65399   Preface  i    Managing Food Price Inflation in South Asia    iv  Managing Food Price Inflation in South Asia  The University Press Limited  Red Crescent House, 6th floor  61 Motijheel C/A, GPO Box 2611  Dhaka 1000, Bangladesh    Fax: (8802) 9565443  Eâ€?mail: upl@bangla.net; upl@btcl.net.bd  Website: www.uplbooks.com.bd      First published 2010      Copyright © 2010 The International Bank for Reconstruction and Development/  The World Bank, 1818 H Street, NW, Washington, DC 20433.    The material in this publication is copyrighted. Copying and/or transmitting  portions or all of this work without permission may be a violation of applicable  law. The International Bank for Reconstruction and Development/The World  Bank encourages dissemination of its work and will normally grant permission  to reproduce portions of the work promptly.    All queries on rights and licenses, including subsidiary rights, should be addressed  to the Office of the Publisher, The World Bank, 1818 H Street NW, Washington,  DC 20433, USA; Fax: 202â€?522â€?2422, email: pubrights@worldbank.org.      Cover designed by Ashraful Hassan Arif      ISBN 978 984 8815 21 2                Published by Mohiuddin Ahmed, The University Press Limited, Dhaka. This  book has been set in Palatino Linotype and produced by Abarton, 354 Dilu Road,  New Eskaton, Dhaka. Printed at the Akota Offset Press, 119 Fakirapool, Dhaka,  Bangladesh.    Contents  v  Contents  List of Tables, Figures, and Boxes  ix  Contributors    xv  Preface    xvii  Part 1: Regional Context  Chapter 1  Global Food Price Inflation: Implications for South Asia,  Policy Reactions and Future Challenges  3 Sadiq Ahmed  1.1  Introduction  3  1.2  Global Food Price Inflation  5  1.3  How Has the Food and Fuel Crisis Affected South Asia?  17  1.4  How has South Asia responded to the Food Crisis?  Shortâ€?term Responses  25  1.5  Longerâ€?Term Policy Issues and Challenges:   Moving Forward  34  1.6  Concluding Remarks  43  Chapter 2  Welfare Impacts of Rising Food Prices in South Asian  Countries  45  Tara Vishwanath and Umar Serajuddin  2.1  Introduction  45  2.2  Methodology  51  2.3  Data  54  2.4  Results: Who gains and who loses from higher   food prices?  56  2.5  Impact on Household Purchasing Power  57  2.6  Poverty Impact  62  2.7  A Special Short Survey on the Food Price Crisis   in Bangladesh  67  2.8  Sample Design and Survey Instrument  67  2.9  Findings from the Rapid Survey in Bangladesh   67  vi  Managing Food Price Inflation in South Asia  2.10  Concluding Remarks and Suggestions for Deepening  Safety Net Reforms   74  Chapter 3  Reforming Safety Nets in South Asia: Improving Regional  Responses to Chronic and Transient Poverty  85  Mansoora Rashid and Céline Ferre  3.1   Introduction  85  3.2  Poverty and Vulnerability: Incidence, Impact   and Coping Strategies   94  3.3  Social Protection Mechanisms: Responding to   Poverty and Vulnerability  106  3.4   Constraints to Program Performance  124  3.5   Policy Options  133  Part 2: Country Perspectives  Chapter 4  Food Crisis and Its Impact on Afghanistan’s National  Security  145  Mir Haroun  4.1  Background of Food Production in Afghanistan  146  4.2  Main Reasons behind the Increase in Food Prices in  Afghanistan  148  4.3  Main Characteristics of Food Market in Afghanistan  159  4.4  An Illustration: The Market for Wheat  161  4.5  Consequences of High Food Prices  163  4.6  Conclusions and Policy Recommendations  165  Chapter 5  The 2007â€?08 Surge in Rice Prices: The Case of Bangladesh  171  Mahabub Hossain  5.1  Introduction  171  5.2  Production and Availability of Foodgrains  171  5.3  Trend in Rice Prices  174  5.4  Policy Response  178  5.5  Conclusions  180  Chapter 6  Food Prices in India: Trends and Policy Reactions  181  S. Mahendra Dev  6.1  Introduction  181  6.2  Trends in Food Prices  181    Contents  vii  6.3  What are the Reasons for Lower Rise in Food   Prices in India?  190  6.4  Policy Reactions   190  6.5  Farmer Incentives, Procurement, Storage and   Distribution  192  6.6  Food Security Outlook  203  6.7  Conclusions  207  Chapter 7  Managing Food Price Inflation in Nepal  211  Champak Pokharel  7.1  Relative Importance of the Agricultural Sector   in Nepal  211  7.2  Links between Agriculture, Industries and Trade   212  7.3  Economic Liberalization and its Impact on   Agriculture  213  7.4  Domestic Price Trends  214  7.5  Analysis of Differences between Domestic and  International Prices  216  7.6  Future Outlook for Price Developments  217  7.7  Short and Medium Term Policy Reactions  219  7.8  Export Restrictions and Role of Trade  220  7.9  Public Food Purchase, Storage and   Distribution   220  7.10  Production Incentives  221  7.11  Social Protection  222  7.12  Food Security Outlook  224  Chapter 8  Managing Food Price Inflation in Sri Lanka  237  Saman Kelegama  8.1  Introduction  237  8.2  Short and Medium Term Policy Reactions  242  8.3  Food Security Outlook  249  Chapter 9  Managing Food Price Inflation in Pakistan  257  Hans G.P. Jansen and Sohail J. Malik  9.1  Introduction  257  9.2  Wheat Production in Pakistan  258  9.3  International and Domestic Price Trends of Wheat  258  viii  Managing Food Price Inflation in South Asia  9.4  Government Interventions  264  9.5  Impact on Poverty and Malnutrition  266  9.6  Safety Net Programs  267  9.7  Fiscal Impact  269  9.8  Future Prospects  269  Chapter 10  Epilogue  273  Hans G.P. Jansen  Index    279      Contents  ix  List of Tables, Figures, and Boxes  Tables  1.1  World foodgrain demand and supply, 1999â€?2009  7  1.2  Projected average global commodity prices, 2007â€?2010  10  1.3  Foodgrain production in South Asia  11  1.4  Foodgrain consumption in South Asia  12  1.5  Annual growth rates in production and consumption of food in   South Asian countries, 2000â€?2008  13  1.6  Wheat prices in Afghanistan  16  1.7  Country policy responses to the food crisis  26  1.8  South Asia trade balance for raw food  38  1.9  Trade restrictiveness in agriculture in 2006  39  2.1  Index of projected real world food price increases  46  2.2  Household responses to increased food prices  70  2.3  OMS use by main income source of households: Marchâ€?April 2008  72  3.1  Selected social protection programs in South Asia  87  3.2  Datasets used  92  3.3  Program participation determinants by wealth quintile, India, 2004/05  117  3.4  Share of PDS grains captured by quintile, 2004  124  4.1  Increase in production of bioâ€?ethanol in Europe   150  4.2  Wheat flour balance, 2008  161  6.1  Wholesale price indices for food items: World and India  182  6.2  Changes in wholesale price indices for all commodities and food in India  183  6.3  International prices of wheat and rice  184  6.4  Trends in prices of wheat and rice in India   184  6.5  Percentage changes in wholesale price indices for maize, pulses   and oilseeds  187  6.6  Consumer price inflation  189  6.7  Minimum support prices for wheat and paddy: 2000â€?01 to 2008â€?09  193  6.8  Procurement of paddy and wheat  194  6.9  Buffer stocks of foodgrains: 2002 to 2009  195  6.10  Food subsidies  196  6.11  Offtake of rice and wheat under targeted PDS and welfare programs   197  6.12  Foodgrain projections for 2011â€?12  203  x  Managing Food Price Inflation in South Asia  6.13  Percentage share of cereals in total food expenditure  204  6.14  Percentage share of food in total expenditure  205  6.15  Per capita availability and deficit of milk, eggs and meat   206  7.1  Comparative inflation indices of food and nonâ€?food items  215  7.2  Import taxes on agricultural products, 2008  219  7.3  Export taxes on agricultural products, 2008  220  7.4  Sales of foodgrains by the NFC  221  7.5  Food deficit districts  223  7.6  Edible foodgrain balance situation  225  8.1  Agriculture production indices  241  9.1  Wheat supply and demand in Pakistan, 2008â€?09  258  9.2  Production and consumption of wheat and rice in Pakistan  259  9.3  Terms of trade between labor and wheat, major cities, June 2008  268  Figures  1.1  Global prices of rice and wheat  5  1.2  Global wheat and rice stocks  8  1.3  Rice prices and recent policy responses; January 2004â€?April 2008  8  1.4  Global fuel and fertilizer prices  9  1.5  End of year wheat stocks  14  1.6  End of year rice stocks  14  1.7  Wheat prices in South Asia  15  1.8  Trends in rice prices in South Asia  16  1.9  Comparative rice price increases  17  1.10  Comparative regional income losses from terms of trade shock  18  1.11  Income losses from terms of trade shock in South Asian countries  19  1.12a  Trend in remittance and other capital inflows in South Asia  19  1.12b  Remittance inflows in South Asian countries in 2007  20  1.13  South Asia current account deficits  20  1.14  Fiscal deficits in South Asia  21  1.15  Trends in inflation in South Asia  22  1.16  Food and nonâ€?food inflation in Afghanistan, January 07â€?June 08  22  1.17  Agriculture’s share of GDP  35  1.18  Agriculture productivity  36    Contents  xi  1.19  Trends in wheat productivity  36  1.20  Trends in rice productivity  37  2.1  Food price increases in select South Asian countries and globally  47  2.2  Expenditure shares of key food items across South Asian countries   48  2.3  Distribution of net sellers and buyers across South Asian countries  56  2.4  Net sellers across land groups in Bangladesh  58  2.5  Purchasing power changes across all, rural, and urban   households in Bangladesh, Sri Lanka, Pakistan and Nepal  58  2.6  Purchasing power changes across the bottom and top quintile   households in Bangladesh, Sri Lanka, Pakistan and Nepal  59  2.7  Purchasing power changes across net sellers and buyers in Pakistan  60  2.8  Purchasing power changes across provinces in Pakistan  61  2.9a  Distribution of per capita household expenditures in Bangladesh  64 2.9b  Distribution of household expenditures per adult equivalent in Pakistan  64 2.10  Increases in the poverty headcount rate across South Asia countries  64  2.11  Poverty impact at the subâ€?national level  65  2.12  Map of Bangladesh showing the survey areas of the rapid survey for   food price impact  68  2.13  Share of households skipping meals/eating less in a meal at least   once a month  69  3.1  Real GDP growth  95  3.2  South Asia: Share of people living on less than US$1 a day  95  3.3  Total number of natural disaster events by country: 1974â€?2003  97  3.4  Incidence of aggregate shocks, selected South Asian countries  98  3.5  Incidence of aggregate shocks, selected Indian states  99  3.6  Distribution of log monthly consumption per capita, normalized by   poverty line  100  3.7  Coping strategies in Pakistan  105  3.8  Global social protection spending in spending  108  3.9  Social protection spending in South Asia  108  3.10  Expenditures of the Ministry of Samurdhi and the Ministry of   Social Welfare  112  3.11  Distribution of beneficiaries across consumption groups: Bangladesh  112  3.12  Coverage incidence of the poorest and richest quintiles in selected   social protection programs  115  3.13  Beneficiaries preferences for cash vs. food: Bangladesh  118  xii  Managing Food Price Inflation in South Asia  3.14  Targeting efficiency  122  4.1  Share of food in total household expenditure, by region  146  4.2  Cereal production in the past 40 years  147  4.3  Price of fertilizers in the USA, Canada, and Arab Gulf countries  149  4.4  Impact of climate change on cereal production potential on currently  cultivated land  151  4.5  Projection of growth of middle class in China 2007â€?2017  152  4.6  Projection of per capita food expenditure by Chinese middle class   in 2017  152  4.7  Projection of food sales to Chinese middle class by 2017  153  4.8  Monthly wheat prices in Afghanistan  154  4.9  Wheat production in Afghanistan, Iran, and Pakistan from 1980â€?2006  155  4.10  Afghanistan population Pyramid: Predicted age and sex distribution   in 2010  156  4.11  Opium cultivation in Afghanistan  159  4.12  Wheat value chain  162  4.13  Monthly wheat prices, January 2007â€?August 2008  163  6.1  Percentage change in wheat prices: India and international  185  6.2  Percentage change in rice prices: India and international  186  6.3  Percentage change in maize prices: India and international  187  7.1  Relation between world and domestic cereal grain price index  218  8.1  Global food price trends  238  8.2  Global and Sri Lankan food price trends  238  8.3  Investments in food crop research and extension in Sri Lanka and  productivity growth  239  8.4  Changes in world food commodity and price indices  240  8.5  Paddy production in Sri Lanka  241  9.1  Yearâ€?toâ€?year increases in prices of major food items in Pakistan  257  9.2  Wheat wholesale prices in Pakistan and the world  261  9.3  Price of wheat flour in major markets in Pakistan,   May 2006â€? May 2008  262  9.4  Import parity, export parity and domestic wheat prices, Pakistan  263  9.5  Changes in numbers of undernourished people as a result of the   food crisis  267  9.6   Increases in wheat prices and wage rates, major cities  268    Contents  xiii  Boxes  2.1  Coping with higher food prices: Responses from the field  71  7.1  Agriculture’s potential in Nepal  212  7.2  Prospects for agro exports  213      Contributors  xv  Contributors  Sadiq Ahmed, Vice Chairman, Policy Research Institute of Bangladesh  and Former Director, South Asia Region, The World Bank.  S. Mahendra Dev, Chairman, Commission for Agricultural Costs and  Prices, Government of India, New Delhi.  Céline Ferre, Young  Professional,  South  Asia  Human  Development  Sector, The World Bank.  Mir Haroun, Deputy Director, Afghanistan Center for Research and  Policy Studies, Kabul, Afghanistan.  Mahabub Hossain, Executive Director, BRAC, Dhaka, Bangladesh.  Hans G.P. Jansen, Senior Agricultural Economist, Agriculture and Rural  Development, South Asia Region, The World Bank.  Saman Kelegama, Executive Director, Institute of Policy Studies, Colombo,  Sri Lanka.  Sohail Malik, Chairman, Innovative Development Solutions, Pakistan.  Champak Pokharel, Former Member of Planning Commission, Kathmandu,  Nepal.  Mansoora Rashid, Sector Manager, South Asia Human Development  Sector, The World Bank.  Umar Serajuddin, Consultant, South Asia Economic, Policy and Poverty  Sector, The World Bank.  Tara Vishwanath, Lead Economist, South Asia Economic, Policy and  Poverty Sector, The World Bank.    Preface  xvii  Preface  The surge in global commodity prices of the past few years has presented  a tremendous development challenge to South Asian countries. On a  net basis, South Asia is estimated to have suffered a cumulative income  loss  equivalent  to  some  9.6  percent  of  GDP  between  January  2003  and April 2008. Although much of the income loss resulted from the  hike in petroleum prices, the surge in food prices between January 2007  and April 2008, especially of staple food ⎯ wheat and rice ⎯ created  tremendous  adverse  social  impact  in  South  Asia.  All  countries  witâ€? nessed unprecedented surge in food prices, although India was largely  able to limit this increase through a combination of timely interventions  using  stock  management  and  public  food  distribution.  Net  food  importing countries like Afghanistan, Sri Lanka and Bangladesh have  suffered the most from the food price crisis.  The adverse effect of the rise in global commodity prices on macroâ€? economic balances has been substantial. South Asian countries have  seen a sharp increase in fiscal deficits and a worsening in the balance  of payments. The rate of inflation surged and for the first time in South  Asia’s history all countries simultaneously experienced double digit  inflation  rates,  with  20  plus  rates  in  Afghanistan,  Pakistan  and   Sri Lanka. Economic growth is showing signs of slowdown as countries  are trying to arrest the deterioration in macroeconomic imbalances and  rising inflationary pressures through demand management measures.  The  emerging  global  financial  crisis  is  adding  fuel  to  the  fire,  with  further adverse consequences for macroeconomic balances and growth.   In all countries, the immediate political economy concern has been  to stabilize domestic food prices and lower inflation. This concern is  easy to see when one looks at the adverse consequences for poverty  reduction.  The  share  of  food  consumption  in  total  consumption  is  extremely high in South Asia, averaging nearly 50 percent as compared  to 17 percent in USA. It is even higher for the poor, who as a result  have been hurt most by the increase in food prices.   While much of the immediate policy focus has been on food price  stabilization,  especially  for  the  staple  food ⎯ wheat  and  rice ⎯ the  xviii Managing Food Price Inflation in South Asia  implications of the various policies used for shortâ€?term price stabiliâ€? zation for longerâ€?term supply response, growth, economic efficiency  and  fiscal  sustainability  have  not  always  been  analyzed  or  thought  through. South Asian countries have also intervened to put in place  various  safety  net  programs  to  protect  the  poor.  This  has  been  a  combination of activating or expanding existing schemes and introducing  new schemes. The efficiency and effectiveness of these schemes in terms  of outcomes and consistency with fiscal sustainability in an environment  of  external  shocks  and  very  tight  fiscal  space  require  much  more  thought, analysis and review.  Against the background, the main objective of the conference was  to provide a forum for exchanging experiences and analysis to help  policy makers to position themselves on how to respond effectively  to the global food price crisis over the longer term. Representatives from  six of the eight South Asian countries ⎯ Afghanistan, Bangladesh, India,  Nepal, Pakistan and Sri Lanka ⎯ participated in the conference held  in Dhaka, Bangladesh on November 15â€?16, 2008. Bangladesh as a host  country  participated  with  full  strength  including  high  level  policy  makers,  political  representatives,  intellectuals,  business,  media  and  the donor community. In addition experts from the World Bank and  International  Food  Policy  Research  Institute  (IFPRI)  participated  in  the conference as resource persons. The conference was jointly sponâ€? sored  by  the  World  Bank  Institute,  the  South  Asia  Region  of  the  World  Bank  and  the  Bangladesh  Power  and  Participation  Research  Center (PPRC). The latter served as the local host for the Conference.  The papers included in the volume are a subset of what was presented  in the conference. The ones that are excluded are those not completed  as  a  full  paper.  The  book  is  divided into  two  parts.  Part  1  provides  the  regional  context  of  the  key  issues  in  managing  food  prices  in  South Asia. It consists of three chapters with the first chapter by Sadiq  Ahmed  providing  the  macroeconomic  context  of  the  food  price  inflation challenge and implications for policy reforms. This sets the  stage  for  the  remainder  of  the  conference.  The  second  chapter  by  Tara  Vishwanath  and  Umar  Serajuddin  discusses  the  all  important  issue of poverty impact of rising food prices, drawing on a detailed  review of the Bangladesh experience. Chapter 3 written by Mansoora  Rashid and Céline Ferre lays out the issues in designing sound safety  net programs in South Asian countries based on experiences within  the region and elsewhere. Part 2 looks at six country studies prepared  by local scholars: Mir Haroun on Afghanistan, Mahabub Hossain on    Preface  xix  Bangladesh, Mahendra Dev on India, Champak Pokharel on Nepal,  Saman  Kelegama  on  Sri  Lanka  and  Sohail  Malik  on  Pakistan   (coâ€?authored with Hans Jansen). Part 2 also provides an epilogue by  Hans  Jansen  that  cautions  against  the  unrealistic  optimism  that  the  recent decline in food prices implies an end to the global food manâ€? agement problems and the related policy agenda.  Several institutions and individuals contributed to the success of  this conference. We will like to express our gratitude to the conference  sponsors ⎯ the Power and Participation Research Center (PPRC) Dhaka,  The  South  Asia  Regional  Programs  World  Bank  Washington  DC,  and the World Bank Institute Washington DC. Additionally, special  thanks are due to the staff of the World Bank office in Dhaka, to the  authors  and  all  participants  who  worked  tirelessly  to  make  this  conference  deliver  the  intended  results.  Coverage  in  the  media  and  responses  from  participants  suggest  that  this  conference  was  well  appreciated and timely. We hope the book will be helpful in informing  the policy debate. In closing, we will be remiss if we don’t acknowledge  the  special  contributions  made  by  Mildred  Gonsalvez  and  Marjorie  Kingston  in  helping  us  put  together  the  conference  and  the  book,  respectively.   Washington DC  Sadiq Ahmed    Hans G.P. Jansen         Global Food Price Inflation  1                Part 1: Regional Context      Global Food Price Inflation  3  Chapter 1  Global Food Price Inflation:  Implications for South Asia, Policy  Reactions and Future Challenges Sadiq Ahmed  1.1  INTRODUCTION  The  surge  in  global  commodity  prices  of  the  past  few  years  has  presented  a  tremendous  development  challenge  to  South  Asian  countries.1 On a net basis South Asia is estimated to have suffered an  income loss equivalent to some 9.6 percent of GDP between January  2003  and  April  2008.  Although  much  of  the  income  loss  resulted  from the hike in petroleum prices, the surge in food prices between  January  2007  and  April  2008,  especially  of  staple  food ⎯ wheat  and  rice ⎯ has  created  tremendous  adverse  social  impact  in  South  Asia.  All  countries  have  witnessed  unprecedented  surge  in  food  prices,  although India was able to limit this increase owing to good harvests  and  timely  interventions  using  stock  management  and  public  food  distribution. Net food importing countries like Afghanistan, Sri Lanka  and Bangladesh have suffered the most from the food price crisis.  The adverse effect of the rise in global commodity prices on macroâ€? economic  balances  has  been  substantial  with  South  Asian  countries  experiencing a sharp increase in fiscal deficits and a worsening in the  balance of payments resulting in rising rates of inflation. For the first  time all South Asia countries have simultaneously experienced double  digit inflation rates, with 20 plus rates in Afghanistan, Pakistan and  Sri Lanka. Economic growth is showing signs of slowdown as countries  seek to arrest the deterioration in macroeconomic imbalances and rising  inflationary  pressures  through  demand  management  measures.  1  Due to data limitations, this Chapter does not cover Bhutan and Maldives.  4  Managing Food Price Inflation in South Asia  The emerging  global  financial  crisis  is  adding  fuel  to  the  fire,  with  expected  future  adverse  consequences  for  macroeconomic  balances  and growth.   In all countries, the immediate concern has been to stabilize domestic  food  prices  and  lower  inflation.  This  concern  is  easy  to  appreciate  when  one  looks  at  the  adverse  consequences  for  poverty  reduction.  The  share  of  food  consumption  in  total  consumption  is  extremely  high  in  South  Asia,  highest  amongst  the  poor,  averaging  nearly  50  percent as compared to 17 percent in the USA. The problems of the  poor have been further compounded by the recent rise in food prices.   While much of the immediate policy focus has been on food price  stabilization,  especially  for  the  staple  food ⎯ wheat  and  rice ⎯ the  implications of the various shortâ€?term price stabilization policies for  longerâ€?term supply response, growth, economic efficiency and fiscal  sustainability have rarely been adequately analyzed. South Asian counâ€? tries have also intervened to put in place various safety net programs  to  protect  the  poor  which  has  included  a  combination  of  activating  or  expanding  existing  schemes  and  introducing  new  schemes.  The  efficiency  and  effectiveness  of  these  schemes  in  terms  of  outcomes  and consistency with fiscal sustainability in an environment of external  shocks  and  very  tight  fiscal  space  also  need  much  more  thought,  analysis and review.  The  main  objective  of  this  Chapter  is  to  provide  an  input  to  the  policy debate and analysis of how South Asia needs to position itself  to  respond  effectively  to  a  new  environment  of  higher  food  prices.  To put this debate into its appropriate context, Section 1 provides a  brief analysis of the nature of global food price inflation focusing on  the two staple food itemsâ€?wheat and rice ⎯ that occupied the primary  attention of policy makers. It shows the strong positive link between  the prices of food and energy, which emphasizes the need to look at  them together. Section 2 also looks at the supply, demand and price  situation  in  South  Asia  for  these  staple  food  items,  explaining  why  prices  have  diverged  so  much  between  countries  within  the  region  and in comparison with global prices. In Section 3, the Chapter reviews  the impact of food and fuel price inflation in South Asian countries  in  terms  of  income,  macroeconomic  balances,  inflation  and  poverty  while  Section  4  looks  into  the  various  policy  responses.  Section  5  looks at the longerâ€?term issues and challenges, including the consistency  of shortâ€?term actions with the longerâ€?term agenda and Section 6 provides  concluding observations.    Global Food Price Inflation  5  1.2  GLOBAL FOOD PRICE INFLATION  The period from 2005â€?2007 saw rising global food prices with accelâ€? erated food prices from 2007 onwards. Based on the World Food Price  Index  developed  by  FAO,  international  food  prices  in  April  2008  were 60 percent higher than the previous twelve months, which was  further driven by rising grain prices. Two staple food grains of special  importance to South Asia are wheat and rice. The international price  of  wheat  more  than  tripled  between  2002  and  2008  (Fig.  1.1).  The  price  of  wheat  was  relatively  stable  with  a  surge  in  2007  and  early  2008, reaching a global peak in March 2008 but as of August 2008 it  remained 70 percent higher than the average price in 2006. The price  of rice increased nearly fivefold between 2002 and May 2008, when it  reached a global peak. The international rice price began to increase  from  2004  resulting  in  rapid  increase  in  price  within  a  fiveâ€?month  period in 2008 when prices doubled but this flattened from May that  year.  Despite  the  reduction  in  the  price  increase  the  international  price of rice in August 2008 was 128 percent higher than the average  in 2006 adversely impacting the poorest members of society.  Source:  IMF  International  Financial  Statistics  and  World  Bank’s  Global  Economic  Monitoring Database.  Fig. 1.1: Global prices of rice and wheat (2002 = 100) 6  Managing Food Price Inflation in South Asia  Global food prices have increased because of a combination of factors  including rising population, rapid economic growth in emerging markets,  high energy and fertilizer prices, increased use of food crops for bioâ€? fuels, rapid demand increase for some food crops, depreciation of the  US dollar, and declining global stocks of food grains due to changes  to buffer stock policies in the US and the European Union. Backâ€?toâ€? back  droughts  in  Australia,  and  growing  global  demand  for  grains  (excluding for bioâ€?fuel production) have been modest contributors and  on their own would not have led to large price increases. Commodity  investors  and  hedge  fund  activity  also  seem  to  have  played  a  role  even  though  they  contributed  more  to  extreme  price  spikes  than  to  the fundamentals of upward price trends. Although empirical evidence  is  scarce,  the  prevailing  consensus  among  market  analysts  is  that  fundamentals and policy decisions are the key drivers of food price  rises, rather than speculative activity (World Bank 2008).  Global supplyâ€?demand imbalance: Table 1.1 provides details of  the  world  production  and  consumption  trends  for  wheat,  rice  and  foodgrain over the past 10 years. The period between 1999 â€?2008 world  food consumption grew faster than production causing a substantial  drawdown of stocks (Fig. 1.2). Wheat production faced difficulties over  the 2005â€?2007 periods, there has been a strong recovery in 2008â€?2009.  In  contrast  to  wheat,  rice  production  increased  significantly  during  2005â€?2008 and overall production has exceeded consumption.  To  what  extent  can  these  trends  explain  the  rising  prices?  The  drawdown  of  reserves  during  1999â€?2008  is  a  clear  indication  of  a  global tightening of food markets with obvious implications for rising  prices. The acceleration of wheat price increases during 2006â€?2008 is  partly explained by the large imbalance between supply and demand  in  this  period,  accentuated  by  adverse  market  expectations  and  the  generally low shortâ€?term supplyâ€?demand elasticities. But the behavior  of rice prices and its acceleration in 2007â€?2008 cannot be explained by  demandâ€?supply imbalances.  As  noted  earlier,  unlike  wheat,  overall  rice  production  exceeded  consumption  during  2006â€?2008  but  prices  exceeded  expectations.  One needs to look at other factors including trade policies and cost of  production.  Adverse effects of trade policy bans: The introduction of export  restrictions and bans ⎯ such as those imposed by India and China on  rice, and by Argentina, Kazakhstan, Pakistan, and Russia on wheat ⎯  has further restricted global supply and aggravated shortages. Initial     Global Food Price Inflation  7  Table 1.1  World foodgrain demand and supply, 1999â€?2009   (million MT)  Year   Wheat  Rice, milled  Food Grain  Production  Consumption  Production  Consumption  Production  Consumption  1999/00  586.7  585.0  408.9  399.8  1,873.60  1,867.60  2000/01  582.9  585.0  398.9  395.3  1,844.80  1,864.80  2001/02  583.1  587.1  399.7  413.4  1,877.90  1,908.00  2002/03  568.7  605.3  378.3  408.0  1,822.80  1,917.20  2003/04  553.8  588.6  391.9  414.0  1,862.40  1,948.10  2004/05  625.7  606.9  401.3  409.3  2,043.60  1,995.60  2005/06  620.9  624.4  418.3  415.8  2,018.90  2,033.60  2006/07  596.3  616.9  420.2  420.6  2,005.30  2,053.50  2007/08  610.5  622.1  429  426.6  2,115.50  2,114.90  2008/09  670.8  649.8  430.8  427.7  2,190.60  2,170.60  Source:  USDA.      8  Managing Food Price Inflation in South Asia  Source:  United States Department of Agriculture (USDA) database.  Fig. 1.2: Global wheat and rice stocks    actions by a few large exporting countries prompted others to quickly  follow suit, undermining trust in the market resulting in a selfâ€?reinforcing  price  spiral  (see  Brahmbhatt  and  Christiaensen,  2008).  The  decision  to  ban  rice  exports  by  the  Indian  Government  (except  for  ‘Basmati’  rice) was quickly followed by export restrictions placed by Vietnam  and  other  major  rice  producing  nations  resulting  in  an  immediate  impact on prices. This was further aggravated by the actions of large  rice importers, such as the Philippines, which organized large tenders  to import rice against a background of shrinking traded supplies (see  Fig. 1.3).  Source:  Brahmbhatt and Christiaensen (2008).  Fig. 1.3: Rice prices (US$/metric ton) and recent policy responses;   January 2004â€?April 2008    Global Food Price Inflation  9  Surge in cost of production: A determining and longer term factor  lies with the rising cost of production with an increase in the price of  key  inputs  including  fertilizer,  diesel  and  transport  which  has  been  further compounded by higher energy prices (Fig. 1.4). The increase  in  fertilizer  prices  is  particularly  telling,  rising  by  more  than  four  times between 2002 and 2008 with the sharpest increase in 2006. This  increase  in  cost  of  production  is  an  important  structural  factor  that  explains the increase in rice and wheat prices during 2006â€?2008.  Source:  IMF IFS Yearbook, World Bank Commodity Prices.  Fig. 1.4: Global fuel and fertilizer prices    While  shortâ€?term  fluctuations  in  food  production  compounded  by trade restrictions had a negative impact on shortâ€?term food prices,  the  nearâ€?term  prices  received  a  positive  response  through  the  bumper  global  harvests  for  wheat  in  2008â€?09  which  complimented  the rise in rice production. As a result, stocks are being replenished  placing downward pressure on global prices which would be further  enhanced through the removal of trade bans. Yet, it is clear that the  underlying  economics  of  food  markets  have  changed  substantially  and unless energy prices were to fall substantially to the levels found  in 2004,  global prices  of  rice and wheat  will  not  likely return to  the  preâ€?crisis prices of 2004. The expected outlook for prices in the near to  medium term is shown in Table 1.2. These projections show the subâ€? stantial reduction in projected annual average oil and fertilizer prices  from  the  peak levels in 2008.  While  these projected input prices are  significantly lower than the local peak (especially for oil that reached  a monthly average of $134/per barrel in July 2008), they are substantially  higher  than  average  prices  in  2004  reflecting  the  realities  of  world   10  Managing Food Price Inflation in South Asia  Table 1.2  Projected average global commodity prices, 2007â€?2010   Commodity  2007  2008  2009  2010  Oil ($/barrel)  72.5  101.2  74.5  75.8  Rice ($/MT)  326.4  660.0  446.0  459.0  Wheat ($/MT)  255.2  330.0  255.0  262.0  Fertilizer ($/MT)  309.4  544.0  388.0  299.0  Source:  World Bank Prospects for the Global Economy (November 2008).    demand and supply. Also, as  the  global recession  eases  commodity  prices are likely to rebound.  Domestic  supply  and  demand  factors:  Tables  1.3  and  1.4  show  the  trends  in  rice  and  wheat  production  and  consumption  in  South  Asia over 2000â€?2008.  The inverse relationship between consumption and production in  South Asia has meant total food production grew at one percent per  annum with consumption growth at 2.3 percent which exceeded the  global  consumption  rate  (Table  1.5).  This  is  partly  due  to  a  faster  pace  of  expansion  of  South  Asia’s  population,  but  also  reflects  a  positive income elasticity and relatively high income growth.  There are significant differences at the country level but average  food consumption has exceeded production during 1999â€?2008 for all  South Asian countries. In India, South Asia’s largest grain producer  for both rice and wheat accounting for 71 and 76 percent of production,  respectively, wheat production has barely expanded during 1999â€?2008  although  rice production has shown a positive  trend. In  Pakistan, a  primarily  wheat  consuming  country,  accounting  for  21  percent  of  wheat production in South Asia, there have been annual fluctuations  in production but from 2000â€?2008 productions levels have remained  negligible  similar  to  India.  The  other  large  foodgrain  producer,  Bangladesh, which is primarily a rice consuming country and accounts  for 20 percent of South Asia’s rice production, has registered a proâ€? duction growth of two percent per year in rice. In sharp contrast to  the production pattern, the rate of growth of food grain consumption  in all three large producing countries has outstripped production.2  2  Surprisingly, however, Pakistan’s consumption growth for foodgrain is substantially  lower than the population growth rate suggesting a negative income elasticity. This could  alternatively reflect data problems.    Global Food Price Inflation  11  Table 1.3  Foodgrain production in South Asia (1000 MT)   Countries  2000/2001 2001/2002 2002/2003  2003/2004  2004/2005  2005/2006  2006/2007  2007/2008  2008/2009  Afghanistan  169  157  260  174  312  315  362  335  168  Bangladesh  25,086  24,310  25,187  26,152  25.600  28,758  29,000  28,600  29,400  India  84,980  93,340  71,820  88,530  83,130  91,790  93,350  96,430  96,000  Nepal  2,808  2,774  2,752  2,752  2,968  2,857  2,804  2,810  2,850  Rice  Pakistan  4,802  3,882  4,479  4,848  5,025  5,547  5,200  5,500  5,600  Sri Lanka  1,940  1,820  2,058  1,900  1,974  2,100  2,145  2,200  2,300  South Asia  119,785  126,283  106,556  124,356  119,009  131,367  132,861  135,875  136,318  World  398,902  399,700  378,318  391,861  401,298  418,313  420,164  428,989  430,751  Afghanistan  1,469  1,597  2,686  3,480  2,293  4,265  3,200  3,800  2,500  Bangladesh  1672  1610  1510  1253  976  820  740  1200  800  India  76,369  69,680  71,810  65,100  72,150  68,640  69,350  75,810  78,400  Wheat  Nepal  1,184  1,157  1,258  1,344  1,387  1,442  1,394  1,395  1,400  Pakistan  21,079  19,024  18,227  19,183  19,500  21,612  21,277  23,300  21,500  South Asia  101794  93088  95511  90380  96326  96,799  95981  105325  103620  World  582,899  583,078  568,708  553,838  625,738  620,851  596,273  610,537  670,751  Source:  USDA Database.    12  Managing Food Price Inflation in South Asia  Table 1.4  Foodgrain consumption in South Asia (1000 MT)  Countries  2000/2001  2001/2002  2002/2003  2003/2004  2004/2005 2005/2006 2006/2007 2007/2008  2008/2009  Afghanistan  385  427  440  369  455  516  550  485  343  Bangladesh  24,958  25,553  26,100  26,700  26,900  29,000  29,764  30.600  30,600  India  75,960  87,611  79,860  85,630  80,861  85,088  86,940  90,760  93,000  Nepal  2,828  2,793  2,762  2,756  3,029  2,859  2,863  2,870  2,910  Rice  Pakistan  2,615  2,540  2,545  2,595  2,550  1,896  2,257  2,450  2,420  Sri Lanka  2,020  2,075  2,100  2,075  2,139  2,150  2,152  2,287  2,376  South Asia  108,766  120,999  113,807  120,125  115,934  121,509  124,526  129,052  131,349  World  393,291  412,455  405,681  411,615  406,545  411,629  417,017  421,962  425,519  Afghanistan  2,043  2,597  3,186  3,930  3,293  4,765  4,250  4,700  3,800  Bangladesh  2866  2950  3000  3050  3000  2950  2800  2900  2850  India  66,821  65,125  74,294  68,258  72,838  69,971  73,358  75,850  77,600  Wheat  Nepal  1,194  1,158  1,266  1,361  1,407  1,462  1,408  1,415  1,420  Pakistan  20,500  19,800  18,380  19,100  19,600  20,900  21,900  22,400  22,600  Sri Lanka  850  801  875  931  950  1,000  817  825  850  South Asia  94,294  92,451  101,028  96,655  101,118  101,078  104,563  108,120  109,150  World  583,564  587,816  603,659  581,173  605,943  618,197  618,703  619,007  647,079  Source:  USDA database.    Global Food Price Inflation  13  Table 1.5  Annual growth rates in production and consumption of food in  South Asian countries, 2000â€?2008 (percent)  Countries  Production growth  Consumption growth  Population  Wheat Rice Total  Wheat Rice Total  growth  Bangladesh  â€?8.8 2.0 1.5  0.0 2.6 2.3  1.6  India   0.3 1.5 1.0  1.9 2.6 2.3  1.7  Nepal   2.1 0.2 0.8  2.2 0.4 0.9  2.3  Pakistan  0.3 1.8 0.8  1.2 â€?1.0 1.0  2.6  Sri Lanka  0.0 2.2 n.a.  2.0 0.0 1.6  0.9  South Asia  1.6 0.2 1.0  2.2 2.4 2.3  1.9  World  1.8 1.0 1.5  1.3 1.0 1.2  1.1  Source:  Production,  Consumption  growth  rates  calculated  from  Tables  1.3  and  1.4.  Population data from World Bank World Development Indicators.    The story is similar in the smaller countries of Afghanistan, Nepal  and Sri Lanka. The data are not very reliable for Afghanistan, but it is a  food deficit country and reliant on wheat imports mostly from Pakistan.  Nepal’s  rice  production  has  stagnated  but  wheat  production  has  expanded; overall foodgrain consumption growth exceeds production.  In Sri Lanka, which is primarily a rice consuming country, growth in  rice production has exceeded consumption growth, which has provided  the scope for a reduction in imports.  What  are  the  implications  of  these  production  and  consumption  trends  for  food  availability  and  prices?  In  2000  South  Asia  had  a  production  surplus  of  almost  11  million  MT  of  rice  and  7.5  million  MT  of  wheat.  By  2008  the  wheat  surplus  had  had  converted  into  a  deficit of about 6 million MT and rice surplus fell to around 5 million  MT and production shortfalls in wheat were ameliorated by reserves  (Figs.  1.5  and  1.6).  India,  South  Asia’s  largest  grain  producer,  had  stockpiled foodgrain stocks, partly for food security and price support  for farmers. Thus in 2001â€?02 India had accumulated stocks of 25 million  MT of rice and 25 million MT of wheat. These reserves were drawn  down over the following years, mostly to meet the consumption gap in  wheat but also to reduce fiscal cost and physical wastage through rice  exports.  By  2005/06  the  wheat  stock  had  fallen  to  only  two  million  MT and rice stocks also started rising in 2004/05 recovering from the  low levels of 9.5 million metric tons (MT). The fall in wheat production  had  resulted  in  a  reversal  of  the  policy  to  stockpile  and  by  2008/09  stocks  had  recovered  to  8  million  MT  for  wheat  and  15  million  MT   14  Managing Food Price Inflation in South Asia  Source:  USDA Database.  Fig. 1.5: End of year wheat stocks  Source:  USDA Database.  Fig. 1.6: End of year rice stocks    for rice which added to the demand pressure for both wheat and rice.  Thus,  India  imported  6.7  million  MT  of  wheat  in  2006/07  and  two  million MT in 2007/08 as compared with almost zero imports in the  past  six  years.  Regarding  rice,  exports  declined  from  a  peak  of  5.5  million MT in 2006/07 to only two million MT in 2008/09. These develâ€? opments in domestic supplyâ€?demand balances suggest that similar to  the global experience, domestic food shortages are an important factor  underlying food price pressures in South Asian countries.  At the country level, foodgrain prices moved differently from global  prices and prices within the region. In terms of staple food 90 percent    Global Food Price Inflation  15  of  wheat  consumption  in  South  Asia  is  concentrated  between  three  countries while rice is consumed in every South Asian nation, therefore  in order  to  understand  price  trends a clearer understanding of conâ€? sumption needs to be taken into account.  The trend in wheat prices in South Asia’s major wheat consuming  countries  is  shown  in  Figure  1.7;  comparable  data  for  Afghanistan  was not available at the time of writing thus fragmented data will be  used. Figure 1.7 shows that wheat prices in both India and Pakistan  increased in response to the  global  pressure, but the increases  were  much less intense, especially in India. Indeed, India managed to maintain  a fairly stable wheat price that increased by only 33 percent between  2002 and March 2008 and 12 percent between 2006 and March 2008.  Source:  Compiled from various data sources of concerned authorities.  Fig. 1.7: Wheat prices in South Asia (2002 = 100)    Pakistan experienced sharper increases which occurred over two  phases.  The  first  phase  was  between  2003  and  2005  and  the  second  phase between March and August 2008. In total, the wheat price increased  by 98 percent between 2002 and August 2008 and it increased by 37  percent between 2006 and August 2008.  Afghanistan has been adversely affected by price and production  fluctuations although longer term trend data are not available, short  term  data  shows  that  the  wheat  price  increased  between  157  to  259  percent  between  May  2007  to  2008  (Table  1.6).  These  increases  are  higher than global standards and marked regional variation in price  increases  in  Afghanistan  suggests  the  low  mobility  of  food  grain  within the country due to poor trade logistics and security problems.  16  Managing Food Price Inflation in South Asia  Table 1.6  Wheat prices in Afghanistan  Region  Prices (Afs/kg)  Percent Change from May  2007  May 07  May 08  Kabul  13.3  39.0  193%  Kandahar  12.0  35.8  198%  Jalalabad  11.2  35.8  221%  Heart  11.7  34.0  190%  Mazar  9.9  35.5  259%  Faizabad  17.3  44.4  157%  Source:  Data from Afghanistan Ministry of Finance.    In comparison to wheat, rice prices, on average, rose less than in  the global market with marked across countries (Fig. 1.8). For the period  as a whole, Pakistan witnessed a rapid increase followed by Bangladesh,  Sri  Lanka,  Nepal  and  India  (Fig.  1.9).  India  experienced  the  lowest  price increase in the region, which is strikingly lower than the global  price rise and the rest of the region.  Source:  Compiled from various national data sources.  Fig. 1.8: Trends in rice prices in South Asia (2002 = 100)    There are two interesting questions: Why did South Asia experience  substantially lower price increases of wheat and rice than the global  market?  And  secondly,  how  did  India  manage  to  virtually  insulate  its economy from higher global rice and wheat prices? The answer to  the  first  question  lies  in  that  all  South  Asian  countries,  except     Global Food Price Inflation  17  Source:  Authors’ calculations.  Fig. 1.9: Comparative rice price increases    Afghanistan, largely rely on domestic grain production. The dependâ€? ence  on  trade  is  low  and  most  countries  use  trade  restrictions  and  fiscal policy interventions that put a wedge between international and  domestic prices, especially during an upswing. In the case of Afghanistan,  domestic production on average substantially falls behind consumpâ€? tion  needs, leading to a relatively large reliance  on  trade, especially  from Pakistan.  So the combined effects of higher global wheat prices and Pakistan’s  export ban caused wheat prices in Afghanistan to surge much higher  than elsewhere.  Regarding the second question,  there are a  number  of  factors  that  helped  India  insulate  its  economy  from  global  price  increases.  First, India  experienced a good  wheat and rice  harvest in  2007â€?2008. Second, the authorities were better informed and equipped  to anticipate and respond to the price rises along positive government  policy  to  stockpile.  Third,  India  tightened  export  restrictions  with  a  view to protecting domestic consumers. India’s policy response on the  trade front has led to a major political economy debate in South Asia  about the role of trade in agriculture. This will be discussed later in  the chapter.   1.3  HOW HAS THE FOOD AND FUEL CRISIS AFFECTED   SOUTH ASIA?  Macroeconomic impacts  Severe terms of trade loss: South Asia relies relatively less on grain imports  but significantly on imports of petroleum and other commodities. As a  18  Managing Food Price Inflation in South Asia  result, given the sharp increase in commodity prices, the region has  experienced severe terms of trade losses, deterioration in the external  and  internal  balance,  and  adverse  economic  and  social  impacts  on  the poor. Figure 1.10 shows the effects of the terms of trade shock in  South Asia relative to other regions and Fig. 1.11 shows the impact by  countries within South Asia. On a net basis South Asia has suffered  the highest loss of income as a percentage of GDP among all develâ€? oping regions.  Within South Asia, the picture at the country level is quite diverâ€? gent  (Fig.  1.11).  Losses  range  from  34  percent  for  the  small  island  country  of  Maldives  to  8  percent  for  Bangladesh.  The  rising  cost  of  petroleum has adversely affected all South Asian countries in varying  degrees. In the food sector, Maldives, Nepal, Bangladesh and Sri Lanka  have been negatively impacted as a result of global price hike. Although  reliable  data  is  not  available  for  Afghanistan,  the  loss  from  oil  and  food price crisis is likely to be substantial, and the country is especially  vulnerable  on  the  food  account  and  has  experienced  the  steepest  price increases in the region.  Source:  DECPG, The World Bank.  Fig. 1.10: Comparative regional income losses from terms of trade shock    Deterioration in fiscal and external balances: The large loss of income  from terms of trade shock was partially compensated by rising remitâ€? tances (Figs. 1.12a and 1.12b). Nevertheless there has been a negative  impact on the external balances of most South Asian countries (Fig. 1.13).  Pakistan suffered the most rapid deterioration in its current account     Global Food Price Inflation  19  Source:  DECPG, The World Bank.  Fig. 1.11: Income losses from terms of trade shock in South Asian countries  Source:  DECPG, World Bank.  Fig. 1.12a: Trend in remittance and other capital inflows in South Asia    balance, which turned from a surplus of around 4 percent of GDP in  2003 to a deficit of over 8 percent of GDP in 2008. Sri Lanka similarly  experienced a substantial increase in its current account deficit with  India experiencing a current account surplus of more than 2 percent  of GDP in 2004 to a deficit of over 3 percent in 2008. A similar story  unfolded in Nepal: from an extended period of food surpluses the country  experienced a food deficit in 2008. Bangladesh also lost on the trade  account,  but  continued  to  enjoy  a  surplus  in  its  current  balance   20  Managing Food Price Inflation in South Asia  Source:  Data from country authorities.  Fig. 1.12b: Remittance inflows in South Asian countries in 2007  Source:  Data from country authorities.  Fig. 1.13: South Asia current account deficits    owing  to  remittances.  These  differential  effects  reflect  a  number  of  factors  including:  the  relative  magnitude  of  terms  of  trade  shocks,  the  differences  in  compensating  growth  of  remittances,  and  policy  responses.  Bangladesh,  in  particular,  benefitted  tremendously  from  the  growth  in  remittances  and  along  with  India  took  measures  to  tighten demand. Pakistan and Sri Lanka were already facing balance  of payments pressure from expansionary fiscal and monetary policies;  the terms of trade shocks accelerated the deterioration.  Concerning fiscal balances, all countries except Sri Lanka registered  a  large  deterioration  (Fig.  1.14).  The  fiscal  deficit  widened  most  in  Pakistan, rising from 2.4 percent of GDP in 2004 to 7.4 percent in 2008.     Global Food Price Inflation  21  Source:  Data collected from concerned government authorities.  Fig. 1.14: Fiscal deficits in South Asia    India had made good progress in reducing its fiscal deficit between  2003  and  2007.  This  progress  was  reversed  in  2008  due  to  a  sharp  increase in the fuel subsidy (growing from 1 percent of GDP in FY2007  to an estimated four percent of GDP in FY2009) that threatens to wipe  off the gains made so painfully over the past few years.  Bangladesh took steps to contain the fiscal deficit. Even so, the budget  deficit widened to almost 5 percent of GDP in 2008 and is projected  to grow further, mostly due to increases in food and petroleum subsidies  and  spending  on  safety  nets.3  Nepal’s  fiscal  deficit  has  also  grown  from its low level in 2004 owing mainly due to fuel subsidies while  Sri Lanka is the only surprising exception, suffering from high fiscal  deficits linked to the ongoing civil war. As a result, it had little space  to expand further the deficit and instead, Sri Lanka passed on most  of the global price increases in petroleum to consumers.  Impact on inflation: Rising food and fuel prices have been a major  source  of  inflationary  pressure  in  South  Asian  countries  (Fig.  1.15).  In Afghanistan, Sri Lanka, Pakistan, Bangladesh and Nepal, food prices  made a bigger impact on inflation than fuel prices. In India, however,  the main surge  to  inflation  came from fuel price increases.  Pakistan  experienced  the  most  rapid  change  in  the  rate  of  inflation,  rising  from 8 percent in 2006 to 25 percent in July 2008. This is in part due  to  the  global  food  price  hike,  but  also  due  to  domestic  demand   3  Includes  offâ€?budget  subsidies.  Recent  reductions  in  world  fuel  prices  if  sustained  will help keep fiscal deficit at about 5% of GDP.  22  Managing Food Price Inflation in South Asia  Source:  IMF International Financial Statistics and government authorities.  Fig. 1.15: Trends in inflation in South Asia    pressure  emerging  from  unsustainable  macroeconomic  policies.  Sri  Lanka  had  already  been  experiencing  inflationary  pressure  from  expansionary fiscal and monetary policies; the surge in food and fuel  prices accelerated the pace. Afghanistan’s inflation hike came primarily  from  food  prices  (Fig.  1.16).  With  the  recent  decline  in  global  grain  and petroleum prices, inflation rates are coming down in South Asia  even though the effects of the decline are partly offset by rapid currency  depreciation in India and Pakistan.  Source:  Central Statistical Office, Government of Afghanistan.  Fig. 1.16: Food and nonâ€?food inflation in Afghanistan, January 07â€?June 08    Global Food Price Inflation  23  Poverty  and  distribution  impacts:  The  impact  of  rising  food  prices  on poverty in an individual country depends on several factors including:  (i) the extent to which world market prices are passed through to domestic  prices;  (ii)  the  initial  poverty  level  and  number  of  people  clustered  around the poverty line; (iii) the number of net buyers or net sellers  of the commodities in question; (iv) the share of poor people’s budgets  devoted to food overall and key staples in particular; (v) the extent of  ownâ€?consumption relative to market purchases; and (vi) the effect of  food price increases on real wages of poor people (World Bank, 2008).  A recent study on eight countries estimated that the rise in food  prices between 2005 and 2007 increased poverty by three percentage  points on average. Extrapolating these results globally suggests that,  as  a  result  of  the  rise  in  food  prices,  total  world  poverty  may  have  increased by 73â€?105 million people (World Bank 2008).  For three South Asian countries, an analysis of how the food price  increase affected poverty taking account of both direct effects and seconâ€? dary effects arising from adjustments in consumer and producer behavior  is included in a forthcoming World Bank publication.4 Results from this  work indicate that the net effect will be to increase poverty significantly.  First, the South Asian poor on average spend between 25â€?60 percent  of their total income on staple food; this share rises when compared  with  expenditure/income  scale.  Second,  there  are  many  more  poor  households who are net buyers of staple food than net sellers. Third,  availability and access to official safety net programs is hugely limited  by inadequate fiscal space and weak institutions.  Among  all  South  Asian  countries,  Afghanistan  arguably  is  most  vulnerable to increases in staple food prices. Unfortunately, as noted,  Afghanistan also suffered the highest increase in prices in the region.  Afghanistan’s sensitivity to food prices can be gauged from the fact  that poverty estimates range from a low of 33 percent in the normal  food  season  to  42  percent  in  the  lean  season.  Some  35  percent  of  Afghan households do not meet their minimum daily calorie intake  and  46  percent  are  classified  as  having  very  poor  dietary  diversity  and poor food consumption.  For Pakistan, another World Bank simulation study based on the  2005/006 PSLM suggests that the 73 percent food price inflation between  January 2007 and July 2008 would lead to a 3.2 percentage point increase  in the national poverty headcount rate.  4  Food Price Increases in South Asia: National Responses and Regional Dimensions.  24  Managing Food Price Inflation in South Asia  In the case of Bangladesh, a simulation study assessed the impact  of a nearly 40 percent increase in the retail price of rice between May  2007 and April 2008. In the short run, most households are adversely  affected by the rice price increases because only 17 percent of Bangladeshi  household are net suppliers of rice. In the absence of any wage adjustâ€? ment, the increase in rice price reduces real household expenditures  by an average of 5 percent. The impact is larger for urban (5.5 percent)  than for rural households (4.6 percent). However, the impact is much  worse  for  the  bottom  quintile,  where  average  income  declines  by  10.5 percent as compared with less than 2.5 percent for the top two  quintiles. Among different occupation groups, only households headed  by  farmers  (24  percent  of  all  households)  benefit  from  rice  price  increase. But even among farmers those with landholdings less than  1.5 acres maybe adversely affected. The adverse effect is highest for  households headed by agricultural or nonâ€?agricultural day laborers,  and lowest among households headed by salaried workers. With a 5  percent  increase  in  nominal  wages,  average  income  declines  by  3  percent  for  the  population  and  7.7  percent  for  the  bottom  quintile.  Regarding poverty impact, using the 2005 HIES, the rice price hike is  estimated  to  increase  the  poverty  headcount  rate  by  5  percentage  points in the absence of any wage increase and by 3 percentage points  assuming a 5 percent nominal wage increase, compared to what the  poverty rate would have been in the absence of the price shock.5 The  simulation  also  suggests  an  increase  in  income  inequality  since  the  poorest  of  the  poor  absorb  a  greater  share  of  the  burden  of  price  increase in view of their larger share of expenditure on staple food in  the consumption basket.   In Sri Lanka, according to the World Bank’s Poverty Assessment,  a large share of the population is clustered around the poverty line,  implying that relatively small changes in per capita consumption can  lead  to  relatively  large  changes  in  poverty  rates.  Simulations  based  on the 2006â€?07 HIES indicate that a 83 percent increase in rice price  between June 2007 and May 2008 would lead to a 5 percentage points  increase  in  the  poverty  head  count.  Moreover,  adverse  effects  5  These estimates do not imply that the poverty headcount rate in 2008 would be 5 or  3 percentage points higher than that in 2005. Such an interpretation would be incorrect  since  that  would  ignore  the  poverty  reduction  that  would  have  occurred  between  2005 and 2008 due to economic growth. Rather, the poverty impact estimated here  is a comparison with what would have been the case had there been no rice price  shock in 2008.    Global Food Price Inflation  25  on calorie  consumption  per  day,  which  is  already  low,  would  be  expected.  As examined earlier in the chapter, India experienced lower food  price  increases  than  other  South  Asian  countries.  Nevertheless,  the  prices  of  wheat  and  rice  increased  faster  than  normally  between  2006â€?2008.  Given  that  only  about  a  fourth  of  all  households  are  net  sellers of these cereals, a majority of households would be adversely  affected by these price increases. Among farmers also not all benefit:  a majority of marginal and small farmers appear to be hurt by price  increases,  with  the  benefits  of  price  increases  remaining  largely  limited  to  large  farmers.  Among  nonâ€?farm  households,  rural  poor  households lose the most (a 10 percent decline in total consumption),  followed by rural nonâ€?poor and urban poor households.  1.4  HOW HAS SOUTH ASIA RESPONDED TO THE FOOD CRISIS?  SHORTâ€?TERM RESPONSES  Given the adverse implications of the food price increases for the poor  and the political transition, it is understandable that South Asian policy  makers were willing to take steps to stabilize domestic prices despite  the potential longâ€?term effects. Hence, much of the immediate actions  were  focused  on  stabilizing  prices  and  not  on  supply  response  or  other dimensions of policy management, including the fiscal impact.  The  types  of  policy  actions  taken  in  each  of  the  countries  fall  into  four broad categories: trade policy measures; stock management and  public distribution; pricing policy measures; and safety net measures  (Table 1.7).  Trade policies: Almost all countries reduced import duties on food  items. For example, India lowered import duties/tariffs on edible oils,  wheat flour, milled rice, maize, butter and asked states to impose legal  limits on stocks of food commodities under the ‘Essential Commodities  Act’.  Bangladesh  similarly  lowered  import  duty  on  a  range  of  food  items and initiated a crackâ€?down on domestic hoarding, which failed to  bring about the expected impact and later was abandoned. Afghanistan  lowered the import tariff on wheat and wheat flour from 2.5 percent  to  zero.  Nepal  also  lowered  import  duties  on  food  while  Sri  Lanka  used a 35 percent tariff on rice imports to keep domestic rice prices high  for producers. When domestic rice prices started rising the government  initially waived the tariff, but reâ€?imposed it for fiscal reasons. However,  Sri  Lanka lowered duties  on a  range  of other food  items like  lentils  and edible oil.  26  Managing Food Price Inflation in South Asia  Table 1.7  Country policy responses to the food crisis  Country  Economyâ€?wide Policies  Social Protection Programs  Reduce taxes  Stock  Export  Pricing  Cash  Food for  Food  School  on foodâ€?grains  management  restrictions  policies  transfer  work  ration/stamp  feeding  Afghanistan  √           √        Bangladesh  √  √  √  √  √  √  √  √  Imposed    Long  Food Rations  Was  ban on rice  history  eliminated  replaced  exports  and being  but millions  by cash  expanded  of poor  grants but  households  is being  get  restarted.  Vulnerable  Group  Feeding  (VGF) cards  which entitle  them to 15  kg. grains  per month.  Bhutan  √  √    √   √         √  (Contd.)    Global Food Price Inflation  27  (Table 1.7 continued)  Country  Economyâ€?wide Policies  Social Protection Programs  Reduce taxes  Stock  Export  Pricing  Cash  Food for  Food  School  on foodâ€?grains  management  restrictions  policies  transfer  work  ration/stamp  feeding  India  √  √  √  √    √  √  √  Imposed  Maintains an  ban on  active public  wheat and  food  nonâ€?Basmati  distribution  rice exports,  system  and high  taxes on  Basmati  rice  exports  Maldives  √  √    √  √      √  For  especially  vulnerable  groups  Nepal      √      √    √  Imposed  Limited  ban on rice  coverage  exports  (Contd.)  28  Managing Food Price Inflation in South Asia  (Table 1.7 continued)  Country  Economyâ€?wide Policies  Social Protection Programs  Reduce taxes  Stock  Export  Pricing  Cash  Food for  Food  School  on foodâ€?grains  management  restrictions  policies  transfer  work  ration/stamp  feeding  Pakistan    √  √  √  √    Food  √  Imposed  ration/stamp  ban on  programs  wheat  have not  exports  been  implemented  Sri Lanka  √    No explicit  √  √    √  School  ban on rice  feeding  exports  program  although  has very  trade  limited  protection  reach.  and other  measures  have kept  domestic  prices above  international  prices.  Source:  Country authorities.    Global Food Price Inflation  29  In a further effort to control domestic food prices, most South Asian  countries also clamped down on food exports by imposing export taxes  or other levies or, worse, choked off food exports altogether through  export  bans,  thus  making  the  situation  in  neighboring  foodâ€?deficit  countries particularly dire. India, for example, put a stop on all nonâ€? Basmati  rice exports  and  wheat and imposed a  prohibitive  tariff  on  Basmati exports. Pakistan banned wheat exports as well as restrictions  on domestic interâ€?provincial wheat transport.6 Bangladesh and Nepal  followed suit and imposed export bans on rice.  Buffer  stocks  and  public  distribution:  India  has  the  highest  public  food grain distribution system in South Asia, covering some 600 million  consumers,  believed  to  be  the  largest  in  the  world.  India’s  food  stocking policy has a multiplicity of objectives: manage crisis situations;  provide  incentives  to  farmers;  and  provide  lowâ€?price  supply  to  consumers. Pakistan maintains food stock basically for price support  but also to keep prices low for consumers. But unlike India, Pakistan  sells of most of the procured wheat to millers at subsidized prices and  the price effect for consumers is indirect. Bangladesh had gradually  lowered its food stocks for public distribution and moved to market  transactions  based  on  private  sector  involvement.  Publicly  held  stocks were kept at low levels mainly to meet emergency situations  and  normal  supply  shortages  are  met  through  imports  while   Sri  Lanka,  Nepal  and  Afghanistan  remain  reliant  on  the  market  for  supply  decisions.  Nepal  benefits  from  openâ€?access  to  India’s  food  market  and  as  such  has  not  seen  the  need  for  public  distribution.   Sri  Lanka  regulates  domestic  foodgrain  production,  supply  and  prices through price controls and import duties.  Section  2  of  the  chapter  identified  that  India  had  rapidly  drawn  down  its  reserves  between  2000  and  2007  due  to  rising  fiscal  costs  and  waste  from  stockâ€?piling.  But  anticipating  food  shortages,  India  quickly moved to build up the stocks of wheat through imports and  rice  through  public  procurement.  These  food  market  interventions  on the supply side then enabled India to use the public distribution  system  to  stabilize  domestic  grain  prices  very  successfully.7  Other  large  South  Asian  countries  also  moved,  although  less  successfully  6  There is clear evidence that export bans imposed by India and Pakistan have aggravated  the foods crisis in South Asia, and this issue is much debated.  7  However, as Dorosh (2008a,b) has pointed out this was not without cost in terms of  lower earnings from rice exports.  30  Managing Food Price Inflation in South Asia  than India, to build up stocks and stabilize domestic prices. Bangladesh  traditionally had maintained a low food stock and relied much more  on private imports to meet domestic shortfalls. The global food price  crisis, accentuated by crop losses from floods and cyclones, and trade  bans by India reduced the effectiveness of this strategy and exposed  Bangladesh  to  far  more  rapid  increases  in  domestic  rice  and  wheat  prices than in India. However, the government intervened by importing  food, even though at rising cost and distributing some 0.5 million MT  of coarse rice the market through official channels, Open Market Sales  (OMS),  as  well  as  through  authorized  dealers  at  subsidized  prices.  It also  sought  to  build  up  its  stock  from  a  low  of  0.4  million  MT  of  rice in June 2007 to 0.9 million MT in June 2008 through imports as  well  as  domestic  procurement  once  the  crops  recovered  from  the  external shocks.  Pakistan is a wheatâ€?exporting country and as international prices  started  rising,  there  was  an  initial  surge  in  wheat  exports.  To  stem  the  domestic  price  increase  the  government  banned  exports  and  accelerated release of wheat from its stocks. From September 2007 to  March 2008, the Government released around 4.3 million MT of wheat  from its strategic reserve and distributed to flour mills at subsidized  rates. However, while the government succeeded in lowering the rate  of  increase  of  domestic  wheat  prices,  the  wedge  between  domestic  and international prices caused a huge amount of wheat smuggling  as  well  as  private  stock  piling.  In  response  to  domestic  shortages,  the government  also  imported  about  1.7  million  MT  of  wheat.  In addition,  the  government  raised  the  procurement  price  of  wheat  from  US$163/MT  to  US$240/MT  to  narrow  the  difference  between  domestic  and  international  prices  to  create  an  incentive  for  farmers  to  sell  to  the  domestic  market  and  to  discourage  smuggling  and  hoarding.  In  Sri  Lanka,  the  Government  capped  the  retail  price  of  Samba  rice at Rs 70 per kilo, about 30 percent lower than the prevailing market  price.  With  respect  to  buffer  stocks,  there  is  a  long  legacy  of  state  intervention in the domestic paddy market. During the 2007 Maha season,  the Government purchased about 90,000 MT of paddy, equivalent to  4.5  percent  of  the  total  harvest.  However,  Government  intervention  is primarily aimed at securing a minimum price for farmers, and since  farm gate prices have been rising rapidly since 2007, the Government  has  not  made  any  purchases  during  the  2007  Yala  harvest,  or  the  2008  Maha  harvest.  Recent  reports  suggest  that  the  Government  is    Global Food Price Inflation  31  considering  the  establishment  of  a  strategic  rice  reserve  to  better  control price swings.  Nepal traditionally maintains very low strategic reserves (less than  10,000 MT) and very limited public distribution. But it also intervened  to  augment  supply  through  public  distribution,  especially  after  the  imposition  of  the  trade  ban  by  India.  The  only  country  where  an  active stocking arrangement and public distribution does not exist is  Afghanistan. However, the World Food Program (WFP) has played an  important role in augmenting domestic availability through imports  and so have (illegal) wheat exports from Pakistan.  Pricing  of  inputs  and  outputs:  Maintaining  low  food  prices  have  been a key policy objective in most South Asian countries. Since low  prices tend to discourage production, a complex system of subsidies,  production controls, public procurement and distribution has emerged  in South Asia with the twin objectives of maintaining low grain prices  for  consumers  while  also  providing  incentives  to  farmers  through  input subsidies and price support based on public procurement. On  the  input  side,  almost  all  farm  inputs  (water,  power  and  fertilizer)  are subsidized to varying degrees in most countries. Thus, in India,  most states heavily subsidize power consumption by farmers ranging  up to 100 percent subsidy (zero power tariff) with a view to subsidizing  irrigation.  Power  tariffs  for  farmers  have  not  been  adjusted  despite  the substantial increase in fuel costs. All countries subsidize diesel to  lower transport cost as well as to reduce irrigation costs. In response  to  an  effort  to  contain  the  unsustainably  large  increase  in  budget  subsidy,  countries  have  taken  steps  to  partially  adjust  diesel  prices.  The largest adjustment happened in Sri Lanka, which has passed on  the international oil prices to consumers. Bangladesh, India and Nepal  have  also  adjusted  domestic  fuel  prices,  but  diesel  remains  heavily  subsidized.  Pakistan  did  the  least  adjustment  in  passing  on  the  increase  in  fuel  price  increases.  Regarding  fertilizers,  whose  prices  surged more than fourâ€?fold between 2002 and August 2008, much of  the cost increase is absorbed by the government budget including in  Sri Lanka. Indeed, along with the diesel subsidy the growing cost of  fertilizer  subsidy  is  a  key  factor  underlying  the  expansion  of  fiscal  deficits in South Asian countries.  On the output side, policy intervention has sought to reduce prices  for consumers in Bangladesh, India, Nepal and Pakistan through augmenâ€? tation  of  domestic  supply  based  on  open  market  sale  and  public  distribution, and through a price cap in Sri Lanka while Afghanistan  32  Managing Food Price Inflation in South Asia  does not have an active government intervention program. To offset  the  adverse  effects  on  farmer  incentives,  governments  in  India  and  Pakistan  have  tended  to  provide  support  prices  to  farmers  through  public procurement. Thus, India raised the Minimum Support Price  (MSP)  for  wheat  from  Rs.  850  per  100  kilogram  in  2007  Rs.  1000  in  2008. Similarly, the procurement price of rice was raised from Rs 650  to 775 per 100 kg. In Pakistan, the government raised the procurement  price of wheat from US$163/ton to US$240/ton to narrow the difference  between domestic and international prices and to create an incentive  for  farmers  to  sell  to  the  domestic  market  rather  than  resort  to  smuggling  and  hoarding.  Bangladesh  set  a  procurement  price  for  rice that is about 15 percent lower than the prevailing market price.  In effect, this has provided a floor on the domestic rice price. Sri Lanka  did not see the need to intervene to provide additional incentives to  farmers as the producer price of rice was some 70 percent higher than  the price last year despite the ceiling imposed by the government.  Safety nets: South Asian countries intervene to provide some kind  of safety net protection to its most vulnerable citizens. Sri Lanka has  an  extensive  social  safety  net  programs  particularly  in  the  form  of  cash  transfer  programs  targeted  towards  the  poor  and  vulnerable  groups.  On  the  other  hand,  Afghanistan  has  hardly  any  safety  nets  and  is  naturally  most  vulnerable  to  exogenous  shocks.  These  safety  net  interventions  include  generalized  public  food  distribution,  tarâ€? geted food distribution including food for work, school meals, condiâ€? tional and nonâ€?conditional cash transfers, and employment guarantee  schemes.  Public food distribution systems: As noted, India has the most extenâ€? sive  public  food  distribution  system  (PDS)  in  South  Asia.  This  has  come under serious criticism for corruption, inefficiency and high fiscal  cost.  Various  reforms  have  sought  to  address  these  concerns  but  problems  remain.  The  contribution  of  the  PDS  to  stabilizing  food  prices quickly  in  the  face of  the  global food  price  turmoil is  seen in  India as an important success for public policy and has presented a  challenge  to  conventional  thinking  on  the  merits  of  the  role  of  the  public sector in food distribution in countries with a large number of  poor, high political sensitivity to food price increases, and administrative  capacity constraints to implementing wellâ€?targeted safety net programs.  Public  food  distribution  in  Pakistan  has  helped  stabilize  prices  somewhat,  although  it  is  indirect  and  has  been  much  less  effective  than in India.    Global Food Price Inflation  33  Targeted food distribution: A wide range of targeted food distribuâ€? tion programs exist in South Asia. In Andhra Pradesh (India) rice is  being made available at the hugely subsidized price of Rs. 2 per kilogram  to 18.7 million families Below the Poverty Line (BPL) through a ration  card system. Each family will be entitled to 20 kg of subsidized rice  every month supplied through governmentâ€?run fair price shops. The  government of Bangladesh has authorized Open Market Sales (OMS)  of coarse rice in urban townships at subsidized rates. The approach  here  is  to  use  selfâ€?targeting,  given  the  relatively  low  quality  of  rice  and the long lines. Additionally, Bangladesh has intensified the use  of the Vulnerable Group Feeding Program (VGF) to reach out to the  poorest  of  the  poor.  