861 -0,778 -29% Coeficiente de Atkinson e=0,5 0,266 0,225 -0,042 -16% e=1,0 0,436 0,380 -0,056 -13% e=2,0 0,656 0,604 -0,052 -8% Medida de entropía generalizada c=0,5 0,573 0,478 -0,095 -17% c=1,0 0,703 0,562 -0,141 -20% Estudio de Pobreza c=2,0 3,482 1,732 -1,750 -50% Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay Descomposición de la pobreza posición crecimiento-desigualdad introducido por Datt y Ravallion (1992) cuantifica las contribuciones relati- Una descomposición de la pobreza es útil a la hora de vas del crecimiento económico y la redistribución (por comprender hasta qué punto un cambio dado en la ejemplo, cambios en la desigualdad) a los cambios en la pobreza se debe a un aumento en el ingreso medio o pobreza. La importancia del efecto distribucional en la 13 a un cambio en la distribución del ingreso. La descom- reducción de la pobreza ha sido resaltado por Ravallion Figura 1.8: Coe�ciente de Gini Figura 1.9: Coe�ciente Gini del ingreso 2003-2008 per cápita por hogar según área 0.570 0.70 Rural 0.58 0.560 0.558 0.60 0.56 0.54 0.56 0.50 0.52 0.550 0.538 0.50 Gini Coe ciente 0.540 0.534 0.52 0.49 0.50 0.51 0.40 0.48 0.46 0.530 Urbano 0.30 0.520 0.531 0.510 0.522 0.20 0.515 0.10 0.500 0.490 0.00 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Año Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, DGEEC Paraguay. (2007). Él encontró que cuando los países son más des- durante este período, de 44 a 37,9 por ciento, fue el re- iguales, el crecimiento general se traslada con menos sultado principalmente de un crecimiento en los ingre- éxito en un mayor ingreso para los pobres, sugiriendo sos (-4,1) pero también de la mejora en la distribución que los países más desiguales muchas veces terminan del ingreso (-1,5). Por otro lado, si bien la pobreza rural creciendo más lento. también disminuyó durante este período, los resul- tados de la descomposición de la pobreza muestran El crecimiento económico en Paraguay fue más im- que en este caso los efectos del crecimiento y la dis- portante que una mejor distribución del ingreso a tribución tiran en direcciones opuestas – aunque el la hora de explicar la reducción de la tasa nacional crecimiento sigue dominando. En el caso de la indi- de pobreza entre 2003 y 2008. La Tabla 1.8 ilustra los gencia rural, el efecto redistribución dominó al efecto componentes de crecimiento y redistribución en los crecimiento. Estos resultados parecen corresponderse cambios en la pobreza e indigencia a nivel nacional, con los resultados del Gini que muestran que si bien la urbano, y rural entre 2003 y 2008. La reducción de 6,1 desigualdad de ingreso a nivel nacional ha estado dis- puntos porcentuales en la pobreza moderada ocurrida minuyendo en el tiempo (como vimos anteriormente), Tabla 1.8: Descomposición del cambio en la pobreza entre crecimiento y redistribución Cambio en la incidencia de la pobreza 2003 2008 Cambio real Crecimiento Redistribución Interacción Pobreza moderada Total 44,0 37,9 -6,1 -4,1 -1,5 -0,5 Urbana 37,4 30,2 -7,2 -2,6 -4,5 -0,1 Rural 52,5 48,8 -3,7 -6,2 4,1 -1,6 Capítulo 1 Indigencia Total 21,2 19,0 -2,2 -2,9 1,6 -0,9 Urbana 13,4 10,6 -2,9 -1,7 -0,6 -0,6 Rural 31,2 30,9 -0,4 -5,2 6,1 -1,2 14 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay el Gini para el sector rural es prácticamente el mismo El acceso a varios servicios para viviendas, incluyen- entre 2003 y 2008 (Figura 1.9). do electricidad, agua, teléfono y saneamiento, ha estado mejorando desde 2003. El acceso a la electri- Medidas de bienestar no remunerativas cidad mejoró de un significativo 92 por ciento de la población a una cifra casi universal (97 por ciento) en Siempre será una buena práctica revisar medidas de 2008. Los hogares también muestran una mejora im- bienestar diferentes al ingreso por hogar. Las caracterís- portante en el acceso al servicio telefónico, de 39 a 88 ticas de la infraestructura de un hogar constituyen un por ciento, reflejando principalmente la introducción buen indicador del estatus socioeconómico de una per- del servicio de telefonía celular, la ampliación de su co- sona y tienden a ser más estables y a reflejar una condi- bertura y la facilidad para obtener una línea. Más allá ción de más largo plazo que el ingreso. En esta sección, de esto, la mejora en el acceso telefónico es también dos conjuntos de características por hogar serán analiza- una mejora en el bienestar de un hogar y no debe ser das: materiales de construcción de una vivienda y acce- descartado. En los últimos cinco años, los hogares pa- so a servicios públicos. El primero refleja una condición raguayos también muestran un importante progreso controlada casi por completo por los miembros de un respecto al acceso a una fuente de agua de calidad hogar, su potencial, recursos, prioridades y finalmente dentro del hogar, aumentando de 58 a 68 por ciento, y sus decisiones. El segundo refleja los servicios prestados de un baño dentro del hogar, que aumentó de 60 a 71 por el gobierno (oferta) y el deseo o la capacidad del ho- por ciento (Figura 1.11). gar de acceder a dichos servicios (demanda). La mejor calidad de las viviendas y sobre todo el ma- Entre 2003 y 2008 se observó una reducción signifi- yor acceso a los servicios ocurrido desde el año 2003 cativa de la población viviendo en hogares de baja concuerda con la reducción de la pobreza registrada calidad. El porcentaje de personas viviendo en hoga- hasta 2008 por la oficina nacional de estadísticas. De res pobres disminuyó de 15,6 por ciento en 2003 a me- hecho, las mejoras moderadas registradas en las con- nos de 12 por ciento en 2008, una reducción sustancial diciones habitacionales y en servicios sirven como una de 4,1 puntos porcentuales en cinco años (Figura 1.10). verificación independiente de la reducción del 10 por Durante el mismo período, la porción de hogares con ciento en la indigencia y del 14 por ciento en la pobre- pisos de tierra también disminuyó de 17,6 a 14,1 por za general, haciendo que ambas tendencias sean más ciento, una reducción de 3,5 puntos porcentuales. Am- robustas y confiables. La mejora en las condiciones ha- bos indicadores muestran una modesta mejora en los bitacionales también muestra cómo los hogares indivi- últimos cinco años, especialmente a partir de 2004. duales eligieron invertir parte de su mayor riqueza. Figura 1.10: Materiales de construcción para viviendas, Paraguay 2003-2008 Vivienda Pobre Piso de tierra 18 20 16 18 Estudio de Pobreza 16 Porcentaje de hogares 14 Porcentaje de hogares 12 14 10 12 10 8 15,6 16,3 13,8 13,1 12,4 11,5 8 17,6 18,3 15,0 14,2 14,6 14,1 6 6 4 4 2 2 0 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Nota: Una vivienda pobre se de ne como una casa precaria, vivienda improvisada o si el hogar se constituye en una pieza alquilada. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a 15 la EPH, DGEEC Paraguay. bién mejora la calidad de vida al ahorrar el tiempo dedi- cado a llevar agua a la casa, mejorando el saneamiento Figura 1.11: Acceso del lugar a servicios públicos, Paraguay 2003-2008 (mejores baños), promoviendo hábitos higiénicos bási- cos como lavar la comida y las manos (reduciendo así los problemas de salud) y mejorando la nutrición. Electricidad 100 Pobreza y programas sociales públicos Porcentaje de hogares con acceso 80 Teléfono 60 Agua Baño El gasto social público en Paraguay en proporción 40 del PIB está por debajo del promedio latinoamerica- Saneamiento no, pero muestra un aumentó más fuerte en el 2009. 20 Con un 12,6 por ciento del PIB, el gasto social público 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 en Paraguay está por debajo del promedio latinoame- ricano de 15 por ciento (2009). Sin embargo, después Nota: Acceso a un “baño� se de ne como el porcentaje de hogares que tienen un baño dentro de crecer menos de 1 por ciento entre 2003 y 2008, el de la vivienda. “Agua� incluye a todos los hogares con cañería interna. “Teléfono� incluye a gasto como proporción del PIB aumentó 2,4 por cien- cualquier tipo de servicio disponible (líneas terrestres y celulares). “Saneamiento� incluye tanques sépticos y conexión al sistema de alcantarillado. Las de niciones y las preguntas to en el 2009. Entre sus componentes, la educación re- utilizadas para crear la variable calidad del agua dentro de un hogar (cañerías para el agua) cibe casi un 39 por ciento de los recursos, la seguridad cambiaron en 2008 y las comparaciones directas se hacen difíciles. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH. social y la protección social cada una reciben cerca de 17,5 por ciento, y el sector de la salud recibe 24 por Independientemente de la situación de la pobreza, el ciento. El próximo capítulo explora con más detalle el gobierno de Paraguay debería continuar los trabajos en vínculo entre educación y pobreza, así como salud y pos de proporcionar electricidad a toda su población y pobreza. comenzar a trabajar en la mejora de la calidad de este servicio. A pesar del mayor acceso al agua de calidad, Dado que el PIB de Paraguay es menos de la mitad del Paraguay todavía puede realizar mejoras importantes PIB promedio de América Latina y el Caribe, y dado el respecto a los sistemas de distribución de agua para bajo nivel de gasto social público como porcentaje del llegar a casi la tercera parte del país que aún carecía PIB, el nivel de gasto social público en Paraguay tam- del servicio en 2008. Tener acceso al agua limpia dentro bién es uno de los más bajos de la región. Sin embar- de un hogar no es solo una comodidad sino que tam- go, entre 2003 y 2009 el gasto social como porcentaje Tabla 1.9: Gasto social público – como porcentaje del PIB, Paraguay Gasto social público Año Salud Protección social Seguridad social (*) Educación Otros Total 2003 1,35 0,08 2,97 4,17 0,63 9,21 2004 1,21 0,26 2,36 3,93 0,57 8,32 2005 1,28 0,14 2,62 4,21 0,62 8,86 2006 2,06 0,48 2,43 4,36 0,36 9,69 Capítulo 1 2007 2,17 0,63 2,18 4,18 0,76 9,92 2008 1,88 1,24 2,11 4,16 0,80 10,19 2009 3,00 2,19 2,20 4,85 0,36 12,60 Nota: (*) Incluye pensiones no contributivas 16 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a datos del Ministerio de Hacienda de Paraguay. Valores ejecutados. del PIB aumentó 3,4 por ciento. El Capítulo 5 analiza el Transferencias Monetarias Condicionadas Tekoporã, y impacto en la pobreza de ampliar dos de los progra- una nueva ley que otorga pensiones no contributivas a mas de protección social de Paraguay: el programa de los ancianos pobres. Recuadro 1.1: Proyecciones de Pobreza Moderada y Extrema en 2009 para Paraguay Para estimar el posible impacto de cambios en la tasa de crecimiento económico sobre la pobreza, este recuadro pre- senta proyecciones de pobreza moderada y extrema usando una simple elasticidad de pobreza-crecimiento. Las elasti- cidades fueron estimadas usando un modelo estilizado con fixed effects usando PIB per cápita para países de América Latina y varios años (ver Ecuación 1). El modelo incluye como control adicional la tendencia temporal. Los errores están- dares fueron agregados al nivel de país y las estimaciones fueron ponderadas usando las poblaciones promedias de los países. Los coeficientes del PIB per cápita se encuentran en la Tabla 1.10 para toda la región de América Latina. Ecuación 1: Datos: Los datos de pobreza moderada y pobreza extrema para los países de América Latina utilizados para estimar la elasticidad pobreza-crecimiento fueron extraídos el 1 de junio, 2010, de la Base de Datos Socio-Económicos para Amé- rica Latina y el Caribe (CEDLAS-Banco Mundial).1 Los datos del PIB per cápita en valores PPC constantes del 2005 fueron extraídos de los Indicadores de Desarrollo Mundial (WDI, Banco Mundial, 2009) en la misma fecha. Tabla 1.10: Elasticidad de Pobreza (coeficiente ß de la Ecuación 1) Pobreza Extrema Pobreza Moderada -2.880216 -1.746187 Proyección: El crecimiento del PIB estimado para 2009 por el Banco Central de Paraguay (-3,8 por ciento) se utilizó como insumo básico para la proyección. Sin embargo, la variable utilizada en el modelo es el PIB per cápita a precios PPC constantes del 2005. Por ende, se ajustó la tasa de crecimiento utilizada en la proyección usando dos correlaciones: (1) la correlación entre la tasa de crecimiento del PIB a precios PPC constantes del 2005 y la tasa de crecimiento del PIB a precios locales constantes de 1994, y (2) después la correlación con la tasa de crecimiento del PIB per cápita a precios PPC constantes del 2005. Figura 1.12: Proyección de la pobreza y la pobreza extrema en 2009 60 49.7 50 44.0 43.7 41.3 38.6 41.2 37.9 40.5 40 30 24.4 23.7 23.2 21.2 19.0 21.2 18.3 16.5 20 Pobreza Moderada Proyección Pob Mod 10 Pobreza Extrema 0 Proyección Pob Ext 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Estudio de Pobreza Notas: (1) SEDLAC (Socio-Economic Database for Latin America and the Caribbean) es un proyecto conjunto entre el Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata y el Banco Mundial. 17 Recuadro 1.2: Encuestas Nacionales de Hogares 1997-2008 para Paraguay La primera encuesta de hogares en Paraguay fue realizada en 1983 para el área Metropolitana de Asunción y recabó información sobre el mercado de trabajo. En 1995, la Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos de Paraguay (DGEEC) extendió el alcance geográfico a áreas rurales y agregó más información sobre condiciones de nivel de vida (la educación, vivienda, migración, demografía). Desde entonces, con excepción de 1996, las encuestas están divididas en 15 departamentos agregados en cuatro dominios: Asunción, Central Urbano, Resto Urbano y Rural. Las encuestas también están divididas en dos tipos principales: la Encuesta Integrada de Hogares (EIH) en 1997-98 y 2000-2001, y la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) en 1999 y desde 2002 a 2008 (ver Tabla 1.11). Desde el año 2002, todas las Encuestas de Hogares en Paraguay se basan en un nuevo marco modificado de muestreo que surge del nuevo Censo Nacional de Población y Viviendas (CNPV, 2002). El cambio en el procedimiento de mues- treo ha introducido distorsiones con respecto a otras encuestas. Por esta razón los resultados deben ser analizados muy cuidadosamente, en particular en comparación con años anteriores. Las EIH de1997-1998 y 2000-2001 y las EPH de 1999 y 2002 no son estrictamente comparables debido a la variabilidad en metodologías, los períodos de referencia, muestreo y alcance temático. Sin embargo, son la fuente de datos más ade- cuada para monitorear las condiciones distribucionales, de trabajo y sociales en Paraguay en una base anual y nacional. Las EPH desde 2003 al presente son las encuestas más comparables en términos de su marco idéntico de muestreo, el alcance y el diseño de cuestionario. Algunas discrepancias en el período de referencia persisten en las encuestas recien- tes principalmente debido a retrasos en las entrevistas y la recogida de datos. Un caso notable es el retraso observado en el año 2006, cuando la DGEEC encara una limitación importante del presupuesto que obligó a la Dirección a extender la recopilación de datos hasta marzo 2007. Tabla 1.11: Encuestas de Hogares de Paraguay Nombre de Encuesta Año Período de Alcance Areas Tamaño de recopilación muestreo (hogares) Encuesta Integrada de EIH 1997-1998 Ago 97-Jul 98 Nacional Areas, Dominios 5.000 Hogares y Dptos (5) Encuesta Permanente EPH 1999 Sept 99-Dic 99 Nacional Areas, Dominios 5.000 de Hogares y Dptos (5) Enc. Int. de Hogares EIH 2000-2001 Sept 00-Ago 01 Nacional Areas, Dominios 8.960 y Dptos (6) Enc. Perm. de Hogares EPH 2002 Oct 02-Dic 02 Nacional Areas, Dominios 5.000 Enc. Perm. de Hogares EPH 2003 Ago 03-Dic 03 Nacional Areas, Dominios 9.520 y Dptos (6) Enc. Perm. de Hogares EPH 2004 Sept 04-Dic 04 Nacional Areas, Dominios 9.520 y Dptos (6) Enc. Perm. de Hogares EPH 2005 Oct 05-Dic 05 Nacional Areas, Dominios 5.000 y Dptos (6) Enc. Perm. de Hogares EPH 2006 Nov 06-Mar 07 Nacional Areas, Dominios 6.210 y Dptos (6) Enc. Perm. de Hogares EPH 2007 Oct 07-Dic 07 Nacional Areas, Dominios 6.612 y Dptos (6) Enc. Perm. de Hogares EPH 2008 Oct 08-Dic 08 Nacional Areas, Dominios 6.000 y Dptos (6) Capítulo 1 Areas: Urban- Rural (5) Dominios: Asunción, Central Urbano, Resto Urbano y Rural. Dptos: San Pedro, Cuaguazú, Itapúa, Alto Paraná y Central (6) Dominios: Asunción, Urban Central, Urban Resta and Rural. Dptos: All except Boquerón and Alto Paraguay 18 Recuadro 1.3: Comité Interinstitucional sobre Metodologías para la Medición de la Pobreza La Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC) de Paraguay convocó, con el auspicio del Banco Mun- dial (BM), a un Comité Interinstitucional conformado por un conjunto de profesionales usuarios de las estadísticas de pobreza que la DGEEC elabora y difunde. El objetivo es generar consenso y asegurar la mayor transparencia posible en las metodologías y procedimientos utilizados para la estimación oficial de las tasas de pobreza en Paraguay. El Comité Interinstitucional tiene dos objetivos centrales: a) discutir los diagnósticos, las propuestas metodológicas y resultados de los análisis presentados por la DGEEC sobre medición de la pobreza; y b) acordar los cambios metodológi- cos en la medición de la pobreza a implementarse por la DGEEC, generando un consenso alrededor de la metodología más apropiada, su actualización y medición a futuro, asegurándose que toda la metodología sea pública, transparente y replicable. En el transcurso de las cinco reuniones del Comité Interinstitucional: i. Se describió la metodología existente de la estimación de la pobreza en Paraguay utilizada en los últimos 10 años; ii. Se comparó esta metodología con la experiencia internacional, explicando los recientes avances metodológicos en la literatura académica; iii. Se presentaron nuevas fuentes de información, por ejemplo las nuevas normas calóricas de la OMS/FAO; y iv. Se recomendaron, acordaron e implementaron los cambios metodológicos en la serie completa de encuestas de hogares desde 1997/98 hasta el 2008. El proceso completo tiene como objetivo establecer una nueva serie de indicadores de pobreza respaldada por las me- jores prácticas internacionales que tengan la aceptación de la sociedad civil y otras instituciones públicas Paraguayas, y al mismo tiempo capacitar al equipo técnico de la DGEEC para que pueda “apropiarse� de la metodología de cálculo de líneas de pobreza. A su vez, la DGEEC empieza a ofrecer capacitación a los miembros del Comité Interinstitucional interesados en profundizar su conocimiento respecto a los detalles de la metodología. Un informe final que documente la metodología de esta primera etapa será presentado a los miembros del Comité Interinstitucional y estará disponible en la página web de la DGEEC. Nota: El Comité Interinstitucional está compuesto de representantes del Ministerio de Hacienda, Gabinete Social, Ministerio de Educación y Cultura (MEC), Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPyBS), Instituto Nacional de Alimentación y Nutri- ción (INAN), Secretaría de Acción Social (SAS), Dirección del Plan de la Estrategia Nacional de Lucha contra la Pobreza (DIPLANP), Banco Central de Paraguay (BCP), Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya (CADEP), Instituto Desarrollo, Univer- sidad Católica, Cámara Paraguaya de Exportadores de Cereales y Oleaginosas (CAPECO), Rodríguez Silvero & Asociados, UNFPA, UNICEF, Banco Mundial, IRD-DIAL France, INEI Perú, y el equipo técnico de la DGEEC especializado en medición de la pobreza y encuestas de hogares. El comité se reunió en cinco ocasiones (29 de mayo de 2008; 9 de octubre de 2008; 27 de marzo de 2009; 22 de junio de 2009; y 27 de octubre de 2009). Estudio de Pobreza 19 Recuadro 1.4: Temas Específicos en la Revisión de la Metodología de la Medición de la Pobreza en Paraguay I. Tratamiento armonizado del conjunto de encuestas a hogares 1997-2008 a. Ajustes y correcciones de los factores de expansión por rechazos/ausentes. b. Estratificación socio-económica del marco muestral c. Estimación de una serie de ingresos armonizada 1997-2008 d. Estimación de los gastos en el año base 1997/98 II. Estimación de la nueva línea base de pobreza a. Revisión/estimación del deflactor espacial de precios b. Determinación de una nueva canasta básica de alimentos i. Revisión de la norma calórica ii. Composición química de los alimentos iii. Tabla de conversión de alimentos en calorías c. Definición de una población de referencia única d. Estimación de los valores unitarios de los ítems de la canasta alimentaria para la población de referencia e. Revisión /armonización de la sintaxis de la variable ingresos f. Estimación de los coeficientes de engel para la población de referencia en el año base. III. Actualización de las líneas de pobreza 1997-2008 a. Construcción de un IPC no alimentario para el periodo 1998-2008 utilizando las ponderaciones de subgrupos de la población de referencia en el año base. b. Conversión en valores constantes de los componentes alimentario y no alimentario de la canasta utilizando los IPC alimentarios y no alimentarios construidos según punto anterior. IV. Análisis de sensibilidad y robustez de los resultados de pobreza a. Sensibilidad de los resultados de pobreza respecto a las normas calóricas OMS/FAO (1985/2001) y a los ajustes por niveles de actividad en los requerimientos calóricos. b. Tests estadísticos para verificar diferencias entre los distintos dominios considerados en nuestra actual línea. c. Sensibilidad de los resultados a la amplitud del intervalo definiendo la población de referencia d. Elasticidad de la incidencia de pobreza ante cambios en los valores de las líneas pobreza e. Análisis de dominancia estocástica. V. Preparación sistemática de las bases de datos y documentos a. Limpieza de base datos (por ejemplo, valores aberrantes); b. Documentación de las bases (etiquetas en variables y modalidades). c. Documentos técnicos de muestreo. Capítulo 1 20 Recuadro 1.5: Principales resultados de la revisión, actualización y mejora de la metodología de medición de la pobreza en el Paraguay. Período 1997-2008 La Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC), de la Secretaría Técnica de Planificación de la Presi- dencia de la República, en el marco del compromiso con la transparencia y la generación de estadísticas confiables, presenta los principales resultados de la revisión, actualización y mejora de la metodología de medición de la pobreza en el Paraguay. La DGEEC, al igual que la mayoría de los Institutos de Estadística de la región, estimaba la pobreza (por línea de pobreza) con una metodología disponible en 1997/98, año en que se realizó la primera Encuesta Integrada de Hogares. Esta en- cuesta, que incluyó un módulo de gastos en el hogar, constituye la línea de base de medición de la pobreza en el Paraguay. Diez años después del establecimiento de la línea de base de pobreza en 1997/98, se cuenta con nuevos desarrollos conceptuales y metodológicos que hacen necesaria una revisión retrospectiva de la serie histórica. La discusión sobre inconsistencia de líneas de pobreza es reciente (Lokshin and Ravallion, 2006; Simler and Arndt, 2007), iniciada por el trabajo de Ravallion (1998) y Pradhan et al. (2001). Los nuevos desarrollos metodológicos, sumados a una serie de resultados inesperados obtenidos en las encuestas más recientes, como los menores niveles de pobreza rural respecto a la urbana, reforzaron la necesidad de mejorar y actuali- zar la metodología de medición de Pobreza en el Paraguay. El estudio realizado es el resultado de un trabajo riguroso y minucioso de 20 meses, que se inició en febrero del año 2008, e implicó la capacitación y apropiación de técnicos de la DGEEC en la mejora de la metodología de medición de pobreza en el Paraguay. Para la adopción de la nueva metodología se contó con el apoyo técnico y financiero del Banco Mundial, y el apoyo de un Comité Interinstitucional que acompañó todo el proceso, y que está integrado por representantes del gobierno, ins- tituciones académicas, gremios empresariales y la sociedad civil, así como organizaciones internacionales como CEPAL, PNUD, UNICEF, el Banco Mundial entre otras. En el marco de la revisión de la metodología de medición de pobreza (por línea de pobreza), se realizó una serie de actividades tendientes a obtener los elementos que sirven de base para el cálculo de las nuevas líneas de pobreza. Entre las principales actividades se mencionan: el ajuste de los resultados de las encuestas debido al sesgo de la no respuesta (en particular de la variable ingresos), la revisión de los insumos principales para la determinación de la nueva población de referencia y por ende para la línea de pobreza, así como el tratamiento de los datos de ingresos para la construcción de los agregados de ingresos. El mayor impacto en las estimaciones de pobreza a partir de la nueva metodología, corresponde a la redefinición de la denominada “población de referencia�, que corresponde al estrato poblacional utilizado para definir el costo de la Canasta Básica de alimentos y no alimentos. La metodología aplicada en el año 1998, denominada “Ingesta Calórica de Alimentos� (Food Energy Intake, FEI), estimaba la población de referencia, a través del cálculo del gasto (o ingresos) total de los hogares que en promedio adquieren la cantidad de calorías requeridas. En aquella época (1997/98) se definieron tres poblaciones de referencia de manera autónoma para los dominios geográ- ficos siguientes: Asunción, Resto urbano y �rea rural, situados en diferentes percentiles del gasto, por tanto no medía a los hogares con el mismo nivel de bienestar. La nueva propuesta (Ravallión, 1998; Lokshin & Ravallion, 2006) adopta una única población de referencia para todo el país, asegurando de esta manera consistencia en las mediciones de bienestar de la población. Cabe resaltar que en el marco de este trabajo, se muestran por primera vez las incidencias de pobreza provenientes de la Encuesta de Hogares del año 2006 (EPH 2006), que no habían sido publicadas hasta la fecha por la DGEEC, debido a que esta encuesta presentó mayores problemas con respecto a las anteriores, relacionados con el periodo de recolec- ción de información en campo, periodos de referencia de las principales variables que permiten medir pobreza, elevada Estudio de Pobreza tasa de no respuesta en particular de las preguntas sobre ingresos y otros errores significativos ajenos al muestreo. En buena medida, estos inconvenientes han podido ser corregidos con los ajustes de la post estratificación y revisión de las estimaciones de ingresos. El estudio revela que la pobreza en general ha venido disminuyendo en los tres últimos años, aunque al analizar la serie desde 1997 hasta el año 2008, los niveles actuales de pobreza son más elevados de lo que se estimaba con la metodo- logía anterior, en particular en el sector rural. La nueva medición confirma que las cifras recientes de pobreza práctica- mente no han variado respecto a las de diez años atrás. La nueva medición de pobreza se beneficia de un consenso amplio, transparente y recoge las mejoras y más recientes prácticas internacionales. Permite a la DGEEC generar datos más precisos y coloca a Paraguay como un pionero a nivel Mercosur, en el uso de nuevas herramientas para la medición de la pobreza. 21 Determinantes de la pobreza y la desigualdad ¿Quiénes son los pobres? Hay muy poca diferencia de sexo y edad entre los je- Diferencias entre pobres y no pobres fes de hogar pobres y no pobres. De hecho, la diferen- cia de edad entre los jefes de hogar pobres y no pobres Es común tener ideas preconcebidas sobre quiénes es de solo 2,3 años y no existe diferencia estadística sig- son y dónde están los pobres, y cómo luce el típico nificativa al referirnos al sexo, tanto los jefes de hogar hogar pobre. Algunas de estas ideas pueden ser co- pobres como no pobres obtienen un valor de masculi- rrectas pero otras no se sostienen al compararlas con nidad de alrededor de 71,5 por ciento. Sin embargo, los datos duros. Como se menciona anteriormente, los po- hogares pobres duplican a los no pobres respecto al bres en Paraguay tienen muchas más probabilidades uso de guaraní como idioma más hablado en el hogar. de vivir en áreas rurales (dos a uno en comparación Es importante recordar que la mayoría de los paragua- con las áreas urbanas), ¿pero qué otras características yos hablan castellano y guaraní, y la variable utilizada son comunes a las personas u hogares pobres? aquí se refiere a la preferencia en su uso como lengua hablada. Para tener una mejor idea de las diferencias entre los hogares pobres y los no pobres, los valores promedio Los niveles de educación del jefe de hogar son muy di- de varias características del jefe de hogar y los datos ferentes entre pobres y no pobres. Casi el 45 por cien- demográficos de un hogar fueron calculados para Pa- to de los jefes de hogar pobres comenzaron pero nunca raguay en 2008. Los resultados, incluyendo el prome- terminaron la educación primaria, comparado con sólo dio para el país, se presentan en la Tabla 2.1. Es impor- un cuarto en los hogares no pobres. Curiosamente, el tante diferenciar entre las condiciones de los hogares porcentaje de jefes de hogar con primaria completa y Capítulo 2 pobres (presentadas aquí), las correlaciones de la po- secundaria incompleta es muy similar entre hogares breza, y los determinantes de la pobreza. Los núme- pobres y no pobres (alrededor de 39 por ciento). Res- ros presentados aquí sirven como una descripción; no pecto a la educación terciaria, las diferencias aparecen toman en cuenta la relación entre variables y tampo- nuevamente, los hogares pobres casi no tienen partici- co establecen ninguna causalidad entre los valores de pación y los hogares no pobres albergan casi un 20 por 22 las variables y el nivel de ingreso de un hogar. ciento de jefes con algún tipo de educación terciaria. Tabla 2.1: Jefe y composición del hogar según tipo de pobreza en 2008 Variable Pobres No pobres Nacional Características del jefe de hogar Edad 45,8 48,1 47,4 Sexo (=1 si es hombre) 72,5% 70,5% 71,1% El guaraní es el idioma más hablado en el hogar 61,4% 31,0% 42,8% Educación del jefe de hogar Sin educación 6,5% 3,3% 4,2% Primaria incompleta 44,7% 24,6% 30,6% Primaria completa 25,6% 20,5% 22,0% Secundaria incompleta 14,6% 18,2% 17,2% Secundaria completa 7,4% 14,7% 12,5% Terciaria incompleta 0,9% 8,9% 6,6% Terciaria completa 0,4% 9,7% 7,0% Características del trabajo del jefe de hogar Trabaja en la agricultura 34,9% 16,5% 21,9% Trabajador informal 60,0% 41,5% 47,0% Tasa de dependencia 2,7 1,5 2,0 Composición del hogar Cónyuge presente en el hogar 76,0% 62,4% 66,5% Jóvenes de 0 a 5 años 0,8 0,4 0,5 Jóvenes de 6 a 13 años 1,4 0,5 0,8 Jóvenes de 14 a 24 años 1,1 0,9 0,9 Adultos de 25 a 65 años 1,8 1,7 1,7 Adultos de 66 años o más 0,2 0,3 0,2 Cantidad promedio de miembros 5,3 3,7 4,2 Nota: La tasa de dependencia se calcula como la proporción entre el número de ocupantes empleados en un hogar y el número total de miembros. Los trabajadores informales se definen como trabajadores asalariados en pequeñas empresas, no profesionales autónomos y trabajadores sin ingresos. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH 2008. Las características del trabajo también difieren en- de jefes de hogar no pobres informales es menor a 42. tre jefes de hogar pobres y no pobres: los hogares Asimismo, mientras que cada salario no pobre tiene Estudio de Pobreza no pobres realizan trabajos formales más estables y que mantener a 1,5 miembros de un hogar, los pobres mantienen a menos miembros por trabajador. Dado tienen que mantener a 2,7 personas. Por lo tanto, los que la pobreza es más común en las áreas rurales, no pobres obtienen menores salarios en trabajos menos es de extrañar que los hogares pobres tengan una par- seguros, que deben utilizar para mantener a más ticipación mucho mayor en las actividades rurales que personas. los hogares no pobres (casi 20 puntos porcentuales). Además, los jefes de hogar pobres tienen una propen- Los pobres viven en hogares más grandes y con más sión más alta a trabajar en trabajos informales (el 60 jóvenes. De hecho, los hogares pobres tienen en pro- 23 por ciento son informales), mientras que el porcentaje medio 1,6 más miembros que los no pobres y la mayor Tabla 2.2: Materiales de la vivienda, infraestructura y tierra según tipo de pobreza en 2008 Variable Pobres No pobres Nacional Características de la vivienda Propietario de la vivienda 76,9% 76,7% 76,7% Vivienda pobre 22,5% 6,9% 11,5% Mala calidad de los materiales en las paredes 3,0% 1,4% 1,9% Mala calidad de los materiales en el techo 49,1% 27,3% 33,8% Mala calidad del piso 68,7% 35,4% 45,3% Cantidad de personas por dormitorio 2,97 1,77 2,13 Acceso a servicios Agua dentro de la vivienda a 53,3% 62,7% 59,9% Electricidad en la vivienda 93,9% 97,9% 96,8% Teléfono 79,2% 91,3% 87,7% Bienes en el hogar Refrigerador 59,4% 85,1% 77,5% Aire acondicionado 2,4% 23,9% 17,6% Lavarropas 36,6% 64,2% 56,0% Computadora 2,4% 20,2% 14,9% Automóvil 5,6% 30,6% 23,2% Infraestructura (Acceso promedio en ese barrio/departamento) Infraestructura de agua a 56,7% 61,4% 60,0% Infraestructura eléctrica 94,8% 97,6% 96,8% Infraestructura sanitaria 3,7% 11,2% 9,0% Infraestructura telefónica 83,2% 89,7% 87,8% Acceso a la tierra Propietario de tierras 48,8% 34,6% 38,8% Cantidad de tierras: 0,1 hasta 0,5 hectáreas 23,6% 17,3% 19,2% Cantidad de tierras: 0,5 hasta 2,0 hectáreas 4,3% 3,4% 3,7% Cantidad de tierras: 2 hasta 15 hectáreas 18,4% 9,2% 11,9% Cantidad de tierras: más de 15 hectáreas 2,5% 4,7% 4,0% Notas: Una vivienda pobre se define como una casa precaria, vivienda improvisada o si el hogar se constituye en una pieza alqui- lada. Mala calidad en las paredes incluye a aquellas hechas de arcilla, hojas de palmera, cartón y plástico. Mala calidad en el techo se define como hogares con techos hechos de madera, cartón, hojas de palmera y zinc. Mala calidad del piso se define como pisos hechos de tierra o concreto. Las variables de infraestructura reflejan el acceso promedio de la población en cada departamento y barrio. a La pregunta que se hace para definir la variable “agua dentro de la vivienda� cambió en 2008 y no se puede hacer una comparación directa con años anteriores. Los resultados presentados aquí son solo para comparar hogares pobres con no pobres. Capítulo 2 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la encuesta de hogares 2008, EPH 2008, DGEEC. parte de esa diferencia (1,3 miembros) se debe a jóve- En general, los jefes de hogar pobres tienen una edad y nes de 0 a 13 años de edad. Los jóvenes más grandes características de género similares a los jefes de hogar 24 comienzan a dejar el hogar para establecer su propio no pobres, pero tasas mucho más altas de primaria in- hogar y no se incluyen como miembros del hogar. completa, pocos tienen educación terciaria, y tasas de informalidad mucho más altas, mientras que una terce- ra parte trabaja en la agricultura. Además, los hogares Figura 2.1: Años de educación por edad. pobres tienen una tasa de dependencia más alta (en Nacional y según situación de pobreza, promedio 5,3 miembros) y hablan guaraní en la casa. Paraguay, 2008 El segundo conjunto de características del hogar em- Promedio Nacional Pobre No Pobre 12 pleadas para comparar hogares pobres con no pobres 10 incluyen los bienes materiales, servicios, equipamiento, Años de educación 8 infraestructura, y propiedad de la tierra. Las compara- 6 ciones y el promedio nacional se presentan en la Tabla 4 2.2. Dado que estas características están muy relaciona- 2 das con el nivel de ingreso, sólo se discutirán los resulta- 0 dos menos esperados. En el caso de las demás variables 12 15 18 21 24 27 30 33 36 39 42 45 48 51 54 57 60 63 66 69 72 75 78 mencionadas, los no pobres tienen mejor calidad o ma- Edad yor acceso que los pobres. Nota: los valores se expresan en promedios móviles de cinco años. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH 2008, DGEEC Paraguay. En general, y como era de esperarse, los hogares no pobres poseen viviendas de mejor calidad y tienen diferencias importantes: primero, su educación pro- un mayor acceso a los servicios públicos, sin embar- medio es unos 1,5 años más elevada y, segundo, los no go, existen excepciones importantes: (i) no hay dife- pobres continúan añadiendo años de educación hasta rencias en cuanto a la propiedad de la vivienda; (ii) las más tarde (alrededor de 27 años de edad). En el caso de paredes hechas con materiales de mala calidad son casi los pobres también existen dos diferencias importantes inexistentes en ambos grupos; (iii) la tasa de acceso al respecto al promedio nacional: primero, los valores pro- agua corriente y la electricidad dentro del hogar es lige- medio son mucho más bajos (alrededor de 2 años más ramente más baja para los pobres; (iv) los pobres viven bajos) y, segundo, no se observa una meseta en los últi- en barrios con una infraestructura de agua corriente, mos veinte años sino que se alcanzó un límite más bajo electricidad y telefónica similar a la de los no pobres; y de alrededor de 6,5 años de educación en los últimos (v) más hogares pobres son propietarios de tierras que cinco años (para las personas de 19 a 24 años de edad). los no pobres, en especial de lotes de 2 a 15 hectáreas. La asistencia escolar de los niños paraguayos de 6 a 12 La educación y los pobres años es casi universal, más del 98 por ciento asiste a la escuela. Después de los 12 años de edad, sin embargo, Con el tiempo, el número promedio de años de escola- la asistencia disminuye de manera sustancial tanto en ridad finalizados por los paraguayos aumentó sustan- niños pobres como no pobres, llegando a menos del 50 cialmente. En el año 1948, la educación promedio de por ciento a los 18 años. La asistencia sigue descendien- un paraguayo de 19 años era menor a cuatro años.17 La do durante los siguientes cuatro años hasta alcanzar educación promedio en los últimos cuarenta años au- solamente el 20 por ciento de los jóvenes de 22 años mentó más del doble, alcanzando ocho años de educa- (Figura 2.2.a). ción completa en 1988.18 Desde entonces, sin embargo, Estudio de Pobreza el número promedio de años de educación finalizados Casi no hay diferencia de asistencia escolar entre los no aumentó y en la Figura 2.1 se puede observar un va- niños pobres y no pobres de los seis a los doce años. lor constante durante los últimos 20 años de alrededor Más del 97,5 por ciento de los niños pobres de 6 a 12 de 8,5 años de educación. años asisten a la escuela, comparado con el 98,1 por ciento de los niños no pobres, una diferencia no muy Los años de educación para los no pobres muestran significativa. Sin embargo, después de los doce años una tendencia similar al promedio nacional con dos se pueden identificar diferencias importantes. Más 17 Esa es la educación esperada de los paraguayos que tenían 19 hace 60 años, que corresponden a personas de 79 años de edad en 2008. 