Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en este Promoviendo competencia en reporte son, en su totalidad, de los autores y no deben ser atribuidos mercados locales en el Perú en forma alguna al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas, a los miembros de su Directorio Ejecutivo ni a los países que representan. Copyright © 2023 por Banco Internacional de El Banco Mundial no garantiza la exactitud de la información incluida en este Reconstrucción y Fomento/ reporte. Por esta razón, no acepta responsabilidad alguna por cualquier Banco Mundial consecuencia derivada del uso o interpretación de este documento. 1818 H Street, N.W. Los límites, los colores, las denominaciones y demás información contenida Washington, D.C. 20433, U.S.A. en los mapas de este reporte no presuponen, por parte del Grupo del www.bancomundial.org.pe Banco Mundial, juicio alguno sobre la situación legal de cualquier territorio, ni el reconocimiento o aceptación de dichos límites. Derechos y permisos El material de esta publicación está protegido por el derecho de propiedad intelectual. Las solicitudes de autorización para reproducir partes de esta publicación deberán enviarse al oficial senior de Comunicaciones Pablo Andrés Rivero de la Oficina del Banco Mundial para el Perú. Cualquier otra pregunta sobre los derechos y licencias debe ser dirigida al Banco Mundial en el Perú al número +51 (01) 622 2300. Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 3 4 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Este documento ha sido preparado como parte de las actividades del componente de políticas de competencia del Programa de Clima de Inversiones Multi-país Perú Growth, promovido por la Corporación Financiera Internacional (IFC, por sus siglas en inglés) del Grupo Banco Mundial (GBM), con el apoyo de la Secretaría de Estado para Asuntos Económicos de Suiza (SECO) para el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI). Dicho programa está liderado por Ernesto Franco, Oficial de Operaciones de IFC. Este reporte se basa en la herramienta de Análisis de Políticas de Competencia y Mercados (MCPAT, por sus siglas en inglés) del GBM, que se utiliza para identificar y evaluar los posibles efectos anticompetitivos de la intervención del gobierno en los mercados, informar el desarrollo de estrategias efectivas para promover la competencia y brindar apoyo técnico en temas relacionados con la competencia en economías emergentes. El MCPAT alinea efectivamente las intervenciones del gobierno con los principios de competencia, considerando las características inherentes del mercado, para que las empresas luchen por la eficiencia y, en última instancia, conduzcan a un mayor bienestar. En particular, el MCPAT del GBM proporciona una herramienta integral para (i) comprender qué sofoca la dinámica de competencia efectiva en mercados específicos, incluidos los incentivos gubernamentales para que las empresas compitan e inviertan; (ii) diseñar políticas de competencia más efectivas; y (iii) evaluar los efectos esperados de las intervenciones de la política de competencia para priorizar las reformas y proporcionar evidencia que ayude a superar las limitaciones del entorno político. También ofrece una combinación personalizada de los siguientes módulos temáticos como prismas a través de los cuales se pueden analizar las reformas para promover el buen funcionamiento de los mercados: (i) análisis de la dinámica del mercado y la competencia, (ii) regulación del mercado y políticas sectoriales; (iii) aplicación efectiva de la ley de competencia y (iv) ayudas de Estado, empresas públicas y neutralidad competitiva. Sobre la base de esta herramienta y como parte del Programa Perú Growth, Indecopi elaboró un Manual Interno para sistematizar los pasos analíticos que le permitan adaptar la metodología del MCPAT al mandato de la Secretaría Técnica Regional de Eliminación de Barreras Burocráticas (SRB) para eliminar barreras burocráticas. El objetivo es que la SRB pueda enfocar sus esfuerzos en identificar y eliminar aquellas barreras burocráticas que limitan la competencia y así contribuir de manera significativa a la implementación de una Política de Competencia en el Perú. Este informe es resultado de un trabajo conjunto entre la Secretaria Técnica Regional de Eliminacion de Barreras Burocráticas del INDECOPI y el Unidad Global de Políticas de Competencia de la Práctica Global de Mercados, Competencia y Tecnología. Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 5 El documento fue preparado por un equipo liderado por Graciela Miralles (Economista Senior) y Soulange Gramegna (Especialista en Competencia) de la Unidad Global de Mercados, Competencia y Tecnología del Banco Mundial, con insumos de María Antonieta Merino (Especialista en Regulación), José Miguel Villascusa (Consultor) y Ana Belén Ruival (Consultora). Agradecemos a Tanja Goodwin (Senior Country Economist, ELCDR) y Tania Begazo (Senior Economist, ETIMT) por las sugerencias y comentarios proporcionados en el proceso. El apoyo administrativo fue brindado por Itami Okumura. El equipo desea agradecer al Gobierno del Perú por sus valiosos aportes, con especial agradecimiento a Francisco Ochoa Mendoza, Secretario Técnico Regional de Eliminación de Barreras Burocráticas del INDECOPI, y a su equipo: Luis Willian Espejo, Fiorella Francia, Michelle Portilla, María Fernanda Romero, y Eva García. De igual manera, agradecemos a las empresas y municipalidades que aceptaron sostener entrevistas durante las visitas de campo programadas como parte del piloto realizado. La supervisión general del equipo estuvo a cargo de Martha Martínez Licetti, Gerente de la Unidad Global de Mercados, Competencia y Tecnología del Banco Mundial, y de Damien Shiels, IFC Senior Manager, Upstream and Advisory Secretariat, Cross-Cutting Solutions. 6 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Índice Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 7 Resumen ejecutivo 16 1. La eliminación de barreras regulatorias como elemento clave de la política de competencia peruana 29 2. Aplicación de la metodología MCPAT en Piura 40 Paso 1 Identificación de sectores prioritarios 41 Pasos 2 y 3 Análisis de mercados y su interacción con las intervenciones del Estado que afectan la competencia en sectores prioritarios 44 1. Comercio minorista y turismo 54 2. Manufactura: Agroindustria 62 3. Servicios de transporte 68 4. Telecomunicaciones 74 5. Electricidad 82 6. Gas natural 86 Pasos 4 y 5 Estrategia de priorización para lograr reformas: impacto y factibilidad 91 3. Barreras eliminadas durante el piloto y consideraciones finales 107 Referencias 113 Anexos 116 Anexo 1: Preparando la primera misión a Piura 116 Anexo 2: Medir el impacto de las reformas / intervenciones de competencia 122 8 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Figuras, recuadros y tablas Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 9 Figura 1. Metodología para identificar, clasificar y priorizar oportunidades de mejora regulatoria para la competencia 19 Figura 2. Sectores priorizados 20 Figura 3. Desempeño de mercado en sectores priorizados 21 Figura 4. Contribuciones de los factores al crecimiento del PBI, promedio 2002-2019, puntos porcentuales 30 Figura 5. Tasa de pobreza para países de ingreso medio alto ($6.85/día en paridad de poder de compra 2017), 2010-2023 30 Figura 6. Desigualdad a nivel regional: Perú vs LAC y resto del mundo 31 Figura 7. Elementos de una política efectiva de competencia 35 Figura 8. Evolución de barreras eliminadas voluntariamente a nivel regional 37 Figura 9. Potencial de impacto a nivel subnacional 37 Figura 10. MCPAT 40 Figura 11. Criterios de priorización de sectores 41 Figura 12. Sectores priorizados 44 Figura 13. Interacción entre características de mercado e intervenciones públicas y privadas que influencian su desempeño 45 Figura 14. Tipos de efectos que pueden generar las regulaciones, actuaciones o disposiciones que limitan la entrada o refuerzan la posicióon de los incumbentes 49 Figura 15. Tipos de efectos que pueden generar las regulaciones, actuaciones o disposiciones que favorecen los acuerdos entre competidores o limitan la capacidad de las empresas de definir sus variables estratégicas 50 Figura 16. Tipos de efectos que pueden