All  South  Asian  countries,  except  Afghanistan,  have used school feeding programs to reach children who are among  the most vulnerable to food price shocks. Several countries (Afghanistan,  Bangladesh,  Nepal  and  India)  have  expanded  their  food  for  work  programs to provide a safety net for the unemployed. In the case of  Nepal  and  Afghanistan  this  expansion  has  been  through  the  WFP  food  for  work  program,  while  Bangladesh  in  particular  has  a  long  history of using similar types of programs.  Conditional and unconditional cash transfers: Public cash transfer programs  exist  in  Bangladesh,  Pakistan,  Sri  Lanka,  Nepal,  and  the  Maldives.  Conditional cash transfers (e.g. stipends) exist in many countries too  (Nepal,  Pakistan,  and  Bangladesh).  The  programs  are  still  evolving  but hold the prospects of providing effective safety net cover if these  are well designed and administered. The use of cash transfer programs  is  limited  by  the  lack  of  proper  institutional  arrangements.  New  programs  for  the  poor  are  being  piloted  in  Nepal,  Bangladesh  and  Pakistan.  Rural Employment Guarantee Schemes: One of the earliest rural employâ€? ment guarantee schemes in South Asia was started in Maharashtra in  the early 1990s. In 2007 India initiated a similar program at the national  level called National Rural Employment Guarantee Scheme (NREGS)  as a means to address the poverty problems of the ultraâ€?poor that do  not  have  any  alternative  job  opportunities.  In  September  2008  Bangladesh also introduced a rural employment guarantee program,  estimated to cost about Tk.24 billion (2 percent of GDP) for providing  employment to the rural poor in economically depressed areas during  the lean agricultural seasons.  While the global food price crisis has helped South Asian countries  to  refocus  on  the  safety  net  issues,  which  is  overall  a  weak  area  of  34  Managing Food Price Inflation in South Asia  policy,  there  are  major  issues  relating  to  efficiency,  corruption,  and  fiscal cost that need careful research and analysis. For example, safety  net reviews that evaluate public safety net programs have now been  conducted  in  Pakistan,  India,  Maldives,  Sri  Lanka,  Bangladesh  and  Nepal.  These  show  that  some  schemes  work  well,  but  that  their  efficiency could be improved via investment in their capacity to target,  deliver benefit, improve accountability, and improve monitoring and  evaluation.  Many  of  the  schemes  are  relatively  new  (cash  transfer  programs, employment guarantee schemes) and require careful review  in  terms  of  design  and  implementation  before  wider  replication.  Moreover, the lack of a central strategic body which coordinates the  myriad of safety net programs currently in place is a serious weakness  given large unmet needs and finite resources. Limited fiscal space in  particular requires focus on the few schemes that have worked well  in South Asia and other developing countries.  1.5  LONGERâ€?TERM POLICY ISSUES AND CHALLENGES:  MOVING FORWARD  The  large  magnitude  of  the  terms  of  trade  shock  along  with  the  acceleration of food prices, especially the staple food grains of wheat  and rice, have clearly imposed a tremendous burden on South Asian  countries,  especially  on  the  low  income  economies  of  Afghanistan,  Bangladesh  and  Nepal.  Governments  have  responded  in  varying  ways  to  contain the rise  in  prices as  well  as to mitigate  the  adverse  effects on the poor. Yet, the negative impact remains substantial and  further efforts are needed to respond more effectively to the external  shocks. While the recent decline in food and fuel prices are a welcome  development  for  South  Asia,  this  gain  is  being  clouded  by  the  onslaught of the global financial crisis that is threatening to substanâ€? tially  lower  exports,  investment  and  economic  growth.  Continued  high  food  prices  and  supply  shortages  will  aggravate  the  situation.  Policies  taken  by  governments  in  the  first  round  were  aimed  at  stabilizing  food  prices.  Some  of  the  policies  like  trade  bans,  price  controls and subsidies may have been justifiable as shortâ€?term responses  on  political  economy  grounds,  but  they  have  adverse  implications  for efficiency and resource allocation over the longer term. As well,  the fiscal space is scarce and the magnitudes of the subsidies entailed  are not likely to be sustainable. Similarly, the efforts of governments  to  initiate  safety  net  programs  are  laudable;  yet  there  is  a  need  to    Global Food Price Inflation  35  examine  the  programs  carefully  to  ensure  their  effectiveness  and  fiscal  sustainability.  Finally,  the  longer  term  agenda  of  addressing  the  supply  problems  in  agriculture  remains  to  be  fully  tackled.  At  the  heart  of  South  Asia’s  supply  response  is  the  challenge  of  farm  productivity. Issues related to farm productivity, trade policies, stock  management, inputâ€?output pricing and safety nets are briefly reviewed  below.  Agricultural productivity: Despite rapid economic growth since about  1980,  South  Asia’s  dependence  on  agriculture  remains  substantial.  While agriculture’s contribution to value added has declined rapidly,  it  still  remains  higher  than  in  most  other  regions  (Fig.  1.17).  More  importantly, between 35â€?50 percent of the labor force remains reliant  on agriculture for their livelihood, suggesting low average productivity  (Fig. 1.18).8  Source:  World Bank 2007.  Fig. 1.17: Agriculture’s share of GDP    Since  world  prices  of  energy  and  fertilizer  are  likely  to  remain  substantially higher than the levels seen before 2005, the only sustainâ€? able way of reconciling higher input costs with low and stable prices  of wheat and rice is to pay attention to farm productivity. This should  be the most urgent policy focus for South Asian governments.  The scope for productivity improvements is clear from Fig. 1.18, but  this can be seen more specifically from the productivity comparisons  of the two major food crops, wheat and rice. The trends in productivity  8  Employment  shares  range  from  a  low  of  35  percent  in  Sri  Lanka  to  a  high  of  50  percent for Bangladesh (World Bank 2007).  36  Managing Food Price Inflation in South Asia  improvements in South Asia and global comparators for wheat and  rice per hectare of land cultivated are shown in Figs. 1.19 and 1.20.   Source:  World Bank 2007.  Fig. 1.18: Agriculture productivity (2000US$/worker)  Source:  USDA database.  Fig. 1.19: Trends in wheat productivity    Focusing on land productivity is particularly important in South  Asia where land endowment is likely to emerge as a binding constraint.  Regarding  wheat,  the  two  major  South  Asian  wheat  producing  countries (India and Pakistan) achieved substantial gains in producâ€? tivity between 1970 and 2000, but since faced stagnation. Productivity  improvements and yield per hectare compare positively with North  America  but  yield  remains  significantly  behind  EEC  countries  and  East  Asia.  For  example,  India  faces  a  wheat  productivity  gap  of  40  percent with East Asia and 50 percent with the EEC. Concerning rice,     Global Food Price Inflation  37  Source:  USDA database.  Fig. 1.20: Trends in rice productivity    South Asian countries show significant gains since 1970, especially in  Bangladesh and Sri Lanka. Yet the productivity gap with most of the  world (except Subâ€?Saharan Africa) is large. For example the average  per  hectare  yield  in  the  better  performing  South  Asian  countries  of  Sri  Lanka and Bangladesh is  still 40 percent lower  than  the yield in  North Africa, 25 percent lower than North America, and 10 percent  lower  than  in  East  Asia.  The  rice  productivity  gaps  are  larger  for  India and Pakistan, and the largest for Nepal.  The yield gaps in South Asia for both wheat and rice are substantial  and suggest the need for urgent policy attention to find ways to catch  up  with  the  performance  in  highâ€?yielding  countries.  This  entails  addressing  issues  relating  to  technology,  inputs  (especially  water,  fertilizer and energy), and pest control and farmer incentives. The range  of policies that impact on productivity include incentive policies for  farmers (pricing policies, ownership and tenancy issues), timely availâ€? ability of key inputs, farm credit, crop insurance and public expenditure.  The rising cost of energy, emerging water shortages, and the increasing  frequency of natural disasters especially from flooding and drought,  also point to the need to pay attention to global public goods such as  climate  change,  crossâ€?boundary  water  sharing  arrangements  and  regional  energy  trade.  More  and  better  regional  cooperation  can  be  an effective way to manage the farm productivity challenge and ought  to be a key element in the design of future food policy strategies in  South Asia (Ahmed 2008).  38  Managing Food Price Inflation in South Asia  Trade policies: There remains a strong economic case for reforming  agricultural  trade  policies  to  enhance  global  welfare with  concerted  and coordinated efforts in both developed and developing countries.  A  concise  summary  of  the  trade  reforms  at  the  global  level  is  contained in Chauffour (2008). In practice, agriculture trade policies  tend  to  get  enmeshed  in  political  economy  issues  and  using  purely  economic  rationale  for  advocating  trade  policies  for  agriculture  is  fraught  with  risk  of  being  ignored  by  policy  makers.  This  is  partly  because  of  the  huge  reliance  of  the  labor  force  on  agriculture  for  income,  but  also  because  of  the  objectives  to  maintain  food  prices  low  for  consumers  and  avoid  the  kinds  of  disruption  illustrated  by  the global food price crisis. All South Asian countries are engaged in  substantial  domestic  production  of  food  items,  especially  food  grains. Food selfâ€?sufficiency is also a driving force in policy making  in the area of agricultural strategy and trade policy while reliance on  trade is subsidiary. On balance India and Pakistan are net exporters  of food while Afghanistan, Bangladesh, Nepal and Sri Lanka are net  importers (Table 1.8).  Table 1.8  South Asia trade balance for raw food  Country  Net Imports (US$ million)  Net Imports (as % of all imports)  1980/ 1990/ 2000/ 2004/ 1980/ 1990/ 2000/ 2004/ 81  91  01  05  81  91  01  05  Sri Lanka   –73  –110  –167  –248  –5  â€?5  –3  –3  Bangladesh  –224  –196  –317  –674  –13  â€?7  –4  –6  India  31  313  1,214  1,865  0  2  3  2  Nepal  13  6  1  â€?53  7  1  0  â€?4  Pakistan  155  0  512  465  4  0  7  3  Afghanistan  23  12  â€?53  â€?82  9  3  â€?8  â€?3  Source:  UN COMTRADE Statistics.  Note:  Food is defined as raw food, excluding all cash crops, processed food products and  seafood.    While the first best arguments against trade protection in terms of  comparative  advantage  and  efficiency  of  resource  allocation  are  often  well  known  at  the  policy  level,  from  the  political  economy  perspective  the  real  policy  choice  is  how  to  balance  these  concerns  with  the  issues  of  protecting  the  incomes  of  farmers  and  avoiding  supply  disruptions for consumers. The sharply adverse consequences    Global Food Price Inflation  39  of extreme trade policies, such as a ban on exports employed during  the crisis by many countries including in South Asia are illustrative  of the importance of drawing the right balance in the policy choice.  The  evidence  is  clear  that  these  restrictions  accentuated  price  volatility,  especially  in  the  thinly  traded  rice  market,  and  created  added  uncertainty  facing  food  importing  countries.  Trade  restricâ€? tions also increase the cost of food security as countries tend to build  larger  food  stock  reserves  than  necessary  to  counter  uncertainty  in  trade.  On  average  trade  policies  for  agriculture  are  more  restrictive  in  South Asia than in other regions (see Table 1.9) suggesting the scope  for lower protection. The efficiency loss from these high trade restricâ€? tions needs to be carefully evaluated against the gains. Importantly,  trade barriers among neighbors are not very effective over the medium  to long term, given physical proximity and informal trade opportunities.  Trade cooperation with neighbors would appear to be a more potent  way  of  managing  food  security  than  trade  bans  because  such  bans  simply fuel highâ€?cost informal trade and rent seeking at the expense  of both the farmers and the consumers.  Table 1.9  Trade restrictiveness in agriculture in 2006    Overall Trade  Tariff Trade  Restrictiveness Index  Restrictiveness Index  East Asia   26.6  8.7  Europe and Central Asia  25.9  10.3  Latin America & Caribbean  28.1  6.6  Middle East and North Africa  32.3  12.1  South Asia   46.4  31.4  Subâ€?Saharan Africa  24.9  13.8  Source:  Kee et al. 2006.    Public  food  Stocks  and  distribution  systems:  This  is  another  area  of  controversy  as  many  countries  maintain  some  kind  of  a  stock  to  respond to supply shortages in a crisis situation. Some countries also  maintain  stocks  to  support  a  public  distribution  system.  The  goal  here is to reconcile the twin objectives of giving farmer appropriate  incentives  through  higher  prices  but  moderating  the  effects  on  consumers  by  providing  subsidized  supplies  to  low  income  groups  through the public distribution system.   40  Managing Food Price Inflation in South Asia  The  subject  of  food  stocks  has  been  studied  at  length.  Dorosh  (2008b) has recently undertaken a review of South Asian food stock  system. The key questions that have emerged from the experience of  South Asia and elsewhere include: multiplicity of objectives; efficiency  of  public  distribution  versus  markets;  corruption  and  wastage;  role  of trade; and fiscal costs. India’s experience best illustrates these various  issues and the challenges of trying to reconcile them. Historically, the  growing cost of production has forced the government to accumulate a  huge stock of rice and wheat at increasing prices. In particular, wheat  prices until 2006 were higher in India than internationally owing to  the incentive policy, raising issues about efficiency of domestic supply.  At the same time, the government’s objective to keep prices low for  consumers calls for subsidies, contributing to a growing fiscal cost of  public  food  distribution.  Concerns  also  emerged  about  losses  from  theft and corruption, and wastages from storages. Despite these costs,  India nevertheless feels vindicated by the ability to manage the global  food price crisis much better than most other countries of the world  based on its food stocking and public distribution policies.   Even so, there is a need to rethink the right balance between food  stocks and trade. Maintaining some level of stocks to meet emergency  situations and global crises such as during 2007â€?08 is a sound policy  decision. Participating in the global food market through trade with  appropriate safeguards on domestic availability through food stocks  is  a  better  policy  option  than  to  impose  trade  bans  or  prohibitive  tariffs.  Inputâ€?output pricing policies: The complex system of pricing interâ€? ventions  have  distorted  incentives,  reduced  the  efficiency  of  farm  production  and  added  to  the  fiscal  burden.  Importantly,  this  has  tended  to  divert  attention  away  from  addressing  the  productivity  challenge.  The  key  to  resolving  South  Asia’s  food  challenge  is  to  raise  productivity.  Importantly,  the  recent  price  increases  for  food  crops  provide  policy  makers  a  golden  opportunity  to  revisit  their  food  policies.  The  improved  terms  of  trade  in  favor  of  agriculture  resulting from the global commodity price boom allows South Asian  governments  to  let  farmers  benefit  from  these  higher  output  prices  while  lowering  the  fiscally  expensive  and  inefficient  subsidies.  The  resources thus saved could be redirected to areas that support farm  productivity  including  spending  on  rural  infrastructure  (roads,  irriâ€? gation, and rural electricity), farm technology, research and extension.  Food security concerns on the supply side are possibly best addressed    Global Food Price Inflation  41  by  focusing  on  farm  productivity  rather  than  through  subsidized  inputs.  Safety nets: An effective safety net system is a key aspect of tackling  food security on the demand side.9 The immediate response of South  Asian governments to use existing safety net programs involving public  food  distribution  is  an  understandable  response  to  the  food  price  crisis.  However,  South  Asian  governments  are  also  well  advised  to  carefully consider how to make existing programs more efficient while  designing new programs for the medium and longer term. A review  of  international  experience  suggests  the  following  broad  guidelines  to build upon in developing comprehensive safety net programs:    •  The root cause for poverty should not be overlooked in designing  safety net schemes. The most sustainable way of reducing poverty  over the longâ€?term  is  to  ensure that  policies protect  economic  growth and promote employment.    •  The  design  of  an  effective  public  expenditure  program  that  supports economic growth and employment needs to be a key  component  of  a comprehensive strategy  for  safety  nets.  Thus,  for example, a public expenditure program that links safety net  programs  with  creating  rural  infrastructure  and  ties  cash  transfers with basic health and education (i.e. conditional cash  transfer programs) is likely to yield better outcomes in terms of  social protection than those which provide generalized subsidies.    •  Reduction  of  various  vulnerabilities  emerging  from  natural  disasters  and  lack  of  access  to  credit  would  need  to  be  a  key  component of an effective safety net strategy. Microcredit schemes,  for  example,  have  played  an  important  safety  net  role  in  a  number of South Asian countries, especially Bangladesh. Formal  insurance schemes for exâ€?ante risk  reduction  can also  be very  helpful,  but  they  are  almost  nonâ€?existent  in  South  Asia.  Most  importantly,  South  Asia  is  yet  to  develop  a  comprehensive  strategy  to  address  the  vulnerabilities  emerging  from  climate  change and lack of crossâ€?boundary water cooperation.    •  Cash transfer programs are preferred to food or other inâ€?kind  transfers because cash increases the purchasing power of houseâ€? holds and provide households with choices of how they meet  9  For  a  useful  review  of  the  role  of  safety  nets  in  poverty  reduction  strategies,  see  Ravallion (2006).  42  Managing Food Price Inflation in South Asia  their most pressing needs. Examples of conditional cash transfers  that have worked well include the Foodâ€?forâ€?Education Program  in  Bangladesh,  Mexico’s  PROGRESA  program  and  the  Bolsa  Escola in Brazil.    •  The  development  impact  of  food  based  programs  can  be  strengthened  with  the  use  of  nutritionally  fortified  grains.  A small  share  of  food  based  safety  net  programs  use  fortified  grains and a recent evaluation in Bangladesh by the International  Food Policy Research Institute (IFPRI) highlights their potential.  Estimates show that providing vitamin A and zinc supplements  are  a  highly  costâ€?effective  intervention  when  one  takes  into  account the longer term development benefits of a well nourâ€? ished child.    •  A  common  difficulty  of  implementing  targeted  programs  during crises arises especially in countries which do not have a  well designed and effective program in place. In such cases, it  may  be  more  feasible  to  focus  on  existing  self  targeted  programs that can be scaled up relatively quickly. Well known  examples  of  these  programs  in  South  Asia  are  the  food  for  work programs and the employment guarantee schemes. Food  for  works  programs  target  unemployed  workers  to  support  the  creation  of  infrastructure  such  as  rural  roads  or  irrigation  schemes.  On  average  these  programs  have  worked  well,  although their monitoring of administration and accountability  needs to be strengthened.    •  Concerning  employment  guarantee  schemes,  the  best  known  example  in  South  Asia  is  Maharashtra’s  EGS.  In  2007,  India  initiated an even more ambitious National Rural Employment  Guarantee Scheme (NREGS). Bangladesh has followed suit by  announcing a similar program in 2008. These programs can be  an effective way of reducing vulnerability and supporting the  poor provided they are designed well. The fiscal cost of these  schemes also needs to be watched and managed with the most  important issue remaining the wage level. The experience with  the Maharashtra scheme suggests that wages were set too high,  resulting  in  employment  rationing  (Datt  and  Ravallion  1993).  Self  targeting  will  work  only  if  the  wage  is  set  at  a  relatively  low level so that the nonâ€?poor have no incentive to enter into the  program. The other important aspect is community involvement    Global Food Price Inflation  43  in the choice of projects to ensure that the work program creates  assets that are useful to the community.  1.6  CONCLUDING REMARKS  The  surge  in  global  commodity  prices  of  the  past  few  years  has  presented  a  tremendous  development  challenge  for  South  Asian  countries. The large loss of income from the terms of trade shock has  worsened  macroeconomic  balances,  fueled  rapid  inflation  and  hurt  growth.  While  commodity  prices  have  come  down  recently,  the  benefits  are  being  clouded  by  a  severe  global  financial  crisis.  The  adverse  consequences  of  the  food  price  hike  for  the  poor  are  large;  the  global  financial  crisis  could  further  worsen  the  situation  due  to  falling  economic  opportunities  and  government  revenues.  South  Asian countries need to accelerate reforms to avoid facing a serious  downturn in economic activity, investment, exports and income.  Governments  in  South  Asia  have  responded  by  attempting  to  stabilize domestic food prices through a range of shortâ€?term measures,  tightening monetary policy to reduce inflation, and increasing spending  on a range of safety net programs for the poor. Some of the policies  employed,  such  as  export  bans,  are  not  consistent  with  longâ€?term  welfare objectives of the country or the region. Safety net interventions  need  to  be  made  consistent  with  longer  term  poverty  reduction  strategies and fiscal sustainability. Most importantly, policy attention  now  needs  to  shift  towards  efforts  to  increase  farm  productivity,  improve rural infrastructure, and lower the vulnerability of the poor.  In this regard, the increase in food crop prices provides an opportuâ€? nity  to  policy  makers  to  reâ€?examine  the  complex  system  of  inputâ€? output  pricing  interventions,  reduce  spending  on  input  subsidies  and  instead  refocus  public  spending  on  areas  that  will  raise  farm  productivity (irrigation, rural roads, rural electricity) and move towards  strengthening  their  safety  net  systems,  both  to  address  chronic  poverty but also respond to provide basic needs in times of economic  shocks  and  natural  disasters.  Public  policy  also  needs  to  focus  on  reducing  the  vulnerabilities  resulting  from  climate  change  and  inadequate  attention  to  crossâ€?boundary  water  management.  More  and  better  regional  cooperation  can  be  an  effective  way  to  manage  the  farm  productivity  challenge  and  lower  the  vulnerability  of  the  poor  and  ought  to  be  a  key  element  in  the  design  of  future  food  policy strategies in South Asia.  44  Managing Food Price Inflation in South Asia  References  Ahmed, Sadiq. 2008. Regional Cooperation for Food Security in South Asia, Mimeo,  South Asia Region, Washington DC: World Bank.  Brahmbhatt, M. and I. Christiaensen. 2008. “Rising Food Prices in East Asia:  Challenges  and  Policy  Options,â€?  Mimeo,  East  Asia and  Pacific Region.  Washington DC: World Bank.  Chauffour, Jeanâ€?Pierre. 2008. “Global Food Price Crisis ⎯ Trade Policy Options,â€?  PREM Notes, Number 120, June 2008, Washington DC: World Bank.  Datt, G., Martin Ravallion and Shubham Chaudhuri. 1993. “Does Maharashtra’s  ‘Employment  Guarantee  Scheme’  Guarantee  Employment?  Effects  of  the 1988 Wage Increase,â€? Economic Development and Cultural Change, vol. 41,  January 1993, pp.251â€?75.  Dorosh, Paul. 2008a. “Food Price Stabilization and Food Security: The International  Experience,â€? Bulletin of Indonesian Economic Studies 44(1): 93â€?114.  ⎯⎯. 2008b. Public Foodgrain Stocks and Price Stabilization in South Asia: Historical  Experience  and  Policy  Options.  Mimeo.  South  Asia  Region,  Washington  DC: World Bank.   Kee, Hiau Looi, Marcelo Olarreaga and Alessandro Nicita. 2006. “Estimating  Trade Restrictiveness Indices.â€? World Bank Policy Research Working Paper  No. 3840.  Ravallion, Martin. 2006. “Transfers and Safety Nets in Poor Countries: Revisiting  the Tradeâ€?Offs and Policy Options,â€? in Abhijit Banerjee, Roland Benabou  and Dilip Mookerjee (eds) Understanding Poverty, Oxford University Press.  World  Bank.  2007.  Agriculture  for  Development:  World  Development  Report  2008.  Washington DC: World Bank.  ⎯⎯. 2008. Double Jeopardy: Responding to High Food and Fuel Prices. Washington  DC: World Bank.    Welfare Impacts of Rising Food Prices in South Asian Countries  45  Chapter 2  Welfare Impacts of Rising Food Prices in  South Asian Countries  Tara Vishwanath and Umar Serajuddin  2.1  INTRODUCTION  The  primary  purpose  of  this  Chapter  is  to  examine  the  short  run  welfare impact of recent food price increases on households in sample  South Asian countries. The analysis relies on consumption and proâ€? duction data from the latest available nationâ€?wide household surveys.  Drawing  from  analysis  of  several  individual  country  studies,  the  Chapter attempts to identify groups that lost and groups that gained  from key food price increases, and to estimate the purchasing power  losses and gains to various groups. The work also estimates the impact  of food price changes on poverty. The focus is not on predicting the  national  or  subâ€?national  poverty  rates  after  the  price  shock,  since  poverty rates can be influenced by many factors other than the increases  in  food  prices.  Rather  the  attempt  is  to  estimate  the  additional  number  of  households  or  individuals,  as  a  share  of  the  population,  who are likely to have become poor as a result of a food price shock,  and how the depth and severity of poverty may have increased as a  result of the shock.  Prices  of  internationally  traded  food  items  increased  almost  two  and half times between January 2002 and February 2008. The increase  in major grain prices (mainly corn, rice, wheat, soybeans) was particuâ€? larly drastic since 2006; nominal global rice prices more than tripled  between January and May 2008 while wheat prices doubled between  January 2006 and May 2008 (World Bank 2008a).  While the transmission of global price increases to domestic prices  was markedly different across countries due to the differential nature  of  domestic  markets  and  policies,  almost  all  South  Asian  countries,  with the notable exception of India, faced tremendous surges in food  46  Managing Food Price Inflation in South Asia  prices during this period. For example, between January 2007 and June  2008  the  food  price  index  in  Sri  Lanka  and  Pakistan  rose  by  more  than 40 percent, with a bulk of those increases resulting from increases  beginning toward the latter part of 2007 (Fig. 2.1).  In particular, the prices of staples like rice and wheat rose dramatiâ€? cally. Between mid 2007 and mid 2008 wheat prices had risen by about  70 percent in Pakistan and between 157 percent and 259 percent across  different regions in Afghanistan. During roughly the same time rice  prices  in  Sri  Lanka  rose  by  about  80  percent  and  in  Bangladesh  by  about  40  percent.  While  food  prices  in  South  Asian  countries  have  dropped  since  their  June  2008  levels,  they  continue  to  remain  at  levels higher than their January 2007 levels.1 Price increases of such  magnitude likely had a major impact on the purchasing power of a  large  number  of  households  across  South  Asia,  especially  the  poor  and vulnerable.  Table 2.1  Index of projected real world food price increases (2004=100)   Real Prices  2007  2008  2009  2010  2015  Rice  130  243  208  183  160  Wheat  154  215  191  166  140  Source:  World  Bank  DECPG  method  of  projection:  macro  modeling  based  on  using  historical price data and based on projections on production and stock amounts.    While  global food  prices  appeared  to  have  stabilized  and  in  fact  declined  moderately  in  the  latter  half  of  2008,  prices  of  most  food  crops are likely to remain at high levels in the medium term. World  Bank  projections  suggest  that  prices  of  corn,  wheat  and  rice  in  real  terms would be 40 to 60 percent higher in 2015 compared to their 2004  levels (Table 2.1). These figures are broadly consistent with projections  of organizations such as USDA and FAOâ€?OECD (World Bank 2008a).  While  the  recent  food  price  crisis  might  have  been  unusual,  high  food  prices  are  likely  to  remain  an  important  issue  in  the  years  to  come.  In  South  Asian  countries food  inflation can  be especially  serious  because  the  budget  share  of  food  is  very  high  across  countries;  for  example,  the  food  budget  share is  about  75  percent  in  Afghanistan,   1  These  inflation  estimates  are  gathered  from  figures  available  at  national  statistical  offices or the central banks.    Welfare Impacts of Rising Food Prices in South Asian Countries  47  Source:  World Bank’s DECPG database and individual country databases.  Fig. 2.1: Food price increases in select South Asian countries and globally    60  percent  in  Bangladesh  and  50  percent  in  Pakistan.2  Expenditure  shares of key staples such as rice and wheat are also very high, and  for poor households the shares are even higher (Fig. 2.2). For example,  in  Bangladesh  almost  half  of  all  food  expenditures  (and  a  third  of  total expenditures) of the poor are spent on rice alone.  Expenditure patterns,  however,  provide  only  a  partial picture of  food  inflation  impact,  albeit  an  important  one  particularly  for  the  poorer households. Our examination of the impact of the recent food  price  increases  on  households  in  South  Asian  countries  follows  a  methodological approach which takes into account the special nature  of food price increases (Deaton 1989; Ivanic and Martin 2008). Since  households  may  produce  food  items  as  well  as  consume  them,  implications  of  food  price  increases  would  depend  on  both  the  consumption  and  the  production  behaviors  of  households.  Higher  food  prices  can  have  dramatically  divergent  effects  across  different  groups  depending  on  their  food  expenditure  patterns  and  income  sources. Households that are net producers (i.e., who sell more than   2  According  to  the  Afghanistan  National  Rural  Vulnerability  Assessment  (NRVA)  survey of 2005, the Bangladesh Household Income and Expenditure Survey (HIES)  of 2005, and the Pakistan Social and Living Standards Measurement Survey (PSLM)  of 2005â€?06.  48  Managing Food Price Inflation in South Asia  Source:  Calculations  by  World  Bank  staff  from  Bangladesh  HIES  (2005),  Pakistan  PSLM (2005â€?06),  and Afghanistan NRVA (2007â€?08).  Fig. 2.2: Expenditure shares of key food items across South Asian countries   (as % of total food expenditures)    they  buy)  would  benefit  from  the  improved  terms  of  trade;  conversely, net food consumers would be adversely affected. Exactly  how  increased  prices  would  affect  poor  households  would  depend  on the distribution of net buyers and sellers among them.  In the longer term, the welfare impact of food price increases would  depend  on  adjustments  households  make  over  time  and  on  other  changes in the economy induced by the price changes. For example,  household  welfare  would  depend  on  how  responsive  wages  are  to  such increases (Ravallion 1990); if wages were to increase sufficiently,  they would lessen the adverse impacts of price increases on households  that are net buyers of food items. However, the induced wage responses  of staples are often small and are unlikely to dwarf the direct impacts  on purchasing power of price increases.3 Also, such responses, even  when strong, are likely to be very sluggish (Datt and Olmsted 2004).4  3  For example, Ravallion (1990) estimates the short run wage elasticity for agricultural  wages in Bangladesh to be 22 percent and the long run wage elasticity to be 47 percent.  While  this  suggests  only  partial  wage  adjustment,  using  more  recent  data  from  Bangladesh, Rashid (2002) argues that since the mid 1980s changes in rice prices have  had a negligible impact on agricultural wages.  4  Datt and Olmsted (2004) estimate that in Egypt while nominal wages do adjust over  time  to  food  price  increases,  the  adjustment  process  is  sluggish.  For  example,  the  shortâ€?run  nominal  wage  elasticity  is  estimated  to  be  45  percent  over  a  two  year  period; for wages catch up fully it would take over 5 years.    Welfare Impacts of Rising Food Prices in South Asian Countries  49  For example, wages of many urban households, including fixed (low)  wage  employees,  such as  in  the  manufacturing (including garment)  sector  in  Bangladesh  and  Sri  Lanka,  tend  to  adjust  upward  slowly.  Thus,  the  assumption  of  no  nominal  wage  adjustments  is  quite  reasonable in the short run and is used in our analysis.  Apart from induced wage responses, induced production responses  could also impact welfare in the longer run (Minot and Goletti 1998).  This  is  also  an  issue  excluded  from  the  analysis.  Supply  responses,  like induced wage responses, tend to take time. Importantly, they are  unlikely to affect a majority of households, especially poorer ones who  for  the  most  part  are  limited  to  demand  side  responses  to  adverse  welfare shocks (Barret and Dorosh 1996). Despite ignoring concerns  such  as  induced  wage  responses  or  supply  responses,  our  analysis  remains  useful for examining  welfare  impacts  on households, espeâ€? cially for those living near or below the poverty line.  Our  work  follows  the  net  buyerâ€?seller  methodology  of  Deaton  (1989) to examine welfare impacts of food price increases for several  South Asian countries. This chapter presents detailed results for Bangladesh,  Pakistan,  Nepal  and  Sri  Lanka.  These  countries  have  nationally  representative surveys with both consumption and production data  needed for such estimation. Given their preâ€?eminence as key staples,  this chapter focuses on the impacts of wheat price increases in Pakistan  and rice price increases in Sri Lanka and in Bangladesh during a 12â€? month  period  in  2007â€?2008.Estimates  indicate  that  in  these  three  countries  the  sharp  increases  in  wheat  and  rice  price  appeared  to  adversely  affect  the  purchasing  power  of  a  majority  of  households.  Poorer and more vulnerable households were more seriously affected  and  poverty  incidence  was  projected  to  increase  in  the  short  term.  What  is  interesting  is  that  estimates  show  that  a  majority  of  rural  households  were  adversely  affected  by  the  price  increases.  This  is  because while most rural households are tied to agriculture, a much  smaller fraction of them are net sellers. We also observe a significant  regional  variation  in  impact  within  countries ⎯ a  result  that  has  important  implications  for  designing  safety  net  measures  to  help  affected households. For Nepal simulations were conducted to estimate  the impact of rising cereal prices. The estimates indicate that houseâ€? holds in Nepal did not face strong unfavorable welfare impacts like  most other South Asian countries, which is interesting since Nepal is  one of the poorest countries in the region. Rural households in Nepal  are predominantly subsistence farmers, buying or selling very limited  50  Managing Food Price Inflation in South Asia  amounts  in  the  markets.  For  this  reason  cereal  price  increases  had  limited  impact  on  them.  For  urban  households  on  the  other  hand,  expenditures  on  cereals  were  a  relatively  small  fraction  of  overall  expenditures, limiting their vulnerability to price increases.  In the absence of necessary production related data, estimates of  welfare impact for Afghanistan cannot be provided. However, from  whatever  data  is  available  one  can  infer  that  a  majority  of  Afghan  households faced a strong adverse impact of wheat price surges (the  main staple). Price increases in Afghanistan were by far the highest  in the region.  Unlike Bangladesh, Nepal, Pakistan or Sri Lanka, India does not  have one nationally representative dataset that includes information  on both production and consumption of food items. Therefore, to follow  the net buyerâ€?seller method, evidence must be pieced together across  datasets, which is a challenge. Under these circumstances it is difficult  to directly estimate purchasing power impact of food price increases  for India. However, the actual impact on purchasing power was likely  limited  in  India  because  of  the  relatively  moderate  increase  in  food  prices.  The  Government  of  India  intervened  to  contain  price  rises  through  trade  and  stocks  policies,  and  through  increased  subsidies  to fertilizers, pesticides, electricity and diesel. Instead of doubling, as  in the world market, cereal prices in India increased by only about 16  percent between 2006 and 2008. While actual estimates of impact on  purchasing  power  are  not  available  for  India,  the  net  buyerâ€?seller  approach  was  useful  in  identifying  the  potential  gainers  and  losers  from cereal price increases across different groups. Gains from price  increases  would  be  limited  to  a  relatively  small  proportion  of  rural  households  with  larger  land  holdings,  while  majority  of  farming  households would not gain.  The results reported above are projections of welfare impact based  on household income and expenditure surveys that predated the food  price  shock.  For  example,  the  Household  Income  and  Expenditures  Survey (HIES) of 2005 was used to carry out welfare analysis for the  food  price  increase  in  2008  in  Bangladesh.  In  order  to  get  a  rapid  contemporary assessment of the impact of high food prices in Bangladesh,  particularly on the poor, and to address some of the critical informaâ€? tion  gaps  in  the  welfare  analysis  based  on  HIES  2005,  the  World  Bank  conducted  a  survey  of  2,000  households  in  July  2008.  Unlike  the nationally representative household survey of 2005 with a detailed  expenditure and income module, this survey used simple and easily    Welfare Impacts of Rising Food Prices in South Asian Countries  51  collected  proxies  of  household  welfare.  The  objective  of  the  rapid  survey  was  not  to  estimate  the  quantitative  impact  of  food  price  increases on poverty rates, but rather to enrich the quantitative impacts  estimated earlier with the HIES 2005 data. Instead of estimating how  much purchasing power had declined for households as a result of a  price shock, the rapid survey gave insights on how households coped  with  the  food  price  increases  (e.g.,  what  sort  of  social  assistance  programs they made use of) after the increases had taken place. Findings  from  the  rapid  survey  are  discussed  in  this  Chapter,  especially  in  terms of how they complement the analyses based on HIES 2005.  Finally, the chapter concludes with providing a few suggestions to  mitigate the fallout from such a crisis, ranging from short run safety  nets  policies  to  long  run  policies  such  as  encouraging  increases  in  agricultural production.  2.2  METHODOLOGY  To understand how food price changes affect household purchasing  power in the short term, we apply Deaton’s (1989, 1997) nonâ€?parametric  approach. Exploiting household level survey data, this method was used  to  estimate  the  welfare  impact  of  rice  price  increases  in  Thailand.  Deaton  (1989)  developed  a  model  incorporating  the  dual  role  of  households  as  consumers  and  producers  of  food  items  and  linked  the benefit (loss) to a household from increased rice prices with how  much  the  household’s  production  of  rice  exceeded  (fell  short  of)  its  consumption.5  Formally, the firstâ€?order welfare effect of a price change of a food  item  is  proportional  to  its  Net  Benefit  Ratio  (NBR),  which  is  the  difference  between  the  production  share  of  the  food  item  and  its  consumption share in total expenditures. The net benefit ratio can be  interpreted as the elasticity of expenditures (or real income) to price  change. For this chapter total expenditures have been used as a proxy  for income as expenditures data tend to be a more reliable indicator  of  household  welfare  (Deaton  1989;  Budd  1993;  Barret  and  Dorosh  1996). A household with positive NBR, i.e., whose production ratio is  5  Such partial equilibrium analysis abstracts from economyâ€?wide general equilibrium  considerations which require modeling within a multiâ€?market framework. While a  CGE framework provides more analytical completeness, it also suffers from uncerâ€? tainties arising from model parameters and distortions caused by the imposition of  substantial modeling structure on the problem (Barret and Dorosh 1996).  52  Managing Food Price Inflation in South Asia  greater than consumption ratio, is a net seller and would be a beneâ€? ficiary of price increases; conversely, a household with negative NBR  is a net buyer and would be affected unfavorably by price increases.  The NBR reflects the extent to which a household is a net buyer or a  net seller.6 The instantaneous or short run purchasing power impact  on households can be derived by multiplying the NBR with the actual  price increase of the food item.7  The basic model is:    ∆w = ∆p ( PR − CR )   where  ∆w  =  Purchasing power change expressed as percentage of       total expenditures;    ∆p   =  percentage change in food price;    PR  =  food production ratio;    CR  =  food expenditure ratio  The  impact  of  price  hikes  on  poverty  can  be  estimated  by  comâ€? paring  households’  postâ€?shock  expenditure  levels  with  the  official  poverty line.  Some  Caveats.  There  are  some  important  caveats  to  this  analysis.  First, the estimates indicate the purchasing power impact on households  had  they  faced  a  similar  a  price  shock  in  the  year  the  survey  was  conducted. As such, the estimates can be interpreted as the purchasing  power  impact  of  food  price  increases  on  households  after  the  price  shock, assuming that the postâ€?price increase distribution of expenditures  was  unchanged  from  that  during  the  survey  year.  In  this  approach  the levels of expenditures (or income) or production do not matter in  estimating  changes  in  purchasing  power;  as  long  as  the  shares  of  production  and  expenditure  are  assumed  to  remain  reasonably  stable,  the  results  would  apply  to  households  after  the  price  shock  (say in 2007â€?08).8  Second, the estimation exercise does not take into account substiâ€? tution effects of consuming less of the staple whose price has increased  (e.g., wheat or rice), and consuming more of other types of food. By  6  While a household buys and sells food items at different times in the year, for the  year as a whole, a household can be characterized as a net seller or a net buyer.  7  The longer run effects arising from induced wage responses to price changes can be  estimated by combining Deaton’s model with Ravallion’s (1990) approach.  8  The level of expenditure will, however, matter for the impact on poverty, since that  involves comparing the expenditures with a fixed standard (poverty line).    Welfare Impacts of Rising Food Prices in South Asian Countries  53  ignoring  substitution  effects,  it  is  likely  that  this  analysis  overestiâ€? mates the adverse impact of price increases, just because any substitution  that  would  have occurred is likely to have  improved the welfare of  households (by a simple revealed preference type argument).In general,  however, demand elasticities of staple foods appear to be small (Tyers  and Anderson 1992), and the extent to which a staple can be substituted  is even lower when all prices are rising (Ivanic and Martin 2008).9 It  can also be argued that because of dietary and cultural reasons, the  extent of substitution out of staples such as rice and wheat is likely to  be low in the South Asian context.10   Third, the analysis does not take into account induced wage responses  of food price increases. Such responses, as mentioned earlier, however,  tend to be partial and slow (Ravallion 1990, Datt and Olmsted 2004).  Our results show how much the total wage response would have to  be for a few countries for the direct impact to be neutralized and the  levels appear quite high. Fourth, the work does not take into account  any  supply  response  to  the  food  price  increases.  Supply  responses  are less likely to be relevant in the shortâ€?run, but in the longâ€?run they  could be important. Fifth, this analysis estimates the impact of wheat,  rice or cereal price changes only, and does not estimate the impact of  changes in price of other food items in the consumption basket. While  estimating the impact of particular food items the analysis excludes  any ripple effects that may have occurred in other food and nonâ€?food  products. Finally, any mitigating steps taken by the government, such  as cash transfers, the direct sale of limited quantities of food at lower  prices, are not taken into account in the analysis.  Most  caveats  of  the  present  analysis  deal  with  issues  that  could  potentially arise in the longer run. All caveats notwithstanding, our  approach  is  useful  in  examining  welfare  impacts  on  households  in  the short run, particularly in an environment where postâ€?shock houseâ€? hold level consumption and production data are unavailable due to  9  For example, while rice prices rose about 40 percent in Bangladesh during mid 2007 to  mid 2008, wheat prices increased by 30 percent, limiting the likelihood of substitution  of one staple grain for the other.  10 For instance, the dietary patterns in Bangladesh indicate rice consumption to remain  remarkably stable over time. HIES 2000 indicates that households spend 24.7 percent  of their total expenditures on rice, roughly equivalent to figures from 2005 (24.3 percent);  for poor households the figures are very similar as well (33 percent in 2005 as opposed  at 31.7 percent in 2000).This stability is noteworthy since during 2000â€?2005 real per  capita expenditures rose at an annual rate of 2.4 percent.  54  Managing Food Price Inflation in South Asia  the sudden nature of the shock and owing to the time it takes to field  such a survey (a household survey typically spans an entire year to  adjust for seasonality effects). An advantage of the analytical approach  followed  in  this  Chapter  is  that  impacts  can  be  measured  quickly  using existing surveys (conducted prior to the price shocks). The net  sellerâ€?buyer classification identifies potential gainers and losers from  food price increases. Prediction of purchasing power impacts for the  short term for different groups highlights which groups are particularly  vulnerable  to  food  price  increases  and  to  what  extent  they  are  vulâ€? nerable. This in turn can provide governments and policy makers with  insights  into  who  should  be  targeted  for  assistance  and  potentially  by  how  much.  This  is  a  useful  contribution  in  designing  safety  net  programs to aid those perceived to have been affected adversely by  food price increases.  2.3  DATA  The data for the analysis in this chapter has been sourced from the most  recently  available  household  surveys  across  South  Asian  countries.  Information on household production and sales of agricultural commodiâ€? ties, and consumption expenditures (from purchases, own production,  transfers, etc.) are needed for our analysis. For Bangladesh, Pakistan,  Sri  Lanka  and  Nepal  both  expenditures  and  production  data  were  available in the latest household surveys in a form where they could  be linked together easily to estimate the proportion of net buyers and  net sellers in each case. The analyses for these countries are based on  the  Bangladesh  Household  Income  and  Expenditure  Survey  (HIES)  of 2005, the Pakistan Social and Living Standards Measurement Survey  (PSLM) of 2005â€?06, the Sri Lanka Household Income and Expenditure  Survey  (HIES)  of  2005â€?06,  and  the  Nepal  Household  Income  and  Expenditure Survey (HIES) of 2004â€?05.11  Two exceptions where the model could not be replicated exactly  were  for  Afghanistan  and  India.  The  Afghanistan  National  Rural  Vulnerability Assessment (NRVA) survey of 2005 did not have detailed  production  data.  Accordingly,  some  basic  inferences  on  household  level impact were made using the available consumption information.  For  India  there  is  no  nationally  representative  dataset  with  both  expenditures and production data. Consequently, two separate datasets  11 Calculations from the Sri Lanka HIES (2005â€?06) were conducted by staff at Department  of Census and Statistics (DCS), Sri Lanka in consultation with World Bank staff.    Welfare Impacts of Rising Food Prices in South Asian Countries  55  were used to examine welfare implications of higher food prices; one  of the datasets examined the welfare implications of price increases to  farm households while the other examined the welfare implications  to  nonâ€?farm  households.  For  households  involved  in  agriculture,  production  and  expenditures  data  from  the  “Situation  Assessment  Survey  of  Farmersʺ  (NSS  59th  round,  carried  out  in  Janâ€?Dec  2003),  was used to estimate welfare impacts.12This survey had no information  on nonâ€?farm households. For nonâ€?farm households, welfare impacts  were analyzed employing the 2004â€?05 Consumptionâ€?Expenditure Survey  (NSS 61st round), which was nationally  representative  of  all  houseâ€? holds.13  Due  to  the  complexities  associated  with  the  India  data  the  study was limited to identifying households who would potentially  stand to lose or gain from price increases, and refrain from providing  welfare estimates.  Lastly,  the  data  for  key  staple  price  or  composite  cereal  price  increases  came  from  national  statistical  departments  or  from  the  central banks. The focus remains on the impacts of price increases of  specific staples, namely, rice price increases in Bangladesh (rural 36.8  percent  and  urban  38.8  percent)  and  Sri  Lanka  (83  percent),  and  wheat  price  increases  in  Pakistan  (73  percent)  and  in  Afghanistan  (where prices more than doubled). For Nepal simulations were done  for a 24 percent increase in cereal prices.14  12 The NSS 59th round was a ‘thin’ round and in place of a comprehensive consumption  module  a  shortened  consumption  module  was  administered  to  households.  The  expenditures of farm households were compared with the production information  to project welfare impacts.  13 The NSS 61st round was a ‘thick’ round and contained a detailed expenditures module.  The subâ€?sample of nonâ€?farming households were extracted from this survey and the  welfare impacts for those households were estimated based on the budget shares of  different food  items. As  this  round of the  NSS had no information on agricultural  production it was not useful for estimating the welfare impact of higher food prices  on farm households.  14 Sources  and  times  for  food  inflation  figures:  Afghanistan:  CSO  (Central  Statistics  Office);  Regional price data during May 2007 to 2008. Bangladesh: BBS (Bureau of  Bangladesh  Statistics);  National  CPI from  April  2008  to  March  2007;.Pakistan:  FBS  (Federal  Bureau  of  Statistics);  Monthly  Review  of  Price  Indices  from  September  2007  to  August  2008.  Nepal:  NRB  (Nepal  Rastra  Bank ⎯ Central  Bank  of  Nepal);  Year to Year inflation figures of grains and cereals from October 2007 to Sept 2008.  Sri  Lanka:  DCS  (Department  of  Census  and  Statistics);  Wholesale  Colombo  rice  prices  from June 2007 to May 2008. India: India  Wholesale price  index from  April  2006 to March 2008.  56  Managing Food Price Inflation in South Asia  2.4  RESULTS: WHO GAINS AND WHO LOSES FROM HIGHER   FOOD PRICES?  The household surveys examined indicate that for key staples net sellers  appear to be much fewer in number than net buyers. The leftâ€?hand graph  in Fig. 2.3 illustrates this point for Bangladesh, Pakistan and Sri Lanka.  Since net sellers would benefit from price increases while net buyers  would  lose,  this  suggests  that  far  more  households  were  adversely  affected due to the recent price increases than benefited from them.  Unsurprisingly,  since  urban  areas  have  hardly  any  net  sellers  most urban households were negatively affected by large price rises.  What is, however, more interesting is that even in rural areas net buyers  appear to vastly exceed net sellers as illustrated in the rightâ€?hand graph  in Fig. 2.3. For example, in Pakistan while 2.4 percent of all households  were  net  sellers  of  wheat,  even  in  rural  Pakistan  only  a  third  of  all  households  were  net  wheat  sellers.  In  rural  Bangladesh  around  21  percent of households were net rice sellers, while in Sri Lanka fewer  than 10 percent of rural households were net rice sellers.  Source:  Calculations by World Bank staff from Bangladesh HIES (2005) and Pakistan  PSLM (2005â€?06), and by Department of Census and Statistics (DCS), Sri Lanka  staff from Sri Lanka HIES (2005â€?06).  Fig. 2.3: Distribution of net sellers and buyers across South Asian countries    The distribution of net sellers and buyers in rural areas are intriâ€? cately linked to the distribution of land. Many rural households are  either landless, or are subsistence or marginal farmers and such houseâ€? holds are mostly net buyers of food. In Bangladesh for example (see  Fig. 2.4), according to calculations based on HIES 2005, almost twoâ€?thirds  of all rural households are either landless or marginally landless (those  with less than 0.5 acres of cultivable land). Of rural households that  are landless (about half of all rural households), only about 5 percent  are net sellers of rice; of functionally landless households (16 percent    Welfare Impacts of Rising Food Prices in South Asian Countries  57  of all rural households) only 17 percent are net sellers of rice. Thus,  most rural households were hurt by the rice price increases. Taken as  a  group,  only  households  with  more  than  1.5  acres  of  cultivable  land ⎯ small,  medium  and  large  landholders  who  are  roughly  17  percent of all rural households ⎯ were expected to benefit from the  rice price increase.  The  findings  for  Bangladesh  are  echoed  in  other  South  Asian  countries as well. Data from India’s NSS of 2003 (59th round) suggests  that only about a quarter of all rural households and only 44 percent  of  farming  households  were  net  sellers  of  main  crops  (rice,  wheat,  maize  and  other  cereals).  Gainers  and  losers  of  price  rises  can  be  explained quite clearly along land holding patterns. According to the  NSS about 24 percent of farming households were marginal farmers  (with less than 1 acres of land holdings), 50 percent were small farmers  (with between 1 to 2.5 acres of land), and the rest were large farmers.  A very small fraction of marginal farmers, less than 20 percent, were  net sellers of the main crops. Among large farmers, 51 percent were  net  sellers  of  main  crops.  Thus  a  food  price  increase  would  hurt  a  vast majority of marginal (86 percent) and small (73 percent) farmers.  Even among large farmers many would be losers (49 percent).  The  discussion  in  this  section  highlights  a  critical  issue:  in  the  short run a majority of South Asian households would be adversely  affected  by  a  food  price  shock.  This  is  true  for  rural  households  as  well. While most rural households produce food items, most of them  produce less than they consume.  2.5  IMPACT ON HOUSEHOLD PURCHASING POWER  While the previous section focuses on which households would gain  or lose from increases in prices of certain staples, this section discusses  estimates of the extent of gains and losses to households from those  increases.  The  purchasing  power  impact  is  derived  by  multiplying  the  NBR  (difference  between  the  production  share  of  the  food  item  and  the  consumption  share  of  the  item  in  total  expenditures)  with  the price increase.  Figure 2.5 shows the estimates of the short run purchasing power  impact  of  rice  price  increases  in  Bangladesh  and  Sri  Lanka,  wheat  price  increases  in  Pakistan,  and  cereal  price  increases  in  Nepal.  The estimated  aggregate  purchasing  power  impact  is  almost  zero  in  Pakistan.  In  Nepal,  average  per  capita  expenditures  were  estimated  58  Managing Food Price Inflation in South Asia  Source:  Calculations by World Bank staff from Bangladesh HIES (2005).  Fig. 2.4: Net sellers across land groups in Bangladesh  Source:  Calculations by World Bank staff from Bangladesh HIES (2005), Pakistan PSLM  (2005â€?06), and Nepal HIES (2004â€?05), and by Department of Census and Statistics  (DCS), Sri Lanka staff from Sri Lanka HIES (2005â€?06).  Fig. 2.5: Purchasing power changes (%) across all, rural, and urban households in  Bangladesh, Sri Lanka, Pakistan and Nepal    to fall modestly, less than 1 percent. This contrasts the sharp  declines  faced by both Bangladesh and Sri Lanka; on average, in Bangladesh  purchasing  power  fell  by  about  five  percent  and  in  Sri  Lanka  by  about  seven  percent.  Interestingly,  the  relative  impact  in  Sri  Lanka  was higher than in Bangladesh though rice constitutes a much smaller  fraction of household budget (according to the household surveys rice  is  about  10  percent  of  total  household  expenditures  in  Sri  Lanka   visâ€?àâ€?vis about 25 percent in Bangladesh). However, the share of income  coming  from  rice  in  Sri  Lanka  is  much  smaller.  This  makes  the  net  benefit  ratios  across  the  two  countries  quite  close.  Furthermore,  in  Sri  Lanka  rice  prices  rose  at  almost  twice  the  rate  as  in  Bangladesh  during 2007â€?08. Since the purchasing power impact is the net benefit  ratio multiplied by the price change, the adverse impact in Sri Lanka  gets accentuated.    Welfare Impacts of Rising Food Prices in South Asian Countries  59  The  average  impact  among  urban  households  was  negative  and  considerable across all countries, with the exception of Nepal. While  rural households in Bangladesh and Sri Lanka faced high purchasing  power losses, on average rural households in Pakistan were estimated  to gain (2 percent). Nepalese rural households experienced very small  declines in purchasing power (0.8 percent).Interestingly, in Sri Lanka  average losses among rural households (6.8 percent) appear slightly  larger  than  among  urban  households  (5.7  percent).15  This  is  likely  due  to  the  higher  budget  share  of  rice  in  the  rural  areas,  which  are  also relatively much poorer than urban areas.  In general, poorer households are affected far more severely than  the relatively better off households, due to their larger budget share of  staples, often coupled with low income from staples. The differences  in impacts between the top and the bottom expenditure quintiles are  typically  stark  across  countries.  The  adverse  effect  on  the  poorest  was  particularly  acute  in  Bangladesh  and  Sri  Lanka.  In  both  these  countries the bottom 20 percent of households lost over 10 percent of  their purchasing power to the 2007â€?08 price increases (Fig. 2.6).  Source:  Calculations by World Bank staff from Bangladesh HIES (2005), Pakistan PSLM  (2005â€?06), and Nepal HIES (2004â€?05), and by Department of Census and Statistics  (DCS), Sri Lanka staff from Sri Lanka HIES (2005â€?06).  Fig. 2.6: Purchasing power changes (%) across the bottom and top quintile  households in Bangladesh, Sri Lanka, Pakistan and Nepal    The above discussion on purchasing power impact can perhaps be  understood more intuitively by calculating the nominal wage adjustments  15 In Sri Lanka the average loss of purchasing power was even higher among households  living in estates or plantation areas (11.4 percent), which tend to be poorer than both  urban and rural areas.  60  Managing Food Price Inflation in South Asia  needed  to  neutralize  household  losses  from  price  increases.16  For  example,  on  average,  nominal  wages  would  have  had  to  rise  by  14  percent  for  Bangladeshi  households  and  15  percent  for  Sri  Lankan  households for them to suffer no losses in purchasing power due to  the  rice  price  increases.  For  poorer  households  nominal  wages  would  have  had  to  increase  by  even  more;  in  both  Bangladesh  and  Sri Lanka nominal wages of bottom quintile households would have  had to increase by about 20 percent on average to maintain their pre  price shock expenditure levels.  The  purchasing  power  estimates  quite  clearly  show  households  in Bangladesh and Sri Lanka to have experienced significant declines  in  purchasing  power  due  to  rice  price  increases.  However,  the  estimates  of  virtually  no  purchasing  power  impact  of  wheat  price  increases among all Pakistani households and of positive purchasing  power  impact  among  all  rural  households  provides  a  partial  and  potentially  misleading  picture  of  impact.  The  net  sellerâ€?buyer  classification in rural Pakistan suggests that a majority of households  were  in  fact  negatively  affected  by  the  price  crisis.  The  positive  aggregate  impact  in  rural areas stems  from  the  fact  that  large  gains  to a small group of net sellers outweighed the losses faced by a large  group of net buyers. Figure 2.7 shows that in rural areas 68 percent  of  households  were  net  wheat  buyers  and  the  wheat  price  increase  on average reduced the purchasing power of these households by 6.4  percent.  Conversely,  the  purchasing  power  of  net  seller  households  on average rose by about 21 percent.  Source:  Calculations by World Bank staff from PSLM (2005â€?06).  Fig. 2.7: Purchasing power changes (%) across net sellers and buyers in Pakistan  16 Due to data limitations this exercise could be carried out for Bangladesh and Sri Lanka  only.    Welfare Impacts of Rising Food Prices in South Asian Countries  61  The  estimated  impacts  for  Nepal,  which  is  one  of  the  poorest  countries in South Asia with a large number of food insecure houseâ€? holds,  might  appear  a  bit  unexpected  in  the  face  of  cereal  prices  rising by about 25 percent. However, upon examining the household  survey data, the results are not surprising. The  Nepal HIES 2004â€?05  suggests  that  as  many  as  86  percent  of  rural  households  in  Nepal  produced  cereals.  Most  of  these  rural  households  were  subsistence  farmers who had access to small amounts of land and who bought or  sold very limited amounts of cereal in the market. As such, a majority  of  these  households  had  very  small  net  benefit  ratios  for  cereal  (positive or negative), and thus were not affected seriously by cereal  price  changes.  Urban  households  in  Nepal  tended  to  be  far  more  affluent than rural households, with average per capita expenditures  being almost three and a half times as large as the rural average. Cereals  made up less than 10 percent of urban household expenditures, limiting  their adverse exposures to cereal price increases.  While estimated purchasing power impacts vary across countries,  impacts  often  exhibit  marked  regional  disparity  within  countries  as  well (Fig. 2.8). For example, in Pakistan the average impact of the wheat  price  increase  is  estimated  to  be  negative  and  large  across  urban  areas in all provinces, with Balochistan and NWFP suffering strongly   Source:  Calculations by World Bank staff from PSLM (2005â€?06).    Fig. 2.8: Purchasing power changes (%) across provinces in Pakistan    (declines in the average purchasing power were a little over 6 percent  in  both  provinces).  On  the  other  hand,  among  rural  areas,  while  Balochistan and NWFP were adversely affected, on average Sindh and  62  Managing Food Price Inflation in South Asia  Punjab appeared to gain (with average gains of 5.5 and 3.7 percent,  respectively).  Regardless  of  aggregate  level  impact,  however,  in  all  these provinces a clear majority of households were net wheat buyers  and hence unfavorably affected by the price increases.  We  were  unable  to  apply  the  net  sellerâ€?buyer  approach  to  Afghanistan since production data was not available. However, Afghan  households on average likely faced severe declines in purchasing power  due  to  increases  in  wheat  prices.  Wheat  prices  more  than  doubled  between May 2007 and May 2008, and the NRVA 2005 suggests that  wheat constituted about 20 percent of total household expenditures.  This  would  imply  a  potentially  enormous  adverse  impact  on  the  purchasing power of households on average, an impact that could be  larger than in other South Asia countries. While quantities produced  by  Afghan  households  are  unavailable  it  is  possible  to  tell  whether  they produced wheat or not. According to NRVA 2005 only a minority  of  all  Afghan  households  (36  percent)  produced  wheat,  and  among  rural households fewer produced wheat (45 percent) than not. Though  there exists no direct evidence, judging by the trends in its neighboring  South  Asian  countries,  an  even  smaller  proportion  of  those  wheat  producing households were likely to be net sellers of wheat. Thus, a  clear  majority  of  Afghan  households  are  expected  to  have  been  adversely affected by the wheat price increases.  While estimates for India are not available, it would appear that  the purchasing power impact of cereal price increases was relatively  small due to the low increase in cereal prices. The India study, however,  points  out  that  the  households  that  would  stand  to  lose  from  price  increases  clearly  outnumber  households  who  would  benefit  (only  around  a  quarter  of  all  rural  households  are  net  sellers  of  cereal).  Thus, it provides evidence that the Government of India’s policies to  maintain  relatively  stable  prices  benefited  a  majority  of  households  in the short run.  2.6  POVERTY IMPACT  The  purchasing  power  impact  of  the  recent  wheat  and  rice  price  hikes  across  different  countries  in  South  Asia  likely  had  serious  consequences  for  poverty  in  the  region.  There  are  two  reasons  for  which the poverty impact would be expected to be substantial. First,  estimates across countries show that relatively poorer households were  affected  more  adversely  by  the  price  increases.  Second,  for  several    Welfare Impacts of Rising Food Prices in South Asian Countries  63  countries  in  the  region  like  Bangladesh,  Pakistan  and  Afghanistan,  the size of the vulnerable population ⎯ those at risk of falling into or  falling deeper into poverty ⎯ is large. Even a small adverse shock would  change the poverty status of many households in those countries.  This is evident for Bangladesh from cross sectional data from HIES  2005  as  shown  by  Figure  2.9a,  which  depicts  how  per  capita  conâ€? sumption expenditures are distributed across households. The figure  shows a high concentration of consumption expenditures around the  upper poverty line, implying that relatively minor economic shocks  can cause large movements in poverty rates. Furthermore, the relative  positions of the upper and lower poverty lines and the density curve  indicate a large population in Bangladesh to be consuming between  the  upper  and  lower  poverty  line  levels,  which  suggest  that  even  a  small negative shock can send a large number of individuals who are  already poor, into extreme deprivation (World Bank 2008b). Figure 2.9b  suggests  a similar story  for  Pakistan which also  has a large concenâ€? tration of households with expenditures around the poverty line.  The  calculations  of  poverty  impacts  arising  from  the  food  price  shock need to be interpreted with care. What the figures essentially  indicate  is  how  much  poverty  estimates  would  have  changed  had  the price shock taken place when the surveys were conducted. They  do not take into account the fact that between the survey dates and  the time of the price shock, poverty could have declined as a result of  economic growth; the reference point for poverty impact is not precise.  Nevertheless, these figures provide approximate magnitudes of how  poverty incidence could change in response to price changes. It should  be  noted  that  impacts  calculated  in  this  Chapter  are  from  price  increases  of  specific  food  items  and  not  from  food  price  inflation   per se.17  17 The poverty impacts for each country are calculated in this chapter keeping the poverty  lines fixed (at their levels at the time of the surveys), and by comparing the postâ€?shock  consumption levels with the original poverty lines. There is debate in the literature  as to whether it is more appropriate to adjust poverty lines to account for the fact  that expenditure patterns could change in response to price changes. While the two  approaches could yield different estimates of the household level purchasing power  impact due to rising prices, there would  likely be little difference in the estimated  impact on the poverty rates. The main difference between the two approaches rests  on  the  measured  welfare  impact  on  those  who  were  poor  before  the  price  shock.  Since  these  households  are  likely  to  continue  to  remain  poor  following  the  price  shock, their welfare changes would not affect the estimated impact on the poverty  headcount rate.   64  Managing Food Price Inflation in South Asia  Source:  Calculations by World Bank staff from HIES (2005) of Bangladesh and PSLM  (2005â€?06) of Pakistan.  Fig. 2.9a: Distribution of per capita  Fig. 2.9b: Distribution of household  household expenditures in Bangladesh  expenditures per adult equivalent in  Pakistan  Source:  Calculations by World Bank staff from Bangladesh HIES (2005), Pakistan PSLM  (2005â€?06), and Nepal HIES (2004â€?05), and by Department of Census and Statistics  (DCS), Sri Lanka staff from Sri Lanka HIES (2005â€?06).  Fig. 2.10: Increases in the poverty headcount rate across South Asia   countries (percentage points)    Estimations suggest that the impact of food price increases on povâ€? erty can be quite large. For example, for Bangladesh the poverty incidence  is expected to increase by 4.6 percentage points, for Sri Lanka by 5.2  percentage points, and for Pakistan by 3.2 percentage points. For Nepal  the increase is relatively modest (1.6 percentage points). The increase  in Sri Lanka is particularly strong as the estimated 5.2 percentage point  increase  reflects  the  poverty  headcount  increasing  by  about  a  third    Welfare Impacts of Rising Food Prices in South Asian Countries  65  (from  15.3  percent  to  20.4  percent).  Also,  it  is  noteworthy  that  in  Pakistan while the estimates of the aggregate purchasing power impact  of  the  wheat  price  increase  is  close  to  zero,  the  estimated  poverty  impact  is  high.  A  large  number  of  households  were  distributed  right  above the poverty line and the negative shocks they received pushed  them into poverty.  Similar to estimates of purchasing power impact, estimates of poverty  impact  exhibit  considerable  variation  at  the  subâ€?national  level,  and  Fig. 2.11 illustrates this variation for Pakistan and Nepal. In Pakistan,  poverty  incidence  increased  dramatically  in  NWFP,  while  Punjab  also experienced a large increase in the number of poor. The poverty  impact of wheat price increases is not necessarily higher in provinces  with higher incidences of poverty. For example, according to PSLM  2005â€?06 Baluchistan had a far higher incidence of poverty (50.8 percent)  than  did  Punjab  (18.1  percent),  Sindh  (21.3  percent),  or  NWFP  (27.3  percent). Yet the poverty incidence rose less sharply in Baluchistan,  attributable  largely  to  fewer  households  with  expenditures  around  the poverty line. Urban poverty was projected to increase across all  provinces  (with  at  least  a  20  percent  increase  in  the  urban  poverty  headcount) due the increased wheat prices. The differential poverty  impact  across  provinces  arises  mainly  from  differences  in  poverty  impact among rural households across provinces.  Source:  Calculations  by  World  Bank  staff  from  Pakistan  PSLM  (2005â€?06)  and  Nepal  HIES (2004â€?05).  Fig. 2.11: Poverty impact at the subâ€?national level (percentage point changes)    While  a  sizable  number  of  people  were  expected  to  have  fallen  below the poverty line, many existing poor became even poorer due  66  Managing Food Price Inflation in South Asia  to  the  food  price  shocks.  One  can  get  a  sense  of  the  impact  of  the  food price crisis on the depth of poverty experienced by households  by examining the poverty gap ⎯ the average distance of poor houseâ€? holds  to  the  poverty  line.  Unlike  the  poverty  rate,  the  poverty  gap  captures  increased  deprivation  among  the  poor.  Intuitively,  it  is  a  useful  way  to  measure  “resourceâ€?  needs  for  moving  people  out  of  poverty.  The  estimates  made  as  a  result  of  this  study  indicate  subâ€? stantial increases in the poverty gap across countries. For example, in  Bangladesh the poverty gap is estimated to have increased by about  32 percent (from .09 to .12) due to the rice price increases, while for  Pakistan it is estimated to have increased by 30 percent (from .038 to  .049) due to wheat prices rising. These increases are greater in magnitude  than  the  estimated  increases  in  poverty  incidence  (for  Bangladesh  the estimated poverty rate increased by 11 percent and for Pakistan  by  14.5  percent).  