25 18 El promedio de una persona de 19 años en Paraguay. Figura 2.2: Asistencia escolar por edad en Paraguay, 2008 A. Asistencia escolar promedio a nivel nacional B. Asistencia escolar por grupo de pobreza Nacional Pobre No-Pobre 100.00 100.00 Asistencia escolar (porcentaje) Asistencia escolar (porcentaje) 80.0 80.0 60.0 60.0 40.0 40.0 20.0 20.0 0.0 0.0 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 Edad Edad Nota: La división entre primaria, secundaria y terciaria son sólo indicativas de los niveles esperados y no los niveles actuales de asistencia de la mayoría de los alumnos. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH 2008, Paraguay. allá de la asistencia escolar casi universal hasta los doce debería prestar mayor atención a las causas del aban- años, los niños pobres de trece años muestran una tasa dono en la escuela secundaria e implementar accio- de asistencia casi 10 puntos porcentuales más baja que nes correctivas que se focalicen no solo en los pobres, los niños no pobres, que se ensancha hasta una brecha sino también en los no pobres. de 30 puntos porcentuales a la edad de 18. Entre los 19 y los 25, edades normalmente asociadas a la educa- En los últimos diez años, los hogares pobres han mejo- ción terciaria, la brecha entre los jóvenes pobres y no rado significativamente la tasa de matriculación esco- pobres se acorta hasta alcanzar un promedio de 15 lar de los niños presentes en el hogar. En la educación puntos porcentuales. primaria, la tasa bruta de matriculación aumentó casi un punto porcentual por año y, aún más notable, al llegar El gobierno de Paraguay ha hecho un esfuerzo impor- a 98,5 por ciento, la tasa es casi la misma que la de los tante por universalizar los primeros seis años de edu- niños no pobres (Tabla 2.3). Las mejoras a nivel secunda- cación. Los esfuerzos del gobierno por mantener la rio son aún más sorprendentes, con un aumento mayor tasa de cobertura actual deben continuar. En el caso a dos puntos porcentuales por año en la tasa neta de de los adolecentes, la tasa de abandono es muy alta matriculación y teniendo a tres de cada cuatro jóvenes y las causas de ello no son únicamente económicas.19 pobres en edad secundaria asistiendo al grado escolar Evidentemente, las razones de índole financiera juegan apropiado. Las tasas brutas de matriculación aumenta- un papel en la tasa de abandono de la educación se- ron más de 1,5 puntos porcentuales por año hasta alcan- cundaria20 y a la edad de dieciocho el efecto acumula- zar un aumento total de 15,4 puntos porcentuales. tivo puede llegar a 30 puntos porcentuales (entre jóve- nes pobres y no pobres); pero al observar una tasa de Las mejoras en las tasas de matriculación primaria y abandono de más de 40 puntos porcentuales en los no secundaria en los últimos diez años han sido pro po- pobres de más de dieciocho, ninguna razón monetaria bre. La mejora en puntos porcentuales de la matricu- puede ser totalmente responsable por la mayor parte lación escolar en los alumnos pobres es casi tres veces del abandono escolar total.21 El gobierno de Paraguay más alta que para los alumnos no pobres para los casos Capítulo 2 19 Para el año 2008, la educación a nivel escolar en Paraguay sigue siendo mayoritariamente pública, 83,6 por ciento en el caso de los alumnos de primaria en escuelas públicas y el 78,2 por ciento para los alumnos de secundaria. La educación terciaria, por otro lado, es mayoritariamente privada, solo el 35,4 por ciento de los estudiantes asiste a una institución pública. 20 Para usar una definición más internacional y facilitar las comparaciones, el término educación primaria incluye los primeros seis años y la educación secundaria se utiliza para los siguientes seis años de escolaridad. 26 21 Se asume que los jóvenes no pobres tienen los medios necesarios para asistir a la escuela secundaria, y el deseo de obtener un empleo no es una necesidad económica sino un incentivo monetario. de matriculación primaria bruta y secundaria neta y dos tes secundarios (varios años después de que el efecto veces más alta en matriculación bruta secundaria. Las sobre la primaria fuese sentido) pero al mismo tiempo tasas son aún más elevadas si se comparan con las me- una mayor matriculación aumentaría la demanda y pre- joras relativas22 (Tabla 2.3). sionaría por un mejor acceso a la escuela. Para finalizar, estos cambios deben diferenciarse según las áreas geo- Pero la mejor tasa de matriculación escolar de los ni- gráficas del país —más que nada entre hogares urba- ños pobres aún no alcanza el último año de la escuela nos y rurales, pero también entre la región Central y el secundaria. Con una tasa de asistencia escolar menor resto del país. al 30 por ciento para los jóvenes de 18 años, aún queda mucho trabajo por hacer para ayudar a que los adoles- La salud y los pobres centes pobres continúen su educación, de esa manera aumentando sus posibilidades de dejar atrás la pobre- Como se menciona en el Capítulo 1, los indicadores za. Mejorar la retención durante los últimos grados es- de salud de Paraguay están por debajo del promedio colares requerirá de un enfoque multidimensional que para ALC y en algunos casos, están entre los más ba- combine un sistema escolar más atractivo a través de jos de la región. El gasto público en salud aumentó de la promoción de las ventajas de un diploma secunda- 1,35 a 1,88 por ciento del PIB entre 2003 y 2008, pero rio, provea un plan de estudios más diverso que incluya aumentó hasta alrededor de 3 por ciento en 2009, ce- actividades culturales y deportivas, e incorpore nuevas rrando la brecha al promedio de 3,8 por ciento de la re- y diferentes técnicas de enseñanza que se acoplen me- gión.23 Los indicadores básicos de salud como la mor- jor a las variadas necesidades y características de los talidad materna mejoraron un poco, pero la capacidad alumnos. de abordar temas de salud pública más complejos es limitada, algo demostrado por los recientes aumentos El gobierno de Paraguay debería tener en cuenta los en los casos de fiebre amarilla y dengue. cambios en la demanda educativa para poder ade- cuar la oferta escolar. Se avecinan varios cambios y se En los últimos cinco años, la cobertura del seguro mé- necesitará de un planeamiento cuidadoso para satisfa- dico público aumentó en Paraguay. La cobertura to- cer la nueva demanda. Los cambios en la educación pri- tal del seguro médico privado sigue abarcando a unas maria incluyen la reducción del tamaño de las familias 440.000 personas, mientras que la cobertura del seguro paraguayas que derivará en una población escolar es- médico público aumentó de 643.000 personas en 2003 table con tendencia decreciente. Esos mismos cambios a 1,1 millón en 2008, representando un 71 por ciento de poblacionales tendrían un impacto sobre los estudian- todas las personas aseguradas en el país (versus 60 por Tabla 2.3: Tasa de matriculación primaria y secundaria, Paraguay 1997/98-2008 Tasas de matriculación 1997-98 2008 Cambio (puntos %) escolar Pobres No pobres Pobres No pobres Pobres No pobres Primaria (% neto) 89,0 96,0 90,1 99,0 1,1 3,0 Estudio de Pobreza Primaria (% bruto) 90,1 97,0 98,5 99,4 8,4 2,4 Secundaria (% neto) 33,2 66,3 54,1 73,7 20,9 7,4 Secundaria (% bruto) 55,9 75,4 71,3 83,1 15,4 7,7 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH de los años correspondientes. 22 Por ejemplo, la mejora de 20,9 puntos porcentuales en la educación secundaria neta representa para los pobres una mejora de 63 por ciento, en comparación con los 7,4 puntos porcentuales o 11,2 por ciento de mejora observada en los no pobres, o una proporción de 5,6 a 1. 23 Reporte del Banco Mundial n.º 35910-CR. Evaluación de la pobreza en Costa Rica, Recapturar el impulso para reducir la pobreza, 12 27 de febrero de 2007. ciento en 2003) (Figura 2.3). En los últimos cinco años, el seguro médico público absorbió el 100 por ciento de la Figura 2.3: Acceso a seguro médico según tipo de proveedor creciente demanda, derivada del crecimiento poblacio- nal así como del aumento en la cobertura. 2.000.000 El acceso a seguro médico en los tres quintiles más bajos Total aumentó en casi la mitad en los últimos cinco años, pero Población con cobertura 1.500.000 sigue siendo extremadamente bajo. Por ejemplo, aún 1.000.000 Público después de que entre 2003 y 2008 se duplicara el acceso a seguro médico en el segundo quintil, éste sigue siendo 500.000 Privado menor a 11 por ciento. La cobertura mejora claramente 0 con el ingreso y mejoró en personas de todos los niveles 2003 2004 2005 2006 2007 2008 de ingreso (Figura 2.4); pero aún en el quinto quintil sólo llega a 57,5 por ciento de la población. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. La baja inversión en salud del estado y la limitada co- bertura de los seguros médicos (públicos y privados) Figura 2.4: Acceso a seguro son dos de los factores que contribuyen a los bajos médico por quntil de ingreso indicadores de salud encontrados en Paraguay. Dado que el papel del estado está creciendo con el paso del tiempo y los presupuestos son limitados, el uso apro- 70 piado de los recursos es ahora más crucial que nunca. Población con cobertura (%) 60 57.5 2008 Comprender quién utiliza qué tipo de servicio es muy 50 48.2 2003 importante a la hora de diseñar una política de salud 40 33.5 30 27.2 pública eficiente. 21.1 20 10.9 13.3 10 5.2 La cobertura de los seguros médicos muestra una ten- 1.7 2.7 0 dencia creciente en el tiempo y varía según la edad, 1 2 3 4 5 Quintil del ingreso per capita del hogar con las mayores tasas entre los niños pequeños, perso- nas en los treinta y de nuevo en los sesenta (Figura 2.5). Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. Este patrón deja importantes brechas en la cobertura de salud: a medida que los niños crecen (como dependien- tes de una persona asegurada), su cobertura se reduce Figura 2.5: Cobertura de seguro médico en un 40 por ciento (de 25 a 15 por ciento) y no aumen- por edad y nivel de pobreza, 2008 ta hasta que ingresan en la fuerza laboral y obtienen su propio seguro médico. Más adelante, a medida que las personas crecen y la participación en el sector formal de 60 No pobre la fuerza laboral se reduce, el seguro médico también 50 disminuye un 30 por ciento (de 33 a 23 por ciento) hasta Porcentaje con acceso 40 que los beneficios jubilatorios, incluyendo las pensiones 30 Promedio Nacional no contributivas, aumentan la cobertura una vez más. 20 Este patrón en el ciclo vital deja dos brechas importan- Capítulo 2 Pobre 10 tes en la cobertura: entre los 10 y los 27 años de edad (el 0 valor más bajo se da a los 19) y luego de los 40 a los 60 3 6 9 12 15 18 21 24 27 30 33 36 39 42 45 48 51 54 57 60 63 66 69 72 Edad (el valor más bajo se da a los 50). Nota: Las cifras incluyen seguros médicos públicos y privados. Los seguros privados 28 representan alrededor de 10 puntos porcentuales en los no pobres y cerca de cero en los La cobertura de los seguros médicos entre los no po- pobres. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH 2008, Paraguay. bres con el tiempo es similar al promedio nacional, pero con niveles más altos y cambios más pronuncia- dos (valores más altos y más bajos). La cobertura entre Figura 2.6: Centros de salud visitados los pobres muestra un patrón similar, pero, con valores mientras se está enfermo entre cuatro y catorce, las variaciones son pequeñas en (en los últimos 90 días) valores absolutos. Más allá de la edad, muy pocas per- sonas pobres tienen acceso a un seguro médico y las Centro de salud visitado (% de personas) Número de visitas (últimos 90 días) miles 70 287,6 300,0 variaciones con el tiempo se hacen casi insignifican- 254,0 60 251,8 tes: hay muy poca diferencia entre tener un 90 y un 95 237,2 Hospital, clínica, 50 204,5 privados. 200,0 por ciento de las personas sin seguro médico. 40 30 IPS Hospitales La cantidad de visitas por enfermedad disminuye a 20 100,0 Centro de salud medida que baja el nivel de ingreso. De hecho, la can- 10 Otro tidad de visitas en los últimos noventa días disminuyó 0 0 I II III IV V de más de 286.000 para el quintil más alto, a menos de Quintil de ingreso per cápita familiar 205.000 para el quintil más bajo, una reducción de casi Nota: Las cifras incluyen seguros médicos públicos y privados. Los seguros privados el 30 por ciento. Dado que los hogares pobres tienen representan alrededor de 10 puntos porcentuales en los no pobres y cerca de cero en los pobres. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH 2008, Paraguay. una tasa más alta de problemas de salud que los hoga- res no pobres, esa reducción de 30 por ciento subesti- ma las necesidades de atención médica insatisfechas. Cambios demográficos El tipo de proveedor médico utilizado cambia con el ni- En cinco años el tamaño promedio de un hogar pa- vel de ingreso. Más de la mitad de las veces, los hogares raguayo se redujo en 0,2 personas. De 2003 a 2008, en el quintil más bajo utilizan centros de salud cuando el número promedio de miembros de un hogar para- están enfermos. El uso de centros de salud disminuye a guayo se redujo de 4,4 a 4,2, una reducción promedio mayor ingreso y es de solo 12 por ciento para el quintil de 0,4 (Figura 2.7.a.). Esta reducción es aún mayor en más alto (Figura 2.6). A medida que el ingreso aumenta, los hogares rurales: de 4,8 a 4,4, una reducción de 0,4 los hogares aumentan el uso de hospitales, siendo los miembros por hogar. La tasa de reducción más elevada hospitales públicos los más utilizados por los primeros observada en las áreas rurales acortó la brecha entre el cuatro quintiles y creciendo de manera fuerte como tamaño de los hogares urbanos y rurales a solo 0.4 per- fuente de atención médica en el quinto quintil. sonas por hogar, o menos del 10 por ciento. El uso más frecuente de los centros de salud por parte de Casi toda la reducción en el tamaño del hogar se con- personas de menores ingresos probablemente sea pro- centra en el grupo etario más bajo de los hogares. De ducto del acceso y costos asociados a la visita. Más allá hecho, el grupo etario de cero a dieciocho años experi- de la razón verdadera, los centros de salud más peque- mentó una reducción promedio de más de 0,2 personas ños ubicados cerca de los pobres demostraron ser una (de 2,0 a 1,8) por hogar entre 2003 y 2008, de 0,4 en de las mejores inversiones en salud pública hechas por hogares rurales (de 2,4 a 2,0) y 0,2 en hogares urbanos un gobierno porque: (i) la proximidad al usuario aumen- (Figura 2.7.b). ta el uso y reduce significativamente los gastos de bolsi- Estudio de Pobreza llo en transporte y el tiempo perdido por los pacientes; El tamaño promedio de los hogares en áreas urbanas (ii) los centros más pequeños son más eficientes para apunta a una población estable con un crecimiento tratar problemas médicos menores (comparados con cercano a cero, mientras los hogares rurales se acercan los hospitales); y (iii) promueven el uso de la medicina rápidamente a esa situación. Las políticas y planes pú- preventiva, por lejos la manera más barata de mejorar blicos generales deberían tener en cuenta esta caracte- el estado de salud de la población. La inversión en cen- rística y adaptarse a los cambios en la demanda que se tros de salud públicos o en establecimientos de salud espera a futuro. Cualquier cambio real primero debería similares es pro pobre y es la manera más eficiente de hacerse aparente en aquellos servicios y programas 29 mejorar las condiciones de salud básicas en el país. públicos que tratan con los más jóvenes, desde cuida- dos prenatales hasta el parto, programas nutricionales con jefa mujer permanece sin cambios desde 2003, con y, eventualmente, educación primaria y secundaria. La valores que varían entre 26 y 28 por ciento (Tabla 2.4). demanda educativa de educación primaria puede au- mentar debido a un mayor nivel de asistencia, pero los Correlaciones de la pobreza cambios demográficos pronto reducirán la demanda total de escuelas. Un análisis de las correlaciones de la pobreza nos ayu- da a profundizar el conocimiento de cómo se asocian Por otro lado, en el caso de dos características demo- la pobreza y las características de los hogares. Anali- gráficas importantes: la participación de los hogares zando varias variables al mismo tiempo en un marco urbanos y rurales y la participación de los hogares con econométrico, el efecto estimado de cada variable jefa mujer, ha habido muy poco o ningún cambio en puede aislarse. Los cálculos obtenidos con esta técni- los últimos cinco años. La participación de la población ca se acercan más al efecto verdadero de las variables rural está disminuyendo, pero a una tasa reducida de individuales. Los parámetros calculados nos ayudan a 0,4 puntos porcentuales por año en los últimos cinco comprender si la variable está positiva o negativamen- años. Más importante, esta reducción parece ser pro- te asociada al ingreso y a evaluar la fuerza relativa de ducto de la reducción en el tamaño de los hogares y no la asociación de muchos factores que impactan en los de la migración interna. La participación de los hogares resultados de la pobreza. El análisis se ve limitado por Figura 2.7: Tamaño global de los hogares urbanos y rurales, Paraguay 2003-2008 A. Todos los miembros B. Miembros de 0 a 18 años 5,0 3,0 4,8 4,8 2,6 2,4 Número de miembros Número de miembros 4,6 Rural 4,4 Rural 4,4 2,2 2,0 2,0 4,2 Nacional 4,4 Nacional 4,2 4,2 1,8 1,8 4,0 4,0 1,8 Urbano 1,4 Urbano 1,6 3,8 3,6 1,0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, DGEEC Paraguay. Tabla 2.4: Participación de los hogares, urbanos-rurales y con jefa mujer Participación de la población Año Hogares con jefas mujeres Urbanos Rurales 2003 56,4% 43,6% 26% Capítulo 2 2004 56,9% 43,1% 28% 2005 58,0% 42,0% 26% 2006 58,1% 41,9% 27% 2007 58,3% 41,7% 27% 30 2008 58,6% 41,4% 27% las variables utilizadas, y no se debe asumir un efecto no puede ser explicada por características observables de causalidad directo de cara a las relaciones estadís- que no sean el género en sí (ver el análisis de la brecha ticas descubiertas. Otras variables como la violencia, el de género en el capítulo 3). acceso a la justicia, la vulnerabilidad y las condiciones climáticas no se encontraban disponibles y no se inclu- Educación yen, pero se estima que tienen un efecto en el ingreso per cápita de los hogares. La educación puede ser utilizada como un mecanis- mo para salir de la pobreza. Dado que la educación Las variables del hogar utilizadas en este análisis inclu- primaria es muy común en Paraguay24 no se encontró yen: tamaño; características seleccionadas del jefe de ninguna relación entre educación primaria e ingreso, hogar incluyendo educación, sexo y trabajo; ubicación sin embargo, el ingreso sí aumenta con la cantidad de geográfica; acceso a servicios básicos; composición por años de educación. Asimismo, el posible efecto de la edad y cantidad de receptores de ingreso. Las regresio- educación sobre el ingreso es más alto que cualquier nes individuales en hogares urbanos y rurales de 2008 otra variable utilizada en el modelo.25 Por ejemplo, cin- se calcularon utilizando el logaritmo natural del ingreso co años de educación secundaria implican un aumen- per cápita del hogar como la variable dependiente. Los to en el ingreso26 de 0,49527 en el caso de los hogares resultados se observan en la Tabla 2.5. urbanos (0,585 para los hogares rurales). Además, seis años de educación en hogares urbanos se asocia a un Datos demográficos aumento total en el ingreso de 0,252, también el valor más alto en el modelo. Dos resultados de las características demográficas de los hogares fueron inesperados y son difíciles de inter- Trabajo pretar. En el caso de los hogares urbanos, cuanto más viejo sea el jefe de hogar, más bajo es el ingreso per Trabajar en el sector informal y en la agricultura se cápita (disminuye a una tasa descendente); y si bien correlaciona con un menor ingreso. Los jefes de hogar la discriminación por edad en la fuerza laboral es una que trabajan en la agricultura (rural) y en trabajos infor- ocurrencia común, normalmente la experiencia, la anti- males independientemente del lugar de residencia, tie- güedad y la acumulación de capital tienen un impacto nen un retorno más bajo por su trabajo (menor produc- mayor sobre el ingreso generado. Asimismo, tanto en el tividad) y aumentan las posibilidades de ser pobres. caso de los hogares urbanos como rurales, la falta de un cónyuge en el hogar se asocia con un mejor ingreso. Por otro lado, los hogares pueden mejorar sus ingre- sos sustancialmente cuando más miembros se unen Otros resultados son más fáciles de interpretar, como a la fuerza laboral. Pero esto no debería servir de ar- ingresos más bajos en jefes de hogar monolingües en gumento para comenzar a trabajar antes. Lo ideal sería guaraní, que tienen un acceso más limitado a algunos tener más miembros del hogar preparados uniéndose a sectores económicos del país al tener niveles de in- la fuerza laboral, en oposición a tener varios miembros greso más bajos. Los ingresos más altos asociados con de un hogar desempleados. los jefes de hogar masculinos pueden ser una señal de otros factores no incluidos en el modelo, como la discri- Tamaño y estructura del hogar Estudio de Pobreza minación de género. Varios estudios de género encon- traron que una parte significativa de la disparidad en Los hogares más grandes tienden a mostrar un ingreso el ingreso entre trabajadores masculinos y femeninos más bajo y aumentan las posibilidades de ser pobres. 24 La edad promedio de un jefe de hogar pobre es 46 años, y este grupo etario tiene en promedio 5,5 años de educación. 25 Esto es cierto para el impacto de cualquier miembro del hogar. En total, la cantidad de miembros del hogar con trabajo puede tener un impacto más grande que la educación del jefe del hogar. 26 En esta sección el término ingreso se refiere a la variable dependiente utilizada en el modelo: logaritmo natural del ingreso per cápita mensual del hogar en guaraníes. 27 El impacto total en el logaritmo del ingreso per cápita se calcula multiplicando cinco por el parámetro Beta estimado en la ecuación y 31 registrado en la Tabla 2.5. Tabla 2.5: Correlaciones con el ingreso de los hogares urbanos y rurales en Paraguay, 2008 Variables independientes Urbanos Rurales Datos demográficos Edad -0,014 *** - - Cuadrado de la edad 0,00015 *** - - Sexo (=1 si es hombre) 0,107 *** 0,191 *** Cónyuge presente en el hogar -0,182 *** -0,329 *** Habla solamente guaraní (=1 si habla) -0,104 *** -0,196 *** Años de educación Primaria 0,012 ns 0,003 Ns por nivel Secundaria 0,042 *** 0,025 * Terciaria 0,099 *** 0,117 *** Trabajo Trabaja en la agricultura -0,095 ns -0,216 *** Trabajador informal -0,182 *** -0,151 *** Cantidad de personas en el hogar que trabajan 0,228 *** 0,161 *** Hogar estructura Jóvenes de 0 a 5 años -0,133 *** -0,180 *** Jóvenes de 6 a 13 años -0,193 *** -0,224 *** Jóvenes de 14 a 24 años -0,169 *** -0,159 *** Adultos de 25 a 65 años -0,156 *** -0,196 *** Adultos de 66 años o más -0,172 *** -0,217 *** Características Hogar es propietario de la vivienda (propietario=1) 0,080 *** -0,099 Ns de la vivienda Vivienda pobre - - -0,112 ** Malos materiales en las paredes - - 0,171 Ns Malos materiales en el piso -0,113 *** -0,121 *** Hacinamiento (cantidad de personas por dormitorio) -0,108 *** - - Agua dentro de la vivienda - - 0,063 Ns Teléfono - - 0,147 *** Bienes Refrigerador 0,112 *** 0,191 *** Aire acondicionado 0,262 *** 0,505 *** Lavarropas 0,086 *** 0,177 *** Computadora 0,156 *** - - Automóvil 0,229 *** 0,402 *** Infraestructura Acceso promedio a saneamiento en el área 0,243 *** - - Acceso telefónico promedio en el área 0,393 *** - - Cantidad de tierras 0,5 hasta 2,0 hectáreas - - 0,095 * 2 hasta 15 hectáreas - - 0,167 *** Más de 15 hectáreas - - 0,578 *** Geografía Resto del país (se omite región Central) -0,078 *** - Constante 13,15 *** 13,19 *** Capítulo 2 Observaciones (n) 2,614 1,986 R cuadrada 0,604 0,530 Notas: (1) Variable dependiente: logaritmo del ingreso per cápita del hogar. Solamente jefes de hogar. (2) “ns� no es significativo; * significativo a 10 por ciento; ** significativo a 5%; *** significativo a 1%. (3) Algunas variables fueron excluidas por no ser signifi- cativas: tasa de dependencia, malos materiales en el techo, electricidad en la vivienda, acceso promedio al agua y electricidad en el área. 32 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH 2008, DGEEC Paraguay Esto es así en hogares urbanos y rurales, y sorprenden- los hogares urbanos, vivir en áreas con mayor infra- temente hay muy poca diferencia entre las diferentes estructura (cobertura de saneamiento y teléfono), así edades de sus miembros, siendo los niños de cinco años como residir en el área central (incluyendo Asunción), y menos los que tienen el menor impacto sobre el in- se asocia a un mayor ingreso. greso. Es importante recordar que los cálculos se hacen en función de otros factores incluidos en el modelo, y �ndice de oportunidad humana – el impacto de tener un trabajo, normalmente asociado Paraguay con las personas de 25-65 años, ya ha sido descontado o considerado por otra variable. La medición de las “oportunidades� de los niños se basa en el acceso a bienes y servicios básicos conside- Características del hogar, tierra rados críticos para el desarrollo individual y para los y bienes durables cuales el acceso universal —mediante su prestación pú- blica o privada— se considera un objetivo socialmen- La relación entre las características del hogar y el in- te válido y viable. Esta sección emplea una medición greso del hogar son muy diferentes entre los hogares operacional de la igualdad de oportunidades llamada urbanos y rurales. En el caso de los hogares urbanos, �ndice de Oportunidad Humana que se focaliza en el ser propietario se asocia a un mayor ingreso, mientras acceso de los jóvenes paraguayos de entre 0 y 16 años que los pisos de mala calidad y el hacinamiento se aso- a bienes y servicios básicos (Molinas et al., 2010). Esta cian con la pobreza. En los hogares pobres, las vivien- medición toma en cuenta la cobertura y la distribución das de mala calidad y los pisos de tierra se asocian con del acceso a bienes y servicios básicos entre los grupos un menor ingreso, y el acceso a un teléfono a un ingreso circunstanciales. Estos grupos se definen de acuerdo a más alto. Solamente los pisos de tierra se encuentran circunstancias predeterminadas durante el nacimiento tanto en las regiones urbanas como rurales. (como raza, sexo, ingreso familiar, nivel educacional de los padres, y lugar de residencia) sobre las cuales los jó- Al contrario de las características de la vivienda, los bie- venes no tienen responsabilidad y, por la tanto, desde nes duraderos de un hogar se relacionan a ingresos más el punto de vista de la igualdad de oportunidades, no altos tanto en hogares urbanos como rurales pero con deberían afectar su acceso a bienes y servicios básicos. diferentes grados de importancia. Las variables incluidas El Recuadro 2.1 detalla la construcción del �ndice de en este grupo representan ejemplos típicos en donde la Oportunidad Humana (IOH)28 utilizado en esta sección. causalidad puede argumentarse en ambas direcciones: los hogares con mayor ingreso pueden comprarse un A pesar de que Paraguay ocupa el lugar nº 12 entre automóvil, pero el automóvil también puede mejorar el 18 países de ALC en las proyecciones del IOH 2010, ingreso del hogar. Finalmente, la tierra, que es un bien, su tasa de crecimiento supera el promedio para ALC. se asocia a un mayor ingreso en hogares rurales. Esta clasificación se basa en cinco oportunidades bási- cas disponibles en todos los países de ALC: finalización Infraestructura y geografía de sexto grado a tiempo, asistencia escolar, y acceso a la electricidad, agua potable y servicios sanitarios. Las Las variables de infraestructura se representan median- proyecciones para 2010 muestran que el IOH para Pa- te valores promedio de acceso a servicios específicos raguay cae por debajo del promedio para ALC, similar Estudio de Pobreza para el hogar. La idea es capturar el impacto de las ca- a los niveles de República Dominicana, Panamá y Perú, racterísticas regionales, estatales o barriales en la capa- indicando que el país aún tiene una agenda pendiente cidad del hogar de generar ingresos. Los hogares en respecto a mejorar las oportunidades que enfrentan sus áreas urbanas más desarrolladas y conectadas tienen jóvenes (Figura 2.8a). Por otro lado, analizando las tasas una mayor probabilidad de utilizar sus habilidades y de crecimiento del IOH (entre 1999 y 2008), Paraguay potenciales de manera más completa. En el caso de logró mejoras en el tiempo por encima del promedio. 28 La medición de igualdad de oportunidades utilizada aquí sigue los principios descritos en el Informe sobre Desarrollo Mundial 2006 33 del Banco Mundial y la metodología dispuesta en Barros et al. (2009) y Molinas et al. (2010). Recuadro 2.1: �ndice de Oportunidad Humana (IOH) El IOH es una medición sintética de la igualdad de oportunidades en servicios básicos para jóvenes de 0 a 16 años. La medición emplea la siguiente fórmula: En donde representa la cobertura promedio o el acceso a un servicio o grupo de servicios u oportunidades. D mide la desigualdad en la distribución de oportunidades o la cobertura desigual entre jóvenes de distintos grupos poblacionales bajo circunstancias predeterminadas (educación de los padres, lugar de residencia urbano o rural, sexo, raza, ingreso de los padres (ver Tabla B.1). es un factor de expansión utilizado para ponderar las observaciones incluidas en las muestras. es la probabilidad estimada de acceder a un servicio u oportunidad en cada una de las observaciones de la muestra o grupo de interés. Por lo tanto, el IOH aumenta cuando aumenta la cobertura promedio, o cuando esa cobertura se distribuye más equi- tativamente. El IOH varía de 0 (cobertura cero o desigualdad absoluta) a 1 (cobertura universal). El IOH penaliza la des- igualdad a través de un incremento en el valor de D. En países con niveles de cobertura idénticos, el IOH de un país será más bajo cuando haya una mayor desigualdad en la cobertura. El IOH se estima para cada uno de los subgrupos de bienes y servicios básicos como acceso a la educación o agua po- table, fundamentales para las oportunidades económicas a futuro, y sobre las cuales existe consenso social respecto al objetivo de cobertura universal. En un reporte para América Latina y el Caribe, el Banco Mundial (2008) incluye bienes y servicios que forman parte de los Objetivos de Desarrollo del Milenio para facilitar las comparaciones entre países. Este grupo de bienes y servicios puede ampliarse para adaptar el índice a las normas de países más avanzados de mediano ingreso como Chile, Brasil o Uruguay con objetivos que van más allá de los ODM. El IOH puede agregarse como un simple promedio para incluir un abanico de bienes y servicios. También puede calcu- larse por área geográfica y grupo poblacional, para comparar el acceso a oportunidades y para mejorar la focalización de los programas públicos y el gasto social. Tabla B.1: Circunstancias predeterminadas para definir grupos circunstanciales – Paraguay Hijo Género (hombre/mujer) Area de residencia (urbano/rural) Jefe del Hogar (Padre) Número de años de escuela Características del Hogar Ingreso per capita familiar (log Guaranies) Solo un padre en el hogar (si/no) Número de niños menores de 16 Fuente: Banco Mundial (2009). �ndice de Oportunidad Humana — Educación de los jóvenes. Las escuelas primarias deben tener la Capítulo 2 suficiente calidad como para proporcionar la instruc- Hay una gran variedad de oportunidades básicas que ción diferenciada necesaria para promover a tiempo son relevantes para las políticas y críticas para el desa- a todos los jóvenes a través de los primeros seis años rrollo futuro de la infancia. En el caso de la educación, de escolaridad, evitando la repetición de grados o ca- la finalización de sexto grado a tiempo se utiliza como lificaciones muy bajas. En un mundo de igualdad de 34 sustituto de las oportunidades en educación básica oportunidades, todos los jóvenes, más allá de las cir- Figura 2.8: �ndice de Oportunidad Humana - Clasi�cación para ALC, poyectado a 2010 Nivel del IOH Tasas de crecimiento del IOH Chile México Uruguay Nicaragua México Ecuador Costa Rica Brasil Venezuela, R.B Perú Argentina Guatemala Jamaica Paraguay 1,14 Ecuador Rep. Dominicana Colombia Colombia Brasil El Salvador Rep. Dominicana Chile Paraguay 73 Honduras Panama Costa Rica Promedio Perú Promedio Uruguay Guatemala Panamá ALC (0,99) El Salvador ALC (76,5) Venezuela Nicaragua Jamaica Honduras Argentina 40 50 60 70 80 90 100 0,00 0,20 0,40 0,60 0,80 1,00 1,20 1,40 1,60 1,80 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. cunstancias, deberían tener acceso a una educación básica de calidad. Figura 2.9: �ndice de Oportunidad Humana en educación Paraguay está por encima del promedio regional res- Jamaica Chile pecto al IOH general para la educación. En 2008, el IOH Argentina México Uruguay paraguayo en educación fue de 80,4 por ciento (un au- Perú Venezuela, R.B de mento de 12,2 puntos desde 1999). Ecuador Colombia Costa Rica Panama Paraguay 80,4 Respecto a la asistencia escolar entre los 10 y 14 años Rep. Dominicana Brasil de edad, Paraguay (como la mayoría de los países de El Salvador Honduras la región) alcanzó altos niveles de asistencia escolar a Nicaragua Guatemala mediados de la década de 1990. Con un índice de opor- 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 tunidad para asistencia escolar casi universal (92 por IOH en educación ciento) y un índice de disimilitud (D) muy bajo (1,9 por ciento), el desafío real del país pasa por el desempeño Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. de los jóvenes en la escuela. asistencia escolar, las variables de circunstancia más im- El IOH para completar sexto grado a tiempo revela un de- portantes son la educación de los padres, seguida del in- safío importante para el país. La probabilidad promedio greso per cápita y el número de hermanos. El género, el de finalizar sexto grado a tiempo registró avances impor- género del jefe de hogar y el área (urbana o rural) tuvieron tantes en Paraguay, así como en otros países de la región el menor impacto de entre todas las circunstancias. Exis- como Brasil, Colombia, El Salvador y Perú. El IOH para fi- ten algunas discrepancias respecto a la importancia rela- Estudio de Pobreza nalizar sexto grado a tiempo aumentó 10 puntos en la tiva de estas circunstancias comparado con otros países. última década, desde 45,3 por ciento, sin embargo sigue En general para los 19 países de América Latina y el Ca- siendo muy bajo (56,3 por ciento) en 2008. El IOH para ribe, la ubicación urbana-rural de la vivienda y la presen- completar sexto grado a tiempo refleja tanto una tasa de cia de ambos padres en el hogar tienen una importancia cobertura mucho más baja (62,8 por ciento) como un ín- más alta a la hora de explicar la desigualdad en la asisten- dice de disimilitud más alto (10,4 por ciento) (Figura 2.10). cia escolar. Para la finalización de sexto grado a tiempo, la educación de los padres es la circunstancia más impor- La Tabla 2.6 resume la importancia relativa de cada una tante, seguida del sexo del joven. Esto explica las diferen- 35 de las circunstancias consideradas en el informe. Para la cias de género en el desempeño escolar de los jóvenes. Figura 2.10: IOH en asistencia escolar y �nalización de sexto grado a tiempo IOH en educación (1999-2008) Cobertura e Indice-D (2008) 1999 2008 Cobertura 100,00 100,00 93,8 91,0 92,0 80,00 80,00 �ndice de oportunidad Cobertura e �ndice-D 62,8 60,00 56,3 60,00 45,3 40,00 40,00 20,00 20,00 �ndice-D 10,4 1,9 0,00 0,00 Asistencia escolar Sexto grado a tiempo Asistencia escolar Sexto grado a tiempo (primaria, 6-12 años) (primaria, 6-12 años) Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, DGEEC Paraguay. Tabla 2.6: Importancia relativa de las siete variables de circunstancia para la desigualdad en el acceso a la educación Asistencia escolar 10-14 años Completar Sexto grado a tiempo Circunstancia Paraguay Promedio ALC Paraguay Promedio ALC Educación de los padres 1,10 1,22 5,42 5,24 Género 0,17 0,34 3,41 2,42 Género del Jefe de Hogar 0,24 0,32 0,25 1,01 Ingreso per cápita 0,53 0,36 2,62 2,16 Urbano o Rural 0,31 0,43 0,74 1,98 Presencia de ambos padres 0,31 0,44 1,50 1,00 Cantidad de hermanos 0,41 0,19 3,28 2,48 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay �ndice de Oportunidad Humana – Vivienda cocinar, y calentar, tales como el querosén y la leña. Los estudios documentan que los jóvenes pasan más tiem- El acceso de un joven a condiciones adecuadas de vi- po estudiando luego de contar con electricidad (Gusta- vienda es un elemento esencial en la oportunidad de vsson 2007); la electricidad también permite el acceso una vida saludable. Se seleccionaron tres condiciones a técnicas educacionales modernas que incluyen el uso como esenciales: acceso al agua, saneamiento y elec- de computadoras. tricidad. La literatura existente muestra una fuerte rela- ción negativa entre la tasa de mortalidad infantil y me- En el área de infraestructura y vivienda, los mayores de- jores fuentes de agua e instalaciones sanitarias. El agua safíos siguen estando en el área de prestación de ser- Capítulo 2 y el saneamiento son los principales impulsores de la vicios de saneamiento y agua, un indicador focalizado salud pública, y deben considerarse oportunidades bá- en la calidad de vida y el impacto ambiental (acceso sicas para todos los jóvenes. El acceso a la electricidad a la red pública). Sin embargo, en la última década se también es una oportunidad básica de los jóvenes. La lograron importantes mejoras en estas tres áreas. Por electricidad mejora la calidad de vida en comparación ejemplo, en Paraguay, el 64,2 por ciento de los jóvenes 36 de otras fuentes alternativas de energía para iluminar, habitan viviendas sin acceso al agua potable, mientras que el 64 por ciento de la población de América Latina y el Caribe vive en las mismas condiciones. Figura 2.11: �ndice de Oportunidad Humana en vivienda En el área de infraestructura y vivienda, los mayores de- safíos siguen estando en el área de prestación de ser- Costa Rica Uruguay vicios de saneamiento y agua, un indicador focalizado Chile Venezuela Argentina en la calidad de vida y el impacto ambiental (acceso Brasil Mexico a la red pública). Sin embargo, en la última década se Colombia Dominican. Rep. lograron importantes mejoras en estas tres áreas. Por Ecuador Jamaica ejemplo, en Paraguay, el 64,2 por ciento de los jóvenes Paraguay 67 Panama Peru habitan viviendas sin acceso al agua potable, mientras Guatemana El Salvador que el 64 por ciento de la población de América Latina Nicaragua Honduras y el Caribe vive en las mismas condiciones. 