generar las regulaciones, actuaciones 51 o disposiciones que discriminan o protegen intereses económicos Figura 17. Reducción en número de pymes formales entre 2019 y 2020 (var. %) 59 Figura 18. Principales empresas exportadoras 64 Figura 19. Tamaño empresarial 2020 64 Figura 20. Principales países exportadores: Rendimientos de uva (t/ha) 67 Figura 21. Principales países exportadores: Rendimientos de mango (t/ha) 67 Figura 22. Evolución de exportación agropecuaria (US$ millones) 67 Figura 23. Superficie agrícola sin riego tecnificado en Piura (%) 67 10 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Figura 24.Velocidad de descarga promedio 4G por región (Mbps, media) 79 Figura 25. Calidad de servicio a nivel distrital por operador 79 Figura 26. Concesiones de gas del Perú 88 Figura 27. Hogares que cuentan con cuatro servicios básicos (porcentaje respecto del total de hogares) 90 Figura 28. Árbol de decisión en proceso de PEVBB 92 Figura 29. Piura: Relación entre catastro disponible y porcentaje de terreno agrícola sin riego tecnificado (proxy de inversión) 98 Figura 30. Piura: Relación entre catastro disponible (proxy) y recaudación predial 98 Figura 31. Distribución de restricciones, de acuerdo con impacto en el mercado 101 Figura 32. Distribución de restricciones por sector, de acuerdo con impacto en el mercado 101 Figura 33. Distribución de restricciones, de acuerdo con nivel de factibilidad 104 Figura 34. Distribución de restricciones por sector, de acuerdo con nivel de factibilidad 104 Figura 35. Barreras burocráticas eliminadas voluntariamente 108 Figura 36. Medidas a realizar por la SRB, de acuerdo con los órganos de competencia 109 Figura 37.Teoría de Cambio: efectos e impacto de las barreras burocráticas identificadas en el sector de telecomunicaciones 110 Figura 38. Participación de empresas operadoras de telecomunicaciones en el mercado de antenas, a nivel nacional 2022 112 Figura 39. Número de habitantes por antenas 4G a nivel departamental 112 Recuadro 1: Evidencia internacional del impacto de la remoción de barreras regulatorias a nivel nacional y subnacional 31 Recuadro 2: El mandato de barreras burocráticas 34 Recuadro 3: La institucionalidad de la eliminación de barreras burocráticas dentro del INDECOPI 37 Recuadro 4: Priorización de sectores por parte de la SRB en base a la metodología del MCPAT 42 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 11 Recuadro 5: Labor de rastreo normativo y materialización de la SRB 52 Recuadro 6: El caso Formulario Único de Instalación de Infraestructura de Telecomunicaciones (FUIT) 77 Recuadro 7: Programa de Eliminación Voluntaria de Barreras Burocráticas 91 Recuadro 8: Recomendaciones para estimar impacto ex ante 95 Recuadro 9: Indicios de impacto ex ante - Ausencia de catastro 98 Recuadro 10: Impacto de la eliminación de barreras en el sector de telecomunicaciones 110 Recuadro 11: Estimación de impacto en Filipinas 122 Recuadro 12: Caso específico: Té morado en Kenia 124 Recuadro 13: Medición de impacto a través del método de diferencias en diferencias: Experiencia de reforma en regulaciones municipales 125 Tabla 1. Potenciales áreas de reforma priorizadas por sector 25 Tabla 2. Insumos estadísticos para la priorización de sectores 43 Tabla 3. Ejemplos de potenciales restricciones a la competencia en los sectores de comercio minorista y hotelería y turismo 58 Tabla 4. Barreras burocráticas identificadas por la SRB en los sectores de comercio minorista y hostelería 60 Tabla 5. Diferencias en certificaciones y permisos entre proveedores logísticos y productores agrícolas 65 Tabla 6. Ejemplos de potenciales restricciones a la competencia en los sectores de manufactura/agroindustria 66 Tabla 7. Ejemplos de potenciales restricciones a la competencia en el sector de transporte 71 Tabla 8. Barreras burocráticas identificadas por la SRB en el sector de servicios de taxi 72 Tabla 9. Ejemplos de potenciales restricciones a la competencia en el sector de telecomunicaciones 78 Tabla 10. Barreras burocráticas identificadas por la SRB en el sector de telecomunicaciones 80 12 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Tabla 11. Ejemplo de potenciales restricciones a la competencia en el sector de la electricidad 84 Tabla 12. Barreras burocráticas identificadas por la SRB en el sector de la electricidad 85 Tabla 13. Ejemplos de potenciales restricciones a la competencia en el sector de gas natural 89 Tabla 14. Barreras burocráticas identificadas por la SRB en el sector de gas natural 90 Tabla 15. Criterios para evaluar impacto en el mercado 100 Tabla 16. Criterios para evaluar nivel de factibilidad de reforma 103 Tabla 17. Potenciales áreas de reforma priorizadas por sector 105 Tabla 18. Desagregación de impacto de la reforma a partir de información proporcionada por Industrias Njeru 124 Tabla 19. Variables relevantes para medir impacto por tipo de restricción 126 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 13 Principales abreviaciones Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 15 ANA Autoridad Nacional del Agua BB Barrera burocrática CEB Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas CEM Campos electromagnéticos CLC Comisión de Defensa de la Libre Competencia CCD Comisión de Fiscalización de la Competencia Desleal CONAMER Comisión Nacional de Mejora Regulatoria FONAFE Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado FUIT Formulario Único de Instalación de Infraestructura de Telecomunicaciones GBM Grupo Banco Mundial IFC International Finance Corporation INDECOPI Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática MCPAT Markets and Competition Policy Assessment Tool MIDAGRI Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego MTPE Ministerio de Trabajo y Promoción de Empleo OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico OMS Organización Mundial para la Salud OSINERGMIN Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería PBI Producto bruto interno PEVBB Programa de Eliminación Voluntaria de Barreras Burocráticas PMR Product Market Regulation SECO Secretaría de Estado para Asuntos Económicos de Suiza SENASA Servicio Nacional de Sanidad Agraria SERNANP Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado SRB Secretaría Técnica Regional de Eliminación de Barreras Burocráticas TUPA Texto Único Ordenado de Procedimientos Administrativos 16 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Resumen ejecutivo Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 17 Este informe utiliza la herramienta de Análisis de Mercados y Políticas de Competencia (MCPAT, por sus siglas en inglés), desarrollada por el Banco Mundial, para evaluar los mercados y las políticas de competencia en el departamento de Piura. Mediante este análisis, el informe busca proporcionar información sobre cómo mejorar las regulaciones para promover un entorno de mercado más competitivo, impulsando así el desarrollo económico y la productividad en Piura. La eliminación de barreras burocráticas impulsa la competencia y fortalece el sector privado, promoviendo el crecimiento económico en el Perú La competencia es esencial para impulsar el crecimiento económico e inclusivo en el Perú, donde la presión competitiva en los mercados locales es relativamente débil. La evidencia empírica de diversos países muestra que una mayor competencia conlleva mejoras en el desempeño económico y aumentos en la productividad, lo cual beneficia a los consumidores a través de precios más bajos. Sin embargo, según evaluaciones del Banco Mundial y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), a través del indicador de Regulación de Mercados de Productos (PMR en inglés), aún existen barreras regulatorias en los sectores de servicios e industrias de red que limitan la competencia. Por lo tanto, es necesario mejorar el entorno regulatorio para fortalecer la competencia y promover un crecimiento económico más sólido y beneficioso para todos. El mandato del Indecopi para identificar y eliminar barreras burocráticas constituye un elemento clave para la mejora del entorno regulatorio de cara a fortalecer la competencia y apoyar el desarrollo del sector privado. En el Perú, el Grupo Banco Mundial ha resaltado la relación entre la eliminación de barreras burocráticas a nivel subnacional y el crecimiento económico del país. Según un estudio realizado por esta institución, el 70 por ciento de las barreras burocráticas declaradas ilegales1 en 2013 correspondieron a sectores clave de la economía local, como transporte, telecomunicaciones, comercio minorista, construcción/ inmobiliaria y turismo. Además, Schiffbauer & Sampi (2019) recopilaron evidencia sobre la eliminación de barreras regulatorias a nivel regional entre 2013 y 2014 en 1,800 municipios peruanos, concluyendo que las empresas ubicadas en municipios que eliminaron barreras regulatorias experimentaron mejoras en la productividad en comparación con municipios similares donde no se eliminaron dichas barreras. Esta evidencia respalda la importancia de eliminar barreras burocráticas para impulsar el crecimiento económico y mejorar la productividad en el Perú. 1. La capacidad para declarar la ilegalidad de ciertas barreras burocráticas por parte del Indecopi se basa en la Ley de Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas aprobada por el Decreto Legislativo N° 1256. 