The  levels  of  increases  in  the  poverty  gaps  clearly  suggest that the poverty impact is stronger than what the headcount  rate suggests.  The data also suggest that inequality among the poor has increased.  For example, the estimated squared poverty gap, which captures distriâ€? butional changes within the poor, increased by 50 percent in Bangladesh  and 48 percent in Pakistan.18 Consistent with this, the Gini index of  inequality  in  per  capita  expenditures  would  also  be  expected  to  increase.  For  example,  for  Bangladesh  it  is  estimated  to  increase  by  about  five  percent  (from  0.33  to  0.35).  This  happens  as  the  welfare  impact is skewed against the poor and the positive benefits of price  increases go in favor of relatively better off farmers (especially those  with land in excess of 1.5 acres).  The  discussion  of  purchasing  power  impact  and  poverty  impact  clearly suggests that the poorer households bore the brunt of the adverse  impact of the food price increases. The poverty gap and squared poverty  gap reinforce the point that the existing poor and the poorest households  suffered the most.  18 In addition to the head count and poverty gap indices, a measure that better reflects  changes in the severity of poverty is the squared poverty gap. Its definition is similar  to the poverty gap, except that the poverty gaps are squared and poorer households  (whose  distance  from  the  poverty  line  is  greater)  are  given  greater  weight.  This  measure  captures  distributional  changes  within  the  poor,  which  the  poverty  gap  may not. The squared poverty gap goes up if there is a transfer from a less poor to a  poorer person, which leaves both the head count rate and the poverty gap unchanged.  In this sense it is a measure of inequality among the poor.    Welfare Impacts of Rising Food Prices in South Asian Countries  67  2.7  A SPECIAL SHORT SURVEY ON THE FOOD PRICE CRISIS   IN BANGLADESH  A  rapid  survey  of  2,000  households  was  conducted  by  the  World  Bank in July 2008 to address some of the critical information gaps of  the  analysis  already  completed  using  HIES  2005.  The  survey  was  also intended to get a more direct sense of the impact on the ground  by  asking  households to provide information  regarding factors  that  would  likely  be  affected  by  a  price  increase.  The  rapid  survey  had  three main themes. First, a set of questions were asked to discern the  pattern of household food consumption from December 2007 (when  the  inflation  appears  to  have  rapidly  accelerated)  to  June  2008  (the  most recent period for which information could be collected). Second,  the  survey  looks  at  other  impacts  on  households  by  analyzing  the  coping strategies households adopted in response to the food crisis.  Finally, the survey looked at the extent to which government assistance  programs were utilized by households (Fig. 2.12).  2.8  SAMPLE DESIGN AND SURVEY INSTRUMENT  The survey data comprise 2,000 households from 100 primary sampling  units  (PSUs)  nationwide,  with  20  households  per  PSU.  Of  these  households 1,200 were selected from rural and 800 from urban areas.  The  rural  survey  was  conducted  in  all  six  divisions  in  the  country,  and included 12 out of 64 districts from the whole country. The urban  survey  included  six  districts  in  four  divisions  of  the  country.  The  sample was designed to ensure that the survey responses captured a  wide swathe of the Bangladeshi society (including some of the poorest  rural areas) and allowed disaggregated analysis of certain groups of  special  interest  (e.g.,  daily  wage  labor  and  salaried  workers  in  the  manufacturing and garments sectors).  The  survey  included  a  brief  questionnaire  administered  to  rural  and urban households. In addition, a community questionnaire was  administered  to  key  respondents  in  rural  communities.  The  survey  started  on  June  11,  2008  and  was  concluded  within  a  span  of  two  weeks, before the heavy monsoon rains arrived.  2.9  FINDINGS FROM THE RAPID SURVEY IN BANGLADESH   Consumption patterns across time  Figure 2.13 illustrates selfâ€?reported consumption patterns of households  across the months of December 2007, Marchâ€?April 2008 and June 2008.   68  Managing Food Price Inflation in South Asia  Note:  Areas highlighted are upazilas/than as (subâ€?district entities) from which survey  PSUs were chosen.  Fig. 2.12: Map of Bangladesh showing the survey areas of the rapid survey for   food price impact    The  figure  points  to  a  substantial  worsening  of  consumption  levels  across December 2007 and March 2008, when the price of food items,  and rice in particular, had peaked. While 53 percent of all households  reported  that  they  had  skipped  a  meal  or  ate  less in  a  meal at  least  once  a  month  in  December  2007,  this  figure  rose  to  64  percent  in  March 2008. Interestingly, the situation in June, immediately after a  major harvest in May, remained more or less unchanged from Marchâ€? April in both rural and urban areas. Prices continued to remain high  in June and the high food prices caused consumption to decline for a  majority of households as depicted in Fig. 2.13.    Welfare Impacts of Rising Food Prices in South Asian Countries  69  Source:  World Bank Rapid Survey of Food Price Impact, Bangladesh (2008).  Fig. 2.13: Share of households skipping meals/eating less in a meal at least   once a month  How did households adjust to the food price shock?  While the HIES 2005 estimates show that there were substantial adverse  impacts  from  the  food  price  hike,  the  rapid  survey  reveals  richer  details of how households were affected. In the absence of safety net  mechanisms  that  adequately  cushion  households  from  such  shocks,  households  are  likely  to  rely  on  informal  coping  mechanisms  that  may have adverse long term impacts.  The rapid survey reveals that almost all households (over 95 percent)  claimed to have been adversely affected by the price shock and most  had to adopt some coping mechanism or the other. An overwhelming  majority  of  households  reduced  their  food  intake  (76  percent)  and  nonâ€?food  intake  (86  percent)  as  well  as  switched  to  lower  quality  food (88 percent) ⎯ actions that could result in poor nutrition levels  if prolonged for an extended period.  A  relatively  low  percentage  of  households  received  help  from  their community members, which is not surprising given the covariate  nature  of  the  price  shock.  Help  from  community  members  was,  however,  more  frequent  in  rural  than  in  urban  areas,  despite  rural  areas having higher levels of consumption shortfalls. Slightly over 40  percent of all households reported to have used their savings to meet  the  higher  prices  and  an  even  larger  number  had  taken  out  loans  (about 55 percent). A third of all households also attempted to cope  with higher prices by increasing their work effort (Table 2.2).  70  Managing Food Price Inflation in South Asia  Table 2.2  Household responses to increased food prices (%)   Type of response  Urban  Rural  Total  Reduce quantity of food intake  72.3  77.9  75.7  Switch to lower quality food  86.9  87.8  87.5  Reduce nonfood expenditures  86.0  86.5  86.3  Spend savings/sell or pawn belongings  43.5  46.5  45.3  Take out loans  46.3  59.9  54.5  Gifts/help from community members  0.9  9.3  6.0  Take children out of school  6.5  8.8  7.9  Decrease education expenses  32.5  43.2  39.0  Work more/increase production  24.6  39.8  33.8  Stop loan payment  3.1  6.1  4.9  Note:  Two  indicators ⎯ Taking  children  out  of  school  and  decreasing  education  expenditures ⎯ are presented as a proportion of households with school age  going children.  Source:  World Bank Rapid Survey of Food Price Impact, Bangladesh (2008).    Signs of rising prices exacting possible long term costs on society  appear when education related data are examined. Almost 40 percent  of  all  households  with  school  going  children  cut  education  related  expenses during this period. A smaller but significant proportion of  households with school going children ⎯ eight percent ⎯ pulled their  children out of schools in response to higher food prices, and most of  these children took up jobs (Box 2.1).  These statistics capture the short run responses of households to  the price increases. It would be important to monitor whether these  responses persist over time, which would then have far more damaging  consequences.  Government assistance  Traditional  government  safety  nets  programs  are  based  mainly  in  rural areas and were not set up as a response to the food price crisis.  In  direct  response  to  the  food  crisis  the  Government  of  Bangladesh  set up Open Market Sales (OMS) outlets, where key food items, mainly  rice, were sold to the general public at subsidized rates.  The government’s OMS operation was a selfâ€?targeted food subsidy  program aimed mainly at reaching urban households. Rice prices at     Welfare Impacts of Rising Food Prices in South Asian Countries  71  Box 2.1: Coping with higher food prices: Responses from   the field  A household head with a fixed salaried income living in an urban area  reported: “My family cannot afford anything. I reduced the education  related expenses of my child by letting go off the private tutor ... bus  fares have gone up, food prices have gone up ... How can we manage  with our fixed income?â€?  A rural household head lamented: “We sent our daughter to another  person’s house as a servant to cope with the (price) situation.â€?  Ms. Nasima, an enumerator for the rapid survey, reported: “While  I was  interviewing  a  household  in  Kurigram,  I  saw  a  child  crying  for  a  long  time.  I  asked  the  interviewee  as  to  why  the  child  was  crying.  The  interviewee  told  me  that  the  child  was  crying  to  have  some curry with rice for his meal as he cannot eat rice by itself.â€?  A  beggar  woman  complained:  “Many  people  no  longer  give  any  alms  and  I  need  to  walk  a  long  way  to  collect  at  least  one  meal’s  worth  rice.  People  no  longer  give  rice  as  alms;  instead  they  give  small sums of money. I often skip meals.â€?  A manual worker reported: “I went to Dhaka (capital city) from my  village and pulled a rickshaw. I skipped a few meals and had only  parched rice and cheap biscuits to eat.â€?    the OMS outlets were typically 20 to 30 percent lower than the free  market price and households could purchase a maximum of three or  five kilograms of rice a day based on the location of the OMS outlet.  A combination of long lines, lower quality rice, and the limited price  differential with the market were used for selfâ€?targeting the program  (Table 2.3).  Data from the Rapid Survey indicates that OMS operations were  successful in reaching the relatively poorer and more severely affected  segments of the population, particularly in urban areas. This becomes  clear from Table 2.3 which shows OMS use along occupational categories.  Compared to other occupational groups, 43 percent of urban houseâ€? holds  with income  coming  mainly  from daily  labor  (on  average the  poorest  occupational  category  according  to  HIES  2005)  purchased  food items from OMS outlets; only 12.5 percent of urban households  receiving government salaries purchased food from there.  While  effective  in  reaching  the  poorer  households  through  its  selfâ€?selection mechanism, the OMS was not accessed by most of the  households  who  were  severely  affected  by  the  food  price  increases.   72  Managing Food Price Inflation in South Asia  Table 2.3  OMS  use  by  main  income  source  of  households  (%):  Marchâ€? April 2008  Main Income Source  Urban  Rural  Total  Agriculture  22.7  6.7  7.6  Selfâ€?employment  26.2  19.0  22.0  Business/trading  19.6  16.3  18.4  Government  12.5  8.6  11.2  Private Service  21.2  16.7  19.9  Day Labor  43.4  17.5  24.1  Nonâ€?earned  12.9  9.9  11.3  Source:  World Bank Rapid Survey of Food Price Impact, Bangladesh (2008).    For example, only 16 percent of rural households who ate less or skipped  at least one meal a month had used OMS outlets in March/April 2008,  while  only  32  percent  of  similar  urban  households  had  used  OMS  outlets then. A large number of the poor and more severely affected  households  did  not  use  the  OMS.19  Recognizing  the  limitations  of  existing safety nets programs in responding to household needs during  the ongoing food price crisis, the Government of Bangladesh designed  a new program called the “100â€?Day Rural Employment General Program.â€?  Initiated in September 2008 this program aims to assist the ultra poor  population in rural areas to retain their purchasing power in the face  of  high  food  inflation  by  providing  them  with  employment  during  lean periods.  Addressing the caveats in the analysis based on HIES 2005  Observations from the rapid price survey of 2008 helped gain more  incisive insights from the analysis based on HIES 2005 by demystifying  some of the caveats of that study. The analysis based on HIES could  project poverty impacts for price increases during 2007â€?08 based on  expenditures data from 2005. In comparison, the Rapid Survey allowed  19 It could be the case that some poor households simply lacked the money to purchase  rice from OMS outlets. In addition, rice prices in OMS outlets were taka 8 to 10 per  kg  lower  than free  market  prices  and  for  many  households  this  differential  might  not have exceeded the opportunity cost of using OMS outlets. Some anecdotal evidence  supports  this  argument.  For  example,  a  survey  respondent  stated:  “My  husband  wanted to buy rice from the OMS outlet but could not do so as there was a long line  there. To get rice from there he would need to sacrifice work for that day.â€?    Welfare Impacts of Rising Food Prices in South Asian Countries  73  a  contemporary,  albeit  less  sophisticated,  look  at  impacts  felt  at  the  household level. Also, while the HIES based study could only project  the  welfare  impact  on  households  of  rice  price  increases,  the  rapid  survey covered  the  impact of all food  price increases.  Reassuringly,  the  rapid  survey  reinforces  the  findings  from  the  2005  household  survey, suggesting that household welfare was affected sharply as a  consequence of the food price increases.  A qualification concerning the estimates of welfare impact based  on  HIES  2005  was  that  they  did  not  account  for  substitution  away  from rice, and thus likely exaggerated the adverse impact of rice price  increases. The rapid survey gives us some insight into this, although  it  must  be  conceded  that  it  is  difficult  to  judge  the  extent  to  which  the  impact  estimates  based  on  HIES  2005  are  biased  because  of  the  omission  of  substitution  effects.20  According  to  the  rapid  survey,  63  percent of all households reported to have reduced their consumption  of rice. Of households who had reduced rice consumption twoâ€?thirds  had increased the consumption of other food items, mainly potato and  maize;  very  few  households  increased  the  consumption  of  wheat.  However,  the  increased  consumption  of  other  items  did  not  fully  make up for the reduced consumption of rice as threeâ€?fourths of all  households reported to have reduced their overall food intake.  A critical contribution of the rapid survey was to show that rising  food  prices  were  not  accompanied  by  proportionally  increasing  wages or salaries that would offset the declines in purchasing power  caused by the price increases. The rapid price survey indicated that  nominal  wages  increased  by  about  five  percent  or  less  for  sample  households, suggesting that wage adjustments were not sufficient to  eliminate  the  strong  negative  effects  of  the  price  increase  estimated  using  HIES  2005.  Households  in  both  urban  and  rural  areas  faced  declines  in  welfare,  with  day  laborers,  and  landless  and  marginally  landless households suffering particularly acutely.  The rapid survey indicates the various means households employed  to respond to the price rise, another important gap in the HIES 2005  based projections. Apart from reducing both their levels of food and  nonâ€?food consumption and the quality of food consumed, households  used  their  savings,  took  out  loans,  and  increased  work  effort  in  20 However, another World Bank study (“Food Price Increases in South Asia: National  Responses  and  Regional  Dimensionsâ€?)  is  analyzing  these  soâ€?called  secondâ€?round  effects of price changes on poverty headcount levels.  74  Managing Food Price Inflation in South Asia  response  to  the  crisis.  Households  also  sought  assistance  from  govâ€? ernment safety nets programs like the Open Market Operations (OMS).  These responses notwithstanding, households appeared to face serious  adverse consequences due to food price increases, which suggest the  inadequacy of these coping mechanisms.  Finally, using HIES 2005 data it was not possible to elicit households’  supply  response.21  From  the  rapid  survey  we  get  a  mixed  picture  regarding this. While aggregate national level data indicates the rice  harvest in 2008 to have been higher than the 2007 harvest, the rapid  survey suggests that 38 percent of households produced more rice in  2008 than in 2007 and an almost equal number (35 percent) produced  less. Interestingly, while 37 percent of households report to have sold  more rice from the 2008 Boro harvest in Mayâ€?June (the major harvest  of the year) than from the previous Boro harvest, 46 percent claim to have  sold less. This could be explained in part by some farmers holding back  selling their harvest in the market in the expectation of further price rises.  Data from the rapid survey implies a rather nuanced supply response.  While the aggregate production of rice went up in the country,  this  might have resulted from existing net sellers producing more rice rather  than from an increased number of households producing more rice.  The rapid survey indicates that an overwhelming majority of houseâ€? holds  remain  net  buyers  of  rice,  and  continued  to  be  adversely  affected by price increases, echoing findings of the HIES 2005 data.  2.10  CONCLUDING REMARKS AND SUGGESTIONS FOR  DEEPENING SAFETY NET REFORMS   Our findings suggest that most countries in South Asia experienced  substantial  adverse  welfare  impacts  due  to  the  recent  food  price  increases; the poor and vulnerable households were affected disproâ€? portionately. Although food prices have recently been declining and  the worst impacts are likely to be over, prices are likely to remain well  above the levels in 2004. High food prices thus could be expected to  remain an important concern in the years to come.  To minimize the impacts of sudden unexpected (and prolonged)  shocks like the food price crisis, policies for dealing with crises, espeâ€? cially  public  safety  nets  programs,  should  be  developed.  For  safety  21 However, also the effect of higher prices on supply response of farmers is analyzed  in the World Bank study “Food Price Increases in South Asia: National Responses and  Regional Dimensionsâ€?.    Welfare Impacts of Rising Food Prices in South Asian Countries  75  nets  programs  to  be  effective  when  shocks  hit,  they  should  be  in  place before a crisis starts (Ferreira et al. 1999). Countries that invest  in  effective  safety  net  programs  (e.g.,  direct  and  indirect  transfers,  complementary  health  and  education  programs)  would  be  able  to  adapt  quickly  to  crises  by  expanding  their  current  systems,  thereby  minimizing  the  severity  of  impacts  on the  poor  and  the  vulnerable.  Transfer programs like Mexico’s PROGRESA or workfare programs  like Argentina’s Trabajar are examples of programs already in place  that could be “turned on and off, or expanded, based on indicators of  crisisâ€? (Ferreira, Prennushi and Ravallion 1999).  In the absence of safety nets, governments have to rely on alternaâ€? tive approaches to deal with crises such as reducing taxes or increasing  subsidies.  Such  approaches  can  often  be  costlier  than  developing  a  good safety nets system and can have unwanted efficiency and fiscal  impacts (World Bank 2008c). However, many countries do not have  effective  safety  nets  in  place  and  have  had  to  rely  on  less  efficient  policy instruments.  Most countries in South Asia (Afghanistan, Bangladesh, Nepal and  Pakistan) did not have effective and well targeted national safety nets  programs  that  could  be  scaled  up  rapidly  to  reduce  the  hardships  that  poor  and  vulnerable  households  faced  during  the  recent  food  crisis.  Following  the  food  price  crisis,  many  countries  in  the  region  have  taken  encouraging  policy  decisions  to  strengthen  their  safety  net programs.  Realizing the inadequacy of its existing programs to tackle adverse  events like the food price crisis, Bangladesh implemented its largest  safety nets program called the “100 day Employment Guarantee Program  (EGP)â€?  in  September  2008,  targeting  about  2  million  ‘ultraâ€?poor’  households. Program members are entitled to 100 days of work per  year at Taka 100 (US$1.45) per day. Earlier, during the price crisis the  Government of Bangladesh conducted open market sales (OMS) for  three  to  five  kilograms  of  rice  per  person  at  below  market  rates,  drawing  poor  consumers  through  selfâ€?targeting.  This  program  was  successful  in  reaching  poor  households  but  its  coverage  and  extent  of  assistance  appeared  limited.  The  government  had  also  scaled  up  its existing Vulnerable Group Feeding program (VGF) to target poor  women.  Like Bangladesh, largely in reaction to the food price crisis, Pakistan  has initiated the Benazir Income Support Program (BISP). The BISP is the  largest safety nets program in Pakistan, almost doubling the Government  76  Managing Food Price Inflation in South Asia  of Pakistan’s safety nets expenditures. The program targets the bottom  25 percent of the population to deliver cash grants in the amount of  Rupees 12,000 annually to about 5 million families.  Provided the new safety nets initiatives in Bangladesh and Pakistan  are well designed, they should help the countries deal with challenges  of similar future crises better. Early indications suggest that the 100  day EGP in Bangladesh is reasonably well targeted to extreme poor  households although there are challenges on design and administrative  issues.  The  BISP  in  Pakistan  initially  faced  problems  with  flawed  targeting of poor households. Subsequently, an objective instrument  based  on  a  poverty  scorecard  has  been  accepted  as  the  basis  for  targeting  the  poorest  households.  The  implementation  of  the  BISP  through  the  scorecard  is  at  a  very  preliminary  stage  and  will  take  time to be completed.  Unlike  Bangladesh  and  Pakistan,  India  already  had  in  place  the  National Rural Employment Guarantee Act (NREGA), which provides  a  legal  guarantee  for  one  hundred  days  of  employment  per  year  to  adult  members  of  any  rural  household  that  is  willing  to  do  public  workâ€?related unskilled manual work at the statutory minimum wage.  This  act  was  introduced  with  the  aim  of  improving  the  purchasing  power of  people  living  below  the  poverty line in rural India.  While  India did not face sharp increases in food prices, in the context of a  similar crisis, this program could be scaled up. Sri Lanka has in place  an  extensive  nationwide  safety  nets  program  called  Samurdhi.  This  program is very large, assisting almost half of Sri Lankan households,  mainly  through  cash  transfers.  However,  the  program  assists  many  nonâ€?poor households, as well as failing to reach many poor households.22  Consequently, the benefits are spread too thinly and the small size of  transfers has little impact on poverty (Narayan et al. 2006; Glinskaya  2000).  This  program  would  need  substantial  reforms  to  be  more  effective in the face of crises.  In addition to safety net programs, broader reforms that support  agriculture  and  encourage  supply  response  would  be  essential  as  complementary policies to address such shocks in the medium/long  term. The recent crises witnessed understandable yet myopic policies  22 Samurdhi misses almost 40 percent of households ranked in the lowest expenditure  quintile,  while  a  substantial  number  of  households  with  higher  relative  welfare  receive Samurdhi consumption grants and other forms of Samurdhi assistance. For  example, around 44 percent of Samurdhi’s transfer budget is spent on households  in the top three expenditure quintiles (Glinskaya 2000).    Welfare Impacts of Rising Food Prices in South Asian Countries  77  implemented by governments like export bans and increased tariffs  or price floors that may have been justifiable in the short run but are  counterproductive  to  induce  supply  response  in  the  longer  term.  Without  compensating  policies  through  effective  safety  nets  and  other  complementary  policies  that  induce  supply  response  of  food  grain production, South Asian countries may risk reversing the progress  they  have  made  on  poverty  reduction  as  well  as  improvements  in  nutrition and other human development outcomes.  References  Barret, C.B. and P.A. Dorosh. 1996. “Farmers’ Welfare and Changing Food Prices:  Nonparametric Evidence from Rice in Madagascar,â€? American Journal of  Agricultural Economics 78 (3): 656â€?669.  Budd, J.W. 1993. “Changing Food Prices and Rural Welfare: A Nonparametric  Examination  of  Côte  d’Ivoire,â€?  Economic  Development  and  Cultural  Change 41 (3): 587â€?603.  Datt,  G.  and  J.  Olmsted.  2004.  “Induced  Wage  Effects  of  Changes  in  Food  Prices in Egypt.â€? Journal of Development Studies 40 (4): 137â€?166.  Deaton, A. 1989. “Rice Prices and Income Distribution in Thailand: A Nonâ€? Parametric Analysis.â€? Economic Journal 99 (395): 1â€?37.  ⎯⎯  1997.  The  Analysis  of  Household  Surveys:  A  Microeconometric  Approach  to  Development,  Washington  DC:  World  Bank  and  John  Hopkins  University  Press.  Ferreira, F, G. Prennushi, and M. Ravallion. 1999. “Protecting the Poor from  Macroeconomic Shocks: An Agenda for Action in a Crisis and Beyond.â€?  World Bank Policy Research Working Paper No. 2160.  Glinskaya,  E.  2000.  “An  Empirical  Evaluation  of  the  Samurdhi  Program,â€?  Background  paper  for  the  Sri  Lanka  Poverty  Assessment.  The  World  Bank, Washington DC.  Ivanic, M. and W. Martin. 2008. “Implications of Higher Global Food Prices  for  Poverty  in  Lowâ€?Income  Countries,â€?  World  Bank  Policy  Research  Working Paper No. 4594.  Minot, N. and F. Goletti. 1998. “Export Liberalization and Household Welfare:  The Case of Rice in Vietnam,â€? American Journal of Agricultural Economics  80 (4): 738â€?749.  Narayan, A., T. Vishwanath, and N. Yoshida. 2006. “Sri Lanka: Welfare Reform,â€?  In Poverty and Social Impact Analysis of Reforms: Lessons and Examples from  78  Managing Food Price Inflation in South Asia  Implementation, ed. Aline Coudouel, Anis A. Dani, and Stefano Paternostro,  149–212. Washington, DC: World Bank.  Rashid, S. 2002. “Dynamics of Agricultural Wage and Rice Price in Bangladesh:  A Reâ€?examination,â€? MSSD Discussion Paper No. 44, International Food  Policy Research Institute.  Ravallion,  M.  1990.  “Rural  Welfare  Effects  of  Food  Price  Changes  under  Induced  Wage  Responses:  Theory  and  Evidence  for  Bangladesh,â€?  Oxford Economic Papers 42 (3): 574â€?585.  Tyers, R. and K. Anderson. 1992. Disarray in  World Food Markets: A Quantitative  Assessment, Cambridge University Press, Cambridge.  World Bank. 2008a. Double Jeopardy: Responding to High Food and Fuel Prices,  Prepared for the “G8 Hokkaidoâ€?Toyako Summit.â€?  ⎯⎯ 2008b. “Poverty Assessment for Bangladesh: Creating Opportunities and  Bridging the Eastâ€?West Divide,â€? World Bank Bangladesh Development  Series, Paper No. 26.  ⎯⎯ 2008c. “Guidance for Responses from the Human Development Sectors  to  Rising  Food  and  Fuel  Prices,â€?  Policy  Note,  Human  Development  Network, The World Bank.      Welfare Impacts of Rising Food Prices in South Asian Countries  79  Annex 1  Purchasing Power Impacts for Key Food Price Increases Across South Asian Countries  Table Aâ€?1.1  Bangladesh (rice price increase of 40 percent between April 2007 and March 2008)  Rice consumption  Rice production  Net Sellers  Net Benefit  Estimated purchasing  Wage increase  as % of total  as % of total  of rice  Ratio  power Impact (%) ⎯  (%) needed for    expenditures (CR)  expenditures (PR)  (NBR > 0)  (NBR)  without wage response  welfare neutrality  All  24.3  11.7  17.2  â€?12.7  â€?4.8  13.6  Rural  26.7  14.8  21.6  â€?11.9  â€?4.6  14.4  Urban  17.2  2.3  4.2  â€?14.9  â€?5.5  11.5  By expenditure quintile          Quintile 1  36.1  8.8  8.8  â€?27.3  â€?10.5  19.9  Quintile 2  30.4  13.1  15.3  â€?17.3  â€?6.6  17.4  Quintile 3  25.3  13.6  19.4  â€?11.7  â€?4.5  13.8  Quintile 4  20.2  13.6  22.1  â€?6.5  â€?2.5  8.6  Quintile 5  12.1  9.0  19.1  â€?3.1  â€?1.1  5.3  Source:  Calculations by World Bank staff from Bangladesh HIES (2005).  80  Managing Food Price Inflation in South Asia  Table Aâ€?1.2  Sri Lanka (rice price increase of 83 percent between June 2007 and May 2008)  Household  Rice consumption  Rice production  Net Sellers  Net Benefit  Estimated purchasing  Wage increase  category  as % of total  as % of total  of rice  Ratio  power Impact (%) ⎯  (%) needed for  expenditures (CR)  expenditures (PR)  (NBR > 0)  (NBR)  without wage response  welfare neutrality  All  10.1  1.8  6  –8.3  –6.9  15.4  Urban  6.9  0  0.3  –6.9  –5.7  12.4  Estate  13.7  0  0  –13.7  –11.4  23.9  By expenditure quintile  Quintile 1  16.4  2.5  5.8  –13.8  –11.5  20.1  Quintile 2  12.1  2.4  6.9  –9.6  –8  18.7  Quintile 3  9.7  1.9  6.7  –7.8  –6.5  16  Quintile 4  7.6  1.5  6.2  –6.2  –5.1  13.2  Quintile 5  4.6  0.7  4.2  â€?4  –3.3  9.8  Source:  Calculations by Department of Census and Statistics (DCS), Sri Lanka staff from Sri Lanka HIES (2005â€?06).    Welfare Impacts of Rising Food Prices in South Asian Countries  81  Table Aâ€?1.3  Pakistan (wheat price increase of 40 percent between September 2007 and August 2008)  Household  Wheat consumption as  Wheat production as %  Net Sellers of  Net Benefit  Estimated purchasing  category  % of total expenditures  of total expenditures  wheat  Ratio (NBR)  power Impact (%) ⎯  (CR)  (PR)  (NBR > 0)  without wage response  All  9.3  9.2  22.4  â€?0.1  â€?0.04  Rural  10.6  13.3  32.4  2.7  2.0  Urban  6.6  1.0  2.6  â€?5.5  â€?4.0  By expenditure quintile  Quintile 1  13.8  8.0  17.4  â€?5.8  â€?4.2  Quintile 2  11.2  9.1  21.1  â€?2.0  â€?1.5  Quintile 3  9.5  9.9  25.4  0.5  0.3  Quintile 4  7.5  10.5  26.8  3.1  2.2  Quintile 5  4.4  8.4  21.2  4.0  3.0  Source:  Calculations by World Bank staff from Pakistan PSLM (2005â€?06).  82  Managing Food Price Inflation in South Asia  Table Aâ€?1.4  Nepal (cereal price increase of 24 percent between November 2007 and October 2008)  Household  Cereal consumption  Cereal sales as % of  Net Sellers of  Net Benefit  Estimated Welfare  category  (from market purchases)  total expenditures  wheat (NBR > 0)  Ratio (NBR)  Impact (%) ⎯ without  as % of total expenditures  wage response  All  10.0  3.5  21.5  â€?6.5  â€?0.9  Rural  10.2  4.1  24.2  â€?6.2  â€?0.8  Urban  8.8  0.6  6.2  â€?8.2  â€?1.1  By expenditure quintile  Quintile 1  18.7  2.1  11.1  â€?16.6  â€?4.2  Quintile 2  11.0  3.8  21.7  â€?7.2  â€?1.9  Quintile 3  9.0  4.4  25.2  â€?4.6  â€?1.1  Quintile 4  6.8  5.4  31.8  â€?1.4  â€?0.4  Quintile 5  4.8  1.9  17.6  â€?2.8  â€?0.6  Source:  Calculations by World Bank staff from Nepal HIES (2004â€?05).      Welfare Impacts of Rising Food Prices in South Asian Countries  83  Annex 2  Impacts of Key Food Item Price Increases on Poverty Indicators Across   South Asian Countries  Table Aâ€?2.1  Impact of key food item price increases on poverty indicators (% change)    Bangladesh  Sri Lanka  Pakistan  Nepal  Poverty headcount  11.4  34.2  14.4  5.0  Poverty gap  31.6  –  30.2  10.1  Poverty gap squared  50.5  –  48.2  14.0  Source:  Calculations by World Bank staff from Bangladesh HIES (2005), Pakistan PSLM (2005â€?06), and Nepal HIES (2004â€?05), and by  Department of Census and Statistics (DCS), Sri Lanka staff from Sri Lanka HIES (2005â€?06).    Reforming Safety Nets in South Asia  85  Chapter 3  Reforming Safety Nets in South Asia:  Improving Regional Responses to   Chronic and Transient Poverty  Mansoora Rashid and Céline Ferre  3.1   INTRODUCTION  South Asia has experienced rapid economic growth in the past decades  and realized major declines in poverty, but this progress is vulnerable  on several fronts (World Bank, 2002c). First, the absolute number of  poor remains very large in South Asia ⎯ a function of the overall large  population size. Second, economic growth has been accompanied by  increasing inequality, reducing its poverty impact. The growing divide  between rich and poor brings the sustainability of income growth in  question. Third, growth prospects have recently been adversely affected  by  aggregate  economic  shocks:  the  food  and  fuel  crisis,  and  remain  hostage  to  the  financial  crisis.  Fourth,  South  Asia  is  also  repeatedly  affected by  other  aggregate shocks,  such as  natural disasters.  In the  past five years, South Asians countries have experienced the Tsunami  (Maldives, Sri Lanka and India), a major earthquake (Pakistan), cyclones  (Bangladesh) and major floods (Nepal and Bangladesh). These agroâ€? climatic  shocks  are  expected  to  increase  in  frequency  and  intensity  from global warming. Aside from aggregate shocks, growing evidence  suggests that South Asian households are also affected by idiosyncratic  risk, such as unemployment, sickness, disability, injury, and death of  the main bread earner that also impose considerable costs on houseâ€? holds.  Thus,  despite  recent  income  growth,  South  Asia’s  growth  prospects  are  vulnerable  to  growing  inequality  and  to  current  and  future shocks.  Although shocks affect both poor and nonâ€?poor households, it is  the  poor ⎯ those  with  few  assets,  both  physical  and  human ⎯ that  86  Managing Food Price Inflation in South Asia  are often the hardest hit. Compounding the problem, the poor often  resort  to  inefficient  risk  management  strategies  (e.g.  reducing  food  consumption,  increasing  labor  supply,  withdrawing  children  from  school, distress sales of assets, or borrowing from usurious lenders)  that lead them to deplete their meagre assets, fall deeper into poverty,  and  also  perpetuate  interâ€?generational  poverty.  In  Bangladesh,  as  a  result of the recent price shocks, nearly eight percent of households  took their children out of school. While informal safety nets exist in  the  form  of  community  and  kinship  networks  and  their  ability  to  protect households from aggregate shocks is often limited.  How can South Asian governments promote more inclusive growth  and prevent major hardships faced by households in the aftermath of  shocks?  Economic  growth  and  accompanying  structural  reforms  to  ensure its sustainability will be the main drivers of poverty reduction.  However,  global evidence  suggests that  social  protection programs,  if financially sustainable and effectively designed and implemented,  can  also  help  the  poorest  population  groups  cope  with  chronic  and  transient poverty, including the aftermath of shocks. For example, in  the recent food and financial crisis, countries with safety net systems  (Colombia, Mexico, and to some extent, Bangladesh) expanded these  to cover affected populations.1 Most recently, safety net programs have  also  been  designed  to  more  actively  promote  growth,  link  the  poor  with activation programs and provide incentives for the poor to invest  in  the  human  capital  of  their  children  to  promote movement  out of  poverty.  These  programs  are  also  important  for  support  dynamic  efficiency, protecting those adversely affected in the short term from  structural reforms that are essential for growth.   Most South Asian countries implement social protection programs  (Table 3.1), with the objective of providing basic income support (cash  or  in  kind)  to  the  poor,  but  their  effectiveness  could  be  improved.  South Asia provides insurance protection, such as pensions and health,  and  also  provides  employment  protection  in  the  form  of  labor  and  employment legislation to workers. Barring the new health insurance  program  in  India  (RSBY)  for  the  poor,  this  protection  is  mainly  for  formal  sector  workers  that  comprise  a  very  small  share  of  the  population.  The  main  instrument  for  providing  protection  the  poor  in South Asia are public safety nets programs. These programs exist   1  Social security programs that protect households from falling into poverty as a result  of an idiosyncratic shock are very limited in South Asia.    Reforming Safety Nets in South Asia  87  Table 3.1  Selected social protection programs in South Asia  Country  Program  Description  Benefit (US$  Coveragea  %  Budgetc  Targeting  Administration  Year  unless specified)  popb  (% GDP)  Food and cash  Afghanistan  Food Relief  Returning  150kg wheat/HH    13%    Selfâ€?Targeted    2003  refugees  rural  Internally  150kg wheat        displaced  Bangladesh  VGD  Food for the poor  30 kg   (216,675    41.7  <15 acres,  GoB, WFP, EC,  2008  wheat/month,  MT  (0.06)  hhinc65 y.o.,  GoB, MSW  2008  Allowance  (0.1)  inc<2000/year,  not worked in  private sector,  50%  beneficiaries  women  India  NOAPs  Cash benefits for      8.3 %  31.5      2007  destitutes under  HH  (0.002)  NOAPS, state  within  schemes for  elderly  widows and  disabled  India  NSAP,  Benefit for death      (Anna   Mixed    2007  Annapurna  of breadwinner,  p.) 1.6  birth of children  % HH  up to 3 (BPL),  within  free grain for  elderly  elderly (w/o  social pensions)  Maldives  Health  Assistance to  120  2,093  0.7%  0.25      2004  Benefits  seek medical  (0.03)  treatment in the  Maldives  Maldives  Health  Assistance to  596  1,173  0.4%  0.70    Social Security  2004  Benefits  medical  (0.09)  section of  treatment abroad  MHEESS  (Contd.)  90  Managing Food Price Inflation in South Asia  (Table 3.1 continued)  Country  Program  Description  Benefit (US$  Coveragea  %  Budgetc  Targeting  Administration  Year  unless specified)  popb  (% GDP)  Maldives  Health  Assistance for    317  0.1%      MHEESS  2005  Benefits  disabled  Nepal  Old Age                  Allowance  Targeted housing programs  India  IAY  Subsidies for    18 mln  9%  57.8  Rural BPL      rural BPL for  HH  (12.8  (0.005)  housing  %  construction  rural)  India  VAMBAY,  Housing    2 mln HH  1%  7.2        SISRY  construction,  (2%  (0)  slum upgrading,  urban)  public work for  under/unemploy ed  Human capital related schemes  India  Midday  School feeding        Rs. 5,348  Government/     meals  program  aided schools  Bangladesh  PESP  Stipend  1.5â€?1.8  5.5 mln  4.4%  41.7  Destitute  GoB, MPME  2008  (0.06)  womenâ€? headed HH,  dayâ€?labor  occup, low  income, <0.5  acres  (Contd.)    Reforming Safety Nets in South Asia  91  (Table 3.1 continued)  Country  Program  Description  Benefit (US$  Coveragea  %  Budgetc  Targeting  Administration  Year  unless specified)  popb  (% GDP)  Bangladesh  FSSAP  Female  4.4 (G6)  3 mln  2.4%  35  Unmarried  GoB, DFiD,  2008  secondary school  â€? 10.5 (G10)  (0.05)  girls,  DSHE, MoE  assistance  Free tuition, book  (2004)  secondary  program  allowance,  school  examination fees  Maldives  Stipends  Vouchers to    921  0.3%    Discretion of  Mo Education  2005  defray textbook  local offices  costs, one  uniform, shoes,  and socks  Note:  atotal number of beneficiaries (mln= million); bshare of total population unless specified; and cUS$ ‘000,000.  92  Managing Food Price Inflation in South Asia  in  all  countries  except  Bhutan  and  Afghanistan.  Pakistan,  Nepal,   Sri Lanka, Maldives have 1â€?2 main programs while India and Bangladesh  have multiple programs, comprising both cash and inâ€?kind transfers  and workfare programs.   The objective of this Chapter is to review safety net programs in  the region  and  to  suggest  policies for improving their  effectiveness,  including  increasing  their  responsiveness  to  disasters.  The  main  arguments  put  forward  draw  heavily  from  the  findings  of  recent  studies on social protection in the region, some of which have used  primary data (see Table 3.2) to evaluate the performance of safety net  programs  (World  Bank  2005a,b;  2006a,c;  2007a,b,d,e;  2008a,b,c).  The  Chapter is organized as follows: The following section briefly reviews  the emerging pattern of poverty and vulnerability in the region. The  third section describes the scope and performance of safety net programs  in the region and the final section suggests policies for improving their  effectiveness. While social security programs, employment promotion/  protection programs are also important elements of a social protection  system, complementing safety net programs, these are not extensively  covered in this chapter.  Table 3.2  Datasets used  Country  Dataset  Description  Year  Coverage  Afghanistan  NVRAâ€?03  National Risk and  2003  Rural  Vulnerability Assessment    NVRAâ€?05  National Risk and  2005  National  Vulnerability Assessment  Bangladesh  HIES  Households Income and  2000  National  Expenditure Survey    HIES  Households Income and  2004  National  Expenditure Survey    BSNS  Bangladesh Safety Net  2003  National  Survey  India  SNS  Selected Safety Net Surveys  2006  Karnataka        2006  Madhya  Pradesh        2006  Orissa      Living Standards  2005  Jharkhand  Maldives  VPAâ€?1  Vulnerability and Poverty  2004  National  Household Survey  (Contd.)    Reforming Safety Nets in South Asia  93  (Table 3.2 continued)  Country  Dataset  Description  Year  Coverage  Nepal  NLSSâ€?II  Nepal Living Standard  2003  National  Survey  Pakistan  PSNSâ€?I  Phase I of Pakistan Safety  1999  National  Net Survey    PSNSâ€?II  Phase II of Pakistan Safety  2004  National  Net Survey  Sri Lanka  SLIS  Sri Lanka Integrated Survey  1999/  National  2000    The  Chapter  finds  that  while  many  countries  in  South  Asia  are  reforming safety nets, current safety net programs in the region have  considerable  room  for  improving  their  ability  to  protect  the  poor.  South Asian countries are increasingly recognizing the importance of  safety  net  programs,  both  to  ensure  inclusive  growth,  but  also  to  protect  the  poor  against  transient  poverty ⎯ a  result  of  economic  shocks  and  natural  disasters.  Spending  on  safety  net  programs  has  increased in the region. Pakistan, Nepal, India and Bangladesh have  all invested in new programs or expanded spending on existing safety  net schemes. Despite increases in spending, the large number of poor  and inefficiencies in targeting mean that many people remain outside  the protection of safety nets. For those who receive them, benefits are  often  low  and  uncertain.  The  reasons  for  poor  performance  include  absence  of  modern  administrative  systems.  Most  countries  lack  effective and transparent national targeting systems, lack of beneficiary  registries/MIS systems and well governed and timely payment systems.  Program  evaluation  is  virtually  nonâ€?existent  and  there  is  limited  information  for  evidenceâ€?based  policy  formulation.  There  are  also  major  political  hurdles  to  reform.  Once  in  place,  poorly  performing  safety net programs are difficult to reform or phase out.  Going forward, countries will need to invest in modern and well  administered safety net systems in order to protect their populations  against chronic and transient poverty. To ensure that scarce resources  reach  the  poor,  it  will  be  important  for  countries  to  invest  in  safety  net  systems  that  effectively  deliver  benefits  to  the  poor.  What  is  needed are improved coordination of social protection and safety net  policy, increased consolidation or at the very least improved coordiâ€? nation of safety net programs under an agreed strategic framework;  a unified national targeting system; modern administration systems  94  Managing Food Price Inflation in South Asia  using MIS system for benefit registration; and eligibility determination  and payment. Strong measures for control and accountability of benefits,  public information, and grievance redressal systems, and strong use  of  monitoring  and  evaluation  to  inform  policy  are  also  required.  Investment in the local capacity, both staff and equipment, to implement  reforms will also be critical.  Linking program beneficiaries  to  graduaâ€? tion  strategies,  such  as  conditional  cash  transfers,  and  increasing  their access to micro finance and training/skill development will help  transform safety nets into safety ladders for the poor. A sound safety  net system can also help governments cope with disasters, and measures  to ensure that this flexibility is inherent in safety net systems, will be  important facet for any safety net reform effort.  Safety  net  programs  enhance the capacity  of  households  to  cope  with risks, but in the longer term a more comprehensive approach to  poverty  alleviation  will  be  required.  This  approach  would  include  appropriate  mechanisms  to  reduce  ex  ante  risks  for  households ⎯  through  closing  the  coverage  gap  in social  security/insurance  particuâ€? larly for the informal sector. Designing and implementing insurance  programs in low  income  countries  with  a  large  informal  sector  will  not be easy. However, recent introduction of health insurance to the  poor in India and the extensive coverage of microfinance in Bangladesh  that  can  serve  as  a  base  for  providing  households  with  insurance  coverage, are promising efforts in this direction.  3.2  POVERTY AND VULNERABILITY: INCIDENCE, IMPACT  AND COPING STRATEGIES   Incidence of shocks   Over  the  past  decade  and  a  half,  the  South  Asia  region  posted  positive economic growth and realized significant declines in poverty.  From 1990 to 2000, South Asian countries experienced average economic  growth  of  five  percent  per  annum.  Growth  rates  realized  by  the  region in the following fiveâ€?year period (2001â€?2005) albeit with some  variations across countries, were equally positive (Fig. 3.1). Based in  part on these past trends, economic growth for South Asia was forecast  at  a  very  positive  nine  percent  per  annum  in  2006.  Responding  to  positive economic growth trends, poverty rates also declined across  the region (Fig. 3.2) and South Asia was considered well on the way  to meeting the MDG goal of halving the poverty rate by 2020.    Reforming Safety Nets in South Asia  95  Fig. 3.1: Real GDP growth  Fig. 3.2: South Asia: Share of people living on less than US$1 a day    Despite  these  positive  developments,  economic  growth  in  South  Asia remains vulnerable to several underlying factors. First, growth  has  been  accompanied  by  growing  income  disparities  in  the  region  that have the potential to fuel conflicts and social unrest. In virtually  all South Asian countries, economic growth was accompanied by growing  inequality. The Gini coefficient, a measure of inequality, increased by  20 percent in Nepal (1995â€?96 to 2003â€?04); by 10 percent in India (1993â€?94  to  1999â€?2000);  by  18  percent  in  Bangladesh  (1992â€?2000);  and  almost  eight percent in Pakistan (between 2001â€?02 and 2004â€?05).   There  are  two  implications  of  the  combination  of  growth  with  increasing inequality. First the poverty impact of growth would have  96  Managing Food Price Inflation in South Asia  been far larger had inequality remained unchanged. For example, if  inequality  remained  unchanged  between1992â€?2000,  poverty  would  have  declined  by  17  percentage  points  in  Bangladesh.  Second  and  related,  growth  has  reâ€?enforced  differences  in  income  across  space  and social groups. In most countries, consumption growth was higher  in urban vs. rural areas ⎯ by almost by 50 percent or more for India,  Nepal and Sri Lanka. Consumption growth was also higher in already  wealthier relative to lagging areas. In India, between 1980 and 2004,  stateâ€?level growth rate averaged 2.2 percent in the northern state of  Bihar and 7.2 percent in the southern state of Karnataka. These widening  income  disparities  reflect  underlying  differences  in  endowments  (e.g. human capital) and access to services and markets that in turn  constrain  future  income  growth  and  these  are  particularly  onerous  for particular ethnic groups. While income inequalities in South Asia  are lower than for China, Mexico or Brazil, the high levels of poverty  and illiteracy in the region suggest that these widening income gaps  can fuel conflicts or other social unrest ⎯ that have the potential for  undermining  or  reducing  growth  prospects.  The  recent  conflict  in  Nepal and the onâ€?going conflict in Sri Lanka are recent examples.  The second factor that makes poverty reduction vulnerable is the  region’s vulnerability to global and community wide income shocks.  The  region  has  just  undergone  a  major  food  and  fuel  price  shock;  and  most  recently,  South  Asia  has  been  confronted  by  the  financial  crisis.  Not  surprisingly,  growth  forecasts  for  the  region  declined  from  the  bullish  nine  percent  to  a  mere  five  percent,  and  actual  growth rates may well turn out even lower. While their impact is not  as large, economic and agricultural shocks are not new to the region.  In the 2004 survey, in Afghanistan, nearly 46 percent of households  surveyed  reported  that  they  had  experienced  an  agricultural  shock  in the year preceding the survey; with 26 percent reported experiencâ€? ing  a  food  price  increase.  In  Sri  Lanka,  18  percent  reported  crop  failure as a major shock affecting their income. In Pakistan, about 30  percent  of  a  safety  net  survey  reported  experiencing  an  economic  shock in the previous three years. In India, eight, 13 and 17 percent  of  household  surveyed  in  Karnataka,  Orissa  and  MP,  respectively,  noted that they had experienced crop failure in the previous year.  The  region  is  also  very  vulnerable  to  natural  disasters.  Over  the  past five years alone, several natural disasters (Fig. 3.3), including the  Pakistan earthquake, the Bangladesh cyclone, and the Tsunami have  ravaged  the  region.  Indeed,  South  Asia  has  one  of  the  highest     Reforming Safety Nets in South Asia  97  Fig. 3.3: Total number of natural disaster events by country: 1974â€?2003    incidences  of  natural  disasters  worldwide;  and  the  frequency  and  severity  of  these  shocks  may  well  increase  due  to  global  warming.  Climatic  change  models  indicate  major  increases  in  the  frequency  and intensity of river erosion, droughts and cyclones in Bangladesh  alone  over  the  next  40  to  50  years.  Household  surveys  reveal  that  these shocks are not infrequent:    •  In Afghanistan,2 a rural household survey found that 80 percent  households reported experience one or more community wide  shocks  during  the  year  preceding  the  survey.  Conditional  on  experiencing shocks, over half (55 percent) identified drought as  the major shock; while nearly half (46 percent) noted indicated  experiencing agricultural shocks; almost a third experience an  increase  in  food  prices  (26  percent)  while  almost  a  fourth  report a decrease in farmâ€?gate prices.     •  Bangladesh  indicates  that  13  percent  of  households  had  experienced  flood  shocks  in  the  previous  10  years.  The  northwest  districts  in  Bangladesh,  which  cover  seven  percent  of the population,  experience  seasonal fluctuations  that result  in  near  famine  situations  called  the  Monga  with  disturbing  regularity.   2  National Rural Vulnerability Assessment (NRVA) 2003.  98  Managing Food Price Inflation in South Asia    •  Evidence from a Sri Lanka microfinance survey3 also shows that  during the course of a year, 23 percent of households responding  to the survey experienced income shocks due to natural calamities  (Fig. 3.4). In MP, Orissa and Karnataka, natural calamities account  for upward of oneâ€?third to oneâ€?half of all households’ shocks.  Fig. 3.4: Incidence of aggregate shocks, selected South Asian countries      •  In Pakistan, only 10 percent of a sample of safety net recipient/  applicant  households  experienced  a  natural  disaster  over  the  past three years. A broader survey found that nearly 60 percent  of all villages had experienced drought within a fiveâ€?year period  (World Bank, 2002b).    •  In India (Fig. 3.5), a three state survey of Karnataka, Orissa, and  MP found that 38, 39 and 58 percent of households, respectively,  reported  experiencing  a  natural  disaster  in  the  year  previous  to the survey.    •  Some countries have pockets or regions that are more severely  affected  by  seasonal  fluctuations  in  climate.  Bangladesh,  for  example,  is  affected  by  seasonal  downturns  (Monga)  in  the  Northwestern region with devastating regularity.  Households in South Asia are also subject to idiosyncratic shocks  (e.g. unemployment, disability, sickness, accidents/injury, death of main   3  Tilakaratna and Wickramasingha (2005).    Reforming Safety Nets in South Asia  99  Fig. 3.5: Incidence of aggregate shocks, selected Indian states    earner)  with  health  shocks  being  the  most  frequently  cited  most  countries. In some countries, health related shocks actually dominate  all shocks experienced by households. Conditional on having a shock,  over half of all surveyed households in Pakistan reported experiencing  health  related  shocks  in  the  previous  three  years,  while  about  40  percent  reported  aggregate  shocks.  In  the  Maldives,  in  a  survey  conducted before the Tsunami, revealed that in three years previous  to the survey, over 50 percent of all households experienced healthâ€? related income shocks and 20 percent of all households reported the  death of a household member as the major income shock; but only a  fifth reported experiencing income loss due to other crises. In Bangladesh,  more  than  half  of  all  households  reported  experiencing  an  income  shock in the previous 10 years, but conditional on the shock, health  related shocks were the most frequently reported by households (22  percent reporting). In other countries, such as Sri Lanka, the share of  households  reporting  idiosyncratic  shocks  (22  percent)  is  about  the  same  as  for  aggregate  shocks.  Still,  health  shocks  are  still  the  most  frequently reported among the former. In India, 19, 20, and 28 percent  of households report a health shock in the previous year in Karnataka,  MP and Orissa, respectively, dominating all other idiosyncratic shocks  (Fig. 3.5). In contrast, in Afghanistan, a very small share of households  (six  percent)  report  idiosyncratic  shocks,  and  conditional  on  the   100  Managing Food Price Inflation in South Asia  Fig. 3.6: Distribution of log monthly consumption per capita, normalized by   poverty line (India)    shock, the frequency of health related and economic shocks is about  the same (11â€?12 percent).4   The income and nonâ€?income impact of shocks  These shocks can have a major impact on poverty in South Asia ⎯ a  result of the underlying structure of the income distribution prevailing  in the region. Many households in Bangladesh, Sri Lanka, Pakistan and  India (see Fig. 3.6) are clustered around the poverty  line, indicating  that  even  a  small  shock  to  consumption ⎯ at  the  individual  or  the  community level ⎯ can push a large section of the population below  the poverty line or deeper into poverty. In India, a shock resulting in  a fall in monthly per capita consumption by as little as 10 percent of  the  national  poverty  line  (by  less  than  US$1.50)  uniformly  for  all  households would increase the poverty headcount by six percentage  points.  This  finding  is  consistent  with  recent  studies  that  show  that  poverty in the region has both a chronic and transitory element, with  the latter being a function of shocks. For example, ICRISAT in a nineâ€? year  panel  survey  of  households  in  south  Indian  villages  gathered  4  It should be noted however, that health shocks can also present covariate risks because  of  the  wide  ranging  impact  of  epidemics.  In  Afghanistan  almost  30  percent  of  all  households reported experiencing an epidemic during the year preceding the survey.  In India 5 percent of the population in Karnataka and MP and 11 percent of the popuâ€? lation in Orissa also noted that they had experienced epidemics in the past year.    Reforming Safety Nets in South Asia  101  household data from 1975 to 1985 and shows that although no more  than  22  percent  of  the  population  was  poor  throughout  the  period,  88 percent of the population experienced at least one period of time  below the poverty threshold.5 Indeed, half of this burden stems from  vulnerability  to  chronic  poverty  (i.e.,  low  consumption),  while  the  other  half  is  associated  with  vulnerability  to  transient  poverty  (i.e.,  exposure to risk and variation in consumption levels). These findings  confirm  other  panel  analyses  of  vulnerability.6  In  Pakistan,  a  cross  sectional estimation of vulnerability also found that almost 60 percent  of poverty was a result of transient poverty.7 This finding is consistent  with  the  result  of  the  2001  drought  in  the  Sindh,  when  a  sizable  movement from the middle part of the distribution to the lower end  had occurred from 1998â€?99 to 2001â€?02.  The  finding  that  shocks ⎯ particularly  health  shocks ⎯ tend  to  impose hardship on households is also evident from household data.  In Pakistan, the safety net survey found that households reported losing  about two thirds of their income as a result of a shock. Adjusting for  both  frequency  and  costs,  and  taking  into  account  both  direct  and  indirect costs, Pakistani households spent 51 percent of total expenditures  on  health  related  shocks,  followed  by  economic  shocks  (20  percent)  shocks  and  natural  disasters  (14  percent).  In  the  Maldives,  the  total  cost (both direct costs and indirect costs) are highest for households who  lose fishing assets, followed by health and other crisis. In Bangladesh,  studies  report  that  the  costs  of  illness  and  expenses  related  to  the  death of the main earner were the most costly to households relative  to other  shocks (e.g.  floods).  Evidence from  Andhra Pradesh,  India,  suggests that low frequency shocks, such as natural disasters, surgery,  and unemployment tend to be more costly relative to high frequency  shocks, such as sickness. Thus, while the aggregate shocks adversely  impact  the  income  of  a  larger  share  of  the  population ⎯ and  have  larger total costs on the economy ⎯ the average cost of idiosyncratic,  particularly health shocks can be significant for each affected household.  The evidence on the impact of the food price shock as well as other  studies from the region suggests that the poor are often the hardest hit,  5  Jalan and Murgai (2006), based on NSS 47th and 55th rounds. Poverty lines in 1993/94:  Rural = Rs. 205.84; Urban = Rs. 281.35. Poverty lines in 1999/00: Rural = Rs. 327.56;  Urban/megaâ€?urban = Rs. 454.11.  6  See de Janvry et al. (2006).  7  See Mansuri and Healy (2002).  102  Managing Food Price Inflation in South Asia  exacerbating income inequality. A recent study (see Chapter 2 in this  book) on the impact of the food price crisis found that the high share of  food in the expenditure of the poor, the predominance of net buyers of  rice (vs. sellers) in the country; and the possible lagged effect of the price  increase on wages estimated that this income shock was likely to have  most  adversely  impacted  the  poor.  The  study  simulated  the  impact  of  the  rice  price  increase  in  Bangladesh  (39  percent  in  rural  areas;  and 37 percent in urban areas) and found that the food price increase  reduced  real  income  by  five  percent  for  the  average  household  and  11 percent for the poor.8 The income loss was higher in urban than rural  areas. Households headed by farmers benefited, while agricultural daily  workers and owners of marginalized or small land holdings ⎯ charâ€? acteristics correlated with poverty ⎯ were adversely affected.  The disproportionate impact of income shocks on the poor has also  been found by other studies in the region. A survey of shocks affecting  Bangladeshi  households  found  that  those  most  affected  by  shocks  were the poorly  educated (in the  case of livestock losses)  and  those  with  limited  land  (in  case  of  dowry  deaths) ⎯ both  characteristics  correlated  with  the  poor.  The  Pakistan  safety  net  survey  referenced  above found that ultra poor respondent households reported expenâ€? diture losses amounting to 54 percent of total expenditure as a result  of a shock as compared to only 18 percent for nonâ€?poor. The evidence  from Andhra Pradesh, India, noted above also suggests that the poor  are only able to cope with high frequency low cost shocks (common  illness) but less able to cope with low frequency and high cost shocks  (natural disasters; catastrophic health shocks). Finally, poorer households  are less likely to recover from shocks than nonâ€?poor households from  shocks. In rural Afghanistan, nearly 76 percent of households in the  lowest  quintile  noted  that  they  had  not  recovered  from  a  recent  drought  relative  to  60  percent  of  the  highest  percentile ⎯ a  pattern  that is repeated for all reported shocks.  Coping strategies  Recent  evidence  indicates  that  poor  households  are  relatively  more  likely to follow behavioral strategies (reducing food consumption or  increasing labor supply) while the nonâ€?poor rely relatively more on  8  This result assumed no increase in wages. If wages are increased, then the poverty  impact is lower by 3 percentage points for the average household and 8 percentage  points for the poor.    Reforming Safety Nets in South Asia  103  asset based strategies (depleting savings, selling assets or taking out  loans)  to  cope  with  shocks.  This  is  not  surprising.  Poor  households  often have very few physical or human capital assets, and are often  no  access  to  financial  or  insurance  markets.  Our  studies  show  that  Pakistani households with no land constitute 60 percent of the rural  population, but 76 percent of rural population in the bottom quintile;  in contrast households with more than 1 hectare of land account for  27 percent of the rural population and only 14 percent of the bottom  rural quintile. Livestock is another important asset that correlates with  rural poverty. Again taking Pakistan as an example, in 2001â€?02, while  the  bottom  quintile  accounted  for  10  percent  of  the  total  estimated  value  of  livestock,  the  4th  and  5th  (top)  quintiles  accounted  for  23  and 36 percent, respectively.  Most poor rely more heavily on behavioral coping strategies, while  the nonâ€?poor rely more on asset based strategies. A recent study from  India (based on a four state survey referenced above) shows that the  strategies for coping with shocks vary across states, but the dominant  strategy is asset based. Most households, both rich and poor, borrow  to smooth consumption. However, the nonâ€?poor are more reliant on  borrowing relative to the poor. In MP, nearly 25 percent of the nonâ€? poor report borrowing as a coping strategy relative to only 12 percent  of  the  poor.  In  contrast,  the  poor  are  relatively  more  reliant  on  behavioral  strategies  than  the  nonâ€?poor.  For  example,  in  MP,  45  percent of the poor report that they increase labor supply relative to  only 28 percent of the nonâ€?poor. These results are consistent with other  studies  for  India,  for  rural  areas  of  Andhra  Pradesh  and  Rajasthan  and  urban  centers,  such  as  Bangalore  and  Delhi.  Recent  studies  in  Pakistan  also  find  that  the  main  coping  strategy  for  households  is  asset based, followed by behavioral strategies, such as a reduction in  labor  supply,  and  reducing  consumption.  The  poor  and  nonâ€?poor  both rely on asset based strategies, but the composition was slightly  different. The ultra poor (30 percent) were more likely to borrow than  the nonâ€?poor (23 percent). In contrast, and not surprisingly, a higher  share  of  the  nonâ€?poor  (28  percent)  relative  to  the  poor  (23  percent)  relied on asset sales. In contrast, a relatively higher share of the ultra  poor  (14  percent)  increased  labor  supply  relative  to  the  nonâ€?poor  (eight percent). Very few poor and nonâ€?poor households reported a  decrease  in  food  consumption  as  a  risk  coping  mechanism;  but  the  share of poor reporting this type of strategy was slightly higher than  the  nonâ€?poor.  In  contrast,  in  Afghanistan,  a  much  higher  share  of  104  Managing Food Price Inflation in South Asia  households  reduced  food  consumption  to  cope  with  income  loss  in  response  to  droughts;  but  this  share  did  vary  systematically  across  income groups. However, in Afghanistan as well, the nonâ€?poor relied  more on asset sales (22 percent) relative to the nonâ€?poor (13 percent).9 10  The risk coping strategies followed by the poor have an adverse  impact on human development of their children, perpetuating poverty  across generations. In other words, the coping strategies of the poor  are often poorly managed leading them deeper into poverty. Reducing  the quantity and quality of food consumption has adverse impact on  the  growth  and  cognitive  development  of  children.  In  Pakistan,  households  also  increase  labor  supply  by  pulling  their  children  out  of school and asking them to work. Eight percent of households with  children took their children out of school; and 10 percent of households  had  to  put  their  child  to  work.  In  Bangladesh, more  than  a  third  of  households  with  schoolâ€?going  children  report  reducing  educationâ€? related expenditures, and a similar nearly eight percent of such houseâ€? holds took their children out of school. However, the source of borrowing  between poor and nonâ€?poor differed, with the poor relying more on  landlords (potentially more usurious) as a source of loans. Again, the  asset sales of the poor, who own much fewer assets, are likely to be  distress sales, leading them deeper into poverty.   Poor households rely on informal vs. formal networks, but informal  assistance  can  be  lumpy  and  not  forthcoming  in  times  of  aggregate  shocks.  In  Afghanistan,  the  poor  rely  more  on  informal  networks  (friends and family) as coping strategies (14 percent poor relative to  five percent nonâ€?poor); only a negligible number of households parâ€? ticipate  in  largely  donor  funded  programs.  In  the  Maldives,  poor  households also mainly rely on informal support systems to cope with  shocks, followed by their own resources, and then lastly (only 10 percent  of  households)  on  public  support.  In  Pakistan,  conditional  on  a  shock,  only  10  percent  of  households  turned  to  outside  assistance  (Fig. 3.7). The ultra poor (14 percent) were more likely to use assistance  than  the  nonâ€?poor  (10  percent),  but  the  majority  relied  on  private  assistance  (75  percent),  while  the  remaining  share  relied  on  public  support. Investigating more deeply the role of private assistance, the  Pakistan safety net survey found that transfers from family and friends   9  This pattern was similar across other aggregate and idiosyncratic shocks.  10 In all countries, a significant share of the population reported that they did nothing  in response to the shock.    Reforming Safety Nets in South Asia  105  Fig. 3.7: Coping strategies in Pakistan    can be substantial (20 percent in the last 12 months) share of houseâ€? hold  expenditures.  However  private  transfers  are  mainly  from  family and friends (not charities), are also received by the nonâ€?poor,  are often in kind, and are lumpyâ€?â€?donated at the time of Ramadan or  Eid. Moreover in aggregate shocks, most informal mechanisms break  down, making it difficult to share risk across communities to smooth  household  consumption.  Other  studies  have  also  found  that  South  Asian households are not able to smooth consumption against shocks  and that informal mechanisms are not effective in times of aggregate  shocks.  The results above indicate that shocks can have an adverse impact  on households, on both current and future consumption ⎯ the latter  through  reduced  investment  in  children’s  education  and  health.  While private transfers can help households to smooth consumption,  these  transfers  have  been  found  to  be  ineffective  at  the  time  of  aggregate  shocks.  Thus,  many  countries  use  some  mix  of  public  social protection programs that can reâ€?distribute or pool resources to  help households mitigate or cope with chronic and transient poverty.  The next section provides a brief overview of these programs, discusses  the  types  of  social  protection  programs  that  prevail  in  South  Asia,  and  then  details  the  performance  of  safety  net  programs  in  the  region.   106  Managing Food Price Inflation in South Asia  3.3  SOCIAL PROTECTION MECHANISMS: RESPONDING TO  POVERTY AND VULNERABILITY  Overview  Economic  growth  has  been  the  main  driver  of  poverty  reduction  in  the  region  and  policies  to  promote  sustained  economic  growth  will  remain  the  critical  force  for  reducing  poverty  over  time.  However,  well designed social protection programs that address both chronic and  transient poverty can promote more inclusive growth. By promoting  graduation from poverty (e.g. through conditional cash transfers), by  reducing  uncertainty  from  income  shocks,  and  by  easing  the  social  impact  of  structural  reforms,  social  protection ⎯ that  are  incentive  compatible,  fiscally  sustainable  and  well  administered ⎯ can  also  contribute to dynamic efficiency and growth (WDR, 2006).   Safety nets are one part of an overall social protection system that  contributes to poverty alleviation. The main focus of this Chapter is  on safety nets, but it is important to note that these programs are one  of the three main elements of social protection programs. The other  two elements are: (i), social security/insurance; and (ii) employment  protection/promotion. Together, these three programs comprise a social  protection system that helps households address chronic poverty and  vulnerability (WDR, 2006).    •  Social  insurance  (or  social  security)  programs  are  mandatory  contributory programs for workers that mitigate risksâ€?such as  loss  of  income  due  to  ill  health,  unemployment,  disability,  or  death of main earner. These programs help mitigate risks and  prevent  households  from  falling  into  poverty  as  a  result  of  idiosyncratic  shocks.  Other  insurance  programs  that  have  the  same  objective  are  insurance  programs  related  to  agricultural  shocks or disasters.    •  Employment promotion/protection programs also both protect  workers on  the job  and  help  them in times  of  job loss.  Active  labor market programs (ALMPs)11  help facilitate job matching  for unemployed/laid off workers through the provision of job  11 Passive labor market programs include unemployment insurance and other benefits,  such as severance, etc. A complementary set of labor market policies are employment  protection legislation (labor and employment laws), unions and collective bargaining  arrangements that provide workers benefits and protection during their time on the  job but also when they are laid off.    Reforming Safety Nets in South Asia  107  information  and  job  counseling  services,  worker  training  and  skill development programs. Active labor market programs also  include workfare programs that provide unemployed workers  with short term employment (workfare can also be considered  a safety net program; and a type of unemployment insurance  program  as  well).  ALMPs  are  publicly  financed,  sometimes  through contributions, but not necessarily publicly delivered.    •  Safety nets are therefore a protection of last resort provided to  those households and workers who fall outside, or exhaust, the  protection provided by social security/insurance programs and  active labor market programs. These programs comprise cash  and in kind transfers that are targeted to particular groups or  the poor. Recently, safety net programs are not just passive, but  provide  some  links  to  graduation  strategies  for  households.  For example, conditional cash transfers provide cash transfers  to  the  poor  provided  that  households  send  their  children  to  school and for health care.  All South Asian countries provide social protection to their popuâ€? lations,  but  such  protection  is  skewed  mainly  to  the  formal  sector.  Social security/insurance programs exist in all countries in the region  but are mainly provided to formal sector workers, such as civil servants  and  the  formal  private  sector.  Similarly,  employment  protection  legislation is also in place in all countries in South Asia, but again is  largely  relevant  for  the formal sector; active labor market  programs  (outside of workfare) are limited. The main form of social protection  for the informal sector is public safety nets but their provision varies  across countries. Bhutan and Afghanistan have no public safety net.  Nepal,  Sri  Lanka,  Pakistan,  and  Maldives  have  between  1â€?3  safety  net programs, while India and Bangladesh have multiple programs,  both cash and in kind. Bangladesh has more than 30 government safety  net programs implemented, while India has about 11 main centrally  financed  and  administered  schemes,  including  midâ€?day  meals  and  subsidized housing.12  South Asia’s social protection expenditures are very low in comparison  to  other  regions,  with  social  security/insurance  spending  exceeding  safety  net  spending  for  most  countries.  South  Asia’s  spending  on  12 The  number  of  programs  included  here  are  federal  programs  and  do  not  include  provincial safety nets.  108  Managing Food Price Inflation in South Asia  social protection ⎯ about 1 percent of GDP on average ⎯ is lower than  for  middle  and  higher  income  countries  and  comparable  to  social  protection  spending  in  Sub  Saharan  Africa ⎯ a  region  with  much  lower average GDP/capita (Figs. 3.8 and 3.9). In higher income countries,  safety  net  spending  increases  to  2â€?3  percent  of  GDP,  and  further  increases in spending represent the provision of mandatory social secuâ€? rity/insurance programs (health, pensions, disability and life insurance).  