0 20 40 60 80 100 IOH en vivienda En el caso de la electricidad, Paraguay alcanzó el ac- Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. ceso casi universal (con una tasa de cobertura de 95,9 de los jóvenes con acceso y una desigualdad muy baja [�ndice-D de 2,1 por ciento]). El acceso a la electricidad La Tabla 2.7 resume la importancia relativa de cada es el más uniforme de la región, en donde varios países circunstancia a la hora de explicar la desigualdad en alcanzan el acceso universal (Chile) o casi universal (Ar- los indicadores de vivienda. Por primera vez, el “área� gentina, Costa Rica, México, y la República Bolivariana (urbana versus rural) como circunstancia es impor- de Venezuela). tante para explicar la desigualdad en el acceso. Es la circunstancia más importante en el acceso al sanea- Solamente el 45,7 por ciento de los jóvenes paraguayos miento, así como para electricidad y agua. La impor- de 0 a 16 años habitaban viviendas sin saneamiento en tancia en Paraguay de la ubicación urbana-rural de la 2008, comparado con el 35 por ciento en 1999. La tasa vivienda como determinante del acceso a los servi- de cobertura del saneamiento es baja (solamente el 60 cios básicos concuerda con los resultados observados por ciento de los jóvenes habita viviendas con sanea- en otros países (ver columnas con los promedios para miento), pero éste no es el único impedimento, dado ALC). Otras circunstancias importantes incluyen el in- que el índice de disimilitud también es alto, indicando greso per cápita del hogar, seguido de la educación una mayor desigualdad entre los jóvenes. de los padres. Figura 2.12: IOH en indicadores de la vivienda IOH en indicadores de la vivienda Cobertura e índice-D en indicadores de la vivienda 1999 2008 100 94 100 96 Estudio de Pobreza 83 80 80 �ndice de oportunidad Cobertura e índice-D 72 64 60 60 60 46 42 36 40 40 24 20 20 10 02 0 0 Electricidad Agua Saneamiento Electricidad Agua Saneamiento 37 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, DGEEC Paraguay. Tabla 2.7: Importancia relativa de las siete variables de circunstancia en la desigualdad de acceso a la infraestructura básica Electricidad Agua Saneamiento Circunstancia Paraguay Promedio ALC Paraguay Promedio ALC Paraguay Promedio ALC Educación de los padres 0,43 1,63 3,66 4,33 8,63 7,52 Género 0,05 0,08 0,00 0,43 0,17 0,21 Género del Jefe de Hogar 0,08 0,49 0,06 1,22 0,80 1,53 Ingreso per cápita 0,63 2,11 4,71 5,79 13,33 8,83 Urbano o Rural 0,79 4,23 5,56 10,80 16,51 13,57 Presencia de ambos padres 0,08 0,23 0,87 1,54 1,50 1,66 Cantidad de hermanos 0,04 0,40 0,83 1,22 1,98 1,58 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay �ndice de Oportunidad Humana – son Asunción, Cordillera y Central (Figura 2.14.b). Aún disparidades geográficas existen departamentos donde más de un quinto de los jóvenes no accede al agua bajo un criterio de igualdad Otro de los desafíos importantes de Paraguay es redu- de oportunidades. Entre esos departamentos figuran cir las disparidades geográficas en la estructura de las Itapúa, Guairá y Caaguazú. oportunidades en educación e infraestructura. De todas las variables de vivienda e infraestructura En educación, se evidencian diferencias sustanciales consideradas como oportunidades básicas, Paraguay entre departamentos; la peor estructura de oportuni- muestra el peor resultado en acceso al saneamiento dades para finalizar sexto grado a tiempo se encuentra (Figura 2.14c). Se registran disparidades entre depar- en Itapúa, San Pedro, Cordillera y Guairá (Figura 2.13). tamentos y son muy grandes, siendo que San Pedro, Los jóvenes de todo el país tienen casi el mismo y ele- Itapúa, Caaguazú y Guairá tienen un IOH en saneamien- vado nivel de acceso a la asistencia escolar. Los jóvenes to por debajo de 30 por ciento, mientras departamen- de entre 10 y 14 años de edad en casi todas partes del tos como Central y Asunción tienen índices de oportu- país tienen la oportunidad de asistir a la escuela por nidad mayores a 75 por ciento. igual. El nivel del índice de oportunidad en los nueve departamentos del país oscila entre 78 (Guairá) y 100 Al considerar el IOH general para vivienda, Asunción, (Cordillera) (Figura 2.13). Central y Alto Paraná son los departamentos líderes, mientras Itapúa, Caaguazú y San Pedro muestran el Con pocas excepciones, el acceso a la electricidad IOH más bajo en vivienda. es virtualmente universal. El acceso a la electricidad también está distribuido equitativamente por todo el Esta sección explora la evolución en el tiempo de la igual- país (�ndices-D muy bajos). Itapúa, Cordillera y San Pe- dad de oportunidades por departamento. La discusión a dro son los tres departamentos más rezagados del resto continuación compara los niveles de IOH entre 1999 y (Figura 2.14.a), con un IOH para acceso a la electricidad 2008. Como se observa en la Figura 2.15, los departa- Capítulo 2 que está por debajo de 90 por ciento. mentos que experimentaron el mayor crecimiento (por encima del promedio nacional) en el IOH durante el pe- A diferencia de la electricidad, existe más variabilidad ríodo 1999-2008 son Paraguarí, Alto Paraná y Cordillera. entre departamentos en la igualdad de acceso al agua Como indica el eje-y, el �ndice de Oportunidad Humana y saneamiento. Los departamentos que registran altos en Paraguarí aumentó 28,6 puntos porcentuales en nue- 38 niveles en el índice de oportunidad de acceso al agua ve años, seguido de Alto Paraná (23,1) y Cordillera (16,7). Itapúa no solo fue el departamento con el menor IOH, sino también el departamento que experimentó el me- Figura 2.13: IOH en asistencia escolar y nor aumento del índice. Tanto el nivel como el cambio �nalización de sexto grado a tiempo en el IOH están por debajo de los promedios nacionales para este departamento. Se observa un patrón similar Asistencia escolar (Primaria 6-12 años de edad) en Caaguazú. Cordillera 100 Central 96 Asunción y Central eran los departamentos con mayor Asunción 94 IOH en 1999. Sin embargo, en términos de desempeño, Paraguarí 93 ambos departamentos experimentaron cambios en el Caaguazú 91 Alto Parana 91 IOH que están por debajo del promedio nacional. En el San Pedro 90 caso específico de Asunción, la tasa de cambio es nega- Itapúa 82 tiva, lo que implica una disminución del �ndice de Opor- Guairá 78 0 20 40 60 80 100 tunidad Humana para este departamento. Este cambio negativo fue mayormente impulsado por un incremen- IOH to en el índice de disimilitud, indicando un acceso más Finalización de sexto grado a tiempo desigual a la educación y a los servicios básicos entre los jóvenes. Central 65 paraguarí 64 Asunción 63 Alto parana 49 Caaguazú 48 Guairá 47 Cordillera 45 San Pedro 43 Itapúa 39 0 20 40 60 80 100 IOH IOH en educación Central 80 paraguarí 79 Asunción 78 Alto parana 73 Caaguazú 70 Guairá 69 Cordillera 67 San Pedro 62 Itapúa 60 0 20 40 60 80 100 IOH Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. Estudio de Pobreza 39 Figura 2.14: IOH en indicadores de vivienda (2008) A. Electricidad B. Agua Guairá 100 Asunción 88 Central 98 Cordillera 84 Asunción 97 Central 77 Paraguarí 97 San Pedro 74 Alto Parana 96 Alto Paraná 65 Caaguazú 92 Paraguarí 65 San Pedro 89 Caaguazú 53 Cordillera 86 Guairá 53 Itapuá 82 Itapúa 37 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 IOH IOH C. Saneamiento (red cloacal, tanques sépticos) D. IOH general en vivienda Central 85 Asunción 87 Asunción 77 Central 87 Alto Parana 58 Alto Parana 73 Paraguarí 49 Cordillera 72 Cordillera 47 Paraguarí 70 Guairá 30 Guairá 61 Caaguazú 27 San Pedro 59 Itapúa 26 Caaguazú 57 San Pedro 14 Itapúa 48 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 IOH IOH Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. Figura 2.15: �ndice de Oportunidad Humana por región 100.00 90.00 Asunción 80.00 Central IOH 1999 70.00 60.00 Itapúa Caaguazú Cordillera 50.00 Guairá Alto Parana San Pedro Paraguarí 40.00 40.00 50.00 60.00 70.00 80.00 90.00 100.00 IOH 2008 Capítulo 2 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. 40 Mercado laboral urbano: tendencias y oportunidades para el empleo Tendencias en los indicadores urbanización, y la reducción de la fertilidad. Incrementar de mercado laboral la participación de la mujer en la fuerza laboral también ha sido un mecanismo utilizado por los hogares para Paraguay muestra mejoras en casi todos los indica- aumentar el ingreso del mismo. La participación de la dores referentes al mercado laboral durante el creci- mujer en la fuerza laboral aumentó un 6,2 por ciento a miento del período 2003 a 2008. La participación de nivel nacional durante el período 2003-2008 (Tabla 3.1). la fuerza laboral aumentó del 61,5 por ciento de toda la Aún así, las mujeres muestran una menor participación población en edad de trabajar en 2003 a 63,6 por cien- en la fuerza laboral que los hombres en todos los gru- to (o unos 2,8 millones de paraguayos) en 2008 (Tabla pos etarios (Figura 3.1). Sin embargo, la diferencia es 3.1). La mayor parte del aumento se observó en áreas relativamente más pequeña para los jóvenes de entre urbanas, en especial en los trabajadores de entre 20 y 10 y 29 años. 29 años y entre 50 y 64 años (Figura 3.1). En áreas ru- rales se observa un aumento de la participación de la Empleo fuerza laboral en aquellos de 65 años o más. La tasa de empleo también aumenta entre 2003 y 2008, mientras La estructura del empleo en Paraguay durante el pe- que la tasa de desempleo y los niveles de informalidad ríodo 2003-2008 registra una leve mejora a favor de disminuyen. Sin embargo, el subempleo y la duración las mujeres, los trabajadores con más capacitación y del desempleo aumentaron.29 las áreas urbanas. Si bien existe un número significa- Estudio de Pobreza tivamente mayor de hombres trabajando que de mu- Un cambio importante en la composición de la oferta jeres, la brecha de género se achicó entre 2003 y 2008 laboral es el aumento en la participación de las mu- (Figura 3.2). En el año 2003, las mujeres eran el 37,8 jeres en la fuerza laboral. Este aumento parece ser de- por ciento de la población trabajadora, mientras que bido al impacto de tendencias seculares tales como el en 2008 esa participación creció hasta el 39 por ciento mayor acceso a la educación por parte de las mujeres, la (Tabla 3.2). 29 La mayoría de estas tendencias se mantienen en el más largo plazo también. Por ejemplo, la participación de la fuerza laboral y las tasas de empleo aumentaron de manera persistente entre 1997-2008. Sin embargo, para otros indicadores del capítulo se debe prestar especial 41 atención al hacer comparaciones en el tiempo para estar seguros de incluir un período de tiempo apropiado. Tabla 3.1: Indicadores de mercado laboral en Paraguay 2003-2008 Indicador a 2003 2008 Cambio Participación de la fuerza laboral (%) 61,5 63,7 3,5% Participación de la mujer en la fuerza laboral (%) 47,5 50,4 6,2% Tasa de empleo (%) 56,6 59,9 3,3 b Subempleo (% del total empleado) 26,9 28,3 5,1% Tasa de desempleo (% de la población economicamente activa) 8,1 5,9 -2,2 b Duración del desempleo (meses) 5,2 7,2 2,0 c Trabajadores informales (% del total empleado) 71,8 65,5 -8,8% Nota: (a) Indicadores se refieren a la población de 10-64 años; (b) El cambio se expresa en puntos porcentuales; (c) meses. Los trabajadores informales: trabajadores asalariados en pequeñas empresas, no profesionales autónomos y trabajadores sin ingresos. Subempleo: porcentaje de personas con empleo que trabajan menos de 30 horas semanales y que desean trabajar más horas o personas que trabajan 30 o más horas semanales pero perciben un ingreso inferior al minimo legal vigente. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay Figura 3.1: Participación de la fuerza laboral - Población en edad de trabajar A. Por área B. Por sexo 100% 90% 90% 80% 80% Hombres Número de miembros Número de miembros 70% 70% (2008) 60% 60% 50% Rural 2008 50% Rural 2003 Mujeres 40% Urbana 2003 40% (2008) 30% Urbana 2008 30% 20% 20% 10-19 20-29 30-39 40-49 50-64 65 y más 10-19 20-29 30-39 49-49 50-64 65 y más Edad Edad Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. La estructura educacional de la población trabajado- giones con mayor participación en el empleo total. ra en ese período muestra cambios más importantes El Recuadro 3.1 presenta algunas características de a favor de los más capacitados: el empleo entre los la migración. menos capacitados (personas sin educación o primaria incompleta) disminuyó en 7,4 puntos (Tabla 3.2). En las La estructura del empleo muestra un movimiento siguientes secciones se realizará un análisis más detalla- hacia trabajos de relación laboral más formales y do sobre el nivel educativo de la fuerza laboral en Para- compañías más grandes o públicas (Tabla 3.4). Du- guay y su evolución en el tiempo. rante el período 2003-2008, hubo un incremento en el Capítulo 3 porcentaje de trabajadores trabajando como empre- La participación de las áreas rurales en el empleo sarios y asalariados, y una reducción en el número de total disminuyó en 3,4 puntos porcentuales. La Fi- autónomos y trabajadores sin ingreso (trabajadores gura 3.3 muestra que Asunción y Resto Rural perdie- empleados en negocios familiares, etc.). Hubo tam- 42 ron participación en el empleo, mientras que Central bién un aumento en el porcentaje de trabajadores Urbano consolida su posición como una de las re- empleados en grandes compañías, de 15,6 a 19 por Figura 3.2: Tasa de empleo por sexo Figura 3.3: Distribución de los trabajadores por región 2003-2008 80 Hombre 2003 2008 Total 45 60 41 Distribución de trabajadores Porcentaje (por Dominio) 40 Mujer 26 24 23 21 20 11 9 0 1999 2000-01 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Asunción Central Urbano Resto Urbano Resto Rural Años Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. Tabla 3.2: Distribución de los trabajadores (según sexo, educación y área de residencia) Distribución del empleo según el 2003 2008 Cambio (puntos %) Sexo Mujeres 37,8 39,0 1,2 Hombres 62,2 61,0 -1,2 Educación Baja 62,7 55,3 -7,4 Media 26,4 30,3 3,9 Alta 10,9 14,3 3,4 �rea Urbana 55,3 58,7 3,4 Rural 44,7 41,3 -3,4 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. Población con 10 o más años de edad Tabla 3.3: Distribución del empleo según la relación laboral y tipo de compañía Relación laboral Tipo de compañía Estudio de Pobreza Empresarios Asalariados Autónomos Sin ingreso Grande Pequeña Pública 2003 4,3 44,1 39,2 12,4 15,6 75,8 8,5 2004 4,1 43,1 39,7 13,1 16,1 76,8 7,1 2005 4,6 46,5 37,2 11,7 16,9 73,9 9,1 2006 4,6 46,9 36,2 12,4 17,2 74,0 8,8 2007 5,3 48,5 36,3 10,0 17,7 73,7 8,6 2008 5,2 50,9 33,5 10,5 19,0 71,5 9,5 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay 43 Recuadro 3.1: Migración La migración es un fenómeno visible en las ciudades grandes como Asunción o en áreas urbanas del departamen- to Central. Los migrantes son efectivamente mayoritarios en zonas urbanas, representando esta última década un promedio de 45 por ciento de la población (y hasta 56 por ciento para Central), comparado con el 36 por ciento en poblaciones rurales. Analizando el origen de los migrantes en zonas urbanas (Figura 3.4), la mayor parte proviene de otras zonas urbanas (27 por ciento en el 2008) y solo por segundo de zonas rurales (17 por ciento). De manera sorprendente los migrantes recientes (i.e., la migración que se efectuó en los últimos 5 años) con 7 por ciento representan solo un quinto de los que migraron anteriormente a 5 años. Los resultados son similares aún al nivel de Asunción o Central. Por ejemplo, en Central en 2008 más de 44 por ciento de la población migro anteriormente a 2003. Figura 3.4: Origen de los migrantes urbanos 50 40 Extranjero 30 Urbano (<5 años) 20 Rural (<5 años) Urbano (>5 años) 10 Rural (>5 años) 0 2004 2005 2006 2007 2008 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. Para el período 2004-2008, los migrantes en zonas urbanas son en promedio 10 años más jóvenes que el resto de la población urbana (con una edad promedia de 37 años), poseen 3,3 miembros en el hogar contra 4,3 para los no-mi- grantes, y ambos tienen más de 7 años de educación (Tabla 3.4 para 2008). El porcentaje de migrantes pobres y pobres extremos se ha reducido de manera significativa entre 2004 y 2008. La reducción de la pobreza ha sido menor para los no-migrantes, bajando de 11.9 a 10.5 por ciento de pobreza extrema en el período. El 62 por ciento de los migrantes trabajan en el sector informal, un nivel mayor a los no migrantes. Tabla 3.4: Característica de los jefes de hogares en zonas urbanas No migrante Migrante Edad 47,4 33,6 Años de educación 8,9 7,7 Genero (% hombres) 69,2 68,2 Trabajadores informales 57,7 62,5 Duración del desempleo 8,2 3,8 Ingreso real pc mensual ('000 PYG, precio 2008) 112684 79377 Pobreza moderada 30,2 28,7 Pobreza extrema 10,5 16,3 Fuente: Cálculos del BM en base a la EPH 2008, Paraguay La duración del desempleo es mucho más corta para los migrantes, con un promedio de 2,4 meses para el período versus 5,8 para los no migrantes. Los migrantes y no-migrantes están repartidos de manera casi similar en los sectores laborales, con excepción del comercio donde los no-migrantes son más numerosos y del servicio doméstico donde Capítulo 3 los migrantes trabajan más. Finalmente, los migrantes recientes que vienen de zonas rurales tienden a pertenecer a los quintiles de ingreso más altos. Esto es sorprendente teniendo en cuenta que Otter y Villalobos (2008) muestran que los migrantes tienen una prima significativa en sus ingresos únicamente en los dos primeros quintiles, y que la decisión de haber migrado explica el 50 y 32 por ciento de los ingresos para el primero y segundo quintil.1 El presente análisis sirve solo para empezar a mostrar algunas características de la migración. El tema es complejo y 44 merece su propio análisis, lo cual va más allá del enfoque del presente reporte. Nota: (1) Se trata de un análisis ex-post para la zona Metropolitana en el 2005. ciento en 2008. La mayor parte de estos resultados se ciento) en términos del PIB real entre 2003 y 2008 (a mantienen cuando se analizan los datos de la última precios constantes de 1994). década. El nivel de cualificación de la fuerza laboral Empleo por sector y crecimiento económico En comparación con otros países latinoamericanos Durante el período 2003-2008 la estructura secto- con niveles similares de ingreso per cápita, Paraguay rial de la economía también cambió: se registró una se ubica por encima de la mediana en términos del ni- significativa reducción de la participación de los tra- vel educacional de su población (Figura 3.7). Si bien el bajadores en actividades primarias, seguido por una país tiene un bajo nivel de PIB per cápita, el porcentaje reducción en empleados domésticos (Figura 3.5). Por de jóvenes adultos con educación primaria completa es el contrario, el comercio, la construcción, los servicios relativamente alto. Dado el nivel del PIB per cápita del calificados y la industria aumentaron su participación país, la tasa neta de matriculación en escuelas secunda- en el empleo total. La Figura 3.6 muestra el crecimiento rias también es alta. del PIB por sector económico durante el mismo perío- do. Aún con una menor distribución de trabajadores, el Sin embargo, al analizar el nivel de educación de la sector agrícola mostró el crecimiento más alto (35 por fuerza laboral, Paraguay tiene una mayor proporción Figura 3.5: Distribución de los trabajadores por sector económico Distribución de empleo por sector (% de Trabajadores) 35 2003 2008 30 25 20 15 10 5 0 Agricultura Pesca Minería Manufactura Utilidades Construcción Comercio Rest. & Hoteles Transp. & Comunidad Finanza Serv. de Negocios Admin. Pública Enseñanza Serv. de Salud y Soc Otros serv Emprendimientos Domésticos Org. Extranjeras Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, DGEEC Paraguay. Figura 3.6: Crecimiento real del PIB Figura 3.7: Años de educación 2003-2008 (a precios constantes de 1994) Población de 21 a 30 años de edad Años educación - Población de 21 a 30 años de edad 40 35 Cambio Porcentual (2003-2008) Estudio de Pobreza 35 32 60 30 Chile 27 28 50 Argentina 25 23 Bolivia Ecuador Perú Panamá 40 Uruguay 20 Paraguay Venezuela México Rep. Dominicana 15 30 ColombiaBrasil Costa Rica 10 10 20 El Salvador 5 Nicaragua 10 Honduras 0 Guatemala Agricultura Pesca y Minería Electricidad Construcción Servicios 0 Actividad e Industria y Agua Forestal 0 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000 14.000 16.000 PIB per cápita (constante 2005 Internacional $) 45 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. de trabajadores con un bajo nivel educativo (primaria aumento en el porcentaje de trabajadores con niveles incompleta y completa; Figura 3.8). Entre los países de medios de educación es más alto entre los hombres la región, Bolivia es el único que tiene una proporción que entre las mujeres. En el caso de las mujeres traba- más alta de su fuerza laboral con un bajo nivel educa- jadoras, es conveniente resaltar el aumento importante tivo (55,3 por ciento de los trabajadores bolivianos tie- en el número de mujeres con educación alta que parti- nen primaria incompleta). En Paraguay, el 54 por ciento cipan en el mercado laboral. En 2008, mientras que el de los trabajadores de 25 a 65 años de edad tienen poca 22,1 por ciento de las mujeres trabajadoras tenía educa- educación, mientras que solo el 15,5 por ciento tiene ción terciaria, solo el 13,3 por ciento de los trabajadores educación terciaria completa o incompleta. hombres tenían un nivel educativo similar (Figura 3.9). El nivel educativo de la fuerza laboral ha estado Informalidad creciendo en los últimos años. Entre 1999 y 2008, la proporción de trabajadores con educación primaria o La participación de los trabajadores paraguayos de 25 menos ha disminuido continuamente, a la vez que au- a 65 años de edad en el sector informal es de alrede- mentó el porcentaje de trabajadores en el nivel medio dor de 67 por ciento, uno de los niveles más elevados (secundaria completa e incompleta) y educación tercia- de informalidad en comparación con otros países de ria (trabajadores altamente cualificados; Figura 3.8). El ALC. Una vez más, Bolivia parece ser el único país con niveles más altos de informalidad. Si bien la proporción de trabajadores informales ha disminuido en el tiempo, Figura 3.8: Distribución de trabajadores como se indicó anteriormente, Paraguay aún mantiene según nivel educacional (ca. 2008) un gran nivel de informalidad (Figura 3.10). Alta Media Baja Distribución de los trabajadores por nivel educativo De acuerdo a un estudio de la Organización Interna- 100% cional del Trabajo (OIT, 2003), el mercado laboral se 22.3 18.9 17.0 20.7 12.9 16.3 15.5 15.6 80% 30.2 caracteriza por un bajo cumplimiento de las leyes y 35.7 29.7 30.3 29.1 60% 38.5 39.5 31.7 normativas. De acuerdo al estudio, la informalidad es 51.6 41.7 40% el resultado de varios factores, como normativas inade- 54.0 54.2 55.3 cuadas o leyes inflexibles para el desarrollo de compa- 20% 42.7 43.9 47.7 51.4 26.1 28.1 ñías y un ineficiente sistema de incentivos. 0% Chile Argentina Perú Uruguay Costa Rica Brasil Ecuador Paraguay Bolivia Con el objetivo de obtener una mejor medición de los niveles de informalidad en el mercado laboral para- guayo, la Dirección General de Estadística, Encuestas Fuente: Base de datos del SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial). Figura 3.9: Participación de los trabajadores según el nivel educativo (por sexo) Hombre Mujeres 80 80 70 70 Bajo Porcentaje de los trabajadres Porcentaje de lo trabajadores Bajo 60 56,0 60 56,0 50 50 Capítulo 3 40 Medio 40 30 30,8 30 Medio Alto 21,9 20 13,3 20 Alto 10 10 22,1 0 0 1999 2000-01 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 1999 2000-01 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 46 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. [ 46 ] Tabla 3.5: Informalidad, nuevas definiciones Año Cambio Definición de la informalidad 2007 2008 (puntos porcentuales) Trabajadores asalariados trabajadores que no contribuyen al sistema de pensiones 65,6 65,4 -0,2 Empresarios y autónomos sin RUC 79,2 76,8 -2,4 Fuente: Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC), Paraguay y Censos (DGEEC), con la asistencia técnica de la OIT introdujo nuevas preguntas en la encuesta de hogares Figura 3.10: Participación de trabajadores en el sector informal de 2007 (Tabla 3.5). Estas preguntas recopilan informa- (25-65 años de edad; ca. 2008) ción sobre el registro de trabajadores en el Registro Único de Contribuyentes (RUC). 80 70 67 69 64 65 66 60 58 59 60 61 De acuerdo a todas las definiciones, la informalidad en 53 50 48 49 49 41 el mercado laboral de Paraguay es alta. Esta realidad Porcentaje 40 35 38 40 30 no ha cambiado mucho y continúa en niveles muy ele- 20 vados. 10 0 Subempleo Chile Costa Rica Argentina Uruguay Panamá México Brasil República Dominicana Honduras El Salvador Ecuador Colombia Perú Nicaragua Guatemala Paraguay Bolivia El subempleo en general ha crecido en la última dé- cada, alcanzando un pico de 29 por ciento en 2007. Nota: De nición productiva de la informalidad: Un trabajador es considerado informal si él/ella es un trabajador asalariado en una pequeña empresa, trabajador autónomo no La reducción en el desempleo no solo se relaciona con profesional, o un trabajador sin ingreso. En base a la Encuesta de Hogares de cada país el aumento en el empleo sino también con el subem- para los años 2007 y 2008 a excepción de: Nicaragua (2005), Chile (2006), El Salvador (2006), Guatemala (2006), Colombia (2006). pleo. Mientras que el subempleo invisible disminuyó en Fuente: Base de datos de la SEDLAC, CEDLAS (UNLP) y Banco Mundial. 2008, el subempleo visible aumentó en casi 2 puntos porcentuales (Figura 3.12). Es importante indicar que el subempleo invisible afecta al 21 por ciento de la pobla- Figura 3.11: Informalidad según ción trabajadora de Paraguay. Estos trabajadores traba- el nivel educacional jan 30 o más horas por semana, pero ganan menos que el salario mínimo legal. Bajo Medio Alto 100% El crecimiento del subempleo entre 2003 y 2008 se Estudio de Pobreza 90% 80% debió principalmente al aumento del subempleo in- 70% visible en áreas rurales. El subempleo en áreas urba- 60% Porcentaje 50% nas disminuyó levemente. El subempleo en las áreas 40% 30% urbanas disminuyó de 31,3 a 30 por ciento durante el 20% período, sin embargo el subempleo invisible es mucho 10% 0% más grande y subió 2 puntos porcentuales reflejando 1997-98 1999 2000-01 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 un aumento en la cantidad de trabajadores urbanos en situaciones más precarias (Tabla 3.6). En las áreas rura- 47 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. les, ambos el subempleo visible e invisible aumentan durante este período, de tal manera que el subempleo total sube 3 puntos porcentuales hasta 24,5 por ciento Figura 3.12: Subempleo en 2008. Estos trabajadores o quieren trabajar más ho- ras o ganan menos que el salario mínimo legal. Invisible Visible Subempleo Total 35 Comparado con los trabajadores no subempleados, 27,3 29,0 28,3 30 25,7 26,9 26,8 25,9 los subempleados en general son más jóvenes, con 24,5 25 5,2 7,1 menos cualificación y con más probabilidad de ser 19,3 8,4 8,8 7,1 5,4 8,8 Subempleo 20 8,3 mujeres (ver las últimas dos columnas de la Tabla 3.7). 15 6,6 23,9 Las mujeres históricamente han mostrado tasas mucho 10 18,6 18,0 20,2 20,5 21,2 16,2 16,9 más altas de subempleo, sin embargo el subempleo en- 5 12,7 0 tre los hombres aumentó de manera sorprendente en 1999 2000-01 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 los últimos años. Por ende, la brecha de género en el Año subempleo se ha estado achicando desde 2005 (Figura 3.13). La distribución de los subempleados y los no-su- Nota: El subempleo abarca dos tipos de trabajadores: (i) personas que trabajan menos de 30 horas por semana y quisieran trabajar más horas (subempleo visible) y (ii) personas que bempleados también muestra algunas diferencias por trabajan 30 o más horas por semana, pero sus salarios son menores al salario mínimo legal sector económico. Los trabajadores subempleados sue- (subempleo invisible). Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. len estar más concentrados en trabajos como emplea- dos domésticos, o en comercio, agricultura y el sector manufacturero. Figura 3.13: Subempleo en El subempleo invisible es más frecuente en los traba- Paraguay según sexo jadores más jóvenes, los hombres, y en los sectores de empleado doméstico, comercio y manufacturas. Los subempleados invisibles también muestran la me- 35 Mujeres nor proporción de trabajadores con educación terciaria 30 31,6 (completa o incompleta). Total 28,3 25 25,8 Subempleo En relación a los trabajadores invisibles, los subemplea- 20 Hombres dos visibles se caracterizan por una mayor proporción 15 de trabajadores informales (79,6 por ciento), que traba- 10 jan mayormente en la agricultura (36,5 por ciento) y ser- 1999 2000-01 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 vicios (20 por ciento). Aún así, estos trabajadores tienen Año un mayor nivel educativo dado que el 19,7 por ciento Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. poseen educación terciaria (incompleta o completa). Tabla 3.6: Subempleo por área 2003-2008 2003 2008 Subempleo Nacional Rural Urbana Nacional Rural Urbana Capítulo 3 Visible 8,4 7,8 8,8 7,1 8,2 6,5 Invisible 18,6 13,7 22,5 21,2 16,3 24,5 Total 26,9 21,5 31,3 28,3 24,5 30,0 48 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay Tabla 3.7: Características de los subempleados (2008) Subempleados Ocupados Visible Invisible Subempleados (No subempleados) Características del trabajador Edad (años) 36,8 29,2 31,2 38,3 Sexo (% de hombres) 42,1 61,9 56,7 62,6 Educación Primaria incompleta 29,4 24,4 25,7 26,5 Primaria completa 19,5 20,5 20,2 20,2 Secundaria incompleta 21,5 31,6 28,9 19,5 Secundaria completa 10,0 15,0 13,7 14,1 Terciaria incompleta 12,7 7,1 8,6 10,0 Terciaria completa 7,0 1,4 2,9 9,6 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 Características del trabajo Trabajador informal (% de los trabajadores) 79,6 66,0 69,7 65,3 Sector económico (% de los trabajadores) Agro 36,5 9,5 16,6 29,8 Pesca 0,0 0,1 0,0 0,2 Minería 0,0 0,5 0,4 0,2 Manufacturas 5,3 16,6 13,6 11,4 Servicios públicos 0,1 0,0 0,1 0,5 Construcción 1,5 12,9 9,9 4,5 Comercio 12,7 20,1 18,1 23,3 Restaurantes y hoteles 1,8 1,5 1,6 2,0 Transporte y comunicaciones 1,8 4,1 3,5 4,6 Finanzas 4,0 0,3 0,2 1,8 Servicios empresariales 3,1 2,3 2,8 3,4 Administración pública 9,0 3,3 3,2 4,3 Enseñanza 2,0 2,3 4,1 4,5 Salud y servicios sociales 12,1 0,9 1,2 2,3 Otros servicios 10,0 2,9 5,3 4,3 Estudio de Pobreza Empleado doméstico 0,3 22,8 19,5 2,8 Organizaciones extranjeras 0,0 0,0 0,1 0,1 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 Nota: Los trabajadores informales se definen como trabajadores asalariados en pequeñas empresas, no profesionales autónomos y trabajadores sin ingresos. El subempleo abarca dos tipos de trabajadores: (i) personas que trabajan menos de 30 horas por semana y quisieran trabajar más horas (subempleo visible) y (ii) personas con empleo que trabajan 30 o más horas por semana, pero sus salarios son menores al salario mínimo legal (subempleo invisible). Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH 2008 49 Desempleo (13,4 por ciento). Al contrario, casi el 34 por ciento de los desempleados viven en la región Central Urbana. El El nivel y los cambios en el desempleo pueden explicar- desempleo rural era de 3,3 por ciento en 2008, un 22,5 se por las variaciones cíclicas de la economía en conjun- por ciento del total de los desempleados. A nivel nacio- to y por factores estructurales relacionados a tenden- nal, la tasa de desempleo de 5,9 por ciento en el 2008 cias seculares en la oferta laboral y el desempeño de los correspondía a 167.622 paraguayos desempleados. mercados de trabajo. La tasa de desempleo aumentó con la recesión económica de principios de la década El desempleo tiene consecuencias negativas sobre la de 2000, cayó hasta 5,9 por ciento en el año 2005 con la reducción de la pobreza y el bienestar social en Para- recuperación y permanece relativamente estable desde guay. La Figura 3.15 ilustra cómo los más pobres en las entonces, aún cuando hubo un mayor crecimiento eco- áreas urbanas enfrentan tasas de desempleo más altas nómico en los últimos años (Figura 3.14). que los hogares de mediano y alto ingreso. En áreas ru- rales, el desempleo es preponderante entre la clase me- El desempleo urbano y femenino son más altos que el dia. La línea horizontal marca la tasa de desempleo na- desempleo rural y masculino, respectivamente, y se cional (5,9 por ciento). En general, el desempleo afecta ajustan más al desempeño de la economía. La Figu- de manera aún más pronunciada a los pobres urbanos. ra 3.14 muestra que la tasa de desempleo urbano a lo largo de los años es siempre más elevada que la tasa Duración del desempleo rural, e igualmente para la tasa de desempleo femenina en relación a la tasa de desempleo masculino. En 2008, Si bien la tasa nacional de desempleo permaneció es- 7,6 por ciento de las mujeres en la fuerza laboral se en- table entre 2005 y 2008, la duración del desempleo cuentran desempleadas, una tasa que es casi 3 puntos aumentó en los últimos dos años. La duración prome- porcentuales más alta que la de los hombres. dio del desempleo llegó a 7,2 meses en 2008, alcanzado su máximo en 2007 cuando en promedio una persona El desempleo se concentra principalmente en las permanecía desempleada por ocho meses antes de en- áreas urbanas: la tasa de desempleo urbano era de 7,5 contrar un trabajo (Figura 3.16). Además, la duración del por ciento en 2008, correspondiendo al 78 por cien- desempleo femenino, similar al masculino hasta 2006, to de todos los desempleados (Tabla 3.8). Asunción sobrepasa fuertemente a este último en 2007 y 2008. El es la región con la tasa de desempleo más alta (8,5 por crecimiento de la duración del desempleo desde 2007 ciento de la población económicamente activa de esa parece deberse a la mayor duración del desempleo fe- región), pero la menor contribución al desempleo total menino. Figura 3.14: Tasas de desempleo por área y sexo Urbano Rural 16 16 14 14 12 12 11,0 Tasa de desempleo Tasa de desempleo 10 10 Mujeres 7,9 8,1 8 8 7,1 7,6 6,7 6 6 5,9 5,7 5,9Total Capítulo 3 4 4 2 2 Hombres 0 0 1999 2000-01 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 1999 2000-01 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Año Año 50 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EIH y EPH, Paraguay. Tabla 3.8: Desempleo y contribución al desempleo, Paraguay 2008 Porcentaje Tasa Cantidad total Contribución total de la población de desempleo de desempleados al desempleo Nacional 100% 5,9 167.622 100% Región Asunción 8,4% 8,5 22.429 13,4 Central Urbano 27,1% 7,2 56.101 33,5 Otra Urbano 23,1% 7,6 51.412 30,7 Rural 41,4% 3,3 37.680 22,5 �rea Urbano 58,6% 7,5 129.942 77,5 Rural 41,4% 3,3 37.680 22,5 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, DGEEC Paraguay Figura 3.15: Tasas de desempleo según Figura 3.17: Duración del desempleo ingreso per cápita del hogar; 2008 según nivel educativo 12 12 Duración del desempleo (meses) 10 10 8 Tasa de desempleo 8 2008 6 2003 6 Urbano 4 4 Rural 2 2 0 0 No Primaria Primaria Secundaria Secundaria Educación Educación 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Educación Completa Completa Incompleta Completa Incompleta Completa Décil de ingreso Año Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. Figura 3.16: Duración del desempleo por área y sexo Urbana Rural Nacional Mujer 10 12 Estudio de Pobreza 9 8.5 8 10 7 7.2 Hombre 8 6 5.3 5.2 5.4 Meses Meses 5 4.8 5.6 6 4 5.0 3 3.1 4 2 2 1 0 0 1999 2000-01 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 1999 2000-01 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Año Año 51 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. La duración del desempleo es más alta entre la pobla- de paraguayos trabajan en la economía informal (tres ción con mayor educación, pero las diferencias entre de cada cuatro jóvenes con empleo eran trabajadores niveles de educación son menores que en 2003 (Figu- informales en 2008), en donde obtienen ingresos bajos ra 3.17). Aún así, la duración en general es más alta en (casi la mitad del ingreso de los adultos en plenitud)30 2008, para cual año una persona con educación tercia- y muchas veces están sujetos a malas condiciones de ria incompleta en promedio permanecía desempleada trabajo (sólo el 22 por ciento de los jóvenes tiene un unos 10 diez meses. contrato formal, mientras que sólo el 10 por ciento con- tribuye al sistema de pensiones). Estos resultados se co- Empleo y desempleo juvenil rresponden con los hallazgos de un estudio regional de la OIT: “Muchos trabajadores jóvenes de América Latina El desempleo juvenil es una preocupación de muchos están en la economía informal, ocupados en trabajos de diseñadores de políticas en América Latina. La incorpo- baja calidad, improductivos y no remunerativos que no ración exitosa de la juventud al mercado laboral es cla- son reconocidos ni protegidos por las leyes, careciendo ve en el desarrollo de su carrera profesional, así como de derechos laborales, representación y protección social en la reducción de los riesgos ante los cuales son vulne- adecuada� (OIT, 2006). rables los jóvenes. Los jóvenes inactivos (aquellos que no estudian ni trabajan ni buscan un trabajo) en gene- Los jóvenes permanecieron desempleados durante ral corren el riesgo de verse involucrados en el crimen períodos más largos y tienen grandes dificultades a y la violencia. la hora de ingresar al mercado laboral. La tasa de des- empleo de los jóvenes era de 7,2 por ciento en 2008, La tasa de participación en el mercado laboral de los con un desempleo más alto entre las mujeres (7,8 por jóvenes paraguayos descendió casi tres puntos por- ciento) que entre los hombres (6,5 por ciento). Si bien la centuales entre 2004 y 2008 (de 63,4 a 60,4 por cien- tasa de desempleo disminuyó desde 2003, la duración to). Esto es resultado principalmente del aumento en del desempleo aumentó de cinco meses en 2003 a casi la cantidad de jóvenes que asisten a la escuela y que ocho meses en 2008 (Figura 3.18a y 3.18b). permanecen más tiempo en el sistema educacional, aplazando de esa manera su ingreso en el mercado la- Más de la mitad de los jóvenes desempleados en 2008 boral. Sin embargo, un número cada vez más grande no ingresaban al mercado laboral por primera vez. El Figura 3.18: Desempleo juvenil A. Tasa de desempleo juvenil B. Duración del desempleo juvenil 10 8 7.5 7.6 9 7 6.1 6 Tasa de desempleo 8 5.3 5.1 Mujeres 7.8 5 4.9 7 Total 7.2 4 Meses 6.5 3 6 Hombres 2 5 1 4 0 Capítulo 3 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Año Año Nota: Juventud incluye a la población de 15 a 25 años de edad. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. 52 30 El salario promedio de los trabajadores jóvenes (de entre 15 y 25 años de edad) fue de Gs. 4.587 en 2008, mientras que el salario pro- medio mensual de los trabajadores de 26 a 65 años fue de Gs. 9.498. Figura 3.19: Sector de empleo previo de los jóvenes de 15 a 25 años de edad A. Trabajó antes o está buscando trabajo B. Sector económico de trabajo previo de jóvenes desempleados Administración pública Comercio Otros servicios Construcción Industria Utilidades Minería Hoteles y restaurantes Educación Agricultura Transp y comunic Finanzas Servicio Doméstico Servicios a las empresas Salud y servicios sociales 68 100.0 66 64 80.0 62 Porcentaje Porcentaje 60 60.0 58 66 64 (2008) 40.0 56 60 (2008) 54 58 (2003) 20.0 42 (2003) 50 0.0 Mujer Hombre Mujer Hombre Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. 66 por ciento de las mujeres jóvenes desempleadas y ción de empleo más alta ocurrió en los autónomos de 64 por ciento de los hombres desempleados habían casi todos los sectores (Tabla 3.9). trabajado anteriormente (Figura 3.19a). En 2003, estos porcentajes eran más bajos, sólo el 58 por ciento de las Ingreso mujeres jóvenes desempleadas habían tenido un traba- jo previo. La Figura 3.18b muestra el sector económico El precio de trabajar: evolución y diferenciales en donde trabajaban los jóvenes desempleados en sus del ingreso laboral trabajos previos. Los jóvenes en su mayoría trabajaban en tres sectores: servicios (empleados domésticos y co- El salario real por hora (deflactado por el �ndice de mercio), manufacturas y construcción. Estos patrones Precios al Consumidor) fluctuó poco durante el perío- de empleo en los jóvenes sugieren que las fluctuacio- do 2003-2008, con excepción de la caída temporaria nes descendentes pueden afectar fuertemente a los jó- en 2006, pero siempre se mantuvo más alto para los venes, y a las mujeres en particular. Cuando la juventud hombres que para las mujeres (Figura 3.20). En 2003, ingresa al mercado laboral para contribuir al ingreso fa- los hombres ganaban un 4,5 por ciento más por hora miliar o porque tiene dependientes que mantener, esto que las mujeres, y trabajaban un 19 por ciento más de puede convertirse en una limitación importante para el horas por semana. La brecha salarial permaneció sin bienestar del hogar. cambios hasta 2003, pero se ensanchó en 2006, alcan- zando un nivel récord de 1,21. En 2008, la brecha sala- Creación de empleo y destrucción de rial se achicó hasta 1,05, pero la brecha en horas creció empleo durante la crisis a 20 por ciento. Estudio de Pobreza Esta sección presenta el impacto distributivo del des- La brecha salarial entre los más y menos calificados empeño reciente del mercado laboral. Clasificar los se acortó entre 2003 y 2008, pero los más calificados cambios en el empleo por posición del empleo y tipo de aún ganan 2,4 veces más que los no calificados en el actividad económica revela si los patrones de creación/ 2008 (Figura 3.21). La educación sigue siendo un deter- destrucción neta de empleo son iguales en industrias minante importante del ingreso. La Figura 3.21 muestra diferentes. Los servicios públicos, transporte y comu- variables laborales por grupo educacional, en donde nicaciones, administración pública y empleados do- los trabajadores se clasifican según las categorías baja, mésticos son las únicas actividades económicas que media y alta, de acuerdo a los años de educación for- 53 registran una creación neta de empleo. La destruc- mal. El salario por hora de los más calificados disminuyó Tabla 3.9: Distribución de la creación neta de empleo según relación laboral: 2007-2008 Relación laboral Sector económico Empresarios Asalariados Autónomos Sin ingreso Total Agricultura (4.019) 6.867 (36.804) (10.268) (44.224) Pesca (713) (420) (7.677) 118 (8.692) Minería 0 (1.261) (1.068) 0 (2.329) Manufacturas 2.952 14.250 (7.024) 10.956 21.134 Servicios públicos 0 2.242 231 0 2.473 Construcción 4.077 11.999 (2.906) 507 13.677 Comercio (2.355) 23.955 (5.081) 22.857 39.376 Restaurantes y hoteles (4.658) 636 (3.392) (3.459) (10.873) Transporte y comunicaciones 752 3.158 12.586 1.597 18.093 Finanzas (188) 12.490 (535) 0 11.767 Servicios empresariales 4.485 4.180 3.169 (52) 11.782 Administración pública 0 22.113 0 0 22.113 Enseñanza 416 15.668 (222) 0 15.862 Salud y servicios sociales (591) (2.788) (543) 1.337 (2.585) Otros servicios 2.691 (415) 7.466 1.788 11.530 Empleado doméstico 0 6.242 0 0 6.242 Organizaciones extranjeras 0 (998) 0 0 (998) Total 2.849 117.918 (41.800) 25.381 104.348 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay Figura 3.20: Salario por hora y horas semanales de trabajo A. Salario por hora (Guaraníes 2008) B. Horas semanales de trabajo 10.000 Hombres 55 Hombres 8.000 50 Mujeres Guaraníes (2008) Horas de trabajo 6.000 45 Mujeres Capítulo 3 4.000 40 Total 2.000 35 Total 0 30 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Año Año 54 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. durante el período, mientras que la brecha de ingreso por hora en base a variables educativas, de edad, el cua- por hora entre los semi-calificados (secundaria comple- drado de la edad, regionales, y urbano/rural, para hom- ta) y los no calificados (secundaria incompleta o menos) bres y mujeres por separado. Estimar el retorno de la permaneció sin cambios (alrededor de 1,3). En términos educación se convirtió en un ejercicio econométrico im- de horas trabajadas por semana, los semi-calificados portante desde el trabajo fundamental de Mincer (1974). son los que más trabajan, y muestran un aumento a lo largo del período. También se pueden observar grandes El retorno a la educación universitaria cae entre 2003 y diferencias en el ingreso por hora promedio entre tra- 2008, pero sigue alta, mientras que el retorno a la edu- bajadores formales e informales (Figura 3.22). cación secundaria o primaria se mantiene en promedio constante en este período. En 2008, un trabajador de Determinantes del ingreso entre 25 y 55 años de edad con primaria completa ga- naba en promedio 20 por ciento más que un trabajador Esta sección presenta resultados econométricos para similar con primaria incompleta o sin educación, un tra- explorar mejor la relación entre educación y remune- bajador con secundaria completa ganaba 56 por ciento ración. Las ecuaciones estiman el logaritmo del salario más, y un trabajador con la universidad completa gana- Figura 3.21: Salario por hora y horas semanales según nivel educativo A. Salario por hora (guaraníes 2008) B. Horas semanales de trabajo 25.000 52 Semi-cali cados 20.000 Alta 50 (Gs 16.198) No cali cados Guaraníes (2008) 48 Horas de trabajo 15.000 Media 46 10.000 (Gs 8.982) 44 5.000 Cali cados Baja 42 (Gs 6.632) 0 40 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Año Año Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. Figura 3.22: Salario por hora según Figura 3.23: Ecuación de Mincer. informalidad en guaraníes de 2008 Coe�cienteestimados de las dummies educacionales (todos los trabajadores de 25 a 55 años) 16.000 1.0 Estudio de Pobreza Salario por hora ($ Gs 2008) 0.8 Universitaria 12.000 Formal 0.6 8.000 Secundaria 0.4 4.000 0.2 Primaria Informal 0 0.0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2003 2004 2005 2006 2007 2008 55 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. ba 65 por ciento más (Figura 3.23). La Tabla 3.10 muestra en términos de salarios por hora (Juhn et al. [1993]). La los resultados de las ecuaciones de Mincer por separado Tabla 3.11 muestra la desviación típica del término de para trabajadores masculinos y femeninos en Paraguay. error para cada ecuación de Mincer. Los retornos de los factores inobservables fluctuaron durante ese período. La ecuación de Mincer también es informativa respecto Los resultados son diferentes si el análisis se restringe a a dos factores interesantes —el papel de las variables trabajadores asalariados urbanos. inobservables y la brecha salarial por género. El término de error en la regresión de Mincer se interpreta normal- Los coeficientes en las regresiones de Mincer son dife- mente como la captura del efecto de los factores inob- rentes para hombres y mujeres, indicando que sus re- servables por las encuestas de hogar, como las habilida- muneraciones son diferentes aun cuando muestran las des naturales y los contactos, en el salario por hora. Un mismas características observables (educación, edad, aumento en la dispersión de este error puede reflejar un ubicación). Para profundizar aún más en este punto, se aumento en el retorno de estos factores inobservables simula el salario contra fáctico que obtendrían los hom- Tabla 3.10: Ecuación de Mincer. Coeficientes estimados de educación, según sexo31 Todos los trabajadores (25 a 55 años de edad) Hombres Mujeres Año Primaria Secundaria Universitaria Primaria Secundaria Universitaria 2003 0,209 0,555 0,929 0,228 0,474 0,994 2004 0,110 0,505 0,800 0,130 0,596 0,769 2005 0,177 0,634 0,661 0,101 0,508 0,890 2006 0,246 0,514 0,815 0,143 0,458 1,037 2007 0,107 0,438 0,798 0,023 0,624 0,800 2008 0,193 0,561 0,644 0,211 0,420 0,834 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay Tabla 3.11: Ecuación de Mincer. Coeficientes estimados de educación Dispersión en los inobservables Todos los trabajadores Asalariados urbanos Año Todos Hombres Mujeres Hombres Mujeres 2003 0,06 -0,54 0,05 0,65 0,59 2004 0,28 -0,26 0,19 0,64 0,57 2005 0,02 0,19 -0,11 0,60 0,57 Capítulo 3 2006 -0,45 0,35 0,00 0,60 0,56 2007 0,02 0,13 0,06 0,56 0,57 2008 -0,02 -0,07 -0,05 0,62 0,55 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay 56 31 Las estimaciones completas de las ecuaciones de Mincer presentadas aquí son disponible mediante solicitud. bres si ganasen como las mujeres. En todos los casos la bles, tanto individuales como relacionadas con el traba- proporción entre el promedio de este salario simulado jo.32 La Tabla 3.12 muestra los salarios relativos de cada y el promedio real de los salarios masculinos es menor una de las características consideradas en el análisis. Si que uno, reflejando el hecho de que las mujeres ganan bien estos salarios relativos no han sido controlados menos que los hombres aun cuando se realiza un con- contra diferencias en las características individuales, sí trol contra las características observables. Este resultado son indicativos de la heterogeneidad en los salarios, y da lugar a dos interpretaciones alternativas: puede ser la surgen algunos patrones interesantes. consecuencia de la discriminación de género sobre las mujeres, o el resultado de que los hombres posean más En Paraguay, las diferencias salariales según origen factores inobservables valiosos que las mujeres (por ejem- étnico son dignas de mención. Las diferencias de in- plo, que tengan un mayor compromiso con su trabajo). greso entre minorías y no minorías son mayores que las que se encuentran entre hombres y mujeres. Los La brecha salarial por género parece haber aumentado perfiles etarios de los salarios difieren según el sexo: levemente a comienzos de la década de 2000, disminu- la edad plena en los hombres (45 a 55 años de edad) es yó en 2004-2005 y aumentó nuevamente en los últimos más alta que en las mujeres (35 a 44 años de edad). Res- dos años (Figura 3.24). En 2008, la brecha salarial dismi- pecto a la educación, como se esperaba, aquellos con nuyó nuevamente, alcanzado un nivel similar al de 2005. educación terciaria completa tienen mayores ingresos. La siguiente sección presenta un análisis más amplio de la brecha salarial por género existente en Paraguay. La brecha salarial por género más alta se observa en áreas urbanas. Entre las personas casadas, los hombres Brecha salarial por género en Paraguay ganan más que las mujeres, pero las mujeres que nunca se casaron y las viudas, divorciadas o separadas ganan, Esta sección investiga las posibles explicaciones de los en promedio, más que los hombres. niveles observados de la brecha salarial por género y hasta qué medida esas brechas salariales no se corres- Entre los empleadores, las mujeres ganan más que los ponden con diferencias en las características observa- hombres; entre los empleados privados las diferencias de ingreso son casi inexistentes y para los autónomos, los empleados públicos y, obviamente, los empleados domésticos, los hombres ganan más que las mujeres. Las Figura 3.24: Brecha salarial por género brechas salariales por género son más pronunciadas en Trabajadores asalariados urbanos aquellos que trabajan a tiempo parcial o tiempo extra. La brecha salarial total por género (∆) en Paraguay 1,00 0,97 0,95 0,82 0,86 durante el año 2008 es de 5,5 por ciento. La sola in- Brecha salarial por género 0,80 0,71 0,73 clusión del origen étnico como variable apareada 0,60 implica un componente inexplicado de la brecha sa- 0,40 larial que sobrepasa a la brecha total. Este hecho es un indicador de la interacción entre género y origen 0,20 étnico que ocurre entre los trabajadores paraguayos. Estudio de Pobreza 0,00 La Tabla 3.13 muestra el desglose de la brecha salarial 2003 2004 2005 2006 2007 2008 por género mediante la técnica de desglose apareado propuesta por Ñopo (2008) que controla contra carac- Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. terísticas sociodemográficas33. 32 Este análisis de la brecha salarial por género en Paraguay utilizó la metodología de comparaciones apareadas propuesta por Ñopo (2008). El análisis se limita a individuos de entre 18 y 65 años de edad con remuneraciones laborales positivas en su ocupación primaria y sin falta de información respecto a las características individuales y las relacionadas con el trabajo. 33 Cada columna en la Tabla 3.13 corresponde a un desglose diferente (una a una agrega variables de control al conjunto apareado). En este sentido, la primera columna presenta el desglose controlando solamente contra origen étnico; la segunda contra origen étnico y 57 edad; la tercera contra origen étnico, edad y educación, y así sucesivamente. Tabla 3.12: Salario relativo según características demográficas y laborales Mujeres Hombres Salario ($) 7853,9 8286,7 Origen étnico – no minoría (%) 74,7 65,9 Edad (%) 18 a 24 15,8 20,0 25 a 34 29,9 29,0 35 a 44 24,9 23,9 45 a 54 19,0 16,7 55 a 65 10,3 10,4 Educación (%) Ninguna 1,8 2,2 Primaria incompleta 14,6 16,9 Primaria completa 18,2 20,0 Secundaria incompleta 14,7 24,6 Secundaria completa 19,2 21,0 Terciaria incompleta 21,5 9,5 Terciaria completa 10,0 5,9 Urbano (%) 76,5 71,0 Estado marital (%) Casado (formal o informal) 62,4 67,1 Viudo, divorciado o separado 7,9 3,2 Nunca casado 29,7 29,7 Tipo de empleo (%) Empleador 3,8 9,0 Autónomo 44,8 24,1 Empleado privado 31,8 57,1 Empleado público 19,6 9,8 Empleado doméstico 0,0 0,0 Tiempo trabajado (%) Tiempo parcial 33,2 13,2 Tiempo completo 29,8 32,6 Tiempo extra 37,0 54,3 Pequeña empresa (%) 63,0 57,2 Formalidad (%) 25,8 21,0 Sector económico (%) Agricultura, caza, forestación y pesca 2,3 10,7 Minas y canteras 0,0 0,5 Manufacturas 14,2 18,4 Electricidad, gas y agua corriente 0,4 0,5 Capítulo 3 Construcción 0,1 14,1 Comercio mayorista y minorista, hoteles y restaurantes 41,5 25,6 Transporte, depósito 2,3 8,1 Seguros financieros, bienes raíces y servicios empresariales 6,3 6,1 Servicios comunitarios, sociales y personales 32,9 16,0 58 Ocupación – empleado de oficina (%) 69,0 35,1 Un cambio importante en el componente inexplica- do de la brecha salarial ocurre cuando se agrega a la Figura 3.25: Brecha salarial por género educación como variable de control. Induce al com- inexplicable según el percentil de ponente inexplicado de la brecha salarial a saltar de distribución del ingreso de hombresy mujeres 11 a 21 por ciento del salario promedio de las mujeres. Etnicidad y edad Indicadores demográ cos Educación Esto significa que al mismo nivel de educación entre 200 % de salario femenino los hombres y las mujeres, un elemento no-observable 150 (i.e., cultura, preferencias, discriminación, etc) aumenta 100 como explicación de la brecha salarial. 50 La inclusión del tiempo trabajado eleva sustancial- 0 mente el componente inexplicado de las brechas sa- 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100 lariales (de 21,3 por ciento cuando se controla por raza, Fuente: En base a Nopo H. (2009). Tabla 3.13: Desglose de la brecha salarial por género Presencia Presencia de otros Etnicidad Edad Educación Urbano de niños en Estado civil miembros el hogar asalareados en el hogar Δ 5,5% 5,5% 5,5% 5,5% 5,5% 5,5% 5,5% Δ0 10,4% 11,0% 21,3% 19,8% 20,2% 21,0% 20,7% ΔM 0,0% 0,0% 0,3% -1,3% -4,6% -7,3% -10,6% ΔF 0,0% 0,0% -1,3% -0,9% 0,6% -3,0% -2,1% ΔX- 4,9% -5,5% -14,8% -12,1% -10,6% -5,1% -2,5% % CS Males 100,0% 100,0% 88,8% 79,6% 66,7% 53,9% 38,0% % CS Females 100,0% 100,0% 97,1% 92,7% 85,8% 67,6% 56,3% Fuente: En base a Ñopo H. (2009) Tabla 3.14: Desglose de la brecha salarial por género - variables relacionadas al trabajo Raza, Tiempo Expe- Forma- Ocupa- Tipo de Firma edad y Tenencia empleo pequeña Sector educación trabajado riencia lidad ción Estudio de Pobreza Δ 5,5% 5,5% 5,5% 5,5% 5,5% 5,5% 5,5% 5,5% 5,5% Δ0 21,3% 33,6% 18,4% 21,4% 25,8% 29,0% 17,1% 23,7% 17,2% ΔM 0,3% 1,9% -3,1% -2,3% 1,7% -2,2% 10,1% 2,2% -5,1% ΔF -1,3% -8,3% 0,8% -0,7% -4,1% 0,9% -5,6% -3,5% -2,2% ΔX -14,8% -21,6% -10,7% -13,0% -17,8% -22,2% -16,0% -16,9% -4,4% % CS Males 88,8% 67,5% 62,6% 61,4% 80,7% 75,5% 61,5% 73,7% 42,3% % CS Females 97,1% 81,4% 80,0% 80,8% 93,1% 87,7% 82,3% 91,9% 73,2% Fuente: En base a Ñopo H. (2009) 59 Recuadro 3.2: Explicando la brecha salarial por género mediante la técnica de desglose apareado La técnica utilizada para los desgloses de la brecha salarial sigue aquella desarrollada en Ñopo (2008). De acuerdo a esta técnica, los hombres y mujeres se aparean en base a las características observables de capital humano. Las mu- jeres y hombres apareados resultantes conforman un conjunto que refleja una situación sintética en donde existe un mercado laboral en donde ambos sexos muestran exactamente las mismas características observables. Por lo tanto, las diferencias salariales por género que prevalecen en dicho conjunto de individuos apareados pueden verse como inexplicable según las características observables. En base a este conjunto de individuos apareados, y comparado al conjunto de mujeres y hombres no apareados, la brecha salarial por género se desglosa en cuatro términos aditivos. Delta-M: refleja que algunos hombres combinan características observables que ninguna mujer posee. Delta-F: captura el papel que tiene en la brecha salarial por género el hecho de que algunas mujeres tengan combina- ciones de características observables que ningún hombre posee. Delta-X: explica las diferencias en las distribuciones de características observables entre aquellos hombres y mujeres con las mismas características observables. Delta-0: es el componente de la brecha salarial por género que no puede explicarse por las diferencias en caracterís- ticas observables entre géneros. Si bien algunos autores tradicionalmente se han referido a este componente como una medida de la discriminación salarial por género en los mercados laborales, nosotros preferimos referirnos a éste como una medida de las diferencias inexplicadas (ya sea debido a la discriminación o a la existencia de características individuales no observables que el mercado laboral premia). edad y educación a 33,6 por ciento). La Tabla 3.14 pre- aumentaron, insinuando una debilidad subyacente del senta algunos desgloses adicionales de la brecha salarial mercado laboral. considerando características relacionadas al trabajo. En comparación con otros países latinoamericanos La Figura 3.25 muestra la magnitud de las brechas sa- con niveles similares de ingreso per cápita, Paraguay lariales inexplicadas según los percentiles de distribu- se ubica por encima de la media en términos del nivel ción del ingreso. Muestra una brecha salarial inexplica- educacional de su población. Sin embargo, al analizar da más elevada en la parte baja de la distribución del el nivel de educación de la fuerza laboral, Paraguay tie- ingreso con un patrón descendiente antes del percentil ne una mayor proporción de trabajadores con un bajo 80º, seguido de una curva ligeramente ascendente en nivel educativo y un alto nivel de informalidad. Del to- la parte alta de la distribución. Los patrones observa- tal de países en la región, Bolivia es el único de ellos dos luego de controlar contra diferentes conjuntos de que tiene una proporción más alta de su fuerza labo- variables apareadas son cualitativamente similares. ral con un bajo nivel educativo (55,3 por ciento de los trabajadores bolivianos tienen primaria incompleta), y Conclusiones y consideraciones es el único país con un mayor nivel de informalidad. de política Si bien la proporción de trabajadores informales dis- minuyó en el tiempo, Paraguay aún mantiene un gran Paraguay muestra mejoras en casi todos los indicadores nivel de informalidad. Capítulo 3 del mercado laboral durante el crecimiento del perío- do 2003-2008. La participación y el nivel de empleo de Además, las mujeres enfrentan los peores resultados la fuerza laboral aumentaron, mientras que la desocu- laborales. Las mujeres trabajadoras experimentan pe- pación y los niveles de informalidad disminuyeron. Sin ríodos de desempleo más largos, mayores niveles de in- 60 embargo, tanto el nivel de subempleo como la duración formalidad, y una gran brecha salarial, no explicada por del desempleo (en especial para trabajadores urbanos) características observables, con lo cual puede ser atri- buida a preferencias no observables, cultura, o discrimi- nación, entre otros. Sin embargo, el origen étnico juega un papel más importante respecto al nivel salarial, dado que las diferencias de ingreso entre las minorías y las no minorías son mayores que las que se encuentran entre hombres y mujeres. Parte de los problemas estructurales que afectan a la pobreza en los sectores urbanos incluyen la baja pro- ductividad y el bajo nivel educativo de los trabaja- dores. Para aumentar el impacto sobre la pobreza, se debe centrar la atención en la formalización de la fuer- za laboral, disminuyendo los costos de entrada al sec- tor formal y aumentando los beneficios para las peque- ñas empresas derivados de la formalización laboral. De acuerdo a la evaluación de la OIT (2003), el mercado laboral se caracteriza por un bajo cumplimiento de las leyes y normativas. De acuerdo al estudio, la informali- dad es el resultado de varios factores como una norma- tiva inadecuada o de leyes inflexibles para el desarrollo de compañías y un ineficiente sistema de incentivos. Para aumentar la productividad, y también para gene- rar un efecto positivo en la clasificación paraguaya en el �ndice de Oportunidad Humana, es importante mejo- rar la calidad de la educación y proporcionar incentivos para que la juventud termine su educación formal, en particular de cara a los problemas que se encuentran en la educación secundaria. En el caso de los trabajado- res que ya forman parte de la fuerza laboral, se podrían considerar programas de capacitación en sus respecti- vas industrias. Estudio de Pobreza 61 Mercados de factores rurales y pobreza Introducción ral, la importancia de los mercados de trabajo rura- les, y de la economía rural no agrícola, ha aumentado. Las áreas rurales continúan siendo los principales Como se observa en la Figura 4.2, en 2003 los salarios contribuidores a la pobreza e indigencia en Paraguay. representaban aproximadamente el 6 por ciento del Como se observa en la Figura 4.1, mientras que la parti- ingreso de los pobres rurales. Para 2008, representa- cipación de los pobres e indigentes que viven en áreas ban aproximadamente el 10 por ciento. Se registró un rurales disminuyó en la última década, los pobres rurales aumento menor en la participación del ingreso prove- siguen siendo la mayoría de los pobres y especialmente niente de actividades de trabajo autónomo no agríco- de los indigentes (54 y 68 por ciento, respectivamente). la. Creció de aproximadamente 12 por ciento a 15 por ciento. Asimismo, es bien conocido que la migración y Mientras que la agricultura sigue siendo la principal las remesas también aumentaron como fuente de in- fuente de sustento de los pobres en el Paraguay ru- greso de los hogares rurales del país (ver Figura 4.3). Es- Figura 4.1: Contribución de los pobres rurales a la pobreza total en 1997, 2003 y 2008 1997 2003 2008 Urbano Rural 33% 48% 46% Capítulo 4 67% 52% 54% 62 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. tos tres caminos son complementarios: los ingresos no agrícolas pueden mejorar el potencial de la agricultura Figura 4.2: Fuentes de ingreso como camino para salir de la pobreza, y la agricultura por quintil puede facilitar los caminos laboral y migratorio. Agrícola asalariado No agrícola asalariado Agrícola independiente No agrícola independiente Las dotaciones de bienes y las limitaciones impuestas 100% por los mercados son determinantes clave de cómo 90% los hogares rurales diseñan sus estrategias de super- 80% 70% vivencia. Este capítulo examina cómo el acceso a los 60% 50% mercados de tierras, financieros y laborales afectan la 40% probabilidad de que un hogar sea pobre. La primera 30% 20% sub-sección estudia el acceso a la tierra, el activo más 10% 0% importante en áreas rurales. Las siguientes sub-seccio- 2003 2008 2003 2008 nes discuten el papel de los mercados crediticios y la- Quintil 1 Quintil 5 borales en la determinación de la probabilidad de ser Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. pobre. Mercados de tierras Figura 4.3: Remesas como participación del ingreso total La tierra es el activo más importante en áreas rurales, del hogar por área de densidad y la propiedad de la tierra determina cómo asignan sus labores los hogares rurales. Como se observa en la Figura 4.4, las familias latifundistas tienden a dedicar 10% Rural más tiempo a actividades agrícolas independientes, 8% Urbano mientras que los minifundistas dedican más tiempo al 6% trabajo asalariado o independiente en actividades no 4% agrícolas. Es interesante indicar que los minifundistas 2% también son menos propensos a realizar trabajos agrí- colas asalariados. Probablemente esto se deba al hecho 0% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 de que con el tiempo la agricultura en Paraguay se ha vuelto menos intensiva en mano de obra. El crecimiento del cultivo de soja hizo que sea más intensiva en el uso Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. de capitales y tierras. Además, dado que los mercados de capitales y tierras no son perfectos, y ser propietario de tierras puede facilitar el acceso al crédito, los sin tie- Figura 4.4: Propiedad de la rra y los minifundistas tal vez no puedan dedicarse a la tierra y asignación del trabajo agricultura comercial, algo que requeriría acceso a más en el Paraguay rural tierras y créditos. Agrícola independiente Agrícola asalariado No agrícola independiente No agrícola asalariado Estudio de Pobreza .4 Dado que la propiedad de la tierra en Paraguay es Ratio de horas trabajadas .3 muy desigual, la tierra es un probable determinante de igualdad de oportunidades en áreas rurales a tra- .2 vés de la inversión en capital humano. Algunos estu- .1 dios mostraron un fuerte vínculo entre la propiedad de la tierra y la inversión en nutrición y educación (Galor, 0 Moav, Vollrath, 2006). Como se observa en la Figura 4.5, 0 10 20 30 Tierra propia pc la desigualdad en la propiedad de la tierra sigue siendo 63 elevada en Paraguay, a pesar de varios esfuerzos por Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. mejorar su distribución a través de reformas agrarias (Carter y Galeano, 1995). No es de sorprender que Pa- Figura 4.5: Gini de la propiedad y utilización de la tierra raguay sea uno de los países con peor desempeño en en el tiempo, Paraguay América Latina en términos de igualdad de oportunida- des. Como se observa en el Capítulo 2, sólo seis países de la región (de 19 en los que se calculó el índice) tienen 0.930 Hectáreas un peor desempeño que Paraguay. Propias 0.910 Hectáreas Gini Coe ciente Utilizadas La propiedad de la tierra en el Paraguay rural está 0.890 fuertemente asociada a la probabilidad de no ser po- 0.870 bre. Como se indica en la Figura 4.6, existe una proba- bilidad del 20 al 25 por ciento de ser pobre si un hogar 0.850 2003 2004 2005 2006 2007 2008 posee menos de 30 hectáreas. Esta probabilidad se re- Año duce drásticamente una vez que los hogares alcanzan el umbral de las 30 hectáreas. Probablemente esto se Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. deba al hecho de que en áreas menores a 30 hectáreas, los hogares tienen dificultad para dedicarse a la agricul- Figura 4.6: Propiedad de la tura comercial de alto valor agregado. Tal vez exista un tierra y la pobreza área mínima de tierra propia que permita a un hogar acceder al crédito, y por ende la compra de insumos modernos y la mecanización de sus cultivos. Esto con- .2 cuerda con la historia de acceso al crédito mencionada Probabilidad de ser pobre .15 en la próxima sección. .1 Dentro de aquellos que son propietarios de tierras, .05 los pobres e indigentes experimentaron una disminu- 0 ción significativa en la cantidad promedio de tierras 0 20 40 60 80 propias en comparación con los no pobres. La Figura Tierra propia 4.7 muestra que la pobreza moderada experimentó una disminución enorme, yendo de un tamaño promedio Nota: La probabilidad sólo se computa para hogares que poseen algo de tierra. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. en las propiedades de 15 hectáreas a 4,5 hectáreas en 2008. El tamaño promedio de las propiedades de los in- digentes se redujo en dos en la última década. Esto con- Figura 4.7: Propiedad de la tierra dujo a un ensanchamiento de la brecha entre pobres y en el tiempo no pobres en años recientes. 25 Los mercados de alquiler de tierras potencialmente No 20 Pobre Pobre podrían reducir los efectos sobre la pobreza de la des- Extremo igualdad en la propiedad de la tierra. Por ejemplo, en 15 Pobre Porcentaje los países desarrollados, existe una relación muy peque- 10 ña entre la cantidad de tierra propia y la tierra utilizada, 5 y más del 50 por ciento de la tierra utilizada es alquila- Capítulo 4 0 da por el usuario (Banco Mundial, 2008). Pero como se 2003 2005 2008 observa más arriba en la Figura 4.5, el Gini para el uso Año de la tierra va de la mano con el Gini para la propiedad Nota: La Figura se basa en la EPH y no en el censo agrícola, por lo tanto puede no ser de la tierra, indicando que los mercados de alquiler de totalmente representativo del tema de la tierra. Para esta cifra, los valores atípicos para 64 pobres e indigentes (>1000 ha) se descartaron. tierras no parecen estar distribuyendo tierras entre los Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. minifundistas. Figura 4.8: Resultados hipotéticos de Figura 4.9: Relación empírica entre los mercados de alquiler de tierras tierra propia y utilizada en Paraguay 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Línea a 45º Uso Autárquico 30 Tierra usada por unidad de trabajo de la tierra Tierra utilizada pc 20 10 Mercado de alquiler 45º perfecto 0 0 10 20 30 Cantidad de tierra por unidad de trabajo Tierra propia pc Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. Otra manera de ver qué tan efectivos son los mercados ¿Qué tan efectivos son los mercados de alquiler de tie- de alquiler de tierras a la hora de reasignar tierras de rras en Paraguay al momento de redistribuir tierras de latifundios a minifundios es observar la relación entre latifundistas a minifundistas? Aparentemente no muy tierra utilizada y tierra propia por unidad de trabajo efectivos. La Figura 4.9 muestra la relación empírica en en el hogar. En un mundo con mercados de alquiler Paraguay entre la tierra utilizada y la propia por unidad perfectos y rendimientos a escala descendentes, esta re- de trabajo durante varios años entre 2003 y 2008. Como lación debería ser una en donde exista una divisibilidad puede observarse, en Paraguay los mercados de alquiler perfecta entre la tierra usada y la tierra propia. Esto es, de tierras han seguido siendo en gran parte autárquicos. habría una cantidad óptima constante de tierra cultiva- Muy poca tierra se transfiere de latifundistas a minifun- da por unidad de trabajo en el hogar, y la propiedad de distas y sin tierra. Los propietarios aparentemente culti- la tierra no determinaría la cantidad per cápita de tierra van la mayor parte de sus tierras. Por lo tanto, los latifun- utilizada. Los minifundistas y los sin tierra dependerían distas dependen del trabajo contratado para el cultivo, y de los mercados de alquiler para acceder a tierras adicio- los minifundistas dependen de los mercados laborales o nales para cultivar la cantidad óptima por unidad de tra- de actividades independientes no agrícolas. Sin embar- bajo. Los hogares latifundistas alquilarían las tierras que go, esta asignación de los factores de producción en la excediesen la cantidad óptima para cultivar. La relación agricultura puede no ser el más eficiente en el caso de entre tierra propia y tierra utilizada por unidad de traba- que existan, como se indica más abajo, costos de super- jo sería una línea horizontal. Por otro lado, en un mundo visión significativos para el trabajo en grandes fincas. perfectamente autárquico en donde no existiese la po- sibilidad de alquilar tierras, esta relación sería una línea La falta de mercados de alquiler de tierras que fun- de 45 grados. Esto es, cada hogar propietario de tierras cionen adecuadamente puede significar una pérdida cultivaría el área propia, y los minifundistas tendrían que de productividad si existe una relación inversa entre Estudio de Pobreza vender su labor excedente a los grandes propietarios y/o el tamaño de la finca y la productividad. Esta relación a negocios no agrícolas, o dedicarse como autónomos a está muy bien estudiada en la literatura.35 Si bien aún actividades de negocio no agrícolas. La Figura 4.8 mues- no existe un consenso final sobre el asunto, la postura tra estas dos posibilidades hipotéticas.34 convencional es que, en la mayor parte de los cultivos, 34 También existiría una cantidad óptima constante de tierra cultivada por unidad de trabajo a través de tecnologías de retornos a escala constantes, excepto cuando hubiese un costo ascendente para la supervisión del trabajo en la agricultura. Esto es, la productividad des- cendería por cada trabajador adicional contratado por la finca, derivando en una cantidad óptima de trabajo contratado por unidad de trabajo familiar en el hogar. Esta cantidad óptima podría ser cero, en ese caso la finca más eficiente sería aquella que emplease únicamente trabajo familiar. 