18 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú En este contexto, la eliminación de barreras burocráticas es un componente fundamental para el desarrollo de una política de competencia en el Perú. Una política de competencia efectiva debe (i) promover regulaciones y otras intervenciones que faciliten la entrada de nuevas empresas y fomenten la rivalidad en el mercado; (ii) garantizar la neutralidad competitiva y (iii) asegurar la aplicación efectiva de las leyes de competencia. Al eliminar las barreras burocráticas, se crea un entorno propicio para la competencia, lo que a su vez impulsa el crecimiento económico y promueve la innovación en el sector privado del país. La Secretaría Técnica Regional de Eliminación de Barreras Burocráticas (SRB) desempeña un papel crucial en los primeros dos pilares de una política de competencia efectiva, y este papel puede ser fortalecido al incorporar los criterios del MCPAT en su estrategia de priorización y eliminación de barreras. La aplicación del MCPAT permite comprender cómo la eliminación de barreras burocráticas, incluso aquellas de alcance limitado, puede tener un impacto significativo en las empresas y los consumidores finales. La incorporación de los criterios del MCPAT al marco analítico de la SRB permitirá priorizar la eliminación de ciertas barreras que afectan la competencia en sectores clave. En este sentido, este informe no busca establecer relaciones de causalidad entre barreras burocráticas y sus efectos sobre la dinámica en el mercado, sino priorizar aquellas que por su naturaleza y las características del mercado tendrían un efecto más nocivo. La implementación eficaz y eficiente del mandato de la SRB es esencial para proteger y ampliar los beneficios que resultan de mercados abiertos y competitivos. La aplicación del MCPAT reveló que el Perú es un país con normas relativamente procompetitivas en comparación con otros pares de la región. Sin embargo, este estándar está siendo socavado por regulaciones, actuaciones o disposiciones a nivel nacional y subnacional con efectos importantes en mercados locales. Si bien, en el Perú, las facultades regulatorias se concentran a nivel central, la aplicación de las competencias administrativas de gobiernos regionales y municipales puede ser igualmente determinante para la entrada y permanencia en los mercados. El marco de análisis propuesto evalúa intervenciones públicas y privadas a nivel subnacional que impactan la competencia en sectores clave para la región de Piura La metodología del Banco Mundial aplicada en este informe identifica restricciones en sectores económicos importantes para Piura que tienen un impacto significativo en la competencia, y sugiere alternativas regulatorias menos distorsionantes que puedan lograr los objetivos de política pública deseados. Este marco analítico permite clasificar y ponderar las regulaciones por su efecto en la competencia, con un enfoque sectorial de las regulaciones a nivel subnacional, detectando aspectos de mejora y considerando el mandato de la SRB en el país. Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 19 i. Para identificar los sectores que serán evaluados en términos de competencia, la metodología considera criterios como la contribución al producto bruto interno (PBI), la generación de insumos esenciales y la existencia de deficiencias en los mercados. ii. A continuación, se clasifican las restricciones subnacionales en función de su efecto en competencia; se divide en restricciones a la entrada o que refuerzan la posición de los incumbentes (Tipo A), restricciones que favorecen los acuerdos entre competidores o limitan la capacidad de las empresas de definir sus variables estratégicas (Tipo B) y restricciones que discriminan o protegen intereses económicos (Tipo C). iii. Finalmente, la priorización de áreas de reforma se basa en el impacto esperado sobre la competencia y el desempeño del sector, así como en la factibilidad de la reforma. Figura 1. Metodología para identificar, clasificar y priorizar oportunidades de mejora regulatoria para la competencia Paso 1 Paso 2 Paso 3 Identificación de Clasificación de restricciones Priorización de áreas sectores relevantes a la competencia de reforma Contribución al PBI, TIPO A Intensidad inversión y empleo Restricciones a la entrada de la restricción o que refuerzan la posición de los incumbentes Efectos en otros Externalidades sectores negativas TIPO B Restricciones que favorecen Bienes esenciales para los acuerdos entre Contribución mejora la economía/reducción competidores o limitan regulatoria de la pobreza la capacidad de las empresas de definir sus variables estratégicas Factibilidad reforma Evidencia o indicios de prácticas anticompetitivas TIPO C Restricciones que descriminan o protegen intereses económicos Fuente y elaboración: Unidad Global de Mercados, Competencia y Tecnología del Banco Mundial. 20 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Inicialmente, los sectores priorizados para este análisis fueron manufactura, comercio, transporte, telecomunicaciones y hotelería y turismo. Por un lado, se seleccionaron ciertos sectores debido a su relevancia en el PBI y el consumo local, así como su importancia estratégica. Según las estadísticas del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), la manufactura representó el 22 por ciento del PBI piurano en 2021. Dentro de manufactura, se decidió enfocar el estudio en el subsector de agroindustria dado su papel en la generación de empleo y el crecimiento de las exportaciones. El comercio, que asimismo incluye hoteles y restaurantes, representó el 15 por ciento del PBI piurano en 2021. El turismo también fue priorizado debido a su importancia estratégica para la recuperación local en el contexto de la postpandemia. Por otro lado, los sectores de transporte y comunicaciones fueron priorizados debido a que son industrias de red y tienen amplio impacto en otros sectores de la economía. Tanto transporte como telecomunicaciones tienen altos niveles de encadenamiento productivo, ya que facilitan el comercio y otras actividades económicas. Dada la tendencia hacia la digitalización de servicios y el teletrabajo impulsada por la pandemia, la calidad del servicio de telecomunicaciones adquiere una importancia especial. En la segunda visita de campo a Piura, se decidió ampliar el alcance del análisis a los sectores de gas natural y electricidad debido a la identificación de potenciales barreras burocráticas a nivel municipal que dificultaban la expansión de la cobertura en estos servicios. Siguiendo la naturaleza dinámica del MCPAT, después de la primera visita de campo a Piura y de un análisis normativo preliminar, se observó que las empresas de servicios públicos, como el gas natural y la electricidad, enfrentaban dificultades similares a los proveedores de infraestructura pasiva y operadores de telecomunicaciones, lo que parecía afectar directamente su capacidad para ampliar la cobertura tanto en el ámbito residencial como industrial. En este contexto, cabe destacar que Piura se encuentra hasta 15 puntos porcentuales por debajo del promedio nacional en acceso a servicios básicos. La Figura 2 muestra la selección final de sectores priorizados. Figura 2. Sectores priorizados Manufactura Comercio Transporte Telecom Hotelería Electricidad Gas Natural y turismo Relevancia en el PBI Industrias de red, con amplio efecto en Estratégicos para Identificación de múltiples barreras los demás sectores de la economía la recuperación burocráticas a nivel municipal local en contexto postpandemia Fuente y elaboración: Unidad Global de Mercados, Competencia y Tecnología del Banco Mundial. La Figura 3, a continuación, presenta indicadores de desempeño de sectores priorizados. En particular, se observa que Piura experimentó una caída mayor entre 2019 y 2020 en pymes formales en contraste con otras regiones del país. También se observa que la región aún tiene potencial de crecimiento en inversión en riego tecnificado y en ampliación de cobertura de servicios públicos. Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 21 Figura 3. Desempeño de mercado en sectores priorizados Piura fue la segunda región en el Perú con mayor El 32 por ciento de la superficie agrícola en Piura reducción en número de pymes formales entre aún no cuenta con riego tecnificado (%) 2019 y 2020 (var. %) 70% Huancavelíca Lambayeque 61% La Libertad Cajamarca Ayacucho 60% Huánuco Tumbes 51% Ancash Cusco Callao Tacna Piura Junín 50% 47% 0.0 40% 32% 30% 25% -10.0 20% 19% 11% -20.0 10% 0% 0% 0% Total Piura Paita Talara Sullana Sechura Ayabaca Morropón Huancabamba -30.0 -32.1 -40.0 Piura se encuentra por debajo del promedio … y ocupa el puesto 13 en velocidad de descarga nacional en el porcentaje de hogares que cuentan de datos promedio, a pesar de ser la sexta región con cuatro servicios básicos: agua potable, en términos de contribución al PBI (Mbps, media) servicios higiénicos, alumbrado público y energía para cocinar (% respecto del total de hogares) … Velocidad de descarga promedio 4G por región 60 56.4 58.7 Contribución al VAB (2021) 55.5 56.3 52.4 53.5 47.2 50 14 7% 44.9 41.6 44.1 12 6% 40 38.5 39.9 10 5% 30 8 4% 6 3% 20 4 2% 10 2 1% 0 0% 0 Lima Tacna Lambayaque Madre de Dios Huanuco Piura Junin Amazonas Cusco Ancash San Martin Loreto Callao 2020 2017 2016 2019 2018 2015 Piura Perú Fuente: Produce, Sunat, INEI, Osiptel 22 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Una vez determinados los sectores prioritarios, se identificaron potenciales restricciones a la competencia sobre la base de entrevistas realizadas durante las visitas de campo y análisis normativos puntuales. Esta identificación, si bien no fue exhaustiva, ofrece un ejemplo práctico de la aplicación subnacional de la metodología del MCPAT y su conexión con el marco analítico de identificación de barreras burocráticas por parte de la SRB. Una contribución importante del MCPAT, que por su diseño considera tanto restricciones normativas (de iure) como de aplicación (de facto), es reforzar la identificación por parte de la SRB de barreras burocráticas “de acción” adicionalmente a aquellas barreras de carácter normativo. Por último, los análisis normativos se enfocan en restricciones a la competencia a nivel subnacional. Sin embargo, existen casos en los que se identifican leyes nacionales o de carácter sectorial que influyen en el desarrollo de mercados locales. Cabe señalar que existen sectores en los que, por su naturaleza, la solución eficiente es que opere una sola empresa, como por ejemplo, gas natural y ciertos segmentos de electricidad y telecomunicaciones. En dichos sectores, la metodología del MCPAT no sugiere que deban entrar otros operadores; lo que propone es identificar restricciones a la expansión del servicio (dentro de una concesión, por ejemplo) y en qué medida éstas podrían afectar a la competencia entre diferentes productos o servicios sustitutos. Comercio minorista y turismo Ciertas intervenciones públicas y privadas podrían afectar la entrada de operadores formales en el comercio minorista y, por tanto, podrían haber acelerado la reducción de pymes observada en la región. Entre ellas, la falta de actualización de los registros catastrales, que, por ejemplo, puede limitar la entrada de bodegueros en zonas rurales. Por otro lado, la capacidad de los pequeños comerciantes para operar en los mercados de abastos locales podría estar siendo limitada tanto por decisiones de las municipalidades como de las propias asociaciones de comerciantes. Estas asociaciones tendrían la capacidad de decidir sobre la participación de nuevos puestos en los mercados locales mientras que las municipalidades podrían desfavorecer a ciertas categorías de comerciantes, obligándolos, por ejemplo, a vender en zonas más alejadas del centro. Finalmente, los aparentes problemas en el otorgamiento de licencias para la construcción de estaciones de combustible de venta al público cuando estas requieren permisos sectoriales podrían desincentivar tanto a nuevos competidores como a las empresas existentes. En el sector turismo, el supuesto requerimiento a los hoteles de obtener licencias adicionales para usos ya incluidos en sus propias licencias hoteleras podría igualmente afectar el comienzo de sus operaciones. Otro aspecto problemático sería la inconsistencia entre requisitos municipales y aquellos del Ministerio de Cultura respecto a los locales que operan en las zonas históricas. Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 23 Aparentemente, algunas grandes empresas habrían logrado obtener licencias de funcionamiento tras largas y costosas gestiones con la municipalidad. Por ello, este tipo de restricciones puede tener un impacto particularmente negativo para las pymes, con menos recursos para hacer frente a estas trabas frente a sus competidores más grandes. Manufactura y agroindustria En manufactura y agroindustria también se observaron dificultades debido a la ausencia de planes de desarrollo urbano o conflictos de delimitación territorial que parecen complicar la obtención de licencias de funcionamiento. A este tipo de restricciones se sumaría la inclusión de requisitos originalmente no contemplados en procedimientos de titulación de tierras o la existencia de formalidades adicionales en procedimientos de habilitación de tierras para fines agrícolas, como visados y notarizaciones. Otro aspecto importante es el uso del agua donde la falta de actualización de los bloques de riego podría crear dificultades para otorgar licencias o derechos de uso a nuevos operadores. Al igual que en el sector de comercio minorista, estas restricciones otorgarían ventajas a las grandes empresas con recursos suficientes para superar las barreras de entrada. Asimismo, la reducción de dichas barreras podría contribuir a un mejor desempeño en las agroexportaciones, promoviendo un sector que cuenta con gran potencial de crecimiento. Transporte Las presuntas restricciones a ciertos servicios de transporte, desde el delivery en moto en determinadas zonas hasta el transporte privado de trabajadores por las propias empresas agroindustriales durante la temporada de cosecha, podrían limitar la entrada, y encarecen las operaciones comerciales. El traslado de terminales de buses a la periferia de ciertas ciudades podría estar desfavoreciendo a empresas de buses formales frente a empresas de colectivos (o combis) que aún pueden recoger pasajeros del centro. Incluso las asociaciones de transportistas de carga podrían estar promoviendo prácticas en beneficio de los transportistas locales que perjudicarían el dinamismo en los mercados y la exportación agroindustrial. Si bien este tipo de restricciones puede estar enfocado en controlar la congestión vehicular, es importante considerar alternativas que sean igualmente adecuadas para lograr el mismo objetivo sin distorsionar los mercados ni desincentivar la inversión formal. 