Fig. 3.8: Global social protection spending in spending (% of GDP)  Fig. 3.9: Social protection spending in South Asia (% of GDP)    Spending on social protection (pensions and safety nets) varies across  South Asian countries, from a high of four percent of GDP for India    Reforming Safety Nets in South Asia  109  to less than 1 percent of GDP in Maldives.13 Across the region ⎯ with  a few exceptions: Maldives and India ⎯ social insurance (mainly pension)  spending is the largest component of social protection expenditures.  It  should  be  noted  that  explicit  spending  on  social  insurance  is  a  lower  bound  and  does  not  include  the  implicit  pension  debt  which  comprises a major share of GDP for most South Asian countries. For  example,  in  Sri  Lanka,  the  implicit  pension  debt  amounts  to  nearly  60 percent of GDP. Given that the majority of expenditures on social  protection accrue to pensions, which are received by the formal sector,  most  social  protection  expenditures  are  received  by  the  nonâ€?poor.  Spending increases in social protection are also not always proâ€?poor.  For example, social protection expenditures remained about 3â€?4 percent  of  proâ€?poor  PRSP  spending  between  2004/05  and  2006/07,  before  sharply increasing to 13.4 percent in 2007/08. However, this increase  reflected an increase in social security expenditures and a significant  increase in food subsidies, both likely targeted to the nonâ€?poor.   The main safety net programs  Safety  nets  programs  in  the  region  comprise  mainly  unconditional  transfers and workfare.14 The region mainly implements unconditional  transfers to the poor. These transfers provide income support to the  poor or other groups without proposing any change in their behavior  (e.g.  increased  attendance  of  children  in  school)  and  are  usually  targeted  to  the  poor  or  to  particular  population  categories,  e.g.  the  elderly or widows, or the disabled, considered vulnerable.  India, Nepal, Sri Lanka and Bangladesh provide ‘social pensions’  or  categorical  cash  transfers,  to  elderly,  disabled,  and  widows;  and  Maldives has recently introduced a similar program. Some programs  provide transfers to elderly based on a particular age threshold. For  example, until it was recently lowered, the social pension in Nepal was  provided to all elderly over 75 years of age. Maldives also proposes  to provide pensions to the elderly on age characteristics alone. However,  some  categorical  transfers  are  also  means  tested.  For  example,  the  13 Social security spending is also an underestimate, because it does not capture implicit  pension debt (future pension obligations owed to workers).  14 Safety nets also comprise indirect transfers, such as fee waivers and subsidies; and  safety nets can also comprise social welfare and care services, e.g., adoption and foster  care, community based rehabilitation of the disabled etc. However the discussion of  these safety net programs is out of the scope of this chapter.  110  Managing Food Price Inflation in South Asia  Nepal social pension is means tested for widows and disabled, while  the Indian National Old Age Pensions Scheme provides means tested  benefits to all recipients, including the elderly. In Sri Lanka, the social  pension is also means tested. However, the objective of these programs  is not always to reach the poor. In the case of Nepal, the Government  has  implemented  the  social  pensions  program  to  ensure  that  indiâ€? viduals  that  have  contributed  to  society  are  not  impoverished  in  their old age.  South Asian countries also provide unconditional transfers that are  targeted to the poor, with the poor defined by a particular targeting  method (e.g. proxy means test, community based targeting). For example,  India’s  Public  Distribution  System,  (PDS)  comprising  about  half  of  total  safety  net  expenditures  of  that  country  provides  food  based  transfers  to  ‘BPL’  (or  households  that  are  identified  by  a  particular  method  as  falling  ‘below  the  poverty  line’).  Pakistan  has  recently  introduced a new program called the Benazir Income Support Program  (BISP) that provides cash transfers to the poor as identified by a proxy  means test. Sri Lanka’s main cash transfer programs, Samurdhi and  the  Maldives’s  Absolute  Poverty  Benefit  (APB)  are  targeted  to  the  poor through community based targeting.  Some  countries  are  attempting to introduce  conditionality in the  provision  of  transfers  to  reduce  interâ€?generational  poverty,  but  this  effort  is  still  in  its  infancy.  Pakistan  and  Bangladesh  are  piloting  conditional cash transfer programs and India has recently formed an  interâ€?ministerial  commission to  examine  their suitability  to  the  Indian  context.  Safety  net  programs  are  increasingly  including  graduation  strategies  for  recipients  worldwide,  and  South  Asia  is  gradually  following this trend. Conditional cash transfer programs provide cash  to  poor  households  that  also  then  have  the  obligation  of  sending  their children to school or to receive adequate nutrition or health care.  These programs are mainly being implemented in Latin America but  have gained considerable currency worldwide, given that they have  very strong positive impacts on both poverty and enrollment.  South Asian countries also implement workfare programs, permaâ€? nently  or  in  times  of  disasters.  As  noted  above,  workfare  programs  fall somewhere in between safety nets and active labor market programs,  and  can  even  be  considered  a  form  of  unemployment  insurance.  These  programs  have  the  ability  of  expanding  in  times  of  crisis  to  provide temporary employment to the poorest households. If wages  are  kept  low,  workfare  programs  can  selfâ€?target  the  poor.  In  2007,    Reforming Safety Nets in South Asia  111  India has introduced the National Employment Guarantee Scheme that  guarantees 100 days of work to all eligible workers. Bangladesh also  has a rich history of implementing workfare programs. Most recently,  in response to the food crisis, the Government has introduced a 100â€? day  Employment  Program  that  provides  temporary  employment  to  eligible workers. Pakistan had earlier instituted a workfare program  for  Afghan  refugees.  Afghanistan  has  also  implemented  workfare  programs to provide temporary employment for the poor in rural areas.  Nepal has implemented workfare programs since 1995 and has recently  announced the introduction of a national workfare program.  Program performance: Fiscal costs, coverage, adequacy, targeting  efficiency  Safety net programs are generally evaluated based on their ability to  provide adequate benefit i.e. benefit levels that provide minimum income  support  without  distorting  incentives  to  work,  that  are  delivered  effectively to eligible populations and are fiscally affordable. This section  provides an overview of the safety net programs in South Asia along  the above dimensions. Where data permits, the section also compares  program effectiveness across countries and within programs.  Fiscal costs  There  is  considerable  variation  in  safety  net  spending  across  South  Asian countries. Comparative estimates of safety net spending (as a  share of GDP), based on the most recent data available across counâ€? tries, shows that until most recently, when program expenditures in  several countries have increased, safety net expenditures varied from  nearly two percent of GDP in India and 1 percent in Sri Lanka (Fig. 3.10)  to 0.6 percent of GDP in Bangladesh (Fig. 3.11) and 0.3 percent of GDP  in Pakistan. Afghanistan and Bhutan do not spend any resources on  safety nets.  There are also variations in spending trends across the region and  over time. Safety net spending was stagnant or declined in real terms  in some  countries  in  recent  years.  For  example,  safety net spending  on the two main safety net programs in Pakistan (Zakat and Baitâ€?ulâ€? Mal) declined from 0.4 percent of GDP in 1991/92 to less than half of  this  level  or  0.14  percent  of  GDP  in  2004/05.  Fiscal  allocations  for  Baitâ€?ulâ€?Mal have increased in recent years, from 0.02 percent of GDP   112  Managing Food Price Inflation in South Asia  Fig. 3.10: Expenditures of the Ministry of Samurdhi and the Ministry of Social  Welfare (percent of GDP)  Source:  HIES (2005).  Fig. 3.11: Distribution of beneficiaries across consumption groups: Bangladesh    in 2002/03 to roughly of 0.04 percent of GDP in 2006/07, but this increase  did not compensate for the decline in Zakat expenditures. Safety net  spending  has  also  declined  in  Sri  Lanka  since  2001  from  almost  1.6  percent of GDP to only 1.1 percent of GDP in 2004. In other countries,  such as Bangladesh, total public spending on social safety net programs  was stagnant at less than 1 percent of GDP till the late 1990s.  However, safety net spending has increased in recent years in India,  Pakistan, Nepal and Bangladesh. For example, spending on safety nets  in Bangladesh increased to 1.6 percent of GDP in the allocations for  2007/08.  In  2009,  allocated  safety  net  expenditures  were  2.8  percent  of GDP. India has also increased spending on safety nets, putting in  place a new National Rural Employment Guarantee Scheme (NREGS).  A health insurance scheme for the poor (RSBY) has also been introduced.    Reforming Safety Nets in South Asia  113  Nepal has also increased safety net allocations by almost 400 percent ⎯  albeit  from  a  small  base  of  about  0.3  percent  of  GDP.  Pakistan  has  recently increased safety net spending from 0.3 percent of GDP in FY  07/08 to 0.6 percent of GDP in FY08/09 and plans to increase allocaâ€? tions  to  one  percent  of  GDP  in  FY09/10.  These  recent  increases  in  safety net spending reflect country responses to protect the poor as a  result  of  the  recent  economic  crisis  but  also  indicate  governments’  focus,  given  the  past  positive  growth  performances,  and  associated  increases in fiscal space, for promoting inclusive growth.  In all South Asian countries, there is a heavy reliance on centrally  designed and financed social assistance interventions. While central  financing is appealing in terms of spatial redistribution objectives, the  experiences  in  some  countries  raise  doubts  about  the  appropriateness  of a centrallyâ€?determined program mix and design features, which limit  flexibility to local conditions including the capacity for implementation.  One  example  would  be  the  appropriateness  of  centrally  designed  foodâ€?based transfers in areas where food security is not an issue, but  household expenses such as medical care or education of children are.  On  this  issue,  there  is  typically  a  tension  between  central  authorities  wanting some control on spending priorities and relative ease of program  oversight,  with  the  desirability  for  local  control  and  the  economic  rationale for less tied block grants for programs. These issues are being  brought  into  sharper  relief  by  the  trend  in  countries  such  as  India  to  increased decentralization of service delivery responsibilities.  Coverage: Region, income, group   Coverage of safety net programs in South Asia is low by international  standards,  but  varies  considerably  by  program  and  country.  Given  recent  stagnant  or  declining  program  expenditures  and  the  large  populations of poor, safety net programs cover only a fraction of poor  households.  For  example,  13  percent  of  Bangladeshi  households  benefit from at least one safety net program, with targeted programs  covering eight percent of households. In Pakistan, Zakat and Pakistan  Baitâ€?ulâ€?Maal’s Food Support Program (FSP) together cover approxiâ€? mately 3.2 million households in 2006/07, corresponding to about 13  percent of the population.15 The recently introduced Benazir Income  15 Both PBM and Zakat also administer various other programs, such as social welfare  rehabilitation, selected health sector programs, rehabilitation centers for children and  vocational training centers.  114  Managing Food Price Inflation in South Asia  support program, intended to replace the FSP over time, will expand  program  coverage  to  ultimately  reach  seven  million  families  in  all  provinces in the country (about 25 percent of the population). In India  and Sri Lanka, the coverage of the main programs is relatively higher.  The main  safety  net in India  (PDS) covers 37  percent  of the populaâ€? tion, and the NREG covers nearly 30 percent of rural households; while  Sri Lanka’s Samurdhi program reaches 41 percent of the population.16  Coverage varies across programs. In Bangladesh, the overall covâ€? erage of programs is progressive, with coverage rates higher for lower  (vs. higher) income groups. However, a sizeable share of benefits still  goes to the nonâ€?poor. For example, 41 percent of the beneficiaries of  targeted programs are nonâ€?poor (i.e. top three quintiles ⎯ see Fig. 3.12).  Given the very low rate of coverage of safety nets in the population,  these  errors  of  inclusion  (of  nonâ€?poor  beneficiaries)  are  quite  high.  As in the case of Bangladesh, overall coverage of Sri Lanka’s Samurdhi  program and India’s safety net programs is progressive, but leakage  and underâ€?coverage are not insignificant. In 1999/2000, 44 percent of  households  in  the  top  three  quintiles  received  transfers,  while  60  percent  of  households  in  the  bottom  quintile  (Glinskaya  2000).  In  India,  too,  poorer  quintiles  more  likely  to  participate  in  safety  net  programs  than  the  reference  richest  quintile.  In  India,  for  several  programs (NOAPS, housing, BPL and AAY holding), the significance  levels for the fourth quintile remain very high, and for all programs,  significance levels for the third quintile are high or very high. As noted  by Glinskaya (2000), well targeted programs should not exhibit such  patterns, given the overall poverty rate.17   16 The PBM Food Support Program delivered cash transfers to 1.46 million households  in 2006/2007. When all PBM programs are considered (FSP, individual financial assistance,  national  centers  for  rehabilitation  of  child  labor,  vocational  training  centers  and  institutional  rehabilitation)  then  the  total  number  of  beneficiary  households  is  estimated to be 1.7 million in 2006/2007. Similarly, “regularâ€? Zakat programs (guzara  allowance, educational stipends, stipends for students of Deeni Madaris, health care,  social welfare rehabilitation and marriage assistance to unmarried women) covered  1.7  million  households  but  this  number  increases  to  2.5  million  when  other  Zakat  programs  are  considered (eid  grant, leprosy  patients, emergency  relief  operations,  national level health institutions, national level Deeni Madaris, technical educational  stipends and permanent rehabilitation scheme).  17 While no household survey based evidence on India’s NREG program exists, studies  on the Maharashtra Workfare program indicated that the program was progressive,  at  least  as  long  as  wage  levels  remained  below  market  wages  to  target  the  poor  (Ravallion, 2006).    Reforming Safety Nets in South Asia  115  Source:  Afghanistan (World Bank 2005a), Bangladesh (World Bank (2008b), India (World  Bank 2008), Pakistan (World Bank 2007a), Sri Lanka (Glinskaya (2000).  Fig. 3.12: Coverage incidence of the poorest and richest quintiles in selected   social protection programs    Coverage rates can differ by program. In Bangladesh, The Test Relief  program appears to have the most progressive coverage (39 percent  of its beneficiaries are from the bottom quintile), followed by Vulnerable  Groups  Feeding  (36  percent). Recent evidence on  the  Government’s  new  100  day  program  also  indicates  that  coverage  is  progressive,  though  errors  of  inclusion  and  exclusion  remain  to  be  addressed.18  Program coverage rates by income groups also differ across programs  for both India and Pakistan.  Aside  from  wealth  the  incidence  of  coverage  varies  by  other  socioâ€?economic  variables.  Poorer  households  in  irrigation  colonies,  urban middle income neighborhoods and estates were less likely to  receive  Samurdhi  than  those  in  a  traditional  village.  Party  political  affiliation  also  plays  a  significant  role  in  determining  one’s  chances  of getting the transfer. For example, families identified as traditional  18 Estimates from surveys other than HIES (2005) suggest a somewhat better targeting  performance with two thirds of VGD program participants coming from the bottom  30 percent of the population (Ahmed et al 2007).  116  Managing Food Price Inflation in South Asia  UNP voters were less likely to have been granted Samurdhi benefits.  However, households with disabled or chronically sick members, living  in poor housing conditions, and with heads that were farm laborers  and  members  in  the  military  vs.  government  and  private  salaried  employees and retirees were more likely to receive benefits. In India,  looking at other socioâ€?economic characteristics, the results on program  participation  are  not  strong,  with  the  exception  of  rural  location.  Most  of  the  indicators  which  are  significant  are  in  line  with  what  would be expected, e.g., household size mattering (though very weakly)  for scholarships and social pensions. However, both land and animal  ownership  are  not  significant  correlates  of  participation  in  most  programs. In contrast, the results on rural location are more significant,  though  rather  weak  in  terms  of  coefficients  with  the  exception  of  BPL ration card holding. While no household survey based evidence  on India’s NREG program exists, studies on the Maharashtra Workfare  program indicated that the program was progressive, at least as long  as wage levels remained below market wages to target the poor.  The  coverage  of  safety  net  programs  can  also  vary  significantly  by region, with generally low coverage in urban areas. In Bangladesh  coverage  does  not vary  positively  with  division  level  poverty  rates.  For example, Sylhet with a poverty rate significantly lower than the  national  average  has  the  highest  coverage  of  safety  nets  among  all  divisions. In contrast, Khulna, which has the secondâ€?highest poverty  rate  in  the  country,  has  the  lowest  coverage  of  safety  nets  in  the  country. In India, also, coverage of programs varies by region. Coverage  of safety net programs is more limited in urban areas. In Bangladesh,  15.5  percent  of  the  rural  poor  are  covered  by  SN  compared  to  5.5  percent  of  the  urban  population.  The  Indian  TPDS  (or  the  targeted  PDS) has recently changed from an urban to a rural bias and the new  NREGA program only covers rural areas. Thus, there is an emerging  gap in safety net coverage in urban areas. This is particularly worriâ€? some  given  that  the  recent  financial  crisis  is  considered  to  affect  especially urban populations (Table 3.3).  Benefit: Type, adequacy, timeliness  Safety net programs in South Asia provide benefits in both cash and  food based transfers, although there is a shift towards cash transfers  in  recent  years.  The  main  public  safety  net  programs  in  Pakistan  (PBM, Zakat and BISP), Maldives (APB), Sri Lanka (Samurdhi, social     Reforming Safety Nets in South Asia  117  Table 3.3  Program participation determinants by wealth quintile, India, 2004/05   Wealth  NOAPS  Widow  Annapurna  Housing  BPL card  AAY card  BPL Ration card  quintile  pensions  support  holders  holders  used last 6 months  Quintile 1  0.0341  ***  0.0133  ***  0.0126  ***  0.0845  ***  0.3536  ***  0.0481  ***  0.022  ***  Quintile 2  0.0279  ***  0.0079  **  0.0157  ***  0.0988  ***  0.3455  ***  0.0472  ***  0.0207  ***  Quintile 3  0.0172  ***  0.0115  ***  0.0116  **  0.0683  ***  0.273  ***  0.0298  ***  0.0142  **  Quintile 4  0.0105  ***  0.0037    0.0061    0.0453  ***  0.1714  ***  0.0211  ***  0.0126  *  Source:  Ajwad (2007). Quintile 5 used as reference group.  Note:  *** = significant at 1 percent level; ** = at 5 percent level; * = at 10 percent level.    118  Managing Food Price Inflation in South Asia  pensions)  and  Nepal  (social  pensions)  are  targeted  cash/voucher  based transfer programs.   However Pakistan continues to use the wheat subsidy as a poverty  alleviation program and the program comprises a significant share of its  PRSP expenditures. Bangladesh’s safety net programs are mainly food  based, comprising 70 percent of total safety net expenditures. Similarly,  India’s  main  safety  net,  the  PDS  comprises  half  of  total  safety  net  expenditures of the country.  Source:  HIES (2005).  Fig. 3.13: Beneficiaries preferences for cash vs. food: Bangladesh    That said South Asian countries have been shifting from food based  to  cash  based  safety  nets.  Sri  Lanka  has  shifted  from  a  food  based  program to one comprised of food stamps/cash transfers (Samurdhi).  India’s  new  National  Rural  Employment  Guarantee  Scheme  is  cash  based.  Bangladesh  has  been  gradually  shifting  from  foodâ€?based  to  cashâ€?based safety nets. The country replaced the Food for Education  (FFE)  with  the  Primary  Education  Stipend  Program  (PESP)  in  2004  and introduced another cashâ€?based Employment Generation Program  in 2008. It is also experimenting with transforming other programs like  Food  for  Work  (FFW)  to  Cash  for  Work  and  food  based  Test  Relief  program  to  food  convertible  to  cash  TR.  As  a  result,  the  share  of  cashâ€?based programs has increased from 20.7 percent in FY08 to 32.7  percent in FY09. Nevertheless, the majority of safety net spending in  India  (PDS)  and  Bangladesh  is  allocated  to  food  based  safety  nets.  Given that large cash based safety net programs do not exist, countries  like  Bangladesh  and  India  tend  to  use  these  programs  to  reach  the  poor  during  emergencies.  However,  according  to  a  recent  survey,  beneficiaries  also  appear  to  prefer  cash  over  inâ€?kind  transfers,  most    Reforming Safety Nets in South Asia  119  likely because cash provides flexibility in spending (Fig. 3.13). About  75 percent of all beneficiaries prefer cash over kind although the prefâ€? erence for cash declines gradually for poorer beneficiaries. That said,  even though administrative costs of cash based transfers are lower than  food based programs given the problems associated with procuring,  storing and distributing grain, cash based system do require investment  in their administration, including efficient payment systems. Moreover,  food based transfers are relevant where there is a chronic or temporary  shortage of food.19  Benefit  levels  tend  to  be  low  relative  to  the  poverty  line  given  fiscal constraints. For example, Pakistan’s PBM’s Food Support benefits  are equivalent to 11 percent of household income/consumption among  the ultraâ€?poor, and to eight and five percent among the poor and the  nonâ€?poor respectively. Pakistan’s BISP program now provides benefit  levels of 25 percent of the poverty line ⎯ a major increase in benefit.  In  Sri  Lanka,  the  average  size  of  the  total  Samurdhi  transfer  is  14  percent  of  total  household  food  expenditure  (and  21  percent  of  this  expenditure for the recipients in the lowest income decile) or roughly  translated,  five  to  seven  days  of  food  per  month  (SLIS  1999/2000  data).  In  the  Maldives,  the  most  recent  data  available  indicates  that  benefit  levels  were  25  percent  of  the  poverty  threshold  expenditure  level  of  a  family  of  four.  In  Bangladesh,  the  food  benefit  from  VGF  and the standard benefit from cash transfer programs are 21 and 30  percent of the lower poverty line, respectively. Even the benefit from  the  VGD  program ⎯ three  times  the  amount  of  wheat  provided  by  VGF ⎯ amounts  to  only  62  percent  of  the  lower  poverty  line20  and  benefits  are  often  not  adjusted  with  inflation.  The  real  value  of  Samurdhi benefits has eroded over time (Glinskaya 2000). However,  19 A  recent  IFPRI  evaluation  of  safety  net  programs  in  Bangladesh  shows  that  the  choice of food versus cash distribution also depends upon the outcome which one  wants  to  affect  and  the  type  of  household  which  joins  the  program  (Ahmed  et  al.  2007).  While  the  cashâ€?based  program  (RMP)  had  a  greater  beneficial  impact  on  household  savings  and  female  empowerment  measures,  the  food  ration  program  (IGVGD)  has  a  greater  impact  in  increasing  household  income  and  a  combined  foodâ€?  and  cashâ€?based  program  (FSVGD)  appeared  more  successful  in  raising  women’s caloric intake. Moreover, the type of food provided appears to have intraâ€? household gender implications. The IGVGD and FFA programs provide rice, which  has  a  greater  impact  on  male  calorie  intake,  while  the  female  benefit  more  when  wheat flour is provided in the FSVGD program.  20 The population weighted average of stratum level lower poverty lines for Bangladesh  is Taka 718/person/month, at 2005 prices.  120  Managing Food Price Inflation in South Asia  in  Bangladesh,  the  benefit  amount  for  cash  transfer  programs  has  increased  marginally  in  real  terms  over  the  past  decade.21  In  some  countries,  benefits  of  cash  transfer  programs  have  recently  been  increased.  The  NOAPS  benefit  in  India  is  one  example,  while  the  disability and old age pension in Bangladesh is another. In comparison,  conditional cash transfer programs in Mexico and Nicaragua provide  benefits that amount to 21 percent of average household consumption.  Beneficiaries often receive benefit payments that are much smaller  than  the  stipulated  grant.  Samurdhi  recipients  are  eligible  for  food  stamps,  and  participate  in  savings/micro  credit,  social  security,  and  other  schemes.  For  this  reason,  compulsory  savings  stamp,  social  security  stamp,  and  a  housing  lottery  stamp  are  deducted  from  the  transfer at the time of receipt. After deducting forced savings and social  insurance, benefit levels are very small relative to the stipulated amount.  Sometimes, benefits are not received on time reducing their effectiveâ€? ness.  In  Pakistan,  for  the  twelve  month  period  prior  to  the  survey,  the average Zakat Guzara cash transfer beneficiary received a benefit  that was equivalent to fiveâ€?six monthly installments, rather than the  stipulated 12, and payments occurred in sixâ€?eight months intervals.  Low levels of benefit in South Asia may not cause work disincenâ€? tives and leakage. In countries with more generous levels of benefits,  safety net programs can induce work disincentives whereby beneficiaries  may find it more beneficial to stay on program rolls rather than look  for  employment.  However,  Glinskaya  (2000)  suggests  that  despite  low  level  of  benefit  in  Sri  Lanka,  the  possibility  of  a  household  to  lose  eligibility  upon  earning  above  Rs.  2,000  per  month  can  distort  incentives for taking a job (for reference, the statutory minimum daily  wage rate in 2005 for workers in the tea, rubber and coconut sectors  was Rs. 121, Employersʹ Federation of Ceylon 2005). In practice, this  criterion has been universally ignored, thus making work disincentives  less plausible.22 While benefits are low, most programs in South Asia  21 For example, the size of the Old Age Benefit has increased from Tk. 100 per beneficiary  when it was launched in 1997â€?1998 to Tk. 220 in 2007â€?2008, which is also an increase  in real terms. Taka 220 is the standard benefit for all major cash programs.  22  While  no  rigorous  analysis  has  been  done  regarding  the  incentive  effects  of  the  Samurdhi  program  to  date,  it  should  be  noted  that  adverse  incentive  effects  were  found  for  other  welfare  programs  in  Sri  Lanka.  For  example,  participation  in  the  food stamps program in Sri Lanka (in the early 1980s) was found to have reduced  labor supply by two to three days per month (Sahn and Alderman 1996). However,  smaller benefit amounts also reduce leakage.    Reforming Safety Nets in South Asia  121  do  not  force  reâ€?certification  of  benefit  recipients;  and  benefits  are  provided  to  individuals  without  any  restraint  on  benefit  duration.  The  low  level  of  benefit  may  also  make  diversion  of  benefit  less  attractive. Recent studies from Pakistan and India find that programs  with  smaller  benefit  amounts  tend  to  be  better  targeted  relative  to  programs with larger benefits (see below).  Other than a few programs, safety net program recipients are not  linked  to  income  earning  opportunities  or  access  to  education  and  health services. The exceptions are the Vulnerable Groups Development  (VGD) and the stipend program. Under the VGD program, the beneâ€? ficiary  saves  money  over  the  program  cycle,  while  NGOs  provide  program  participants  with  skills  training  and  access  to  credit.  In  Andhra Pradesh, where labor market opportunities exist the state is  considering using central government support for its training and job  placement program under the Employment and Marketing Mission,  an autonomous government agency which promotes employment for  youth in remote areas by linking them with formal sector employers  and financing shortâ€?course training. There are also proposals in Pakistan  to  help  the  poor  avail  microâ€?credit  programs  or  skill  development  programs to help them graduate out of poverty, but these initiatives  are in their early stages.  Globally,  there  is  a  trend  for  cash  transfer  programs  to  include  incentives to help children in beneficiary households acquire human  capital and avoid interâ€?generational poverty. These conditional cash  transfers  have  successfully  increased  enrollment,  improved  health  outcomes  and  reduced  child  labor.  Conditional  cash  transfers  have  two components: a poverty benefit that is targeted to the poor; and  an  additional  benefit  that  is  provided  to  poor  households  with  children to attend school or health care programs. Pakistan is piloting  and  evaluating  similar  programs:  (i)  provincial  stipend  programs,  including the Punjab Secondary School Stipend Program targeted to  girls;  (ii)  Baitâ€?ulâ€?Mal’s  Child  Support  Program ⎯ a  pilot  conditional  cash transfer program targeted to the poorest households; and (iii) a  cash transfer program that targets improvement of health status (TB)  alone.  Bangladesh’s  secondary  school  stipend  program  is  also  an  example.  Only  secondary  school  girls  are  eligible  for  the  FSESP  stipend  and  continue  receiving  it ⎯ conditional  on  attendance  and  satisfactory  academic  performance ⎯ until  they  complete  secondary  school.  122  Managing Food Price Inflation in South Asia  Targeting efficiency (benefit incidence)  The targeting efficiency of safety net expenditures is measured by the  share of benefit expenditures received by the poor (Fig. 3.14). If targeting  were perfect, all program benefit expenditures would reach the target  group,  but  this  is  hardly  ever  the  case,  and  also  not  possible  as  no  targeting system is perfect. Still, in some high performing Latin America  or Eastern European countries (e.g. Romania), a large share of program  benefit does reach the poor. For example, 80 percent of expenditures  on  conditional  cash  transfers  reach  the  bottom  40  percent  of  the  population in Honduras; and 62 percent of total expenditures reach  this group in Mexico.  Fig. 3.14: Targeting efficiency    In South Asia, benefit incidence is weak, but better for programs  which provide a small level of benefit. The Samurdhi social assistance  program in Sri Lanka covers 41 percent of the population, but excludes  about 40 percent of households in the poorest consumption quintile,  while  spending  44  percent  of  the  total  budget  on  households  from  the top three quintiles.23 In Pakistan, a sizeable share of benefits reaches  the nonâ€?poor while many of the rejected applicants are poor. Nearly  23 See Glinskaya (2000).    Reforming Safety Nets in South Asia  123  46 percent of total benefit expenditures of Baitâ€?ulâ€?Mal reach the poorest  40 percent of the population, while 43 percent of total Zakat expenditures  reach the same population group. However, the targeting performance  of programs in Pakistan that provide a higher benefit is considerably  worse.  About  37  percent  of  those  receiving  the  larger  rehabilitation  grants  are  not  poor  and  these  households  receive  45  percent  of  the  resources distributed under each category. In India, as well, safety net  programs paying smaller benefits perform better in terms of benefit  incidence than larger benefit paying schemes. For example the NOAPS  in  India  can  be  considered  among  the  better  targeted  programs  in  India.24  Social  pension  benefits  reported  by  households  indicate  a  very low level of benefit leakage among those receiving benefits. For  most states, the reported annual benefits are close to the level of social  pensions being paid in 2004/05. These findings are also supported by  the  dedicated  Rajasthan  and  Karnataka  surveys  of  social  pensions,  which find benefit payments over the previous year close to 100 percent  of  those  due,  and  HP  where  beneficiaries  report  timely  and  proper  payment.  The  PDS  program  on  the  other  hand  performs  poorly  in  terms of benefit incidence, and has significant leakage rates. For example,  in  terms  of  benefit  incidence,  the  average  levels  of  offtake  are  quite  similar  across  quintiles  among  those  accessing  PDS  (Table  3.4).  The  high rates of PDS leakage is accepted by the Government of India ⎯  and is  estimated  in  the most  recent  evaluation  at  58  percent  of  BPL  grains  (the  underlying  data  are  from  2001).25  The  total  leakage  is  a  combination of outright diversion of grains (due to ghost BPL cards  and  diversion  in  the supply  chain),  and  APL  households  benefiting  from grains subsidized at BPL prices. Based on the NSS the leakage  from the PDS nationally is approximately 65 percent, wheat leakage  under 50 percent and rice an extremely high 84 percent. Moreover, in  several states ⎯ including Bihar, UP, West Bengal, Delhi, Jharkhand,  Punjab and Rajasthan ⎯ leakage is well over 90 percent. 26  The  above  discussion  suggests  that  while  South  Asian  countries  implement safety net programs to protect chronic and transient poverty;  and many countries are increasing resources to safety nets, program   24 Dev et al, 2007.  25 See PEO of Planning Commission, 2005.  26 Note that Bihar from early 2007 has switched to a food coupon system for PDS which  in states (such as AP) which have done so previously has helped to control leakage  somewhat.  124  Managing Food Price Inflation in South Asia  Table 3.4  Share of PDS grains captured by quintile, 2004  Group  Average offtake  Share of total  Share of total  (kg)  beneficiaries  offtake captured  Poorest   20.4  28.1  29.7  2  19.4  25.0  25.1  3  19.1  22.9  22.7  4  18.1  16.7  16.2  Richest  16.7  7.2  6.3  Source:  Umaliâ€?Deininger and Deininger (2006), estimated from NSS 60th round. Bank  staff estimates.    performance  could  be  significantly  improved  in  terms  of  coverage,  benefit  adequacy,  and  targeting  efficiency.  The  following  section  discusses some of the constraints that need to be addressed in order to  improve program performance ⎯ and to ensure that safety net programs  effectively deliver benefits to the poor to help these groups both cope  with and escape poverty. The next section explores some reasons for  poor performance.  3.4   CONSTRAINTS TO PROGRAM PERFORMANCE  Lack of social protection or safety net strategy/unique safety net agency   A review of studies that evaluate program performance of safety nets  identifies several constraints that explain poor performance. These include:  (i)  lack  of  a  social  protection  strategy  that  prioritize  and  rationalize  programs (ii) multitude of agencies delivering sometimes overlapping  safety net programs; (iii) low and uncertain spending on safety nets;  (iv)  lack  of  uniform and  transparent and  effective  targeting  criteria;  (iv)  weak  governance  and  administration  of  safety  net  programs;   (v) lack of flexibility to respond to disasters and (vi) lack of graduation  strategies for safety net beneficiaries. One of the key constraints to program performance has been the  absence of a strategic approach to safety net programs and a unified  policy administration and program implementation. There has historiâ€? cally been no single policymaking authority for safety net programs  in South Asian countries.27 Safety net programs have generally been  27 The only exception is Afghanistan that has a single agency that administers safety net  programs (the Ministry of Labor and Social Affairs), a legacy of its links with the former  Soviet Union.    Reforming Safety Nets in South Asia  125  introduced post elections in response to promises to the electorate, or  otherwise in an adâ€?hoc fashion. Attention to how these new programs  fit  into  an  overall  social  protection  framework  is  lacking  and  their  compatibility with existing safety net programs is often not considered.  The result, over time, is a set of multiple and sometimes duplicative  safety net programs, with overlapping benefits with little or no attention  paid to program effectiveness or outcomes.  There is also considerable overlap in programs across Ministries.  For example, while Maldives has a central safety net program, it still  provides  other  types  of  safety  nets  through  separate  agencies  e.g.  vouchers to defray textbook and uniform costs for low income families,  with  eligibility  determined  locally. The  program is administered by  the Ministry of Education but the selection of eligible children is made  by the island and atoll offices. In addition the government provides  two types of medical assistance, assistance to disabled and adâ€?hoc petiâ€? tions for special assistance. Any citizen can also petition the President’s  Office for assistance under special family circumstances. In Bangladesh,  programs are planned and implemented by thirteen ministries making  it difficult to determine the accountability of the implementing agencies.  For example, three separate Ministries implement education stipend  programs; the Ministry of Social Welfare implements the social pension  program  while  several  ministries  are  involved  in  rural  safety  net  programs and emergencyâ€? or disasterâ€?related programs. In India, the  central government provides for 11 separate safety net programs that are  administered by separate agencies at the central level; and states also  provide for their own, often duplicative programs. Similarly, Sri Lanka’s  has two cash transfer programs administered by two different agencies.  In Pakistan, the Ministry of Religious Affairs, the Baitâ€?ulâ€?Maal adminâ€? istered Food Support Program and for a time the BISP all administer  cash transfer programs targeted to the poor. Needless to say, there is  little  coordination  among  the  ministries  in  planning,  targeting  and  implementing safety net programs; leading to limited administrative  efficiency and compromising scarce fiscal resources.  However, several countries have started to develop social protection  strategies, and there are steps being taken to rationalize and coordinate  safety  net  program  policy  formulation  and  delivery.  Afghanistan,  Pakistan  and  Sri  Lanka  have  developed  social  protection  strategies  as standâ€?alone documents (Pakistan) or part of their national develâ€? opment strategies (Sri Lanka, Afghanistan). Nepal is developing a social  protection strategy as part of its national development strategy. These  126  Managing Food Price Inflation in South Asia  strategies outline the key vulnerabilities and priority needs in the social  protection area, including safety nets. In a marked shift for the region,  Pakistan has established a single social protection/safety net authority  to serve as a platform for implementing its safety net programs. The  state  of  UP  in  India  is  considering  a  similar  safety  net  authority  to  coordinate diverse safety net programs; and Delhi is similarly considâ€? ering  approaches  to  promote  the  convergence,  or  rationalization,  of  safety  net  programs.  Maldives  is  also  considering  establishing  a  National Social Protection Agency to administer social insurance and  safety net programs.  Safety net spending: Level and efficiency  A  key  constraint  in  the  effectiveness  of  safety  nets  in  the  previous  decade  has  been  the  small  amount  of  resources  allocated  to  safety  nets, often much lower than the approximately 1 percent of GDP which  is consistent with levels found in other countries at South Asia’s level  of  development.  While  Afghanistan  and  Bhutan  still  allocate  insigâ€? nificant  resources  to  public  safety  nets  and  Sri  Lanka  has  seen  a  decline in safety net resources in recent years, other countries such as  Pakistan,  Bangladesh  and  Nepal  have  increased  resources  to  safety  net programs in recent years. The former two countries are spending  between one and two percent of GDP on safety nets in recent years.  India already allocates a significant share of resources to safety nets  almost commensurate with higher income countries. Therefore, while  for  some  countries  ensuring  that  minimum  resources  are  available  for safety nets remains an issue, for India, Bangladesh, Pakistan, the  main challenge is to improve the efficiency of fiscal spending on safety  nets. Greater efficiency of public expenditures through improvements  in targeting and administration (see below) will allow safety net programs  to  both  increase  coverage  and  benefit  levels  within  these  existing  resources.  However,  outside  of  Pakistan ⎯ where  a  new  national  targeting system has been launched ⎯ the increase in, or in the case  of  India  (the  high  level  of),  resources  has  occurred  without  major  improvements in the administration of safety net programs. Although  India has started to shift its programs from food to cash, introduced  social audits, smart cards, and increased experimentation with vouchers  rather than food  transfers, these  reforms remain limited. The recent  decline  in  safety  net  spending  in  Sri  Lanka  reflecting,  in  part,  the  Government’s  policy  to  reduce  resources  to  a  poorly  performing    Reforming Safety Nets in South Asia  127  program  could  be  revisited  along  with  investment  to  improve  its  targeting  efficiency.  Earlier  estimates  (World  Bank,  2007c)  showed  that if targeted perfectly, Samurdhi could have moved 60 percent of  the poor out of poverty with a budget one and a half times as much  as was actually spent that year.  Even though central funding may allocate resources, these resources  may be diverted or delayed. The transfer of NOAPS funds through state  treasuries (in contrast to earlier transfer through DRDAs), combined  with weak central monitoring, has resulted in some states in diversion  of transfers for other purposes, and in others in significant payment  delays.  Even  rich  states  such  as  Gujarat  have  used  the  NOAPS  transfer for other purposes (and made no NOAPS payments at all in  2003â€?05), while poorer ones such as Jharkhand and Orissa in the early  2000s ceased to make social pension payments for whole budget years.  Even  states  which  have  not  used  the  transfer  for  other  purposes  frequently have had delays in payments of 2â€?6 months, as reports of  states  to  the  Supreme  Court  Commissioners  in  2005  indicate  for  states such as Bihar, Jharkhand, West Bengal and Manipur. Even rich  states  such  as  Gujarat  have  used  the  NOAPS  transfer  for  other  purposes  (and  made  no  NOAPS  payments  at  all  in  2003â€?05),  while  poorer ones such as Jharkhand and Orissa in the early 2000s ceased  to make social pension payments for whole budget years. Even states  which have not used the transfer for other purposes frequently have  had delays in payments of twoâ€?six months, as reports of states to the  Supreme  Court  Commissioners  in  2005  indicate  for  states  such  as  Bihar, Jharkhand, West Bengal and Manipur.  Absence of uniform targeting criteria  Unlike  many  middle  or  higher  income  countries,  most  South  Asian  countries do not use a uniform and well performing targeting criteria  to target the poor. In the Maldives, the targeting of benefits is underâ€? taken  using  ad  hoc  eligibility  criteria,  use  of  petitions,  and  lack  of  program information for those poor living some distance from Male’  or an atoll capital. Sri Lanka uses a community based system where  households  are  selected  for  eligibility  for  Samurdhi  based  on  their  level of income at the community level and community based ranking;  however  rigorous  selection  criteria  are  lacking.  While  Samurdhi  Development Officers (Niyamakas) select the poor in most areas using  for example household characteristics such as quality of housing and  128  Managing Food Price Inflation in South Asia  household assets as a means to identify the poor, no specific method  was established as to how this should be done, and much was left to  Niyamakas’ discretion. In Bangladesh, targeting criteria are not uniform  and  programs  use  different  criteria  for  targeting  benefits.  Programs  such  as  VGD,  VGF,  and  Old  Age  Allowance  target  income  poverty  but use different sets of criteria. The starting point of how targeting  is done is a guideline prepared by the implementing ministry, which  sets the targeting criteria, the total number of beneficiaries (including  upper  limits  on  the  number  of  male  and  female  beneficiaries),  the  distribution by district or union parishads (UP), and the amount and  duration of transfer per beneficiary.  Usually  the  criteria  include  income  level,  asset,  and  household  structure, and demographic features. Based on such criteria, local bodies  (UP),  in  consultation  with  other  local  agencies  and  communities,  identify  beneficiaries.  India  does  have  uniform  criteria  that  identify  households as ‘Below the Poverty Line’ for targeting benefits. However,  this method has not proved to be very effective in reaching the poor.  In  contrast,  in  India’s  NOAPS,  targeting  rules  can  sometimes  be  applied  too  strictly.  For  example,  Karnataka  and  Rajasthan  studies  on  social  pensions  found  that  a  high  proportion  of  social  pension  beneficiaries  did  not  qualify  according  to  a  literal  application  of  all  the exclusion rules, despite the fact that they were considerably poorer  than  average.  Pakistan  has  recently  adopted  a  national  targeting  formula ⎯ a  first  in  the  region ⎯ based  on  a  proxy  means  test ⎯ for  its  new  national  safety  net  program.  However,  both  Zakat  and   Baitâ€?ulâ€?Mal  target  the  ‘deserving  needy’  and  poor,  but  no  objective  targeting  tool  is  used,  and  the  lack  of  an  operational  definition  of  poverty  or  targeting  mechanism  leaves  eligibility  decisions  in  the  hands of the chairmen and members of the local Zakat committees or  of local authorities in the case of Baitâ€?ulâ€?Mal. In the case of workfare  programs, targeting to the poor has proved to be effective when wages  are  set  below  market  wage  as  this  allows  selfâ€?selection  of  the  poor  into  the  program  (Ravallion,  2006).  However,  when  wages  are  then  raised,  for  example,  as  a  result  of  political  reasons  or  to  meet  labor  laws, program targeting can be compromised.  Weak administrative/governance systems  Aside from a national targeting criteria, most countries lack modern  administrative and targeting systems for safety net programs. Thus,    Reforming Safety Nets in South Asia  129  transparent  enrollment  processes,  eligibility  determination  systems,  well governed and timely benefit payment systems are largely absent.  Most programs still rely on paper based record keeping. Modern MIS  systems,  including  beneficiary  registries  and  payment  records  are  nonâ€?existent. Control and accountability of cash transfers including,  e.g.  spot  checks,  operational  and  financial  audits,  grievance  control  mechanisms are also weak or lacking. Finally the use of monitoring  and  evaluation  of  programs  to  feed  policy  formulation  is  virtually  absent.  Many programs rely on a large number of intermediaries involved  in the delivery system programs, which reduces efficiency and increases  opportunities  for  leakage.  In  Bangladesh  for  example,  the  funds  allocated for the VGD program flow through four separate layers before  they reach the IGVGD beneficiaries in the form of food. In addition,  VGD  and  other  food  transfer  programs  depend  on  the  public  food  distribution system, with food being loaded and unloaded at a number  of  points  before  finally  being  delivered  to  beneficiaries.  However,  even PESP, a cash based system involves a large number of intermeâ€? diaries  involved in  selecting  students,  disbursing  stipends,  and  moniâ€? toring the program. Leakages from programs show a strong correlation  with  the  number  of  intermediaries  in  the  transfer  program.  In  Bangladesh,  leakage  of  the  FFW  program  has  been  estimated  at  26  percent, FFE about 16â€?20 percent. Interestingly, the removal of intermeâ€? diaries, e.g. the ban on contractors under NREGA appears to help to  reduce leakage.  Programs also suffer from the weak capacity of local governments  or  representatives  to  implement  and  oversee  the  program.  District  offices  in  Pakistan  receive  10,000  applicants  on  a  regular  basis  but  have been staffed with one PBM officer, one dataâ€?entry operator and  a few support personnel. The location of program offices is also limited.  In  Pakistan,  Zakat has  extensive  field presence, but program  offices  tend  to  be  located  in  relatively  betterâ€?off  municipalities,  making  it  difficult for those living in the most remote and often poorest areas  to access Zakat. In Bangladesh, local government capacity to implement  safety  net  programs  is  weak,  although  the  Government  is  making  efforts to improve their effectiveness in service delivery. In India, the  role  of  panchayats  in  improving  the  accountability  of  safety  nets  remains  to  be  seen.  Aside  from  local  governments  and  panchayats,  the role of communities and civil society in promoting more effective  poverty reduction outcomes from spending has not been fully tapped.  130  Managing Food Price Inflation in South Asia  In India, there is greater acceptability of the role of communities and  other stakeholders to engage in improving accountability of SP systems,  through reforms such as the Right to Information Act, and program  specific, such as the anticipated role of social audits in NREGA, and  new roles for community groups such as self help groups (SHGs) in  delivery  of  some  social  protection  services  (e.g.,  running  Fair  Price  Shops). However, the success of these actions is yet to be seen. There  is likely to be a lot of pressure on Panchayats from various political  and administrative actors at the local level not interested in promoting  greater accountability in program delivery.  Poor  staffing,  weak  administration,  lack  of  oversight  and  poor  controls on payments also mean that obtaining benefit payments can  be onerous for beneficiaries. Zakat and PBM’s clients face long response  time for payment activation. While 20 percent of all applicants received  their  first  payment  within  a  month  of  their  application,  50  percent  had to wait oneâ€?six months and eight percent had waited more than  a  year.  One  in  10  households  had  difficulty  getting  their  funds.  Beneficiaries  on  average  made  1.6  visits  to  the  payment  center  to  obtain  funds;  one  in  20  had  to  go  three  times  or  more.  One  in  10  beneficiaries of the FSP program in Pakistan declared to have paid a  bribe  to  get  their  benefit  at  some  point,  with  bribes  averaging  10  percent  of  the  transfer.  The  same  situation  prevails  in  for  availing  PDS benefits in India. The Fair Price Shops (or FPS) in many areas do  not open for more than twoâ€?three days in a month, and card holders  are not allowed to lift  their  quota of previous months. While  this  is  improving  in  a  number  of  states  with  transfer  of  FPS  to  PRIs,  SHG  and  cooperatives,  SFC  and  Departmental  officials  in  many  states  exercise very weak oversight of the system.  Eligibility determination can also prove difficult. For example, in  the  NOAPs  in  India,  basic  documentary  requirements  for  proving  eligibility such as birth certificates, are often not available to benefiâ€? ciaries  or  are  very  demanding  in  terms  of  time  and  sometimes  are  costly to obtain. Survey and field work reveal that proof of eligibility  is often cited as a burdensome process by potential beneficiaries, e.g.,  with almost half of current social pension beneficiaries in Rajasthan  reporting difficulties in documents and procedures in the application  process, and a third of those who may have otherwise applied citing  complex procedures as the main reason for not doing so. The status  of  beneficiaries  is  not  kept  upâ€?toâ€?date  and  once  in  the  system  beneficiaries continue to stay on program rolls. For example, in India    Reforming Safety Nets in South Asia  131  evidence from some states indicates that elderly pensioners continue  to “receiveâ€? transfers after death, or are otherwise untraceable. A survey  in Delhi for example found around 6.5 percent of NOAPS “beneficiariesâ€?  were dead, and a further 17 percent untraceable. In the more detailed  exercise conducted for Karnataka, around six percent of elderly and  widow  pension  records  were  found  to  be  likely  duplicates  (with  wide  variation  across  taluks),  and  nine  percent  of  pensioners  could  not be traced due to movement or death.  Despite  these  major  structural  problems,  there  are  attempts  to  improve program administration. Pakistan has separated the enrollment,  eligibility determination and payment process to reduce governance  problems  during  the  targeting  process.  The  MIS  systems  are  being  developed  and  strong  controls  on  the  enrollment  and  payment  processes  are  being  instituted,  including  grievance  mechanisms.  Sri  Lanka is developing a modern information system to implement the  Samurdhi program. India has also initiated reforms of its safety net  system.  The  southern  states  as  usual  have  led  the  way  on  many  reforms intended to address the issues above, and increasingly even  poorer  states ⎯ notably  MP  and  Orissa ⎯ have  introduced  changes  in policies and implementation mechanisms to address the problems  of PDS. India’s new NREG scheme has eliminated private contractors  to reduce governance issues in the new scheme. Bangladesh’s Ministry  of  Food  and  Disaster  Management  commissioned  a  review  of  the  performance  of  the  new  100  day  employment  program  and  is  conâ€? sidering options to improve its performance. Improvements in business  processes,  such  as  payment  of  beneficiaries  through  banking  and  postal  systems,  with  adequate  controls,  and  innovations  in  use  of  ICT, such as the  use  of smart cards or mobile banking can  improve  safety net delivery.  Safety nets to cope with shocks  South Asian countries have responded to protecting the poor as a result  of natural disasters and the recent economic crisis largely by instituting  new short term or permanent programs. During the recent earthquake,  Pakistan provided cash transfers for a short duration to affected popuâ€? lations. Given the large populations involved and limited resources,  transfers  were  targeted  to  the  poorest  affected  groups.  While  the  transfers were well targeted ⎯ there were few grievances or complaints ⎯  developing  and  implementing  a  new  emergency  transfer  scheme  in  132  Managing Food Price Inflation in South Asia  difficult  geographic  setting,  meant  that  the  first  transfers  reached  affected households in six months after the earthquake. In the Maldives,  the  response  was  quicker  as  transfers  were  not  targeted,  but  differâ€? entiated by the amount of property damage sustained by households,  and eligibility was open to all families whose homes were damaged  by the tsunami. The program covered 63,000 beneficiaries and disbursed  approximately Rs. 50 million. In late 2004 and early 2005, the Sri Lankan  government, aided by multilateral agencies, launched several Tsunami  relief  initiatives  to  prevent  chronic  poverty  and  help  restoring  the  livelihoods of the affected population. The main programs included  cash transfers and the provision of loans and grants for microenterâ€? prises  via  microfinance  institutions  and  numerous  public  works  projects.  In response to the recent economic crisis, Pakistan in the fall of 2008  established  a  new  national  safety  net  system,  the  Benazir  Income  Support  Program,  to  help  households  cope  with  the  adverse  social  impact of the crisis. This program is intended to be the national safety  net  program,  will  eventually  replace  the  Baitâ€?ulâ€?Mal  FSP  program,  and will be the main platform for delivering rationalized safety nets  for the country. It is also proposed that the program will be expanded  to assist households affected by disasters.  Given its extensive safety net programs and considerable experience  in protecting affected populations during natural disasters, Bangladesh  has  mainly  expanded  existing  programs  to  help  disaster  affected  households cope with poverty. However, to address the recent food  crisis,  the  Government  of  Bangladesh  instituted  a  new  100  day  Employment program in 2008 (despite the existence of other workfare  programs  in  the  country).  The  program  entitles  eligible  individuals  to work or to receive unemployment benefits for 100 days a year. To  address poverty in urban areas, Bangladesh also set up Open Market  Sales  (OMS)  outlets  in  urban  areas  which  sold  rice  at  subsidized  rates  to  selfâ€?target  the  poor.  Other  countries  also  scaled  up  poverty  alleviation  programs.  Nepal  has  expanded  its  public  workfare  program during the recent food crisis, while Afghanistan has relied  on  donor  financed  programs,  such  as  the  WFP  to  help  respond  to  disasters.  With few exceptions, the impact of the programs in helping houseâ€? holds  cope  with  the  crisis  are  unknown.  Initial  results  from  the  incidence  of  the  OMS  program  in  Bangladesh  indicates  that  while  many urban poor claimed they were affected by the crisis benefited    Reforming Safety Nets in South Asia  133  (relative to those who were only mildly affected), nearly two thirds  of  the  urban  population  who  were  adversely  affected  by  the  poor  crisis  did  not  avail  the  subsidized  grain.  The  evaluation  of  the  first  phase  of  Bangladesh’s  100â€?day  program  is  also  encouraging.  While  administrative problems exist and remain to be tackled (e.g. selection  of  better  works,  need  to  reduce  delays  in  fund  release  to  sites,  and  works selection), the program has a high coverage of the poor.  Developing new short term or permanent programs to address the  crisis may be needed if existing programs are not able to reach the poor.  However, given that new systems are difficult to establish and cannot  immediately deliver benefits, it is most effective to have an existing  well functioning safety net system that can be expanded to the poor.  For  example,  Latin  American  and  Eastern  European  countries  with  existing safety net programs have been able to expeditiously expand  safety net  programs  to  protect  the  poor  affected  by  the recent food,  financial and fiscal crises.  3.5   POLICY OPTIONS  While economic growth will be the main driver of poverty reduction  in the region, this Chapter suggests that social protection instruments,  including safety net programs have a very important role to play in  South Asia, both to protect households against chronic poverty and  transient  poverty ⎯ a  result  of  the  high  incidence  of  aggregate  and  idiosyncratic shocks that affect households in the region. As the above  sections  demonstrate,  these  shocks  can  have  major  adverse  impacts  on current  consumption  and  poverty, and together  with  idiosyncratic  shocks (e.g. health, unemployment) can also negatively impact human  capital  outcomes,  compromising  the  future  welfare  of  South  Asian  populations. All the more so, given that a large share of South Asia’s  population  lives  close  to  the  poverty  line,  so  that  small  changes  in  income have a large adverse impact on poverty rates. Global evidence  suggests  that  countries  with  effective  safety  net  programs  in  place  are better able help households avoid the adverse impacts of chronic  poverty  and  shocks.  These  programs  can  also  help  governments  make difficult structural changes that are essential for growth, and if  suitably  designed,  can  also  help  the  poorest  beneficiary  households  graduate from poverty status.  Past economic growth, which has been accompanied by growing  inequality, and the recent food, financial and fuel crises have combined   134  Managing Food Price Inflation in South Asia  to make safety nets an important development priority in the region.  Not surprisingly, safety net spending has increased in many countries  in  South  Asia.  Many  countries  have  expanded  old  programs  or  initiated new programs. However, despite the increases in spending,  the  coverage  of  these  programs  is  low,  and  combined  with  weak  administration  and  poor  targeting  efficiency,  both  at  the  household  and  spatial  level,  imply  that  many  of  the  poorest  households  are  excluded  from  any  assistance.  Thus,  there  is  considerable  scope  for  improving the effectiveness of current programs in reaching the poor  both under normal conditions but also in times of disasters. Some of  the  areas  for  improvement  suggested  by  the  analysis  presented  in  this Chapter are noted below:    •  Adequate levels and efficiency of fiscal spending: An effective  program requires adequate resources, but these resources also  need to be well targeted to the poor. South Asian countries spend  from  none  (Bhutan  and  Afghanistan),  or  very  little  resources  on  safety  nets  (Maldives  and  Nepal)  to  almost  the  regional  (Pakistan) or the middle income norm (India, and, most recently,  Bangladesh).  In  some  countries,  safety  net  spending  has  been  declining (Sri Lanka). In countries with no or declining spending  on safety nets, policy makers may consider the development of  efficient  safety  nets  to  address  chronic  poverty  and  shocks.  Afghanistan, for example, is developing and pilot testing safety  nets suited to a conflict based and low income environment. In  countries such as India, Bangladesh, Pakistan, the efficiency of  spending,  rather  than  its  level  will  be  the  main  challenge.  In  Sri Lanka, it may be important to contain the decline in spending  and improve the efficiency of spending to the poor. Improving  the  efficiency  of  public  expenditures  on  safety  nets,  through  e.g. better targeting and administration, will ensure that scarce  fiscal resources will provide adequate benefits and reach a larger  number poor.    •  Countries can improve the governance of safety net programs  by investing in modern administration systems for their effective  implementation.  Improving  the  efficiency  of  public  spending  on safety nets, including program governance, within existing  budget envelopes would benefit from greater attention to design  and administration of programs. Developing  a modern safety  net system involves improvements in design: targeting methods  and  modalities  (household/regions),  eligibility  determination    Reforming Safety Nets in South Asia  135  processes,  monitoring and  verification  of  claims,  public inforâ€? mation and outreach, payment systems, but also strengthening  the capacity for program implementation and oversight, both at  the central and local levels. This could be achieved by investing  in staff, equipment, and monitoring systems, financial controls/spot  checks and audits. The use of IT in identification (smart cards)  and  payment  systems  (e.g.  mobile  banking)  is  particularly  promising. Efforts to improve program administration are already  underway  in  several  countries,  e.g.  India  (e.g.  NREG)  and  Pakistan (BISP), and in Bangladesh (100 Day Workfare program),  Sri  Lanka  (Samurdhi),  and  will  need  to  be  strengthened  and  considered by other countries.    •  Improving the effectiveness of targeting systems is one of the  key areas for strengthening program governance. South Asian  countries do not have unified and transparent targeting criteria  for  reaching  the  poor,  limiting  the  effective  of  programs  to  reach their intended target groups. While there is no blueâ€?print  for the ‘right’ targeting system, several different types of targeting  systems  are  possible ⎯ and  systems  can  be  either  national  or  regional  and  can  differ  by  program.  Transparent  targeting  systems, together with strong implementation of these criteria  (with the measures noted above) would be an important element  to  ensure  that  public  safety  net  programs  reach  the  poor.  Transparent  targeting  criteria,  underpinned  by  an  effective  targeting  and  administrative  system  (see  above)  would  help  countries improve targeting and coverage even within the existing  fiscal envelope and strengthen program governance. Given the  diversity of targeting criteria, it will also be important to pilot  and evaluate the impact of alternative targeting methods prior  to  assessing  their  performance  and  selecting  the  main  criteria  to be used to target the poor.    •  The need to move from adâ€?hoc overlapping safety net programs  to  a  safety  net  system  is  closely  associated  with  the  political  economy of reforms. In most cases, the overlapping schemes in  the  region  (in  Bangladesh,  India,  Pakistan  and  Nepal)  are  the  result  of  the  desire  of  each  new  Government  at  both  the  federal/central and provincial/state levels to initiate safety net  (or other social protection programs) that are distinct from those  of the previous government. In most countries, once the program  is  in  place,  scant  attention  is  paid  to  its  implementation  and  136  Managing Food Price Inflation in South Asia  evaluation  to  ensure  that  it  reaches  the  poor.  The  use  of  a  ‘program’ vs. systems based approach to safety nets and social  protection systems as a whole will take time to change.    •  In several South Asian countries, a particular challenge will be  to  expand  coverage  of  safety  nets  to  urban  areas.  Safety  net  expansion  to  urban  areas  is  difficult  even  in  middle  income  countries  given  difficulty  of  administering  benefits  to  mobile  urban  populations,  but  will  be  challenging  in  South  Asia  as  well.  However,  the  large  migrations  of  populations  to  urban  areas,  onâ€?going  and  expected  in  the  future,  and  the  adverse  social  impacts  of  urban  poverty,  mean  that  the  expansion  of  coverage of safety nets to urban areas will be very important.  All  the  more  so  as  countries  with  many  programs,  such  as  India and Bangladesh, only cover rural areas.    •  The lack of an overall coordinating authority constrains a coherent  approach  to  povertyâ€?targeted  programs.  As  a  first  step,  the  development of an integrated social protection strategy (e.g. as  in  the  case  of  Pakistan),  adopted  by  the  Prime  Minister  or  President  or  suitably  high  public  official,  and  supported  by  a  wide swath of stakeholders including various Federal/Central  agencies, provincial and local  governments, parliamentarians,  academics  and  civil  society  stakeholders,  may  help  countries  prioritize  and  coordinate  programs.  The  strategy  should  be  a  living document ⎯ updated to reflect emerging conditions and  priorities; and should be supported by an implementation plan,  outlining  the  roles  of  various  agencies,  both  federal/central  and  state/provincial local in supporting the overall social protection  program.  The  development  of  a  unified  safety  net  or  social  protection authority charged with developing and implementing  programs may also be a solution. This authority can take several  forms:  unified  safety  net  authority  to  implement  all  its  main  cash  transfer  programs,  as  well  as  other  SP  programs  (e.g.  employment and social insurance)â€?the case of Pakistan or have  as its objective mainly program coordination (as in UP, India).    •  The widespread lack of graduation strategies and exit provisions  calls attention to the question of how to move from safety nets  to safety ladders. Many countries are concerned that safety net  programs  beneficiaries  may  become  dependent  on  benefits.  For example, households can avoid looking for work, even if it     Reforming Safety Nets in South Asia  137      becomes available, if benefits are too high, or lobby for the program  to  continue  even  if  it  has  served  out  its  purpose.  Households  eligible  for  the  program  may  also  continue  to  stay  on  benefit  rolls, because they have no further options to improve their income  status.  To  address  work  disincentives,  countries  use  several  methods, e.g. keep benefits lower than wages, terminate benefits  after a certain period of time, or reâ€?certify beneficiaries to assess  whether they are still in poverty status. To help households move  out  of  poverty  in  this  generation,  households  are  sometimes  provided training, access to micro finance, or saving possibilities.  Programs  such  as  IGVGD,  which  link  safety  nets  with  longer  run income generation opportunities, illustrate the benefits of  investing  in  these  linkages.  In  higher  income  countries  with  large  formal  sectors,  active  labor  market  programs  are  an  important component of a social protection system ⎯ and help  individuals laid off from work access programs that include job  counseling/information,  training/retraining.  To  reduce  interâ€? generational poverty, many countries link children from poor  households that benefit from safety net programs to education  and health services. There is growing international evidence that  these programs not only help reduce poverty, but also improve  attendance and enrolment of children, and sometimes nutritional  outcomes,  particularly  for  the  poorest  households.  In  South  Asia, developing these programsâ€?often called conditional cash  transfers ⎯ also need to pay attention to supply side constraints  which may stymie children from availing program benefits.    •  Develop greater flexibility to respond to communityâ€?wide shocks.  In South Asia, insurance against catastrophic risks is often not  available,  and  safety  net  programs  have  to  be  rolled  out  to  compensate  households  for  loss  of  income  experienced  from  natural disasters or other economic shocks. Countries sometimes  expand existing programs, e.g. Bangladesh and India, develop  new permanent programs, e.g. Pakistan, Bangladesh, or resort  to temporary safety nets that are not linked to existing safety net  programs. However, often existing programs lack coverage, or  are not geared to expand in response to shocks. However, new  programs (both permanent and temporary) tend to have long  start  up  times.  International  evidence  shows  that  having  an  effective  safety  net  system  in  place,  with  built  in  flexibility  to  expand in times of shocks are critical for effectively protecting  138  Managing Food Price Inflation in South Asia  the  poor  in  these  circumstances.  Therefore,  South  Asia  will  need to ensure that safety net programs are designed from the  start to respond to emergencies. Ensuring this flexibility exists  will also help ensure that programs do not proliferate in times  of disasters or crisis. Other than providing builtâ€?in flexibility in  standard  targeted  cash  transfer  programs,  one  possibility  is  developing  workfare  programs,  used  widely  in  India  and  Bangladesh,  and  also  Sri  Lanka  in  time  of  the  Tsunami,  that  are able to expand in times of disasters.    •  As countries grow, demand for risk mitigation/insurance programs  will increase and social insurance will become a major gap. In  middle and higher income countries, social protection, together  with  health  and  education  is  an  essential  element  in  a  wider  package of human development services provided to the popuâ€? lation. The importance of social protection programs, in terms  of coverage and corresponding increases as income levels rise.  In general, safety net spending stays at twoâ€?three percent of GDP,  while spending on social insurance increases sharply with income.  Thus, going forward for South Asia, a major challenge will be  to develop innovative models of social insurance, particularly  for the informal sector. For example, the Indian Government’s  RSBY program provides subsidized insurance to households who  fall  below  the  official  poverty  line,  with  households  able  to  choose between public and private health providers. Interest in  insurance programs, including for the informal sector is growing  in the region, with Pakistan, Nepal and Maldives interested in  providing health, pension, and coverage to the informal sector.  As in the case of conditional cash transfers, ensuring high quality  supply  of  services,  e.g.  health,  can  constrain  the  provision  of  insurance. While unemployment insurance also does not exist  in  South  Asia,  workfare  programs  are  a  means  of  providing  ‘unemployment’  insurance  to  the  poor,  combining  immediate  poverty relief with income smoothing.    •  Finally, it is critical that existing programs are monitored and  evaluated to assess their performance, and new programs are  piloted and evaluated to inform social protection policy design.  