35 Entre la literatura reciente que amplía a través de una mayor disponibilidad de los datos de encuestas, ver entre otros a Sen (1962), 65 Barret (1996), Berry y Cline(1979), y Benjamin y Brandt (2002). Figura 4.10: La relación inversa entre tamaño de la finca y la productividad en Paraguay Cultivos Tradicionales Cultivos Comerciales 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Todos los años 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Todos los años 30 30 20 20 Productividad Productividad 10 10 0 0 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 Percentil de tierra Percentil de tierra Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. en especial aquellos que requieren trabajo intensivo, segura, o bien existen restricciones en contra del alqui- las fincas que emplean mayoritariamente trabajo fa- ler de la tierra, las transacciones de alquiler que sirvie- miliar son más eficientes. Esta ventaja en la eficiencia sen para mejorar la productividad no se producirán del de las fincas más pequeñas se atribuye muchas veces a todo o bien los pobres podrían quedar excluidos. Existe la existencia de deseconomías de escala (Binswanger y mucha evidencia que sugiere que los derechos de pro- Deininger, 1997) involucradas en la contratación de tra- piedad débiles o las restricciones a los alquileres debili- bajadores para cultivar grandes extensiones. La Figura tan los mercados de alquiler. En República Dominicana, 4.9 muestra esta relación empírica en Paraguay. Nicaragua y Vietnam, se ha demostrado que la inseguri- dad en la propiedad de la tierra reduce la propensión a Si bien es prácticamente imposible establecer que alquilar. En Etiopía, el temor a perder la tierra, junto a las existe una relación causal inversa entre el tamaño de restricciones explícitas a su alquiler, es la razón principal la finca y la productividad en el país, parece haber del desempeño subóptimo de los mercados de alqui- una fuerte asociación entre ambos. Las fincas peque- ler. En India, las restricciones a los alquileres reducen la ñas tienden a ser mucho más productivas que las fincas productividad y la equidad. Sin embargo, el alquiler de más grandes. Por lo tanto, si esta relación fuera realmen- tierras está creciendo allí donde anteriormente no se te causal en el Paraguay, la reasignación de tierras de había practicado de manera muy extensa —como en latifundistas a minifundistas a través de mercados de al- Europa oriental; en Vietnam, donde la participación de quiler de tierras que funcionasen correctamente proba- los alquileres se cuadruplicó hasta llegar a 16 por ciento blemente aumentaría la productividad de la agricultura en cinco años; y en China, donde los alquileres les per- en el país, y ayudaría de manera especial a los pobres. miten a las comunidades rurales responder a la emigra- Para asegurar mañana la continuidad de este desarro- ción a gran escala (IDM 2008). llo productivo agropecuario el país podría invertir en el asesoramiento técnico a través del fortalecimiento de Los programas para incrementar la seguridad de los un sistema nacional de extensión agropecuaria orienta- derechos de propiedad de la tierra tienen el potencial do hacia los agricultores más vulnerables. para estimular los mercados de alquiler pro pobres en Capítulo 4 el Paraguay. Tales programas incluirían título de pro- Tener derechos más seguros e inequívocos sobre la piedad, registro y administración de tierras, y la resolu- propiedad de la tierra podría elevar el dinamismo ción de disputas en caso de reclamos superpuestos. Si de los mercados de alquiler de tierras en Paraguay, bien tradicionalmente han sido caros de implementar, 66 permitiéndoles a estos mercados transferir tierras a existen nuevos mecanismos que pueden incrementar usuarios y usos más productivos. Si la tenencia no es la seguridad de los derechos de propiedad sobre la tie- rra (IDM 2008). Además de estimular los mercados de te elevados en Paraguay. Como se muestra más abajo alquiler de tierras, los sistemas de administración de en la Figura 4.11, en promedio la transferencia de una tierras rentables también pueden facilitar la inversión propiedad cuesta un 3,5 por ciento de su valor. Dado agrícola y bajar los costos crediticios aumentando la que este promedio se calcula a partir de transferencias utilización de la tierra como garantía, de esta manera reales entre individuos que difícilmente sean pobres, y reduciendo los riesgos enfrentados por las institucio- por la tanto no es probable que transfieran pequeñas nes financieras. De esta manera, y como demuestran parcelas de tierra, se espera que esta cifra sea mucho numerosos estudios, proporcionarles a los propietarios más elevada para las transacciones de tierra típicas en o usuarios de tierras una protección contra el desalojo las que participarían los pobres. mejora su competitividad, al estimular las inversiones relacionadas con la tierra. Por lo tanto, a menos que se implementen políticas de reforma agraria, es muy poco probable que los po- Si bien una mejor implementación y aplicación de los bres rurales accedan a tierras agrícolas a través de los derechos de propiedad son condiciones necesarias mercados de venta. Los programas de reforma agraria para el buen funcionamiento de los derechos de pro- que subsidian las compras de tierra por parte de asocia- piedad, tal vez no sean suficientes para que los pobres ciones de hogares rurales pobres han probado ser efec- rurales accedan a más tierras. La falta de transacciones tivas y políticamente viables en varios países. Una de las de alquiler también puede ser una consecuencia de las ventajas de incrementar el acceso a la tierra a través de limitaciones de los mercados de crédito para pequeños los mercados de venta es que la propiedad de la tierra productores. La falta de asistencia técnica y las limita- puede ayudar a que los pobres tengan acceso al crédi- das oportunidades de comercialización de la produc- to. Como discutimos más abajo, el acceso al crédito está ción también pueden dificultar la participación de los altamente correlacionado con la propiedad de la tierra. pobres rurales en los mercados de alquileres. Los gran- des productores tendrían muy pocos incentivos para Las imperfecciones en otros mercados, y la expec- alquilar sus tierras dado que el valor del impuesto sobre tativa de futuros aumentos en el precio de la tierra, la tierra es bajo (Banco Mundial, 2007). También se ten- afectan más a los mercados de venta de tierras que drían que abordar algunos factores socioculturales que a los de alquiler, lo que significa que esas ventas no hacen que las transacciones de alquiler sean difíciles de necesariamente terminarían en manos de producto- lograr debido a la falta de confianza y de información res más productivos. Históricamente, la mayoría de las entre operadores de diferentes clases. ventas de tierras ocurría en momentos de dificultad, obligando a los productores incumplidores a ceder sus Otra manera de aumentar el acceso a la tierra por tierras a prestamistas de dinero, quienes podían amasar parte de los pobres rurales es a través del mercado de enormes extensiones de tierra. Los mercados de ven- venta de tierras o de una reforma agraria. Sin embar- tas también son menos activos, sufren más los eventos go, en Paraguay las ventas de tierras son aún más esca- del ciclo de vida, y son menos redistributivos que los sas, y sin el apoyo de políticas públicas, los pobres rura- de alquileres. Los impuestos a la tierra pueden frenar les difícilmente accedan a la tierra a través de la compra la demanda especulativa y promover un mejor uso de (Masterson, 2007). Primero, los grandes agricultores la tierra, a la vez que proporcionan un ingreso a los go- obtienen más de la propiedad de la tierra que del valor biernos locales para que cumplan sus funciones. Estudio de Pobreza de su producción. Se sabe que el acceso al crédito, la influencia política y las tradiciones culturales aumentan Dada la muy desigual distribución de la tierra en Pa- el precio de reservar las tierras de potenciales vendedo- raguay, los mercados de tierras pueden no ser la so- res (Binswanger y Deininger, 1997). Segundo, a pesar de lución para abordar las desigualdades estructurales sus ventajas respecto a la productividad, los pequeños que reducen la productividad de la tierra y frenan productores tienen muy poco acceso a créditos a largo el desarrollo. Para superar dichas desigualdades, sería plazo como para comprar tierras a través del financia- necesaria alguna forma de redistribución de bienes, tal miento hipotecario. Tercero, los costos de transacción como una reforma agraria. Luego de la II Guerra Mun- 67 para la transferencia de propiedades son relativamen- dial, Japón, la República de Corea, y Taiwán (China) nos la pobreza y aumentar la eficiencia, una reforma necesi- ta el compromiso del gobierno de ir más allá de generar Figura 4.11: Costo de transferencia y registro de propiedades como acceso y asegurar la competitividad y sustentabilidad porcentaje de su valor de los beneficiarios como pequeños productores orien- tados al mercado. Guatemala Chile Colombia Ecuador Venezuela, R.B Mercados financieros Panamá Brasil Perú La prestación de servicios financieros para pobres Costa Rica Paraguay puede ser una forma poderosa de proporcionarles a El Salvador Nicaragua los hogares de bajo ingreso la oportunidad de esca- México Honduras par de la pobreza y transformar sus vidas. También Argentina Uruguay es evidente que existe una fuerte demanda de servi- 0 1 2 3 4 5 6 7 8 cios financieros comerciales a pequeña escala —tanto créditos como ahorros — por parte de los hogares de Fuente: Doing Business 2009, Banco Mundial. bajo ingreso en Paraguay (Robinson, 2001). Por lo tanto, muestran que una reforma agraria puede mejorar la mejorar el acceso a los servicios financieros, en especial equidad y el desempeño económico. Aunque existen créditos, en las áreas rurales de Paraguay, puede llegar varios casos en donde una reforma agraria no se pudo a ser una de las maneras más tangibles de ayudar a que implementar completamente o bien tuvo consecuen- los hogares de bajo ingreso dejen la pobreza atrás. cias negativas. El desalojo de inquilinos o cambios en la utilización de la tierra previos a la sanción de leyes que La mayoría de los pobres rurales en Paraguay, espe- proporcionasen una mayor seguridad a los inquilinos o cialmente los sin tierra y los minifundistas, siguen sin que permitiesen la expropiación de tierras subutiliza- acceder a los servicios financieros necesarios para das muchas veces hizo que los potenciales beneficia- que compitan y mejoren su vidas. Un mayor acceso a rios terminaran peor, o bien empujó a los propietarios los servicios financieros, en especial créditos, ampliaría a recurrir a técnicas aún más ineficientes. Si la tierra se las oportunidades de hacer más eficiente la adopción transfiere a través de una reforma agraria redistributi- de tecnología y la asignación de recursos. va, se necesitarán mejoras en el acceso a habilidades gerenciales, tecnología, crédito y mercados para que Los agricultores en el Paraguay rural pueden pedir los nuevos propietarios se vuelvan más competitivos. préstamos a entidades formales (mayormente bancos Algunas reformas en los alquileres probaron ser muy públicos) o informales (en general comerciantes y co- efectivas, pero se necesitan medidas que aclaren los merciantes prestamistas). Los prestamistas informales derechos de propiedad para evitar desincentivos para cobran elevadas tasas de interés y no exigen garantías las inversiones. Las reformas agrarias que utilizan el in- explícitas de los prestatarios. Trabajan con una pequeña tercambio de mercado y son asistidas por subsidios y clientela local e implementan un intenso reconocimien- asistencia técnica para beneficiarios selectos parecen to directo y mecanismos de monitoreo, por lo que los ser prometedoras, siendo Brasil el país más innovador, problemas de información asimétricos teorizados para pero este enfoque necesita un mayor análisis de costos explicar el racionamiento cuantitativo en los mercados y beneficios. de crédito formales puede que no deriven en un racio- namiento en el segmento informal. Para ser efectivo, cualquier enfoque respecto a una Capítulo 4 reforma agraria debe estar integrado a una estrate- Los prestamistas formales trabajan con un grupo más gia de desarrollo rural más amplia – a través de reglas amplio de prestatarios de todo el país mediante un transparentes, proporcionando derechos de propie- tipo de relación distante sujeta a problemas de infor- dad claros e incondicionales, y mejores incentivos para mación asimétrica. Las tasas de interés de los merca- 68 maximizar las ganancias productivas. Puede mejorar el dos formales no parecen usarse para racionar el crédito acceso a la tierra de los pobres rurales; pero para reducir localmente o entre individuos, dado que son fijados ex-ante, y no pueden diferenciarse según el agricultor, o incluso según la región. El racionamiento cuantitati- Figura 4.12: Acceso al crédito por fincas vo del crédito formal por la tanto parece probable. Las con y sin título de propiedad en Paraguay instituciones prestamistas formales requieren de una garantía explícita. Las tierras escrituradas son por lejos Fincas con título Fincas sin título la forma preferida de garantía, y algunos bancos no to- 2000.0 man en cuenta un pedido de préstamo sin ella, y cuan- 150.0 do lo hacen, imponen límites muy bajos a los préstamos 100.0 que no están garantizados por títulos de propiedad. 50.0 $100 0.0 -50.0 Otorgar títulos de propiedad podría no ser suficiente -100.0 para ayudar a los minifundistas en Paraguay a acce- -150.0 -200.0 der a créditos formales más baratos. Los altos costos 1.0 1.6 2.7 4.5 7.4 12.2 20.1 33.1 54.6 90.0 148.4 de transacción también pueden evitar que los peque- Tamaño de la nca (hectáreas) ños propietarios tomen préstamos de bancos comer- Fuente: Carter y Olinto, 2003. ciales. Los contratos financieros en áreas rurales impli- can costos de transacción y riesgos más altos que en parece que de hecho reducen el tamaño mínimo esti- áreas urbanas debido a la mayor dispersión espacial de mado para que una finca pueda participar del merca- la producción, menores densidades poblaciones, a una do de crédito formal de 50 a 13,5 hectáreas. A pesar de por los general menor calidad en la infraestructura, y esta diferencia considerable, el resultado indica que la a la estacionalidad y muchas veces elevada covarianza mayoría de los pequeños productores paraguayos po- de las actividades productivas rurales. Por lo tanto, los drían no acceder al crédito formal luego de obtener un bancos y demás tradicionales intermediarios financie- título de propiedad, dado que más del 50 por ciento de ros con fines de lucro tienden a limitar sus actividades los hogares agrícolas del país poseen menos de 11 hec- a las áreas urbanas y las áreas más densamente pobla- táreas (Carter y Olinto, 2003). Por lo tanto, muy pocos das, más prósperas y más comerciales de la economía hogares y pequeños productores rurales paraguayos rural, incluyendo a los agricultores más grandes. Esto pueden satisfacer sus necesidades crediticias. es, a aquellos para quienes el tamaño del préstamo es suficientemente grande como para cubrir los costos de Existe un vínculo claro entre el tamaño de la finca y transacción fijos, y es más fácil hacer valer los contra- el uso de insumos modernos. Como se observa en la tos legales. Un estudio muestra que si bien los títulos Figura 4.13, los pequeños productores utilizan relativa- de propiedad aumentaron el flujo de crédito para los mente pocos insumos modernos en comparación con agricultores paraguayos, este efecto positivo ocurrió los grandes productores. Esto probablemente se deba solamente entre los agricultores más grandes (ver Fi- al hecho de que los grandes propietarios tienen acce- gura 4.12). Las probabilidades estimadas de que los so a créditos más grandes y más baratos. Por lo tanto, mercados formales racionen el crédito de hecho fueron las imperfecciones de los mercados financieros que le negativamente impactadas por la posesión de títulos dan una ventaja competitiva a los grandes productores de propiedad. Sin embargo, parece ser que la magnitud ayudarán a mantener los patrones de desigualdad en la de dicho impacto depende profundamente del tamaño propiedad de la tierra que existen en Paraguay a menos Estudio de Pobreza de la finca. Mientras que los títulos de propiedad casi no que se implementen políticas para mejorar el acceso de afectan el racionamiento del crédito a los pequeños pro- los pobres rurales a los mercados financieros. ductores, los grandes productores parecen ser capaces de neutralizar el efecto negativo de la inseguridad de la La falta de acceso al crédito es probable que también tenencia en el acceso al crédito formal. Los hogares que restrinja la capacidad de los pobres rurales de dedi- poseían menos de catorce hectáreas tenían muchas po- carse a la producción de cultivos comerciales de ex- sibilidades de quedarse fuera del racionamiento de los portación que requieren insumos modernos. Como se mercados de crédito formales aun cuando adquiriesen observa en la Figura 4.14, es poco probable que los po- 69 un título de propiedad, pero los títulos de propiedad bres cultiven soja, trigo, caña de azúcar y girasol. Por lo Figura 4.13: Propiedad de la tierra Figura 4.14: Participación del y uso de insumos modernos valor de la cosecha en cultivos seleccionados (2008) No Pobre Pobre Pobre Extremo 100% 90% .25 80% Ratio de insumos modernos 70% .2 60% 50% 40% .15 30% 20% .1 10% 0% .05 Algodón Soja Trigo Mandioca Sésamo Girasol Caña de Azúcar Maize Chipá Maize Tupí 0 5 10 15 20 25 Tierra utilizada pc Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. tanto, los pobres rurales no han sido capaces de bene- Tener un historial crediticio bien documentado pue- ficiarse del aumento espectacular en los precios de los de ser más efectivo al momento de aumentar el ac- cultivos de exportación que se dio en la última década.36 ceso al crédito que la tierra en garantía. Las oficinas de historial crediticio que establezcan reputaciones Innovar en la prestación de servicios financieros rura- individuales pueden ayudar a que los pequeños pro- les es una necesidad imperiosa de Paraguay. Muchas ductores utilicen sus historiales crediticios pasados veces se ponen a las instituciones microfinancieras como activos. Un pequeño productor puede comenzar (IMF) como una solución. Sin embargo, las IMF no pue- estableciendo un historial crediticio en el sector IMF, den ser el sostén del financiamiento rural. Promover, muchas veces utilizando créditos para fines no agríco- mejorar, e incluso crear instituciones rurales que apo- las. La oficina de crédito establece una señal confiable yen una amplia gama de transacciones financieras ru- y portátil de la reputación del prestatario. Armado con rales sigue siendo uno de los desafíos fundamentales esta señal, el prestatario entonces debería ser capaz de que enfrenta el gobierno paraguayo. La gama de alter- ascender en la escalera crediticia, pasando de los fines nativas es amplia. Las instituciones públicas de crédito y estructuras de plazos más restringidos de un crédito agrícola tuvieron éxito en muchas economías ahora IMF a contratos comunes de préstamos de institucio- desarrolladas, como la República de Corea y Taiwán nes capaces de cargar con el riesgo y la estructura de (China). Pero en Paraguay, los esfuerzos del estado por plazos necesarios para realizar créditos agrícolas. Para mejorar los mercados financieros rurales tienen una que una escalera crediticia funcione, deben ocurrir dos historia más de daños que de beneficios, distorsionan- cosas. Primero, un informe crediticio debe ayudar a que do fuertemente los precios; reprimiendo y desplazan- los prestamistas seleccionen a sus clientes y los induzca do a las actividades financieras privadas; y creando a cancelar sus préstamos. Esto se torna aún más impor- burocracias centralizadas, ineficientes y muchas veces tante a medida que la competencia entre prestamistas con exceso de personal clientelar. Por lo tanto no es de aumenta. Segundo, la información sobre la capacidad sorprender que los bancos públicos agrícolas y de fo- crediticia y la reputación del prestatario debe ascender mento hayan sido muy criticados en la década de 1980 en la escala, desde las IMF hasta las entidades crediti- Capítulo 4 (IDM, 2008).37 cias comerciales. Un estudio hecho en Guatemala de 36 Además de no acceder al crédito, los pequeños productores no se dedican a la agricultura comercial debido a la falta de vínculos de mercado con los distribuidores, procesamiento a pequeña escala, y canales de distribución diseñados para pequeños productores. Mode- los como los proyectos de “alianzas productivas� que tuvieron éxito en Bolivia y Colombia pueden llegar a ser relevantes. 70 37 La deuda pendiente de Crédito Agrícola Habitacional, que carga con decenas de miles de préstamos impagos, podría impedir la entra- da de entidades crediticias en el Paraguay rural. una oficina de crédito que incluye a las IMF muestra Por lo tanto, no hay razón alguna para que la política que ambas cosas pueden suceder (de Janvry, McIntosh, de desarrollo rural en Paraguay se concentre en apo- y Sadoulet 2006). yar la agricultura, en lugar de mejorar la calidad de la fuerza laboral rural o de facilitar el desarrollo de los Mercados laborales mercados laborales rurales. Hay que tener en cuenta que entre 1985 y 2000, alrededor del 86 por ciento del Siendo el trabajo el principal activo de los pobres ru- gasto público rural en Paraguay tuvo como destino los rales paraguayos, los hogares sin tierra y casi sin tie- subsidios agrícolas —la participación más alta entre los rra deben vender su trabajo para realizar actividades nueve países incluidos en una reciente publicación del agrícolas y no agrícolas o bien dejar las áreas rurales. Banco Mundial— mientras que la inversión en caminos, Hacer que el mercado laboral rural se convierta en un infraestructura de comunicación y capital humano se camino más efectivo para dejar atrás la pobreza se con- vio rezagada (Ferranti et al., 2005). vierte entonces en un gran desafío de las políticas so- ciales. Como discutimos en esta sección, el retorno de La brecha que existe en Paraguay entre la cantidad de la educación para los trabajadores rurales es elevado, nuevos trabajadores rurales y la cantidad de nuevos y se deben priorizar políticas que busquen aumentar el puestos de trabajo en la agricultura probablemente nivel educativo de los pobres rurales. Además, un mejor crezca. A medida que la población rural continúa cre- clima para las inversiones en agricultura y en la econo- ciendo rápidamente, y el acceso a la tierra y otros ac- mía rural no agrícola podría ayudar a generar trabajos tivos agrícolas sigue concentrado en manos de pocos, de mejor calidad esenciales para sacar a la población los mercados laborales rurales se convertirán en una rural de la pobreza. alternativa clave para poder dejar la pobreza atrás. Aun con la migración a las ciudades, las poblaciones rurales Los pobres rurales paraguayos enfrentan fuertes de- seguirán creciendo a una tasa elevada. El incremento safíos en el mercado laboral que son comunes a otros anual de la fuerza laboral rural necesita encontrar tra- países latinoamericanos. El guaraní, en lugar del caste- bajo en la agricultura o en la economía rural no agríco- llano, es la primera lengua del 73 por ciento de la pobla- la, o bien migrar a la economía urbana. Mientras que ción rural. Además, el acceso a los servicios educativos la agricultura emplea muchos trabajadores asalariados, en los hogares rurales es mucho más bajo que en sus las condiciones de trabajo en la agricultura no siempre contrapartes urbanas. La cantidad promedio de años son propicias para una mejora general en el bienestar, de escolaridad en áreas rurales es de solo 4,8 años, en en parte debido a la naturaleza del proceso productivo comparación con 8,4 en áreas urbanas. Esto representa y en parte por la falta de una reglamentación adecuada. un gran desafío para la participación de la población Pero existe un potencial más grande para lograr mejo- rural en una economía moderna, y podría dificultar los ras significativas en el bienestar de la población a través esfuerzos tendientes a integrar los hogares rurales a los del dinámico sector de los cultivos de alto valor y la ga- mercados laborales. Si se pretende que los mercados nadería, que son intensivas en mano de obra y exhiben laborales rurales se conviertan en un camino efectivo un gran potencial para el crecimiento del empleo. para dejar atrás la pobreza, las políticas de impulso a la acumulación de capital humano en el Paraguay rural Se necesitará de una economía rural dinámica, tanto deben ser una de las prioridades clave. en el sector agrícola como no agrícola, para asegurar Estudio de Pobreza el crecimiento de la demanda de trabajo en Paraguay. Los retornos de la educación en los mercados labora- Tener un buen clima de inversiones tal vez sea el ele- les rurales son tan altos como en los mercados urba- mento más básico de una política que pretenda una nos. Como se observa en los resultados de la regresión economía rural dinámica. Para mejorar el clima de in- en la Tabla 4.1, los coeficientes para años de educación versiones, el estado debería asegurar los derechos de y finalización de primaria y secundaria son casi idénti- propiedad, invertir en caminos, electricidad, y demás cos. Esto sugiere no hay razón alguna para no focalizar infraestructuras, desarrollar enfoques innovadores para los esfuerzos por incrementar la acumulación de capital los servicios crediticios y financieros, como se indica 71 humano en las áreas rurales. más arriba, y ayudar a la coordinación entre actores Tabla 4.1: Regresión de ingreso VARIABLES (1) rural (2) urbano (3) rural (4) urbano Primaria incompleta 0,201*** -0,139** (0,050) (0,061) Primaria completa 0,444*** 0,097 (0,054) (0,062) Secundaria incompleta 0,620*** 0,316*** (0,058) (0,061) Secundaria completa 0,846*** 0,595*** (0,072) (0,062) Superior incompleto 1,075*** 0,863*** (0,069) (0,067) Superior completo 1,467*** 1,235*** (0,085) (0,067) Años de educación 0,081*** 0,094*** (0,003) (0,002) Constante 12,365*** 12,188*** 12,453*** 12,687*** (0,157) (0,129) (0,162) (0,139) Observaciones 8500 10627 8501 10632 R-cuadrada 0,250 0,415 0,244 0,409 Otras variables incluidas: total de miembros en la vivienda, proporción de miembros sin ingresos, propiedad, acceso al agua, edad, edad^2, casado, hombre, migración inferior a 5 años y tener un miembro al extranjero. Fuente: Calculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. públicos y privados para promover los conglomerados les mercados donde los pobres rurales realizan inter- agroindustriales. Con más inversiones y la ampliación cambios para mejorar sus vidas: mercados de tierras, de las actividades económicas rurales llega la posibili- mercados financieros y mercados laborales. La elección dad de trabajos mejores pagos, en particular fuera de de las actividades que definan sus estrategias de super- las fincas. En las fincas, las tecnologías para mejorar la vivencia dependerá sobre todo de qué tan obligados productividad pueden hacer aumentar los ingresos. estén de participar en estos tres mercados. Dado que los más pobres probablemente continúen trabajando en la agricultura, una mejora en los salarios El acceso a la tierra sigue siendo crucial para los po- agrícolas ofrece el mayor potencial para sacar a muchos bres rurales, y las políticas de tierras seguirán tenien- de la pobreza. do un enorme potencial para reducir la pobreza en Paraguay. Dado que la tierra está muy concentrada en Conclusiones y recomendaciones para manos de pocos, y los mercados de venta de tierras son políticas muy inactivos y costosos, el gobierno debería enfocarse Capítulo 4 en políticas que apunten a dinamizar los mercados de 4.36 Los pobres rurales siguen siendo por mucho los alquiler de tierras. Éstas incluyen mejorar la seguridad principales protagonistas de la pobreza e indigencia del derecho de propiedad a través de títulos de pro- en Paraguay. Para ser efectiva, cualquier política para la piedad, registro de tierras y protección del derecho a 72 reducción de la pobreza deberá enfocarse en los pobres la propiedad privada. Las amenazas a la seguridad de rurales. En este capítulo investigamos los tres principa- la tenencia seguirán siendo un freno al funcionamien- to de los mercados de alquiler de tierras. Un mercado mía rural dinámica sería la promoción de un ambien- de venta de tierras más activo seguramente promueva te de inversión saludable en las áreas rurales. También la utilización de la tierra por parte de productores más debería promover políticas para el mejoramiento del pequeños y eficientes. Por lo tanto, no sólo mejoraría la capital humano de los pobres rurales. Esta sería una equidad sino la eficiencia en el uso de recursos. de las claves a la hora de aumentar la productividad de aquellos que opten por generar su ingreso por medio Aumentar el acceso a la propiedad de la tierra a tra- del mercado laboral. vés de programas de reforma agraria asistidos por el mercado también podría mejorar la productividad y reducir la pobreza rural en Paraguay. Sin embargo, es imprescindible hacerlo de una manera que no pon- ga en riesgo la seguridad de la tenencia ni el derecho de propiedad. Por lo tanto, un enfoque basado en un comprador dispuesto a adquirir tierra de un vendedor también dispuesto, en donde el comprador dispuesto reciba ayuda del gobierno a través de subsidios, proba- blemente sea el más indicado. Para los pobres rurales, el acceso a los mercados finan- cieros es igual de importante que el acceso a la tierra. Si bien muchos creen que el acceso a una tierra escritu- rada propia facilitaría el acceso a créditos formales más baratos y confiables, la evidencia muestra que esto solo es cierto en el caso de los grandes productores. Los pe- queños productores, aun teniendo títulos de propiedad seguros, siguen quedando fuera del racionamiento de los mercados crediticios debido a los costos de transac- ción y monitoreo. Se necesitan políticas innovadoras que mejoren el acceso al crédito formal en áreas rurales. Une de esas políticas sería establecer una agencia de cré- dito capaz de recopilar el historial crediticio de los pres- tatarios rurales de las IMF y de los bancos comerciales. Para finalizar, el trabajo sigue siendo el mayor activo de los pobres rurales, y en un ambiente donde los mercados de tierras y crediticios no son efectivos a la hora de asignar factores productivos, los pobres a ve- ces no tienen más opción que vender su trabajo en el mercado, aun cuando su rendimiento más productivo Estudio de Pobreza sea en la agricultura. Dado que la brecha entre la can- tidad de nuevos trabajadores rurales y la cantidad de nuevos puestos en la agricultura probablemente crezca en el Paraguay, los mercados laborales rurales se con- vertirán en una alternativa muy importante para dejar atrás la pobreza. Se necesitará de una economía rural dinámica para asegurar el crecimiento de la demanda de trabajo en Paraguay. Tal vez el elemento más básico 73 de una política de gobierno para garantizar una econo- Evaluación ex-ante de la expansión de los programas de transferencias monetarias en Paraguay Introducción La actual administración se fijó como prioridad la ex- pansión de los programas de transferencias moneta- Aunque la cantidad de programas de protección so- rias condicionadas. Desde el lanzamiento del programa cial en Paraguay es relativamente elevada, su cober- Tekoporã en septiembre del 2005, la cobertura espera- tura es limitada.38 En términos del seguro social, la co- da del programa siempre ha sido más optimista que lo bertura del programa de jubilaciones es relativamente demostrado en la realidad. Según los limitados datos baja comparada con el resto de la región y su adminis- disponibles, el conjunto de TMC en Paraguay alcanzó tración esta segmentada con baja o nula portabilidad los 18.000 hogares a principios del 2009, llegando a casi de contribuciones entre Cajas Previsionales. Los otros 100.000 un año después. Un cambio paramétrico para programas del seguro social, como las asignaciones aumentar el monto de la prestación (pagando compo- familiares o el seguro de desempleo, se encuentran nentes variables adicionales a algunos grupos demo- ausentes del conjunto de políticas de protección social gráficos) se implementó conjuntamente con la expan- en Paraguay. Respecto de la asistencia social, la misma sión geográfica. está constituida por un conjunto de programas atomi- zados y de alcance limitado, que reflejan la ausencia En el contexto de la crisis económica global de 2009, de una institución coordinadora que asegure la efec- la expansión de los programas de TMC ha sido consi- tividad y eficiencia en la provisión de una política de derada como una herramienta central para alcanzar, protección social consistente. Por ejemplo, existen va- de manera rápida, al sector más pobre de la pobla- rios programas similares de transferencias monetarias ción. La ampliación de los programas de TMC puede condicionadas (Tekoporã, PRO-PAIS II, Ñopytyvô) que considerarse una estrategia coherente en el contexto Capítulo 5 son administrados por la misma institución (la Secreta- de una economía global recesiva, que afectó al creci- ria de Acción Social, SAS). Aún así, otras áreas del sector miento de Paraguay más que a los de otros países de la público también ofrecen programas limitados de TMC. región.39 Como en la mayoría de los programas de TMC 38 En este capítulo se considera la protección social al conjunto de programas que otorgan una transferencia de ingresos a beneficiarios. 