24 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Telecomunicaciones Las limitaciones a la instalación de infraestructura pasiva pueden restringir la entrada de nuevos operadores y reforzar la posición de los incumbentes. Las restricciones observadas van, desde disposiciones municipales que impiden el despliegue de infraestructuras, como la falta de actualización de zonas de amortiguamiento donde no se permite su instalación, hasta otras restricciones que generan costos adicionales de instalación y operación, como el cobro de tasas que pueden afectar la rentabilidad de negocio o la necesidad de autorización por parte de las asociaciones vecinales afectadas. Si bien es importante considerar tanto los beneficios potenciales de desarrollar las infraestructuras de red como preocupaciones sociales asociadas, el acceso a internet es fundamental para la productividad de Piura, donde se ha observado un despliegue insuficiente de infraestructura pasiva, específicamente antenas. Al igual que en el caso de transporte, sería importante identificar alternativas regulatorias que sean adecuadas para abordar el mismo objetivo sin desincentivar la inversión. Electricidad La falta de claridad regulatoria parece dificultar la compartición de infraestructura entre proveedores de telecomunicaciones y proveedores de servicios públicos/energéticos del sector eléctrico a pesar del mandato legal para su implementación. Una de las principales dificultades es la falta de claridad regulatoria en cuanto a las responsabilidades por posibles impactos o daños al agregar activos de telecomunicaciones a las redes eléctricas. Además, solo la mitad de las negociaciones entre empresas operadoras de servicios públicos de telecomunicaciones y concesionarios de energía eléctrica se cierran con éxito, por lo que se viene optando por la emisión de mandatos de compartición. Este es un desafío que el gobierno peruano reconoce, y existen esfuerzos conjuntos con el GBM por impulsar soluciones. Otro desafío es el saneamiento legal necesario para la instalación de postes eléctricos. En muchos casos, los catastros están desactualizados o hay población asentada sin documentación de propiedad. Gas natural La falta de procedimientos administrativos para la expansión de la cobertura de gas natural podría restringir el despliegue de infraestructura. Por un lado, los Textos Únicos de Procedimientos Administrativos (TUPA) municipales no incluyen normativas para el tendido de la red de gas. Por otro lado, los problemas de jurisdicción entre las municipalidades generarían desde la duplicidad de procedimientos hasta dificultades en la zonificación. Además, según lo indicado en entrevistas con distintos agentes del sector público y privado, algunas municipalidades piuranas estarían tratando las solicitudes de expansión de cobertura en la red de gas natural como trámites de conformidad de obra, equiparando el ducto de gas con un edificio y cobrando por metro lineal. Otras municipalidades habrían realizado liquidaciones supuestamente excesivas o exigido cartas fianza y pólizas de seguro por cada permiso de ejecución de redes, lo cual puede generar demoras de meses. Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 25 La identificación de áreas de reforma en cada uno de los sectores prioritarios fue complementada con el análisis de la viabilidad e impacto esperado, considerando tanto el impacto de las restricciones en la competencia como los efectos indirectos de estas restricciones en otros sectores económicos, de cara a plantear recomendaciones concretas (ver Tabla 1). Tabla 1. Reformas priorizadas por sector Grado de Sector Contribución Reformas prioritarias Impacto en el mercado Factibilidad priorización económico de la reforma regulatoria 1/ Falta de reconocimiento por parte de las municipalidades Medio de licencias de Medio Crea reglas predecibles para Riesgo de prohibición absoluta funcionamiento otorgadas Presunta la entrada y permanencia en en comercio. Se impide el por órganos sectoriales BB 2/ el mercado desarrollo de la actividad competentes (e.g., en el caso Comercio de gasolineras) Cambios en requisitos que implican que licencias con Medio Medio Crea reglas predecibles renovación automática dejen Sobrecosto en procedimientos de Presunta para la entrada y permanencia de serlo licencias, por demoras de tiempo BB en el mercado Zonas históricas: potencial Medio inconsistencia entre requisitos Medio Sobrecosto plantea riesgo de Crea reglas predecibles Turismo municipales (inspecciones Presunta prohibición absoluta a la para la entrada municipales) y del Ministerio de BB permanencia en el mercado Cultura Exigencia de formalidades Medio adicionales (visados, Incrementa costos de entrada y Disminuye costos de notarizaciones) en Alto dificulta la obtención de bienes para operación y promueve la procedimientos de BB la ampliación y/o desarrollo de entrada al mercado habilitación de tierras para actividades económicas Agro fines agrícolas industria Medio Inclusión de requisitos Sobrecosto plantea riesgo de Disminuye costos de Alto originalmente no contemplados prohibición absoluta a la titulación / operación y promueve la BB en procedimientos de titulación permanencia en el mercado. entrada al mercado de tierras Restringe derechos de propiedad Alto Promueve una menor Prohibición de delivery en Riesgo de prohibición absoluta Medio intervención regulatoria y puesto que se impide el desarrollo Presunta facilita la entrada de motos en el centro de Piura de la actividad BB operadores con nuevos modelos de negocio Transporte Potencial trato discriminatorio Promueve una menor Medio Medio en la obligatoriedad de operar intervención regulatoria en Sobrecosto para el desarrollo Presunta en terminales terrestres (buses y aspectos que pueden ser de la actividad económica BB colectivos) dejados a la iniciativa privada Exigencias que están fuera Alto de la competencia municipal Disminuye costos de Limita ampliación de cobertura. Alto (e.g., conexiones subterráneas y operación Sobrecosto para la expansión de BB canalizaciones de veredas y actividades pistas) Requisitos municipales Alto Medio Disminuye costos de adicionales para instalación de Limita ampliación de cobertura. Presunta operación antenas (e.g., EIA, campaña de Sobrecostos para la expansión de BB socialización, licencia social) cobertura Alto Observaciones posteriores al Medio Limita ampliación de cobertura. Disminuye costos de otorgamiento de licencias para Presunta Sobrecostos para la expansión de operación instalación de antena BB cobertura Alto Revocaciones o declaraciones Restricciones que dificultan la Crea reglas predecibles Medio de nulidad a licencias otorgadas permanencia de operadores. para la entrada y Abogacía para la instalación de antenas Sobrecostos en la expansión de permanencia en el mercado infraestructura Telecom Inclusión de requisitos Sobrecosto plantea riesgo de Disminuye costos de Alto originalmente no contemplados prohibición absoluta a la titulación / operación y promueve la BB en procedimientos de titulación permanencia en el mercado. entrada al mercado de tierras Restringe derechos de propiedad Alto Promueve una menor Prohibición de delivery en Riesgo de prohibición absoluta Medio intervención regulatoria y puesto que se impide el desarrollo Presunta facilita la entrada de motos en el centro de Piura de la actividad BB operadores con nuevos modelos de negocio Transporte26 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Potencial trato discriminatorio Promueve una menor Medio Medio en la obligatoriedad de operar intervención regulatoria en Sobrecosto para el desarrollo Presunta en terminales terrestres (buses y aspectos que pueden ser de la actividad económica BB colectivos) dejados a la iniciativa privada Exigencias que están fuera Alto de la competencia municipal Disminuye costos de Limita ampliación de cobertura. Alto (e.g., conexiones subterráneas y operación Sobrecosto para la expansión de BB canalizaciones de veredas y actividades pistas) Requisitos municipales Alto Medio Disminuye costos de adicionales para instalación de Limita ampliación de cobertura. Presunta operación antenas (e.g., EIA, campaña de Sobrecostos para la expansión de BB socialización, licencia social) cobertura Alto Observaciones posteriores al Medio Limita ampliación de cobertura. Disminuye costos de otorgamiento de licencias para Presunta Sobrecostos para la expansión de operación instalación de antena BB cobertura Alto Revocaciones o declaraciones Restricciones que dificultan la Crea reglas predecibles Medio de nulidad a licencias otorgadas permanencia de operadores. para la entrada y Abogacía para la instalación de antenas Sobrecostos en la expansión de permanencia en el mercado infraestructura Telecom Restricciones de zonas Alto Medio Crea reglas predecibles donde se puede instalar Riesgo de prohibición absoluta en la Presunta para la entrada y infraestructuras