As with other programs, it is very important for policy makers  to use evidence on program performance to inform safety net  policy  decisions.  This  will  allow  policy  makers  to  phase  out  programs that are not working well or fine tune program design    Reforming Safety Nets in South Asia  139  to make existing programs more effective in reaching their goals.  Piloting and evaluating pilot interventions prior to scaling up  programs will also help ensure that resources are spent on proâ€? grams  that  have  been  tested  as  being  viable  in  reaching  their  target groups. Improving the monitoring and evaluation of proâ€? grams, particularly their ability to target, is critical for improving  the governance and accountability of programs as well.  References  Ahmed, A., A. Quisumbing, and J. Hoddinott. 2007. “Relative efficacy of food  and  cash  transfers  in  improving  food  security  and  livelihoods  of  the  ultraâ€?poor  in  Bangladesh.â€?  Project  report  prepared  for  the  U.N.  World  Food Programme. Washington, D.C.: International Food Policy Research  Institute.  Ajwad, M.I. 2007. “Performance of Social Safety Net Programs in Uttar Pradesh.â€?  Social Protection Discussion Paper No. 0714. The World Bank.  de Janvry, A., F. Finan, E. Sadoulet and R. Vakis. 2006. “Can Conditional Cash  Transfers Serve as Safety Nets in Keeping Children at School and from  Working when Exposed to Shocks?â€? Journal of Development Economics 79,  pp. 349â€?73.  Dev, Mahendra Smdev, S. Mahendra Dev, and Ajit Ranade. 2007. “Cash Versus  Food  for  Relief  Programs:  Further  Observations.â€?  Unpublished  paper,  New Delhi.  Glinskaya, E. 2000. “An Empirical Evaluation of Samurdhi Program.â€? Background  Paper for Sri Lanka Poverty Assessment Report No. 22â€?535â€?CE.  Jalan, Jyotsna, and Rinku Murgai. 2006. An Effective “Targeting Shortcutâ€?? Analysis  of the BPL Scheme in Reaching the Poor. World Bank, New Delhi.  Mansuri, G., Healy, A. 2002. “Vulnerability prediction in rural Pakistan.â€? Paper  presented  at  IFPRIâ€?World  Bank  Conference  on  Risk  and  Vulnerability:  Estimation and Policy Implications, Washington, DC, September 23–24.  http://www.ifpri.org/events/conferences/2002/092302/mansuri.pdf  Ravallion, Martin. 2006. “Transfers and Safety Nets in Poor Countries: Revisiting  the Tradeâ€?Offs and Policy Options,â€? in Abhijit Banerjee, Roland Benabou  and Dilip Mookerjee (eds) Understanding Poverty, Oxford University Press.  Sahn, David E. and Harold Alderman. 1996. “The Effect of Food Subsidies on  Labor Supply in Sri Lanka.â€? Economic Development and Cultural Change.  140  Managing Food Price Inflation in South Asia  Tilakaratna, Ganga and Upali Wickramasinghe. 2005. “Microfinance in Sri Lanka.  A Household level Analysis of Outreach and Impact on Poverty.â€? Poverty  and Social Welfare Studies No. 7. Institute of Policy Studies of Sri Lanka.  World Bank, The. 2002a. “Bangladesh ⎯ Poverty in Bangladesh: Building on  Progress.â€? Poverty Reduction and Economic Management Sector Unit, South  Asia Region. Report No. 24299â€?BD.  ⎯⎯. 2002b. “Pakistan Poverty Assessment ⎯ Poverty in Pakistan: Vulnerabilities,  Social  Gaps,  and  Rural  Dynamics.â€?  Poverty  Reduction  and  Economic  Management Sector Unit, South Asia Region. Report No. 24296â€?PAK.  ⎯⎯. 2002c. “Poverty and Vulnerability in South Asia.â€? Human Development  Unit, South Asia.  ⎯⎯. 2005a. “Afghanistan Poverty, Vulnerability and Social Protection: An Initial  Assessment.â€? Human Development Unit, South Asia Region. Report No.  29694â€?AF.  ⎯⎯. 2005b. “South Asia: Pension Schemes for the Formal Sector. Emerging  Challenges  and  Opportunities  for  Reform.â€?  Finance  and  Private  Sector  Development Unit, South Asia Region.  ⎯⎯. 2006a.  “Social  Safety  Nets  in  Bangladesh:  An  Assessment.â€?  Human  Development  Unit,  South  Asia.  Bangladesh  Development  Series  Paper  No. 9.  ⎯⎯. 2006b.  “Nepal  Resilience  amidst  Conflict  an  Assessment  of  Poverty  in  Nepal, 1995–96 and 2003–04.â€? Poverty Reduction and Economic Management  Sector Unit, South Asia Region. Report No. 34834â€?NP.  ⎯⎯. 2006c. “Social Protection in the Maldives: Options for Reforming Pensions  and  Safety  Nets.â€?  Human  Development  Unit,  South  Asia.  Report  No.  34818â€?MV.  ⎯⎯. 2007a.  “Pakistan:  Social  Protection  in  Pakistan.  Managing  Household  Risks and Vulnerability.â€? Human Development Unit, South Asia. Report  No. 35472â€?PK.  ⎯⎯. 2007b. “Social Protection for a Changing India.â€? Human Development  Unit, South Asia. Draft.  ⎯⎯. 2007c. “Sri Lanka Poverty Assessment: Engendering Growth with Equity:  Opportunities  and  Challenges.â€?  Poverty  Reduction  and  Economic  Management Sector Unit, South Asia Region. Report No. 36568â€?LK.  ⎯⎯. 2007d. “Sri Lanka: Strengthening Social Protection.â€? Human Development  Unit, South Asia. Report No. 38107â€?LK.    Reforming Safety Nets in South Asia  141  ⎯⎯. 2008a. “Afghanistan: Public Sector Pension Scheme: from Crisis Management  to Comprehensive Reform Strategy.â€? Human Development Unit, South  Asia Region. Report No. 44408â€?AF.  ⎯⎯. 2008b.  “Bangladesh:  Poverty  Assessment  for  Bangladesh.  Creating  Opportunities and Bridging the Eastâ€?West Divide.â€? Poverty Reduction,  Economic Management, Finance and Private Sector Development Sector  Unit, South Asia Region. Report No. 44321â€?BD.  ⎯⎯. 2008c. “Nepal: Extended Social Protection Note.â€? Human Development  Unit, South Asia Region. Draft.    Food Crisis and Its Impact on Afghanistan’s National Security  143                Part 2: Country Perspectives    Food Crisis and Its Impact on Afghanistan’s National Security  145  Chapter 4  Food Crisis and Its Impact on  Afghanistan’s National Security  Mir Haroun  Afghanistan, like the rest of the world, has faced considerable increases  in food prices, in particular during the period 2007â€?2008. Poor countries  such as Afghanistan especially suffer from increasing food prices since  food constitutes a much higher share of a household’s budget in develâ€? oping  countries  as  opposed  to  developed  countries.  Thus,  even  a  small increase in food prices could seriously affect poverty reduction  efforts and therefore the Millennium Development Goals.  In  the  last  two  decades  global  food  surpluses  shaped  national  policies towards agriculture and overall food production. According  to the World Bank and FAO, the current shift of equilibrium in supply  and  demand  in  the  global  food  market  is  not  due  to  a  temporary  shift  in  supply  but  rather  to  different  economic  and  nonâ€?economic  factors that permanently affect food demand. For example, one study  notes that “the increases in grain prices are not caused by shortâ€?term  supply disruptions, as is the normal case, and it will likely take several  years  for  supplies  to  increase  to  rebuild  stocks  and  allow  prices  to  fallâ€? (Mitchell, 2008). Indeed, inflation in energy prices, global warming,  fast economic growth in China, India and other emerging economies,  and  continuing  population  growth  in  the  developing  world  are  among  the  key  factors  which  will  put  further  upward  pressure  on  food prices.  In  the  context  of  mid  to  longâ€?term  price  increases  in  the  global  food market, the government of Afghanistan will need to take necessary  measures to tackle increasing food prices and shortages which have  potentiality  to  destabilize  society.  The  latest  National  Risk  and  Vulnerability  Assessment  (NRVA)  conducted  for  2007/08  contains  information  regarding  household  expenditure  on  food  in  different  146  Managing Food Price Inflation in South Asia  regions of Afghanistan. Between 70 to 80 percent of the average Afghan  household budget is dedicated to food purchases (Fig. 4.1).  Source:  Afghanistan Food Monitoring Bulletin.  Fig. 4.1: Share of food in total household expenditure, by region    Even a small increase of five to 10 percent in food prices could drain  a household’s budget and provide fertile ground for social unrest.  4.1  BACKGROUND OF FOOD PRODUCTION IN AFGHANISTAN  A large portion of the national labor force is engaged in the primary  sector and concentrated in traditional agriculture. Prior to the military  conflict  which  started  some  30  years  ago,  Afghanistan  was  selfâ€? sufficient in food production with the exception of periods of severe  drought.  According  to  government  sources,  before  the  start  of  the  conflict the agricultural sector generated 70 percent of total GDP and  80 percent of Afghans found employment in this sector. Today agriâ€? culture constitutes 34 percent of GDP but 70 percent of Afghans remain  employed  in  this  sector.  The  share  of  agriculture  in  Afghanistan’s  GDP has decreased not only because of the conflict but also because  of  an  influx  of  aid  money  and  expenses  by  coalition  forces  in  the  country. Today the service sector, which increased due to this influx  of aid and drug money, constitutes 40 percent of Afghan GDP.  There  are  two  types  of  agricultural  production  in  Afghanistan:  irrigated and rain fed production. The total land available for agriculture  use  in  Afghanistan  is  7.5  million  hectares  (MH)  but  only  2.6  MH  is  irrigated  land  and  the  remaining  land  is  cultivated  under  rain  fed  conditions.    Food Crisis and Its Impact on Afghanistan’s National Security  147  During the last three decades, due to civil conflict, food production  in Afghanistan has significantly decreased, despite significant increases  in population and therefore demand. Fig. 4.2 shows cereal production  in Afghanistan over the last four decades.  Source:  Afghanistan Food Ministry Bulletin.  Fig. 4.2: Cereal production in the past 40 years    In  the  1970s  Afghanistan’s  wheat  production  was  significantly  higher than in the 1990s. According to the latest census conducted in  1978, in the 1970s the Afghan population was estimated in the range  of 12 million while today the population is estimated at 29 million in  the CIA Fact Book.  However,  despite  the  urgent  need  for  investment  in  agriculture,  few resources have been dedicated to this crucial sector of the Afghan  economy.  For  example,  out  of  the  total  of  about  US$15  billion  of  development  and  reconstruction  money  disbursed  since  2001,  only  about $300 million has been invested in the agricultural sector, which  is insignificant because the majority of farmlands have been seriously  damaged  due  to  three  decades  of  conflict  and  consecutive  years  of  drought.  On  June  12,  2008,  during  the  Paris  Conference  on  Afghanistan,  President  Karzai  reiterated  his  government’s  commitment  to  invest  close to US$2 billion in the agricultural sector over the next few years.  In addition, in the newly agreed Afghanistan National Development  Strategy  (ANDS),  agricultural  development  is  emphasized  as  the  most  important  pillar  on  which  the  national  development  strategy  must rest.  148  Managing Food Price Inflation in South Asia  4.2  MAIN REASONS BEHIND THE INCREASE IN FOOD PRICES  IN AFGHANISTAN  The  sudden  rise  in  food  prices  since  2007  is  an  international  pheâ€? nomenon  that  is  affecting  the  entire  world.  However,  its  impact  is  especially severe in poor and warâ€?torn countries such as Afghanistan.  The increase in food prices in Afghanistan has been exceptionally high  relative  to  other  countries  in  South  and  Central  Asia.  In  addition,  there  are  numerous  internal  factors  which  have  negatively  affected  Afghanistan’s  domestic  food  production  putting  further  upward  pressure on domestic food prices.  Global factors  Wheat is the staple food in Afghanistan and has exhibited significant  price inflation. The price of food, in the context of a global and free  market economy, is determined by supply and demand in the market.  But in many South Asian countries the equilibrium in the food market  is heavily influenced by government intervention whose main objective  is to protect consumers from sudden and steep price increases. However,  this is much less the case in Afghanistan and also not in the US. In the  case  of  the  US,  which  is  a  major  exporter  of  grains  in  the  global  market, the local price of wheat has increased from close to US$2 to  $6 a bushel during the period 2007â€?2008. This represents a 200 percent  increase, which is much higher than the rate of inflation in the US for  the  same  period,  which  has  been  below  four  percent.  Afghanistan  faced similar price increases as we will see later in this Chapter.   There  are  a  number  of  factors  that  exert  a  significant  impact  on  global food prices.  Energy  price:  The  price  of  energy  is  a  major  factor  which  has  affected food prices in the global market because of increasing costs  of production and transportation of food.  Despite  the  temporary  drop  in  energy  prices  due  to  the  recent  financial crisis, recent predictions about the global energy sector suggest  that the prices of oil and natural gas will stay at elevated levels in the  coming years. Afghanistan, as a landlocked and mountainous country,  without a network of railroads, will bear the heavy brunt of increasing  costs of food transportation by road, which will further push upwards  food prices in the domestic market.  In addition, increases in fossil fuel prices have also caused a rise  in  the  price  of  fertilizers.  In  the  case  of  poor  countries  such  as    Food Crisis and Its Impact on Afghanistan’s National Security  149  Afghanistan,  many  farmers  cannot  afford  to  buy  more  expensive  fertilizers  which  negatively  impacts  on  their  levels  of  production,  further  exacerbating  the  domestic  impact  of  the  global  food  crisis.  Fig. 4.3 shows average monthly fertilizer prices from 2000 to 2008.  Source:  Mongabay, 2008.  Fig. 4.3: Price of fertilizers in the USA, Canada, and Arab Gulf countries    From  June  2004  to  June  2008,  the  global  market  prices  of  Di  Ammonium Phosphate (DAP), Urea and Muriate of Potash, increased  by more than 200 percent. While fertilizers have remained subsidized  in many developing countries, in Afghanistan all such subsidies had  been removed long before the food and energy crises.  Food used for energy: The increasing energy price has pushed some  countries to look for substitutes to traditional fossil fuels by focusing  on bioâ€?fuels. For example, there is an increasing trend in the producâ€? tion  of  bioâ€?fuels  from  traditional  staple  crops  in  many  parts  of  the  world  but  especially  in  the  US  and  Europe.  Table  4.1  shows  this  expansion in major European countries.  In many OECD countries energy constitutes a larger share in total  household  expenditure  than  food.  However,  in  poor  countries  such  as Afghanistan the bulk of a household’s budget is dedicated to food  purchases. In addition, in most developed countries farmers receive  huge  subsidies  from  their  governments  to  shift  from  crops  for  food to crops for energy.  As a result, there is less food available for  export  to  poor  countries,  despite  their  steady  and  high  demand  for food.  150  Managing Food Price Inflation in South Asia  Table 4.1  Increase in production of bioâ€?ethanol in Europe (GWh)  No  Country  2006  2005  1  Germany   2,554  978  2  Spain   2,382  1,796  3  France   1,482  853  4  Sweden   830  907  5  Italy   759  47  6  Poland   711  379  7  Hungary   201  207  8  Lithuania   107  47  9  Netherlands   89  47  10  Czech Republic   89  0  11  Latvia   71  71  12  Finland   0  77  27  Total  9,274  5,411  Source:  Biopact, 2007.  Note:  100 l bioâ€?ethanol = 79,62 kg, 1 MT bioâ€?ethanol = 0,64 toe.    Climate  change:  There  is  now  sufficient  scientific  evidence  that  suggests that global warming and climate change will impact adversely  on global agricultural output. Climate change is expected to adversely  affect total world food production, even if food production in some  countries may actually increase. The chart below shows the projected  impact of climate change on food production.  The  data  show  that  production  losses  are  considerable  in  poor  developing  countries.  This  is  illustrated  by  the  case  of  India:  “Yes,  we  have  a  problem,â€?  admits  Abhijit  Sen,  economist  and  Planning  Commission member, “and it can be starkly put in the following way:  roughly  around  2004â€?05,  our  per  capita  foodâ€?grain  production  was  back to the 1970s levelâ€? (quoted in Times of India, March 31 2008).  The  severity  of  climate  change  in  South  Asian  countries,  which  are  among  the  most  populated  countries  in  the  world,  will  create  additional  limitations  on  food  production  in  the  region.  Thus,  an  increasing number of people will be forced to depend on subsidized  food or on international humanitarian aid.  Economic  growth  in  emerging  countries:  The  very  robust  economic  growth  in  emerging  countries  in  general  and  China  in  particular  is  having  a  profound  impact  on  the  global  food  market.  In  China  the     Food Crisis and Its Impact on Afghanistan’s National Security  151  Source:  International Institute for Applied Systems Analysis, 2008.  Note:  RF = rainâ€?fed cropping, RF_MC = rainâ€?fed multiple cropping, RF + IR_MC = rainâ€?fed  and/or  irrigated  multiple  cropping.  Numbers  refer  to  Number  of  countries  affected.  Fig. 4.4: Impact of climate change on cereal production potential on currently  cultivated land    size of the middle class is growing fast, which has resulted in hundreds  of millions of people changing their preferences away from a traditional  diet toward a more diversified diet. A growing middle class in China  and  India  have  access  to  diverse  choice  of  food  and  their  growing  affluence has resulted in increased levels of wastage akin the habits  of the similar socioâ€?economic group in OECD countries. Official surveys  indicate that every year more than 350 billion pounds (160 billion kg)  of edible food is available for human consumption in the US. Of that  total, nearly 100 billion pounds (45 billion kg) ⎯ including fresh vegeâ€? tables, fruits, milk, and grain products are lost to waste by retailers,  restaurants, and consumers (Rizvi, 2004).  Figure  4.5  shows  the  growth  of  the  middle  class  in  China.  The  definition  of  a  middle  class  person  in  China  today  is  a  person  that  has a college  degree  and  an  approximate  monthly  income  of  about  $700.  The demand for food in China will continue to grow in the next  several years (Fig. 4.6) which in turn will exert an increasing upward  pressure on global food prices. If the Chinese middle class increasingly  adopts  a  Western  lifestyle,  diet  and  consumption  patterns,  it  will  become harder for poor countries such as Afghanistan to have access  to affordable food in regional and international markets.  152  Managing Food Price Inflation in South Asia  Source:  Kearney, 2007.  Fig. 4.5: Projection of growth of middle class in China 2007â€?2017  Source:  Kearney, 2007.  Fig. 4.6: Projection of per capita food expenditure by Chinese middle class in 2017    The amount of food sold to China will increase considerably during  the  next  several  years.  A  twofold  increase  in  food  expenditure  per  capita in China alone, which will have close to 500 million citizens in  its middle class by 2017, would create enormous strains on the global  food market. Fig. 4.7 shows that China will spend more than US$600  billion on food by 2017.  In  addition,  China  will  reach  a  limit  in  its  ability  to  increase  its  own  production  because  of  natural  constraints  and  limitations  in     Food Crisis and Its Impact on Afghanistan’s National Security  153  Source:  Kearney, 2007.  Fig. 4.7: Projection of food sales to Chinese middle class by 2017    availability of land and other natural resources. The demand for food in  China is a key contributing factor that will cause food prices to rise  over the next couple of decades. Similar conditions are developing in  India both in terms of size, income, and consumption pattern of the  middle class.  Restrictions by Iran and Pakistan on food exports to Afghanistan: Since  2006,  Iran  has  been  increasing  its  strategic  food  reserves  by  heavily  importing food from regional neighbors such as Pakistan, Uzbekistan,  and  Kazakhstan.  Consequently,  Iran’s  actions  have  put  an  upward  pressure on the price of food in the regional market where Afghanistan  normally purchases its food. In addition, Afghanistan had been importing  foodstuff such as wheat from Iran. But in the last couple of years Iran  has imposed an export tax on main foodstuffs, which makes it very  expensive for Afghan traders to import wheat and other food items  from Iran. According to an article published in The Washington Post  on May 11, 2008, Iran has even imposed a $300,000 export tax on WFP,  forcing it to abandon the purchase of 3,000 metric tons of cereals for  western Afghanistan.  In addition, Pakistan had imposed export restrictions to Afghanistan  on  some  of  major  food  items  and  even  introduced  a  ban  on  wheat  exports.  There  are  no  official  data  available  on  the  impact  of  these  export restrictions to Afghanistan because of illegal trade and smugâ€? gling between the two countries. However, there is wide consensus  that these restrictions have greatly increased food prices in Afghanistan  and the price of wheat in particular.  154  Managing Food Price Inflation in South Asia  Domestic factors  Food  price  inflation  in  Afghanistan  is  considerably  higher  than  in  other  countries  in  the  region.  Fig.  4.8  shows  the  price  of  wheat  in  Afghanistan during the past several years.  Source:  Ministry of Agriculture, Irrigation and Livestock, unpublished.  Note:  One US dollar equals 50 Afg.  Fig. 4.8: Monthly wheat prices in Afghanistan (Afg/Kg)    In  addition  to the  impact of increasing global  food prices  on the  domestic Afghan market, the latter exhibits numerous imperfections  that put upward pressure on the price of food.  Low  domestic  productivity:  During  the  past  three  decades,  while  most developing countries invested in agricultural productivity and  increased their domestic production several fold, Afghanistan has seen  a reduction in its food production due to continuing military conflicts.  For example, Afghanistan’s neighbors Iran and Pakistan have increased  their agricultural production by more than five times since the early  1960s but Afghanistan’s agricultural production has remained constant  or  even  decreased  during  the  same  period.  Fig.  4.9  shows  wheat  production in the three countries over time.  Unlike its immediate neighbors, there has been no investment in  agricultural productivity improvement during more than three decades  in Afghanistan.   The Impact of war: As a result of almost three decades of conflict, a  significant part of Afghanistan’s farm land and irrigation infrastructure     Food Crisis and Its Impact on Afghanistan’s National Security  155  Source:  United States Department of Agriculture (database).  Fig. 4.9: Wheat production in Afghanistan, Iran, and Pakistan from 1980â€?2006  (1000 MT)    has been destroyed. There are no data available to measure the extent  of  this  destruction.  But  almost  three  decades  of  conflict  has  left  a  deep impact on the whole country and particularly in rural areas.  Forced  migration  of  farmers:  As  a  result  of  the  destruction  of  the  economic infrastructure, millions of farmers have left for the relative  safety of big cities and neighboring countries (mainly Iran and Pakistan).  In fact up to oneâ€?third of the total Afghan population was displaced  from 1980â€?90; they either fled the country or moved to big cities within  Afghanistan. At the height of the conflict close to three million people  migrated  to  Pakistan  and  another  two  million  to  Iran.  In  addition,  the population of major Afghan cities such as Kabul, Herat, Kandahar,  Jalalabad, and Mazar has doubled or tripled. In the early 1970s Kabul’s  population  was  estimated  at  about  500,000  but  at  the  time  of  the  collapse of the communist regime an estimated 2 million people were  living in Kabul, and today close to 5 million people are living in the  city.   Population  growth:  The  population  of  Afghanistan  has  more  than  doubled  from  1978  to  2008,  helped  by  improvements  in  health  care  and food donations by the international community. The last census  conducted  by  the  Afghanistan  government  in  1978  estimated  the  population at 13.9 million. There has been no recent population census  conducted in the country but according to the CIA World Fact Book  the Afghan population has increased to about 29 million in 2008. The  demographic  increase  in  Afghanistan happened  at  a  time  when the  country  faced  significant  decreases  in  food  production.  In  addition,  156  Managing Food Price Inflation in South Asia  during  the  period  of  intensive  conflict  schools  in  major  parts  of the  country had been closed and therefore many Afghans grew up without  even  a  basic  education.  This  not  only  badly  impacted  productivity  because of lack of technological innovation but also may have led to  higher population growth than would have been the case if education  would have continued its normal course.  Today the population of Afghanistan is very young (Fig. 4.10). Forty  percent of Afghans are under 18 years of age and close to 60 percent  of the population is younger than 25 years.  Source:  US Census Bureau, International Data Base.  Fig. 4.10: Afghanistan population Pyramid: Predicted age and sex distribution   in 2010    The  current  unemployment  rate  in  Afghanistan  is  estimated  at  more  40  percent.  Many  returning  refugees  from  Pakistan  and  Iran  are dwelling in major cities but have been unable to find steady jobs.  In addition, a considerable number of young farmers have migrated  to  the  cities  in  search  of  employment  and  better  paid  jobs.  In  2008  thousands  of  young  farmers,  who  had  been  working  seasonal  jobs,  have  been  converging  in  the  cities  because  of  a  lack  of  jobs  in  their  own provinces due to an exceptional drought that year. For example,  in  the  city  of  Kabul  alone  there  are  close  to  50,000  young  farmers  from the Northern Provinces seeking jobs.  Land fragmentation: A major constraint to agricultural production  in  Afghanistan  is  land  fragmentation.  Agricultural  production  in  Afghanistan is largely based on family labor on relatively small size  farms. Largeâ€?scale agricultural production never took much foothold    Food Crisis and Its Impact on Afghanistan’s National Security  157  in the country and the Afghan private sector has yet to become interâ€? ested in industrial agricultural production. In addition, there are no  public or private financial institutions which stand ready to provide  capital for agricultural investments.  The recent pledges made during the Paris Conference on Afghanistan  by a number of Gulf Countries to invest in agricultural production is  one possible way to increase agricultural output in Afghanistan and  merits further discussion.  Climate  change:  Afghanistan  has  significant  water  resources  from  melting snow reserves in the high mountains that feed several major  rivers and which can be used for agriculture. However, climate change is  seriously affecting Afghanistan’s agricultural production (2006). According  to the latest study on climate change by MercyCorps (2007), Afghanistan  is  among  the  most  vulnerable  countries  in  the  world  affected  by  climate change. During 1998â€?2007 the mountain snow cover has been  below  the  longâ€?term  average  each  year.  Afghanistan  has  already  witnessed the direct impact of climate change through an increasing  frequency of droughts. In general in Afghanistan, based on historical  observations, regular dry cycles of 15 years are the norm during which  one  would  expect  twoâ€?three  years  of  drought  conditions.  In  recent  years,  however,  there  has  been  a marked  tendency  for  this  drought  cycle to occur more frequently than before, and since 1960, the country  has experienced drought in 1963â€?64, 1966â€?67, 1970â€?71, 1998â€?04, 2006 and  again in 2008. The situation has been exacerbated by declining rainfall  over the same period, and without doubt the drought period 1998â€?2004  and the 2008 drought were among the worst ever recorded.  During the second quarter of 2006 concern grew following signifiâ€? cantly  lower  snowfall  than  normal  during  the  winter  and  a  lack  of  rainfall  in  much  of  the  country  during  the  critical  months  of  April  and May. Mainly because of this, there was a considerable reduction  in  the  yield  of  wheat.  A  shortfall  of  1.2  million  MT  of  cereals  was  recorded  in  2006,  as  opposed  to  the  original  shortfall  projection  for  2006 of 500,000 MT.  With water sources drying up, the drought also affected the availâ€? ability  of  drinking  water,  which  in  certain  areas  has  already  forced  people to leave their villages and farms.  After several droughts of varying intensities during 1998â€?2006, large  parts of Afghanistan experienced another exceptionally severe drought  in 2007â€?2008, affecting large numbers of people many of whom were  still  recovering  from  the  severe  drought  that  lasted  from  1998â€?2004.  158  Managing Food Price Inflation in South Asia  It is worth bearing in mind that this is the ninth  year of drought in  the  last  decade;  while  2005  and  2007  were  exceptional  in  that  there  were good rains, many of the country’s coping mechanisms such as  underground sources are severely weakened and require several good  years of rainfall in order to fully recover.  As an example of the severity of the impact of these climatic occurâ€? rences,  Afghanistan’s  livestock  numbers  have  decreased  to  record  levels never seen before even during the heights of military conflict.  But drought is not the only reason why Afghanistan’s agriculture  is short of water. Afghanistan uses only about 30 percent of the available  water  while  the  remaining  flows  to  neighboring  countries  such  as  Pakistan, Iran, Turkmenistan, and Uzbekistan. A lack of water manâ€? agement policies in the country has been the main reason behind this  meager  use  of  water  in  Afghanistan.  If  the  country  would  have  a  wellâ€?planned water management system, agricultural production could  increase by irrigating new lands and increasing crop yields. For example,  water  from  the  Amu  Daria  river  has  been  effectively  used  in  the  Central Asian republics of Uzbekistan and Tajikistan but Afghanistan  has used only a small amount and only in a traditional way.  Opium poppy replacing traditional crops: Before Afghanistan sank into  perpetual conflict in 1979, it had not been the prominent producer of  opium among the “Golden Crescentâ€? countries.1 Iran alone was proâ€? ducing an estimated 600 MT per year of opium gum, Pakistan another  500  MT,  and  Afghanistan  roughly  300  MT  (Sadat,  2004).  Opium  production became more widespread in Afghanistan only after Iran  started to curb its production after the Islamic revolution in 1979, and  Pakistan  introduced  the  “Hadd  Ordinanceâ€?  during  the  same  year.  Today, Afghanistan has become the major producer of opium not only  in the region but in the entire world. It churns out an estimated 8200  MT of opium every year ⎯ a world market share of over 90 percent.  Indeed, the Soviet invasion of Afghanistan, which was followed by  two  decades  of  strife  and  internal  conflict,  destroyed  Afghanistan’s  infrastructure and political cohesion, which served as a precursor for  the illicit economy of opium production and drug processing to flourish  in Afghanistan. According to a UN report, income from opium may  have constituted close to half of Afghanistan’s GDP in 2007 (UNODC,  2007).  1  The Golden Crescent is the name given to poppy production in the geographical area  shared by Iran, Afghanistan and Pakistan.    Food Crisis and Its Impact on Afghanistan’s National Security  159  Immediately  after  the  terrorist  attacks  of  September  11,  2001  in  the  US,  the  world’s  focus  turned  back  to  Afghanistan.  Despite  the  influx of aid money and presence of coalition forces, Afghanistan has  become  and  remained  the  largest  drug  producer  in  the  world.  The  record  production  of  opium  in  2007  has  alarmed  the  international  community.  Currently  an  estimated  200,000  hectares  of  fertile  land  are dedicated to opium poppy instead of traditional food crops such  as wheat and maize (Fig. 4.11).   Source:  UNODC, 2007.  Fig. 4.11: Opium cultivation in Afghanistan  4.3  MAIN CHARACTERISTICS OF FOOD MARKET IN  AFGHANISTAN  The equilibrium in the food market in Afghanistan constantly varies with  the vagaries of nature because the Afghan government lacks adequate  institutions  that  are  able  to  predict  and  handle  food  shortages.  For  example, in 2006 the Afghan Ministry of Agriculture, Irrigation and  Livestock miscalculated domestic production and therefore the amount  of food shortage in the country. They predicted a wheat shortage of  500,000 tons while the real need was in fact close to 2 million tons.  Like many other countries in South Asia, also the Afghan governâ€? ment had been subsidizing food for consumers. However since 2001,  Afghanistan  entirely  depends  on  the  private  sector  for  its  food  supplies.  Traders  and  business  people  in  Afghanistan  are  not  in  a  position  to  function  under  the  norms  and  standards  of  a  modern  market.  Market  information  is  generally  very  poor  and  not  equally  available to all actors in the market. As a result many market actors  lack  the  required  data  to  estimate  changes  in  supply  and  demand  160  Managing Food Price Inflation in South Asia  leading to high search costs and subâ€?optimal functioning of the price  mechanism.  Afghan  traders  mainly  import  food  items  from  Pakistan  for  two  reasons:  first,  because  transporting  food  by  road  from  Pakistan  is  cheaper than from other countries in Central Asia such as Uzbekistan  and Kazakhstan; second, the Pakistani authorities provide subsidies  for food and fuel to their own citizens. Because of uncontrolled border  entry points between Afghanistan and Pakistan and also because of  the  long  history  of  illegal  trade  between  the  two  countries,  Afghan  traders  are  able  to  purchase  subsidized  food  items  and  fuel  from  markets in Pakistan and import these to the domestic Afghan market  at lower prices than those prevailing in the domestic market. In fact,  traders who would be willing to import from other regional markets  would have difficulties competing with traders importing from Pakistan  because  of  these  price  differences,  and  this  situation  has  led  to  a  monopoly situation in the Afghan food market.  In  the  absence  of  data  on  domestic  production  and  demand  for  imports, it is difficult for the private sector to adopt an import policy  based  on  demand  projections.  Due  to  a  lack  of  modernization  the  structure of the food market in Afghanistan has remained traditional  and obsolete. Therefore, a handful of domestic traders with good links  to government officials and easy access to markets in Pakistan have  established a monopoly in the Afghan market. The number of major  suppliers to the food market remains at approximately 20 persons.  The monopoly situation in the domestic food market in Afghanistan  has never been a natural one; instead it has been encouraged during  the years of conflict. First, the communist regime helped a number of  traders create this monopoly because they had close ties to the regime  and  were  willing  to  supply  Kabul,  which  remained  surrounded  by  Mujahedin  forces.  Private  traders  were  able  to  supply  Kabul  in  exchange  for  a  tax  paid  to  Mujahidin  commanders  who  controlled  major  highways  leading  to  Kabul.  After  the  fall  of  the  communist  regime  the  same  practice  was  continued  by  the  successive  regimes  that  were  in  power  during  the  past  two  decades.  Only  traders  who  had close ties with the central government in Kabul received valuable  support from the Afghan authorities such as monetary and adminisâ€? trative assistance.  Even today, credit to traders is selective and access to government  tenders is restricted. The widespread culture of corruption and nepotism  has  also  had  its  impact  on  business  and  trade.  Despite  advocating    Food Crisis and Its Impact on Afghanistan’s National Security  161  free and competitive markets, there are many artificial barriers to trade  in Afghanistan including licensing requirements, credit, and other adminâ€? istrative barriers that prevent free entry in the lucrative food market.  4.4  AN ILLUSTRATION: THE MARKET FOR WHEAT  The food market in Afghanistan has specific characteristics that subâ€? stantially differ from global and regional markets such as limited access  to international markets, excessive transportation costs, lack of security,  lack of storage, etc. In order to analyze these important characteristics  of the food market in Afghanistan, wheat can be used as an example.  Average  consumption  of  wheat  flour  in  Afghanistan  is  0.47  Kg  per  day  compared  to  average  per  capita  daily  world  consumption  of  0.183 kg.   On average Afghanistan needs to import close to 20 percent of its  wheat flour consumption each year (Table 4.2). In addition, Afghanistan  has  relied  mainly  on  Pakistan  for  the  import  of  wheat  and  wheat  flour because Afghan traders prefer to source from the Pakistan market  where it is a subsidized item. Therefore, wheat imported from Pakistan  is  cheaper  relative  to  imports  from  other  neighboring  countries  in  the region.  Table 4.2  Wheat flour balance, 2008    Unit  Flour (tons)  Av daily Consumption/capita  kg/day  0.47  Population    35,000,000  Total Consumption  MT  6,004,250  Produced Domestically  MT  4,600,000  WFP  MT  210,000  Market Volume of Imports  MT  1,194,250  Source:  Ministry of Agriculture, unpublished data.    In  addition,  because  of  limited  milling  capacity  in  Afghanistan,  traders mostly import flour from the Pakistani market rather than wheat  grain.  Afghanistan  has  only  five  mills  that  together  have  a  capacity  of  milling  between  500â€?600  MT  a  day,  whereas  daily  demand  for  wheat flour in Afghanistan is more than 5000 MT. Figure 4.12 illustrates  the  substantial  differences  between  the  wholesale  wheat  and  flour  prices as well as between wholesale and retail flour prices.  162  Managing Food Price Inflation in South Asia  Source:  Author’s estimates based on information obtained from traders.   Fig. 4.12: Wheat value chain    Traders in Afghanistan have limited storage capacity such as silos;  they  therefore  have  to  import  flour  from  the  Pakistani  market  on  a  daily basis in order to be able to meet the demand in Afghanistan’s  big cities. The lack of storage capacity at the farm, community or even  district level hurts  farmers because  they have  to  bring  their  harvest  all at once into the market, and the sudden increase in supply reduces  the wheat price in the national market for a short period of time and  therefore lowers farmers’ profits. Figure 4.13 shows that during harvest  time, which spans the months of June, July, and August, the price of  wheat declines and before increasing again after the harvest ends.   Also, the growing deterioration of security in Afghanistan is affecting  daily  imports  of  flour  from  Pakistan.  Because  of  insecurity  on  the  major  highways,  traders  have  to  pay  ‘taxes’  to  both  insurgents  and  government security forces, which have control over some portion of  the  highways.  The  costs  of  bribing  these  forces  are  significant  and  according  to  some  traders  the  extra  cost  for  a  truck  to  reach  Kabul  could be of US$400 to $500.     Food Crisis and Its Impact on Afghanistan’s National Security  163  Source:  Ministry of Agriculture.  Fig. 4.13: Monthly wheat prices, January 2007â€?August 2008    Price  stability  in  the  markets  for  wheat,  rice,  and  cooking  oil,  which constitute the basis of the Afghan diet, is very important. The  import of these items mainly from Pakistan makes the Afghan markets  for  food  vulnerable  to  market  disequilibrium  in  Pakistan  itself.  The  main  victims  of  such  inefficiencies  in  the  Afghan  food  market  are  consumers  and  small  farmers.  Consumers  are  paying  much  higher  prices relative to prices that would prevail in well developed markets.  Farmers are badly affected by the manipulation of prices by traders  because they are unable to store their products due to lack of storage  facilities. In addition, the Afghan government lacks proper institutions  to regulate the market and remove inefficiencies.  4.5  CONSEQUENCES OF HIGH FOOD PRICES  Aside from the economic impact such as increased rates of poverty,  inflation,  balance  of  payment  deficit  etc,  higher  food  prices  may  cause  a  further  deterioration  in  the  political  and  security  situation  given the fragile situation of Afghanistan as a country still mired in  conflict. Indeed, food shortage will have a direct impact on national  security.  The  consequences  of  food  shortages  and  inflation  in  food  prices  are multiple but the following factors pose a particular threat from a  national security point of view:    a.  People  in  remote  provinces  and  districts,  which  might  be  cut  off  from  the  rest  of  the  country  by  snowfall  will  face  severe  famine risk . Loss of population due to shortage of food would  164  Managing Food Price Inflation in South Asia  have grave consequences both for  the  Afghan authorities and  coalition forces present in the country.    b.  Increasing numbers of farmers will move to big cities in order  to seek employment. In fact this increase of population in the big  cities will create more challenges for local authorities. A number  of poor quarters of Kabul city have already turned into ghettos  and slums for the poor.    c.  Significant  numbers  of  farmers  are  leaving  for  neighboring  countries (especially Pakistan and Iran) in search of employment  opportunities.  In  fact  Afghan  refugees  in  neighboring  countries  already have become a source of tension between Afghanistan  and  its  neighbors.  Moreover  young  farmers  may  be  recruited  by  terrorist  organizations  and  insurgent  groups  which  have  established links in the neighboring countries.    d.  Higher food prices would deplete the meager household budget  of  90  percent  of  Afghans  and  further  intensify  the  cycle  of  poverty in the country.    e.  Higher  food  prices  will  deteriorate  Afghanistan’s  balance  of  payments. In fact in the absence of own resources, the Afghan  government will have to seek more aid money from the interâ€? national community.    f.  Ultimately, Afghanistan’s National Development Strategy (ANDS)  would be seriously undermined. An increased cycle of poverty  will greatly compromise most development and reconstruction  projects in Afghanistan.  One positive consequence of the increase in food prices may be a  reduction  in  opium  poppy  cultivation.  However,  there  is  a  need  to  carefully  monitor  opium  production  over  the  next  several  years  in  order to fully understand the substitution mechanism between opium  poppy and other crops.  Finally, a significant number of Afghans tended to attribute the recent  food  and  oil price  hikes to the failure of the Afghan  government to  control  prices.  This  perception  is  erroneous.  While  the  government  certainly has an important role to play in improving the functioning  of domestic markets, it has no control over global markets. The Afghan  government,  given  the  particular  stage  of  security  vulnerability  and  political  weakness,  should  introduce  appropriate  policies  to  correct  market imperfections as part of a deliberate and wider effort to better    Food Crisis and Its Impact on Afghanistan’s National Security  165  prepare the country for unexpected future crises due to food shortages.  For example, in the winter of 2008 the Afghan authorities were powerâ€? less  to  provide  even  minimum  assistance  to  people  in  remote  and  isolated villages who had been cut off from big cities by heavy snow  and exceptionally cold weather. As a result of such events, the governâ€? ment lost almost all of its remaining legitimacy when many stranded  people and their livestock died because humanitarian assistance was  unable  to  reach  them  on  time.  According  to  official  estimates  more  than 1,000 people and close to 316,000 animals died due to the cold  during the harsh 2008 winter.  The harsh winter in 2008 was followed by a severe drought affecting  most of the country causing a significant part of the 2008 wheat harvest  to fail. The next and final section of this Chapter contains a number  of suggestions for the government and its development partners that  could help prevent such a catastrophe in the future.  4.6  CONCLUSIONS AND POLICY RECOMMENDATIONS  While a typical role for a government is to help provide solutions for  nationwide  problems  that  are  in  the  public’s  best  interest,  the  govâ€? ernment in Afghanistan has been seriously weakened during the years  of conflict and has been unable to exercise this role. In most instances,  the Afghan people had to rely on themselves or on the international  community for their survival. Since the collapse of the Taliban regime  in 2001, the international community has had a direct responsibility  in Afghanistan because of the presence of the coalition forces in the  country.  In  fact  reducing  poverty  through  adequate  development  and  reconstruction  projects  has  become  a  measurable  goal  for  both the  Afghan  authorities  and  the  international  community  in  Afghanistan.  The  domestic  price  of  most  food  items  in  Afghanistan,  wheat  in  particular,  greatly  exceeds  prices  in  the  global  market.  The  Afghan  government may be able to drastically reduce the price of food in the  country  by  improving  domestic  agricultural  production;  removing  inefficiencies  through  adequate  market  reforms;  and  introduction  and  subsequent  enforcement  of  an  accompanying  legislative  and  regulatory framework.  Improving domestic agricultural production and productivity: The Afghan  government and its development partners must set clear policies which  directly  or  indirectly  deal  with  improving  agricultural  production  166  Managing Food Price Inflation in South Asia  and productivity in the country. A coordinated framework with clearly  defined responsibilities is required among key ministries such as the  Ministries of Agriculture, Irrigation and Livestock; Rural Rehabilitation  and  Development;  and  Energy  and  Water;  Finance;  and  the  local  provincial  authorities.  Meanwhile,  development  partners  also  need  to coordinate their development work in a concerted manner among  themselves as well as with the Afghan central and local authorities.  In  fact  there  exits  tremendous  potential  to  increase  agricultural  output in Afghanistan. For example, of the total of 7.5 million hectares  of potentially arable land, only 2.6 million hectares is utilized and the  remaining  5  million  hectares  remain  barren.  This  is  mainly  due  to  lack  of  water  facilities;  water  management  is  a  key  factor  in  the  improvement  of  agricultural  output  in  Afghanistan  given  that  the  country  is  currently  making  use  of  only  30  percent  of  its  potential  water availability.  Removing  market  inefficiencies:  The  food  market  in  Afghanistan  is  not  efficient  and  is  plagued  by  many  imperfections.  This  is  well  illustrated by the fact that a small group of traders has been able to  establish a monopoly in the food market. In addition, information is  not  equally  available  to  all  participants  in  the  market.  Corruption,  nepotism, and an inefficient bureaucracy have created many barriers  to free market entry. By removing inefficiencies and other distortions,  and developing a well structured food market that allows competitive  price  setting  and  easy  entry,  prices  can  be  expected  to  decrease  to  levels found in regional markets in neighboring countries.  Recommendations  In the short term, the Afghan government and the international comâ€? munity should consider the following actions:    1.  International  multilateral  agencies  should  assist  the  UN  and  NGOs with additional funds to better prepare Afghanistan for  adverse weather conditions which may strike anytime.    2.  The  Afghan  authorities  should  make  an  appeal  to  friendly  countries with surplus food to assist in times of adverse weather  and poor harvests.    3.  Expand  the  production  and  distribution  of  improved  wheat  seeds to farmers. This activity could be financed from governâ€? ment’s regular budget for agriculture supplemented by donor  funds.    Food Crisis and Its Impact on Afghanistan’s National Security  167  In the mid to longâ€?term the Afghan government should consider  following measures:    1.  Improvements in  the  agricultural  production base: The govâ€? ernment needs to reform and modernize agriculture production  in  Afghanistan  through  appropriate  public  investments  and  sound agricultural and food policies. For example, crop yields  of  Afghan  farmers  are  about  50  percent  below  yields  in  neighboring  and  other  countries  in  the  region.  Currently,  Afghanistan’s food production is based on smallholder farming,  where farmers have little financial resources and lack access to  modern technologies to increase production. A number of newly  established microâ€?finance institutions have emerged in the country  but the scope of their engagement with smallholder farm houseâ€? holds remains insignificant. Also,  technical and vocational agriâ€? cultural schools, which could play an important role in the process  of modernization of Afghan agriculture, are nonâ€?existent except  for a few in a limited number of larger cities. The Afghan governâ€? ment  should  concentrate  its  resources  and  efforts  in  the  three  following directions in order to improve agricultural production:    –  Develop an efficient and effective water management investâ€? ment  policy  including  rebuilding  existing  irrigation  canals  and  constructing  new  ones,  which  would  help  transform  barren lands into productive areas. The Afghan government  could use the new pledges made for agricultural development  during the Paris Conference in June 2008 to finance a number  of such vital water management projects.    –  Attract  domestic  and  international  investment  in  the  agriâ€? cultural sector as part of an agricultural modernization effort  with  special  focus  on  improving  crop  yields  of  Afghan  farmers. During the Paris Conference a number of Arab Gulf  countries have promised to invest in industrial agriculture  production in Afghanistan. Therefore the Afghan government  should  follow up  on their recent pledges  and  find socially  acceptable  ways  to  involve  such  investors  in  the  moderniâ€? zation of the agricultural sector.    –  Expand the scale of microcredit in rural Afghanistan in order  to facilitate farmer’s access to affordable rural financial products.  The example of Grameen Bank in Bangladesh could be a guide  for Afghanistan.  168  Managing Food Price Inflation in South Asia    2.  Remove inefficiencies and facilitate entry in food markets    –  Create legislation and regulations to improve the necessary  conditions for the implementation of efficient, transparent and  competitive  food  markets  including  free  entry  into  these  markets. The Afghan government should work closely with  Parliament to enact new legislation and regulations including  business laws and appropriate legislation to enforce property  rights.    –  Invest in storage and milling capacity. The Afghan governâ€? ment could attract a number of private investors if adequate  incentives and protection for investors are provided.    –  Assist  Afghan  traders  to  access  regional  and  global  food  markets  and  in  this  way  remove  Afghanistan’s  exclusive  dependence on Pakistan’s market. The Afghan Chamber of  Commerce  and  a  number  of  international  development  partners could assist Afghan traders in trade diversification  beyond  neighboring  and  regional  countries  and  transfer  knowledge  regarding  modern  methods  and  practices  of  international trade.     –  Finally,  the  Afghan  authorities  should  work  to  improve  security on major highways, reduce corruption, and modernize  and improve central administration institutions that regulate  trade in Afghanistan.  References  Afghanistan  Food  Monitoring  Bulletin:  www.mrrd.gov.af/nssâ€?vau/FFood%  20Security%20Monitoring%20Bulletin%205th%20rounds%20final.pdf  Kearney, A.T. 2007. “Food Safety in Chinaâ€? http://atkearney.com/res/shared/pdf/  Food_Safety_In_China.pdf  Biopact. 2007. Bioenergy Pact between Europe and Africa: http://biopact.com/  2007/07/studyâ€?euâ€?biogasâ€?productionâ€?grewâ€?136â€?in.html  International  Institute  for  Applied  Systems  Analysis  (IASA).  2008.  “Global  Agroâ€?Ecological  Assessment  for  Agriculture  in  the  21st  Century.â€?  http://www.iiasa.ac.at/Research/LUC/Papers/gaea.pdf March 31, 2008.  MercyCorps. 2007. Climate Challenges: Bridging the Knowledge Gap. MercyCorps.  The University of Edinburgh. Edinburgh.    Food Crisis and Its Impact on Afghanistan’s National Security  169  Mitchell,  Don.  2008.  “Global  Food  Prices,  Country  Policy  Responses  and  World bank Support.ʺ Washington, DC. World Bank  Rizvi,  Haider.  2004.  “US:  Food  Waste  and  Hunger  Exist  Side  by  Side.â€?  http://www.organicconsumers.org/corp/hunger090604.cfm  Sadat, Mir Hekmatullah. 2004. Chasing the Dragon in the Golden Crescent:  Story  of  Afghan  Opium.  Lemar  Aftaab  afghanmagazine.com.  http://www.afghanmagazine.com/2004_08/articles/hsadat.shtml.  Times of India. 2008. “India Headed for Food Shortage.â€? March 31, 2008. New  Delhi.  United  States  Department  of  Agriculture.  “World  Wheat  Production.â€?  http://indexmundi.com/agriculture/?country=af&commodity=wheat&gr aph=production;  and  Agriculture  Baseline  Projections:  US  Crops  2008â€? 2017 http://www.ers.usda.gov/Briefing/Baseline/crops.htm  UNODC  (United  Nations  Office  on  Drugs  and  Crime).  2007.  Afghanistan  Opium Survey, 2007. Government of Afghanistan, Ministry of Counter  Narcotics. Kabul.    The 2007â€?08 Surge in Rice Prices  171  Chapter 5  The 2007â€?08 Surge in Rice Prices:  The Case of Bangladesh  Mahabub Hossain  5.1  INTRODUCTION  In  recent  times  the  world  has  witnessed  an  unprecedented  increase  in the price of major staple foods, including rice and wheat. As a net  importer of food grains, Bangladesh has been seriously affected by the  surge in prices especially that of rice, the dominant food staple in the  country, whose consumer price increased by 65 percent during 2007â€?08.  The food inflation led to considerable erosion in the purchasing power  of  the  poor  who  spend  over  half  of  their  income  on  rice,  and  this  concurrently  eroded  the  ability  of  Bangladesh  to  achieve  the  MDG  targets on reducing hunger and poverty.  This Chapter is organized as follows: Section 5.2 provides a backâ€? ground  behind  the  surge  in  rice  prices  highlighting  Bangladesh’s  achievement in production and availability of food grains. Section 5.3  compares  the  national  and  international  trends  in  the  price  of  rice.  Section 5.4 describes the government’s response to the crisis. Section 5.5  provides the conclusion positing the question on the travails of low  prices.  5.2  PRODUCTION AND AVAILABILITY OF FOODGRAINS  Bangladesh reached the land frontier in the 1960s with the Agricultural  Censuses reports highlighting a continuous decline in arable land of  about one percent per year due to alternative use for housing, indusâ€? trialization  and  infrastructure  development.  Bangladesh  has  made  good progress in reducing population growth. The 2001 population  census recorded a growth of 1.4 percent per year compared to about  3.0 percent in the 1970s but due to the expanded base, the population  172  Managing Food Price Inflation in South Asia  is still growing by about 2 million per year. This has translated into  greater  emphasis  to  increase  rice  production  by  0.5  million  metric  tons (MT) every year.  Bangladesh  has  made  commendable  progress  in  increasing  proâ€? duction of staple food grains despite extreme scarcity of land resources.  The  rice  area  has  increased  only  marginally  from  9.6  million  ha  in  1970â€?72 to 10.5 million ha in 2007â€?08, but production has more than  doubled from 15.6 to 40 million tons of paddy rice over this period.  Progress has particularly been notable since the late 1980s when the  government introduced a policy of gradual deregulation of markets  and liberalization of trade in agricultural machinery and inputs. The  change  in  policies  promoted  massive  private  sector  investment  in  ground water  irrigation that  fueled rapid  diffusion  of  highâ€?yielding  rice varieties. The growth in rice production accelerated from 2.2 to 3  percent per year covering the periods from 1970â€?1990 and 1990â€?2007  respectively. Over 80 percent of the growth in production came from  the increase in yield due to technological progress.  Most of the increase in production and productivity has been on  account of an expansion of boro rice, a fully irrigated crop grown during  the dry season. Traditionally, boro rice used to be grown in lowâ€?lying  lands  in  depressed  basins.  The  area  expanded  from  less  than  1  million ha in 1969â€?70 to 2.55 million ha in 1990â€?91 and further to 4.26  million  ha  in  2006â€?07.  The  yield  of  boro  rice  increased  marginally  from 3.2 to 3.7 t/ha during 1970â€?91, but then substantially to 5.45 t/ha  by 2006â€?07. The recent increase in yield was due to gradual adoption  of second generation modern varieties (MVs), BRRI dhan 28 and 29,  which have 1â€? 1.5 t/ha yield advantage over the first generation MVs.  However, the adoption of these varieties has almost reached the ceiling.  The expansion of boro area and increases in yield contributed to the  nearly 85 percent increase in rice production during the 1980â€?2006 period.  Boro  rice  is  a  highly  input  intensive  crop.  During  cultivation  the  crop requires nearly double the volume of fertilizer required for other  crops; almost 20 percent of the input cost is expended for irrigation;  the rising cost of diesel to operate the shallow tube wells along with  rising cost of nonâ€?nitrogen fertilizer has led to overall significant rise in  the unit cost of production of boro rice. This has made boro less profâ€? itable than aman rice, the traditional monsoonâ€?season rainfed crop.  In  order  to  ameliorate  the  financial  shortâ€?fall  farmers  began  adopting hybrid rice in the boro season to further increase yields and  reduce the unit cost of production. This has resulted in a yield advanâ€?   The 2007â€?08 Surge in Rice Prices  173  tage of 1.5 tons/ha compared to inbred rice varieties. But the adoption  of rice varieties has been slow due to the inferior grain quality, lower  market prices and higher cost of seeds, which is 10 times the cost of  inbred rice varieties.  Rice grown in the monsoon season, aman, accounted for nearly 60  percent of the rice production in the 1970s. But due to the slow yield  growth in aman rice relative to boro rice, the average yield for modern  varieties (MVs) in farmers’ fields is about 4 metric tons (MT)/ha in the  aman  season  compared  to  5.5  MT/ha  in  the  boro  season.  Yields  of  aman  rice  are  lower  because  of  high  cloud  cover  and  low  sunshine  which affect photosynthesis. The high humidity in the monsoon season  also exposes the aman plant to insect and disease pressure. The monsoon  is  becoming  more  erratic  in  recent  years  due  to  climate  change,  exposing  the  crop  to  submergence  from  heavy  rains,  droughts  and  floods  causing  substantial  yield  reduction.  Due  to  the  high  risk  of  cultivation,  subsistence  farmers  are  discouraged  to  adopt  inputâ€? intensive improved varieties and use inputs in subâ€?optimal amounts  further  leading  to  low  yields.  Development  and  diffusion  of  MVs  tolerant to submergence, drought and soil salinity would be needed  to further increase rice production in the aman season.  Food availability is augmented by domestic production and imports  of wheat, a relatively minor food staple in Bangladesh. At the time of  independence wheat consumption was low with a level of production  of only 65,000 MT per year. The production of wheat expanded rapidly  since the midâ€?1970s due to: (a) availability of high yielding MVs and  (b) low cost of irrigation. Wheat production reached a peak of about  1.84  million  MT  in  1999â€?2000.  Since  then,  wheat  has  given  away  to  hybrid maize, another new crop in Bangladesh which is more profitable  and suitable for Bangladesh’s agroâ€?ecological conditions. Maize also  has  the  advantage  of  an  assured  market  due  the  rising  demand  for  feed  in  the  fast  growing  poultry  industry.  Wheat  production  had  decreased to only 740,000 MT by 2005â€?06.  Bangladesh  used  to  get  substantial  amounts  of  food  aid  from  developed  countries  in  the  form  of  wheat.  The  availability  of  food  aid fluctuated from 1.5 to 2 million MT during the 1970s and 1980s,  mostly in the form of wheat. Food aid has declined substantially since  the  early  1990s  in  response  to  the  critique  that  food  aid  depresses  domestic food prices and provides disincentives to farmers to increase  production. The private sector has however started importing wheat  to meet the growing demand from urban consumers which has partly  174  Managing Food Price Inflation in South Asia  offset  the  availability  from  the  decline  in  food  aid.  In  recent  years,  the import of wheat by the private sector has reached about 1.8 million  MT per year.  Despite  the  favorable  trend  in  domestic  production,  Bangladesh  is not yet selfâ€?sufficient in cereal grains. Besides the import of wheat,  the deficit in domestic production is met through commercial imports  of  rice.  Rice  imports  increase  substantially  in  years  following  poor  harvests resulting from floods or droughts. Bangladesh imported over  3 million MT of rice and wheat during 1987â€?88, 1998â€?99, and 2004â€?05;  all these periods followed devastating floods. Rice imports received  a boost from a change in government policy in 1993 by the removal  of the ban on rice and wheat imports by the private sector. In 1998â€?99  imports of rice by the private sector reached a peak at 2.6 million MT  (nearly 10 percent of domestic consumption), and fluctuated widely  from year to year depending on the size of the rice harvest.  The availability and access of food grains, major elements of food  security  have  improved  substantially  over  the  last  two  decades.  In  2005,  the  level  of  rice  consumption  was  477  grams  (gm)  per  person  per day in rural areas and 389 gm in urban areas, approaching the level  required  for  balanced  nutrition.  The  gap  in  rice  intake  between  the  bottom 20 percent and the top 20 percent of consumers on the income  scale was only marginal. Indeed, in urban areas per capita rice conâ€? sumption  has  declined  during  1991â€?2005  indicating  that  the  middle  and high income groups have started reducing rice consumption in  favor of a more diversified diet for balanced nutrition. Nevertheless  average  per  capita  rice  consumption  in  Bangladesh  remains  one  of  the highest in Asia.  5.3  TREND IN RICE PRICES  The domestic  price of rice in  Bangladesh  has  traditionally  exceeded  world market prices. During the first oil crisis in the early 1970s, the  world experienced a similar surge in food prices. The price of rice in  the world market  increased from US$147 per ton  in  1972 to $542 in  1974. The price in the Bangladesh market increased much faster; from  $316 in 1972 to $826 in 1974. The rapid surge in prices led to severe  food insecurity culminating into famine during late 1974. A positive  supply  response  however  allowed  prices  to  come  down  to  around  $250 per ton in 1976, both in the global and the Bangladesh markets.  Since then the rice price in the world market has been fluctuating at    The 2007â€?08 Surge in Rice Prices  175  around $300 per ton with a cyclical downward trend during the early  1980s and in the late 1990s. The rice market in Bangladesh followed  the same trend as in the world market, with prices remaining higher  by an average of 40 percent in the 1980s, and by 20 percent during the  1990s. Only in two years ⎯ in 1991 and 2001 ⎯ was the domestic rice  price  in  Bangladesh  on  par  with  the  world  market  price.  These  are  the years when the government declared achievement of selfâ€?sufficiency  in rice production. The other notable feature of the price trend is that  the  fluctuation  of  prices  around  the  trend  was  less  pronounced  in  Bangladesh than in the world market.  The rice price in the world market reached the bottom at $174 per  MT in 2001. Since then the price has been rising due the slower growth  in rice production. As technological progress reached the plateau in  the  irrigated  ecosystem,  the  major  rice  growing  countries  in  Asia  experienced a drastic decline in rice yield growth. Since the demand  for rice continued to grow, the deficit in demand was met by depleting  rice stocks. By 2004, global rice stocks reached their lowest levels since  the food crisis in the 1970s. This depletion in stock led to an upward  movement  in  prices.  The  export  price  (F.O.B)  of  25  percent  broken  rice increased from $176 2003 to $305 in 2007 in Thailand, the world’s  largest exporter of rice. In Vietnam, the second largest rice exporter  of  Asia,  the  price  increased  from  $167  to  $294  within  the  five  year  period. In the domestic Bangladesh market the increase in price was  relatively moderate, from $286 to $323.  Bangladesh remained substantially deficit in food grains when the  country experienced the price hike in 2007. Technological progress in  the irrigated system was approaching the ceiling with irrigation coverage  reaching about twoâ€?thirds of cultivated land, and complete adoption  of MVs on lands with access to irrigation. The expansion of rice proâ€? duction under the rainfed system was constrained by an unfavorable  growing  environment,  high  risk  in  rice  farming  due  to  frequent  exposure to natural disasters, and nonâ€?availability of varieties tolerant  to  climatic  stress.  In  2007,  rice  deficits  in  Bangladesh  substantially  increased due to two successive floods in July and September, and a  devastating cyclone that hit the Southâ€?western coast in midâ€?November  of the same year. It is estimated that the loss in rice production from  these natural disasters  reached  nearly  2.5 million MT, or 10 percent  of domestic consumption.  A loss of similar magnitude also occurred during the devastating  flood of 1998 but during that year the private sector was allowed to  176  Managing Food Price Inflation in South Asia  meet the deficit by importing rice from across the border in India. At  that time India had accumulated substantial stocks of food grains and  was eager to offload some of these by encouraging traders to export.  The Indian situation with regard to food surplus was different in 2007.  Due  to  frequent  natural  disasters  Indian  rice  and  wheat  production  had  remained  almost  stagnant  since  2001,  while  demand  had  been  growing due to rapid population growth, particularly in the Eastern  Indian states. The stock of food grains depleted quickly and reached  a level that affected the operation of the public food grain distribution  system.  Domestic  prices  of  food  grains  started  increasing  and  the  government became concerned about the food security of the urban  and  rural  poor.  The  government  was  importing  wheat  at  a  time  when the price of wheat was increasing in the world market.  In the backdrop of these developments it made economic sense for  India to build up stocks with surplus rice available from commercial  farmers in the Punjab and Andhra Pradesh, rather than exporting rice  and  importing  wheat.  Further  increases  in  the  price  of  food  in  the  domestic market became a political issue in India with the apprehenâ€? sion that the government might become unpopular during an election  year.  The  government  decided  to  discourage  exports  by  setting  an  export  price  above  the  level  prevailing  in  the  world  market,  which  was  followed  by  Thailand  and  Vietnam.  Food  importing  countries  such as the Philippines started panic buying from the world market  which  fueled  further  price  increase  and  speculative  behavior across  the world. The Indian government responded by further raising the  minimum price for rice exports, and eventually imposed an outright  ban  on exports of nonâ€?aromatic rice. As a  result,  within  a  period of  eight  months  the  price  of  rice  in  the  world  market  exploded  from  about $350 per MT to nearly US$1000.   The  ban  on  rice  exports  by  India  and  the  rapid  increases  in  rice  prices in the world market affected imports by the  private sector in  Bangladesh. Traders were apprehensive on the profitability of importing  rice at such high prices, especially given the government’s policy of  keeping prices under control through participation in the food market  and subsidizing food distribution to low income groups. Traders in  Bangladesh began importing small amounts through informal channels  from Myanmar where the price was still low. The stock of food grains  held  by  the  government  decreased  to  below  500,000  MT  due  to  a  number of relief operations in the aftermath of the floods and cyclone.  The government of Bangladesh undertook a special agreement with    The 2007â€?08 Surge in Rice Prices  177  the  Indian  government  to  import  500,000  MT,  but  this  required  an  extended period for negotiation on the import price. The agreement  between the two governments meant the first batch was delivered in  April 2008 but the resulting scarcity led to a series of increases in rice  prices in the domestic market.  The  price  of  rice  in  the  domestic  market  increased  slowly  from  Taka 18 to 19 per kg from January to July 2007, but experienced rapid  increases  reaching  Taka  29  by  January  2008.  During  this  period  the  Indian government announced a minimum price for rice exports by  the  private  sector.  The  rice  price  in  Bangladesh  reached  its  peak  at  Taka 35 per kg by early April 2008. While the upward trend in prices  in the world market continued unabated, it halted in Bangladesh in  late April when the boro harvest started coming to the market. During  the financial year 2007â€?08, the rate of increase in the rice price was 62  percent.  While adversely affecting the consumer the rise in the price of rice  benefited  the  farmer.  The  ‘farmgate’  price  of  paddy  increased  from  Taka 12 to 18 per kg from June 2007 to January 2008. This provided  incentives to farmers to increase rice production through the expansion  of sown area and increased adoption of improved varieties including  hybrid rice. The  increase in  the  profitability of  rice farming led to a  bumper boro harvest of 17.8 million MT of milled rice in 2008 compared  to 15 million MT in 2007. Although the consumers’ expectation of a  rapid decrease in price due to the favorable supply did not materialize,  the bumper boro harvest was able to stem the price increase. In July  2008,  when  the  rice  price  reached  its  peak  in  the  world  market,  the  retail price in the domestic market in Bangladesh was about 50 percent  lower.  Since rice is a major item in the consumer basket, the rapid surge  in price contributed to substantial inflationary pressure in the economy.  The average annual inflation rate in Bangladesh increased to 10 percent  in March 2008 compared to 6.9 percent in March 2007. As food prices  rose  at  a  much  higher  rate  than  the  nonâ€?food  prices,  food  inflation  stood at 12.9 percent and nonâ€?food inflation at 5.6 percent. A report  prepared by a private sector thinkâ€?tank based on current period weights  showed  a  rate  of  food  inflation  of  about  15  percent  in  general,  and  over 20 percent for the poor population.  The inflationary pressure has had an adverse impact on food security  through reduced purchasing power and income erosion. Particularly  affected were fixed income groups, mainly lowâ€?paid government servants  178  Managing Food Price Inflation in South Asia  and industrial workers in urban areas. Other lowâ€?income groups, such  transport  operators  and  petty  traders  in  the  informal  market  and  agricultural laborers were initially adversely affected since they spend  almost half of their income on rice. But later they were able to adjust  their  earnings  somewhat  through  increases  in  wages  and  margins.  For  example,  the  agricultural  wage  rate  increased  from  Taka 100  to  130 per day from June 2007 to April 2008. As a result Bangladesh was  able to avoid serious food insecurity and famine that many influential  civil  society  personalities  apprehended.  On  the  other  hand,  several  studies have shown that the increase in food prices contributed to a  set back in achieving the MDG targets for reduction in poverty and  malnutrition rates.  5.4  POLICY RESPONSE  The government  has taken  several fiscal  and monetary  measures to  tackle  food  price  inflation.  These  include  active  participation  and  intervention  in  the  food  grain  market,  expanded  operations  of  the  existing safety net programs, and provision of incentives to farmers  for increasing rice production.  The government has traditionally been participating in foodgrain  marketing in order to reduce price fluctuations and to provide safety  nets  to  food  insecure  people.  The  government  typically  declares  a  minimum support price for rice and wheat at which it procures grains  from  the  market.  It  used  to  import  wheat  and  rice  from  the  world  market to build up food stocks with which it operated a public food  grain  distribution  system  aimed  at  providing  relief  during  natural  disasters, subsidized food to targeted groups while operating a safety  net program for the poor. During the 1980s, the government developed  a public storage capacity of nearly 1.8 million MT for this operation.  