74 Dos conjuntos de programas componen la protección social: seguro social normalmente contributiva; y asistencia social, tradicionalmente asociada con programas no contributivos financiados con rentas generales. que se implementaron en la última década en América te lanzado. Aumentar la cantidad de beneficiarios tiene Latina, las transferencias de beneficios están condicio- efectos más notorios que el aumento del monto de la nadas al cumplimento de una serie de corresponsa- prestación. Los programas de TMC (que utilizan el ICV) bilidades relacionadas con la salud, la educación y la parecerían estar bien focalizados respecto a la pobla- nutrición infantil.40 Las políticas de asistencia social de ción pobre, y dados los valores de corte del ICV utili- TMC apuntan a romper ciclos de pobreza en el media- zados actualmente para seleccionar beneficiarios, los no y largo plazo, a través de mejorar los resultados en errores de exclusión superarían a los de inclusión. Los salud, educación y nutrición infantil. En el corto plazo, resultados que se encuentran en este capítulo sugieren estos programas ayudan a mitigar la pobreza y mejorar que un aumento en el valor de corte del ICV aumentaría la distribución de ingresos aumentando la capacidad el costo del programa y empeoraría la focalización del de gasto del hogar pobre. En países limítrofes como mismo. Finalmente, la comparación de los escenarios Uruguay y Argentina también se observó la implemen- alternativos que simulan la implementación del progra- tación de importantes expansiones de los programas ma de pensiones no contributivas (PNC) sugieren que de asistencia social en respuesta a la última crisis eco- el uso del mismo instrumento de focalización para los nómica. La estrategia adoptada por los países del Cono programas de TMC y PNC no lograría los mejores resul- Sur fue necesaria para complementar a los compo- tados en términos de focalización y arrojaría una alta nentes del seguro social que demostraban tener una relación costo/beneficio, excluyendo a otros hogares limitada capacidad para dar una rápida respuesta a los del acceso a la cobertura de los programas de protec- grupos poblacionales no cubiertos por los programas ción social. existentes. Los mensajes principales del trabajo analítico son: Este capítulo contribuye a la discusión respecto de la primero, el uso de programas de focalización puede implementación de los programas de Protección So- permitir que se asigne más eficientemente el gasto so- cial de dos maneras. Primero, se presenta un análisis cial adicional. Segundo, si no se actualizan los paráme- de la sensibilidad del instrumento de selección (ICV, ín- tros del instrumento de focalización de los programas dice de calidad de vida) que se utiliza para seleccionar de TMC, se recomienda no incrementar el valor de corte a la mayoría de los beneficiarios de los programas de del ICV. Tercero, un programa focalizado debería basar TMC, en busca de un valor óptimo de corte para el ICV la selección de los beneficiarios en un instrumento es- que permita minimizar los errores de focalización (in- pecífico, diseñado para identificar el sector de la pobla- clusión y exclusión).41 Segundo, se presentan simula- ción que estos programas quieren alcanzar. Cuarto, los ciones de siete escenarios alternativos como estrategia parámetros de estos instrumentos deberían actualizar- de evaluación ex-ante de la expansión del programa de se regularmente y adaptarse al área geográfica especí- TMC más grande (Tekoporã) así como de un programa fica de aplicación. de pensiones no contributivas (PNC) que se transformó en ley. Antes de adentrarse en la lectura del capítulo, es nece- sario señalar al lector algunos aspectos relativos a los El resultado de las simulaciones demuestra que el im- datos y la metodología utilizados. Los datos de los pacto de la expansión del programa de TMC podría beneficiarios de los programas de TMC no son obser- reducir la pobreza extrema más que la pobreza total, vados por el investigador dado que los mimos no son Estudio de Pobreza y las brechas de pobreza más que la tasa de inciden- capturados por la encuesta de hogares aquí utilizada. Al cia de la pobreza. Estos impactos serían más marcados replicar la metodología del instrumento de focalización en las áreas rurales donde el programa fue originalmen- con los datos de la encuesta de hogares (en los distritos 39 La expansión de componentes de asistencia social pueden ser interpretados como el cumplimiento de promesas de campaña. Esta expansión se canalizó a través de un programa ya existente, Tekoporã, posteriormente denominado genéricamente TMC, junto con el resto de los programas similares. 40 Participación en el programa es condicionada con el cumplimiento de dos corresponsabilidades: asistencia escolar para chicos de 6 a 18 años, y presentación del historial de vacunas para niños entre 0 y 5 años. 41 Los errores de inclusión hacen referencia a los beneficiaros que no siendo pobres (o pobres extremos) participan en el programa. Alter- 75 nativamente, los errores de exclusión se refieren a quienes siendo pobres (o pobres extremos) no participan en el programa. rurales donde se lanzaron los programas de TMC), es cobertura más allá de un sector limitado de la pobla- posible aproximar la identificación de hogares elegibles ción. La asistencia social pasó de ser una obra benéfica y simular su participación en los TMC. De este modo, los a tener una estructura atomizada de pequeños progra- resultados presentados en este capítulo pueden consi- mas, sin mucho éxito. Mientras la seguridad social se derarse como límites superiores para los efectos poten- concentra mayormente en el sector de la población que ciales de estos programas de asistencia social sobre los vive en áreas urbanas, las iniciativas de asistencia social indicadores de bienestar.42 se concentran en el sector rural (programas de transfe- rencias monetarias condicionadas: Tekoporã, PROPAIS El capítulo está organizado en cinco secciones. La se- II, Ñopytyvô). gunda sección presenta una breve descripción de las políticas de protección social de Paraguay, incluyendo La falta de integración en protección social en Para- una sub-sección sobre los programas de TMC. La terce- guay se refleja en la coexistencia de una gran canti- ra sección presenta un análisis de la incidencia de pro- dad de instituciones responsables de políticas simila- gramas de protección social, junto con una evaluación res. Ocho cajas prestacionales administran la seguridad de los instrumentos de focalización de los programas social que brinda cobertura a menos del 15 por ciento de TMC. La cuarta sección presenta micro-simulaciones de la población de mayor edad. Una cantidad aun más del efecto sobre los indicadores de bienestar de siete grande de instituciones administran un conjunto más escenarios alternativos de expansión de los programas amplio de programas reducidos que se superponen de TMC y PNC. La quinta sección presenta las conclusio- (Bertranou et al., 2003; Banco Mundial, 2004). Se ha in- nes alcanzadas. tentado establecer una institución que tome el rol de coordinador, pero sin mucho éxito hasta ahora. Protección social en paraguay Los programas de transferencias de ingresos que Los programas de protección social 43 en Paraguay componen la seguridad social en Paraguay son las son relativamente nuevos, a diferencia del caso de los Jubilaciones y Pensiones, mientras que la asistencia países limítrofes, e históricamente demuestran poca social es comprendida en cinco programas (ver Tabla integración y capacidad de brindar cobertura para 5.1). El tamaño de los programas de seguridad social es riesgos sociales. Componentes de seguridad social más grande que el de la asistencia social debido al mon- (salud y la tercera edad) nunca han logrado expandir la to de prestaciones pagadas por el primero. Después de Tabla 5.1. Programas de Protección Social en Paraguay Monto del beneficio Programa Tipo Criterio de elegibilidad Beneficiarios mensual (en US$) Jubilaciones Seguro Social Registro contributivo 83.000 promedio 437 /1 Pensiones Seguro Social Derecho habiente 31.000 promedio 246 /1 Pens. No Contributivas Asistencia Social Veteranos de Guerra Tekoporã Asistencia Social ICV<40 en distritos IPG 80.000 rango [17; 76] Pro-Pais II Asistencia Social ICV<40 en distritos IPG 20.000 rango [17; 76] /2 Abrazo Asistencia Social ICV<40 para postulantes 900 rango [17; 76] Capítulo 5 Ñopytyvô Asistencia Social Discrecional 681 promedio 21 /1 Datos de la encuesta de hogares, 2008 /2 Registros administrativos, 2009 76 42 No se consideran respuestas de comportamiento en estas micro-simulaciones ya que los beneficiarios no se observan directamente. 43 Cuando no se especifica, este capítulo considera la protección social como los programas que transfieren ingresos a los participantes. la ampliación de los programas de TMC en el 2009, la llan los componentes de la política de protección social, cantidad de beneficiarios es casi equivalente a la suma e incluyen descripciones de los proyectos evaluados. de Jubilaciones y Pensiones, pero la cantidad del bene- ficio es entre cinco y ochos veces menos. La jubilación Seguridad Social promedia era de US$ 437 por mes en el 2009 y cubría a casi 83.000 beneficiarios de las ocho cajas prestacio- El desarrollo de la Seguridad Social 46 en Paraguay nales coexistentes en Paraguay.44 Las pensiones (y no ocurrió tarde comparado con el resto de la región. contributivas) pagaron una prestación del 60 por cien- El Instituto de Previsión Social (IPS) se fundó en el año to de la pensión promedia a casi 31.000 beneficiarios. 1943. Actualmente, ocho cajas previsionales del siste- Los cuatro programas de TMC pagaron un promedio de ma de reparto administran el sistema contributivo que alrededor de US$ 50. A diferencia de los programas de brinda seguro contra la tercera edad y riesgos de salud. seguridad social, la mayoría de los programas de asis- Dos de ellos (IPS y Caja Fiscal) agrupan casi un 95 por tencia social utilizan un instrumento de focalización ciento de los beneficios de todas las pensiones. Aunque para la selección de beneficiarios y también requieren IPS tiene superávit, la Caja Fiscal tiene un déficit gran- del cumplimiento con las corresponsabilidades. El ac- de.47 Parte de las diferencias financieras se debe a las ceso a las prestaciones de seguridad social es condicio- diferencias paramétricas (edad de jubilación, tasa de nado según el historial contributivo del beneficiario. reemplazo,48 etc.), pero una parte importante del déficit Las características notables de estos requisitos son la de la Caja Fiscal es a causa de la administración de un heterogeneidad de la cantidad de años requeridos y programa no contributivo para veteranos de guerra. la edad mínima de jubilación como también la falta de transferibilidad de una caja prestacional a otra de con- Hay un fuerte acuerdo en la literatura que trata del tribuciones anteriores. diagnóstico del sistema de seguridad social paragua- yo como una estructura fragmentada e ineficiente. El Las iniciativas anunciadas recientemente pueden sistema no tiene una institución que coordine y planifi- considerarse como un paso hacia una política de que, mientras ineficiencias grandes derivan de la falta protección social más integrada. La ampliación de de transferibilidad de las contribuciones entre las cajas los componentes de asistencia social parece ser el ins- jubilatorias (Sánchez, 2003; Bertranou et al., 2003; Ban- trumento de elección, tal como se observa en el resto co Mundial, 2004). Saldain (2003) resalta que en parte la de América Latina.45 Los programas de TMC (Tekoporã, cobertura baja del programa de pensiones se debe a la PRO-PAIS II, Ñopytyvô) serán unificados y extendidos estructura del mercado laboral. El sistema de pensiones a otras regiones y grupos demográficos (i.e., la tercera es, en práctica, diseñado para brindar cobertura única- edad, pueblos indígenas y personas discapacitadas). La mente a trabajadores asalariados, quienes representan expansión reciente del programa de pensiones no con- solo 40 por ciento de todos los trabajadores. tributivas (PNC) ha sido aprobada por el Congreso, a pesar del veto del Presidente. La implementación, foca- Tasas de reemplazo altas representan una de las ma- lización y presupuesto para financiar la iniciativa están yores amenazas a la sustentabilidad financiera de todavía pendientes. Las siguientes sub-secciones deta- los diferentes planes del sistema de reparto. Saldain 44 Los datos de Seguro Social en la Tabla 5.1 se tomaron de la última encuesta de hogares disponible, tomando en cuenta las dificultades Estudio de Pobreza para acceder resúmenes de historiales administrativos. Se puede identificar a las Pensiones y Jubilaciones de forma separada, pero más desagregación es imposible considerando el micro-data disponible. Tampoco es posible reportar un número de jubilados por fondo, o diferenciar entre Pensiones y Pensiones No Contributivas. 45 Algunas experiencias: Progresa-Oportunidades (México), Bolsa Escola- Familia (Brazil), Jefes de Hogar (Argentina), PANES (Uru- guay), etc. 46 La Seguridad Social representa al componente del conjunto de los programas de Protección Social. La mayoría de los programas de seguridad social son contributivos y por lo tanto son parte del seguro social. Algunos componentes de la Seguridad Social son no con- tributivos y entonces clasificados como asistencia social (i.e. jubilaciones no contributivas de la tercera edad). En el caso de Paraguay, la Seguridad Social se refiere tanto a programas de Jubilaciones como a los de la Salud donde los trabajadores realizan contribuciones y se aseguran contra estos riesgos. Contribuciones a ambos programas son un paquete y cobertura es relativamente baja. 47 Según Saldain (2003) este déficit responde al 1,4 por ciento del PIB del año 1998. 48 La tasa de reemplazo puede considerarse una medida relativa de la generosidad del programa de jubilaciones y se refiere al porcentaje 77 de salarios pasados contribuidos “reemplazados� por la jubilación una vez que el individuo se retira del mercado laboral. (2003) y Bertranou et al. (2003) destacan que estas ta- aprobada dice que se enfocaría en la población pobre, sas pueden alcanzar un 208 por ciento, lo cual ayuda a se conocen pocos detalles de su implementación. explicar porque los hogares pueden estar en situación de pobreza o pobreza extrema. El Banco Mundial (2004) Asistencia social describe el sistema de jubilaciones en Paraguay como de alto costo en relación a las capacidades de la pobla- La asistencia social en Paraguay ha aumentado su ción, lo que resulta en una fuente importante de des- espacio fiscal progresivamente. Insignificante en los igualdad.49 Dos factores adicionales ayudan a explicar años 1980, los últimos datos disponibles muestran que la sustentabilidad fiscal de algunas cajas prestacionales la asistencia social (AS) representaba 1,7 por ciento del (como el IPS): una estructura etaria joven (Grushka y PIB, equivalente al 15,9 por ciento del gasto social to- Altieri, 2003) y una gran cantidad de contribuciones tal. La Tabla 5.2 demuestra que mientras el gasto social perdidas debido a la falta de transferibilidad, la infor- aumentó en los 1990, luego se estabilizó, mientras que malidad, etc. (Saldain, 2003). la AS creció continuamente en las últimas tres décadas, acelerándose en el año 2009. Varios proyectos de reforma del sistema de pensiones han sido considerados recientemente. Saldain (2003) El desarrollo de la asistencia social transitó dos eta- evalúa dos proyectos en particular: SIPASS (sistema de pas: primero, cambiando de acciones de beneficencia seguridad social paraguayo), una propuesta presentada a acciones del Estado; y segundo, colapsando los pe- por miembros del Congreso, y una segunda propuesta queños programas superpuestos como también la gran presentada por el Ministerio de Hacienda. Ambas inicia- cantidad de instituciones sin vínculo brindando política tivas apuntaron a la unificación de los parámetros di- social. Organizar los esfuerzos de beneficencia dentro versos que regulan las cajas prestacionales diferentes, del ámbito del Estado fue una tarea difícil desde el final y con la introducción de planes de contribución defini- de los 1980.En 1989, la creación de la DIBEN (Dirección dos. Se aprobó una propuesta reciente para extender de Beneficencia y Ayuda Social) fue el primer intento de PNC de la “tercera edad� a adultos mayores en situación organizar un marco institucional para fortalecer las or- de pobreza, mientras que una segunda propuesta de ganizaciones no-gubernamentales (ONG), brindar una extender PNC a “amas de casa� está todavía a consi- respuesta a emergencias y desastres naturales y otorgar derarse en el Congreso. Aunque la expansión del PNC subsidios a los enfermos, pueblos indígenas o grupos Tabla 5.2. Gasto público en Paraguay 1980-2009. % del PIB (1) Asistencia Social (2) Gasto Social (3) Gasto Público (1)/(2) (1)/(3) (2)/(3) 1980-1989 0,01 3,38 8,95 0,3 0,1 37,8 1990-1994 0,07 8,55 14,31 0,8 0,5 59,7 1995-2000 0,22 8,55 19,95 2,6 1,1 42,8 2003-2007 0,36 8,25 19,74 4,4 1,8 41,8 2007 0,55 8,72 19,55 6,0 3,0 47,0 2008 0,83 8,40 16,28 9,9 5,1 51,6 2009 1,67 10,47 20,57 15,9 8,1 50,9 Capítulo 5 Fuente: Flood, 2002; Blanco, 2008; Banco Central, 2010. Las columnas (1) a (3) están expresadas como porcentaje del PIB, y la infor- mación proviene del presupuesto nacional (por consistencia con otras fuentes y comparabilidad con la década del 80). Las demás columnas son cocientes de (1), (2) y (3). 49 Los sistemas de jubilaciones con déficit normalmente utilizan ingresos generales para cubrir la brecha financiera, que luego transfiere 78 los recursos de la sociedad a un grupo selecto. Si estos ingresos se juntan a través de impuestos al consumo, y la per-cepción de jubilación coloca al jubilado a la derecha de la distribución de ingresos, este tipo de redistribución se turna regresiva. vulnerables (Banco Mundial, 2004). En el año 1996 se mación han provocado críticas de varios autores sobre creó la Secretaría de Acción Social (SAS), otra iniciativa la falta de transparencia en la selección de los beneficia- para canalizar el esfuerzo del Estado. Hasta el 2002, la rios, la ausencia de monitoreo y evaluación para ayudar SAS tenía la responsabilidad de administrar el proyec- al proceso de decisiones como también el rol limitado to PROPAIS, financiado por el BID.50 Durante seis años, que se le otorga a la auditoria y actividades de control PROPAIS financió un promedio anual de 66 proyectos, (Banco Mundial, 2004; Bertranou et al., 2003). gastando US$3.8 millones (US$57,000 por proyecto, en promedio). Los proyectos manejados por la SAS se Transferencias monetarias administraban externamente con auditoría limitada o inexistente, y la selección discrecional de beneficiarios En septiembre 2005, el primer programa de transfe- (Banco Mundial, 2004). rencias monetarias condicionadas (Tekoporã) se lanzó como prueba piloto (en cinco distritos rurales), luego En el año 2000, la SAS formalizó una iniciativa deno- complementado por el proyecto PROPAIS II financiado minada ENREPD (Estrategia Nacional para la Reduc- por el BID (Tabla 5.3). Un tercer programa más reducido, ción de Pobreza y Desigualdad) y se convirtió más en Ñopytyvô, difiere a los demás por estar focalizado en la un vehículo para el debate de la protección social que población indígena. Para principios de 2009, el progra- un proyecto normativo (propuestas derivadas de esta ma Tekoporã había sido ampliado geográficamente para iniciativa progresaron lentamente o nunca se pusie- alcanzar a 19 distritos con aproximadamente 18.000 ron en marcha). Esta iniciativa requería de la creación participantes. La expansión de PROPAIS II fue mucho de una red de protección social (RPS) para realizar la más lenta dado, entre otras razones, el requisito de cum- tarea de coordinación entre las distintas instituciones plimiento efectivo con las condicionalidades de partici- participando en la política social. Unos de los puntos pación en el programa. De hecho, no se monitorearon detallados en la propuesta que se llevó a cabo fue la in- las corresponsabilidades durante el primer año y medio troducción de un programa de TMC. El rol del Gabinete de la implementación de Tekoporã debido a la falta de Social (GS) fue fundamental para la implementación del coordinación institucional (Soares y Britto, 2007). 51 programa en el 2005. El siguiente año, se propuso otra iniciativa: ENLP (Estrategia Nacional para la Lucha con- Soares et al. (2008) llevaron a cabo una evaluación de tra la Pobreza). A partir del 2008, la SAS, GS y DIPLANP impacto del programa Tekoporã, descubriendo que (Directorio del Plan para la Lucha contra la Pobreza) el programa tuvo un efecto positivo en asistencia se designaron como responsables de la elaboración, escolar, consumo e inversión (en la producción para implementación, coordinación, supervisión y focaliza- el consumo propio). Entre los impactos negativos, in- ción de políticas multisectoriales financiados por el FES forman que hubo una reducción en la mano de obra (Fondo de Equidad Social) y otros componentes de la masculina. ENLP (Blanco, 2008). Un aspecto repetido que se encuentra en la literatura Como en el caso de la Seguridad Social, la ausencia de sobre Paraguay es las dificultades de los beneficiarios una institución que coordine los esfuerzos de asisten- para acceder a los servicios (y por lo tanto la certifica- cia social se hizo evidente con la coexistencia de varias ción correspondiente) requeridos por la condiciona- instituciones con grupos demográficos superpuestos. lidad del programa (Soares et al., 2008; GTZ, 2008). Ya Estudio de Pobreza San Martino y Capellari (2003) identi�caron un conjun- que la participación en el programa puede considerarse to diferente de instituciones responsables por asistir a un subsidio para exigir educación y servicios de salud, los pobres (15), mujeres (4), niños y jóvenes (6), pueblos la provisión tiene que estar disponible o mejorar con la indígenas (15), los discapacitados (3), emergencias y de- expansión del programa; de lo contrario, los beneficia- sastres naturales (3), etc. Los esfuerzos para juntar infor- rios serían sancionados por la infraestructura del área 50 PROPAIS es Proyecto Paraguayo de Inversión Social. BID es Banco Inter-Americano de Desarrollo. 51 El programa Abrazo también puede ser considerado dentro del conjunto de programas. Es para niños de la calle en áreas urbanos, y lo 79 administra la Secretaria de la Infancia. donde viven (lo que seguramente está correlacionado destinado a tomar en cuenta el tamaño de la familia, con el indicador utilizado para la selección geográfi- el componente variable se pagaba por hijo menor de ca). De otro modo, el programa evita la exigencia del 15 años hasta cuatro hijos por hogar. El límite de edad cumplimiento con la condicionalidad, convirtiéndolo fue cambiado a 18 años. Finalmente, un componente en una transferencia de ingreso focalizada pero con un variable adicional se pagó por adulto mayor o persona impacto intergeneracional limitado en la pobreza. Una discapacitada, hasta dos. vez más, es evidente la falta de una institución coordi- nadora de la política de protección social. Tekoporã es el programa de transferencias mone- tarias condicionadas más antiguo y también el más Considerado como el logro principal de la adminis- grande de Paraguay. Aproximadamente un 80 por tración actual, el conjunto de programas de TMC tuvo ciento de los 100.000 hogares beneficiarios está inscrip- una de las expansiones más grandes tanto en térmi- to en Tekoporã. La Tabla 5.4 muestra que el resto de los nos de presupuesto como en cantidad de beneficia- beneficiarios pertenecen al programa PRO-PAIS II finan- rios, según la información limitada disponible. Como ciado por el BID. Una proporción menor de todos los se detalló más arriba, cuatro programas componen el beneficiarios están siendo pagados por Ñopytyvô, ex- conjunto de programas de TMC disponibles en Para- clusivamente orientado a los pueblos indígenas. El con- guay: Tekoporã, PROPAIS II, Ñopytyvô y Abrazo. Los pri- junto de programas se paga en 67 distritos de Paraguay meros tres comparten varias características, como ser y se distribuye en 12 departamentos, como se informa administrado por la misma institución: la SAS. El cuarto en las Tablas 5.3 y 5.4. La mitad de los beneficiarios se es administrado por la Secretaría Nacional de la Niñez concentran en los distritos rurales de Concepción y San y la Adolescencia (SNNA) y está diseñado para redu- Pedro, en los cuales los programas están presentes en cir la incidencia de trabajo de menores. La expansión 10 y 20 distritos, respectivamente. del 2009 fue acompañada por la unificación del manual operativo de los tres programas de TMC administrados Análisis de incidencia por la SAS, también como el aumento en el monto pa- gado a los beneficiarios. El componente fijo de la pres- Los programas de TMC de Paraguay parecen estar tación saltó de Gs. 60.000 a Gs. 80.000 y el componen- mejor focalizados a los que están en situación de te variable de Gs. 30.000 a Gs. 35.000. Originalmente pobreza o pobreza extrema que otros programas de Tabla 5.3. Evolución de los programas de TMC en Paraguay Cantidad de beneficiarios, población y distritos alcanzados Fecha Distritos Beneficiarios Población Fuente 2005 5 3.452 n/a UNFPA/GTZ (2008) Ago, 2006 5 4.324 n/a Soares et al. (2008) 2006 12 5.386 n/a UNFPA/GTZ (2008) 5 8.162 41.338 Franco y Medina (2008) Dic, 2006 13 8.792 53.542 GTZ (2008) Capítulo 5 17 14.014 70.000 GTZ (2008) Dic, 2007 19 17.000 103.000 Blanco (2008) Ago, 2009 n/a 45.017 n/a UNDP (2009) Nov, 2009 n/a 64.000 320.000 UNDP-GTZ-UNFPA (2009) 80 Feb, 2010 67 100.339 570.169 UES (2010) Tabla 5.4. Distribución geográfica de programas de transferencias monetarias condicionadas en Paraguay. Cantidad de beneficiarios por distrito y programa a partir de febrero 2010. Tekoporã Ñopytyvô PROPAIS Total Concepcion 11.304 5.805 17.109 SanPedro 25.387 9.064 34.451 Ñeembucu 884 517 1.401 Canindeyu 11.138 495 11.633 Caaguazu 8.647 2.427 11.074 Caazapa 9.532 9.532 Amambay 1.046 1.046 Cordillera 804 804 Guaira 3.374 3.374 Capital 4.135 4.135 AltoParaguay 690 694 1.384 Central 4.396 4.396 Total 80.291 694 19.354 100.339 Fuente: Flood, 2002; Blanco, 2008; Banco Central, 2010. Las columnas (1) a (3) están expresadas como porcentaje del PIB, y la infor- mación proviene del presupuesto nacional (por consistencia con otras fuentes y comparabilidad con la década del 80). Las demás columnas son cocientes de (1), (2) y (3). Recuadro 5.1: Métodos de focalización de los programas de TMC en Paraguay El diseño del programa Tekoporã utiliza dos instrumentos de focalización: un índice de priorización geográfica (IPGEX); y el índice de calidad de vida (ICV). El primero identifica distritos y el segundo identifica y filtra hogares que aplican dentro de municipalidades previamente seleccionadas. El IPG clasificó distritos según una combinación de indicadores de pobreza (indicadores de ingresos y de estructura) mientras el ICV utiliza un conjunto más amplio de indicadores de asistencia social a nivel hogares. El IPGEX le da igual peso a cuatro cocientes: • I es la población en pobreza extrema • P es la población • S es la población en pobreza estructural (de�nida como un hogar con 2 o más necesidades básicas insatisfechas) • Sub-índice d identi�ca a cada uno de los 223 distritos El ICV es un índice de puntuación que puede tomar valores del rango [0, 100], que combina 18 variables agrupados en 7 categorías: Estudio de Pobreza 1. Hijos: número de hijos (0-5) en el hogar 2. Salud: (a) porcentaje de miembros de un hogar enfermos en los últimos 3 meses con acceso a un médico, (b) por- centaje de miembros de un hogar con seguro de un servicio de salud, (c) número de hijos (0-5) con certificado de vacunas 3. Educación: (a) número de años en educación formal del jefe del hogar y su cónyuge; (b) porcentaje de capital huma- no perdido por los hijos (6-24); (c) idioma principal hablado en el hogar, sobre todo por el jefe y el cónyuge 4. Ingreso: (a) categoría ocupacional del jefe de hogar y su cónyuge 5. Vivienda: (a) sobre poblamiento, definido como número de miembros sobre números de habitaciones; (b) material predominante en el piso, paredes exteriores y techo de la vivienda; (c) existencia de baño y cocina; (d) sanitación 6. Servicios Básicos: (a) una fuente principal de agua y provisión; (b) acceso a electricidad; (c) acceso a servicio de tele- 81 fonía (línea fija o teléfono celular); (d) tratamiento de residuos; (e) tipo de combustible utilizado para cocinar 7. Bienes duraderos: (a) disponibilidad de heladera, aire acondicionado, coche, camión, motocicleta, lavarropas, o caldera transferencia de ingresos (jubilaciones y pensiones).52 ciones y pensiones que para las TMC, el primero tiene Según las curvas de incidencia en la Figura 5.1, más del curvas de incidencia a la derecha de la distribución, 80 por ciento del gasto en pensiones (después de trans- mientras lo opuesto ocurre con el segundo. Las ju- ferencias) serían concentrados en el cuartil superior de bilaciones, y hasta cierto punto, las pensiones, son el la distribución de ingresos per cápita. La mitad inferior reflejo de la posición de distribución de ingresos en el de la distribución casi no recibe transferencias del pro- pasado, cuando participaban en el mercado laboral. grama de jubilaciones. Otra interpretación del mismo La realidad que estas personas obtuvieron acceso a gráfico es que recibir una pensión permite que el hogar beneficios contributivos puede reflejar que estaban se posicione en la mitad superior de la distribución de posicionados a la derecha de la distribución de ingre- ingresos per cápita. De manera similar, la mitad inferior sos en el pasado, permitiendo reducir variaciones en de esta distribución recibe solo 20 por ciento del gasto el consumo (o al menos el ingreso) y mantener su po- total del programa de pensiones. Recibir una pensión53 sición en el ranking. posiciona al beneficiario arriba del 20 por ciento de be- neficiarios más pobres. Por otro lado, si la metodología aplicada a la iden- tificación de beneficiarios para las TMC se parece a En contraste, el 80 por ciento de los programas de su distribución real, la implementación de un índice TMC se concentran dentro del 15 por ciento más po- geográfico o un índice multi-dimensional como el bre de la población. Ningún beneficiario se encuen- ICV permitiría que estos programas transfieran in- tra en la mitad superior de la distribución de ingresos. gresos a los más necesitados, probablemente victi- Es evidente que el monto de la prestación no posi- mas del circulo vicioso intergeneracional de pobreza. ciona a los beneficiarios fuera de la mitad más pobre Un tercer factor es que los programas de TMC están de la distribución de ingresos per cápita. Es necesa- dirigidos a las áreas rurales (ingresos y ganancias re- rio resaltar varias características de estos programas lativamente bajos) y que las pensiones en su mayoría de transferencias de ingresos para poder explicar el se encuentran en áreas urbanas, particularmente en contraste. Primero, dado que la Figura 5.1 representa Asunción, estableciendo los límites superiores e infe- las distribuciones después de transferencias y que el riores de la nivelación de distribución de ingresos de monto de la prestación es mucho más alto para jubila- los beneficiarios de cada programa. Figura 5.1: Curvas de Incidencia. Jubilaciones, pensiones y TMC. Paraguay, 2008 Jubilaciones Pensiones Tekopora (TMC, 2008) 1.00 Densidad Acumulada F(x) 0.80 0.60 0.40 0.20 0.0 15 50 75 Centiles de ingreso per cápita Capítulo 5 52 Son las jubilaciones contributivas a las que el miembro sobreviviente de un hogar puede acceder después de la muerte del pensionista original. En el diseño original de los planes contributivos, se pensaron las pensiones para ayudar al consumo de las viudas quienes tienen expectativas de vida más largas que de los hombres. La inclusión progresiva de mujeres al mercado laboral ha modificado la estructura tradicional. Sin embargo, la mayoría de los pensionistas son mujeres, lo cual refleja la estructura laboral y social del pasado. 82 53 Lamentablemente, utilizando micro datos a nivel hogar, no es posible distinguir las jubilaciones derivadas de pensiones contributivas de las no contributivas. El uso de instrumentos de selección es fundamental que subir el valor límite era la solución más convenien- para el contraste distribucional entre estos progra- te. Esto demuestra que existe una necesidad de diseñar mas de transferencia de ingresos. Sin embargo, el uso instrumentos específicos para seleccionar la población de estos instrumentos (índices geográficos y multidi- para cada programa. mensionales) presenta ventajas pero también enfrenta algunas desventajas. Particularmente, las desventajas Instrumento de selección aparecen cuando los parámetros no están actualizados y el instrumento es sobre utilizado para otros fines. Ori- Beneficiarios de los programas de TMC son seleccio- ginalmente se estableció para hogares con puntajes ICV nados primero geográficamente utilizando el IPG y de menos de 25, pero los responsables decidieron subir segundo utilizando el instrumento multidimensional el valor límite a 40 a raíz de varias quejas presentadas ICV. El IPG (un promedio ponderado de ambos indi- en la municipalidad tras la exclusión de algunos hoga- cadores de pobreza; estructural y coyuntural) clasifica res que tenían una clara necesidad. Según Pérez Ribas, las unidades geográficas y ubicó a los distritos rurales Hirata y Soares (2008), en un intento de implementar encima de las prioridades. El ICV brinda un proxy de un mecanismo diferente de selección para el programa pobreza sin pedir el ingreso de la persona. Las carac- PRO-PAIS II, el BID preparó una prueba alternativa de terísticas de los hogares mas una serie de indicadores existencia de medios. Los hallazgos de este documen- bienes-privación da al ICV el sabor de un indicador de to demuestran que no sólo el uso de índices multidi- pobreza estructural. Al combinar la dicotomía del ICV mensionales y la prueba de medios dieron resultados (elegible, no elegible) con los indicadores de la línea de similares en errores y cobertura, pero también descu- pobreza se produce un proxy para errores de inclusión brió que el ICV es más eficiente para valores límites me- y exclusión implícitos en el uso del ICV para seleccionar nores. Finalmente, la ampliación que tuvo el programa beneficiarios pobres. durante el año 2009 implicó la expansión del programa de TMC (y su mecanismo de selección) en áreas urbanas El ICV, con un valor límite de 40, parece lograr una (sobre todo la zona de los Bañados en las afueras de mejor predicción de la pobreza extrema que de la Asunción). Su diseño original era para áreas rurales, y la pobreza total. El error de exclusión es más grande evidencia demuestra (ver Figura 5.12) que la densidad que el error de inclusión cuando se utiliza la línea de de beneficiarios potenciales en Asunción es más baja, pobreza, pero lo opuesto ocurre cuando se toma la y puede llegar a ser incluso insignificante si se usa 40 línea de pobreza extrema en consideración. En el va- como el valor límite. Desafortunadamente, una meto- lor límite de ICV=40, como los que se utilizan en los dología detallada de la adaptación del instrumento de programas de TMC, el error de inclusión (i.e., no pobre selección no está disponible todavía, aunque está claro y elegible) sería del 12 por ciento, y el error de exclu- Tabla 5.5. Precisión de selección del ICV respecto a los indicadores de la pobreza y pobreza extrema. Paraguay, 2008. Pobreza Indigencia Estudio de Pobreza ICV Pobre No Pobre Total Indigente No Indigente Total Califica 0,15 0,12 0,27 0,09 0,17 0,27 <40 No Califica 0,16 0,57 0,73 0,05 0,68 0,73 Total 0,31 0,69 1,00 0,15 0,85 1,00 Califica 0,04 0,02 0,05 0,03 0,02 0,05 <25 No Califica 0,27 0,67 0,95 0,12 0,83 0,95 Total 0,31 0,69 1,00 0,15 0,85 1,00 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial 83 Figura 5.2: Precisión de selección respecto a los indicadores de pobreza para valores límite alternativos de ICV. Paraguay, 2008. Pobre y no cali ca Pobre y cali ca No pobre y no cali ca No pobre y cali ca 1.00 0.80 % de hogares 0.60 0.40 0.20 0.0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 ICV- Instrumento de Focalización (�ndice de condiciones de Vida) sión (i.e., pobre y no elegible) de un 16 por ciento. Los y la existencia de este mínimo en la función del error errores de inclusión y exclusión serían de 17 por cien- total. En el ICV=10, 3 de cada 10 hogares beneficiarios to y 5 por ciento, respectivamente, para los que se en- serían erróneamente seleccionados y no habría errores cuentran en pobreza extrema, tal como se demuestra de inclusión. Mientras el ICV mueve el valor límite, la en la Tabla 5.5. cobertura aumenta y los errores de inclusión también junto con una baja en los errores de exclusión. Con un Aumentar el valor límite del ICV de 25 a 40 incremen- valor límite de 30, los errores de inclusión son todavía tó la cobertura del programa manteniendo constan- insignificantes y los errores de exclusión explican la ma- tes los errores generales de selección de pobreza. yoría de los errores de selección. Si se elige un valor ICV Considerando los errores de selección respecto a la de 50, la mayoría de los errores se explicarían con los pobreza extrema, aumentar el valor límite del ICV tam- errores de inclusión. En el lado derecho extremo, utili- bién aumentó los errores en general, en especial los de zando un valor límite de ICV igual a 90, el 70 por ciento inclusión. Un valor límite inferior de ICV daría los mis- de los hogares beneficiaros estarían seleccionados por mos errores generales en pobreza pero errores mucho error, y el otro 30 por ciento sería representado por las menores cuando se apunta a la pobreza extrema. Los personas pobres que califican. Un valor límite de 70 da- errores de inclusión se reducen al 2 por ciento tanto ría el mismo porcentaje de pobres que califican que la con la línea de pobreza extrema como con la de pobre- cifra ICV=90. za total. Errores de exclusión, de lo contrario, aumentan hasta un 27 por ciento y 12 por ciento para pobreza y Para encontrar el valor límite de ICV que minimiza los pobreza extrema, respectivamente. Finalmente, es ne- errores de selección, es necesario tomar en cuenta cesario aclarar que los valores límite alternativos no son las áreas geográficas donde el programa podría am- neutrales en el presupuesto, y que aumentarlo implica pliarse. Aunque la composición de los cuatro cuadran- también aumentar la cobertura con la expansión de tes propuestos en la Tabla 5.5 varía de manera similar presupuesto asociada.54 para pobreza extrema y pobreza total, el valor límite para ICV que minimiza errores totales es diferente para Compensar los errores de inclusión y exclusión no es cada indicador de pobreza. La Figura 5.3 demuestra Capítulo 5 una función linear, lo que sugiere que la existencia de que fijar ICV igual a 34 minimizaría los errores de selec- un valor límite que minimiza ambos errores. La Figura ción totales de ICV respecto