contrarias expansión de infraestructura BB permanencia en el mercado a la norma nacional Alto Medio Crea reglas predecibles Limitaciones para instalar Riesgo de prohibición absoluta en la Presunta para la entrada y infraestructura aérea expansión de infraestructura BB permanencia en el mercado Problemas en liquidaciones Medio Alto Disminuye costos de (cobros) por permisos (e.g., Sobrecosto para el despliegue de BB operación aquellos muy superiores a 1 UIT) infraestructura Exigencias de certificados de Medio zonificación no detallados en el Medio Crea reglas predecibles Restricciones que dificultan la TUPA (p.e., expedientes Presunta para la entrada y entrada. Se generan sobrecostos en firmados por ambientalistas y BB permanencia en el mercado procedimientos otros profesionales) Problemas en liquidaciones Medio Medio Disminuye costos de (cobro) de pagos adicionales Sobrecostos en la expansión de Presunta operación por inspecciones infraestructura BB Medio Exigencia de cartas fianza y Disminuye costos de Sobrecosto para el despliegue de Alto pólizas de seguro por cada operación infraestructura. Limita ampliación de BB permiso de ejecución de redes cobertura Alto Medio Crea reglas predecibles Impedimentos para el tendido Riesgo de prohibición absoluta en la para la entrada y Presunta de redes expansión de infraestructura permanencia en el mercado BB Gas natural Medio Problemas en cobros de Medio Disminuye costos de Sobrecostos en la expansión de tendido de red BB operación infraestructura Falta de consistencia de Medio Sobrecosto en procedimientos de Crea reglas predecibles requerimientos de Medio autorización. Limita el desarrollo de la para la entrada y documentación entre BB actividad permanencia en el mercado municipalidades Falta de resoluciones cuando se cumplen plazos de silencio Alto Crea reglas predecibles Dificulta ingreso y expansión de Alto para la entrada y administrativo positivo, BB necesarias para obtener otros empresas permanencia en el mercado tramites adicionales Transversal Incumplimiento o Medio Crea reglas predecibles desconocimiento de plazos Alto Sobrecosto de actividades por para la entrada y correspondientes a silencios BB demoras de tiempo permanencia en el mercado administrativos pólizas de seguro por cada operación infraestructura. Limita ampliación de BB permiso de ejecución de redes cobertura Alto Medio Crea reglas predecibles Impedimentos para el tendido Riesgo de prohibición absoluta en la para la entrada y Presunta de redes expansión de infraestructura permanencia en el mercado BB Gas natural Medio Problemas en cobros de Medio Disminuye costos de Sobrecostos en la expansión de tendido de red Promoviendo competencia en mercados infraestructura BB locales en el Perú operación 27 Falta de consistencia de Medio Sobrecosto en procedimientos de Crea reglas predecibles requerimientos de Medio autorización. Limita el desarrollo de la para la entrada y documentación entre BB actividad permanencia en el mercado municipalidades Falta de resoluciones cuando se cumplen plazos de silencio Alto Crea reglas predecibles Dificulta ingreso y expansión de Alto para la entrada y administrativo positivo, BB necesarias para obtener otros empresas permanencia en el mercado tramites adicionales Transversal Incumplimiento o Medio Crea reglas predecibles desconocimiento de plazos Alto Sobrecosto de actividades por para la entrada y correspondientes a silencios BB demoras de tiempo permanencia en el mercado administrativos Nota: 1/ El grado de priorización se subdivide en dos columnas. La izquierda está referida al impacto en el mercado, mientras que la derecha, a la factibilidad de eliminación. 2/ BB es el acrónimo de ‘barrera burocrática de competencia de la SRB’. Presuntas BB son aquellas barreras que podrían caer dentro de la competencia de la SRB si se encontrase evidencia normativa o de materialización. No se priorizó ninguna medida de reforma en electricidad debido a la poca factibilidad. Fuente y elaboración: Unidad Global de Mercados, Competencia y Tecnología del Banco Mundial, SRB. La eliminación de barreras burocráticas por parte de la SRB en el contexto de la aplicación de la metodología del MCPAT ya ha generado importantes ahorros de costos y podría tener un impacto significativo en la mejora de las dinámicas de los mercados piuranos. Hasta julio de 2023, la SRB ha aplicado su mandato de manera amplia en la región de Piura, logrando gestionar de manera exitosa la eliminación de cincuentaiuna (51) barreras burocráticas. Las entidades dispuestas a realizar reformas a través del Programa de Eliminación Voluntaria de Barreras Burocráticas (PEVBB) fueron las municipalidades distritales de La Unión y Veintiséis de Octubre, así como las municipalidades provinciales de Piura y Sullana. Estas barreras afectaban principalmente a los sectores de comercio minorista y telecomunicaciones, si bien algunas tenían una naturaleza transversal. Solo el ahorro directo en costos derivados principalmente del sector de telecomunicaciones, se ha calculado por el Indecopi en dos millones de soles. Sin embargo, el impacto de dinamizar este sector va mucho más allá y debe tener en cuenta no solo los efectos de mayor acceso y mejora en la calidad del servicio sino la potencial inversión adicional que generaría el despliegue de infraestructura. El impulso de una estrategia de priorización sobre la base de impacto elevaría aún más la contribución de la SRB a la mejora de las condiciones de los mercados y los marcos regulatorios en servicios clave para el desarrollo económico. Actualmente, la SRB prioriza sectores a nivel departamental para llevar a cabo el rastreo normativo, lo cual es positivo. Sin embargo, con los recursos humanos y económicos adecuados, podría fortalecer aún más su estrategia al reducir el enfoque en la identificación de barreras en el rastreo normativo y aumentar los esfuerzos para identificar barreras más estructurales, especialmente aquellas que afectan la entrada de nuevos competidores y el dinamismo de los mercados, lo cual suele perjudicar a las micro, pequeñas y medianas empresas. En este contexto, la SRB tiene como objetivo replicar el piloto realizado en la región de Piura en otras regiones del Perú de cara a afianzar el mandato sobre barreras burocráticas como una herramienta de reforma procompetitiva. 28 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 29 1. La eliminación de barreras regulatorias como elemento clave de la política de competencia peruana La competencia es fundamental para activar los motores del crecimiento económico inclusivo en el Perú. La evidencia empírica en diversos países como Australia, Reino Unido y México, entre otros, indica que una mayor competencia permite a los países alcanzar mejoras en su desempeño económico e incrementos en productividad, lo que beneficia directamente a los consumidores a través de menores precios para bienes y servicios.2 La competencia impulsa el crecimiento y la innovación a través de tres canales principales: (i) induciendo a las empresas a tomar medidas para mejorar la productividad, como la mejora de productos o procesos: el “efecto interno” (Aghion et al., 2004), (ii) mejorando la asignación de recursos hacia productores y sectores más eficientes o “efecto intermedio” (Syverson, 2011), y (iii) fomentando dinámicas de mercado que permitan a las empresas menos eficientes salir del mercado mientras se crea espacio para empresas más eficientes (“componente de selección”) (Eslava et al., 2013). Eliminar el exceso de regulaciones en los mercados facilita la entrada de nuevos operadores y la tracción de inversiones (Dauda, 2020). Sin embargo, la capacidad de las regulaciones de mercados de producto peruanos para promover la competencia es susceptible de mejora. De acuerdo con las evaluaciones realizadas por el Banco Mundial y la OCDE a través del indicador de Regulación de Mercados de Productos (PMR, por sus siglas en inglés), aún existen espacios importantes para mejorar el entorno regulatorio en el Perú de forma tal que se fortalezca la competencia. En efecto, los resultados de la aplicación de esta herramienta en 2020 —que mide el grado en que la política regulatoria de un país inhibe la competencia en ciertos sectores— apuntan a barreras regulatorias en los sectores de servicios e industrias de red y la ausencia de herramientas para la simplificación y evaluación de las regulaciones como algunos de los factores que contribuyen al carácter restrictivo del marco regulatorio. Por otro lado, la ausencia de marcos regulatorios plantea un reto para el despliegue de infraestructura en casos como el gas natural, cuya instalación recién empieza en algunas regiones. Además, existen muchas regulaciones municipales que generan sobrecostos, y que afectan principalmente a los consumidores y a las micro y pequeñas empresas. Asimismo, la competencia en los mercados locales sigue siendo relativamente débil, lo que socava la eficiencia económica y afecta negativamente tanto a consumidores como empresarios. Las barreras regulatorias a la competencia sofocan el desarrollo económico local. Recientes estudios demuestran que las regulaciones subnacionales sobre el transporte, la agricultura, el turismo, el comercio minorista y otros sectores están ralentizando el crecimiento de las economías locales y socavando el poder de los incentivos competitivos para reducir los precios al consumidor.3 2. Banco Mundial, Licetti and Kitzmuller. (2012). “Competition Policy: Encouraging Thriving Markets for Development”. 