Over time, the government has scaled down these operations through  elimination  of  the  rationing  system,  reducing  the  size  of  the  public  works  program,  and  transferring  the  responsibility  of  commercial  imports of food grains to the private sector. However, several safety  net  programs  and  social  protection  programs  remain  in  operation,  and the government still participates in open market sales at times of  abnormally high prices. On the other hand food stocks were reduced  from  about  1.5  million  MT  in  the  1980s  to  about  0.6  million  MT  in  recent  years.  Obviously,  the  government’s  capacity  to  influence  the  market with such relatively small stocks remains limited.    The 2007â€?08 Surge in Rice Prices  179  To  ensure  food  security  for  the  lower  income  groups  who  were  hard  hit  by  the  price  hike,  the  government’s  main  strategy  was  to  increase the allocation of rice and wheat under the public food grain  distribution system. Because of limited stocks the government could  increase the allocation by only 10 percent during 2007â€?08 compared  to the previous year. The amount allocated during July 2007 to May  2008 was only 1.43 million tons. This amount did not have an impact  in the market. The estimated national consumption is about 27 million  MT of which 12 million MT is transacted in the market. The government  allowed the paraâ€?military force to operate open market sales (OMS)  of essential commodities including rice at subsidized prices to urban  consumers.  But  also  the  OMS  did  not  have  a  significant  effect  in  containing the price rises due to their low amount in relation to demand.  The amount sold through OMS was 265,000 MT in 2007â€?08 compared  to 408,000 MT in 2006â€?07.  Much  more  effective  was  the  government’s  proactive  policy  to  boost agricultural production and productivity. The Bangladesh Bank  issued  a  directive  to  commercial  banks  to  increase  disbursement  of  agricultural  credit  to  meet  the  working  capital  needs  of  small  and  marginal farmers, particularly targeting areas affected by the floods  and  cyclone. Many  private  sector  commercial  banks  (which  did  not  have  branches  in  rural  areas)  channeled  agricultural  credit  through  NGOs  engaged  in  microâ€?credit  operations.  The  disbursement  of  agricultural credit increased by nearly 57 percent in 2007â€?08 compared  to  2006â€?07.  The  government  also  maintained  subsidy  on  chemical  fertilizers and diesel for irrigation despite the rapid rise in the price  of  these  inputs  in  the  world  market.  All  these  measures  along  with  favorable weather contributed to a nearly 18 percent increase in the  production of rice during the boro season; the latter now accounts for  55 percent of total annual rice production in Bangladesh. The additional  production  in  the  boro  season  more  than  compensated  the  loss  in  aman production in the previous season.  In view of the apprehension that food prices are likely to remain at  high levels during the present fiscal year, the government has decided  to scale up the PFDS operation in fiscal 2008â€?09 and has kept adequate  allocation for this purpose in the budget. In an effort to increase public  foodgrain stocks, the government aims to procure 1.2 million MT of  rice  and  300,000  MT  of  paddy  from  the  domestic  market,  and  also  import  of  wheat  from  the world market. The procurement price  for  2008â€?09 was fixed at Taka 18 per kg for paddy and Taka 28 for rice.  180  Managing Food Price Inflation in South Asia  Although  the  cost  of  production  of  rice  has  increased  substantially  due to higher price of fertilizers, irrigation and labor, the paddy price  at this level should provide sufficient incentives for farmers to expand  production. The government has already procured more than 1.0 million  MT of rice from rice millers, but procurement from farmers remains  limited.  5.5  CONCLUSIONS  The  huge  surge  in  the  price  of  rice  in  the  world  market  during  the  period October 2007â€?April 2008 cannot be explained by purely economic  factors  alone.  A  large  part  of  the  increase  was  due  to  speculative  behavior  of  traders  operating  in  what  is  traditionally  a  thin  rice  market.  While  the  abnormal  increase  in  the  price  of  rice  has  been  a  burden  for  lowâ€?income  consumers,  it  has  been  a  boon  to  the  rice  farmer who has long suffered from unfavorable terms of trade. Rice  farmers  in  Bangladesh  have  responded  positively  by  increasing  the  adoption of improved technologies and by exploiting excess capacity,  thereby  increasing  production  despite  operating  in  an  unfavorable  market for inputs. In the expectation of good harvests in most major  rice  producing  countries,  rice  prices  have  already  come  down  subâ€? stantially  in  the  international  market.  Bangladesh  has  experienced  successive good harvests in the dry season boro and the preâ€?monsoon  aus rice, and is expecting a bumper harvest in aman. Those who held  rice stocks in the expectation of benefiting from further price increases  have started releasing their stocks to prevent further losses. But if rice  prices would drop abnormally from the pressure of excess supply in  the  market,  it  may  create  the  reverse  problem  of  how  to  provide  incentives to farmers to sustain growth in production in future. The  familiar cobweb problem points towards the role of public policy in  carefully balancing the interests of lowâ€?income consumers and farmers.    Food Prices in India  181  Chapter 6  Food Prices in India:  Trends and Policy Reactions  S. Mahendra Dev  6.1  INTRODUCTION  Over  the  past  few  years,  global  food  prices  have  seen  significant  increases due to several factors. These increases have raised serious  concerns regarding poverty, food and nutrition security in many counâ€? tries,  particularly  in  developing  countries.  High  food  prices  have  different  effects  on  net  sellers and  net  buyers.  However,  net  buyers  are larger in number including all urban poor and a majority of the  rural poor. Some of the small producers who have a marketable surplus  could become worse off with higher prices. This is because typically  a  small  producer  sells  the  surplus  immediately  in  the  post  harvest  season, when prices are low, and buys food during the lean season (after  depleting  his  own  stock)  when  prices  are  high.  It  is  a  challenge  for  policy  makers  to  provide  remunerative  prices  for  farmers  and  low  prices for consumers. The literature on poverty in India clearly shows  that food prices, particularly relative food prices, are one of the most  important  determinants  of  poverty.  The  decline  in  poverty  in  India  during  the  period  1999â€?2005  was  faster  than  that  during  the  period  1993â€?2000. Lower relative food prices are one of the factors responsible  for  faster  reduction  in  poverty  during  the  period  1999â€?2005.  Recent  increases in food prices are a cause of concern for the Indian poor. In  this context, this Chapter examines trends in food prices and policy  reactions in India over the past few years.  6.2  TRENDS IN FOOD PRICES  In examining the trends in food prices in India as compared to world  food prices, this section begins with trends in all commodities, foodgrains  and primary food articles.  182  Managing Food Price Inflation in South Asia  Trends in prices of all commodities and food  At the global level, food prices have increased significantly over the  past two to three years. FAO’s food price index increased more than  80 percent during the period 2005â€?2008 (Table 6.1). However, India is  mostly  insulated  from  the  global  trends  in  cereal  and  food  prices  (Tables  6.1  and  6.2).  The  wholesale  price  index  for  foodgrains  and  food articles increased only 20 percent and 18 percent, respectively,  over the three year period 2005â€?2008. In fact, the increase in the price  of foodgrains was only 10 percent in the year 2006â€?07. The price rise  in  primary  food  articles  (which  include  food  grains)  was  less  than  five  percent  in  the  year  2007â€?08  and  less  than  seven  percent  in  first  half of 2008â€?09. Average annual inflation for all commodities in India  varied between 4.4 to 5.4 percent during the period 2005â€?08. However,  it increased to over 12 percent during July–September 2008. Compared  to  an  inflation  rate  of  12  percent  for  all  commodities,  the  increase  in the  prices  of  foodgrains  and  food  articles  was  less  than  seven  percent.  Table 6.1  Wholesale price indices for food items: World and India  Years/month  Grains (cereals and Pulses)  Food  Fats and Oils  World  India  World  India  World  India  2005â€?06  4.9  5.3  2.8  3.3  –5.0  –5.7  2006â€?07  21.1  10.2  10.0  5.9  11.1  5.9  2007â€?08              April  15.8  8.5  10.5  8.2  40.8  14.0  May  12.6  7.2  9.2  6.5  44.9  13.1  June  18.5  6.5  20.4  4.1  52.3  13.3  July  14.5  7.7  22.0  7.2  52.2  14.7  Aug  22.1  7.3  25.3  6.3  50.0  12.1  Sept  33.9  4.4  32.8  4.2  62.0  10.3  Oct  28.0  2.7  34.0  3.2  69.0  10.0  Nov  23.9  2.2  34.1  2.6  70.2  10.5  Dec  35.8  1.2  37.2  3.2  69.7  8.4  Average  22.8  5.3  25.1  5.1  56.8  11.8  Source:  Economic Survey, Ministry of Finance, Government of India.    Food Prices in India  183  Table 6.2  Changes  in  wholesale  price  indices  for  all  commodities  and  food in India  Year  All Commodities  Foodgrains  Food Articles  2003â€?04  5.5  1.1  1.3  2004â€?05  6.5  0.7  2.6  2005â€?06  4.4  5.4  4.8  2006â€?07  5.4  10.2  7.8  2007â€?08  4.7  4.7  5.5  2008â€?09        May  8.9  5.6  5.7  June  11.8  6.0  5.9  July  12.3  6.6  6.0  August  12.6  6.0  6.9  September  12.0  6.7  7.0  Source:  Office of the Economic Adviser, Ministry of Commerce and Industry, Government  of India.  Trends in prices of wheat and rice  International  prices  of  wheat  increased  significantly  during  2006â€?2008  although they started declining in the second half of 2008. Wheat prices  (US HRW) rose from US$152 per MT in 2005 to $412/MT in Januaryâ€? March  2008,  an  increase  of  about  170  percent  (Table  6.3).  Similarly,  rice prices (Thailand five percent broken) showed a nearly threeâ€?fold  increase  from  $288/MT  in  2005  to  $855/MT  in  Aprilâ€?June  2008.  Rice  prices increased by 47 percent during Januaryâ€?March 2008 as compared  to the 2007 annual average. Compared to Januaryâ€?March 2008, rice prices  increased by 79 percent during Aprilâ€?June 2008.  India is to a large degree insulated from the global impact of high  prices of wheat and rice. But this does not mean that increases in the  prices  of  these  two  commodities  in  international  markets  are  insigâ€? nificant for India. Wheat prices in India increased significantly in the  year  2006â€?07  (by  about  13  percent)  and  between  18  percent  and  20  percent during Octoberâ€?December 2006. From January 2007 onwards  wheat prices started declining again and the annual average increase  for 2007â€?08 was only 4.3 percent (Table 6.4). Wheat prices increased by  between five and eight percent during Aprilâ€?September, 2008. Between  January 2007 and January 2008, global prices of wheat increased by   184  Managing Food Price Inflation in South Asia  Table 6.3  International prices of wheat and rice  Year  Wheat  Rice  US HRW  % change over  Thailand  % change over  in US$  previous year  5% in US$  previous year  2005  152  â€?â€?  288  â€?â€?  2006  192  26.3  304.9  5.9  2007  255.2  32.9  326.4  7.1  Janâ€?March 2008  411.8  61.4  478.1  46.5  Aprilâ€?June 2008  346.5  â€?â€?  855.3  78.9  July 2008  328.2  â€?â€?  731.8  â€?â€?  August 2008  329.3  â€?â€?  693.5  â€?â€?  September 2008  294.5  â€?â€?  686.3  â€?â€?  Source:  FAOSTAT (various years).  Table 6.4  Trends in prices of wheat and rice in India (% change over previous  year/month)  Year  Wheat  Rice  2005â€?06  4.0  3.8  2006â€?07  13.0  2.9  2007â€?08  4.3  6.8  2008â€?09      June  7.7  7.6  July  8.2  7.8  August  5.1  6.6  September  7.8  5.3  Source:  Office of the Economic Adviser, Ministry of Commerce and Industry, Government  of India.    90 per cent. In the case of India, however, wheat prices even declined  somewhat (–1.3 percent) during this period (Fig. 6.1).  There are several reasons for the increase in wheat prices during  January  2006  to  January  2007  in  India.  Wheat  production  increased  significantly  from  66.3  million  MT  in  1997â€?98  to  76.4  million  MT  in  1999â€?2000. But production more or less plateaued since then and came  to  69.4  million  MT  in  2005â€?06.  The  decline  in  wheat  output  to  69.4  million MT in 2005â€?06 coincided with a bad international wheat year.  World wheat production was estimated to be around 587 million MT     Food Prices in India  185  Source:  (1)  International  prices:  FAOSTAT,  (2)  India:  Economic  Survey,  Ministry  of  Finance.  Fig. 6.1: Percentage change in wheat prices: India and international    against a total production of 628 million MT in 2004â€?05 (corresponding  to India’s agricultural year  of  2003â€?04) leading to sharp increases in  international wheat prices. This is one of the reasons for higher wheat  prices in India in 2006. In a reaction to the wheat price inflation the  Government  took  several  measures  to  stabilize  the  price  of  wheat  including: (a) release of adequate quantities under the targeted public  distribution system (TPDS) and other welfare schemes, (b) increasing  domestic supplies through the Open Market Sales Scheme, (c) ensuring  adequate  stocks  in  all  regions  of  the  country  together  with  suppleâ€? menting domestic availability with imports of 5.5 million MT through  the State Trading Corporation, and (d) by permitting private traders to  import at zero duty. However, higher international prices continued  to  push  the  landed  cost  of  the  imported  wheat  in  each  successive  tender (Government of India, 2007).  Because of a perceived supplyâ€?demand mismatch and private traders  offering  wheat  at  prices  above  the  minimum  support  price  (MSP),  Government procurement was lower than the target fixed for 2006â€?07  (rabi  marketing  season  corresponding  to  the  agricultural  year  of  2005â€?06).  Public  wheat  stocks  (with  the  Food  Corporation  of  India  (FCI) and State agencies) stood at six million MT in November 2006,  much below the 10.3 million MT recorded in October 2005. The upward  trend in yearâ€?onâ€?year inflation in wheat prices commenced in August  2006 (12  percent) and reached 20  percent  in  November  2006,  before  receding to 12 percent in January 2007.  In 2007â€?08, there was record harvest of wheat of around 78.4 million  MT.  The  Government  of  India  also  procured  a  record  amount  of   186  Managing Food Price Inflation in South Asia  22.6  million  MT  in  that  same  year.  As  a  result,  wheat  prices  were  relatively low in the year 2007â€?08.  In  contrast  to  wheat,  the  rice  price  increase  was  very  low  at  2.9  percent in the year 2006â€?07. Only in 2007â€?08 did rice prices increase  by around seven percent and increases hovered around five to eight  percent in 2008â€?09. The price increase for rice in India was very low  compared to global price increases (Fig. 6.2).   Source:  (1)  International  prices:  FAOSTAT,  (2)  India:  Economic  Survey,  Ministry  of  Finance.  Fig. 6.2: Percentage change in rice prices: India and international  Trends in other commodities  Maize  The international price for maize increased by more than 100 percent  in the past two years (Fig. 6.3). In contrast, the price increase in India  for maize was only around 10 percent in 2006â€?07 and declined to five  percent in 2007â€?08. In Augustâ€?September 2008 maize prices increased  by another 10 percent (Table 6.5).  Pulses  The price of pulses in India rose significantly (30 percent) in the year  2006â€?07 (Table 6.5). The chronic demandâ€?supply imbalance for most  pulses in the last decade has continued. With rising incomes, domestic  consumption of pulses in India is estimated at 15â€?16 million MT per  year and steadily increasing. Because of relatively small price elasticities,  the price of pulses tends to be highly sensitive to shortfalls in supply.  Domestic  production  of  pulses,  after  its  peak  of  14.9  million  MT  in  2003â€?04, decreased to 13.1 million MT in 2004â€?05 and to 13.4 million MT     Food Prices in India  187  Source:  (1)  International  prices:  FAOSTAT,  (2)  India:  Economic  Survey,  Ministry  of  Finance.  Fig. 6.3: Percentage change in maize prices: India and international  Table 6.5  Percentage changes in wholesale price indices for maize, pulses  and oilseeds  Year  Maize  Pulses  Oilseeds  Soybean  Edible  Soybean  Oils  oil  2005â€?06  9.1  11.8  –7.6  –16.1  –6.6  –0.5  2006â€?07  9.8  30.4  5.2  â€?8.0  5.9  â€?3.6  2007â€?08  5.0  –4.3  24.1  29.6  13.3  8.4  2008â€?09              April  –1.1  –2.4  18.1  29.1  14.2  14.3  May  1.0  –2.9  19.0  29.5  12.3  8.0  June  4.9  –1.3  21.3  36.5  17.5  10.1  July   4.9  1.4  19.6  40.2  17.4  13.1  August  10.1  5.9  18.4  35.6  â€?â€?  â€?â€?  September  9.5  8.9  15.3  30.9  â€?â€?  â€?â€?  Source:  Ministry of Commerce and Industry, Government of India.    in 2005â€?06. In the current year, production is estimated to recover to  14.5 million MT. International availability of pulses is limited with few  exporters (mainly Australia, Canada, Myanmar and Turkey). During  2005â€?06, 1.6 million MT of pulses were imported by India as against  1.3  million  MT  in  2004â€?05.  The  price  index  of  pulses  decreased  in  2007â€?08 (by 4.3 percent) due to an increase in domestic production and  higher imports. The same trend continued  in 2008â€?09  except for the  recent increases in August and September 2008.  188  Managing Food Price Inflation in South Asia  Oilseeds and edible oils  Compared to other commodities, oilseeds and edible oils recorded higher  inflation in 2007â€?08. The price of oilseeds increased by 24 percent in  2007â€?08 and remained high in 2008â€?09 despite a slight decline (Table 6.5).  The  continued  increase  in  oilseed  prices  can  be  attributed  to  strong  demand, a smaller estimated Rabi crop and rising global prices. Global  prices of oilseeds rose by 70 to 90 percent in March 2008 over March  2007. The surge in demand (including demand for bioâ€?fuels), low stocks  and  higher  oil  prices  all  contributed  to  the  price  rise.  The  price  of  soybean seeds at the global level showed an increase of 78.6 percent  in March 2008 over March 2007. In India, soybean seeds recorded a 30  percent increase in 2007â€?08 and  this  price rise continued in 2008â€?09.  In spite of record production of 10 million MT, soybean prices showed  high inflation partly because of high global prices.  Domestic consumption of edible oils in India is estimated at over  10 million MT per year, while domestic production has been hovering  around  six  million  MT.  Imports  of  edible  oils  (mainly  soybean  and  palm oil) which bridge the gap between domestic demand and supply,  were  4.7  million  MT  and  4.3  million  MT  in  2004â€?05  and  2005â€?06,  respectively.  There  was  a  decline  in  domestic  production  of  edible  oils from 27.98 million MT in 2005â€?06 to 24.28 million MT in 2006â€?07.  As  a  result,  imports  increased  to  4.7  million  MT.  Because  of  higher  global  edible  oil  prices,  domestic  prices  also  increased  in  2006â€?07.  The same situation continued in 2007â€?08. Global prices of edible oils  increased by over 100 percent in March 2008 over March 2007. Price  inflation for edible oils in India was 14 percent and 20 percent respecâ€? tively in March 2007 and March 2008. Thus, price increases in India  are  much  lower  than  price  inflation  in  global  markets.  Similarly,  global  soybean  oil  prices  rose  by  more  than  100  percent  in  March  2008 as  compared to March  2007.  Soybean  prices in India  increased  by eight percent in 2007â€?08 but more than 10 percent in the first few  months of 2008â€?09. In the case of processed food products, inflation  in the prices of oil cake and dairy products was high in 2007â€?08, with  the  price  of  oil  cake  rising  by  40  percent,  leading  to  substantial  increases in dairy prices as well.   Consumer price indices  Generally, the wholesale price index (WPI) is used in India for looking  at trends in price inflation. There are, however, four consumer price    Food Prices in India  189  indices  (CPIs)  that  are  specific  to  different  groups  of  consumers,   i.e. CPIâ€?IW for industrial workers; CPIâ€?UNME for urban nonâ€?manual  employees;  CPIâ€?AL  for  agricultural  laborers;  and  CPIâ€?RL  for  rural  laborers.   A comparison of consumer price inflation shows increases in 2008  for all indices (Table 6.6). However, the yearâ€?onâ€?year inflation remained  generally  high  for  CPIAL–agricultural  laborers  and  CPIRL–rural  laborers as food articles have relatively high weights in these indices.  For example the CPIAL was 9.1 percent in May 2008 as compared to  7.8 percent for the CPIIW and 6.8 percent for the CPIâ€?UNME. This is  a  matter  of  concern  as  agricultural  and  rural  laborers  face  higher  prices.  Table 6.6  Consumer price inflation (yearâ€?onâ€?year variation in percent)  Year  CPIâ€?IW  CPIâ€?UNME  CPIâ€?AL  CPIâ€?RL  WPI  March 2005  4.2  4.0  2.4  2.4  5.1  March 2006  4.9  5.0  5.3  5.3  4.1  March 2007  6.7  7.6  9.5  9.2  5.9  June 2007  5.7  6.1  7.8  7.5  4.4  Sept. 2007  6.4  5.7  7.9  7.6  3.4  Dec. 2007   5.5  5.1  5.9  5.6  3.8  March 2008  7.9  6.0  7.9  7.6  7.7  May 2008  7.8  6.8  9.1  8.8  9.3  June 2008  7.7  7.3  8.8  8.7  11.9  Source:  Economic Survey, Ministry of Finance, Government of India.  Note:  IW: Industrial Workers; UNME: Urban nonâ€?manual employees; AL: Agricultural  Labourers; RL: Rural Labourers; WPI: Wholesale price index.    To conclude, the  trends  in food prices  in  India and at  the  global  level show that the impact of global food price increases on India is  limited.  Domestic  production  shortfalls  in  wheat  and  maize,  and  dependency on imports of pulses and edible oils, did transmit some  of  the  international  price  shocks  to  domestic  prices.  However,  the  increase in food prices in India was much lower as compared to the  sharp increase in global prices. Food prices in India, particularly those  for wheat and pulses, showed substantial increases already in 2006â€?07,  before  the  sharp  increase  in  global  prices  in  2007â€?08.  In  fact  price  inflation for foodgrains and food articles in India was lower in 2007â€?08  190  Managing Food Price Inflation in South Asia  than in 2006â€?07. In the case of oilseeds and edible oils, the impact of  global food price inflation on India seems to be much stronger than  for  other  commodities.  A  comparison  of  consumer  prices  indices  shows that price inflation is relatively high for agricultural and rural  laborers.  6.3  WHAT ARE THE REASONS FOR LOWER RISE IN FOOD  PRICES IN INDIA?  India is almost insulated from the global rise in food prices. What are  the  reasons  for  the  much  lower  rise  in  food  prices  in  India  as  comâ€? pared to the sharp increases in global prices since midâ€?2007?  The reasons are basically four: (a) huge oil and fertilizer subsidies;  (b) fiscal measures; (c) administrative measures (d) increases in domestic  production.  Domestic production of foodgrains has increased significantly in  the last three years. It increased from 198.4 million MT in 2004â€?05 to  208.6  million  MT  in  2005â€?06  to  217.3  million  MT  in  2006â€?7  and  to  230.7  million  MT  in  2007â€?08.  In  other  words,  production  increased  about 16 percent over three years. Although there were problems in  wheat procurement in 2006â€?07, higher production led to better food  management in the last few years.  But the most important factor relates to oil and fertilizer subsidies.  One  of  the  factors  responsible  for  the  increase  in  global  food  prices  relates  to  increase  in  crude  oil  prices  and  its  impact  on  the  cost  of  fertilizer and other agricultural inputs. India imports large amounts  of crude oil and fertilizers at huge costs. But the increases in prices of  crude oil and fertilizers have not been passed on to farmers and conâ€? sumers. For example, India’s fertilizer subsidy in 2007â€?08 is estimated  at Rs. 1.3 trillion (US$28 billion). Similarly, only small part of increase  in diesel prices has been passed on to farmers. Food subsidies for buffer  stocks  and  PDS  also  increased  since  the  issue  prices  for  PDS  have  been kept constant.  6.4  POLICY REACTIONS   The antiâ€?inflationary policies of the Government include strict fiscal  and monetary discipline; rationalization of excise and import duties  of  essential  commodities  to  ease  the  burden  on  the  poor;  effective  supplyâ€?demand management of sensitive items through liberal tariff    Food Prices in India  191  and trade policies; and strengthening the public distribution system  (Government of India, 2007).  During 2006â€?07, the Government initiated the following measures  to contain the price rise of primary commodities:    a.  The State Trading Corporation tendered overseas for imports of  5.5 million MT of wheat to supplement domestic production.    b.  Permission was given to private traders to import wheat, first at  five percent duty from June 27, 2006 and then at zero duty from  September 9, 2006 as against the normal applicable duty of 50  percent.    c.  Imports  of  pulses  were  permitted  at  zero  duty  from  June  8,  2006 and a ban on export of pulses was made with effect from  June 22, 2006.    d.  Close monitoring of prices of each and every essential item on  a weekly basis.     e.  Regulatory  measures  were  initiated  by  the  Forward  Markets  Commission (FMC) to contain volatility in the futures prices of  wheat, sugar and pulses and a ban on futures trading in some  pulses was imposed to reduce speculation.    f.  A  reduction  in  the  import  duty  on  palm  oils  by  20â€?22.5  perâ€? centage points was effected in two phases, first in August 2006  and  later  in  January  2007.  Further,  tariff  values  of  these  oils  were frozen at levels prevailing in July 2006, thus reducing the  impact of increases in international prices.  Policy  reactions  to  rising  food  prices  continued  along  the  same  lines in 2007â€?08:    1.  In order to improve wheat availability, public sector agencies such  as STC and MMTC imported wheat during 2007â€?08 (about 1.8  million MT until January 2008).    2.  Export bans on wheat, nonâ€?basmati rice and pulses.    3.  Import  of  wheat  and  pulses  by  private  traders  permitted  at  zero duty. The customs duty on semiâ€?milled or whollyâ€?milled  rice was reduced from 70 percent to zero in March 2008.    4.  To maintain price stability, the central issue prices of rice and  wheat have not been revised since July 2002.    5.  There have been continuous reductions in the import duties on  edible oils. Effective from July, 2007, customs duties on imports  192  Managing Food Price Inflation in South Asia  of  crude  palm  oil  and  soybean  oil  have  been  reduced  to  45  percent and 40 percent, respectively.    6.  Keeping  in  view  the  prevailing  price  situation,  the  Central  Government had issued a Central Order in August, 2006, under  the Essential Commodities Act, 1955 to enable State Governments  to impose limits on private stock holdings of wheat and pulses  for a period of six months.   6.5  FARMER INCENTIVES, PROCUREMENT, STORAGE AND  DISTRIBUTION  The major underlying objective of the Indian government’s price policy  is to protect both consumers and producers. Currently, food security  and price policies basically consist of three instruments: procurement  prices/minimum support prices, buffer stocks, and the public distriâ€? bution system (PDS).  Minimum support prices for farmers  In  order  to  provide  incentives  to  farmers,  the  Government  of  India  (GOI)  follows  a  Minimum  Support  Price  (MSP)  policy  for  24  major  crops including paddy, wheat, jowar (sorghum), bajra (millet), maize,  ragi (finger millet), pulses, oilseeds, copra (coconut kernel/meat), cotton,  jute, sugarcane and tobacco. The Commission for Agricultural Costs  and Prices (CACP) recommends levels at which MSP should be fixed  based on several considerations. These include the cost of cultivation,  the overall shortage of grains as reflected by the trend in wholesale  prices  and  the  need  to  keep  in  check  the  rate  of  inflation  in  the  consumers’ interest. These recommendations take into account variaâ€? tions in these costs across regions while explicitly incorporating cost  estimates provided by states.  In order to keep up incentives, the Government has increased the  minimum  support  prices  significantly  in  recent  years.  As  shown  in  Table 6.7, there were only marginal increases in the MSP of wheat and  paddy during 2000â€?01 to 2004â€?05. On the other hand, the wheat MSP  increased by over the last three years (2005â€?06 to 2007â€?08). In the case  of  paddy,  this  increase  was  nearly  50  percent  over  the  three  year  period 2006â€?07 to 2008â€?09.   Procurement and buffer stock policies  The  government  of  India  procures  wheat  and  rice  for  buffer  stocks  and the public distribution system (PDS). During the period 2003â€?04     Food Prices in India  193  Table 6.7  Minimum support prices for wheat and paddy: 2000â€?01 to 2008â€?09  Year  Wheat  Paddy  MSP  Percent  MSP  Percent  (Rs.)/quintal  Change  (Rs.)/quintal  Change  2000â€?01  610    510    2001â€?02  620  1.6  530  3.9  2002â€?03  630  1.6  550  3.8  2003â€?04  630  0.0  550  0.0  2004â€?05  640  1.6  560  1.8  2005â€?06  750  17.2  570  1.8  2006â€?07  850  13.3  620  8.8  2007â€?08  1000  17.6  745  20.2  2008â€?09  â€?â€?  â€?â€?  900  20.8  Source:  Ministry of Agriculture, Government of India.    to 2005â€?06, wheat procurement hovered between 14.8 and 16.8 million  MT (Table 6.8). However, procurement was very low at only 9.2 million  MT in the year 2006â€?07. With a perceived supplyâ€?demand mismatch  and private  trade offering prices  above the minimum support price  (MSP), government procurement was lower than the target fixed for  2006â€?07 (rabi marketing season corresponding to the agricultural year  of  2005â€?06).  As  a  result,  there  was  a  sharp  increase  in  wheat  prices  during 2006â€?07 and a similar situation in 2007â€?08. The decline in wheat  procurement in 2006â€?07 and 2007â€?08 is attributed to relatively low wheat  production, lower market arrivals, high market prices, negative market  sentiments  due  to  low  stocks  of  wheat  in  the  central  pool,  and  aggressive purchases by the private traders. To encourage farmers to  increase  wheat  production  as  well  as  to  enhance  procurement,  the  Government increased procurement prices in the agricultural year of  2006â€?07  (corresponding  to  the  marketing  season  of  2007).  However,  procurement increased to only 11.1 million MT in 2007â€?08), compared  to 9.2 million MT in 2006â€?07. The government had to import 5.5 million  MT and 1.8 million MT, respectively in 2006â€?07 and 2008â€?09 at high  international  prices.  The  procurement  price  was  increased  from  Rs.850/quintal in 2006â€?07 to Rs.1000/quintal in 2007â€?08 (corresponding  to  the  marketing  season  of  2008).  Private  trade  was  discouraged  in  the form of stock limits etc. As a result, the government was able to  procure a record level of 22.6 million MT in 2008.  194  Managing Food Price Inflation in South Asia  Table 6.8  Procurement of paddy and wheat (million MT)  Year  Wheat  Rice  2003â€?04  15.8  20.8  2004â€?05  16.8  24.0  2005â€?06  14.8  26.7  2006â€?07  9.2  26.3  2007â€?08  11.2  26.3  2008â€?09  22.6  â€?â€?  Source:  Department of Food and Civil Supplies.    In the case of rice, there was no major supply problem. Procurement  of rice increased from 20.8 million MT in 2003â€?04 to 26.7 million MT  in 2005â€?06. Rice procurement fell marginally to 26.3 million MT during  2006â€?07. To stimulate the procurement of paddy rice its MSP, inclusive  of bonus, rose for the 2007â€?08 Kharif marketing season by Rs.125 per  quintal and was fixed at Rs.745 per quintal. The MSP for paddy rice  was  further  increased  to  Rs.900  (including  a  bonus  of  Rs.50)  in  the  2008â€?09 Kharif season. In fact, the government was importing wheat  and exporting rice simultaneously.  Buffer stocks  The importance of building up a buffer stock of food grains (normally  consisting of rice and wheat) is to provide food security to the country.  The  argument  in  favor  of  buffer  stocks  is  that  where  variability  of  food grains output is large (either due to weather conditions or due  to manmade factors) it would be essential for the state to ensure that  food security is guaranteed by building adequate buffer stocks from  the surpluses in good production years and/or by arranging for food  grain imports. Buffer stocks are also needed for targeted PDS and other  welfare  programs.  Various  committees  have  suggested  the  optimal  size of buffer stocks and have come up with estimates that range from  15 to 25 million MT depending on the season in a year.  Table 6.9 shows the actual buffer stocks and the minimum levels  needed in July of each year. In 2002 buffer stocks stood at around 63  million MT greatly exceeding the norm of 24 million MT. But stocks  gradually declined to 19 million MT in 2006 due to low procurement  of wheat. This led to higher wheat prices (including the MSPs) in the    Food Prices in India  195  year 2006â€?07 and again buffer stocks increased to 36.2 million MT in  2008 due to record procurement of 22 million MT of wheat.  Table 6.9  Buffer stocks of foodgrains: 2002 to 2009  Years  1st July Actual Buffer  1st July Minimum  Stock (million MT)  Norm (million MT)  2002  63.0  24.3  2003  35.7  24.3  2004  29.9  24.3  2005  24.5  24.3  2006  19.4  24.3  2007  23.9  24.3  2008  36.2  24.3  2009  60 again!  24.3  Source:  Department of Food and Public Distribution System.  Food subsidies  Food subsidies are provided to meet the difference between the economic  cost of food grains procured by the FCI and their sales realization at  the Central Issue Price (CIP) for the Targeted Public Distribution System  (TPDS) and other welfare schemes. In addition, the Central Government  also procures food grains for meeting buffer stock requirements. Hence,  part of the food subsidy also goes towards meeting the carrying cost of  the buffer stock. The food subsidy bill of the Government of India peaked  in  2004–05  and  declined  as  stocks  declined  (Table  6.10).  However,  with higher MSPs declared more recently, food subsidies have increased  again. The food subsidy bill increased from Rs. 238 billion in 2006â€?07  to  Rs.  313  billion  in  2007â€?08 ⎯ an  increase  of  31  percent  in  subsidy.  The increases in MSPs were partly due to increase in global prices.  Food based safety net programs  Rather than introducing new food based safety net programs in reaction  to  the  food  crisis,  India  tried  to  strengthen  existing  programs.  The  Public  Distribution  System  (PDS)  is  one  of  the  important  safety  net  programs in India. The PDS is a major State intervention in the country  aimed at ensuring food security for all, especially the poor. The PDS  operates through a large distribution network of around 489,000 fair   196  Managing Food Price Inflation in South Asia  Table 6.10  Food subsidies (billion Rs.)  Years  Food Subsidies  Growth (%)  1998â€?99  87.00  â€?â€?  1999â€?00  92.00  5.8  2000â€?01  120.10  30.5  2001â€?02  174.94  45.7  2002â€?03  241.76  38.2  2003â€?04  251.60  4.1  2004â€?05  257.46  2.3  2005â€?06  230.71  â€?10.4  2006â€?07  238.28  3.3  2007â€?08  312.60  31.1  Source:  Ministry of Finance, Economic Survey, Government of India.    price shops (FPS) and is supplemental in nature. Under the PDS, the  Central  Government  is  responsible  for  the  procurement  and  transâ€? portation of food grains up to the principal distribution centers of the  FCI while the State Governments are responsible for the identification  of families living below the poverty line (BPL), the issuing of ration  cards,  and  the  distribution  of  food  grains  to the vulnerable sections  through  FPSs.  In  order  to  improve  its  efficiency,  the  PDS  was  redesigned as TPDS with effect from June 1997. The TPDS envisages  identifying the poor households and giving them a fixed entitlement  of food grains at subsidized prices. Under the TPDS, higher rates of  subsidies  are  being  given  to  the  poor  and  the  poorest  among  the  poor. Families above the poverty line (APL) are also supplied under  the TPDS but with lower subsidy. The scale of issue under the TDPS  for Antyodaya cardholders (destitute) began with 10 kg per family per  month,  which  has  been  progressively  increased  to  35  kg  per  family  per month with effect from April 2002. The offâ€?take under the TPDS  (total of APL, BPL and Antyodaya) increased from 24 million MT in  2003â€?04 to 31.4 million MT in 2005â€?06 and to 33.5 million MT in 2007â€?08  (Table 6.11).  Apart from the PDS, other food based safety nets include employâ€? ment programs and midâ€?day meal schemes. With the introduction of  the national rural employment guarantee scheme (NREGS), cash has  replaced food in employment schemes. As a result, there has been a  reduction  in  offâ€?take  of  food  grains  under  welfare  programs  from  13.5 million MT in 2003â€?04 to 3.9 million MT in 2007â€?08.    Food Prices in India  197  Table 6.11  Offtake of rice and wheat under targeted PDS and welfare programs (million MT)  Years  Rice and  Rice and  Rice and Wheat  Total under  Rice and wheat under  Total Rice and Wheat  Wheat BPL  Wheat APL  under Antyodaya  TPDS  welfare schemes  (TPDS +welfare)  2003â€?04  15.8  4.2  4.2  24.2  13.5  37.7  2004â€?05  17.5  6.7  5.5  29.7  10.6  40.3  2005â€?06  15.6  8.3  7.4  31.4  9.7  41.2  2006â€?07  14.2  8.7  8.7  31.6  5.1  36.7  2007â€?08  15.1  9.0  9.4  33.5  3.9  37.4  Source:  Department of Food and Public Distribution System.  198  Managing Food Price Inflation in South Asia  Effectiveness of TPDS  TPDS is the biggest food based safety net program in India. The main  problems related to the TPDS are discussed in two recent documents:  (1) Report of the High Level Committee on Longâ€?Term Grain Policy  (Government  of  India,  2002a)  and  (2)  Performance  Evaluation  of  Targeted Public Distribution System (TPDS) (Programme Evaluation  Organisation, Planning Commission, 2005).  According to these documents, there are basically four problems  in  the  present  TPDS:  (a)  High  exclusion  errors;  (b)  nonâ€?viability  of  fair price shops; (c) not fulfilling the price stabilization objective and,  (d) leakages.  High exclusion errors  The Programme Evaluation Organisation’s study (PEO, 2005) establishes  largeâ€?scale exclusion errors in most states.  The PEO concludes that ⎯    •  “It would be appropriate to do away with the methodology of  identifying  poor  families  on  the  basis  of  income/expenditure  criterion,  as  identifying  sources  of  income  at  the  household  level and measuring them with precision on such a large scale  is fraught with many problems.â€?    •  “The  proportion  of  population  with  food  insecurity  need  not  necessarily be identified with Planning Commission’s poverty  ratio.â€?    •  The Planning Commission should devise an appropriate criterion  and  method  of  BPL  identification.  In  this  respect,  the  report  suggests that “those families who do not have a secure source of  regular income should be netted into BPL category irrespective  of their current income.â€?  Additional criteria based on occupations and assets may be used,  and these should be state/regionâ€?specific. However, the land criterion  is not found to be meaningful, for example, some of the most vulnerable  households like adivasis may own land.  It is true, as mentioned by PEO, that there are large exclusion errors  in TPDS, which also brings into question the BPL methodology used  for  identification  of  households  at  the  state  level.  There  are  two  problems:  firstly,  the  criterion  used  for  allocation  of  food  grains  by    Food Prices in India  199  the Central Government to states. The Central Government allocates  food grains to states based on the narrow official poverty line. There  is  a  need  to  look  at  this  allocation  criterion  to  states.  If  the  official  poverty ratio criterion were to be used, only 28 percent of the popuâ€? lation is eligible under PDS at the all India level in 2003â€?04. However,  the proportion of food insecure households maybe much higher than  the official poverty ratios. For example, under nutrition among children  and  households  is  much  higher  than  this  figure.  The  use  of  BPL  estimates to determine Central allocations should be revisited because  there is a significant mass of households just above the poverty line.  Central allocations can still be a function of BPL population but the  eligible  households  need  not  be  equal  to  the  BPL  population  but  some multiple of it (e.g. 1.5 times the number of BPL households).   A  second  problem  is  the  use  of  the  BPL  method  for  identifying  households by the states. This identification differs from state to state.  For example, some of the South Indian states do not follow the official  poverty ratio for limiting the ration cards. In Andhra Pradesh, more  than 70 percent of the households have ration cards, which is one of  the reasons for high inclusion errors in Andhra Pradesh. In any case,  one has to keep in mind the criticism of the PEO regarding the BPL  method of identification of households.   Viability of fair price shops  An  important  institutional  concern  is  that  of  the  economic  viability  of fair price shops, which appears to have been badly affected by the  exclusion of the APL population from the PDS. The virtual exclusion  of the APL population has led to a big decline in offâ€?take. With fewer  ration cards to serve, lower turnover and upper bounds on the margins  that  can  be  charged  to  BPL  consumers,  the  net  profits  of  fair  price  shop  owners  and  dealers  are  lower  under  the  TPDS  than  before.  Since there are economies of scale here, for instance, with respect to  transport,  the  distribution  of  smaller  quantities  is  likely  to  make  many shops unviable. When fair price shops are economically viable,  there are fewer incentives to cheat.  Some of the steps suggested by the High Level Committee on Long  Term  Grain  Policy  (HLC)  to  revive  the  retail  network  were  the  following:  “Relax  restriction  on  eligibility  to  be  a  licensed  fair  price  shop;  make  NGOs  and  village  level  retailers  eligible  to  undertake  licensed PDS distribution, and in particular, encourage women; remove  200  Managing Food Price Inflation in South Asia  restrictions  on  the  range  of  commodities  that  can  be  sold  in  a  FPS;  and allow registered associations of FPS dealers to purchase the grain  allocated directly from the FCIâ€?.  Increases  in  the  allocations  under  TPDS  based  on  new  criterion  and implementation of measures suggested above by the High Level  Committee may improve the viability of the ration shops.  Regional allocation and price stabilization objective  One  of  the  objectives  of  the  PDS  has  always  been  to  ensure  price  stabilization in the country by transferring grain from cerealsâ€?surplus  to cerealsâ€?deficit regions. Targeted PDS has reduced the effectiveness  of this objective. This is because under TPDS, the demand for cereals  is no longer determined by state governments (based on their requireâ€? ments,  and  in  practical  terms  on  past  utilization)  but  on  allocations  decided by the central government (based on poverty estimates prepared  by the Planning Commission). The new system of allocation, as pointed  out  by  the  HLC,  has  led  to  imbalances  between  actual  allocations  and  “allocations  necessary  to  meet  the  difference  between  cereals  production and requirement.â€?   Increases in the allocations under the TPDS based on new criterion  (say,  1.5  times  the  BPL)  can  improve  the  effectiveness  of  the  price  stabilization objective. In addition, the Department of Food can indeâ€? pendently  direct  the  FCI  to  sell  grain  in  specified  cities  or  regions  where prices are considered excessive and/or rising too fast.  Leakages and diversion  Undoubtedly, in many parts of India, the current system of delivery  has  weaknesses  resulting  in  leakages  at  different  stages.  As  the  Government of India (2005) points out, “the share of leakages in offâ€? take from the central pool is abnormally high, except in the states of  West Bengal and Tamil Naduâ€?. Further, “in terms of leakages through  ghost BPL cards, there are fewer problems in Andhra Pradesh, Haryana,  Kerala, Punjab, Rajasthan and Tamil Nadu than in other Statesâ€?. At  the  fair  price  shop  level,  leakages  were  found  to  be  high  in  Bihar,  Punjab and Haryana.  The study goes on to identify the factors associated with relatively  low leakages at the FPS level and concludes that “general awareness of  the beneficiaries, high literacy and strong grassroot level organizations  (particularly PRIs) have helped states like West Bengal and Himachal    Food Prices in India  201  Pradesh in minimizing FPS level leakage, which in the case of Tamil  Nadu, it is the elimination of private retail outletsâ€?. A detailed study  of the PDS in Tamil Nadu by A.K. Venkatasubramanian identifies strong  political commitment and careful monitoring by the bureaucracy as  elements of the success of PDS in the state.  Leakages cannot be lowered by finer targeting using official poverty  criteria.  They  require  political  commitment  and  participation  of  the  people in the delivery process. The nexus between officials, illegal actors  and ration shop dealers must be broken in order to reduce leakages.  Monitoring and accountability of TPDS (food security watch) should  be improved in a significant way. The TPDS needs to be strengthened  by  means  of  the  effective  use  of  information  technology  including  introduction of a unique ID based smart card system.  Are food stamps a viable alternative to the TPDS?  If  markets  are  integrated,  one  can  introduce  a  food  stamps  system  which is supposed to be more effective than the present system. On  food stamps/coupons, the High Level Committee says the following:  “In the long  run, as markets get better integrated, the PDS function  need not remain restricted to designated fair price shops and a food  coupon system valid even outside PDS outlets may become possible.  Food  coupons  may  allow  wider  choice  for  consumers  in  terms  of  commodities  and  outlets.  In  the  Committee’s  view,  this  is  a  course  which  should  be  followed  with  considerable  caution  in  view  of  the  experience  of  other  countries,  and  the  possibility  of  counterfeiting.  However,  the  more  important  reason  food  stamps  have  not  been  successful elsewhere has been the erosion in the value of the coupons  where  it  was  fixed  in  nominal  terms.  If  the  coupon  system  is  to  succeed the PDS suggested above, we recommend that the value of  the coupon should be indexed to food inflation. The coupon system  should not lead to a dilution of the Central Government commitment  to food securityâ€? (Government of India, 2002b). A well run food stamp  system may be able to avoid many logistical problems of the present  distribution  system  and  consumers  would  have  a  wider  choice  in  commodities.  Midâ€?day meal scheme  The Midâ€?day Meal Scheme (MDMS) was launched in 1995 to enhance  enrolment, retention, and participation of children in primary schools,  202  Managing Food Price Inflation in South Asia  simultaneously  improving  their  nutritional  status.  The  MDMS  was  revised and universalized in September 2004 and central assistance was  provided at the rate of Rs. 1.00 per child per school day for converting  food  grains  into  hot  cooked  meals  for  children.  The  scheme  was  further revised in June 2006 to enhance the minimum cooking cost to  Rs 2.00 per child per school day to provide 450 calories and 12 grams  of  protein.  The  number  of  children  covered  under  the  program  has  risen  from  33.4  million  in  322,000  schools  in  1995  to  120  million  in  950,000  primary  schools/EGS  centers  in  2006â€?07.  A  review  of  the  MDMS  points  to  the  absence  of  a  proper  management  structure  in  many  States.  Even  the  reported  average  number  of  school  days  on  which meals are provided varied widely. The National University of  Educational Planning Administration (NUEPA) reports 209 days per  annum, while the Ministry of Human Resource Development (MHRD)  reports 230 days at the national level. Steering Committees at State/  district  levels  for  effective  monitoring  are  yet  to  be  set  up  in  some  States. On the whole, despite the prevalence of good practices, a sysâ€? tematic supervision and monitoring of the program and transparency  in implementation are lacking in most States. Notwithstanding these  shortcomings, the MDMS appears to have had a positive impact on  school attendance and nutritional status of children through removal  of classroom hunger. The scheme has been extended to upper primary  schools  from  October  2007  to  cover  17  million  additional  children  and will be extended to all UPS from April 2008 to cover 54 million  children. Thus, the  MDMS will  cover  about 180  million children by  2008â€?09.  The  nutritional  value  of  meals  for  upper  primary  children  will  be  fixed  at  700  calories  derived  from  150  gm  of  cereals  and  20  gm of protein.  The Five Year document suggests the following action points for  improving the MDMS:     •  MDMS to be managed by the local community and PRIs/NGOs,  and not contractorâ€?driven: civic quality and safety to be prime  considerations.    •  Sensitize  teachers  and  others  involved  in  nutrition,  hygiene,  cleanliness, and safety norms to rectify observed deficiencies.    •  Involve nutrition experts in planning low cost nutrition menus  and for periodic testing of samples of prepared food.    •  Promote  locally  grown  nutritionally  rich  food  items  through  kitchen gardens in school, etc.    Food Prices in India  203    •  Revive  the  School  Health  Program;  disseminate  and  replicate  best practices adopted by States.    •  Provide drinking water facilities in all schools on an urgent basis.    •  Display status regarding supplies, funds, norms, weekly menu,  and coverage in schools to ensure transparency.    •  Central assistance to cooking cost should be based on the actual  number of beneficiary children and not on enrolment.    •  Promote social audits.    •  Online monitoring.  6.6  FOOD SECURITY OUTLOOK  Many  studies  on  projections  of  food  grains  in  India  conclude  that  there  is  no  problem  regarding  food  security  in  terms  of  availability  of food grains in the future. Some forecasts on cereal demand show  that  224  million  MT  (193.5  for  food  and  30.1  for  feed)  would  be  sufficient by 2020 (Dyson and Hanchate, 2000). Other forecasts mention  250 million MT. Thus there appears to be no cause for concern as far  as cereal demand outstripping cereal supply in the Indian context is  concerned.  The  Planning  Commission  estimates  for  the  11th  Plan  period  based  on  time  series  data  also  indicate  that  demand  for  cereals would not exceed supply by 2011â€?12 (Table 6.12). Only in the  case of wheat, there could be a deficit of 3 million MT. Thus, one has to  carefully monitor the price of wheat in the immediate future. In the  case  of  rice,  the  projections  show  that  there  would  be  a  surplus  of  4 million MT by 2011â€?12.  Table 6.12  Foodgrain projections for 2011â€?12  Crops  Demand  Production  Gap  Total Cereals  210.4  211.8  1.4  Rice   95.7  99.6  4.0  Wheat  79.6  76.6  â€?3.0  Coarse Cereals  35.2  35.7  0.5  Total Pulses  14.5  13.8  â€?0.7  Source:  Planning Commission.    For the immediate future there is no problem regarding food grain  availability as India has enough buffer stocks. In fact, India would be  204  Managing Food Price Inflation in South Asia  able to export food grains. On the other hand, these conclusions should  not  draw  attention  away  from  the  fact  that  there  are  a  number  of  unresolved sustainability issues in the cultivation of food grains. For  example,  rice  cultivation  in  the  Punjab  and  Haryana  is  leading  to  serious land, soil and water degradation.  Changing consumption patterns  In  spite  of  the  increase  in  per  capita  real  expenditures  during  the  period  1972â€?73  to  2004â€?05,  per  capita  cereal  intake  declined  in  both  rural and urban areas. However, the fall in cereal consumption was  offset by an increase in the consumption of nonâ€?cereal food. It is now  widely recognized that the food basket is more diversified and dramatic  changes in food consumption patterns have taken place in India during  the  postâ€?green  revolution  period.  The  reduction  in  average  cereal  consumption may not be of great concern because the decline is mostly  driven  by  reduced  consumption  among  the  middle  and  top  deciles  of the income distribution. Substitution away from cereals to other foods  is to be expected when incomes increase. In recent years, however, a  decline in cereal consumption among the poor was observed as well.  As  shown  in  Table  6.13,  the  share  of  cereal  expenditure  in  total  expenditure has declined over time from 38 percent in 1970â€?71 to 18  percent in 2004â€?05 in rural areas. However, in the case of the bottom  30 percent of the expenditure distribution, the share is still substantial  at 29 percent in 2004â€?05. In fact, in rural areas the share of food in total  expenditure is 66 percent for the bottom 30  percent  as compared to  47 percent for the top 30 percent in 2004â€?05 (Table 6.14).  Table 6.13  Percentage share of cereals in total food expenditure  Years  Rural  Urban  B30%  M40%  T30%  All  B30%  M40%  T30%  All  1970â€?71  53.65  43.65  29.49  38.15  38.85  28.19  13.37  21.58  1972â€?73  53.77  46.32  29.99  39.12  39.17  28.62  13.33  21.75  1973â€?74  52.81  45.07  31.04  39.27  39.63  30.73  15.40  23.83  1977â€?78  50.75  41.79  25.94  35.03  37.72  26.83  14.89  22.61  1983  45.11  36.38  21.93  30.27  32.26  22.29  11.18  17.59  1986â€?87  41.42  33.78  20.23  28.04  29.48  20.10  9.73  15.62  1987â€?88  41.28  32.82  18.91  27.02  30.32  20.54  9.96  16.03  (Contd.)    Food Prices in India  205  (Table 6.13 continued)  Years  Rural  Urban  B30%  M40%  T30%  All  B30%  M40%  T30%  All  1988â€?89  39.56  31.79  18.29  26.14  29.28  20.08  10.13  16.03  1989â€?90  39.49  29.54  17.08  24.98  29.54  19.94  9.21  15.33  1990â€?91  39.37  30.68  18.22  25.93  27.55  19.13  9.49  15.12  1992  37.94  29.67  16.60  24.21  27.47  18.01  8.50  13.93  1993â€?94  35.68  27.87  15.72  22.95  25.59  17.14  8.18  13.32  1994â€?95  36.42  27.94  15.29  22.71  27.03  18.46  8.22  13.64  1995â€?96  34.04  25.39  13.97  20.93  24.40  16.05  7.01  11.90  1999â€?00  29.27  22.21  13.35  19.01  20.67  13.46  6.63  10.62  2000â€?01  28.63  21.56  13.20  18.68  19.69  13.04  6.27  10.13  2001â€?02  29.37  21.30  12.86  18.35  18.69  12.58  6.22  9.89  2003  27.07  20.58  12.53  17.64  18.89  12.48  6.18  9.83  2004â€?05  29.34  22.04  12.49  18.28  20.59  13.29  6.29  10.21  Source:  National Sample Surveys.  Note:  The shares are derived from food expenditures at constant prices (1993â€?94 prices).  Table 6.14  Percentage share of food in total expenditure  Years  Rural  Urban  B30%  M40%  T30%  All  B30%  M40%  T30%  All  1970â€?71  84.07  81.04  71.29  76.67  79.96  75.01  62.48  68.87  1972â€?73  82.62  79.73  67.34  73.85  79.09  73.90  59.50  66.78  1973â€?74  82.00  79.49  67.58  73.94  78.42  74.03  60.69  67.54  1977â€?78  79.86  76.36  63.77  70.44  76.42  70.74  59.55  66.10  1983  75.95  72.31  59.54  66.30  71.17  64.83  50.09  57.67  1986â€?87  75.99  72.69  59.48  66.47  72.14  64.87  47.72  56.38  1987â€?88  73.75  70.39  57.04  64.08  71.08  64.82  49.34  57.14  1988â€?89  73.53  69.61  55.72  63.16  71.75  65.02  49.44  57.62  1989â€?90  74.26  68.91  57.91  64.33  71.38  64.40  46.70  55.60  1990â€?91  73.71  70.41  59.40  65.51  70.69  64.58  48.05  56.55  1992  72.61  68.62  52.51  60.95  68.93  61.75  43.73  52.62  1993â€?94  69.83  66.47  52.61  59.99  66.35  59.78  43.78  51.82  1994â€?95  69.93  65.11  48.51  57.26  66.26  59.81  41.38  50.01  1995â€?96  68.69  63.10  46.47  55.51  65.13  56.90  35.88  45.85  (Contd.)  206  Managing Food Price Inflation in South Asia  (Table 6.14 continued)  Years  Rural  Urban  B30%  M40%  T30%  All  B30%  M40%  T30%  All  1999â€?00  61.00  58.59  50.14  54.84  57.99  51.06  37.71  44.57  2000â€?01  61.78  58.44  50.29  55.04  56.11  49.40  35.44  42.50  2001â€?02  61.52  57.65  48.83  53.85  54.80  48.62  34.54  41.71  2003  61.33  58.14  48.37  53.81  56.35  48.67  35.01  42.12  2004â€?05  66.07  61.98  47.48  55.18  59.87  50.40  34.50  42.52  Source:  National Sample Surveys.    The share of cereals in total food expenditures was more than 40  percent for bottom 30 percent. Households in this expenditure class  still  get  more  than  60  percent  of  their  calories  from  cereals.  Thus,  cereal consumption continues to be important for the poor.  According to some projections, household demand for food grains  would  increase  from  155  million  MT  in  2000  to  240  million  MT  in  2020; for milk and dairy products from 64 million MT to 166 million  MT; and fruits and vegetables from 48 million MT to 113 million MT  (Radhakrishnan, 2002). Per capita availability of fruits was 58 grams  per day and 179 grams per day for vegetables. Table 6.15 provides data  regarding per capita availability and deficit of milk, eggs and meat.  It  shows  the  need  for  increasing  the  availability  of  nonâ€?cereal  food  items. Regarding nonâ€?cereal foods like fruits, vegetables, milk, meat  and fish, India has not achieved self sufficiency in terms of adequate  per capita availability.  Table 6.15  Per capita availability and deficit of milk, eggs and meat (2002)  Food Items  Per capita  ICMR dietary guidelines  Per capita  Availability  for Indians  deficit  Milk  216grams/day  300 mill. litre/day  34 grams/day  Eggs  30 eggs/annum  180 eggs/annum  150 eggs/annum  Meat  3.24 kg/annum  10.95 kg/annum  7.71 kg/annum  Source:  Government of India, Planning Commission.    Thus, India faces two major challenges regarding food security in  terms  of  availability.  First,  the  bottom  30  percent  of  the  population  (based on the food expenditure distribution) still spend more than 40  percent of their total food expenditure on cereals and get twoâ€?thirds    Food Prices in India  207  of  calories  from  them.  Therefore,  cereal  prices  still  matter  for  food  security of the poor. Even by the year 2020, the poor are predicted to  spend 50 percent of their total food expenditure on cereals and obtain  70 percent of total calories from them. Current policies regarding rice  and  wheat  are  unsustainable  over  time,  both  from  producer  and  consumer points of view. The question is how to reform these policies  and deliver the cereals to poor in a cost effective way.  Secondly, demand for nonâ€?cereal food has been steadily increasing  and this trend is expected to continue. Therefore, incentives have to  be given and institutions have to be established in order to increase  production of nonâ€?cereal food items.  Other challenges are access to food and absorption of food. Increases  in purchasing power are important for improving access to food by  the poor. Absorption relates to malnutrition particularly child malnuâ€? trition. Many studies have shown that malnutrition can persist even  after removal of poverty. For example, income poverty in India is 26  percent  while  child  malnutrition  is  46  percent.  Thus,  reduction  in  malnutrition is going to be a bigger challenge than income poverty.  The decline in child malnutrition rates has been very slow in India,  much slower than would be expected on the basis of economic growth  performance. Therefore, access to food and removal of child malnuâ€? trition are important elements in achieving food security in India.  6.7  CONCLUSIONS  A summary of the major conclusions of the Chapter is given below:     1.  While India is not decoupled from the outside world, the Indian  economy and its agricultural sector are less exposed to outside  world than is the case for most other countries, and to that extent  the  impact  of  price  fluctuations  in  the  world  market  will  be  smaller.  This  is  confirmed  by  data  regarding  trends  in  food  prices in India at the global level which how that the impact of  global rises in food prices on India is relatively limited. Domestic  production shortfalls in wheat and maize, and dependency on  imports of pulses and edible oils, transmitted the international  price shocks to domestic prices. However, the increase in food  prices  in  India  was  much  lower  as  compared  to  the  sharp  increase in global prices. Food prices in India, particularly those  for  wheat  and  pulses, increased in 2006â€?07  but  this happened  before  the  sharp  increase  in  global  prices  in  2007â€?08.  In  fact,  208  Managing Food Price Inflation in South Asia  price  inflation  for  food  grains  and  food  articles  was  lower  in  2007â€?08 in India as compared to those of 2006â€?07. In the case of  oilseeds and edible oils, the global impact on India seems to be  higher than other commodities. A comparison of different conâ€? sumer  price  indices  shows  that  inflation  has  been  relatively  high for agricultural and rural laborers in recent years.    2.  Food  grain prices  in  the world market have  increased signifiâ€? cantly in the last two years due to a combination of poor harvests,  oil  price  increases  and  a  shift  towards  bioâ€?fuels.  The  latter  tendency  is  bound  to  accelerate,  which  suggests  that  upward  pressure  on  food  prices  will  continue  in  the  near  future.  This  will undoubtedly put pressure on Indian agricultural prices as  well.  Farmers  are likely  to  gain from  higher  prices and to the  extent to which low profitability of agriculture has been a cause  of  low  farm  incomes  and  inadequate  investments  in  the  agriâ€? cultural  sector,  the  shift  to  higher  food  prices  could  actually  boost domestic production and rural incomes. However, it must  also be noted that consumers are hurt by higher prices and since  most of the poor in India are net purchasers of food, it would  be  necessary to protect  them from excessive increases  in  food  prices. How to balance these conflicting objectives will continue  to present a major policy challenge.    3.  There are main four reasons why food price inflation in India  has been significantly lower than global food price inflation since  midâ€?2007: (a) huge oil and fertilizer subsidies; (b) fiscal measures;  (c) administrative measures; and (d) production increases.    4.  The antiâ€?inflationary policies of the Indian government include  strict  fiscal  and  monetary  discipline;  rationalization  of  excise  and import duties of essential commodities to ease the burden  on the poor; effective supplyâ€?demand management of sensitive  items through liberal tariff and trade policies; and strengthening  of the public food distribution system.    5.  Regarding producer incentives, minimum support prices (MSP)  of rice, wheat and several other crops have been increased, partly  justified by the global increases in food prices. Due to production  shortages and lower MSPs, wheat procurement in 2006â€?07 turned  out  relatively  low.  As  a  result,  wheat  prices  increased  signifiâ€? cantly.  However,  due  to  an  increase  in  the  MSP  and  higher  production, the government was able to procure record levels    Food Prices in India  209  of wheat in the subsequent year. These high procurement levels  have  implications  for  buffer  stocks  whose  levels  should  not  become unsustainable. The increase in the MSP and corresponding  high stock levels also sharply increased food subsidies.    6.  India has not introduced new food based safety nets but rather  is  trying  to  improve  the  targeted  public  distribution  system  (TPDS) and the midâ€?day meal scheme (MDMS) for school children  as well as the Integrated Child Development Scheme (ICDS).    7.  Food  projections  show  that  India  will  not  likely  be  facing  a  significant  gap  between  supply  and  demand  for  cereals  and  pulses  in  the  near  future.  But  regarding  nonâ€?cereal  foods  like  fruits, vegetables, milk, meat and fish, India is not likely to achieve  self sufficiency in terms of per capita availability any time soon.  There  also  remain  serious  problems  regarding  access  to  food  and child malnutrition; especially the latter remains worrying  high given India’s relatively favorable food production statistics.    8.  India  has  sufficient  stocks  of  rice  and  wheat.  There  are  not  likely to be any serious problems regarding availability of food  grains in the next few years. However, there is likely to remain  upward  pressure  on  the  price  of  edible  oils  due  to  increasing  demandâ€?supply imbalances.  References  Government of India. 2002a. Report of the Highâ€?Level Committee on Longâ€? term Grain Policy. Planning Commission, Ministry of Finance. New Delhi.  ⎯⎯. 2002b. Department of Food and Public Distribution: Highâ€?Level Committee  Report, Department of Food and Public Distribution. New Delhi.  ⎯⎯. 2005. Evaluation of TPDS. Program Evaluation Office, Planning Commission.  New Delhi.  ⎯⎯. 2007. Economic Survey. Ministry of Finance. New Delhi.  Radhakrishnan, R. 2002. “Food and Nutrition Security in India.â€? In: Parikh,  K.S.,  Radhakrishnan,  R.  (Eds).  India  Development  Report  2002.  Oxford  University Press. New Delhi.    Managing Food Price Inflation in Nepal  211  Chapter 7  Managing Food Price Inflation in Nepal  Champak Pokharel  7.1  RELATIVE IMPORTANCE OF THE AGRICULTURAL SECTOR  IN NEPAL  Nepal has  three high  potential  sectors for economic development ⎯  agriculture,  tourism  and  hydropower.  Tourism  has  good  potential  but can have a direct impact only in a limited number of districts and  cities/towns initially as its current share in GDP is only about 3 percent.  Nepal  is  rich  in  hydropower  potential  but  current  investment  is  limited  and  its  development  can  only  be  a  medium  to  longerâ€?term  growth strategy. Agriculture is relatively quick yielding with a much  broader  impact  for  poverty  alleviation  and  currently  contributes  32  percent to GDP (see Box 7.1). More than 80 percent of the people in  Nepal are classified as rural and agriculture accounts for 66 percent  of national employment. Compared to other sectors of the economy  agriculture’s  investment  needs  are  smaller:  the  incremental  capital  output ratio is 2.8 percent in agriculture compared to 6â€?7 percent in  tourism and 18.5 in hydropower.  Elevation in Nepal ranges from less than 300 feet to 29 thousand  feet, giving the country a wide range of agroâ€?climatic conditions. Nepal  has  plenty  of  permanent  rivers  and  ample  ground  water  resources.  Twoâ€?thirds of all agricultural land can be irrigated of which 80 percent  can  be  irrigated  yearâ€?round  in  the  Terai  using  ground  water.  But  yearâ€?round irrigation is currently practiced on only about 25 percent  of all agricultural land in the country. As a result cropping intensities  are low (average is 1.41). In wellâ€?irrigated fields, three crops per year  are feasible. Some areas in the Terai are already supplying urban areas  with fresh maize for roasted snacks, fruits and vegetables yearâ€?round  and in this way they substitute for imports from India while also sigâ€? nificantly increasing winter season employment in periâ€?urban areas.   212  Managing Food Price Inflation in South Asia  Box 7.1: Agriculture’s potential in Nepal  Population  pressure  in  Nepal  is  as  high  at  10.4  persons  per  ha  of  agricultural land (1,040 persons/km2) and projected average annual  population  growth  for  the  current  decade  is  2.1  percent.  The  2001  Agricultural  Census  indicates  that  48  percent  of  the  farmers  own  less than 0.5 ha of land. About twoâ€?thirds of all farm families own  cattle  and  50  percent  own  buffaloes.  The  use  of  modern  inputs  in  Nepal’s agriculture is low, e.g. fertilizer use is less than 50 kg per ha  compared to 350 kg/ha in neighboring China. As a result agricultural  productivity in Nepal is also low as illustrated by average yield data:  Cereals 2.2 MT/ha, milk 432 kg per cow/year, eggs 86 per hen/year,  potato 13 MT/ha, and vegetables 8â€?10 MT/ha. However, given favorable  agroâ€?climatic conditions  in  many  areas,  there  exist  good  prospects  for productivity increases given appropriate input use.  Agriculture was the least affected sector during the recently ended  civil conflict. While growth in the nonâ€?agricultural sectors declined  from  6.3  percent  per  year  during  the  Eighth  Plan  (1993â€?97)  to  3.8  percent  per  year  during  the  Tenth  Plan  (2003â€?07),  average  annual  agricultural growth remained close to 3 percent during both periods.  If there had been no conflict, agricultural growth might have been  substantially higher due to the wellâ€?known large multiplier effects  of such growth. The potential of the agricultural sector is illustrated  by past growth rates which have exceeded five percent per year in  years with a favorable monsoon, e.g. 7.6 percent in 1994, five percent  in 1999, 5.5 percent in 2000, and 5.6 percent in 2007. Agriculture in  Nepal  may  well  have  the  capacity  to  grow  annually  up  to  seven  percent with yearâ€?round irrigation and complementary inputs.  Demand for higher quality agricultural products is rising fast, especially  in  the  urban  areas  due  to  rapid  increases  in  urban  incomes.  The  emerging dualistic structure of Nepal’s economy can stimulate agriâ€? culture and help alleviate poverty faster given an appropriate policy  environment.  7.2  LINKS BETWEEN AGRICULTURE, INDUSTRIES AND TRADE   Average  annual  agricultural  growth  during  the  last  five  years  was  3.3  percent  and  in  2007/8  it  was  5.7  percent  (Government  of  Nepal,  2008).  However,  growth  in  edible  food  grain  production  was  only  1.1 percent per year during that same fiveâ€?year period. A major part  of  agricultural  growth  was  contributed  by  horticultural  production    Managing Food Price Inflation in Nepal  213  in areas with good road connections. The horticulture sector in Nepal  is currently growing at seven to eight percent per year. The agricultural  sector’s  contribution  to  exports  at  present  is  about  20  percent  (see  Box 7.2). More than 80 percent of total agricultural exports go to India  and about 10 percent to China (mostly Tibet). Agricultural exports consist  of primary commodities as well as agroâ€?industrial products. Nearly  twoâ€?thirds  of  all  industries  in  Nepal  are  agroâ€?industries  based  on  primary agricultural goods and forest products. Thus, agriculture has  strong linkages to other sectors and affects the national economy both  directly and indirectly.  Box 7.2: Prospects for agro exports  Nepal is located in between two large countries ⎯ China and India,  which together hold more than oneâ€?third of the world’s total popuâ€? lation. Open borders with a large country like India makes Nepal a  price taker in the international market. Border prices in India have  a significant influence on domestic prices in Nepal. Both India and  China  are growing  fast  even  in  the current  global  economic  crisis.  Middle  class  populations  in  both  China  and  India  are  rapidly  expanding leading to high demand growth for agricultural products.  Nepal has certain climatic advantages over bordering Indian states  and land productivity in Nepal exceeds that in Tibet. There is good  potential of exporting offâ€?season vegetables to India if the production  is of commercial scale and postâ€?harvest conditions are appropriate.  Tibet also presents good market prospects for fresh vegetables, seeds,  sugarcane, tea, high quality rice, herbs, and agroâ€?industrial products  of different kinds including high value milk products. Also organic  products  produced  in  hill  districts  have  good  market  prospects  in  Europe and Japan and foreign investment can be attracted for their  production  and  marketing.  Indeed  exports  of  certain  types  of  vegetables like baby peas, some organic products and flowers have  already started on a small scale. Thus, markets do not seem to be a  problem for quality agricultural products produced in Nepal.   7.3  ECONOMIC LIBERALIZATION AND ITS IMPACT ON  AGRICULTURE  Starting  in  the  midâ€?1990s,  Nepal  gradually  liberalized  its  economy.  Before that time major direct support measures to farmers included  a 50 percent subsidy on fertilizer, 40 percent subsidy on shallow tube  wells  (STW),  85  percent  subsidy  on  deep  tube  wells  (DTW)  and   214  Managing Food Price Inflation in South Asia  95 percent subsidy on surface irrigation. Also, interest on agricultural  credit  was  subsidized  to  the  extent  of  33  percent.  Starting  with  the  Ninth Plan (1997), most of these subsidies were abolished except on  surface irrigation and DTW as part of the conditionalities imposed by  international donors for giving support to the agriculture perspective  plan  (APP).  Transportation  subsidies  were  also  removed  in  several  hill districts. While the macro impact of these steps is mixed and much  debated,  the  rather  blanket  liberalization  approach  taken  penalized  especially small farmers, the more since public investments in agriculâ€? tural research and rural infrastructure suffered significantly.  Nepal is a member of the WTO since 2004 and most parts of the  country’s service and industrial sectors will have to open up to foreign  competition  by  2010.  Agriculture  cannot  remain  aloof,  as  Nepal’s  economy is broadly agricultural. Even though the ‘Amber Box’ provision  of  WTO  contains  certain  provisions  for  price  support  to  agriculture  (for  developing  countries  subsidies  up  to  10  percent  of  agricultural  production are allowed) direct subsidies in Nepal are currently negligible  and fiscally would be difficult to implement anyway. Nepal is also a  member of both the South Asian Association for Regional Cooperation  (SAARC)  and  the  Bay  of  Bengal  Initiative  for  MultiSectoral  and  Economic  Cooperation (BIMSTEC).  