a la pobreza con un nivel 5.2 es una representación gráfica de la compensación de error de 27 por ciento. De manera similar, la suma de 54 A efectos de realizar una presentacion ordenada, datos sobre cobertura y las implicancias en el presupuesto no están presentadas aquí. 84 Sin embargo, aumentar el valor límite del ICV aumenta la cobertura y el costo de forma monotóna pero no de forma lineal, dependiendo de la densidad de la distribución de hogares elegibles (ver Figura 5.11 en el Anexo). Figura 5.3: Errores de exclusión e inclusión de TMC respecto a los indicadores de pobreza y pobreza extrema. Valores alternativos de valores límite de ICV. Paraguay, 2008. Errores de inclusión y exclusión (respecto de LI) Errores de inclusión y exclusión (respecto de LP) 1.00 % de hogares 0.27 0.14 0.0 10 20 24 30 34 40 50 60 70 80 ICV- Instrumento de Focalización (�ndice de Condiciones de Vida) Figura 5.4: Errores de exclusión e inclusión de programas de TMC respecto a los indicadores de pobreza y pobreza extrema. Valores límite alternativos de ICV. Asunción y Resto Rural, 2008. Errores de inc. y exc. respecto de LP (Asunción) Errores de inc. y exc. respecto de LP (Asunción) Errores de inc. y exc. respecto de LP (Resto Rural) Errores de inc. y exc. respecto de LI (Resto Rural) 1.00 % de hogares 0.31 0.22 0.15 0.05 0.00 10 23 29 34 52 80 �ndice de Calidad de Vida (instrumento de focalización) los errores de inclusión y exclusión respecto a la pobre- var en la Figura 5.11 y comprobado durante la amplia- za extrema equivaldría a 14 por ciento si el valor límite ción del programa en el 2009, el valor requerido para está puesto en 24. mejorar la selección en Asunción tiene que ser mucho más alto, y no necesariamente aumenta el costo del Para obtener una dimensión real de las ganancias de programa, dado su densidad baja en los valores más la asistencia social de la expansión de los programas bajos de ICV. de TMC, el análisis tiene que limitarse a las áreas rura- les donde se lanzó. Los niveles heterogéneos de pobre- Si el mismo ICV se utiliza en Asunción y en las áreas Estudio de Pobreza za alcanzados en las diferentes áreas geográficas de Pa- rurales, se necesitará de un valor límite superior más raguay, y el diseño del ICV que favorece las rurales dan alto para minimizar errores de selección en las áreas niveles contrastantes del valor límite que minimiza los urbanas. El aspecto ventajoso es que los errores de se- errores de selección generales para Asunción y para el lección serían más bajos en las áreas rurales. El hecho resto de Paraguay rural. La Figura 5.4 presenta un valor de que la distribución en áreas rurales es desplazada a de ICV mucho más bajo (cobertura y costo más bajos) la izquierda del rango de ICV se refleja en los valores que mejoraría la capacidad de selección de los progra- límites inferiores que son necesarios para minimizar los mas en áreas rurales, tales como las áreas en donde se errores de selección. Sin embargo, estos valores límite 85 lanzó el programa. Por otro lado, como se puede obser- implican niveles más altos de errores de selección to- tales. Mientras los errores para la selección de pobreza El cuarto escenario simuló la provisión de un benefi- extrema en el resto de Paraguay rural son minimizados cio no contributivo (G$ 350.000) para los miembros de con un valor límite ICV de 23, la pobreza total lo hace al tercera edad en el hogar que son elegibles para recibir nivel 29. Los niveles asociados de errores de exclusión una prestación condicionada utilizando el ICV como e inclusión son de 22 por ciento y 31 por ciento respec- un instrumento de selección, independientemente de tivamente. Estas figuras son 34 y 52, respectivamente la prestación dada por el programa de TMC. En otras para Asunción. Los errores de selección totales serían 5 palabras, a los hogares en los distritos cubiertos por la por ciento para la pobreza extrema y 15 por ciento para expansión de las TMC se les asigna un PNC pero el pago la pobreza total. de la transferencia condicionada no se simula bajo este escenario. Simulaciones El quinto escenario combina la implementación de los Se han estimado siete escenarios para evaluar el im- programas PNC y las TMC, pero provee una jubilación pacto de la expansión de los programas de TMC y la en vez de un componente variable de las TMC al sector potencial implementación de un programa de jubi- de la tercera edad en los hogares que califican de las laciones no contributivas para los adultos mayores. áreas donde se prevé expansión. Los escenarios sexto Estos ejercicios de simulación se hicieron utilizando la y séptimo simulan una PNC para la pobreza extrema encuesta de hogares del 2008, que lamentablemente y la pobreza total, respectivamente, pero no limitan el no permite la identificación de los beneficiarios actua- pago a las áreas donde los programas de TMC han ex- les de los programas de TMC. Sin embargo, en el mo- pandido. mento en el que se captaron los datos, el programa era pequeño, cubriendo a solo 18.000 hogares.55 En ambos Los resultados de las simulaciones demuestran que el casos, TMC y PNC, la mayoría de los beneficiarios toda- efecto inmediato de la parte de apoyo a los ingresos vía están pendientes de identificación lo cual constitu- de la prestación del programa es más sensible a la po- ye una razón adicional para la simulación del impacto breza extrema que a la pobreza total (Tabla 5.6). Tam- potencial de estas expansiones. bién demuestra que la brecha de pobreza y de pobreza extrema son más sensibles que las tasas de incidencia El conjunto de siete escenarios se complementa con un para captar el efecto de la expansión de los programas. escenario de base lo cual permite la cuantificación del El efecto de los programas de transferencias moneta- impacto potencial. El primer escenario simulado iden- rias en la desigualdad de ingresos es consistente con tifica los beneficiarios existentes de los programas de las expectativas anteriores, pero es marginal respecto al TMC y quita el monto de la prestación disponible del efecto final. La eficiencia de los programas de TMC para ingreso del hogar. El segundo escenario asigna el in- influir en el coeficiente Gini se explica por la utilización greso del programa a los beneficiarios identificados y de un mecanismo de selección (IPG e ICV) pero su efec- luego asigna un beneficio similar a beneficiarios que tividad se limita por el tamaño de los recursos involu- califican y que viven en los distritos seleccionados por crados en el programa. Como se esperaba, la expansión el programa en la ampliación geográfica. El tercer esce- geográfica, el aumento en el monto de la prestación y la nario agrega, además del anterior, tres cambios para- introducción de programas nuevos implica gastos más métricos al componente variable de la prestación del grandes. Aunque puede ser que las figuras presentadas programa de TMC. Primero, la edad de los hijos sube de en la Tabla 5.6 no reflejen el costo efectivo total de los 15 a 18 años (para hasta cuatro hijos, igual que antes). programas de protección social que incorporan trans- Segundo, se otorgan G$35.000 adicionales en caso de ferencias monetarias en Paraguay, las cifras pueden ser Capítulo 5 que exista un adulto mayor en el hogar (65 años y más). útiles para comparar los costos relativos y las relaciones Tercero, se agregan G$35.000 en presencia de un disca- costo/beneficio que son implícitos en cada escenario pacitado en el hogar.56 (estrategia alternativa). 55 Aun si se incluye la pregunta en la ronda 2008 de la encuesta, la frecuencia de los beneficiarios de las transferencias condicionadas sería 86 demasiado baja, o sus estándares demasiado amplios, sobre todo tomando en cuenta el diseño de la muestra de la encuesta. 56 Cada modificación paramétrica ha sido estimada de manera cumulativa por separado, pero los resultados se presentan juntamente como el efecto incremental es marginal o insignificante. Tabla 5.6. Escenarios simulados de expansiones de programas. Indicadores de asistencia social y costos asociados. Paraguay, 2008. Brecha de Brecha de Desigualdad Costo anual Escenario Pobre Indigente Pobreza Indigencia de ingresos en US$/1 0. Linea de Base 37,9% 19,0% 14,3% 6,3% 0,526 588 1. Sin TMCs 37,9% 19,1% 14,4% 6,4% 0,527 586 2. TMC 37,4% 18,4% 13,8% 5,8% 0,524 620 (expansión geográfica) 3. Expansión 37,4% 18,3% 13,8% 5,7% 0,524 625 completa TMC 4. PNC usando ICV 37,7% 18,6% 14,1% 6,1% 0,525 615 5. PNC + TMC 37,2% 18,2% 13,7% 5,6% 0,523 638 6. PNC (indigencia) 37,6% 17,3% 13,6% 5,7% 0,522 628 7. PNC (pobre) 35,8% 17,3% 13,2% 5,7% 0,519 675 /1 Los datos informados en esta columna corresponden puramente a los beneficios, sin incorporar costos administrativos. La información presentada corresponde a las estimaciones expandidas resultantes de la base de datos de la encuesta de hogares. Puede diferir de los registros administrativos. El rol de los programas de transferencia condiciona- das en la reducción de la pobreza a comienzos del Figura 5.5: Implicancias potenciales 2009 era insignificante. El efecto total de brindar un para la asistencia social y los costos beneficio a 18.000 hogares fue marginal en términos al extender los programas de TMC de los indicadores de asistencia social como también en Paraguay, 2008. Expansión en términos de su costo. El único indicador que tuvo geográficas y aumentos de beneficios. un pequeño cambio cuando se sacó la prestación de 1. Sin TMCs 2. TMC (expansión geográfica) 3. Expansión completa TMC beneficiarios (que califican) del ingreso del hogar es la brecha de pobreza extrema. La Figura 5.5 presenta, Pobre en formato radar, las diferencias de bienestar (norma- lizadas a 1) entre escenarios 1 (sin TMC), 2 (expansión geográfica) y 3 (expansión TMC total). Escenario 0 se Costo Anual Indigente en US$ representa de forma implícita en la línea que conecta el nivel 1 (numerario) de cada eje. No se observa ninguna diferencia entre escenarios 0 y 1. El impacto limitado de los programas de hasta el 2008 Desigualdad Brecha de se explica básicamente por el tamaño de los recursos de ingresos Pobreza involucrados. Una vez que la experiencia piloto se am- Estudio de Pobreza plió, el impacto (potencial) se volvió sensible. La brecha Brecha de de la pobreza extrema es el indicador que tiene la va- Indigencia riación más grande, en términos relativos. La diferencia entre el ingreso promedio de la población en pobreza extrema y la línea de la pobreza extrema se cortó en un mantuvo relativamente sin cambios, la tasa de inciden- 10 por ciento, de 6,35 a 5,75 por ciento. La brecha de cia de la pobreza extrema se redujo, en términos rela- pobreza se redujo también, menos en términos relati- tivos, más que la tasa de incidendica de la pobreza. El vos pero con los mismos valores absolutos (0.6 puntos costo total de la expansión geográfica subió en menos 87 porcentuales). Mientras la desigualdad de ingresos se de 10 por ciento, en ambos escenarios 1 y 2. Esto refleja Tabla 5.7. Escenarios simulados de expansión de programas. Indicadores de asistencia social y costos asociados. Paraguay, Resto Rural, 2008. Brecha de Brecha de Desigualdad Costo annual Escenario Pobre Indigente Pobreza Indigencia de ingresos en US$/1 0. Linea de Base 50,6% 32,9% 21,6% 11,8% 0,599 87 1. Sin TMCs 50,6% 33,1% 21,8% 12,0% 0,599 85 2. TMC 49,3% 31,4% 20,5% 10,6% 0,594 114 (expansión geográfica) 3. Expansión 49,2% 31,3% 20,3% 10,4% 0,593 118 completa TMC 4. PNC usando ICV 50,2% 32,2% 21,2% 11,4% 0,596 110 5. PNC + TMC 48,9% 31,0% 20,1% 10,3% 0,592 130 6. PNC (indigencia) 50,0% 30,4% 20,4% 10,8% 0,592 109 7. PNC (pobre) 48,1% 30,4% 20,0% 10,8% 0,589 126 /1 Los datos informados en esta columna corresponden puramente a los beneficios, sin incorporar costos administrativos. La información presentada corresponde a las estimaciones expandidas resultantes de la base de datos de la encuesta de hogares. Puede diferir de los registros administrativos. mejorar los indicadores de bienestar. La mayoría del im- pacto se explica por el aumento en la cantidad de bene- Figura 5.6: Implicancias potenciales para la asistencia social y costo ficiarios debido a la expansión geográfica. potenciales de extender los TMC en Resto Rural, 2008. La importancia de los impactos en los indicadores de bienestar se aprecia más cuando se observan los resultados únicamente en las áreas rurales donde se 1. Sin TMCs 2. TMC (expansión geográfica) 3. Expansión completa TMC lanzó y extendió el programa. La Figura 5.6 y la Tabla 5.7 muestran que un efecto más grande en todos los Costo. Pobre Escenario 2: 1.31 1.1 indicadores de asistencia social se percibe cuando se li- Escenario 3: 1.36 mita el análisis a solo esta área “resto rural�57. Dado que 1.0 Costo Anual Indigente restringir el análisis a esta área solo amplifica la visuali- en US$ 0.9 zación de los efectos, el efecto cualitativo es el mismo 0.8 como para todo el país. La brecha de la pobreza extrema 0.7 se acorta en un 11,5 por ciento, la brecha de pobreza en un 6 por ciento; pobreza extrema (incidencia) se redu- Desigualdad Brecha de ce en 5 por ciento y la pobreza (incidencia) en 2,7 por de ingresos Pobreza ciento. Los valores absolutos de estas variaciones son muy similares, en un rango de [-1.3,-1.7] puntos porcen- tuales. La desigualdad de ingresos mejora en 1 por cien- Brecha de Indigencia to, que es el doble del efecto observado para todo Pa- raguay. Finalmente, el costo anual muestra un aumento Capítulo 5 relativamente grande debido a que la base original es que los cambios paramétricos introducidos juntamente mucho más bajo comparada con el promedio del país. con la ampliación del programa no representaba una Es decir, el porcentaje del gasto de los programas de variación sensible ni en el costo ni en la efectividad para transferencias monetarias en el área “Resto Rural� de 88 57 El diseño de muestra de la encuesta de hogares permite desagregar a las cinco áreas con niveles de confianza fiables. Estas áreas son Asunción, Centro Urbano, Centro Rural, Resto Urbano, Resto Rural. Figura 5.7. El índice de Atkinson para Figura 5.8. Implicancias potenciales escenarios simulados, valores de asistencia social y costos de diferentes de épsilon. Paraguay, 2008 expandir el TMC y las Pensiones No Contributivas en Paraguay, 2008 1. Sin TMCs 2. TMC (expansión geográfica) 3. Expansión completa TMC 4. PNC usando ICV 5. PNC + TMC 3. Expansión completa TMC 4. PNC usando ICV 5. PNC + TMC 6. PNC (indigencia) 7. PNC (pobre) 1.1 Pobre 0.65 1.10 1.9 0.6 1.2 1.00 0.55 Costo Anual Indigente 0.5 en US$ 0.90 0.45 0.80 1.8 1.3 0.4 0.70 Desigualdad Brecha de 1.7 1.4 de ingresos Pobreza 1.6 1.5 Brecha de Indigencia Paraguay es mucho más bajo que en el resto del país. rar el impacto de la asistencia social de los programas. Por lo tanto, un aumento focalizado en la cobertura de La Figura 5.8 demuestra que el resultado de combinar las TMC implica un cambio significativo dado los niveles prestaciones del programa de TMC y el PNC no produce bajos de cobertura de pensiones. resultados diferentes a los que se logran únicamente con el programa de TMC. Con el escenario 5, hogares El impacto de los escenarios simulados sobre la des- participantes reciben el beneficio de TMC más la dife- igualdad de los ingresos es reducido, sin importar el rencia entre el beneficio PNC y el componente variable indicador utilizado. Las tablas y figuras presentadas para los adultos mayores, anteriormente percibido bajo aquí demuestran el impacto de los escenarios alternati- escenario 3. Sin embargo, el costo del programa combi- vos en la desigualdad de ingresos representados por el nado aumenta. Mientras la expansión de las TMC repre- indicador más utilizado, el coeficiente Gini. La Figura 5.7 senta un incremento de 6 por ciento respecto al gasto presenta los valores alternativos para mejoras en la des- actual en protección social, el efecto combinado es un igualdad de ingresos a niveles más importantes de aver- aumento de 8,5 por ciento, US$ 13m adicionales por sión a la desigualdad, utilizando el índice Atkinson de año. Finalmente, reemplazando los programas de TMC desigualdad. Aunque el nivel y el efecto se agrandan a ni- con uno de PNC representaría una opción intermedia veles más importantes de épsilon (aversión a la desigual- en términos de costo, casi sin impacto en términos de Estudio de Pobreza dad), el ordenamiento relativo de estos efectos es el mis- indicadores de bienestar. mo al que se observa en el coeficiente Gini. La evidencia también sugiere que aumentar la cantidad de beneficia- La consideración de estrategias alternativas de se- rios ha tenido un efecto más grande en la reducción de lección para la implementación del programa de la desigualdad de ingresos que aumentar los beneficios. PNC puede rendir mejores resultados de bienestar movilizando una cantidad similar de recursos. Si, en Brindar un beneficio de PNC a los adultos mayores vi- vez de dirigirse a participantes del PNC a través del ICV viendo en hogares que ya están participando en pro- (en distritos prioritarios) se utiliza un mecanismo al- 89 gramas de TMC resultará en costos más altos sin mejo- ternativo para seleccionar solamente los que están en pobreza extrema (en todo el país), el costo sería similar Focalizarse en todos los adultos mayores en Paraguay y el bienestar mejorado. Dirigirse a todos los adultos implicaría un aumento en el gasto en protección social mayores pobres en Paraguay puede resultar en un de 15 por ciento. programa más caro que no tenga los mismos resulta- dos. La Figura 5.9 presenta los resultados de utilizar La implementación de un programa de PNC basado estrategias alternativas para implementar el programa únicamente en los beneficiarios de programas de de PNC. Mientras los resultados del escenario 5 son los TMC puede resultar en una estrategia de selección mismos que los que se presentan en la Figura 5.8, los menos efectiva que la expansión actual de los pro- escenarios 7 y 6 muestran los impactos potenciales de gramas de TMC mismos. La Figura 5.10 demuestra focalizarse en todos los adultos mayores en situacio- que seleccionar beneficiarios del PNC con el ICV des- nes de pobreza y pobreza extrema, respectivamente. plazaría al gasto de este programa a la derecha de la Los resultados de estos dos escenarios son los mis- distribución de ingresos per cápita de Paraguay. Bajo mos en términos de la tasa de incidencia y la brecha este escenario, el 40 por ciento del gasto PNC lo re- de pobreza extrema, con una pequeña mejora en es- cibiría el 15 por ciento más pobre de la población y tos indicadores para pobreza en general. El resultado el 80 por ciento lo recibiría la mitad más pobre de la de estos tres escenarios en términos de desigualdad población. Aunque este último parece ser una buena de ingresos es el mismo. Hay una diferencia marcada pauta de selección, estos resultados pueden ser cues- entre focalizarse en todos los adultos mayores pobres tionados cuando se comparan con la selección exten- (escenario 7) y las otras opciones presentadas en la Fi- dida del TMC (escenario 3) o la provisión combinada gura 5.9. Concentrarse en los adultos mayores con el del TMC y el PNC (escenario 5). Con el escenario 3 ICV (solo en distritos prioritarios) aumentaría el gasto (TMC extendida) el 60 por ciento del gasto es percibi- en protección social por 6,8 por ciento, mientras con- do por el 15 por ciento más pobre de la población, y el centrarse en todos los adultos mayores paraguayos 90 por ciento por la mitad más pobre de la población. en pobreza extrema aumentaría en un 8,5 por ciento. Claramente, la focalización era mejor en el programa de TMC antes de la expansión de 2009, pero la co- bertura era más baja (18.000 beneficiarios). Mientras se extienden los programas de TMC utilizando la es- Figura 5.9. Implicancias potenciales trategia combinada del IPG e ICV, los distritos nuevos de asistencia social y costos de que se van incorporando progresivamente reducen la extender el PNC en Paraguay, 2008 focalización del proyecto. Esta compensación inevita- ble entre cobertura y focalización es el resultado de clasificar distritos según las necesidades promedias de sus hogares. Mientras más abajo en la clasificación 4. PNC usando ICV 6. PNC (indigencia) 7. PNC (pobre) del distrito la focalización empeora, pero la cobertu- Pobre ra se extiende. La expansión geográfica demostró ser 1.1 más efectiva en términos de mejoras de bienestar que 1.0 los cambios paramétricos (i.e. componentes variables Costo Anual en US$ Indigente nuevos, valores límites diferentes de ICV, etc.). Quizás 0.9 más importante aún, la extensión geográfica repre- 0.8 senta un aumento en la equidad, dado que se extien- 0.7 de la oportunidad de acceder al programa. Capítulo 5 Desigualdad Brecha de Focalizar las PNC a través del ICV (a los distritos prio- de ingresos Pobreza ritarios) daría resultados de selección peores que si se utiliza un método alternativo para identificar a los adultos mayores pobres. Aunque no es la finalidad de Brecha de 90 Indigencia este capítulo presentar un método alternativo, la Figura 5.11 demuestra que el uso del ICV no es la mejor elec- Figura 5.10: Curvas de Incidencia. Transferencias Monertarias Condicionadas (antes y después de la expansión), Pensiones No-Contributivas (expansión potencial utilizando ICV). Paraguay, 2008. TMC + PNC (expandido) PNC (expandido) Tekopora (expandido) Tekopora (TMC, 2008) 1.00 Densidad Acumulada F(x) 0.80 0.60 0.40 0.20 0.0 15 50 75 Centiles de ingreso per cápita Figura 5.11: Curvas de Incidencia. Pensiones no contributivas (expansión potencial utilizando ICV e indicadores de pobreza). Paraguay, 2008. PNC (exp con LI) PNC (expandido) PNC (exp con LP) 1.00 Densidad Acumulada F(x) 0.80 0.60 0.40 0.20 0.0 15 50 75 Centiles de ingreso per cápita ción. Además, focalizar a los beneficiaros de PNC a tra- cubre los distritos rurales prioritarios de Paraguay (y los vés del ICV resulta en una cobertura más baja y un costo “Bañados� de Asunción). similar al de focalizar en todos los adultos mayores en situación de pobreza extrema. Utilizando los mismos Conclusiones parámetros que en la Figura 5.10, en el escenario 6 (PNC para todos los adultos mayores en pobreza extrema) el La Protección Social en Paraguay está caracterizada 95 por ciento de este gasto de la implementación alter- por una serie de programas atomizados que están nativa del PNC estaría focalizado en el 15 por ciento más poco coordinados y posiblemente superpuestos. El Estudio de Pobreza pobre de la población. La alternativa de la implementa- diagnóstico que se repite en la literatura sobre el sis- ción del escenario 7 (PNC a todos los adultos mayores tema de reparto en Paraguay es que las cajas previsio- en situación de pobreza) asignaría la mitad de todo el nales deberían unificarse para permitir portabilidad gasto en el 15 por ciento más pobre de la población, de aportes, así como introducir cambios paramétricos y el total del gasto en el 40 por ciento más pobre de la para mejorar la sostenibilidad del sistema y reducir los población. Focalizar el PNC a través del ICV (escenario 5) potenciales desincentivos a realizar aportes. La asisten- gastaría el monto total de sus recursos en los primeros cia social observa un panorama similar. Tres programas tres cuartos de la distribución de ingresos per cápita. de transferencias monetarias condicionadas (TMC) con 91 Probablemente no sería muy eficiente dado que solo características similares son administradas en paralelo por la Secretaría de Acción Social (SAS). Un cuarto pro- geográfica de Paraguay debe ser tomada en cuenta grama de transferencias monetarias condicionadas, dado que el programa utiliza un esquema de prioriza- dirigida por la Secretaria de la Niñez, se enfoca en com- ción geográfica como parte de su estrategia de focaliza- batir el trabajo infantil. Varias otras instituciones dirigen ción. En las áreas rurales donde se lanzó originalmente pequeños programas con altos costos administrativos y el programa y donde se encuentra la mayoría de los baja cobertura. beneficiarios, los valores de corte que minimizarían los errores de focalización serían aún menores que los que El programa Tekoporã se lanzó en el 2005 de manera se utilizan en la práctica. Lo opuesto ocurre al restringir piloto, previéndose una expansión más temprana. Re- el análisis a la ciudad de Asunción. Si se utiliza el mismo sueltas las limitaciones presupuestarias, la administra- instrumento de focalización (tomando en cuenta los ción actual aumentó el presupuesto para ampliar la parámetros del ICV correspondientes a las áreas urba- cobertura de los programas de TMC administrados por nas), se encuentra que dicho valor debería ser mayor al la SAS. Estos programas crecieron de 18.000 a 100.000 utilizado uniformemente para Paraguay. beneficiarios durante 2009. Lamentablemente, hay poca información disponible y la única evaluación de La focalización del programa no mejorará si se incre- impacto data de 2006 cuando el piloto alcanzaba 5.000 menta el valor de corte del ICV, especialmente en las beneficiarios. Utilizando una estrategia de identifica- áreas rurales. Este incremento no solo aumentaría el ción (simulación) de beneficiarios, este capítulo simuló costo sino que también magnificaría los errores de foca- la expansión de la cobertura de los programas de TMC lización. Si la cobertura de los TMC quisiese ser extendi- utilizando la información de la encuesta de hogares del da para mejorar los impactos en el bienestar, una expan- año 2008. Esta evaluación ex-ante también simuló la sión geográfica sería más efectiva que un incremento expansión del programa de pensiones no contributi- en el monto del beneficio. Además, cabe señalar que el vas. Dado que la única información disponible respec- diseño original del ICV se desarrolló antes del 2003 uti- to de la estrategia de identificación de beneficiarios de lizándose un análisis de componentes principales para este programa (PNC) es que se focalizaría en los adul- elaborar el instrumento de focalización en áreas rurales. tos mayores pobres (con 65 años o más) este capítulo Como era de esperar, la expansión de los programas de presentó estrategias alternativas de focalización junto TMC se enfrentó con algunas limitaciones al aplicar este con las implicancias en términos de bienestar y costos instrumento en áreas urbanas. La solución encontrada presupuestarios. para resolver este problema durante la implementación fue incrementar el valor de corte del ICV, exclusivamen- Sujeto a la validez y precisión de la metodología utili- te para las zonas urbanas. Sin embargo, para futuras ex- zada, los programas de TMC estarían bien focalizados pansiones del programa sería aconsejable: a) actualizar en la parte inferior de la distribución del ingreso per los parámetros utilizados por el ICV (y probablemente cápita. Los errores de exclusión (16 por ciento), respec- las variables), y b) adaptar el instrumento para el área to a la línea de pobreza, serían superiores a los errores en donde se vaya a aplicar, por lo menos diferenciando de inclusión (12 por ciento), mientras que la relación entre las áreas urbanos y rurales. opuesta se observa al hacer la comparación respecto de la línea de indigencia. Al aumentar el valor de corte del Los resultados de las simulaciones ex-ante sugieren ICV de 25 a 40 se incrementó la cobertura (en los distri- que la expansión de los programas de TMC, ceteris tos priorizados por el programa), sin modificar los erro- paribus, podrían ayudar a reducir la pobreza en me- res de selección agregados (con respecto a la línea de dio punto porcentual y la pobreza extrema en 0,7 pp. pobreza). De este análisis se desprende que, para todo Cuando se mide el impacto potencial en áreas rurales, Capítulo 5 el país, el valor de corte del ICV que minimiza los erro- los resultados son un poco más altos, ya que los pro- res de focalización sería más bajo que el que se utiliza gramas de TMC se han implementado básicamente en actualmente, ICV=40.58 Sin embargo, la heterogeneidad ésas areas. La pobreza en áreas rurales podría disminuir 92 58 Un corte del ICV de 24 maximizaria la eficiencia de la focalizacion con respecto a la pobreza extrema, y un valor igual a 34 lo haria con respecto a la pobreza. en 1,4 puntos porcentuales y la pobreza extrema en al- programas van a atender diferentes poblaciones objeti- rededor de 1,7 puntos porcentuales. Aunque no sería vo, sería aconsejable que se diseñaran instrumentos es- tan significativa la cantidad de hogares que cruzarían pecíficos para tal fin. Las recientes iniciativas tendientes las líneas de pobreza y pobreza extrema, la brecha en- a reducir la superposición de programas (especialmen- tre el ingreso promedio de ambos grupos con respec- te aquellos que involucran transferencias monetarias) to a la línea de pobreza correspondiente se acorta de parecen avanzar en la dirección correcta para alcanzar manera pronunciada. La brecha de pobreza y la brecha un sistema unificado de protección social. La amplia- de pobreza extrema, después de la simulación de la ción de programas TMC ya provocó la unificación de los expansión geográfica y la reforma paramétrica de los manuales operativos de esos programas. Sin embargo, programas, se acortarían en 4 por ciento y 9 por cien- la legitimización pública de estas mejoras también re- to, respectivamente. En las áreas rurales estas brechas quiere aumentar la transparencia, y para ello la publica- se reducirían aún más, en 6 y 12 por ciento, respecti- ción regular de información de monitoreo y evaluación vamente. Aunque la desigualdad de ingresos simulada se torna esencial. mejoraría, el cambio sería marginal (0,5 por ciento para el total del país y 1 por ciento para el resto rural). La dis- tribución de ingresos entre los pobres podría mejorar de manera más significativa, sobre todo entre los po- bres y pobres extremos de las áreas rurales. La focalización de los beneficiarios del programa de PNC utilizando las tareas realizadas por los programas de TMC en anotar a beneficiarios conllevaría a peores resultados en matería de focalización, y pobres me- joras en el bienestar de esos hogares, junto con una pobre (alta) relación costo/beneficio. El ICV no fue diseñado para focalizar el programa en el conjunto de adultos mayores pobres, sino sobre hogares rurales es- tructuralmente pobres. Hay una superposición eviden- te entre los programas de TMC (componente variable del beneficio a adultos mayores viviendo en el hogar) y un eventual programa de PNC, pero combinar am- bos programas solo incrementaría el gasto social en un grupo de hogares, dejando fuera de toda cobertura de programas de protección social a otros hogares con si- milares necesidades. Sería recomendable que la Protección Social en Pa- raguay unifique gradualmente su variado conjunto de programas, pero eso no implica la homogeneiza- Estudio de Pobreza ción de los instrumentos de focalización de los mis- mos. Para dar una respuesta rápida a la crisis global, y para cumplir con las promesas de campaña, la actual administración correctamente se dedicó a expandir el componente asistencial de la protección social. La ne- cesidad de continuar mejorando los instrumentos de focalización, actualizarlos y ajustarlos a las poblaciones objetivo se hace más urgente en el contexto de una 93 expansión de los programas de asistencia social. Si los Anexo Capítulo 5 – Cambios en el ICV 2007 Según el análisis multivariado, cada variable participan- desglosarse. Asunción, desviada a la derecha, contrasta do en la construcción del ICV recibe un valor de coefi- polarmente con el resto de los departamentos en áreas ciente de ponderación. Esto varía según si el hogar se rurales (Resto Rural). El primero muestra un valor mo- encuentra en un área rural o urbano. El factor de ponde- dal de 80, reflejando la baja presencia de hogares por ración y la codificación de los valores variables se defi- debajo del valor umbral de 40. El Resto Rural alcanza nen en la metodología detallada en el manual operativo su nivel máximo a 25, el primero valor umbral utilizado del programa en el año 2005. La Tabla 5.8 demuestra los para focalizar beneficiarios potenciales. factores de ponderación utilizados en el ICV. Evidente- mente, el análisis multivariante se llevó a cabo en toda Las distribuciones de densidad para el resto de las áreas re- la muestra de la encuesta, controlando para área rural flejan que la metodología ICV asigna un valor inferior final o urbano. No se incluyó ningún otro control relaciona- a las regiones geográficas, predominantemente rurales. do con división geográfica cuando se realizó la estruc- tura de ponderación con la cual se calculó el ICV. Esto En realidad, el área rural de la región Central alcanza resultó en una distribución geográfica heterogénea de su nivel más alto en 50 mientras las dos áreas urbanas densidades del ICV por todo Paraguay. La Figura 5.12 (Central Urbano y Resto Urbano) se desplazan a la de- presenta un cálculo de kernel density de los puntajes recha. El “resto� de las áreas urbanas presentan un va- del ICV en las cinco áreas principales o regiones geográ- lor modal menos concentrado, alcanzando un puntaje ficas en las cuales los resultados de la encuesta pueden máximo de alrededor de 60. Tabla A1.1: Factores de ponderación utilizados en el ICV 2005 variable valor Urbano Rural variable valor Urbano Rural 0 1 2.38 1.89 4.a 1 3.64 2.98 0 2 2.10 2.16 4.a 3 1.35 1.26 0 3 1.37 1.16 4.b.1 3 4.28 3.24 1.a 2 1.57 1.50 4.b.1 4 1.85 2.04 1.a 3 0.52 0.77 4.b.2 3 2.32 0.61 1.a 9 1.61 1.37 4.b.2 4 5.05 2.03 1.b 2 1.79 1.65 4.b.2 6 2.72 3.99 1.b 3 2.74 2.59 4.b.3 2 2.67 3.06 1.c 6 1.11 1.64 4.b.3 3 2.50 2.04 1.c 7 1.84 2.27 4.b.3 4 2.54 2.74 2.a 1 2.89 3.00 4.b.3 5 5.06 5.12 2.a 3 1.32 2.67 4.b.3 6 5.43 4.62 Anexos 2.a 5 0.10 0.05 4.b.3 7 6.62 5.12 2.a 6 2.41 1.94 4.b.3 8 6.16 0.67 2.b.1 2 1.05 0.53 4.c.1 1 4.09 2.94 94 2.b.1 3 1.32 0.99 4.c.2 1 2.72 1.28 Tabla A1.1: Factores de ponderación utilizados en el ICV 2005 (continuación) variable valor Urbano Rural variable valor Urbano Rural 2.b.1 4 1.48 1.23 4.d 1 5.24 5.74 2.b.1 5 1.90 1.92 4.d 2 3.67 4.76 2.b.1 6 2.69 3.03 4.d 3 1.18 2.33 2.b.1 9 4.01 4.90 4.d 6 1.18 0.90 2.b.1 1 5.15 5.42 5.a.1 1 3.60 2.77 2.b.2 2 0.47 0.77 5.a.1 2 3.57 3.01 2.b.2 3 0.74 0.82 5.a.2 1 4.81 4.49 2.b.2 4 0.87 1.79 5.a.2 2 1.51 0.82 2.b.2 5 1.80 2.52 5.b 1 4.79 2.80 2.b.2 6 2.60 3.04 5.c 2 3.14 5.04 2.b.2 9 4.03 5.67 5.c 3 1.98 2.82 2.b.2 1 5.05 5.67 5.c 4 4.29 5.92 2.b.2 1 1.92 1.42 5.d 1 0.56 1.26 2.c 1 2.51 2.11 5.d 4 2.57 0.96 2.c 2 1.55 0.52 5.d 6 0.16 4.59 2.c 6 1.44 0.99 5.e 6 3.18 3.44 3.a 1 3.27 4.17 5.e 8 0.83 0.60 3.a 3 0.52 1.05 6.a.1 1 3.30 2.79 3.a 5 2.65 2.30 6.a.2 1 3.41 5.46 3.a 6 0.94 1.03 6.a.3 1 2.71 3.28 3.a 9 0.94 0.49 6.a.4 1 3.25 3.02 6.a.5 1 2.70 3.36 Figura A1.1: ICV 2008 por región Resto Rural Central Urbano Resto Urbano Central Rural Asunción .04 .03 Estudio de Pobreza Densidad .02 .01 0 0 20 40 60 80 100 ICV 95 Cambios en el ICV 2007 Para estimar el puntaje de ICV para el 2007, otro cambio potencialmente importante se introdujo, respecto a la Las simulaciones y resultados en este documento uti- modificación de la codificación de la variable categoría lizan la Encuesta Permanente de Hogares en Paraguay ocupacional. En el 2005, el encuestado podría declararse (EPH) para calcular los puntajes de ICV. Soares et al. empleado o trabajador en el sector público o privado; en (2007) estimaron los puntajes ICV utilizando la versión el 2007, estas alternativas se redujeron de cuatro a dos del 2005 de la EPH y la comparó con un valor de puntaje opciones. La metodología ICV asignó una ponderación alternativo utilizando un indicador de prueba de me- diferente para empleados y trabajadores, sin importar dios. El cálculo del puntaje de ICV para 2007 sufrió algu- el sector (público o privado). La encuesta EPH del 2007 nos cambios en cuanto a las modificaciones en el cues- agrupó a las cuatro categorías según el sector, hacienda tionario de la encuesta. En lo posible, los variables se imposible la recuperación de clasificación presente en la han re-codificado para recuperar información compa- metodología ICV. Para resolver este problema, las cuatro rable. En los casos en que la variable no estaba presente categorías de la encuesta del 2005 han sido clasificadas en el cuestionario, se calcularon versiones alternativas en una sola: asalariados (incluyendo a empleados y tra- del ICV para poder entender la importancia relativa del bajadores del sector público y privado). Aunque la nueva variable ausente. codificación de la variable no permite asignar una pon- deración diferenciada para empleadores y trabajadores, La EPH, en el 2005, incluyó un módulo dedicado a re- todavía es posible dar una ponderación a asalariados en copilar información sobre la salud infantil. Lamenta- áreas urbanas y rurales. El valor de ponderación asigna- blemente, en el 2007, no se incluyó este modulo en el da a ambos grupos se recalculó como el promedio entre cuestionario, y por eso se perdió la variable que capta los valores de ponderación para el ICV del 2005. la existencia del certificado de vacunas. La Figura 5.13 compara el puntaje de distribución ICV para la encuesta Dos variables más mostraron un cambio importante en de 2005 con y sin la variable de la vacuna. Evidentemen- la frecuencia observada en el 2005 y el 2008, sin modi- te, la ausencia de esta variable en el algoritmo reduce ficar la codificación. Primero, la incidencia de teléfonos