Free  trade  initiatives  are  being  pursued  under  both  of  these  initiatives  but  progress  is  slow.  Nepal  maintains one of the lowest average tariff rates (average around 9â€?10  percent) of all South Asian countries.   7.4  DOMESTIC PRICE TRENDS  Degree of recent price increases  Recent  price increases  of  cereal  grains  in  Nepal  have  been  about 10  percent per year over the period 2004/5â€?2007/8, up from 3.8 percent per  year in the previous fourâ€?year period (Table 7.1 and Table A.1). The  increase in cereal prices exceeded the increase in the overall consumer  price  index  by  about  three  percent  per  year.  Prices  of  rice,  which  accounts for oneâ€?third of the food and beverage category, rose by 9.9  percent per year during 2004â€?08. Livestock price increases were about  six percent per year during 2004â€?08. The overall increase in the prices  of food items exceeded the increase in the price of nonâ€?food items by  two percentage points. There exists a high positive correlation (more  than 95 percent) between the world and the national price indices of  food, cereal grains and diesel (Table A.2).    Managing Food Price Inflation in Nepal  215  Table 7.1  Comparative inflation indices of food and nonâ€?food items    2000/1  2001/2  2002/3  2003/4  2004/5  2005/6  2006/7  2007/8  Annual  Annual  Total Increase  Growth %  growth % % between  (2001â€?4)  (2004â€?8)  2004â€?8  GDP deflator   100.0  103.9  107.1  111.6  118.9  127.2  137.1  147.8  3.7  7.3  32.3  National urban consumer  100.0  102.9  107.8  112.1  117.2  126.5  134.6  147.4  3.8  7.1  31.5  price index (overall)  Food and Beverages   100.0  103.7  108.3  111.9  116.3  125.4  134.4  152.0  3.8  8.0  35.8  (weight 53.4%)  Nonâ€?food and services Items  100.0  102.1  107.2  112.2  118.0  127.5  134.6  142.3  3.8  6.1  26.8  (weight 46.8%)  Grains and cereal products  100.0  102.1  110.5  111.8  116.0  131.6  140.0  163.5  3.8  10.0  46.2  (weight on food & bev. 33.8%) Rice (weight on food &   100.0  101.1  109.8  110.9  114.5  131.5  135.1  161.7  3.5  9.9  45.8  bev. 26.6%)  Meat, Fish and eggs (weight  100.0  104.1  107.5  114.9  122.3  126.9  135.2  147.3  4.7  6.4  28.2  on food & bev. 9.8%)  Milk and Milk products  100.0  101.2  102.1  103.9  104.4  109.3  117.4  129.8  1.3  5.7  24.9  (weight on food & bev. 7.7%)  Price of Petroleum (Diesel)  100.0  100.0  100.0  117.0  154.9  173.6  200.6  264.2  5.4  22.6  125.8  Source:  Government of Nepal, 2008.  216  Managing Food Price Inflation in South Asia  7.5  ANALYSIS OF DIFFERENCES BETWEEN DOMESTIC AND  INTERNATIONAL PRICES  Between 2004 and 2008, the world food price index increased by about  nearly 90 percent whereas the cereal grains index rose by 137 percent.  The comparative increases in Nepal were considerably lower but still  substantial: 36 percent for the overall food index and 46 percent for  the  cereal  index.  Thus,  the  degree  of  transmission  of  world  market  price increases to Nepal was about 40 percent for food in general and  about 34 percent for cereal grains. There exists a high correlation (more  than 95 percent, see Table A.2) between international prices and domestic  prices  of  food  and  cereals  which  suggests  a  reasonably  good  integraâ€? tion between world markets and the domestic market in Nepal.  A  regression analysis  of  the  domestic  price  index and  the  world  price index of cereal grains between 2001 and 2008 indicates that 91  percent of the variation in the domestic food grain price in Nepal can  be explained by the variation in the world price. The regression also  shows that a one percent change in the world price would lead to a  change in the domestic price of cereal grains of 0.34 percent. In other  words, about oneâ€?third of the change in the world market price of cereal  grains  is  transferred  to  the  domestic  market  in  Nepal  (Equation  1).  Similarly, 95 percent of the variation in domestic food price is explained  by the variation in the world food price and a one percent change in  the world food price index would lead to a change of 0.42 percent in  the domestic food price (Equation 2).    DFGPI = 75.43 + 0.336 WFGPI R2 = 0.91  (1)    (t = 7.8)    DFPI = 65.5 + 0.423 WFPI R2 = 0.95  (2)    (t = 11.1)  where,  DFGPI  =  Domestic Food Grain Price Index    DFPI  =  Domestic Food Price Index    WFPI  =  World Food Price Index    WFGPI  =  World Food Grain Price Index  Nepal  maintains  a  price  control  system  for  petroleum  products  through a subsidy. The domestic price of oil increased by 125 percent  between 2004 and 2008 compared to over a tripling of the international  price  of  oil (from US$35 per barrel  in 2004  to  about US$120 in May    Managing Food Price Inflation in Nepal  217  2008).  Part  of  the  effect  of  the  international  oil  price  increase  was  absorbed by the fuel subsidy which helped dampen the impact of changes  in world market prices of food and cereal grains on domestic prices.  Since Nepal’s imports of nonâ€?cereal food items exceed its imports of  cereal grains, a larger part of the world market price increase of nonâ€? cereal food items was transferred to the domestic market compared  to cereal grains.  While various policies are responsible for the rise in domestic food  prices, the increase in the fuel price of 22.6 percent a year during the  period 2004â€?08 (despite the subsidy by the government) is one of the  principle  causes  of  the  price  rise  given  the  importance  of  the  transâ€? portation component in the domestic price of food (about 10 percent  in the case of cereals). The impact of fuel costs on other agricultural  activities  like  land  ploughing  and  irrigation  by  diesel  pumps  also  plays  a  role.  But  the  impact  on  the  price  of  chemical  fertilizer  is  particularly stark: given a per hectare use of chemical fertilizer of about  50 kg and a price increase of Rs 21 per kg of nitrogen, fertilizer price  increases added about Rs 1,050 to the per hectare cost of cultivation.  This  works  out  to  about  a  one  rupee  per  kg  rise  in  the  cost  of  production of rice, equivalent to about five percent of the sales price  of rice.  Labor cost is another important factor affecting food prices. Nepalese  agriculture  has  started  competing  with  Middle  East  countries  for  labor due to high emigration of young rural laborers from the country ⎯  more  than  250  thousand  a  year  over  the  last  four  to  five  years.  In  addition, India’s open border also impacts on domestic food prices as  Nepal has been importing food from India for the last two years and  the  price  differential  between  the  border  areas  in  India  and  Nepal  are between 10 to 15 percent (see Table A.4).  A comparison between the price of rice in Nepal and in Thailand  reflects  a  difference  of  about  seven  rupees  per  kg  in  normal  years  (Table A.5) and this difference closely resembles transportation costs  and normal business margins.  7.6  FUTURE OUTLOOK FOR PRICE DEVELOPMENTS  Nepal being a small country with relatively open borders with a large  country (India), prices in Indian markets highly influence market prices  in Nepal. Since India has a deliberate policy of price stabilization, this  has  helped  stabilizing  prices  in  Nepal  as  well.  In  general,  as  the   218  Managing Food Price Inflation in South Asia  Source:  Based on data from FAO and Department of Agriculture ⎯ Nepal.  Fig. 7.1: Relation between world and domestic cereal grain price index    international oil price is expected to go up in the future, this will affect  food grain prices in Nepal as diesel is used for transportation, in tubewell  irrigation  and  for  agricultural  operations  (tractors).  The  share  of  transportation  costs  in  total  production  costs  is  generally  higher  in  remote areas.  Domestic price differences between hill and Terai areas are affected  by  road  access  and  fuel  prices  since  food  will  have  to  move  from  surplus regions (Terai) to deficit regions (hills). During the past eight  years,  about  1,600  kilometers  of  roads  have  been  constructed  and  eight  more  remote  districts  have  been  connected  by  roads.  This  is  expected to result in a decrease in commodity prices in the hill areas  relatively to those in the Terai.  Following the recent decrease in the international price of oil, food  grain prices are expected to decrease as well. However, the adjustment  will  not  be  immediate  as  the  government  of  Nepal  has  adopted  a  policy of gradual price adjustment in an attempt to partially recover  previous fiscal losses caused by high subsidies.  Labor flows to foreign countries from rural areas are becoming a  serious problem as labor costs have increased by more than 50 percent  over the last five years. Moreover, labor during planting time is becoming  increasingly scarce in the Terai as India is growing at a faster rate and  bordering  Indian  states  attract  labor  from  the  Terai  during  certain  periods. If Nepal does not move fast to introduce appropriate mechaâ€? nization  and  other  support  measures  to  agriculture,  the  country  is    Managing Food Price Inflation in Nepal  219  likely  to  face  higher  cost  of  cultivation  and  a  possible  loss  in  comâ€? parative advantage compared to bordering India and Tibet. This would  then lead to a gradual increase in domestic food prices, particularly  in the hills and mountains which are poorly connected to international  markets.  7.7  SHORT AND MEDIUM TERM POLICY REACTIONS  Food imports and reductions in import duties and value added taxes  Nepal started introducing liberal economic policies in the mid 1990s.  Prior to that, the applied customs tariff rates ranged from five to 130  per cent with intermediate tariff rates of 10, 15, 25, 40 and 80 percent.  By  1996â€?97,  the  unweighted  average  customs  duty  rate  for  imports  fell to 11 percent. Presently the latter is about 9.5 percent and is among  the lowest in the SAARC region. Duties and other charges on imports  of agricultural products range mostly between 10 to 15 percent with  a few products being taxed at only five percent (e.g. food for infant  use)  but  others  up  to  40  percent  (e.g.  beverages  and  fruit  juices)  (Table 7.2). Nepal also has a 13 percent value added tax (VAT). The  average bound tariff rates for agriculture and industry are 42 and 24  percent,  respectively,  with  an  average  of  26.2  percent.  As  per  the  commitments made by Nepal in the WTO, other duties and charges  will be eliminated within 10 years from 2004.  Table 7.2  Import taxes on agricultural products, 2008  Cereals (raw or processed), flour and seeds  10%  Products of Infant use   5%  Oilseed, veg. oils, fats  10%  Milk/Cream, fats*  10%  Solid or Powdered Milk, cream, cheese*  15%  Eggs   10%  Fat Mixed Preparations  15%  Meat  10%  Fruits/Vegetables raw or dried (10 % rebate on grapes to SAARC)   10%  Processed fruits including dried grapes  15%  Coffee  10%  (Contd.)  220  Managing Food Price Inflation in South Asia  (Table 7.2 continued)  Tea  25%  Animal fat or vegetable extract preparations including jam/jelly/butter  15%  Beverages and fruit juice  40%  Live animals  10%  Honey   10%  Spices  10%  Sugar   25%  Source:  Department of Customs, 2008.  7.8  EXPORT RESTRICTIONS AND ROLE OF TRADE  Export  duties  on  cereals  are  as  low  as  one  rupee  per  kg  (Table  7.3)  accounting for three to five percent of the price. However, from May  2008 onwards there exists a ban on the export of cereals. Exports of  vegetable oil and fats are taxed at four percent and require a license.  Export duties on live animals are small at Rs 50 per head (accounting  for less than one percent of the sales price) and birds are taxed at five  rupees per head (accounting for about 2.5 percent of the average sales  price). Exports of other food items are exempt from duties and require  only filling in a consignment form for which there is a charge of Rs 500.   Table 7.3  Export taxes on agricultural products, 2008  Cereal and seeds  Rs 1 per Kg  Veg/soyabean Oil  4%  Vegetable/Animal fats   4%  Live Animals  Rs 50/head  Birds  Rs 5 per head  Dry Beans/lentils, peas,   Rs 1 per Kg  Husk dust  Rs 0.5 per Kg  Yarchaâ€?gumba  Rs 1000 per kg  All other food items  None  Source:  Department of Customs.  7.9  PUBLIC FOOD PURCHASE, STORAGE AND DISTRIBUTION   The  food  storage  capacity  of  the  Nepal  Food  Corporation  (NFC)  is  limited at only 95,000 MT. Moreover about oneâ€?fourth of NFC’s storage    Managing Food Price Inflation in Nepal  221  facilities  remains  in  poor  condition.  The  corporation  handles  about  25,000 to 30,000 MT of food each year of which about 15,000 MT is sold  in Kathmandu valley.  From a food supply perspective, 26 districts in the country are cateâ€? gorized  as  remote  districts,  most  of  which  are  located  in  mountains  and  hills.  The  total  storage  capacity  in  these  districts  is  only  about  eight  thousand  MT.  Nepal  has  altogether  94  offices/depots  for  food  distribution of which 58 are located in remote districts.  Last  year,  the  NFC  sold  26.8  thousand  MT  of  food,  mostly  rice  (Table 7.4). This amount is very small and accounts for less than 0.2  percent of the edible food grain production/requirement in Nepal. Of  the total sale of food by the NFC, 11.5 thousand MT (43 percent) was  sold in remote districts. Annual purchases of food by the NFC fluctuate  between 11 and 13 thousand MT and food aid received is about 5 to  6 thousand MT per year (Table 7.4). Emergency and food stocks amount  to  less  than  10  thousand  MT  or  about  0.1  percent  of  total  food  proâ€? duction  in  the  country.  This  amount  is  grossly  inadequate  to  meet  any food shortage emergency situation.  Table 7.4  Sales of foodgrains by the NFC  Years  Total distribution (Mt)  Food Aid Received (Mt)  2001  18553  –  2002  24171  –  2003  17541  –  2004  21548  7952  2005  14022  9700  2006  20784  8282  2007  27098  5545  2008  26800    Source:  Nepal Food Corporation.  7.10  PRODUCTION INCENTIVES  There  are  currently  virtually  no  production  incentives  provided  to  farmers by the government since most of these were abolished after  1997. However there does exist an electricity tariff rebate of 50 percent  on ground water pumping but the effective use is low. As of 2007 only  about  253,000  ha  are  irrigated  by  ground  water  and  of  this  only  10  percent are expected to be using the rebate facility due to low rural  222  Managing Food Price Inflation in South Asia  electrification and frequent load shedding. There also exists a transâ€? portation subsidy on chemical fertilizer and seed but this is provided  only in 26 districts classified as remote. A few districts recently initiated  some  support  measures  for  marketing  and  processing  through  a  50  percent capital subsidy to coâ€?operatives and registered organizations  of traders and processors under a commercial agriculture project. In 2008,  the government has also announced a capital subsidy of 25 percent  to  coâ€?operatives  or  other  groups  engaged  in  milk  processing.  In  addition,  an irrigation project in a number of districts in the eastern Terai provides  a 50 percent subsidy on purchases of STW and also some other infraâ€? structure  support.  However  these  initiatives  are  all  relatively  small  from a national perspective and insufficient to develop agriculture at  a faster rate.  Between 1996 and 2006, subsidies to farmers fell to the nearly negâ€? ligible level of Rs 8 million, down from Rs 550 million (in 1996 prices;  see also Government of Nepal, various years). Subsidies in 2006 came  to about Rs 14 million (in 1996 prices)) or a negligible 0.007 percent  of  agricultural  GDP.  Bordering  India  provides  subsidies  to  farmers  to  the  tune  of  about  five  percent  of  GDP. Nepalese  farmers  have  to  compete with Indian farmers because of open borders while facing a  much weaker infrastructure base than Indian farmers. In this sense the  low  subsidies  to  agriculture  in  Nepal  compromise  the  competitive  edge of its farmers visâ€?àâ€?vis India.  Finally, Nepal does not have any price guarantee scheme for farmers  but  in  practice  this  would  be  difficult  to  justify  anyway  given  the  relatively open borders with India. As mentioned before NFC’s purchases  of food are about 12 thousand MT of rice per year, a negligible amount  that  represents  only  about  0.2  percent  of  the  principal  food  crops  produced in the country.  7.11  SOCIAL PROTECTION  Fortyâ€?four out of Nepal’s 75 districts are classified as food deficit and  together they represent about oneâ€?third of the total population in the  country (Table 7.5). However, food availability is particularly acute in  the 26 districts classified as remote and the government sells subsidized  food only in those districts. As mentioned earlier, the government’s  annual sale of subsidized food in these remote districts is on average  only about 7,000 MT. Last year this amount was increased to 11,000 MT  because of flooding problems. The total transport subsidy provided     Managing Food Price Inflation in Nepal  223  Table 7.5  Food deficit districts (2005/06)  Region  Total districts  Population Proportion Food deficit districts  Mountain   16  7.3  12  Hill   39  44.3  23  Terai   20  48.4  7  Nepal  75  100  42  Source:  Department of Agriculture.  Note:  Districts not accessible during rainy season = 26.    last year was Rs 260 million or about Rs. 23.6 per kg of subsidized food.  The  government  price  is  about  twoâ€?thirds  of  the  prevailing  market  price. The supply by the government in remote districts amounts to  less than three kg per head per year.  The food subsidy budget has hovered around Rs 250â€?260 million  during the past several years and is limited by fiscal constraints. This  year the government has increased the food subsidy budget to Rs 310  million. Since supply is relatively small and poverty is high in remote  areas, there is always a long queue to obtain the subsidized food leading  to frequent issues such as unrests near subsidized food sales depots.  The policy of direct subsidized food sales of such a small scale is often  questioned  from  an  alternative  policy  perspective  and  opportunity  cost of view.  The government’s budget for social services provision has gradually  increased over time. However, Nepal does not have a national social  security system, except for a small monthly cash grant to elderly persons  above  70  years  of  age,  widows  of  more  than  60  yrs  of  age,  and  the  severely handicapped. Monthly allowances are Rs. 500 (about US$6.50)  and  include  all  age  groups  of  endangered  ethnicities,  Dalits,  single  women  and  people  above  60  years  of  the  Karnali  Zone,  and  senior  citizens (above 70 years). Likewise a monthly allowance of Rs. 1,000  is  provided  to  the  fully  handicapped  and  Rs.  300  to  the  partially  handicapped and disabled. For the past several years the government  has  been  announcing  the  provision  of  selling  food  grain  at  cheaper  rates to poor groups through coâ€?operatives. However, this has not been  implemented yet due to lack of funds.  In 2003 the Poverty Alleviation Fund (PAF) was established by the  government in an attempt to increase welfare levels of the extremely  poor. The PAF basically focuses on socially excluded groups through  224  Managing Food Price Inflation in South Asia  a community approach. The program has been extended to 40 districts  as of 2007/8. From the time PAF started operating 222,000 households  have  been  assisted  of  which  68  percent  are  classified  as  ultra  poor.  Over the past five years, PAF has spent about Rs 2.8 billion. The PAF  maintains  a  strong  focus  on  income  generating  activities  based  in  agriculture and in this way makes a significant contribution to food  security. An independent evaluation of PAF is pending.  As mentioned before Nepal receives about 7 to 8 thousand MT of  food aid each year, a relatively small amount which mainly goes to  foodâ€?forâ€?work programs in remote areas. Some of it is spent provided  to school children in 11 districts classified as food deficit.  7.12  FOOD SECURITY OUTLOOK  Nepal as a whole is not (yet) a food deficit country and annual per capita  availability of edible food grains is about 190 kg (Table 7.6). Including  potato, food availability is about 258 kg per capita per year (Table A.3).  However, availability of protein sources such as milk, meat and egg  is much more limited. In food grains, the country has been hovering  around the border line of self sufficiency for the past few years. During  a normal production year, Nepa expects to have a food grain surplus  of  about  70  to  80  thousand  MT.  But  after  a  drought  the  food  grain  deficit can be up to 200 thousand MT with food import expenditures  nearing Rs. 2.5 billion. Since the projected annual population growth  for the next decade is about 2.1 percent and annual food production  growth is expected to be around 1.1 percent, Nepal is likely to become  a  net  food  importing  country  soon  unless  there  will  be  significant  increases in agricultural productivity.  Based on the Nepal Living Standard Survey (NLS) of 2003, the proâ€? portion of people with calorie deficit is estimated to be about oneâ€?third  in the Terai and twoâ€?fifths in the hills and mountains (the deficit being  highest in the mountains). However, food deficit districts exist in all  regions, i.e. not only mountains and hills but also in the Terai. Threeâ€? fourths of the mountain districts, 60 percent of hill districts and about  oneâ€?third of Terai districts are classified as food deficit areas. Except  in drought years, the food security problem is more a matter of poor  accessibility and poverty than insufficiency of aggregate national proâ€? duction. Still, there are about 12 districts that are inaccessible by vehicle  year  round,  and  about  oneâ€?third  of  all  districts  (mostly  in  the  hills  and  mountains)  are  not  accessible  by  vehicles  during  the  summer  rainy season.    Managing Food Price Inflation in Nepal  225  Table 7.6  Edible  foodgrain  balance  situation  (rice,  maize,  wheat,  millet,  barley) (MT)  Year  Total  Total  Balance  Population Food production  production  requirement  per capita  2001  4513179  4430128  83051  23.2  194.5  2002  4543049  4463027  80022  23.7  191.8  2003  4641466  4565820  75646  24.2  191.9  2004  4884371  4671344  213027  24.7  197.8  2005  4942553  4779710  162843  25.2  196.0  2006  4869440  4890993  –21553  25.7  189.2  2007  4815284  4995194  179910  26.3  183.2  Annual  Growth rate  1.1%  2.02%    2.1%  –  Source:  Department of Agriculture.    Food deficit  districts are not, however,  always  poor  in  resources  and many do seem to have alternate means of increasing income. For  example, hill districts have good potential for producing high value  crops like citrus and livestock products; and mountain districts have  favorable conditions for producing high value herbs, fruits, yak cheese,  organic  agricultural  products  etc.  Likewise  the  terai  areas  are  most  suitable for cereal and cash crop production. Given Nepal’s low agriâ€? cultural productivity there exists ample potential for increasing food  production  by  adopting  modern  technologies,  investments  in  rural  infrastructure and introduction of appropriate policies.  Given the above perspectives, food security in Nepal can be addressed  in three major ways: (a) increasing domestic food production mainly  through  productivity  increases  and  appropriate  policy  measures;  (b) improving market access; and (c) increasing household incomes of  poor families through income generating programs. The following specific  measures may be worth consideration in this context.  Increasing investments in nonâ€?tradable goods that stimulate  agricultural production   Agricultural subsidies are not an option for a country like Nepal because  of limited fiscal space and an open border with India. Instead introducing  support measures that stimulate the production of nonâ€?tradable goods  226  Managing Food Price Inflation in South Asia  (and which favor agricultural production) is a much more promising  road.  Such  measures  may  include  investments  in  rural  roads,  agriâ€? cultural research and extension, rural electrification, community mobiliâ€? zation and irrigation infrastructure.  Increases in irrigated area in Nepal have been limited to 20 to 25  thousand ha per year recently and public expenditures on irrigation  have declined considerably over the last 10 years, at a rate of about five  percent  per  year  (Table  A.6).  On  the  other  hand  in  2008  there  has  been  an  increase  in  spending  on  irrigation  of  about  Rs  2  billion.  Increasing the area with yearâ€?round irrigation is a distinct possibility  in Nepal as about 500,000 additional ha could be irrigated in the Terai  within a short period of ten years through STW technology. This is a  much cheaper option than expanding irrigated area through surface  schemes which have much higher per ha investment costs (Rs. 200,000  versus Rs. 15,000 for STW). Surface irrigation would be suitable in areas  where STW are not feasible, for example, in the hills and some parts  of the Terai. Given that most of the support for irrigation development  would need to come from the donor community, they would have to  buy into these ideas and promotion efforts are therefore required.  The  massive  installation  of  STW  would  need  to  be  regarded  as  infrastructure investment by the government and therefore as a public  good. It could become an integral part of a wider campaign for poverty  alleviation. Installation of STW will cost about Rs 5â€?6 billion for the  entire Terai, which is less than two years the current irrigation budget.  Good extension, rural electrification and rural road construction should  complement  investments  in  STW  and  follow  a  cluster  approach  as  applied in some projects at present.  Improving market access would imply the need to scale up investâ€? ments in rural road construction and rehabilitation. The present pace  of constructing 200 km of new roads per year is insufficient given the  urgent need to expand feeder roads in order to connect highways to  remote agricultural areas. Public expenditure data show that investâ€? ments in feeder roads declined by about nine percent per year over  the  last  decade  while  investment  in  highways  increased  somewhat,  but only by about two percent per year (Table A.9).  Increasing expenditure on agricultural research and extension by  focusing  on  priority  commodities  and  adaptive  research  is  vital.  Government expenditure on agricultural research is currently less than  0.15 percent of agricultural GDP (AGDP) and on agricultural extension  it is about one percent of AGDP, both of which are much lower than  in most other countries.    Managing Food Price Inflation in Nepal  227  Increasing the use of modern fertilizer   Increased  use  of  essential  inputs  like  chemical  fertilizer  is  vital  for  achieving  agricultural  productivity  increases.  The  soâ€?called  organic  approach to agricultural production cannot feed the fast growing popuâ€? lation  of  Nepal  and  seems  relevant  only  in  some  high  hill  districts  where  the  cost  of  transporting  products  is  very  high.  The  current  level of fertilizer use of about 50 kg per ha should be increased to at  least to 150 kg per ha before getting into any other debates of organic  versus inorganic technology alternatives.  Enhancing microcredit  The financial sector is expanding fast in Nepal following a number of  financial sector reforms. However, financial institutions operating in  rural areas are still limited, mainly due to high transaction costs and  high perceived risk. There is need for appropriate policy interventions  that  encourage  the  development  of  adequate  financial  instruments  for rural areas in general and smallholder farmers in particular.  Increasing incomes of poor families through income generating  programs   While national food security is an important consideration, the scope  at  the  micro  level  should  be  broader.  Increasing  incomes  of  poor  households from alternative means of production with comparative  advantage should be promoted. Stacked cultivation through the use  of vertical space may be a useful technology to promote high value  products such as vegetables, mushroom, asparagus, sericulture, poultry,  livestock with stall feeding, etc. Effective extension and market support  is needed for these types of technologies to obtain foothold with an  active  role  for  the  government,  especially  where  they  involve  poor  smallholder farmers. Likewise contract farming should be promoted  though the development and enforcement of adequate legal and instiâ€? tutional  frameworks.  Labor  migrants  returning  from  abroad  often  bring new idea and skills with them and policies should be in place to  harness the potential. Policy makers should look beyond the ageâ€?old  landâ€?reform  approach;  the  uncertainty  of  land  reform  policies  have  threatened  property  rights  in  Nepal  for  decades  and  has  had  a  sigâ€? nificantly negative influence on investment growth, commercial scale  farming and adoption of modern technology.  228  Managing Food Price Inflation in South Asia  Encouraging local food production in remote areas  Transport to and from hills and mountainous areas can be very expenâ€? sive and makes up a high percentage of the purchase price. At present  emergency  distribution  of  food  to  these  areas  includes  rice  which  belongs to food basket of mostly middle class people. This policy needs  a review in order to come up with a selection of the right commodities  for  distribution  focused  on  hunger  relief  to  the  poor.  Items  that  are  locally produced and consumed by the poor should receive priority.  Connecting  remote  areas  and  encouraging  local  production  rather  than  distribution  of  subsidized  food  carried  from  elsewhere  would  be the preferred policy for the future. The government may consider  providing  a  temporary  support  price  in  the  hills  and  mountains  of  locally  produced  food  items  based  on  the  purchase  price  of  similar  items  elsewhere  plus  the  transport  cost  of  the  subsidized  food.  In  addition, agricultural extension services need to be enhanced. Part of  the budget for such efforts could come from the current transport subsidy  provided to food items in the remote areas. The support price could  be gradually phased out as local production expands.  Continuity of appropriate food and agricultural sector policies   Continuation of policies is often a problem in developing countries but  is  especially  important  for  agriculture  in  Nepal  as  it  is  the  primary  driver of the economy. The international community also bears responâ€? sibility in this respect as donor policies often lack both continuity and  consistency. Nepal’s agriculture Perspective Plan (APP) is a valuable  document prepared by the government with support from major donors  and with wide political consensus. But while political consensus conâ€? tinued, donors lost interest soon after implementation.  The notion of public versus private goods gained popularity in the  context of economic liberalization and led to the slashing of agricultural  subsidies. The notion was strictly applied even to nonâ€?tradable comâ€? modities  such  as  shallow  tube  well  installation  by  small  farmers.  This  has  led  to  a  decline  in  the  number  of  new  STW  installed  from  5,000 per year to 500 per year. But STW are an important component  of  the  APP  strategy  which  therefore  collapsed.  This  also  raises  the  question why surface irrigation schemes are considered a public good  and subsidized to the extent of 97 percent while STW are defined as  private goods, even if small farmers often do not have the capacity to  pay for their installation. As the installation of STW remained depressed    Managing Food Price Inflation in Nepal  229  for several years, the subsidy got reintroduced in the name of pump  set purchase support (50 percent) on a project basis so some improveâ€? ment is now on the way.  Finally, both at the government level and among the international  donor community, there is a need of developing a culture of analysis  and debate in intellectual forums before imposing any conditionality  or recommending blanket policy solutions. This is very important in  view of the fact that the future consequence of misconceived conditionâ€? alities  or  inappropriate  policy  solutions  can  be  easily  overlooked  at  the time of negotiations between the government and donors.  References  Government  of  Nepal.  2007.  Agriculture  Marketing  Information  Bulletin.  Special Issue 2007; Department of Agriculture. Kathmandu.  ⎯⎯. 2008. Economic Survey 2007â€?08. Ministry of Finance, Kathmandu.  ⎯⎯. (various years). Redbook Budget. Ministry of Finance. Kathmandu.  Yadav,  R.P.  and  S.H.  Dhungana.  2006.  Nepal  Agriculture  Sector  Review.  Kathmandu.    230  Managing Food Price Inflation in South Asia  Annex  Table A.1  Price  trends  of  major  cereal  grains  and  food  products  (price  during March); price per kg, mustard oil and diesel per liter  Commodity  2002/ 2003/ 2004/ 2005/ 2006/ 2007/08  Price 2008 (Oct)  03  04  05  06  07  (March)  Lalitpur City  Rice coarse  16.1  20.9  18.5  21.9  23.0  26.1  29.0  Wheat flour   16.9  23.1  20.9  24.2  27.70  27.96  30  Black gram   48.8  47.6  46.2  54.12  71.8  74.1  70.0  Rahar (Pulse)   49.3  56.2  55.2  55.1  64.4  77.1  85.0  Mustard oil  70.4  108.1  97.5  93.8  102  135.2  150  Ghee purified  225.3  238.6  240.5  259.1  275.3  270.9  315  Mutton   175.5  205  210.1  232.5  235.0  248.7  400  Potato  9.11  8.1  11.3  12.2  14.6  15.2  20  Dried Onion  13.6  35.3  21.2  21.13  33.0  30.1  35  Chicken   135.1  135.8  142.7  146.9  156.8  175.0  200  Milk   21.70  22.4  23.0  25.14  24.9  30  33  Eggs  4.7  4.7  5.0  5.0  5.17  6.5  7.0  Diesel  26.5  31.0  41.0  46  53.2  70  70  Source:  Government of Nepal, 2008; Food Store Market Prices.  Table A.2  Relation between Nepal and world food price indices    Food Price   Cereal grain price   Price of diesel   Year  index  index  per liter  World  Nepal  World  Nepal  2001  94  100.0  87  100.0  100.0  2002  93  103.7  95  102.1  100.0  2003  102  108.3  98  110.5  100.0  2004  113  111.9  108  111.8  117.0  2005  116  116.3  104  116.0  154.9  2006  126  125.4  122  131.6  173.6  2007  156  134.4  168  140.0  200.6  2008  213  152.0  255  163.5  264.2  Price increase            during 2004â€?08  88.5  35.8  136.1  46.2  125.8  Source:  Based on data from FAO and Department of Agriculture, Nepal.  Note:  Correlation  between  world  food  price  and  Nepal  during  2001â€?08 = 97.6%.  Correlation  between  world  cereal  price  and  Nepal cereal  price  in  2001â€? = 95.4%.  Correlation  between  Nepal  food  price  and  diesel  in  2001â€? = 98.6%.  Correlation  between Nepal cereal price and diesel in 2001â€? = 98.1%.    Managing Food Price Inflation in Nepal  231  Table A.3  Per capita food availability from domestic production (kg except  where specified) (2007)  Edible Food grain   183.2  Potato   73.9  Pulse   10.4  Meat   8.7  Milk   51.5  Fruits  21.9  Vegetable   87.5  Egg (number)  23.4  National Population 2007/8  2628103  Source:  Department of Agriculture, Nepal.   Table A.4  Border prices in India and domestic prices in Nepal (2006)  Jogbaniâ€? Morangâ€? Difference Raxulâ€? Parsaâ€? Difference  Commodity  I  N  %  I  N  %  December  Rice Coarse  15.0  18.0  16.7  17.5  17.4  –0.6  Wheat Flour  21.5  26.3  18.3  22.5  22.6  0.4  April  Rice Coarse  15.0  18.5  18.9  16.0  17.3  7.5  Wheat Flour  18.5  21.0  11.9  20.0  20.5  2.4  August  Rice Coarse  15.0  18.9  26.0  15.2  20.0  24.0  Wheat Flour  19.0  20.0  5.0  19.8  23.0  13.9    Nautanwaâ€? Rupandehiâ€? Difference  Commodity  I  N  %  December  Rice Coarse  16.0  18.0  11.1  Wheat Flour  20.8  23.0  9.6  April  Rice Coarse  16.0  18.0  11.1  Wheat Flour  19.2  22.0  12.7  August        Rice Coarse  16.0  17.0  5.9  Wheat Flour  20.8  22.0  5.5  Source:  Government of Nepal, 2007; Department of Agriculture.  232  Managing Food Price Inflation in South Asia  Table A.5  Price of rice in Nepal compared to international price*  Year  Price $/ton  Exchange  Price Rs/Kg  Price Rs/Kg Nepal Price Diff  rate (Rs/$)  (Thailand)  (Mediumâ€?Mansuli)  Rs/Kg  2001  173  75  13.0  22.23  9.3  2002  192.0  78.3  15.0  21.03  6.0  2003  198.0  75.0  14.9  21.78  6.9  2004  238  74.4  17.7  23.48  5.8  2005  286.0  70.6  20.2  22.94  2.7  2006  305.0  74.4  22.7  27.08  4.4  2007  326.0  65.1  21.2  28.2  7.0  Source:  FAO and Department of Agriculture, Nepal.  Note:  *International price for 5% broken rice ( Thailand); Domestic price for Mansuli  rice.    Managing Food Price Inflation in Nepal  233  Table A.6  Public development expenditure on the agricultural sector, 1992/93â€?2005/06  Year  Total agric. Sector  Agriculture  Irrigation  Land Reform  Forestry  1995/96 Million Rupees*  1992/93  6690  (100.00)  2694  (40.27)  2572  (38.45)  218  (3.26)  1206  (18.02)  1993/94  7939  (100.00)  2721  (34.27)  3772  (47.52)  293  (3.69)  1152  (14.52)  1994/95  6938  (100.00)  2922  (42.11)  2864  (41.28)  298  (4.30)  854  (12.31)  1995/96  6480  (100.00)  2292  (35.37)  2989  (46.12)  339  (5.23)  860  (13.27)  1996/97  5657  (100.00)  1817  (32.13)  2614  (46.22)  321  (5.68)  904  (15.97)  1997/98  5256  (100.00)  1900  (36.15)  2170  (41.28)  375  (7.13)  811  (15.44)  1998/99  5223  (100.00)  1556  (29.78)  2329  (44.58)  410  (7.84)  930  (17.80)  1999/00  5324  (100.00)  1624  (30.50)  2345  (44.06)  383  (7.19)  972  (18.25)  2000/01  6132  (100.00)  1776  (28.96)  2958  (48.24)  451  (7.35)  947  (15.45)  2001/02  5828  (100.00)  1949  (33.45)  2241  (38.46)  482  (8.28)  1155  (19.81)  2002/03  4374  (100.00)  1328  (30.35)  1575  (36.00)  366  (8.36)  1106  (25.29)  2003/04  4439  (100.00)  1307  (29.45)  1597  (35.97)  383  (8.62)  1152  (25.96)  2004/05  4521  (100.00)  1435  (31.75)  1442  (31.88)  413  (9.13)  1232  (27.24)  2005/06  4837  (100.00)  1665  (34.43)  1641  (33.92)  447  (9.25)  1084  (22.41)  Average  5688  (100.00)  1928  (33.89)  2365  (41.57)  370  (6.50)  1026  (18.04)  Growth (%)  â€?3.57    â€?5.17    â€?5.55    4.00    1.00    Source:  Yadav and Dhungana, 2006.  Note:  *Used CPI as Deflator.    Numbers in parentheses show percentage share in total agriculture sector expenditure.  234  Managing Food Price Inflation in South Asia  Table A.7  Public current expenditure on agriculture, 1997/98â€?2005/06  Year  Agriculture Total  Research  Extension  Subsidy  Others  1995/96 Million Rupees   1997/98  1900  (100.00)  226  (11.87)  966  (50.83)  550  (28.92)  159  (8.37)  1998/99  1556  (100.00)  225  (14.49)  882  (56.70)  282  (18.13)  166  (10.68)  1999/00  1624  (100.00)  243  (14.98)  1038  (63.91)  183  (11.28)  160  (9.82)  2000/01  1776  (100.00)  307  (17.32)  1177  (66.31)  21  (1.20)  269  (15.17)  2001/02  1949  (100.00)  307  (15.76)  1317  (67.53)  15  (0.79)  310  (15.91)  2002/03  1328  (100.00)  178  (13.40)  969  (73.03)  18  (1.37)  162  (12.21)  2003/04  1307  (100.00)  186  (14.23)  978  (74.81)  12  (0.91)  131  (10.05)  2004/05  1435  (100.00)  186  (12.94)  989  (68.90)  9  (0.62)  252  (17.54)  2005/06  1665  (100.00)  152  (9.15)  1148  (68.97)  8  (0.45)  357  (21.43)  Average  1616  (100.00)  223  (13.83)  1052  (65.09)  122  (7.55)  218  (13.52)  Growth (%)  â€?2.50    â€?5.30    1.20    –42.40  –  6.20    Source:  Yadav and Dhungana, 2006.    Managing Food Price Inflation in Nepal  235  Table A.8  Domestic price of fertilizer (Rs per MT)  Year  Urea  DAP  2000  8000  20400  2001  13980  19500  2002  13500  19000  2003  14200  19500  2004  15560  20860  2005  16000  24000  2006  16000  24000  2007  14200  25000  2008  24000  25000  Source:  Agricultural Inputs Company, Ltd.  236  Managing Food Price Inflation in South Asia  Table A.9  Public expenditure on roads, 1997/98â€?2005/06  Year  Road  Highways  Feeder Roads  Rural  Rehabilitation  Bridges  Others  Transportation  Roads  & Maintenance  1995/96 Million Rupees   1997/98  4448  (100.0)  701  (15.8)  550  (12.4)  54  (1.2)  2657  (59.7)  271  (6.1)  215  (4.8)  1998/99  3769  (100.0)  317  (8.4)  479  (12.7)  61  (1.6)  2488  (66.0)  247  (6.6)  176  (4.7)  1999/00  3303  (100.0)  544  (16.5)  630  (19.1)  52  (1.6)  1415  (42.8)  466  (14.1)  196  (5.9)  2000/01  3651  (100.0)  906  (24.8)  761  (20.8)  72  (2.0)  1153  (31.6)  486  (13.3)  273  (7.5)  2001/02  3384  (100.0)  1065  (31.5)  583  (17.2)  162  (4.8)  897  (26.5)  344  (10.2)  332  (9.8)  2002/03  2763  (100.0)  953  (34.5)  263  (9.5)  98  (3.6)  637  (23.1)  163  (5.9)  649  (23.5 )  2003/04  2928  (100.0)  981  (33.5)  407  (13.9)  179  (6.1)  827  (28.3)  242  (8.3)  291  (9.9)  2004/05  2884  (100.0)  563  (19.5)  351  (12.2)  124  (4.3)  1325  (45.9)  331  (11.5)  190  (6.6)  2005/06  2855  (100.0)  493  (17.3)  238  (8.3)  87  (3.0)  1570  (55.0)  260  (9.1)  207  (7.2)  Average  3332  (100.0)  725  (21.8)  474  (14.2)  99  (3.0)  1441  (43.3)  312  (9.4)  281  (8.4)  Growth (%)  â€?5.03    2.60    â€?9.80    11.90    â€?9.00    â€?2.80    2.90    Source:  Yadav and Dhungana, 2006.    Managing Food Price Inflation in Sri Lanka  237  Chapter 8  Managing Food Price Inflation in Sri Lanka  Saman Kelegama  8.1  INTRODUCTION  Rising  food  prices  have  been  a  global phenomenon  since  mid  2000.  The year 2008 marked the highest ever increase in world market food  prices  which  started  accelerating  in  2007,  with  a  nearly  118  percent  increase in the price of imported milk powder and 200 percent increase  in wheat flour prices within a period of 12 months. The increase in the  international  price  of  rice  was  250  percent  between  2007  and  2008.  Developing countries, however, are most vulnerable and hardest hit  by  the  price  hike  in  essential  food  items,  especially  countries  which  are  net  food  importers  such  as  Sri  Lanka.  The  impact  of  food  price  inflation  is  highly  regressive  causing  severe  stress  on  the  poor  and  vulnerable people in developing countries including Sri Lanka. Since  food  constitutes  up  to  60  percent  of  consumption  expenditure  of  the  poor, soaring prices can be expected to lead to increased malnutrition  and poverty, unless certain short to mediumâ€?term policy solutions are  identified and implemented (IPS, 2008a).  Owing to the adoption of Green Revolution technologies from the  late 1960s onwards, relatively high growth rates of global agricultural  production were achieved during the past three decades. As portrayed  in  Figure  8.1,  the  Global  Food  Price  Index  shows  a  declining  trend  since the late 1970s until the year 2006. At the macro level, the fall in  real prices of food in the world affects both food importing and food  exporting  countries.  Net  food  importers  gain  as  their  expenditure  falls  due  to  the  reduction  in  prices  while  exporters  suffer  a  loss.  At  the  micro  level,  net  food  consumers  gain  while  net  producers  lose  when prices decrease. Yet the real world situation might be different  from  the  aforementioned  as gains and losses depend  greatly  on the  bundle of food commodities that a country imports and exports; and   238  Managing Food Price Inflation in South Asia  Source:  IPS, 2008b.  Fig. 8.1: Global food price trends    the bundle of food commodities that is being consumed and produced  at the household level.  As shown in Figure 8.2 real food prices in Sri Lanka also present a  declining trend pacing along with the global trend in food prices. The  main reason behind the earlier longâ€?term decline in food prices has been  the increases in production both globally and domestically, by 24 percent  and 39 percent, respectively, during 1970â€?1990 (IPS, 2008a).  Source:  IPS, 2008b.  Fig. 8.2: Global and Sri Lankan food price trends    The  main  reasons  for  the  recent  global  food  price  hike  include  increasing world population, increasing income in developing countries,  increasing urbanization, changing food habits due to income changes    Managing Food Price Inflation in Sri Lanka  239  and urbanization, natural disasters, market speculation, surging energy  prices  and  increasing  cost  of  production,  expansion  of  bioâ€?fuel  proâ€? duction,  constraints  on  area  expansion  and  irrigation,  policy  biases  towards diversification and value addition, and leveling off of yields  due  to  reduced  investment  in  agricultural  research  and  extension  (IPS, 2008). In Sri Lanka investments in agricultural research showed  an increasing trend during the Green Revolution period in the early  1970s.  Figure  8.3  shows  the  decline  in  investments  in  agricultural  research since 1977. Following this the yields of food crops started to  stagnate soon after.  Source:  IPS, 2008b.  Fig. 8.3: Investments in food crop research and extension in Sri Lanka and  productivity growth    The recent food price hike in Sri Lanka is partially due to the global  price escalation of essential food commodities. The increase in the world  food  price  index  is  mainly  supported  by  grains  and  dairy  products  (IPS, 2008a). Sri Lanka’s traditional and preferred staple food is rice  and currently Sri Lanka imports only about four percent of its total rice  consumption.  This  leaves  wheat,  corn  and  dairy  as  the  major  conâ€? tributors to the recent food price inflation in Sri Lanka (Fig. 8.4).  Future outlook for price developments  Significant increases in tea, rubber and paddy production, and growth  in  fish  production  after  recovery  from  Tsunami  destruction  have  contributed positively to the growth of the agriculture sector in 2008  in  Sri  Lanka  (Central  Bank  of  Sri  Lanka,  2008b).  Production  of  most  subsidiary food crops has shown significant growth while vegetable   240  Managing Food Price Inflation in South Asia  Source:  IPS, 2008b.  Fig. 8.4: Changes in world food commodity and price indices    production has also increased during the first half of 2008, compared  to  the  corresponding  period  of  2007.  Paddy  production  in  the  2008  Yala season (minor rainy season of Sri Lanka) recorded an all time high  due to favorable weather conditions, subsidized fertilizer prices and  relatively higher producer prices. However, coconut production reported  a decline due to erratic weather conditions during the first half of last  year.   Paddy production in the 2007/08 Maha season (major rains period)  recorded an increase over the corresponding period last year. Paddy  production  increased  by  7.8  percent  due  to  higher  rainfall  received  during the Northâ€?Eastern monsoon period (Fig. 8.5). Some crop damage  has also been recorded in certain parts of the North Central and Eastern  provinces,  mainly  due  to floods  (Central  Bank  of  Sri  Lanka,  2008b).  However, overall paddy production recorded a substantial growth over  the previous year, mainly due to area increases. Total area harvested  increased by 6.3 percent compared to the previous Maha season due  to increased producer prices s (Central Bank of Sri Lanka, 2008b).  Paddy production in the Yala 2008 season was projected to increase  significantly by 35.8 percent, to around 1.57 million metric tons (MT)  (Central Bank of Sri Lanka, 2008b). This increase is mainly attributed     Managing Food Price Inflation in Sri Lanka  241  Source:  Central Bank of Sri Lanka, Monthly Bulletins.  Fig. 8.5: Paddy production in Sri Lanka    to area expansion stimulated by higher producer prices. The government  increased the minimum purchasing price of paddy to Rs.28.00â€?30.00  per  kg,  an  increase  of 24.4  percent  compared  to  the  previous  (2007)  minimum price level. Total paddy production in 2008 increased to about  3.7  million  MT,  an  18.2  percent  increase  over  the  paddy  output  in  2007 (Table 8.1) (Central Bank of Sri Lanka, 2008b).  Table 8.1  Agriculture production indices (1998â€?2000 = 100)  Item  2007  2008  %  First Half  First Halfa  Change  Agriculture and Fishing  120.2b  129.3  7.6  Agriculture  123.0b  132.5  7.7  Tea  100.0  119.3  19.3  Rubber  130.3  138.8  6.5  Coconut  108.7  92.1  –15.3  Paddy  147.9  159.5  7.8  Other crops  116.5  131.7  13.0  Livestockc  145.4  153.6  5.6  Fishing  102.9  109.9  6.8  Source:  Central Bank of Sri Lanka, Monthly Bulletins.  Note:  aProvisional; bAmended; and cAfter revising the index with data from Department  of Animal Production and Health.  242  Managing Food Price Inflation in South Asia  Fish production increased by 6.8 percent to 150 million kg during  the  first  half  of  2008.  This  increase  was  a  combined  outcome  of  an  increase in marine fish production by 7.5 percent and inland fish proâ€? duction by 1.2 percent. It is noteworthy that marine fish production  has leaped past preâ€?tsunami levels despite escalating fuel costs. This  reflects  the positive developments  in  infrastructure facilities  as well  as improvements in fishing gears. With the liberation of Eastern province  and relaxation of security measures, both marine fishing and aquaculture  increased  fish  production  in  the  second  half  of  2008.  Annual  fish  production was around 314 million kg, a 7.8 percent increase over the  previous  year.  Fish  production  in  2009  is  also  projected  to  increase  moderately by 3.6 percent to 325 million kg with gradual removal of  restrictions on fishing in the North and Eastern provinces, developâ€? ment of infrastructure and  introduction  of  new policy initiatives by  the government (Central Bank of Sri Lanka, 2008a).  8.2  SHORT AND MEDIUM TERM POLICY REACTIONS  Bangladesh has been calling for the creation of a ‘Global Food Bank’  suggesting that such an institution would allow countries facing shortâ€? term  shortfalls  in  production  to  borrow  food  grains  on  preferential  terms. Hence, once they overcome the shortfall, these countries would  return the borrowed quantities to the food bank. At the 15th SAARC  Summit,  the  leaders  of  Afghanistan,  Bangladesh,  Bhutan,  India,  the  Maldives, Nepal, Pakistan and Sri Lanka reiterated their proposal for  a  regional  food  bank  (SAARC,  2008).  The  proposal  for  a  food  bank  comes at a time when most foodâ€?deficit developing nations are worried  about the impact of the spreading global economic crisis.  The  Global  Food  Bank  envisages  two  operational  ‘windows’  to  stabilize world food prices (Deen, 2008). The first window, based on  Special Drawing Rights (SDRs) would allow countries to borrow food  grains in times of crisis and shortfalls, according to a preâ€?determined  quota system. The individual quota for each country would be deterâ€? mined  on  the  basis  of  a  formula,  taking  into  account  the  size  of  its  vulnerable population, variability in its food production, dependence  on food imports, and other related factors. Borrowing countries would  repay in the form of food grains. The food stock would remain dispersed  all over the world, but perhaps closer to highâ€?risk locations, and would  cross borders only when SDRs would be exercised. The second window  of the Global Food Bank, the market window, would create a trading    Managing Food Price Inflation in Sri Lanka  243  platform for the food grains futures and options. Governments would  be able to buy and sell futures and options, to and from private parties,  to smoothen and stabilize prices of food grains over the medium and  long run.  In  view  of  the  then  emerging  global  situation  of  reduced  food  availability  and  worldwide  rise  in  food  prices,  a  meeting  of  the  Agriculture Ministers of the SAARC member states was convened in  New Delhi, India in early November 2008, to develop a shortâ€?to mediumâ€? term regional strategy supported by a number of collaborative projects  that would lead to:     •  Increases in food production;    •  Investment in agriculture and agroâ€?based industries;    •  Agricultural research and prevention of soil fertility degradation;    •  Development and sharing of agricultural technologies;    •  Sharing of best practices in procurement and distribution;    •  Management of climatic and diseaseâ€?related risks in agriculture;    •  Operationalization of the Food Bank;    •  Greater cooperation with the international community to improve  food availability and ensure nutrition security in South Asia.  Public food purchases, storage and distribution (foodgrain reserves)  Despite  the  recent  declines  in  the  prices  of  many  individual  food  commodities,  global  food  prices are  widely  expected  to  remain at  a  higher plateau than before the food crisis providing an excellent opporâ€? tunity for stimulating growth in the agricultural sector. In Sri Lanka,  both domestic and plantation agriculture benefited from higher prices  during 2007â€?2008. Paddy, coconut and several other agricultural products  fetched higher prices in 2007. Some of the CWE (Cooperative Wholesale  Establishment)  stores  were  refurbished  and  converted  into  paddy  storage facilities.  Fish  production  fully  recovered  from  the  adverse  impact  of  the  tsunami, reaching the highest ever level of 291 million kg in 2007, an  increase  of  16  percent  per  cent  over  the  previous  year.  Marine,  and  inland and aquaculture fish production increased by 17 percent and  nine percent, respectively (Central Bank of Sri Lanka, 2008b). Fish prices  have remained generally stable during most of the year, mainly due  to higher production and intervention  through direct  purchasing of  244  Managing Food Price Inflation in South Asia  fish stocks by the Ceylon Fisheries Corporation (CFC) and fish distriâ€? bution  through  the  CFC’s  stalls  and  trucks  with  cooling  facilities.  Several steps have been taken to increase fish production further and  to optimally use the marine resources.  New initiatives to minimize postâ€?harvest losses  Guava has become popular as a commercial fruit crop because it can  earn high profits. Cordial, jams and jellyâ€?like food items can be prepared  using guava as the main ingredient. The Department of Agriculture  (DOA) of Sri Lanka has developed new hybrid varieties, i.e. Jambo,  Horana sweet, Red giant, and Lanka apple, which are suitable for making  the above  products due  to  their good  flavor  and  aroma. These new  varieties yield about four MT per hectare with large fruits that have  fewer seeds and resistant to pests and diseases. As estimated by the  DOA,  about  Rs.  52,000  of  net  profits  can  be  obtained  from  the  first  harvest  and  profits  can  increase  to  about  Rs.  175,000  by  the  third  year. At the same time, a new avocado variety was introduced by the  DOA,  which  has  high  nutritional  value  as  well  as  medicinal  value.  Due  to  the  hardness  of  the  outer  skin  post  harvest  losses  will  be  lower. The hybrid avocado has already drawn substantial interest in  export markets.  Private sector research and development investment to increase  production for exports  Chemical Industries (Colombo) Ltd (CIC) and Cargill (through Food  City  chain)  have  made  substantial  strides  to  prove  that  agricultural  production and distribution can generate profits. CIC’s research and  development division, the first of its kind in a Sri Lankan firm, is curâ€? rently conducting experiments at its paddy fields at Hingurakkgoda  and Pelwehera (Dambulla) to grow indigenous varieties of rice aimed  at producing high quality and high yielding export products for niche  markets  overseas  (Sirrimanna,  2008).  The  company  already  exports  fruits (bananas) and vegetables to the Middle East and it has received  orders from the US as well. About 200 indigenous varieties of rice have  been identified of which only some have the characteristics that offer  export  potential.  The  company  has  had  some  of  its  staff  trained  in  China in growing hybrid rice and continues to grow promising varieties  at its farms. CIC has invested Rs. 1 billion for the financial year 2007/2008  to diversify its high value agricultural production activities.    Managing Food Price Inflation in Sri Lanka  245  Production incentives  There is also a need to consider other instruments to address access  to  food  by  poor  rural  people,  including  safety  nets,  cash  transfers,  investments  in  increased  smallholder  agricultural  productivity,  and  creation of sustainable nonâ€?agricultural economic activities to increase  the  capacity  of  the  poor  to  demand  food  via  the  market.  New  Lak  Sathoasa  outlets  were  established  in  plantation  areas  to  make  rice  available at a concessionary rate to the communities in plantation and  neighboring areas in order to increase their consumption of food grains.  Fertilizer subsidies were further extended, despite the global fertilizer  price escalation and the fiscal implications of the subsidy. Since chemiâ€? cal fertilizer can be harmful to the environment and human health, it  is proposed to encourage the use of organic fertilizer and Rs. 500 million  has been allocated to promote organic fertilizer production. Steps were  taken to popularize the use of appropriate carbonic/chemical mixed  fertilizer over the longer term, instead of chemical fertilizer only.  With a view to increase domestic food production, the government  presented the National Policy on Agriculture in 2007. A national camâ€? paign  was  introduced  under  the  Grow  More  Food  (‘Api  Wawamuâ€? Rata  Nagamu’)  initiative  with  the  objective  of  increasing  domestic  agricultural production and containing  the rising  cost of  goods  and  services. As part of this initiative, attempts have been made to transfer  improved technologies to farmers with a view to improve agricultural  productivity.  In order to encourage domestic liquid milk production, the guarâ€? anteed price being paid to milk producers for fresh milk was increased  from Rs. 30 to Rs. 40 per litre. In addition, credit facilities are provided  at concessionary rates for the import of dairy cows, development of  animal husbandry and to set up small and medium milk processing  centres. Moreover, milk and dairy products are exempted from VAT  and concessionary loans were granted to develop over 50,000 livestock  farms in the Northern, North Central, Southern and Uva Provinces.  A legal  framework  to  prevent  the slaughter of milking  cows and to  increase the associated fine from Rs. 250 to Rs. 50,000 was also impleâ€? mented and cold storage facilities were set up along with milk collection  centres at the provincial level.  As  an  island  nation,  Sri  Lanka  has  not  yet  fully  harnessed  the  potential of its marine resources. Despite various incentives provided  by successive governments, the country’s fish production still remains  246  Managing Food Price Inflation in South Asia  well below its full potential. An effective public fishing sector develâ€? opment strategy with involvement of the private sector is needed in  this respect resulting in higher production as well as earning foreign  exchange from exports of fish produce. Such a strategy would lead to  an increase in seaâ€?based economic activities creating more employment  opportunities, especially for youth in fishing communities and would  also contribute to increased economic growth. It is important that the  fishery development strategy should aim to involve both foreign and  local investors to increase the domestic value addition in this sector  with the government facilitating the process by developing the necessary  public  infrastructure  and  encouraging  the  use  of  new  technology.  The VAT exemption granted to prawn farmers to improve the industry  is implemented with retrospective effect from 2004. Moreover, housing  construction activities are undertaken under the ‘Diyawara Gammana’  Program  (Housing  for  fisherâ€?folks).  Finally,  fishermen  are  provided  with vessels for deep sea fishing through a program of the Fisheries  Ministry.  A New Comprehensive Rural Credit Scheme (NCRCS) was introâ€? duced in order to address the financial difficulties faced by the farmers  (see the Annex for further information about this program).  Social protection: Emergency relief and foodâ€?based safety nets   Short  term  measures  to  mitigate  the  impact  of  food  price  inflation  would  include  targeted  social  protection  programs  like  foodâ€?based  safety nets and food subsidy schemes; reductions in food import tariffs  and taxes on food staples; and building buffer stocks. But beyond the  immediate term yieldâ€?increasing production technologies are of critical  importance. Besides higher yields, crop varieties that are more tolerant  or  resistant  to  pests,  diseases  and  droughts,  and  new  varieties  and  hybrids  better  suited  for  various  agroâ€?ecological  conditions,  would  reduce  risk  and  uncertainty  and  therefore  enhance  production  susâ€? tainability.  Increasing costs of production due to increasing oil prices call for  cost  effective  technologies.  Accelerated  investments  that  contribute  to productivity growth are the only viable option for meeting future  food requirements at reasonable prices without invoking irreversible  degradation of the natural resource base. Improved rural infrastructure  is  needed to facilitate access  to  markets;  local, national and internaâ€? tional. Farmers’ access to modern inputs such as improved livestock    Managing Food Price Inflation in Sri Lanka  247  breeds, crop varieties and hybrids, fertilizers and pest control measures,  and credit, technical assistance etc. are all required to meet food proâ€? duction goals. Moreover, management of disaster related risk is needed  to minimize the negative impacts of such events.  Acknowledgement of the key role of higher prices as an incentive  for farmers to increase production is desirable as well. In order to enable  farmers to take advantage of higher output prices, increased funding  should be allocated to research, road building and improving access  to market information. Priority should be given to agricultural research  and while misgivings about genetically modified crops persist, it would  be  useful  to  recognize  that  genetically  modified  foods  could  help,  especially given the pressure that global warming puts on future agriâ€? cultural  production.  Improvements  in  post  harvest  technologies  are  much needed given relatively high post harvest losses.  Some  researchers  argue  that  agriculture  now  needs  a  complete  transformation and that quality food for all in sufficient quantities is  only  possible  through  ‘ecological  agricultural methods’  that  rebuild  the  regenerative  capacities  of  nature.  Land  rights  and  ownership of  land, necessary for food production by farmers engaged in ecological  farming  should  be  ensured  in  a  manner  that  would  not  compel  or  encourage them to sell their land under adverse circumstances.  Priority  should  be  given  to  production  of  food  for  the  people  of  Sri  Lanka  over  commercial  export  oriented  agriculture  in  allocation  of land and resources. Reasonable prices for the produce of small scale  farmers and fishermen should be fostered by the government. Use of  illegal fishing gear should be banned and expansion of tourism zones  and large scale industrial fishing that destroys the livelihoods of small  scale fishermen should be prevented.  Several initiatives like ‘Api Wawamuâ€?Rata Nagamuâ€? were taken  in order to motivate and increase the domestic production of staples,  vegetables and fruits, along with poverty alleviation programs like “Gama  Negumaâ€?, “Gemi Diriyaâ€? and “Samurdhi Movement.â€?  Revival of the eastern province: “Neganahira Udanayaâ€?  The Eastern Province (EP) of Sri Lanka, which comprises the districts  of Trincomalee, Batticaloa and Ampara, is rich in resources, ranging  from  paddy  fields,  forests,  scrublands,  wetlands,  bays  and  lagoons.  However, the internal conflict over the past two and a half decades  has taken its toll in terms of economic development and stymied the  248  Managing Food Price Inflation in South Asia  EP  growth  rates  to  about  five  percent  during  the  period  2002â€?2006.  Although the EP accounts for 15 percent of the country’s land area,  its  contribution to GDP remains  very  low at 4.7  percent  and  the EP  continues  to  be  a  poverty  ridden,  lagging  region  (Central  Bank  of   Sri Lanka, 2008b).  Towards the end of 2007, however, the government obtained control  of the lands  that were being  dominated  by the terrorist groups and  started creating a condusive environment for the resumption of normalcy  in the region. The vast potential in the EP suggests that, with time, if  the  available  resources  are  tapped  appropriately,  it  could  unleash  a  new source of growth that would be a boost to the national economy.  Agriculture, fisheries, and forestry in particular have significant potential  and can make important contributions to economic growth, thereby  improving the living standards of the region’s people.  Access  to  vast  stretches  of  sea  offers  opportunities  to  develop  fishery resources. Rich soil conditions, high levels of precipitation brought  about by the Northeast monsoons and large tracts of sparsely populated  areas  make  the  EP  an  ideal  place  for  highâ€?intensity  agricultural  practices. In line with this, the government has introduced a “Threeâ€? year  Eastern  Province  Development  Plan:  2007â€?2010â€?  (‘Neganahira  Navodaya’ or Eastern Revival), which intends to improve and upgrade  the infrastructure and supportive services in the province, enabling a  sustainable economic revival. The Neganahira Navodaya (NN) program  intends  to  develop  especially  the  agriculture  and  fisheries  sectors,  among others. Special attention will be given to develop the rural areas  through the revitalization of the productive sectors of the economy.  This  includes  development  of  crop  agriculture,  irrigation,  fisheries  and livestock through enhancing productivity, improving the quality  of products and increasing accessibility to markets, which are expected  to stimulate private investments in production, processing and value  addition in these sectors.  With respect to the road sector, 17 ongoing projects to rehabilitate  and improve the existing roads and bridges network and the proposed  new roads and bridges are expected to improve connectivity between  consumers  and  producers,  reduce  the  cost  of  transport,  improve  linkages with other provinces, and open up backward areas for ecoâ€? nomic development public transport services are also expected to be  revitalized.  A  fisheries  harbor  is  being  developed  at  Oluvil  in  the  Ampara District through the construction of two breakwaters and the  dredging of the harbor basin to accommodate larger vessels. In addition    Managing Food Price Inflation in Sri Lanka  249  to  these  large  scale  infrastructure  projects,  the  NN  also  expects  to  improve water supplies.  The Sri Lanka Army announced granting permission for paddy culâ€? tivation to be resumed in 4,000 acres of land adjoining the Kudumpimalai  area in Batticaloa District after an interval of 17 years.  8.3  FOOD SECURITY OUTLOOK  A  uniquely  Asian  agricultural  revolution  is  needed  to  respond  to  challenges that are profoundly different from those confronted 40 years  ago and in recognition of Asiaʹs diversity of agroâ€?ecological contexts  and livelihoods. Asian agriculture is dominated by smallâ€?scale farmers  and their skills, energy, innovations and experience must be harnessed  to the fullest extent. Increasingly, higher food, energy and input prices  are having significant effects on household food security and purchasing  power,  especially  for  net  buyers  of  food.  Expanding  local,  national  and regional production and trade are therefore critical priorities in  the face of market volatility.  In  a  country  like  Sri  Lanka  food  self  sufficiency  can  only  be  achieved through improvements in agricultural productivity rather than  area expansion. Meanwhile the government is advised to get involved  in ‘mitigation measures’ to protect the most vulnerable populations from  rising food prices. The government has already taken steps in executing  a number of social protection programs and has reduced import tariffs  and other taxes on staple foods. The government must also provide a  stable operating environment for farmers and businesses to invest in  the local agricultural sector  which  would benefit  both  consumers and  rural farming families. Food and agricultural policies should be carefully  designed, executed and monitored in order to provide a stable enviâ€? ronment  for  people  to  invest  in  agriculture.  If  the  rural  investment  climate is unpredictable, there is a higher possibility of investments  that could have come into agriculture to go to other sectors.  When India and Thailand imposed export bans on rice, Sri Lanka  subsidized  fertilizer  for  rice  farmers  and  imposed  price  controls  on  rice retailing. Politicians and policymakers in Sri Lanka have also pointed  to the current rice boom to justify the need for expansion of domestic  agricultural production, though prices of locally produced rice are higher  than imports at present and in the past import tariffs were imposed  to  keep  local  prices  high.  According  to  the  Minister  of  Agriculture  Development and Agrarian Services, a new Agrarian Services Bill will  250  Managing Food Price Inflation in South Asia  be introduced soon aiming at improvements in agricultural productivity.  Furthermore, the Minister has also declared that productivity improveâ€? ments  will  be  the  main  focus  of  the  ‘Api  Vavamuâ€?Rata  Nagamu’  initiative, based on the premise that 23 essential food items which are  currently  imported  at  a  cost  of  one  hundred  billion  rupees  can  be  cultivated successfully in Sri Lanka. The ‘Api Vavamuâ€?Rata Nagamu’  cultivation drive aims at selfâ€?sufficiency in onions, chillies, soya beans,  kurakkan, grapes, oranges and potatoes within the next three years.  The Department of Agriculture (DOA) is working towards promoting  both  production  and  consumption  of  organic  agricultural  products  and is carrying out research on new higher yielding varieties.  Irrigation  projects  such  as  Moragahakanda,  Deduru  Oya,  Menik  Ganga,  Rambukkan Oya,  Yaan Oya and  Uma  Oya have  been  given  priority amongst other development projects to facilitate agricultural  development.  There  is  a  need  to  encourage  farmers  to  invest  in  improved technologies to increase productivity. There is also a need  to  invest  in  postâ€?harvest  technologies  and  to  cultivate  unused  land.  Countries may also need to reâ€?visit issues such as biotechnology and  its policies towards genetically modified foods.  The  DOA  has  established  an  Agriculture  Technology  Park  in  Gannoruwa and Hambantota with the following objectives:     •  Technology transfer to the farmer through live specimens;    •  Demonstration of improved agricultural technologies;    •  Promotion of agro tourism for national and foreign tourists;     •  Distribution  of  seeds,  plants,  leaflets  and  other  technology  transfer materials;     •  Generation of direct and indirect employment opportunities.  The  CIC  group  has  launched  a  new  initiative  to  transform  agriâ€? culture into a profitable venture creating awareness on modern agriâ€? cultural methods for increased productivity. The latest Israeli irrigation  technology introduced by the company is proving to be of great benefit  to the Sri Lankan farmer and is being widely accepted for cultivation  of horticultural  crops,  cash crops,  ornamental  crops  and vegetables.  CIC  has  four  rice  varieties  for  the  export  market  and  has  already  introduced new red rice ‘Basmathi’ and a new colored rice variety to  the international and domestic markets. These two rice varieties are  specially targeted at higher income consumers and there is a substantial  demand for these types of rice varieties in the international market.    Managing Food Price Inflation in Sri Lanka  251  Furthermore, by cultivating the crop CIC hopes to reduce the quantity  imported  by  around  10  percent  and  benefit  farmers  by  providing  technical  assistance  from  the  project.  CIC  also  claims  that  although  there  is  a  demand  for  high  quality  premium  rice  in  Sri  Lanka,  the  country is currently not in a position to produce such rice due to the  poor quality of rice mills. It is this niche area that CIC Agri Businesses  has entered with an investment of over Rs. 110 million and the instalâ€? lation of an innovative rice processing facility at Maho under a coopâ€? eration agreement with Satake of Japan, rated as the world’s leading  producer  of  rice  milling  equipment.  The  mill  will  provide  50  jobs  directly and expects to commence commercial operations shortly and  nearly 2,000 outâ€?growers will supply paddy to this mill. The company  will purchase paddy through a forward purchase agreement with these  farmers. The company has developed several traditional rice varieties  such as Kalu Heenati, Elvee and Suwadel with attributed medicinal  values and improved productivity, aimed at international markets and  marketed under the “Golden Cropâ€? brand.  The rapid growth of sales of CIC Fertilizer has led to the expansion  of its blending facilities. The main distribution centres of CIC Fertilizers  are  strategically  located  in  Kurunegala,  fertilizer  is  supplied  to  the  plantation industry, especially to the tea sector in the hills and coconut  sector  in  the  Western  Province.  Peliyagoda  caters  to  the  Western,  Eastern  and  Southern  Provinces  and  Maho  serves  the  paddy  sector  in the Northern part of the country in Wayamba and Rajarata. These  locations  are  supplemented  by  24  sales  centres  to  ensure  the  availâ€? ability of the products throughout the island. CIC Fertilizer has achieved  a  sales  growth  of  500  percent  since  its  incorporation  in  1993  and  enjoys market leadership in the fertilizer business in Sri Lanka. The  company pioneered the use of computerized blending technology, the  modern  concept  of  ‘Balanced  Plant  Nutrition’  and  the  introduction  of ‘Microâ€?Nutrient Fertilizers’. In 1998, CIC Fertilizers was awarded  the management of the largest seed farm in Hingurakgoda on a longâ€? term lease, under the government’s privatization program. The company’s  success in managing the Hingurakgoda farm resulted in the governâ€? ment handing over a send seed farm in Pelwehera in February 2000.  This  was  the reflection  of  the  confidence  placed  by  the  government  in the company’s capability and commitment towards improving the  productivity and profitability of the agricultural sector in Sri Lanka.  252  Managing Food Price Inflation in South Asia  References  Central Bank of Sri Lanka. 