el valor total de la distribución, desplazando la curva a celulares era más alta que en el 2005, reduciendo el por- la izquierda. Aunque el desplazamiento no es exacta- centaje de hogares sin servicio telefónico. Este cambio mente homogéneo, la distribución bimodal todavía se parece ser muy pronunciado, pero es lógico. Segundo, observa con una brecha más grande alrededor del pun- la cantidad de personas que se enfermaron en el 2007 taje ICV 20. Finalmente, la Figura 12 muestra que en el pero no recibieron atención médica aumentó de ma- año 2007 (sin considerar la variable de la vacuna), la dis- nera significativa (10 puntos porcentuales). La razón tribución bimodal también está presente, con un nivel principal por este aumento es la epidemia de dengue y máximo más alto de alrededor de 60 en el puntaje ICV. fiebre amarilla que ocurrió hacia finales del 2007. Figura A1.3: Comparación ICV 2008, 2005 con y sin la variable de vacuna infantil 2005 2007 2008 .04 Densidad hogares: Total país .03 Anexos .02 .01 0 96 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 ICV Adjunto – Crisis, Sequía y Pobreza en el 2009 Prólogo area rural cayeron y los hogares intentaron compensar con aumentos en la participación laboral de las mujeres El Estudio de Pobreza de Paraguay “Determinantes y y los más jóvenes. Las mujeres entraron principalmen- Desafíos para la Reducción de la Pobreza� presenta un te en el sector agrícola, y en particular como trabaja- análisis de la situación de pobreza, desigualdad, ingre- doras de cuenta propia o como empresarias. El empleo so y empleo del país entre 1997 y 2008 dado los datos agrícola sirve como amortiguador cuando caen los in- disponibles en el momento de su elaboración. Sin em- gresos, pero no fue lo suficiente para evitar la caída de bargo, debido a la reciente culminación de la Encuesta los ingresos de los hogares, y puede haber puesto aún Permanente de Hogares (EPH) de 2009 (la última en- más presión sobre los salarios del sector. Los ingresos cuesta de hogares disponible, levantada en el período por remesas y por transferencias del estado, aunque entre octubre y diciembre del 2009), este corto docu- un pequeño porcentaje del ingreso familiar, son más mento presenta una actualización de algunas secciones importante para los hogares más pobres. Sin embargo de dicho estudio. Con la disponibilidad de la EPH 2009, tampoco fueron lo suficiente para amortiguar la caída ahora es posible estudiar el impacto sobre la pobreza del ingreso familiar y el aumento en la pobreza rural. de la contracción económica del 2009. Aún así, sin estos ingresos es posible que la pobreza ru- ral hubiera sido aún más alta. Introducción y Resumen En el sector urbano, el impacto negativo de la crisis so- La severa sequía ocurrida a comienzos del 2009 así bre el PIB de los sectores más grandes urbanos no se como la crisis financiera global resultaron en una fuer- traslado en caídas de empleo urbano ni, en algunos ca- te contracción económica para Paraguay en el 2009. El sos, caídas del salario por hora. Sin embargo, si hubo Producto Interno Bruto (PIB) de Paraguay cayó 3,8 por un deterioro en la calidad del empleo urbano dado el ciento en el 2009, de acuerdo al Banco Central de Pa- aumento del desempleo, la informalidad, y el subem- raguay. Sin embargo, la pobreza y la desigualdad dis- pleo visible, lo cual explica el puzle. Los salarios cayeron minuyeron entre 2008 y 2009 en el país, al contrario para los sectores de transporte y comunicación, servi- de lo que se podría esperar. Aún así, los efectos fueron cios a las empresas, agricultura, y electricidad y agua, muy diferentes entre el sector urbano y el sector rural, pero aumentaron para los trabajadores menos califica- con un aumento en la pobreza rural sin cambio en la dos en sectores donde más trabajan los pobres, como desigualdad de ingresos rurales, y una caída en la po- comercio y construcción – un impacto positivo para la breza urbana con una mejora en la desigualdad urbana. reducción de la pobreza urbana. Además, las remesas Este documento presenta estos resultados e intenta dar aumentaron como porcentaje del ingreso familiar en- explicaciones a estos “puzles�, explorando los cambios tre 2008 y 2009 para los hogares urbanos de los deciles que ocurrieron en el PIB por sector económico, en los más pobres. ingresos, incluyendo remesas y transferencias, y en los Estudio de Pobreza indicadores del mercado laboral, incluyendo el empleo Recesión con menor pobreza: y desempleo. El documento resalta varios hechos es- un puzle en Paraguay tilizados y hace claro la necesidad de un análisis más profundo. En comparación con crisis anteriores, la crisis finan- ciera global de 2008-2009 golpeo fuerte a la región La fuerte caída del PIB ocurrió principalmente en el sec- de América Latina y el Caribe (ALC), aunque el efecto tor agrícola, dada la sequía y dada la caída de precios no fue tan importante como en otras regiones del mun- internacionales de los bienes por causa de la caída de do o para los países desarrollados. De acuerdo a un in- 97 la demanda mundial. Como resultado, los ingresos del forme del Banco Mundial para la región, el PIB regional experimentó una contracción del 0,8 por ciento, la caí- gativo sobre el Producto Interno Bruto (PIB) del sec- da anual más alta de América Latina durante las últimas tor Agrícola, y un leve impacto negativo sobre el PIB dos décadas (Figura 1).1 Si uno considera los países de del sector de Comercio. El sector Agrícola2 es el sector la región por separado, la contracción de 3,8 por ciento económico más importante en términos del PIB de del PIB de Paraguay en 2009 fue una de las peores de Paraguay, seguido por el sector de Comercio. Juntos, la región. estos sectores representan más del 42 por ciento del PIB del país en el 2009 (Figura 2), más del 50 por cien- En Paraguay, la crisis financiera y la caída de precios to del empleo, y más del 70 por ciento del empleo de internacionales, combinados con la severa sequía de los pobres. Entre 2008 y 2009, Agricultura y Comercio comienzos del 2009 tuvieron un fuerte impacto ne- registraron las caídas del PIB (en valor agregado) más fuertes: 17,4 y 3,4 por ciento, respectivamente (Figura 2). Adicionalmente, la Figura 3 muestra una caída en los precios internacionales de los bienes entre 2008 y Figura A2.1: Golpe fuerte de la crisis global 2009. Los precios que bajaron incluyen los de algodón y del 2009 en América Latina y el Caribe maíz, cultivos en los cuales trabajan los pobres y pobres extremos. Dada la importancia del sector agrícola en la 10 economía rural, el impacto negativo fue más fuerte en Growth rat un GP pr apita (Us$ PPP) 8 el área rural que en el urbano en el 2009. 6 4 Pobreza 2 0 Aunque la crisis financiera y la severa sequía tuvieron un efecto negativo sobre el crecimiento económi- 2009-2010* 1993-1994 1994-1995 1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2000 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009 -2 co en Paraguay, la tasa de pobreza disminuyó entre 2008 y 2009 en el país (Figura 4). La caída de la tasa de incidencia de la pobreza de 37,9 a 35,1 por ciento repre- Fuente: Cálculos de los autores en base a la Socio-Economic Database for Latin America and sentó una reducción de 130.000 personas en condición the Caribbean (CEDLAS and the World Bank, 2008) y World Economic Outlook (IMF, 2010). *Projecciones para 2010. de pobreza. La tasa de incidencia de la indigencia se Figura A2.2: Producto Interno Bruto por Sector Económico y Crecimiento entre 2008-2009 4.500 0,20 4.000 PIB, miles de mns de Gs. Crecimiento PIB, 0.15 3.500 const de 1994 (izquierda) % (derecha) 0,10 3.000 0,05 2.500 0 2.000 1.500 -0,05 1.000 -0,10 500 -0,15 0 -0.20 Agric, Ganad y Forest Transp. & Comunidad Gobierno general Serv a Empresas Hoteles & Rest Comercio Industria Otros serv Construcción Finanzas Elec y agua Minería Pesca Anexos Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, DGEEC Paraguay. 1 Banco Mundial, 2010. Did Latin America Learn to Shield its Poor from Economic Shocks? LAC Poverty and Labor Brief, LCSPP. October http:// siteresources.worldbank.org/INTLAC/Resources/PovertyReport.pdf 98 2 Para compatibilidad con los sectores utilizados en la Encuesta Permanente de Hogares, se juntaron los sectores de Agricultura, Ganade- ría y Explotación Forestal de las Cuentas Nacionales en uno solo. mantuvo básicamente constante, con una reducción de solo 0,2 puntos porcentuales (a 18,8 por ciento). Con- Figura A2.3: Precios internacionales de los siderando un período de tiempo más largo, la pobreza commodities caen en 2009 (Us$ nominal) extrema en 2009 estuvo al mismo nivel que en 1997/98 (Figura 5). Sin embargo, la tasa de pobreza moderada llegó a su nivel más bajo en el 2009. Ambos resultados 0,3 son sorprendentes dada la fuerte contracción económi- 0,2 ca que recién sufrió el país. 0,1 La reducción de la tasa nacional de pobreza entre 0 2008 y 2009 fue principalmente el resultado de la caí- -0,1 da importante en las áreas urbanas fuera de Asunción, -0,2 mientras que la pobreza aumentó en las áreas rurales. 2000-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009 2009-2010 La incidencia de la pobreza en la región Central Urbana y en la región Resto Urbana cayeron respectivamente 8 Fuente: Global Economic Monitor (DDP Banco Mundial) y 4,3 puntos porcentuales a 27,4 y 22,8 por ciento (Tabla Nota: Commodities incluye: Bebidas, Grasas y aceites, Granos, Otros Alimentos y otros 1 ). En Asunción la incidencia de la pobreza bajó solo materiales primos. 0,4 puntos porcentuales entre 2008 y 2009, por ende achicando las diferencias en la tasa de pobreza entre las regiones urbanas. Sin embargo la incidencia de la Figura A2.4: Evolución de pobreza pobreza en el área Rural aumentó 1,1 puntos porcen- en Paraguay (2003-2009) tuales, alcanzando casi 50 por ciento. El área rural pasó a contribuir al casi 59 por ciento de los pobres aunque representa tan solo un 41 por ciento de la población 50 nacional. 45 Pobreza 40 35 Porcentaje La pobreza extrema se convirtió aún más en un pro- 30 25 Pobreza Extrema blema rural en el 2009. Asunción registró un relativa- 20 15 mente fuerte aumento de 6,7 a 8,8 por ciento en la inci- 10 dencia de la pobreza extrema entre 2008 y 2009 (Tabla 5 0 1). Sin embargo, las regiones Central Urbano y Resto Ur- 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 bano mostraron fuertes caídas en la pobreza extrema, Año causando que la tasa de incidencia para el área urba- na en su conjunto caiga 1,3 puntos porcentuales a 9,3 por ciento en el 2009. Al contrario, la pobreza extrema aumentó en el área rural de 30,9 a 32,4 por ciento, re- Figura A2.5: Evolución de pobreza presentando el 71,1 por ciento de los pobres extremos, en Paraguay (1997/98-2009) un aumento de 3,6 puntos porcentuales con respecto al 2008. La combinación de la fuerte sequía y la crisis Estudio de Pobreza financiera global parece haber tenido un impacto ne- 60 gativo más fuerte en el área rural. 50 Pobreza 40 Porcentaje Los más pobres se encontraron aún más pobres en el 30 Pobreza Extrema 35.1 2009. Los índices de Foster, Greer y Thorbecke que mi- 20 den la brecha de la pobreza extrema y la severidad de 10 18.8 la pobreza extrema muestran aumentos en particular 0 1997-98 1999 2000-01 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 en el área rural para el 2009 (Figura 6). El índice de la 99 Año brecha de la pobreza extrema, que estima la distancia Tabla A2.1: Incidencia de la pobreza y contribución a la pobreza, Paraguay 2009 Tasa de incidencia (%) Contribución a la pobreza (%) % de la Pobreza Cambio Pobreza Cambio Pobreza Pobreza población moderada 2008-09* Extrema 2008-09* moderada Extrema Nacional 100,0 35,1 -2,8 18,8 -0,2 100,0 100,0 Urbano 58,7 24,7 -5,5 9,3 -1,3 41,3 28,9 Asunción 8,1 21,1 -0,4 8,8 +2,1 4,9 3,8 Central Urbano 27,6 27,4 -8,0 7,8 -2,8 21,5 11,4 Resto Urbano 23,0 22,8 -4,3 11,3 -0,7 14,9 13,8 Rural 41,3 49,8 +1,1 32,4 +1,5 58,7 71,1 Nota: (*) El cambio en la tasa de incidencia de pobreza entre 2008 y 2009 se presenta en puntos porcentuales Figura A2.6: Brecha y severidad de la pobreza extrema , Paraguay 2003-2008 Brecha de la pobreza extrema Severidad de la pobreza extrema Urbana Rural Nacional Urbana Rural Nacional 16.0 9,0 14.0 8,0 12.0 7,0 10.0 6,0 5,0 8.0 4,0 6.0 3,0 4.0 2,0 2.0 1,0 0.0 0,0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Nota: los índices de Foster, Greer, y Thorbecke (FGT1 y FGT2). promedio de los pobres extremos a la línea de pobreza bana, mientras que la desigualdad en el sector rural extrema, aumentó 1 punto porcentual en el área rural. se mantuvo constante. La desigualdad del ingreso El índice de la severidad, que da aún más peso a los más per cápita familiar, medida por el coeficiente de Gini, pobres de la distribución, aumentó 0.6 puntos porcen- se redujo en 0,02 puntos, de 0,515 en el 2008 a 0,496 tuales para el área rural. En el área urbana, aunque los en el 2009. Sin embargo, la mejor distribución de in- dos índices aumentan, los valores son relativamente greso ocurrió solo en el área urbana con una caída de pequeños y se pueden considerar constantes. Por otro 0,032 puntos en el coeficiente de Gini urbano. Como lado, los resultados rurales indican que los más pobres resultado, en 2009 el Gini urbano bajó a 0,427 mien- entre los pobres sufrieron los peores efectos de la com- tras que el Gini rural se mantuvo alrededor de 0,554. binación de la crisis y la sequía. Por ende, los efectos de la crisis financiera global y Anexos la fuerte sequía nacional fueron una caída del PIB Desigualdad nacional, un aumento de la pobreza rural sin cambio en la desigualdad de ingreso rural, y una caída en la 100 La desigualdad de ingreso en Paraguay disminuyó pobreza urbana con una mejora en la distribución de entre 2008 y 2009 a nivel nacional y para el área ur- ingreso. ¿Cómo se explica el aumento de la pobreza rural? Figura A2.7: Curva de incidencia de crecimiento del ingreso promedio Ingresos promedios – Curvas de incidencia del nacional (2006-08 y 2008-09) crecimiento 0,25 2006-08 2008-09 0,2 El ingreso promedio de los más pobres cayó entre 0,15 2008 y 2009, en fuerte contraste con el crecimiento de 0,1 0,05 2006-08. Las curvas de incidencia hacen posible desa- 0 -0,05 rrollar una caracterización más detallada de los patrones -0,1 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 de crecimiento en el ingreso al mostrar el cambio pro- -0,15 -0,2 porcional de cada percentil de ingreso durante un pe- -0,25 ríodo dado. La curva de incidencia muestra que entre el 2008 y el 2009 los hogares más pobres (hasta casi el per- Nota: Las curvas de incidencias solo muestran a los hogares con un ingreso diferente a cero centil 30 de la distribución) tuvieron una disminución de por cuestiones de comparabilidad entre los años. Fuentes: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. sus ingresos, así como los hogares más ricos del percen- til 85 para arriba (Figura 7). Al contrario, durante la crisis alimentaria (2006 a 2008) todos los hogares registraron un aumento en sus ingresos, con los más pobres mos- Figura A2.8: Curva de incidencia de crecimiento del ingreso promedio trando un aumento relativamente más grande que el urbano y rural (2008-09) resto de la distribución (un crecimiento “pro-pobre�). 0,2 Urban 08-09 Rural 08-09 Como se esperaría dado que el golpe económico 0,15 0,1 negativo fue principalmente en el sector agrícola, la 0,05 0 caída del ingreso promedio de los más pobres ocurrió -0,05 principalmente en el sector rural. De acuerdo a la curva -0,1 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 -0,15 de incidencia del crecimiento, el ingreso promedio en el -0,2 -0,25 sector rural cayó para un 95 por ciento de los hogares -0,3 entre 2008 y 2009, y más para los más pobres (Figura 8). Al contrario, la mayoría de los hogares urbanos tuvie- Nota: Las curvas de incidencias solo muestran a los hogares con un ingreso diferente a cero ron un aumento en sus ingresos promedio entre los dos por cuestiones de comparabilidad entre los años. Fuentes: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. años. Aún así, la distribución urbana muestra una fuerte caída de los ingresos de los más pobres, que se reflejan en el aumento del �ndice de la Severidad de la pobreza extrema urbana presentada más arriba. La distribución Figura A2.9: Curva de incidencia de urbana también muestra una caída de los ingresos pro- crecimiento del ingreso promedio medios de los más ricos, lo cual puede explicar la caída urbano y rural (2006-08) en la desigualdad medida por el coeficiente de Gini ur- 0,45 0,4 Rural 06-08 Urban 06-08 bano. La Figura 9 presenta el contraste ocurrido en el Estudio de Pobreza 0,35 período 2006-2008 durante el cual los ingresos de to- 0,3 0,25 dos los hogares, urbanos o rurales, aumentaron. 0,2 0,15 0,1 Dentro del sector rural, los ingresos agrícolas caen 0,05 para toda la distribución mientras que los ingresos 0 que provienen de sectores no-agrícola rurales mues- 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 tran resultados mixtos (Figura 10). Estos resultados más desagregados del sector rural resaltan que el im- Nota: Las curvas de incidencias solo muestran a los hogares con un ingreso diferente a cero 101 por cuestiones de comparabilidad entre los años. pacto negativo sobre el crecimiento económico del Fuentes: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. incluyó una variable para captar los ingresos provenien- tes de los ingresos del programa TMC, en particular la Figura A2.10: Curvas de Incidencia del Crecimiento: Sector Rural 2008-09 ampliación de Tekoporã, entre otros. La Figura 11 mues- tra que las transferencias del estado fueron entre 1,5 y 2,5 por ciento del ingreso familiar total de los primeros No agrícola 08-09 Agrícola 08-09 tres deciles de los hogares rurales. Para estos hogares, el 0,6 ingreso por remesas fue más grande como porcentaje 0,4 del ingreso familiar, pero el aumento entre 2008 y 2009 0,2 fue casi nulo para los dos deciles rurales más pobres 0 (ver sección de remesas más adelante), con lo cual las transferencias del estado fueron el único aumento. Sin -0,2 estos ingresos, es posible que la pobreza rural hubiera -0,4 sido aún más alta. 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 Mercado laboral Nota: Las curvas de incidencias solo muestran a los hogares con un ingreso diferente a cero por cuestiones de comparabilidad entre los años. Fuentes: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay. Los indicadores referentes al mercado laboral mues- tran resultados mixtos para Paraguay entre 2008- 2009, con aumentos en la tasa de empleo y en la Figura A2.11: Transferencias del estado participación laboral pero también en la tasa de des- (incluyendo Tekoporã) en zonas rurales empleo y la informalidad. Aunque las consecuencias (% del ingreso familiar total, 2009) negativas de la crisis financiera todavía son visibles en una gran parte del mundo, la tasa de participación la- 3,0 boral en Paraguay aumentó 2,1 por ciento y la tasa de 2,5 empleo aumentó 0,8 puntos porcentuales entre 2008 y 2,0 2009 (Tabla 2). La participación de la mujer en la fuerza 2,5 laboral también aumentó 3,1 por ciento mientras que 1,0 el subempleo bajo un 0,7 por ciento. Sin embargo, la 0,5 tasa de desempleo fue negativamente afectada, au- 0,0 mentando 0,7 puntos porcentuales, así como y la infor- 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 malidad, la cual aumentó 2,4 por ciento entre los dos años, resultados más esperados en el contexto de la Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH 2009, Paraguay. crisis global. país y la pobreza rural es principalmente un resultado Empleo del impacto negativo de la crisis financiera y la sequía sobre el sector agrícola. Los buenos resultados registrados en la participación laboral y la tasa de empleo durante el período de cri- Transferencias del Estado sis parecen haber sido influenciados en particular por la gran capacidad de absorción del sector agrícola, Las transferencias del estado a los hogares rurales aún dada la caída del PIB en este sector. La agricul- fueron principalmente a los hogares de los deciles tura siguió siendo el sector con la mayor participación más pobres. Dentro del contexto de la crisis financiera en el empleo (28,2 por ciento de los trabajadores en el Anexos global que comenzó en 2008, el gobierno de Paraguay 2009), y fue el que registro el más grande incremento incluyó una ampliación del programa de transferencias al aumentar 3,1 puntos porcentuales entre 2008 y 2009 monetarias condicionadas (TMC) como una de las polí- (Figura 12). El comercio y los restaurantes y hoteles tam- 102 ticas prioritarias de su administración. Al mismo tiem- bién mostraron una mejora dentro de la distribución de po, por primera vez la Encuesta Permanente de Hogares trabajadores por sector económico. Tabla A2.2: Indicadores del Mercado Laboral en Paraguay 2008-2009 Indicador a 2008 2009 Cambio Participación de la fuerza laboral (%) 63,7 65,0 2,1% Participación de la mujer en la fuerza laboral (%) 50,4 52,0 3,1% Tasa de empleo (%) 59,9 60,7 0,8 b Subempleo visible (% del total empleado) 7,1 8,7 -0,69% Tasa de desempleo (% de la población economicamente activa) 5,9 6,6 0,7 b Duración del desempleo (meses) 7,2 7,5 0,3 c Trabajadores informales (% del total empleado) 65,5 67,0 2,4% Nota: (a) Indicadores se refieren a la población de 10-64 años; (b) el cambio se expresa en puntos porcentuales; (c) meses. Tra- bajadores informales: trabajadores asalariados en pequeñas empresas, no profesionales autónomos y trabajadores sin ingresos. Subempleo visible: porcentaje de personas con empleo que trabajan menos de 30 horas semanales y desean trabajar más horas. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EPH, Paraguay Figura A2.12: Distribución de los trabajadores por sectores económicos (puntos %) 2008 2009 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 Agric, Ganad y Exp Forest Pesca Minería Industria Elec y Agua Construcción Comercio Hoteles & Rest Transp. & Comunic Finanzas Serv a Empresas Gobierno general Otros Serv Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a las EPH 2008 y 2009, Paraguay. La mayoría de los nuevos empleos se encontraron en La tasa de empleo aumentó para las mujeres, los el sector de Agricultura, aún dada la caída fuerte del más jóvenes, y en el sector rural, pero se mantuvo PIB agrícola. Si se clasifica la creación y destrucción de relativamente constante para los hombres. La Tabla empleo por sector económico y relación laboral, el re- 3 presenta la tasa de empleo para diferentes grupos sultado muestra que en el sector de Agricultura entra- entre 2008 y 2009. Los resultados muestran que la Estudio de Pobreza ron casi 110 mil más trabajadores que en el 2008, segui- tasa de empleo del sector rural aumentó 1,7 puntos do por Comercio (casi 37 mil más trabajadores netos), porcentuales entre 2008 y 2009, mientras que la ur- y Restaurantes y hoteles. En porcentaje, hostelería fue bana aumentó solo 0,25 puntos. La tasa de empleo de el más importante de estos tres. En términos de la rela- las mujeres aumentó 1,2 puntos porcentuales y la de ción laboral, la cantidad de asalariados cae entre 2008 los jóvenes entre 10 y 24 años casi 2,3 puntos porcen- y 2009, mientras que empleos menos formales como tuales. Al contrario la tasa de empleo de los hombres cuenta propia (con un aumento neto de casi 66 mil per- se mantuvo relativamente constante (una caída de sonas) y no remunerados (con un aumento neto de casi 0,09 puntos porcentuales). 103 35 mil personas) aumentan. Tabla A2.3: Distribución del empleo, 2008 y 2009 (%) Adultos (10-64) Edad Género Area Total (10-24) (25-64) (65 +) Mujeres Hombres Rural Urbano 2008 59,9 39,0 76,3 37,9 46,6 73,4 60,8 59,3 2009 60,7 41,2 76,1 37,6 47,8 73,3 62,5 59,5 2009-2008 0,81 2,26 -0,20 -0,23 1,19 -0,09 1,65 0,25 Nota: Cambio entre 2008 y 2009 está en puntos porcentuales Desempleo empleador rural), y sobre el ingreso de las familias rurales, impulsando a las mujeres y a los jóvenes a en- La tasa de desempleo aumentó en el período 2008- trar en el mercado laboral para ayudar con las finanzas 2009 de 5,9 a 6,6 por ciento, más en línea con lo es- del hogar. Los resultados de arriba muestran que la tasa perado dado el contexto internacional desfavorable de empleo de los hombres se mantuvo relativamente de la crisis financiera. El aumento en el desempleo su- constante mientras que su tasa de desempleo aumen- cedió en ambas áreas urbanas y rurales, pero demostró tó, así como la tasa de desempleo para el sector rural. Al ser más fuerte para los trabajadores rurales, al contrario contrario, la tasa de empleo aumentó para las mujeres, de la situación entre 2007 y 2008 cuando el desempleo los más jóvenes, y en el sector rural. Un análisis de la rural bajó aunque aumentaba el desempleo urbano (Fi- creación de empleos de las mujeres muestra que entre gura 13). El aumento del 2009 también fue más fuerte 2008 y 2009 ellas entraron principalmente en el sector para los hombres, con lo cual la brecha de género se agrícola, y en particular fuertemente como trabajado- estuvo cerrando los últimos dos años. ras de cuenta propia o como empresarias. Por ende, una hipótesis sería que las mujeres y los jóvenes intentaron Una posible hipótesis que resume los resultados del amortiguar la caída de los ingresos familiares en el area área rural sería que la combinación de la crisis finan- rural dada la crisis y la sequía. De todas maneras, sería ciera y la sequía tuvo un efecto negativo sobre los em- importante hacer un análisis más profundo de esta hi- pleos de los hombres en el sector agrícola (el mayor pótesis. Figura A2.13: Tasas de desempleo por área y sexo Urbano Rural 80 16,0 70 14,0 60 12,0 Tasa de desempleo Tasa de desempleo 50 10,0 Mujeres 40 8,0 30 6,0 Total Anexos 20 4,0 10 2,0 Hombres 0 0,0 1999 2000-01 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 1999 2000-01 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Año Año 104 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EIH y EPH, Paraguay. ¿Por qué disminuye la pobreza urbana? con un aumento del empleo en el sector urbano. Un fenómeno adicional fue el retorno de los migrantes a Empleo urbano Paraguay dado el impacto mucho más fuerte de la cri- sis financiera en los países de la OECD, con lo cuál es- El impacto negativo de la crisis financiera sobre el PIB tos trabajadores que vuelven pueden haber añadido a de los sectores más grandes urbanos no parece haber- la participación laboral así como a la tasa de empleo y se trasladado en caídas de empleo urbano ni, en al- de desempleo. gunos casos, caídas del ingreso por hora. Los sectores de Comercio, Industria, y Transporte y Comunicaciones Salarios urbanos son los más importantes en el área urbana en términos del PIB. Como se presentó anteriormente, aunque no Los salarios aumentaron para los trabajadores me- tan fuerte como en Agricultura, estos sectores sufrieron nos calificados en sectores urbanos como comercio una caída del PIB entre 2008 y 2009 (Figura 2). Sin em- y construcción. Los salarios cayeron para los sectores bargo, el empleo urbano en estos sectores aumentó en de transporte y comunicación, servicios a las empresas, el mismo período, así como los salarios por hora en los agricultura, y electricidad y agua. Sin embargo, anali- sectores de Comercio e Industria (Figura 14). zando los cambios en los cuatro sectores donde más trabajan los pobres urbanos (comercio, industria, em- Al contrario, la crisis financiera parece haber resulta- pleadas domésticas y construcción), los salarios de los do en un deterioro en la calidad del empleo urbano trabajadores menos calificados aumentaron en general dado el aumento en el desempleo, la informalidad más que los trabajadores con secundaria completa (Fi- y el subempleo visible del sector urbano. El aumen- gura 15). Este crecimiento en sectores que demandan to en la participación laboral y el aumento de 7,5 a mano de obra de baja educación ayudó a aumentar los 8,3 por ciento del desempleo urbano son coherentes ingresos de los más pobres y por ende de disminuir la con la llegada de la crisis financiera si más personas tasa de pobreza urbana. Todas estas dinámicas del sec- empiezan a buscar trabajo para amortizar el nivel de tor urbano requieren más investigación de lo que es consumo del hogar. El aumento en la tasa de informa- posible en este corto documento. lidad urbana (de 52,5 a 55,0 por ciento) asi como en la tasa del subempleo visible (trabajadores empleados Remesas menos de 30 horas por semana que quieren trabajar más) de 6,4 a 8,1 por ciento en el sector urbano pue- Hogares pobres y no-pobres, urbanos y rurales, reci- den ayudar a explicar el “puzzle� de una caída del PIB bieron remesas en el 2009, pero las remesas fueron Figura A2.14: Empleo urbano, cambio en el empleo urbano, y cambio en el ingreso por hora Empleados, 2009 (miles) Variación en cantidad de empleados, 2008-09 (%) Variación en ingreso por hora, 2008-09 (%) 600 80 500 60 40 Estudio de Pobreza 400 20 300 0 200 -20 -40 100 -60 0 -80 Empleadas dom Transp. & Comunic Serv a Empresas Agric, Ganad y Forest Hoteles & Rest Salud y serv soc Comercio Industria Construcción Admin. Pub Otros serv Enseñanza Finanzas Elec y agua 105 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EIH y EPH, Paraguay. más importantes (como porcentaje del ingreso fami- liar) para los deciles más pobres. En valores absolutos, Figura A2.15: Cambio en el salario entre 2008 y 2009 por sector las remesas fueron recibidos mayoritariamente por los y nivel de cali�cación (%) más ricos en el 2009, y originando más desde España y Estados Unidos. Sin embargo, como porcentaje del Primaria completa Secundaria completa Sin completar primaria ingreso familiar, las remesas tuvieron impacto en toda 140 la distribución de hogares, pero en particular para los 120 deciles más pobres (Figura 16). Las remesas al sector ur- 100 80 bano fueron entre el 3 y el 10 por ciento del ingreso fa- Porcentaje 60 miliar de los hogares más pobres, con el mayor impacto 40 20 en el primer decil de la distribución. 0 -20 Comercio Industria Emplds dom Construcción -40 Entre 2008 y 2009, las remesas como porcentaje del ingreso familiar aumentaron más fuertemente para los deciles urbanos más pobres, con un aumento casi Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EIH y EPH, Paraguay. nulo para los dos deciles rurales más pobres (Figura 17). En el otro extremo, las remesas aumentaron para los hogares urbanos y rurales más ricos. Los hogares Figura A2.16: Remesas como porcentaje rurales pobres, y en particular pobres extremos, fue- del ingreso de los hogares urbanos ron entre los que menos ayuda recibieron en forma de y rurales, 2009 (%) remesas. Al contrario, el aumento en las remesas entre 2008 y 2009 para los hogares urbanos más pobres pue- Urbano Rural 12 de haber contribuido a la caída de la pobreza urbana en 10 este período. 8 6 Más allá del aumento en el empleo, el ingreso por 4 hora, y las remesas, existen otros amortiguadores en 2 el sector urbano que podrían también ayudar a expli- 0 car la caída en la pobreza urbana. El gasto social au- 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 mentó significativamente, no solo en términos de pre- supuestos aprobados, pero en aumentos dramáticos Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EIH y EPH, Paraguay. de ejecución actual en áreas como salud, programas de reducción de la pobreza, seguridad social, y obras públicas. El sector de Construcción, por ejemplo, el cual emplea una importante proporción de trabajadores Figura A2.17: Cambio en remesas como menos cualificados, creció también dado a la mayor eje- porcentaje del ingreso familiar, cución del Ministerio de Obras Públicas, el cual ejecuto 2008-2009 (%). Urbano y Rural 70 por ciento más que el año anterior. Además, el au- mento de transferencias de dinero a las regiones resulto Urbano Rural 8 en un aumento de obras al interior del país. Todos estos 6 factores, como los mencionados anteriormente, pue- 4 den haber influido a mejorar la tasa de pobreza urbana. Sin embargo, como se menciona arriba, para realmente Anexos 2 entender las dinámicas que están ocurriendo en el país, 0 en el área urbana como rural, se requiere un análisis 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 -2 más profundo. 106 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a la EIH y EPH, Paraguay. Conclusiones negativo en el sector agrícola. Esto sugeriría que sin las transferencias la pobreza podría haber sido aún peor en El sucinto análisis de algunos de los datos de pobreza el sector rural. Sin embargo, este breve análisis no pue- y del mercado laboral presentados en este breve do- de contestar la pregunta sobre cuán bien focalizadas cumento sugiere que no hay fuertes cambios en las eran las TMC. Las consideraciones de política sobre los consideraciones de política presentadas en el Estudio programas de protección social del Estudio de Pobreza de Pobreza de Paraguay “Determinantes y Desafíos para siguen siendo importantes: la necesidad de unificar el la Reducción de la Pobreza�. Las políticas contracíclicas atomizado conjunto de programas de protección so- durante la recesión del 2009, combinadas con el man- cial, mejorando su focalización, e invirtiendo en su mo- tenimiento de la estabilidad macroeconómica, ayu- nitoreo y evaluación. daron a contener la caída del PIB real a 3,8 por ciento y a reducir la pobreza entre 2008 y 2009. Al nivel mi- En el sector urbano, el impacto negativo de la crisis so- croeconómico, los resultados muestran que la pobre- bre el PIB de los sectores más grandes urbanos no se za y la pobreza extrema siguen siendo principalmente traslado en caídas de empleo urbano en esos sectores un problema rural, y aún más en el 2009. El aumento ni, en algunos casos, caídas del salario por hora. Sin em- en la pobreza rural aún con el aumento en la partici- bargo, sí hubo un deterioro en la calidad del empleo ur- pación laboral y aún con las transferencias del estado bano dado el aumento del desempleo, la informalidad, sugiere que la capacidad de absorción y la flexibilidad y el subempleo visible, lo cual explica el puzle, aunque del sector agrícola en combinación con la red de pro- los efectos fueron en general pequeños. El aumento en tección social no fueron suficientes. El shock externo la informalidad empeora los ya existentes problemas que afecto tan fuertemente al sector agrícola resaltó estructurales que afectan la pobreza en los sectores la necesidad de mejorar la productividad en este sec- urbanos. Como se presenta en el Estudio de Pobreza, tor, generar un buen clima de inversión, y mejorar el sigue importante intentar aumentar la productividad capital humano de los pobres del sector rural para que de la fuerza laboral a través de una mejor educación (en puedan diversificar sus fuentes de ingreso y aumentar particular educación secundaria) y menor informalidad. sus opciones de empleo para mejor enfrentar estas Aunque los resultados de 2009 muestran un aumento crisis. La hipótesis que la participación laboral de los en los salarios de los trabajadores menos cualificados, jóvenes aumentó como manera de amortiguar la caída dado el aumento en la demanda de estos, los trabaja- de ingresos de los hogares implica la necesidad de ase- dores con secundaria completa en el sector de comer- gurar que no empeoren los indicadores educativos, y cio igual ganan 40 por ciento más que los trabajadores por ende la futura productividad de la fuerza laboral. El con solo primaria completa y los del sector de construc- Gobierno podría considerar programas de trabajo ru- ción ganan 25 por ciento más que los menos calificados ral o de empleo temporario que estarían listos para ser en el mismo sector. implementados en áreas rurales durante momentos de crisis. Como ejemplo se nota que en las áreas urba- Como última consideración, mejoras en el monitoreo y nas la pobreza se benefició del boom en construcción, evaluación de los programas del sector público podrían en parte relacionada a la política de invertir en obras mejorar la focalización y el impacto total de dichos pro- públicas (y la mayor ejecución de estos recursos que gramas, y ayudar a crear un apoyo amplio para la estra- ocurrió en el 2009), la cual aumento la demanda de tegia de reducción de la pobreza del Gobierno. Estudio de Pobreza trabajadores menos calificados (quienes tienen mayor probabilidad de ser pobres) en el sector urbano. Una evaluación de impacto sería necesaria para ver- daderamente analizar el efecto de las Transferencias Monetarias Condicionadas en el sector rural, pero una primera lectura de los datos puede sugerir que aun- que la cantidad de beneficiarios era alta, el tamaño del 107 beneficio no fue lo suficiente para amortiguarel efecto REFERENCIAS Carter, Michael R. and Olinto, Pedro. 2003. Getting Ins- titutions ‘Right’ for Whom? Credit Constraints and the Amartya, S. 1962. An Aspect of Indian Agriculture, Eco- Impact of Property Rights on the Quantity and Compo- nomic Weekly, Vol. 14. sition of Investment. American Journal of Agricultural Economics, Vol. 85, pp. 173-186. Banco Central. 2009. Estadísticas Económicas. Anexo Es- tadístico. Informe Económico. www.bcp.gov.py Datt, Gaurav, and Martin Ravallion. 1991. “Growth and Redistribution Components of Changes in Poverty Mea- Banco Mundial. 2004. 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