2008a. Annual Report 2008. Colombo.  ⎯⎯. 2008b. Recent Economic Developments: Highlights of 2008 and Prospects for  2009. Colombo.  Deen, Thalif. 2008. Is a Food Bank Answer to the Crisis? Asian Tribune. Bangkok.  Institute  for  Policy  Studies  (IPS).  2008a.  Does  “Foodflationâ€?  Call  for  Agricultural  Reforms? Colombo.  ⎯⎯. 2008b. State of the Economy. Colombo.  South  Asian  Association  for Regional  Cooperation  (SAARC).  2008.  Colombo  Statement on Food Security, www.saarcâ€?sec.org  Sirrimanna,  Bandula.  2008.  CIC  “Transforming  Agriculture  to  a  Profitable  Venture.â€? www.cic.lk    Managing Food Price Inflation in Sri Lanka  253  Annex  New Comprehensive Rural Credit Scheme (NCRCS)  The NCRCS scheme was introduced in 1986 with several new features  and  strategies  for  lending  in  rural  areas  for  agriculture.  One  of  the  objectives at that time was to lower the transaction costs of credit to  small borrowers. Since 1994, an interest subsidy at a rate determined  by the GOSL and the CBSL has been available to the lending banks for  loans granted for cultivation of crops under the NCRCS. The lending  banks grant loans out of their own funds.  Eligible activities    1.  Cultivation of agricultural  crops:  Paddy and  other  field crops  as identified and included under the NCRCS.    2.  Preâ€?cultivation activities: Production of planting materials and  seeds are also eligible for loans at concessionary rates under the  NCRCS. The maximum limit per borrower is Rs. 5.0 million.    3.  Postâ€?cultivation activities: NCRCS extends credit to purchasers  of crops under Forward Sales Contracts to facilitate the marketing  of  such  produce.  The  GOSL  consented  to  grant  loans  to  such  buyers to purchase produce/harvest directly from farmers under  Forward Sales Contracts at the same rate of interest. The maximum  loan amount per borrower is Rs.50.0 million.  Scale of finance  The CBSL, in consultation with the Ministry of Agriculture and Lands,  works out the scale of finance from time to time. As and when changes  occur,  the  CBSL  communicates  the  new  scale  of  finance  to  the  Participating Financial Institutions (PFIs) with the concurrence of the  GOSL.  254  Managing Food Price Inflation in South Asia  Scale of finance for applicable crops and preâ€? and postâ€?cultivation activities  under the New Comprehensive Rural Credit Scheme (NCRCS)  Category  Amount  Crop  Maximum loan limit   per acre – Rs.  Paddy  Irrigated  18,000  Rainfed  12,000  Chilies  50,000  Onions  Red Onions  50,000  Big Onions  50,000  Pulses  Green Gram  15,000  Black Gram  15,000  Soya beans  15,000  Maize  10,000  Oil Seeds  Ground Nut  15,000  Gingerly  8,000  Sun Flower  8,000  Roots & Tubers  Potato  140,000  Sweet Potato  25,000  Manioc  25,000  Kiri Ala  30,000  Vegetables  Brinjal  40,000  Bandakka  25,000  Beet Root  50,000  Cabbage  45,000  Carrot  50,000  Capsicum  50,000  Tomato  35,000  Leeks  70,000  Radish  20,000  Knoh Khol  25,000  Luffa  45,000  Bitter Gourd  45,000  Snake Gourd  45,000  Pumpkin  20,000  Beans  45,000  Preâ€?Cultivation  Maximum Loan Limit  per Borrower – Rs.  Seed farming, nurseries and planting material  5,000,000  Postâ€?Cultivation  Maximum loan limit   per borrower – Rs.  Purchasing of agricultural produce under Forward    Sales Contracts  50,000,000    Managing Food Price Inflation in Sri Lanka  255  Recovery action  The CBSL does not participate in the credit risk associated with loans  under the NCRCS. However, the CBSL administers a guarantee scheme  on behalf of the GOSL, which covers 60 percent of losses of the PFIs.  Rescheduling program  The PFIs are permitted to reschedule loans which are in default due  to natural calamities, i.e. floods, droughts, pests etc.  However, their  branch  managers  are  requested  to  establish  personal  contacts  with  the  borrowers  whose  loans  are  rescheduled  in  order  to  recover  the  installments  in  time.  The  advantages  of  the  rescheduling  program  are:    i.  Enables  the  rehabilitation  of  farmers  who  default  repayment  by  rescheduling their dues for 4 cropping seasons or 32 months.    ii.  Enables the receipt of interest subsidy on rescheduled amounts  by the PFIs from the GOSL.    iii.  Permits  the  farmers  to  get  fresh  loans  for  cultivation  for  the  subsequent season.    Managing Food Price Inflation in Pakistan  257  Chapter 9  Managing Food Price Inflation in Pakistan  Hans G.P. Jansen and Sohail J. Malik  9.1  INTRODUCTION  The  2007â€?08  global  food  price  crises  profoundly  affected  Pakistan.  Between February 2007 and February 2008 the price index of the overall  food basket (124 items) in Pakistan increased by 16 percent. But prices  of certain specific food staple items such as vegetables, edible oil, wheat,  rice, and milk have increased by up to 90 percent (Figure 9.1). Since  the share of total income spent on food is highest for the poor, food  price inflation is the most regressive of all taxes, hurting the poor the  most.  Food  price  inflation  is  also  a  major  contributor  to  the  overall  high inflation of the Pakistan economy: in 2008 general inflation exceeded  17 percent.  Source:  Compiled  from  data  supplied  by  the  Ministry  of  Food,  Agriculture  and  Livestock.  Fig. 9.1: Yearâ€?toâ€?year increases in prices of major food items in Pakistan  258  Managing Food Price Inflation in South Asia  Wheat is the most important food staple in Pakistan and accounts  for  over  55  percent  of  total  caloric  consumption ⎯ and  this  share  is  significantly higher for the poorest households. The price of wheat is  undoubtedly  of  paramount  importance  for  consumer  welfare  in  Pakistan, a fact that is used by the government as a justification for  intervening  significantly  in  the  wheat  market.  Most  of  this  Chapter  therefore focuses on wheat.  9.2  WHEAT PRODUCTION IN PAKISTAN  Pakistan accounts for 21 percent of South Asia’s total wheat production.  Wheat production has fluctuated widely on a yearâ€?toâ€?year basis but  the  trend  is  more  or  less  flat  if  one  considers  the  period  2000â€?2008.  This  contrasts  with  wheat  consumption  which  is  still  growing.  In  2008 Pakistan had to import significant quantities of wheat, because  of a domestic production shortfall and (especially) illegal exports to  Afghanistan (Table 9.1 and see also the discussion below). In contrast  the situation regarding rice (another important staple in Pakistan even  though  much  less  so  than  wheat)  is  quite  different:  on  average  rice  production is more than double domestic consumption, resulting in  sizeable and sustained exports (see Table 9.2).  Table 9.1  Wheat supply and demand in Pakistan, 2008â€?09 (‘000 MT)  Domestic availability  21,900  Production  21,800  Drawâ€?down of stocks  100  Utilization  24,650  Food use  20,070  Feed use  400  Seed use  765  Losses  1,415  Exports (mostly informal)  2,000  Total import requirements  2,750  Source:  UNDP, 2008.  9.3  INTERNATIONAL AND DOMESTIC PRICE TRENDS OF WHEAT  Since wheat is the most important staple crop in Pakistan, the interâ€? national and domestic price trends of wheat reveal a great deal about     Managing Food Price Inflation in Pakistan  259  Table 9.2  Production and consumption of wheat and rice in Pakistan (‘000 MT)    2000/01  2001/02  2002/03  2003/04  2004/05  2005/06  2006/07  2007/08  2008/09  Wheat production  21,079  19,024  18,227  19,183  19,500  21,612  21,277  23,300  21,800  Wheat consumption  20,500  19,800  18,380  19,100  19,600  20,900  21,900  22,400  22,600  Rice production  4,802  3,882  4,479  4,848  5,025  5,547  5,200  5,500  5,600  Rice consumption  2,615  2,540  2,545  2,595  2,550  1,896  2,257  2,450  2,420  Source:  Data supplied by Ministry of Food, Agriculture and Livestock (MINFAL).  260  Managing Food Price Inflation in South Asia  the food price situation in the country. In the twoâ€?three years before  the  food  price  crisis  began  to  take  off  in  the  second  half  of  2007,  Pakistan was selfâ€?sufficient in wheat production and even managed  to  export  a  modest  amount.  The  sudden  surge  in  the  international  wheat price that started in midâ€?2007 directly affected domestic wheat  prices, supply and demand, and turned Pakistan from a net exporter  into a net importer of wheat.  In  the  international  market,  the  price  of  wheat  had  remained  relatively  stable  until  May  2007  at  around  US$200/metric  ton  (MT),  before rising to US$481/MT in March 2008 (a 140 percent increase in  10  months)  after  which  the  trend  has  subsided  somewhat  (see  also  Figure  1.1  in  Chapter  1).  Whereas  the  international  wheat  price  in  March 2008 was 65 percent higher than the average price in 2006, this  percentage  had  decreased  to  20  percent  by  September  2008.  But  in  July 2008, the international wheat price was about 76 percent higher  than the price level before the crisis. Recent projections (World Bank,  USDA, OECD, IFPRI) suggest that the wheat price will remain at relaâ€? tively high levels in the medium term (i.e. until around 2015).  Both demand and supply side pressures have fueled the sharp rise  in the international price of wheat (and other cereals). On the demand  side, the increasing needs of emerging economies, such as India and  China, for cereals and cerealâ€?based livestock products have depleted  stocks and put upward pressure on the international prices of cereal  crops. On the supply side, high energy and fertilizer prices, increased  demand for bioâ€?fuel raw materials, increased competition for croplands,  and  weatherâ€?related  production  shortfalls  (e.g.  droughts  and  poor  harvests in Australia and Europe) have led to further price increases.  Speculation in commodity markets by hedge funds and a number of  adverse  policy  decisions  by  individual  countries  led  to  unusually  rapid and high price spikes.  Pakistan’s domestic wheat price1 remained stable at around Rs. 12,000  (US$ 182)/MT until July 2007 after which it started to rise (with occaâ€? sional short periods of decline) reaching about Rs. 17,000 (US$ 256)/MT  in July 2008, about 41 percent higher than preâ€?crisis levels (Figure 9.2).  This sustained increase in prices was accompanied by higher volaâ€? tility and disconnection of domestic wheat markets (Figure 9.3).  There  are  two main reasons why the magnitude of the  domestic  price increase for wheat was not as high as the increase in international   1  The wheat price in Lahore was used for the analysis.    Managing Food Price Inflation in Pakistan  261  Fig. 9.2: Wheat wholesale prices in Pakistan and the world    wheat prices (even though the increases were still substantially higher  than in India, see Figure 1.7 in Chapter 1): (1) Pakistan relies largely  on  domestic  wheat  production  to  meet  its  consumption  needs;  and  (2)  (tariff  and  nonâ€?tariff)  interventions  of  the  Government  in  the  domestic  wheat  market  in  an  effort  to  control  the  domestic  price.2  That is, government policy has the explicit goal of not allowing high  international  prices  of  wheat  to  fully  pass  through  to  domestic  markets.  As  a  result,  even  though  the  Government  has  managed  to  keep  wheat prices under control to a certain extent, its interventions also  caused a substantial gap between domestic and border (import and   2  Government  intervention  includes  procurement  targets  and  price  fixing  at  the  federal level; restrictions on interâ€?province movement of wheat; sale prices to mills  that equal procurement prices paid to farmers (high implicit subsidies); and exâ€?mill  flour prices fixed based on milling cost.  262  Managing Food Price Inflation in South Asia  Fig. 9.3: Price of wheat flour in major markets in Pakistan,   May 2006â€? May 2008    export parity) prices.3 In July 2008, the domestic price of wheat was  about  21  percent  and  36  percent  lower  than  the  export  and  import  parity prices respectively (Figure 9.4). This in turn has created a strong  incentive for illegal smuggling of wheat to neighboring countries like  Afghanistan and Iran where wheat prices are substantially higher (for  example, wheat prices in Afghanistan are more than double those in  Pakistan).  Thus, wheat prices in Pakistan did not rise because of a domestic  production shortfall. In fact, the 2006/2007 wheat harvest (in April 2007)  set  a  new  record ⎯ 23.3  million  MT ⎯ and  together  with  its  carryâ€?over   3  In a market without distortions one would expect the following relationship: export  parity price < domestic price < import parity price. In the case of Pakistan, the domestic  price  is  indeed  below  the  import  parity  price  but  the  export  parity  price  (mainly  determined by Afghanistan) is way above the domestic price (see Fig. 9.4). This is  the  Pakistani  rationale  for  the  export  ban;  Pakistan  has  limited  capacity  to  import  wheat due to the deâ€?facto import subsidy and precarious situation regarding dwindling  foreign exchange reserves and high current account and trade deficits.    Managing Food Price Inflation in Pakistan  263  Source:  Based on data supplied by Paul Dorosh.  Fig. 9.4: Import parity, export parity and domestic wheat prices, Pakistan    stock  of  0.4  million  MT  from  the  previous  year,  Pakistan  had  an  estimated 23.7 million MT at its disposal. Against the annual domestic  requirement of 22.6 million MT of wheat (which is estimated on the  basis of fixed per capita demand for wheat with no responsiveness to  prices  but  does  include  about  0.9  million  MT  of  legal  exports),  the  country was expected to have around 1.1 million MT of surplus wheat  for exports or to raise domestic consumption above the notional target  per capita level.  However, the increases in the wheat price in international markets  in  the  second  half  of  calendar  year  2007,  against  the  backdrop  of  controlled  and  low  domestic  wheat  prices,  created  an  incentive  for  private traders and farmers in Pakistan to export significant quantity  of  wheat  to  Afghanistan  and  other  neighboring  countries,  initially  legally and later illegally as an export ban was imposed. This ultimately  reduced domestic availability and led to higher domestic wheat prices.  But the difference between domestic and international/regional prices  remained significant which also led to hoarding as there were expecâ€? tations that the prices will further go up. As much as 1.5 million MT  of  wheat  may  have  been  smuggled  to  neighboring  countries  where  prices were higher, or stockpiled by traders.  264  Managing Food Price Inflation in South Asia  9.4  GOVERNMENT INTERVENTIONS  In response to the food price crisis in general and the escalating wheat  price  in  particular,  the  Government  implemented  a  series  of  policy  and  trade  measures  in  an  effort  to  control  the  price  increases  and  improve  the  domestic  availability  of  staple  cereals.  These  measures  included: (i) a ban on wheat exports and increased border surveillance  in an attempt to curb wheat smuggling; (ii) removal of the 10 percent  import  duty  on  wheat  and  allowing  private  traders  and  millers  to  import; (iii) government wheat imports from the international market;  (iv)  imposition  of  a  minimum  export  price  of  rice;  (v)  subsidies  on  imported fertilizers (particularly DAP); (vi) supply of subsidized wheat  flour  to  the  poor  through  Utility  Stores  Corporation  outlets;4  and  (vii)  various  cash  transfer  schemes  such  as  the  Benazir  Card,  the  Punjab Program and others (see section 6 below). In addition to the  Government’s  efforts,  the  United  Nations  system  also  expanded  its  activities in the food security, health and education areas.  The  Government  of  Pakistan  traditionally  uses  its  public  wheat  stocks as a tool for controlling domestic prices (Dorosh 2008).5 Between  September  2007  and  March  2008,  the  Government  released  around  4.3 million MT of wheat into the local market at subsidized rates. As  a result, it was able to reduce somewhat the impact of the international  price increase on domestic wheat prices, at least temporarily. However,  the fiscal costs of the public wheat procurement and distribution scheme  are  very  high,  especially  because  it  provides  an  untargeted  blanket  subsidy to the entire population. The fiscal costs were especially high  in  2007â€?08  because  of  the  high  costs  of  wheat  imports.  Despite  the  high fiscal costs, the efficiency of the Government’s wheat policies is  generally considered to be quite low with most of the benefits of the  wheat procurement and distribution scheme accruing to wheat flour  millers  and  some  traders.  The  scheme  has  also  created  significant  excess capacity in the wheat milling industry while crowding out the  private sector in wheat marketing.6  4  The Utility Stores (about 4,500 outlets 33 percent urban and 66 percent rural) were  established in a reaction to the food crisis. Together in 2008 they marketed about 1.6  million MT of wheat (about 25 percent of total marketed surplus) but without much  targeting. On the other hand the amount allowed per family is only 5 kg/month.  5  On average each year the Government procures about 20 percent of the total domestic  production, equivalent to about 60 percent of the domestic marketable wheat surplus.  6  The private sector handles less than 10 percent of wheat produced ⎯ or about one  fourth of the marketable surplus (about 2 million MT). Traders and millers (the latter    Managing Food Price Inflation in Pakistan  265  Despite the shortcomings of the current public wheat procurement  and  distribution  program,  the  Government  does  currently  not  have  much choice but to continue with its interventions in the wheat market,  at  least  in  the  immediate  future.  However,  in  the  mediumâ€?term,  an  effective and wellâ€?targeted social safety net system for the poor would  need to be put in place so that the government can reduce its interâ€? ventions to an essential minimum to achieve its original objective of  smoothening seasonal price differences and ensuring emergency food  security.  The  Government  also  tried  to  control  private  traders  by  placing  temporary restrictions on movement of wheat between provinces in  an attempt to curb smuggling. But similar attempts in the past have  not  worked  and  only  added  to  the  price  volatility;  the  effect  of  the  restrictions imposed in 2008 are not clear.  In October 2007, the Government increased the supply of low priced  wheat flour to the poor through the soâ€?called Utility Stores.7 However,  the  geographical  coverage  of  these  stores  is  very  limited,  and  the  effectiveness of its targeting system weak.  The  Government  responded  to  the  (unexpected)  wheat  shortage  by  importing  1.7  million  MT  of  wheat  (at  an  average  price  of  more  than $400/MT) which was sold in the domestic market at subsidized  rates. Part of the need for imports in 2008 stemmed from the fact that  even though the Government had raised the public procurement price  of wheat for the 2008 harvest to $240/MT (up from $163/MT for the 2007  wheat  crop)  it delayed  the  price announcement until April 20088 so  the increase had no impact on the 2008 wheat harvest. To give farmers  an  incentive  to  grow  more  wheat  and  sell  to  the  domestic  market  (and to discourage smuggling and hoarding) the Government raised  its  procurement  price  further  to  about  $300/MT  for  the  2009  wheat  to  supplement  quotas  given  by  the  government)  buy  from  farmers  only  after  the  procurement  target  is  achieved  (usually  after  June).  Since  both  existing  and  new  flour mills are eligible to receive government quota, the number of flour mills in Pakistan  has grown enormously, especially in border areas with Afghanistan where much wheat  flour is smuggled. This overcapacity has led to a situation where a large number of  mills operate only when subsidized wheat from government stocks available.  7  The  price  of  wheat  flour  at  Utility  Stores  in  2008  was  around  Rs  13/kg,  about  32  percent lower than the prevailing market price at the time.  8  The Government is supposed to announce the procurement price for the following  year’s  harvest  in  September  of  each  year  to  provide  a  clear  signal  to  farmers  well  before planting commences.  266  Managing Food Price Inflation in South Asia  crop, alas at a time when wheat prices in the international market had  decreased to much lower levels.  9.5  IMPACT ON POVERTY AND MALNUTRITION  With about 23 percent of Pakistani households being classified as poor,  and 56 percent of the total population classified as vulnerable (i.e. poor  or prone to becoming poor in the short/mediumâ€?term), the current food  crisis has a direct and significant impact on the poor and vulnerable  people.  Estimates  based  on  the  2004â€?05  Household  Income  and  Expenditure Survey (HIES; see also Chapter 2 of this book) suggest that  the national poverty headcount has increased by about 3.2 percent (but  with large regional differences, e.g. the increase is as much as 8.4 percent  in the NWFP province9). These results suggest that an additional 5 million  or more people may have fallen below the poverty line as a result of  the increase in food prices alone.  However, other estimates regarding the additional number of people  who have fallen into poverty as a result of higher food prices are much  higher. For example, an analysis carried out by the Asian Development  Bank (ADB) for Pakistan found that a 10 percent increase in food prices  would result in an additional 7 million people falling below the poverty  line, suggesting that an additional 15 million people may have fallen  below the poverty line in 2007â€?08 primarily because of food inflation.  According to a recent UN Interâ€?Agency Assessment (UNDP 2008) and  as a result of the food crisis, the share of severelyâ€?food insecure popuâ€? lation  has  increased  from  23  percent  in  2006  to  28  percent  in  2008.  Also, due to the food price increases the share of total income spent  on  food  by  the  poorest  families  has  increased  to  70  percent  which  severely constrains their ability to meet other essential needs such as  health and education.  Besides their effect on incomeâ€?related poverty, higher food prices  affect household welfare in nonâ€?monetary ways as well. Higher food  prices involve a serious risk of massive school dropâ€?out which in the  case of Pakistan would revert back the gains in primary school enrollâ€? ment  achieved  in  past  years.  Poor  people  are  also  changing  their  diets away from protein and microâ€?nutrient rich foods in an effort to  9  This is because NWFP is the province with the largest wheat deficit and therefore  most vulnerable to changes in wheat prices. This is exacerbated by porous borders  with Afghanistan which makes that a sizeable proportion of the wheat allocated by  the Government never reached the intended beneficiaries.    Managing Food Price Inflation in Pakistan  267  keep up their calorie consumption. These efforts are not always sucâ€? cessful: the number of undernourished people in Pakistan may have  risen by as much as 12 million according to the UN report (Figure 9.5).  The same report also maintains that the price shocks have been most  strongly felt in urban areas where twoâ€?thirds of the households have  been affected. People in rural areas have been affected less severely than  the urban poor because each year farmers keep around 60 percent of  their wheat crop for their own consumption and also as inâ€?kind payâ€? ments to agricultural laborers. On the other hand, many rural households  in wheat deficit provinces in the west have also been adversely affected.  In  all  provinces  wage  rate  increases  have  been  considerably  below  the increase in wheat prices (Figure 9.6) with purchasing power of urban  people in wheat deficit provinces most affected (Table 9.3).  Source:  UNDP (2008).  Fig. 9.5: Changes in numbers of undernourished people as a result   of the food crisis  9.6  SAFETY NET PROGRAMS  Pakistan  has  a  number  of  targeted  safety  net  programs  meant  priâ€? marily to serve the chronic poor, ranging from (unconditional) cash  transfers to social care services and microfinance programs. These include  (but are not limited to) the Food Support Program (the soâ€?called Baitâ€? ulâ€?Mal scheme) covering 1.8 million households at Rs. 3,000 per household   268  Managing Food Price Inflation in South Asia  Fig. 9.6:  Increases in wheat prices and wage rates, major cities  Table 9.3  Terms of trade between labor and wheat, major cities, June 2008  Cities  Wheat flour in kg/one day wage labour  Lahore  14.5  Multan  10.0  Karachi  12.1  Peshawar  7.4  Quetta  10.0    per  annum;  the  Punjab  Provincial  Food  Support  Program  covering  1.8 million households with cash transfers of Rs. 1,000 per household  per month; and the Zakat and Ushr schemes. The programs are fragâ€? mented and duplicative with very low coverage (about five percent  of the total population, see also Chapter 3).More importantly they are  also poorly targeted and therefore have relatively little impact on povâ€? erty  and  vulnerability.  For  example,  25  and  32  percent  of  resources  distributed  by  Food  Support  Program  and  Zakat,  respectively,  the  country’s largest cash transfer programs, accrue to nonâ€?poor households.10  10 The World Bank is currently assisting the Government with improving the targeting  mechanisms  for  cash  transfer  and  social  safety  net  programs.  A  design  and  pilot  strategy for proxyâ€?means testing has already been implemented.    Managing Food Price Inflation in Pakistan  269  Administrative arrangements for cash transfers, especially for payment  systems,  are  inadequate,  and  implementation  and  M&E  capacity  is  low, which negatively impacts program efficiency and quality of service  delivery.  Beneficiaries  face  hurdles  in  accessing  funds  after  being  approved for assistance, and at times have to pay bribe to obtain their  benefits. Weak human and technical capacity at payment centers often  results  in  delays  in  payment  reconciliation,  contributing  to  overall  delays in program payments. Thus, there is a need to adopt an improved  targeting tool to raise the efficiency, effectiveness, and transparency  of these programs.  9.7  FISCAL IMPACT  The  fiscal  impact  of  the  food  crisis  in  Pakistan  has  been  very  high.  In the 2007/08 fiscal year, the Government spent around Rs. 55 billion  (US$ 750 million11) on wheat imports and distribution of subsidized  flour  to  poor  people  through  the  Utility  Stores  Corporation  outlets.  In addition, the Government has earmarked Rs. 34 billion (about US$  500 million) for the Benazir income support program12 while the total  outlays  for  the  Baitâ€?ulâ€?Mal  scheme  and  the  Punjab  Provincial  Food  Support  Program  are  about  US$  100  million  and  US$  350  million,  respectively. Fertilizer subsidies also remain a large fiscal burden because  of increased world market prices. The fiscal sustainability of such  a  large spending is uncertain given Pakistan’s precarious macroâ€?economic  conditions.  9.8  FUTURE PROSPECTS  The future development of food price inflation in Pakistan (and the  food security situation in the country in general) depends on a range  of factors. Principally among them are international cereal prices, the  wheat  supply  situation  in  Afghanistan  (and  India  to  some  extent),  domestic  wheat  policies  and  prospects  for  the  next  wheat  harvest  (Marchâ€?May 2009), and effectiveness of planned assistance to affected  population groups. Promotion of a more competitive domestic market  11 An exchange rate of 1 US$ = Rs. 66 was used. The current rate is round Rs. 80 to the  US dollar.  12 The Benazir program (known as the ‘Benazir card’) is a cash transfer program that  eventually is supposed to cover about 7 million households or about oneâ€?quarter of  Pakistan’s total population.  270  Managing Food Price Inflation in South Asia  for wheat is essential in this respect, including ensuring fair access to  credit, avoiding limits on private storage, and maintaining clear and  consistent policy signals to increase the efficiency of both production  and  marketing  and  trade.  Pakistan’s  current  policies  consisting  of  procuring a large share of the marketed surplus of wheat, maintaining  large public grain reserves and selling most of the procured wheat to  millers at subsidized prices warrants serious reâ€?thinking.13 The experiâ€? ence  in  Bangladesh  has  shown  that  liberalization  of  private  sector  international  trade,  i.e.  clear  signals  to  the  private  sector  regarding  tariffs and import restrictions while ensuring a level playing field with  no special advantages for government agencies, can go a long way in  making up for shortfalls in domestic production of staple foods. There  is also an urgent need for enhancing the analytical capacity and inforâ€? mation sharing; in particular, the Government’s capacity to monitor  and  analyze  market  developments  needs  strengthening,14  through  the establishment of systems that more effectively share market and  policy change information with the private sector.  Finally, as in other South Asian countries, the only way to lower  food prices is to reduce production costs by increasing productivity.  This should be achieved by actively supporting agricultural research  and extension, i.e. develop improved crop varieties and crop manageâ€? ment technologies and promoting these in farmers’ fields. Subsidies  to adapt and spread certain existing technologies (e.g. fertilizer placement  equipment, laser land leveling, drip and pressure irrigation etc.) can  be  an  acceptable  strategy  in  the  shortâ€?run,  especially  where  smallâ€? holder farmers are targeted. But in the mediumâ€? and longâ€?run there  is no substitute for reâ€?building an efficient, demandâ€?led agricultural  research  system  that  can  generate  a  flow  of  new  technologies  on  a  continuous  need  basis  is  indispensible  for  the  agricultural  sector  to  maintain it competitiveness. Unfortunately, agricultural research has  received  very  little  attention  in  Pakistan  and  has  been  on  the  backâ€? burner since the early 1990s. Higher food prices present a unique opporâ€? tunity to start reâ€?investing in agricultural development in Pakistan.  13 Reducing the volume of procured wheat and subsequent intraâ€?annual sales would  have little adverse effect on consumers ⎯ as wheat flour produced from government  wheat is typically sold at open market prices anyway.  14 The presence of an adequate level of analytical capacity could have avoided costly  mistakes such as setting the 2008â€?09 wheat procurement price at the excessive level  of Rs. 23750/MT.    Managing Food Price Inflation in Pakistan  271  References  Asian Development Bank (ADB). 2008. Food Prices and Inflation in Developing  Asia:  Is  Poverty  Reduction  Coming  to  an  End?  Economics  and  Research  Department, Asian Development Bank, Manila.  Dorosh,  Paul.  “Public  Foodgrain  Stocks  and  Price  Stabilization  in  South  Asia:  Historical Experience and Policy Options.â€? South Asia Region, Agriculture  and Rural Development Unit, World Bank. Mimeographed.  United  Nations  Development  Program  (UNDP).  2008.  High  Food  Prices  in  Pakistan ⎯ Impact Assessment and the Way Forward. UN Interâ€?Agency  Assessment Mission on High Food Prices in Pakistan. Islamabad, July.    Epilogue  273  Chapter 10  Epilogue  Hans G.P. Jansen  The authors of the previous chapters in this book have convincingly  shown the causes and impact of the increasing trend in food prices seen  during the past few years with particular emphasis on the uncharacâ€? teristically  high  food  price  inflation  experienced  in  2007â€?2008.  Most  attention  has  gone  to  the  negative  effects  of  high  food  prices:  these  include not only short term effects where higher prices undermine food  security  and  increase  nutritional  deficiencies1;  but  also  longer  term  effects where high food prices may constrain future earning capacity  and welfare through limiting current essential nonâ€?food consumption  such as health, sanitation and education.  But  after  food  prices  reached  unprecedented  levels  during  the  summer of 2008, world market prices of major food staples started to  decline again, largely as a result of the financial crisis that grasped the  world in the second half of last year and whose effects are expected  to  stay  with  us  at  least  during  the  next  few  years.  These  price  declines have caused some observers to argue that food markets would  soon  return  to  their  preâ€?2004  status.  However,  claims  that  the  food  and energy crises are over should be considered as premature at best;  they  may  even  do  longerâ€?term  damage  by  creating  a  false  sense  of  complacency. As of June 2009, world market prices of soybean, corn  and wheat are at their highest level in eight to nine months; soybean  prices  are  up  more  than  50  percent  from  their  December  2008  lows  while wheat and maize both increased by about 17 percent. According  to an April 2009 FAO report, domestic food prices in 78 percent of 58  developing  countries  surveyed  remained  above  early  2008  price   1  For example according to  IFPRI  estimates, the  elasticity  of  iron deficiency prevalence  with respect to food prices in Bangladesh is 0.5.  274  Managing Food Price Inflation in South Asia  levels.2 And to the extent that food price decreases do occur, they are  not happening to the same extent for all food crops; for example, even  though wheat and maize prices in the world market have decreased  from their highs in Juneâ€?July of 2008, they remain higher than four years  ago. Rice is still much more expensive (in the order of 75â€?100 percent)  than it has ever been over the past two decades. A return to the era  of low and stable food prices seems only a remote possibility, and there  is now widespread consensus that the era of cheap food is largely over.  Compared to the past food prices will not only stay at higher levels  but will also become more volatile. And indeed these effects are already  visible:  despite  the  current  economic  crisis,  FAO’s  food  price  index  rose by about 5 percent between December 2008 and June 2009.  There  are  a  number  of  reasons  why  it  is  likely  that  food  prices  have moved to permanently higher levels. First, energy prices are on  an upward path again (the international price of oil rose by 100 percent  between  March  and  June  2009)  and  combined  with  climate  change  risks  the  increasing  price  of  oil  is  exerting  an  upward  pressure  on  food  prices.  This  is because rising  energy  costs  push  up production  and transportation costs, and increase the demand for ethanol which  starts  to  be  competitive  again.  The  second  reason  why  food  prices  can be expected to stay relatively high is continued increase in demand  for food in general and cereals in particular. This demand increase is  due to four main factors. First, there is the cyclical effect of reâ€?stocking.  As seen in Chapter 1, cereal stocks greatly decreased as prices increased  but now are being replenished. In 2006 and 2007, world cereal stocks  fell  below  450  million  MT  or  about  20  percent  of  world  wide  conâ€? sumption. Stocks have  since  risen  to  over  520 million  MT  (about 23  percent)  and can be  expected  to  rise further since many  developing  countries are interested in building up their stocks further as an emerâ€? gency reserve, input into foodâ€?based safety net programs, or for price  stabilization  purposes.  Second,  the  fall  in  the  US  dollar  has  made  dollarâ€?denominated food imports cheaper in terms of local currencies.  Third, demand for food in general has been pushed up by continuing  growth in the largest emerging markets, especially India and China  whose economies despite the global economic crisis are still growing  at appreciable rates. And fourth, the wave of new cash transfer programs  2  For example in Pakistan, the March 2009 price of wheat flour remained 28 percent  higher than March 2008 levels, despite a 23 percent decrease from peak price levels  reported in August 2008.    Epilogue  275  for the poor established and/or expanded in many countries after the  food crisis acts as a strong demand stimulus.  But are higher food prices unequivocally a bad phenomenon? Not  necessarily. The main problem with the 2007â€?08 food price spikes was  the  excessive  speed  at  which  prices  reached  unprecedented  levels,  largely  fuelled  by  unregulated  speculation  and  bad  national  policy  decisions. Prices rose to levels unjustified by economic fundamentals  alone which, combined with the associated enormous market volatility,  caused many observers to conclude that higher food prices have only  negative  implications  and  therefore  are  by  definition  undesirable.  But  whereas  higher  volatility  brings  uncertainty  which  is  generally  not good for investment decisions, the latter are made largely based  on expected profitability. Higher prices benefit farmers who are net  sellers of foodgrains and should elicit a supply response.3 As seen in  Chapter  1  of  this  book,  past  production  growth  rates  for  the  main  grain staples in South Asia have not kept up with consumption growth.  This suggests that there will be continuing upward pressure on food  prices which in turn could provide farmers with excellent incentives  to increase food production. Such increases will largely have to come  from  higher  yields  given  that  land  is  becoming  increasingly  scarce  and most productive land is already under cultivation. In bioâ€?physical  terms such yield increases are entirely feasible given the substantial  yield gap in South Asian agriculture (see also Chapter 1). But unforâ€? tunately there is relatively little evidence that higher food prices have  led to significant yield increases across substantial growing areas in  South  Asia:  despite  the  occasional  exception,4  production  increases  in  the  2008â€?09  season  have  mostly  stemmed  from  area  expansion.  Moreover on a worldwide scale, by far the largest share of the increase  in  cereals  output  came  from  developed  countries  whose  combined  harvests increased by 11 percent (as opposed to a mere one percent  in developing countries) and also mostly due to area expansion.5  3  This  clearly  happened  in  Bangladesh  where  the  rapid  increase  in  rice  prices   (from about Tk. 20/kg of coarse rice (retail) in June 2007 to about Tk. 30 in January  2008) caused farmers to produce a bumper harvest of the dry season irrigated boro  rice crop.  4  For example, the record wheat harvest obtained in Afghanistan in 2009 was mostly  due to yield increases, but then the previous year’s yields were exceptionally low.  5  For  example,  the  European  Union  shelved  a  program  that  had  obliged  farmers  to  leave 10 percent of their land fallow.  276  Managing Food Price Inflation in South Asia  Given the heavy reliance on yield  increases  for  future growth  in  food  supplies,  it  is  important  to  note  that  narrowing  the  yield  gap  not  only  has  a  technical  side  but  also  socioâ€?economic  and  political  considerations. Thus, while investments aimed at raising agricultural  productivity in South Asia are very much needed and possible, there  are at least three necessary conditions that need to be put in place in  order for this to happen. First, policy makers should ensure that the  global economic crisis does not jeopardize public investment in agriâ€? cultural research and extension which is required for increased proâ€? duction and productivity. Second, government policies must not stand  in the way and allow price incentives to reach farmers. Governments  in most South Asian countries do not allow their farmers to get paid  the  full  world  market  price  for  their  crops  and  as  a  result  farmers  receive  distorted  price  signals.  While  consumers  benefit  from  most  governments’ determination to keep domestic prices low, these policies  constrain supply response and have high fiscal costs. And third, many  farmers in South Asia are constrained in their capacity to respond to  price changes, caused by a lack of adequate mechanisms for supplying  quality inputs at accessible prices and inappropriate marketing opporâ€? tunities. Public investment in rural infrastructure is required to boost  farmers’ supply response capacity.  The importance of policies that raise the productivity of land and  labor in smallholder farming was recently illustrated by the results of  a  number  of  hypothetical  simulations  for  India  by  de  Janvry  and  Sadoulet (2009). Contrary to prevailing Indian policies, these simulations  allowed  changes  in  world  market  prices  to  be  fully  transmitted  to  domestic  markets  in  India.  The  results  of  these  simulations  suggest  that unlike popular wisdom in India that believes that the urban poor  are most at risk, it is the rural poor (both landless and landed) who are  the main losers from a rise in the price of staple foods. These results  illustrate  the  importance  of  promoting  access  to  even  tiny  plots  of  land for landless rural households and maximizing the productivity  of these plots in order to enable their cultivators to produce more of  their own food needs.  Finally, besides potential benefits to farmers higher food prices may  stimulate innovative developments in the food aid system (shift from  traditional food aid to food assistance through local food purchases  combined with cash transfers and vouchers) and trigger beneficial shifts  in agricultural trade policies. Sustained higher food prices could also  help  the  implementation  of  responsible  international  trade  policies    Epilogue  277  that benefit lowâ€?income countries, and help reform developed country  agricultural support programs that may remove the remaining barriers  to progress on the WTO Doha trade negotiations.6  In conclusion, since most of the poor in South Asia are in rural areas  and  most  rural  people  are  poor,  and  between  35â€?50  percent  of  the  labor force remains reliant on agriculture7, the latter remains crucial  to economic growth and poverty reduction. This means that improving  agricultural productivity should remain high on the agenda of govâ€? ernments and donors alike. No country that successfully transformed  itself from a developing to a developed country has been able to do so  without  developing  its  agricultural  sector  first,  including  continued  emphasis  on  agricultural  productivity  and  the  production  of  food  crops. We cannot afford ignoring the lessons of the past so let us not  try to let South Asia become the exception.  Reference  de Janvy, A. and E. Sadoulet. 2009. The impact of rising food prices on household  welfare in India. Manuscript, University of California at Berkeley.  6  The centerpiece of the Doha trade round is freer trade in farm goods which would  benefit developing countries disproportionately because the confusing signals that  subsidies and protectionist tariff and nonâ€?tariff measures provide would be taken away.  Since the round was launched in 2001, well before the commodities boom, its main  emphasis was on government policies that kept prices artificially low (mainly production  and export subsidies in rich countries). Then as of late 2007 the main concern became  policies that contributed to the food crisis: unilateral export bans, subsidies for conâ€? sumers and the pursuit of  biofuels. Now that most prices have eased significantly  food security concerns have subsided at least in the Doha talks. On the other hand  there is also a fear that the EU and the US could revert back to subsidies and other  forms of support for their own farmers.  7  Employment shares range from 35 percent in Sri Lanka to 50 percent in Bangladesh.    Index  279  Index  Above the Poverty Line (APL), 65, 123,  155; private sector of, 157; producer  196â€?197, 199  of opium, 158; reduction in food  Absolute Poverty Benefit (APB), 110, 116  production, 154; rely on domestic  grain production, 17; Rural  access to education and health services,  Development Ministry of, 166;  121  traders and business people in, 159;  accountability of the implementing  wheat prices in, xi, 16  agencies, 125  Agrarian Services Bill, 249  Active Labor Market Programs (ALMPs),  agreement with Satake of Japan, 251  106, 107  Agriculture Perspective Plan (APP),  adverse consequences for macroecoâ€? 214, 228  nomic balances and growth, xx, 4  agriculture/agricultural  Afghanistan National Development  Strategy (ANDS), 147, 164  Asian revolution needed to respond  to challenges in, 249; censuses, 171;  Afghanistan, vi, ixâ€?x, xii, xv, xviiâ€?xviii,  ecological agricultural methods, 247;  3, 11â€?13, 15â€?18, 21â€?23, 25â€?26, 29, 31â€?34,  import taxes on agricultural products,  38, 46â€?48, 54â€?55, 62â€?63, 75, 87, 92, 96â€?97,  x, 219; meeting of the ministers of  99â€?100, 102â€?104, 107, 111, 115, 124â€?126,  the SAARC member states, 243;  132, 134, 140â€?141, 145â€?149, 151, 153â€?162,  modernization of Afghan, 167;  164â€?169, 242, 258, 262â€?263, 265â€?266,  production indices, x, 241;  269, 275; affected by price and  productivity, 35; public development  production, 15; Agriculture Ministry  expenditure on agricultural sector,  of, 159, 166; aid and drug money,  233; reforming agricultural trade  constitutes 40 percent of GDP of,  policies, 38; research received very  146; current unemployment rate in,  little attention in Pakistan, 270;  156; Energy and Water Management  sector in Nepal, 211; subsidies in,  Ministry of, 166; estimates of welfare  225; trade policies for agriculture are  impact for, 50; Finance Ministry of,  more restrictive in South Asia, 39;  166; food price inflation in, 154;  trade restrictiveness in, ix, 39  further deterioration in the political  and security situation given the fragile  Ahmed, A., 115, 119, 139  situation of, 162â€?163; government  Ahmed, Sadiq, iii, v, xv, xviiiâ€?xix, 3, 37,  lacks proper institutions to regulate  44  the market and remove inefficiencies,  Ajwad, M.I., 117, 139  163; increase in food prices in, 50,  148; major producer of opium, 158;  Alderman, Harold, 139  Paris Conference on, 147, 157;  aman rice (traditional monsoonâ€?season  population displaced from 1980â€?90,  rainfed crop), 172â€?173, 179; accounted  280  Managing Food Price Inflation in South Asia  for nearly 60 percent of the rice  provides ‘social pensions’ or  production, 173; bumper harvest in,  categorical cash transfers, to elderly,  180; increase rice production in the  disabled, and widows, 109; rice  aman season, 173  farmers responded positively by  Ampara District, 247â€?248  increasing adoption of improved  technologies, 180; shown  Andhra Pradesh, 33, 101â€?103, 121, 176,  liberalization of private sector  199â€?200  international trade, 270  Argentina, 6, 75  Barret, C.B., 49, 51, 77  Asian Development Bank (ADB), 266,  Batticaloa District, 247, 249  271  Bay of Bengal Initiative for  attempts to improve program  MultiSectoral and Economic  administration, 131  Cooperation (BIMSTEC), 214  Australia, 6, 260  Below the Poverty Line (BPL), 33, 87â€?90,    110, 114, 116â€?117, 123, 128, 139, 196â€?200;  Baitâ€?ulâ€?Mal Scheme, 88, 111, 113, 121,  ghost cards of, 123, 200  123, 128, 132, 267, 269; administered  Benazir Income Support Program (BISP),  food support program of, 125; child  75â€?76, 110, 116, 119, 125, 132, 135  support program of, 121  Bhutan, 3, 26, 92, 107, 111, 126, 134, 242  Balanced Plant Nutrition, 251  boro rice, 172â€?173, 177, 179â€?180, 275;  Bangladesh Bank (BB), 179  increase in production of rice during  Bangladesh Power and Participation  the season, 179; increase in  Research Center (PPRC), xviii  profitability of rice farming led to  bumper harvest, 177  Bangladesh Rice Research Institute  (BRRI) dhan 28 & 29, 172  Brahmbhatt, M., 8, 44  Bangladesh, vâ€?vi, xi, xv, xviiâ€?xix, 10â€?13,  buffer stocks, ix, 29, 194â€?195; policies  16, 18â€?21, 25â€?26, 29â€?35, 37â€?38, 41â€?42,  of, 6, 192  46â€?50, 53â€?60, 63â€?64, 66â€?70, 72, 75â€?76,    78â€?79, 83, 85â€?87, 89â€?102, 104, 107, 110â€?112,  calorie consumption per day, 25  114â€?116, 118â€?121, 125â€?126, 128â€?129,  Canada, xii, 149  131â€?137, 139â€?141, 167, 171â€?180, 242,  Cash for Work, 118  270, 273, 275, 277; benefitted tremenâ€? dously from the growth in remittances,  Central Bank of Sri Lanka (CBSL), 239â€?243,  20; called for the creation of a ‘Global  252â€?253, 255  Food Bank’, 242; case of, 24, 114;  Central Issue Price (CIP), 195  cyclone, 96; disability and old age  Chaudhuri, Shubham, 44  pension in, 120; lost on the trade  Chauffour, Jeanâ€?Pierre, 38, 44  account, 19; made good progress in  reducing population growth, 171;  Chemical Industries (Colombo) Ltd.  not yet selfâ€?sufficient in cereal  (CIC), 244, 250â€?252; agri businesses,  grains, 174; OMS program in, 132;  251; fertilizers, 251  policy intervention has sought to  China, 6, 96, 150â€?153, 168, 212â€?213, 244,  reduce prices for consumers in, 31;  260, 274; economic growth in, 145    Index  281  Christiaensen, I., 8, 44  domestic consumption, 174â€?175, 186, 258,  CIA Fact Book, 147  263  CIA World Fact Book, 155  domestic supply and demand factors, 10  climatic change, 97, 150, 157  Dorosh, Paul, 29, 40, 44, 49, 51, 77, 263â€?264,  271  collapse of the Taliban regime, 165  drought in the Sindh, 101  Commission for Agricultural Costs and    Prices (CACP), xv, 192  earthquake, 85, 131  community and kinship networks, 86  Eastern Province (EP), 247â€?248  constraints to program performance, vi,  economy  124  economic efficiency, xviii, 4; economic  Consumer Price Indices (CPIs), 55, 189,  growth is showing signs of slowdown,  208, 233  xvii, 3; market, 148; shortâ€?term  contract farming, 227  response on political grounds, 34  Cooperative Wholesale Establishment  electricity (or power), 31  (CWE), 243  emerging global financial crisis, xvii, 4  coordination of social protection, 93  emerging global situation, 243  coping strategies, 102  employment, 32â€?34, 41â€?42, 72, 76, 86,  corruption, 32, 34, 40, 166, 168; wideâ€? 92, 106â€?107, 110, 120â€?121, 131, 136, 146,  spread culture of, 160  156, 164, 196, 211, 246, 250; 100â€?day  program of, 111; and marketing  cyclones, 30, 85, 97  mission, 121; rural employment    guarantee schemes in South Asia, 33  Datt, G., 42, 44, 48, 53, 77  encouraging local production, 228  de Janvry, A., 101, 139, 276  energy  Deaton, A., 47, 49, 51â€?52, 77; net buyerâ€? bioâ€?energy pact, 168; price of, 148;  seller methodology of, 49  surging prices of, 239  Deen, Thalif, 242, 252  Essential Commodities Act, 25, 192  Deep Tube Wells (DTW), 213â€?214  exports  deregulation of markets, 172  duties on cereals, 220; taxes on  agricultural products, x, 220  deterioration in fiscal and external  balances, 18    Fair Price Shops (FPS), 130, 196, 200  Dev, Mahendra Smdev, 123, 139  farm  Dev, S. Mahendra, vi, xv, xix, 139, 181  productivity, 35, 40â€?41, 43;  developing social protection strategy, 125  technology, 40  Dhungana, S.H., 229, 233â€?234, 236  Female Secondary Education Stipend  Di Ammonium Phosphate (DAP), 149,  Project (FSESP), 121  235, 264  Ferre, Céline, vi, xv, xviii, 85  differences between domestic and  fertilizers, 9, 31, 35, 37, 50, 88, 149, 172,  international prices, ix, 216  190, 208, 212â€?213, 217, 227, 240, 245,  282  Managing Food Price Inflation in South Asia  247, 249, 251, 264, 270; chemical, 179,  index of projected real world  217, 222, 227, 245; domestic price of,  increases of, ix, 46; oil crisis in the  235; introduction of microâ€?nutrient,  early 1970s, the world experienced a  251; muriate of potash, 149; prices of,  similar surge in, 174; relation between  x, xii, 6, 9, 148, 180, 260; urea, 149, 235  Nepal and world food price indices,  Finan, F., 139  230; respond effectively to the external  shocks, 34; respond to supply  fiscal sustainability, xviii, 4, 35, 43, 269  shortages in crisis situation, 39; shocks,  fish production, 242, 243  33, 66; stabilize domestic, xvii, 4, 43;  Food and Agriculture Organization  surge in, xvii, 3; way to lower food  (FAO), 5, 46, 145, 182, 218, 230, 232,  prices is to reduce production costs  273â€?274  by increasing productivity, 270;  world index, 5, 216  food and fuel  crisis of, 85; impact of food and fuel  Food Support Program (FSP), 113â€?114,  price inflation, 4  130, 267â€?268; see also Baitâ€?ulâ€?Mal  Scheme  Food Corporation of India (FCI), 185,  195â€?196, 200  food  access to food by poor rural people,  Food for Education (FFE), 118, 129  245; consumption, xvii, 4, 6, 10, 23,  Food for Work (FFW), 118, 129  67, 73, 86, 102â€?104, 204, 273; country  food prices, vâ€?vi, ix, xiii, xviiâ€?xix, 3â€?5, 9,  policy responses to crisis, ix, 26;  21â€?23, 29, 31â€?32, 34, 38, 45â€?47, 50, 55â€?56,  effective safety net system is key  68, 70â€?71, 73â€?74, 76, 145â€?146, 148, 151,  aspect of tackling security, 41; ensure  153â€?154, 163â€?164, 173, 177, 179, 181â€?182,  security for lower income groups,  189â€?190, 207â€?208, 217, 219, 237â€?238,  179; fiscal impact of crisis in Pakistan,  242â€?243, 249, 266, 270, 273â€?277; fiscal  269; global and Sri Lankan food  and monetary measures to tackle  price trends, xii, 238; global bank of,  inflation, 178; focus on stabilization,  242; global food prices increased, 6;  xvii, 4; high food prices effects on  global price index of, 237; global  net sellers and net buyers, 181; how  price inflation of, v, 3, 5; imports and  to respond effectively to the global  reductions in import duties, 219;  crisis, xviii; identify groups that lost  inflation of, 22, 46, 47, 55, 72, 171,  and groups that gained from key food  177, 201, 266; net food importing  price increases, 45; impact of food  countries like Afghanistan, Sri Lanka  price inflation is highly regressive,  and Bangladesh, xvii, 3; policy  237; improve accountability, 34;  strategies in South Asia, 37, 43;  improve monitoring and evaluation,  prices of internationally traded food  34; improving effectiveness of  items increased two and half times,  targeting systems, 135; improving  45; public food purchases, 243;  market access, 226; increase in, vi,  reduced consumption to cope with  xvii, 50, 97, 145, 148, 164, 178, 189, 207,  income loss in response to droughts,  266; increase reduced real income by  104; safety net programs based on,  five percent for the average houseâ€? 42, 195; security outlook, vii, 203,  hold, 102; increases in select South  224, 249; selfâ€?sufficiency is driving  Asian countries and globally, xi, 47;  force in policy making in area of    Index  283  agricultural strategy, 38; shortâ€?term  Green Revolution, 239  fluctuations in production, 9; stamps,  Gross Domestic Product (GDP), xâ€?xi, xvii,  118, 120, 201; storage capacity, 220;  18â€?21, 33, 35, 87â€?91, 95, 108, 111â€?112,  subsidies, ix, 190, 195â€?196; subsidized  126, 138, 146, 158, 211, 215, 222, 226,  sales depots, 223; targeted distribution  248  programs, 33  Grow More Food (Api Wawamuâ€?Rata  foodgrain  Nagamu), 245, 247  projections, ix, 203; world demand  growth forecasts for the region, 96  and supply of, ix, 7    forced migration of farmers, 155  Haroun, Mir, vi, xv, xviii, 145  Forward Markets Commission (FMC),  Healy, A., 139  191  Herat city, 155  fossil fuel prices, 148  High Level Committee on Long Term  framework with clearly defined  Grain Policy (HLC), 198â€?201  responsibilities is required, 166  hike in petroleum prices, xvii, 3  future outlook for price developments,  217, 239  Hoddinott, J., 139  Honduras, 122    Glinskaya, E., 76â€?77, 114â€?115, 119â€?120,  Hossain, Mahabub, vi, xv, xviii, 171  122, 139  Household Income and Expenditure  global commodity, xvii, 3, 40, 43  Survey (HIES), 24, 47â€?48, 50, 53â€?54,  56, 58â€?59, 61, 63â€?65, 67, 69, 71â€?74, 79â€?80,  global supply demand imbalance, 6  82â€?83, 92, 112, 115, 118, 266  global warming, 85, 97, 145, 150, 247  households (or individuals)  global wheat and rice stocks, x, 8  estimate the additional number of,  Goletti, F., 49, 77  45; Pakistani households spent 51  percent of total expenditures on health  Gonsalvez, Mildred, xix  related shocks, 101; poor, 23, 25â€?26,  government could increase the  47â€?48, 53, 66, 72, 75â€?76, 85, 102â€?104,  allocation by only 10 percent during  110, 113, 121, 137, 196, 227, 268;  2007â€?08, 179  shocks have an adverse impact on,  government has decided to scale up  105; short run welfare impact of  the PFDS operation in fiscal 2008â€?09,  recent food price increases on, 45  179  hydropower, 211  Government of India, xv, 50, 62, 123,    182â€?185, 187, 189, 191â€?193, 195â€?196,  impact of war, 154  198, 200â€?201, 206, 209  incidence of shocks, 94  Government of Nepal, 212, 215, 222,  Income Generation for Vulnerable Groups  229â€?231  Development (IGVGD), 119, 129, 137  Government of Sri Lanka (GOSL), 253,  income  255  earning opportunities, 121; elasticity,  Grameen Bank (GB), 167  10; fixed income groups affected, 177;  284  Managing Food Price Inflation in South Asia  growth, 10, 85, 96; loss equivalent to  inputâ€?output pricing, 35, 40, 43  some 9.6 percent of GDP, xvii, 3;  Institute for Policy Studies (IPS), 237,  shock, 96, 98â€?99, 102, 106; subsidized  238, 239, 240, 252  supplies to low income groups through  Integrated Child Development Scheme  the public distribution system, 39;  (ICDS), 209  trade shock effected macroeconomic  balances, fueled inflation, 43  International Crops Research Institute  for Semiâ€?Arid Tropics (ICRISAT), 100  increase in yield due to technological  progress, 172  International Food Policy Research  Institute (IFPRI), xviii, 42, 78, 119,  India, vi, vii, ix, xiâ€?xii, xv, xviiâ€?xix, 3, 6,  139, 260, 273  10â€?17, 19â€?22, 25, 27, 29, 31â€?34, 36â€?38,  40, 42, 45, 50, 54â€?55, 57, 62, 76, 85â€?90,  International Institute for Applied  92â€?96, 98â€?103, 107â€?118, 120â€?121, 123,  Systems Analysis (IASA), 151, 168  125â€?126, 128â€?131, 134â€?137, 140, 150â€?151,  invest in storage and milling capacity, 168  153, 169, 176, 181â€?190, 192, 195, 198â€?200,    203â€?204, 206â€?211, 213, 217â€?218, 222,  Jalalabad, 16, 155  225, 242â€?243, 249, 260â€?261, 269, 274,  276â€?277; antiâ€?inflationary policies of  Jalan, Jyotsna, 139  the government, 190; ban on rice  Jansen, Hans G.P., iii, viiâ€?viii, xv, xix,  exports by, 176; border prices in, 231;  257, 273  economic growth in, 145; manage to  job counseling services, 107  virtually insulate its economy from    higher prices of global rice and wheat  prices, 16; meet the deficit by importing  Kabul, xv, 16, 155â€?156, 160, 162, 164, 169  rice from across border in, 176; policy  Kandahar, 16, 155  intervention has sought to reduce  Karnataka, 92, 96, 98â€?100, 128, 131  prices for consumers in, 31; provides  Karzai, President Hamid, 147  ‘social pensions’ or categorical cash  transfers, to elderly, disabled, and  Kazakhstan, 6, 153, 160  widows, 109; reasons for the increase  Kearney, A.T., 168  in wheat prices in, 184; reasons for  Kee, Hiau Looi, 44  the much lower rise in food prices  Kelegama, Saman, vii, xv, xix, 237  in, 190; trends in food prices in, 181;  trends in prices of wheat and rice in,  Kingston, Marjorie, xix  ix, 184; wheat prices in India    increased significantly, 183  labor(ers)  Indian National Old Age Pensions  high emigration of young rural, 217;  Scheme, 110  migrants returning from abroad, 227  inefficient bureaucracy, 166  lack of a central strategic body, 34  inefficient risk management strategies, 86  land fragmentation, 156  inflation  legislation and regulations including  impact on, 21; price, i, iii, v, vii, ix,  business laws, 168  xviii, 4, 23, 63, 148, 185, 188â€?189, 208,  losses from theft and corruption, and  239, 246, 257, 273; surge, xvii  wastages from storages, 40    Index  285  lowâ€?paid government servants, 177  Minot, N., 49, 77    MIS system for benefit registration, 94  Madhya Pradesh (MP), 96, 98â€?100, 103,  Mitchell, Don, 145, 169  131  Modern Varieties (MVs), 140, 172â€?173,  Maha season, 30, 240  175  Maharashtra Workfare program, 114, 116  Monga (near famine situations), 97  maintaining level of stocks to meet  Murgai, Rinku, 139  emergency situations, 40  Myanmar, 176  maize, ix, xii, 25, 57, 73, 159, 173, 186â€?187,    189, 192, 207, 211, 225, 254, 273â€?274  National Employment Guarantee  major issues relating to efficiency,  Scheme, 111  corruption, and fiscal cost, 34  National Old age Pension Scheme  Maldives, 3, 18, 27, 33â€?34, 85, 88â€?92, 99,  (NOAPS), 89, 114, 117, 120, 123, 127â€?128,  101, 104, 107, 109â€?110, 116, 119, 125â€?127,  131; funds of, 127; payments of, 127  132, 134, 138, 140, 242  National Risk and Vulnerability  Malik, Sohail J., vii, xv, xix, 257  Assessment (NRVA), 47, 48, 54, 62,  Mansuri, G., 139  92, 97, 145  market speculation, 239  National Rural Employment Guarantee  Martin, W., 47, 53, 77  (NREG), 114, 116, 131, 135  mazar, 16, 155  National Rural Employment  Guarantee Act (NREGA), 76, 116,  MercyCorps, 157, 168  129, 130  Mexico, 42, 75, 86, 96, 120, 122  National Rural Employment  microcredit  Guarantee Scheme (NREGS), 33, 42,  enhancing, 227; NGOs engaged in  112, 118, 196  operations, 179  National Social Protection Agency, 126  Midâ€?day Meal Scheme (MDMS), 196,  National University of Educational  201â€?202, 209  Planning Administration (NUEPA),  middle class  202  income, and consumption pattern of,  natural disasters, 37, 41, 85, 87, 93, 96â€?97,  153; is growing fast, 151; projection  101â€?102, 131â€?132, 137, 175â€?176, 178,  of growth in China, xii, 152  239; major floods, 85  Millennium Development Goals (MDG),  Neganahira Navodaya (NN), 248â€?249  94, 145; ability of Bangladesh to achieve  targets, 171; set back in achieving  Nepal Food Corporation (NFC), x, 220â€?222;  targets for reduction in poverty and  sales of foodgrains by, x, 221  malnutrition rates, 178  Nepal Living Standard Survey (NLS),  Minimum Support Price (MSP), 32, 178,  93, 224  185, 192â€?194, 208  Nepal, vii, xi, xiii, xv, xviiiâ€?xix, 11â€?13, 16,  Ministry of Human Resource  18â€?19, 21, 25, 27, 29, 31, 33â€?34, 37â€?38,  Development (MHRD), 202  49â€?50, 54â€?55, 57â€?59, 61, 64â€?65, 75, 82â€?83,  286  Managing Food Price Inflation in South Asia  85, 90, 92â€?93, 95â€?96, 107, 109, 111â€?112,  paddy production, xvi, 240â€?241  118, 125â€?126, 132, 134â€?135, 138, 140â€?141,  Pakistan, vii, xâ€?xii, xviiâ€?xix, 3, 6, 10â€?13,  211â€?214, 216â€?219, 221â€?232, 242;  15â€?18, 20â€?23, 28â€?34, 36â€?38, 46â€?50, 54â€?61,  domestic prices in, 231; irrigated  63â€?66, 75â€?76, 81, 83, 85, 88, 92â€?93, 95â€?96,  area in, 226; liberalized its economy,  98â€?100, 102â€?105, 107, 110â€?112, 115â€?116,  213; located in between China and  118â€?122, 125â€?126, 128â€?132, 134â€?140,  India, 213; maintains price control  153â€?156, 158, 160â€?164, 168, 242, 257â€?267,  system for petroleum products  269â€?271, 274; a wheatâ€?exporting  through a subsidy, 216; no production  country, 30; earthquake in, 96; future  incentives provided to farmers by  development of food price inflation  the government of, 221; Planning  in, 269; global food price crises  Commission of, xv, 123, 150, 198, 200,  profoundly affected, 257; government  203, 206, 209â€?210; policy intervention  tried to control private traders by  sought to reduce prices for consumers  placing temporary restrictions on  in, 31; price of rice in Nepal compared  movement of wheat, 265; managing  to international price, 232; provides  food price inflation in, vii, 257;  ‘social pensions’ or categorical cash  markets in, xii, 160, 262; overall high  transfers, to elderly, disabled, and  inflation of the economy, 257; policy  widows, 109; recent price increases  intervention to reduce prices for  of cereal grains in, 214; stabilizing  consumers in, 31; wheat exports  prices in, 217; twoâ€?thirds of all  from, 31; wheat is most important  industries in Nepal are agroâ€?industries  food staple in, 258; wheat production  based on primary agricultural goods  in, vii, 258; wheat supply and demand  and forest products, 213  in, x, 258; yearâ€?toâ€?year increases in  nepotism, 160, 166  prices of major food items in, xii, 257  Net Benefit Ratio (NBR), 51, 57, 79â€?82  Panchayats, 130  New Comprehensive Rural Credit  Paris Conference, 147, 157, 167  Scheme (NCRCS), 246, 253â€?255  Participating Financial Institutions (PFIs),  New Lak Sathoasa outlets, 245  253, 255  Nongovernmental Organizations  Philippines, The, 8, 176  (NGOs), 121, 166, 179, 199, 202  Pokharel, Champak, vii, xv, xix, 211    policy to stockpile, 13, 17  Old Age Allowance, 89â€?90, 128  political power, 160  Olmsted, J., 48, 53, 77  poor  and nonâ€?poor both rely on asset  Open Market Sales (OMS), ix, 30, 33,  based strategies, 103; are relatively  70â€?72, 74â€?75, 132, 178â€?179, 185; paraâ€? more reliant on behavioral strategies  military force operate, 179  than the nonâ€?poor, 103; housing  opium poppy cultivation, 164  conditions, 116  Organization for Economic Cooperation  Poverty Alleviation Fund (PAF), 223â€?224  and Development (OECD), 46, 149,  poverty  151, 260  and vulnerability, vi, 94, 106, 140;  Orissa, 92, 96, 98â€?100, 127, 131  chronic, 43, 101, 106, 132â€?134;    Index  287  comprehensive approach to  public distribution, 25, 29, 31, 39â€?40,  alleviation, 94; economic growth  191â€?192; public food stocks and  driver of reduction in the region,  distribution systems, 39; public  106; impact of growth of, 95; impact  investment in rural infrastructure is  of rising food prices on, 23; incidence  required to boost farmers’ supply  of, 49, 63â€?66; lack of overall coherent  response capacity, 276  approach to targeted programs, 136;  pulses, ix, 182, 186â€?187, 189, 191â€?192,  reduction efforts, 145; vulnerability  203, 207, 209, 254; international  to transient, 101  availability of pulses is limited with  Power and Participation Research Center  few exporters, 187  (PPRC), xviiiâ€?xix  Punjab Provincial Food Support  prices  Program, 268â€?269  of food and energy, 4; pricing policy  purchasing power, 41, 45â€?46, 48â€?52, 54,  measures, 25; of oilseeds increased  57â€?63, 65â€?66, 72â€?73, 76, 79â€?81, 177,  by 24 percent in 2007â€?08 and  207, 249, 267  remained high in 2008â€?09 despite    slight decline, 188; of rice in August  2008 was 128 percent higher than the  Quisumbing, A., 139  average in 2006, 5; rice, vi, ixâ€?x, xii, 8,    70, 174, 183; rose to levels unjustified  rabi crop, 188  by economic fundamentals alone,  Radhakrishnan, R., 206, 210  275; trends in prices of wheat and  Rajasthan, 128  rice, ix, 183â€?184  Ranade, Ajit, 139  Primary Education Stipend Program  (PESP), 90, 118, 129  Rashid, Mansoora, vi, xv, xviii, 85  private sector thinkâ€?tank, 177  Rashid, S., 48, 78  procurement, vii, ix, 192, 194; public,  Ravallion, Martin, 41â€?42, 44, 48, 52â€?53,  29, 31â€?32, 265  75, 77â€?78, 114, 128, 139  production incentives, 221, 245  reâ€?certification of benefit recipients, 121  productivity, xâ€?xii, 35â€?37, 40, 43, 154,  reforms  156, 165, 172, 179, 212â€?213, 224â€?225,  financial sector, 227; social impact of  227, 239, 245â€?246, 248â€?251, 276â€?277;  structural, 106; structural, 86  challenge, 40; gap, 36â€?37; provide  removing market inefficiencies, 166  basic needs in times of economic  research and extension, xii, 40, 226,  shocks and natural disasters, 43;  239, 270, 276  regional cooperation can be an  effective way to manage the farm  Right to Information Act, 130  productivity challenge, 37, 43; scope  rise in rice production, 9  for improvements, 35; trends in, 35  rising inflationary pressures, xvii, 3  Public Distribution System (PDS), ix,  Rizvi, Haider, 151, 169  27, 32, 87, 110, 114, 116, 118, 123â€?124,  129â€?131, 190, 192, 194â€?197, 199â€?201,  Romania, 122  208; public cash transfer programs, 33;  Russia, 6  288  Managing Food Price Inflation in South Asia  Sadat, Mir Hekmatullah, 169  Sirrimanna, Bandula, 252  Sadoulet, E., 139, 276â€?277  skill development programs, 107, 121  safety nets, 21, 32, 35, 41, 51, 70, 72, 74â€?77,  social care services and microfinance  86, 93â€?94, 106â€?107, 109â€?112, 114, 116,  programs, 267  118, 123â€?126, 131â€?132, 134, 136â€?137,  social pension(s)  178, 196, 209, 245â€?246; accountability  payments of, 127; Rajasthan and  of, 129; broad guidelines to developing  Karnataka surveys of, 123  comprehensive programs, 41; effective  social protection, viâ€?vii, ix, xi, 26â€?28, 41,  safety net cover, 33; emergency relief  86, 92, 105â€?109, 115, 124â€?125, 130,  and foodâ€?based, 246; evaluate the  133, 135â€?141, 178, 222, 246, 249;  performance of programs, 92;  mechanisms of, vi, 106  interventions, 43; measures, 25, 49;  performance identify several constraints  social security/insurance spending,  that explain poor performance, 124;  106â€?107  programs, viii, xviii, 4, 23, 32, 34, 41,  South Asia, i, iii, vâ€?vi, ixâ€?xi, xv, xviiâ€?xix,  43, 54, 75â€?76, 86, 92â€?93, 105, 107, 109, 3â€?5, 10â€?20, 22â€?23, 25, 29, 31â€?49, 53â€?54,  111â€?114, 116, 118â€?120, 123â€?126, 128â€?129, 56â€?57, 61â€?62, 64, 73â€?75, 77, 79, 83, 85â€?86,  132â€?137, 178, 195, 268, 274; protection  93â€?96, 98, 100, 105, 107, 109â€?111, 116,  to its vulnerable citizens, 32; public  118, 120, 122â€?124, 126â€?127, 131, 133â€?138,  programs of, 34, 74, 86, 116; survey  140â€?141, 148, 150, 159, 214, 243, 252,  found that households reported losing  258, 270â€?271, 275â€?277; considerable  about two thirds of their income as a  variation in safety net spending across  result of a shock, 101; targeted programs  countries, 111; countries clamped  of, 32, 267; targeting efficiency of  down on food exports by imposing  expenditures, 122; with longer run  export taxes or other levies, 29;  income generation opportunities, 137  countries implement social protection  Sahn, David E., 139  programs, 86; countries provide social  protection to their populations, 107;  Samurdhi Development Officers  countries show significant gains,  (Niyamakas), 127  especially in Bangladesh and Sri  Samurdhi  Lanka, 37; coverage of safety net  benefits, 116, 119; recipients, 120  programs in, 113; development  school dropâ€?out, 266  challenge to countries, xvii, 3; fiscal  Secondary School Stipend Program, 121  deficits in, x, 21; focusing on land  productivity is particularly important  Self Help Groups (SHGs), 130  in, 36; foodgrain consumption in, ix,  Sen, Abhijit, 44, 139, 150  12; foodgrain production in, ix, 11;  Serajuddin, Umar, v, xv, xviii, 45  improvements in, 36; inflationary  severity of climate change, 150  pressure in countries, 21; investments  aimed at raising agricultural  Shallow Tube Wells (STW), 172, 213, 222,  productivity in, 276; largest grain  226, 228  producer of, 10, 13; most urgent policy  sharp increase in fiscal deficits and a  focus for governments, 35; poor on  worsening in the balance of  average spend between 25â€?60 percent  payments, xvii, 3  of their total income on staple food, 23;    Index  289  reforming safety nets in, vi, 85;  Tilakaratna, Ganga, 140  regional programs of, xv, xix;  Times of India, The, 150, 169  remittance inflows in countries, x, 20;  selected social protection programs  trade  in, ix, 87; social impact in, xvii, 3;  adverse effects of trade policy bans, 6;  spending on social protection (pensions  arguments against trade protection,  and safety nets) varies across countries,  38; consequences of extreme policies,  108; supply response of South Asia  39; cooperation with neighbors would  is challenge of farm productivity, 35;  appear to be a more potent way of  trade balance for raw food, ix, 38;  managing food security, 39; policies,  trends in inflation in, x, 22; wheat  6, 25, 35, 38â€?39, 191, 208, 276; WTO  consumption in, 15; yield gaps in South  Doha negotiations of, 277  Asia for both wheat and rice, 37  transportation subsidies, 214  South Asian Association for Regional  Trincomalee District, 247  Cooperation (SAARC), 113, 214, 219,  Tsunami, 85, 88, 96, 99, 132, 138;  242, 252  recovery from destruction, 239; relief  Special Drawing Rights (SDRs), 242  initiatives of, 132  Sri Lanka, vii, xiâ€?xii, xv, xviiâ€?xix, 3, 11â€?13,    16, 18â€?22, 24â€?25, 28â€?35, 37â€?38, 46, 49â€?50,  54â€?60, 64, 76â€?77, 80, 83, 85, 88, 92â€?93,  United Nations Development Program  96, 98â€?100, 107, 109â€?112, 114â€?116, 118â€?120,  (UNDP), 258, 266â€?267, 271  122, 125â€?127, 131â€?132, 134â€?135, 138â€?140,  United Nations Office on Drugs and  237â€?245, 247, 249â€?251, 277; army of,  Crime (UNODC), 158â€?159, 169  249; presents declining trend pacing,  United States Department of  238; provides ‘social pensions’ or  Agriculture (USDA), 7â€?8, 11â€?12, 14,  categorical cash transfers, to elderly,  36â€?37, 46, 155, 169, 260  disabled, and widows, 109; recent  food price hike in, 239; Samurdhi  urbanization, 238  program of, 114  utility stores, 264â€?265, 269  stock management, xvii, 3, 25, 35  Uzbekistan, 153, 158, 160  stockpiled by traders, 263    surge in cost of production, 9  Vakis, R.., 139    viability of fair price shops, 199  Targeted Public Distribution System  (TPDS), 87, 116, 185, 195â€?201, 209â€?210;  Vietnam, 8, 77, 175â€?176  effectiveness of, 198; targeted, 200  Vishwanath, Tara, v, xv, xviii, 45, 77  technologies to increase production, 167  Vulnerable Group Feeding Program  Terai, 211, 218, 222â€?224, 226  (VGF), 26, 33, 75, 87, 115, 119, 128;  terms of design and implementation  food benefit from, 119  before wider replication, 34  Vulnerable Groups Development  Test Relief program, 115, 118  (VGD), 87, 115, 121, 128â€?129; benefit  Thailand, 51, 77, 175â€?176, 183â€?184, 217,  from, 119; program of, 115, 119, 121,  232, 249  129  290  Managing Food Price Inflation in South Asia  water, 31, 37, 41, 43, 88, 157â€?158, 166â€?167,  56, 58â€?61, 63â€?65, 67, 69, 70, 72â€?75, 77â€?79,  203â€?204, 211, 221, 249; ground water  81â€?83, 85, 92, 98, 115, 127, 139â€?140,  irrigation, 172  145, 169, 260, 268, 271; poverty  western lifestyle, 151  assessment of, 24; projections suggest  that prices of corn, wheat and rice in  wheat  real terms would go higher, 46  domestic market of, 260â€?261; illegal  smuggling to neighboring countries,  World Bank Institute, xviiiâ€?xix  262; international and domestic price  World Development Report (WDR), 106  trends of, vii, 258; measures to stabilize  World Food Program (WFP), 31, 33, 87,  the price of, 185; prices in the interâ€? 132, 139, 153, 161  national market, 266; sharp increases  world market prices of soybean, 273  in international prices of, 185;  shortcomings of the current public    procurement and distribution  Yadav, R.P., 229, 233â€?234, 236  program of, 265    Wholesale Price Index (WPI), 182, 188â€?189  zakat, 88, 111, 113â€?114, 116, 120, 123,  Wickramasinghe, Upali, 140  128â€?130, 268; expenditures, 112, 123;  Guzara cash transfer beneficiary  worker training, 107  received, 120  World Bank (WB), xv, xviiiâ€?xix, 5â€?6, 9â€?10,  13, 18â€?19, 23â€?24, 35â€?36, 44â€?48, 50, 54,Â