3. Banco Mundial. (2015). Combatiendo regulaciones que restringen la competencia a nivel subnacional: Estado de Tabasco, México. 30 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú De igual manera, las regulaciones subnacionales sobre permisos de instalación de infraestructura o derechos de paso en transporte también pueden afectar negativamente el despliegue de servicios de red al inflar los costos de expansión de la red y la cobertura, especialmente entre operadores móviles y proveedores de servicios públicos, como agua y desagüe, gas natural y electricidad.4 Para recuperar niveles de crecimiento económico que permitan reducir brechas, el Perú deberá hacer reformas procompetitivas que apoyen el aumento de la productividad y la reducción de la informalidad en las distintas regiones del país. La economía peruana actualmente sufre los estragos de múltiples crisis internacionales, la volatilidad política interna, y eventos climáticos nocivos en el norte del país. Durante los años de pandemia, el país solo creció 1.1 por ciento en promedio, tomando en cuenta la contracción causada por la paralización económica de 2020. El crecimiento en productividad se deterioró aún más —ya había caído entre 2014 y 2019— y hubo pérdida de empleo (Figura 4). Como resultado, se revirtió la tendencia de disminución de la pobreza que caracterizó a los últimos treinta años (Figura 5). La Figura 6 muestra que el nivel de desigualdad en términos de ingresos en el Perú es bastante mayor a la del grueso de países con niveles de PBI comparables, y esta desigualdad se profundiza a nivel subnacional. Así pues, la identificación y eliminación de trabas a la competencia es fundamental para fomentar la eficiencia en los mercados peruanos, especialmente los mercados locales.Nota Figura 4. Contribuciones de los factores al Figura 5. Tasa de pobreza para países de ingreso crecimiento del PBI, promedio 2002-2019, medio alto ($6.85/día en paridad de poder de puntos porcentuales compra 2017), 2010-2023 50 50 8.0 45 45 40 40 1.6 6.0 1.6 35 35 1.0 4.0 1.0 30 30 3.7 3.7 25 25 2.5 2.0 2.5 20 20 2.5 2.5 15 15 0.9 0.9 0.0 10 10 -0.6 -0.8 -0.6 -0.8 -0.6 5 5 -0.6 -2.0 0 0 2002−2013 2014−2019 2020−2021 2002−2013 2014−2019 2020−2021 2020 2010 2014 2018 2015 2013 2022 2012 2021 2019 2011 2016 2017 2023 2010 2014 2018 2015 2013 2012 2019 2011 2016 Growth=6.1% Growth=3.0% Growth=1.1% 2017 E/ Growth=6.1% Growth=3.0% Growth=1.1% al Factor Productivity Capital Labor GDP Total Factor Productivity Capital Labor GDP Perú LAC Perú LAC Fuente: Macro Poverty Outlook, Banco Central del Perú. Nota: 2023 proyectado. Fuente: Macro Poverty Outlook for LAC. 4. Banco Mundial. (2014). Combatiendo regulaciones que restringen la competencia a nivel subnacional: Estado de Oaxaca, México. Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 31 Figura 6. Desigualdad a nivel regional: Perú vs LAC y resto del mundo Peru 30 LAC Rest of the world Between-region inequality (%) 20 10 0 7 8 9 10 11 GDP per capita (PPP US$) Fuente: Global Monitoring Database (GMD), Equipo de Desarrollo estadístico del Banco Mundial, usando el paquete de Stata Datalibweb, encuesta disponible para 2005-2018. La desigualdad en términos de ingresos se calcula usando el Theil index. Cada punto es una observación de un país y año. Recuadro 1: Evidencia internacional del impacto de la remoción de barreras regulatorias a nivel nacional y subnacional Estudios empíricos han demostrado que la remoción de regulaciones anticompetitivas tiene un impacto positivo en indicadores macroeconómicos clave. Los indicadores PMR, —desarrollados por la OCDE para medir cuán restrictivas son las regulaciones de mercados de producto y cómo estas pueden afectar las condiciones de competencia en los mercados a nivel de la economía en general—, han demostrado que la reducción en los niveles del indicador PMR puede tener efectos positivos en diversos aspectos de la economía, tales como: • Incrementar el PBI per cápita. En Croacia, la modificación de las regulaciones para alcanzar los estándares fijados por la Unión Europea para 2015 en los sectores de energía, telecomunicaciones y transporte puede implicar un incremento del orden del 1.4 al 2.8 por ciento en el PBI per cápita. 32 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú • Incrementar el crecimiento de la productividad. Se ha estimado que, en términos generales, si un país pudiera trasladarse del valor promedio del PMR hacia el nivel óptimo de este indicador, incrementaría su productividad en 1-1.5 por ciento por año. Las ganancias acumuladas en productividad en mercados minoristas y de servicios profesionales podrían estar en un rango del 3-13 por ciento en un periodo de 7 años. • Incrementar los ratios de inversión. En Italia, se ha estimado que, si las regulaciones convergen hacia los estándares establecidos por Estados Unidos, los ratios de inversión se incrementarían en 3.3 por ciento desde 6.8 hasta 10.1 por ciento. • Incrementar el crecimiento de las exportaciones en las industrias de insumos. De acuerdo con estimaciones realizadas, si en 1998 Francia hubiese modificado su indicador PMR hacia el nivel establecido en el Reino Unido, sus exportaciones se habrían incrementado en 70 por ciento en lugar de 16 por ciento, que fue el real incremento. Los cambios regulatorios subnacionales fueron esenciales en la Política Nacional de Competencia de Australia, una de las iniciativas de reforma estructural más completa del mundo. Según estudios, agregaron de forma estimada un 2.5 por ciento al PBI de Australia.5 En 1995, las autoridades federales y estatales acordaron implementar un plan para eliminar sistemáticamente barreras regulatorias a la competencia y adoptar reformas que fomenten el dinamismo de mercado y la neutralidad competitiva. Para incentivar la acción a nivel del Estado, el gobierno federal aumentó el presupuesto para transferencias a aquellos estados que aplicasen principios de competencia al emitir normas y que se apegasen a sus compromisos de la Política Nacional de Competencia. En India, las regulaciones del mercado de productos, restrictivas a nivel subnacional, han inhibido el crecimiento de la productividad. Un estudio de la OCDE de 2010 que usó datos del entorno regulatorio de 21 estados en la India encontró que aquellos estados en los cuales las regulaciones disminuían los incentivos económicos para que las empresas compitan tendieron a tener menores tasas de crecimiento en productividad que los estados en los que la regulación fomentaba mayor competencia. Los estados con marcos regulatorios similares a los de las economías desarrolladas en mercados de productos tienden a atraen mayor inversión extranjera. Otras experiencias relevantes incluyen Estados Unidos, donde la desregulación de horarios de apertura en el sector del comercio minorista generó un incremento de 5 por ciento en los niveles de empleo y de entre 5-11 por ciento en los ingresos; Kenia, donde la eliminación del control de precios en el maíz generó un ahorro para los consumidores de US$10.1 millones de 5. Productivity Commission. (2005). “Review of National Competition Policy Reforms”. Report No. 33. Canberra. Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 33 dólares, y la eliminación de la intervención estatal incrementó la disponibilidad de este recurso para dichos consumidores; y, por último, Tailandia, donde la eliminación de restricciones a los controles de precios en el mercado de transporte generó una reducción de 30 por ciento en los costos logísticos en la ruta Bangkok-Vientián.6 Fuente: Combatiendo regulaciones que restringen la competencia a nivel sub-nacional: Estado de Oaxaca, México (Banco Mundial, 2014). En Perú, el Banco Mundial ha destacado la vinculación entre la eliminación de barreras burocráticas de carácter subnacional y el crecimiento económico del país. De acuerdo con un estudio realizado por esta entidad, un 70 por ciento de las barreras burocráticas que fueron declaradas ilegales en 2013 correspondió a sectores clave para la economía local, como el transporte, las telecomunicaciones, el comercio minorista, la construcción/inmobiliaria o el turismo. Asimismo, se identificó que más del 70 por ciento de las denuncias por barreras burocráticas correspondía a gobiernos subnacionales y casi la totalidad de estas barreras fueron declaradas ilegales.7 Un estudio que reunió evidencia sobre la eliminación de las barreras regulatorias en 1,800 municipios peruanos concluyó que las empresas ubicadas en municipios que eliminaron las barreras regulatorias de entrada experimentaron un aumento significativo en los ingresos sin aumentar los márgenes entre los precios y el costo de producción, lo que sugiere una mejora de la productividad.8 6. Arnold, J. (2005). Trade and Transport Facilitation in Laos. Washington, DC: World Bank. 7. Banco Mundial. (2015). Peru - Building on success: Boosting Productivity for Faster Growth, p. 52. Disponible: http://bitly.ws/cWa4 8. Schiffbauer, M. & Sampi, J. (2019). ‘’Enforcing Competition and Firm Productivity: Evidence from 1,800 Peruvian Municipalities’’. Los autores aprovechan los cambios legislativos de 2013/14, que aumentaron las facultades de la SRB, para hacer un análisis cuasiexperimental de diferencias en diferencias. Utilizando información del censo de establecimientos de 2008 a 2015 y la base de datos administrativa de barreras de INDECOPI, hallaron que la eliminación de las barreras de entrada subnacionales impulsó la productividad (ingresos) en aquellos establecimientos que operaban en municipalidades donde se habían producido las reformas, en comparación con aquellos establecimientos que operaban en municipalidades donde no hubo reformas. Disponible: https://openknowledge.worldbank.org/ handle/10986/31182 Recuadro 2: El mandato de barreras burocráticas 34 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú El Decreto Legislativo N° 1256, que aprueba la Ley de Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas, define las barreras burocráticas como todas aquellas exigencias, requisitos, limitaciones, prohibiciones y/o cobros que imponen las entidades de la administración pública, dirigidos a condicionar, restringir u obstaculizar el acceso y/o permanencia de los agentes económicos en el mercado y/o que puedan afectar a los administrados en la tramitación de procedimientos administrativos sujetos a las normas y/o principios que garantizan la simplificación administrativa. Las barreras burocráticas pueden ser actos administrativos, actuaciones materiales o estar contenidas en disposiciones. Las barreras burocráticas pueden materializarse o estar contenidas en disposiciones administrativas, contenidas generalmente en una norma (como por ejemplo, decreto supremo, resolución ministerial, resolución directoral, ordenanza municipal u otra norma de rango administrativo), en actos administrativos emitidos por las entidades administrativas (como por ejemplo, oficio, carta, resolución administrativa) o en actuaciones materiales que aprueben, emitan o realicen las entidades como las municipalidades, los gobiernos regionales, los ministerios y, en general, cualquier otra entidad, estatal o sujeta al régimen privado que ejerza función administrativa, como se refiere la norma administrativa peruana (Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General). En ese sentido, las barreras burocráticas son la expresión de la función administrativa. Es decir, son el resultado del ejercicio de las actividades que ordinariamente realizan las autoridades administrativas en el marco de sus competencias. Por esa razón, cualquier otra medida impuesta por el Estado en ejercicio de una función distinta a la función administrativa (por ejemplo, una ley aprobada por el Congreso) no puede ser considerada como una barrera burocrática, aun cuando esta condicione o regule el desarrollo de actividades económicas o establezca reglas para la tramitación de procedimientos administrativos. Solo se pueden inaplicar o eliminar aquellas barreras burocráticas que califiquen como ilegales y/o carentes de razonabilidad. Es decir, aquellas que no estén permitidas por ley, no sean proporcionales a los fines que persiguen o sean consideradas arbitrarias. Para que una actuación administrativa califique como una barrera burocrática no basta con que afecte el acceso o permanencia de una actividad económica; es necesario que la actividad esté permitida por el ordenamiento jurídico; en otras palabras, debe existir un mercado formal. Fuente: Decreto Legislativo N° 1256 que aprueba la Ley de Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas. Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 35 Por otro lado, existe una correlación directa entre la herramienta de barreras burocráticas y la remoción de obstáculos a la competencia en el Perú. El análisis identificó por encima de 1,000 barreras burocráticas que incrementaron el costo de hacer negocios, desaceleraron la expansión de sectores clave, y prohibieron la entrada de competidores a un determinado mercado, o la posibilidad de que determinados actores compitan en igualdad de condiciones, con efectos adversos directos e indirectos en los consumidores. En este contexto, la eliminación de barreras burocráticas constituye un elemento clave dentro de la política de competencia del Perú.Una política de competencia efectiva debe (i) promover regulaciones y otras intervenciones que faciliten la entrada de nuevas empresas y fomenten la rivalidad en el mercado; (ii) garantizar la neutralidad competitiva y (iii) asegurar la aplicación efectiva de las leyes de competencia. El diagrama que se presenta a continuación incluye los ejes esenciales de una política efectiva de competencia. Figura 7. Elementos de una política efectiva de competencia PROMOVIENDO COMPETENCIA EN LOS MERCADOS Regulaciones procompetitivas e intervenciones gubernamentales: Aplicación efectiva de la ley de Neutralidad competitiva y apoyo abrir mercados y remover competencia y refuerzo de las estatal no distorsivo regulaciones sectoriales instituciones de mercado anticompetitivas Reformar políticas y regulaciones que fortalecen la posición de dominio: Abordar los acuerdos colusorios que Controlar las ayudas estatales para restricciones al número de empresas, elevan los costos de insumos claves y evitar el favoritismo y minimizar las monopolios legales, prohibiciones a la productos finales y reducen el acceso a distorsiones a la competencia inversión privada, falta de regulación de una variedad más amplia de oferta acceso a facilidades esenciales Eliminar las intervenciones gubernamentales que conducen a resultados colusorios o aumentan los Asegurar la neutralidad competitiva Prevenir las fusiones anticompetitivas costos de la competencia: controles de vis-à-vis empresas estatales precios y otras variables de mercado que aumentan el riesgo empresarial Reformar las intervenciones estatales que discriminan y dañan la competencia: Fortalecer el marco institucional y marcos que distorsionan la igualdad de condiciones u otorgan altos niveles de antimonopolio para combatir las discrecionalidad conductas anticompetitivas y el abuso de posición dominante Fuente: WBG-OECD (2016). Adaptado de Kitzmuller y Licetti. (2012). Competition Policy: Encouraging Thriving Markets for Development. 36 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Contexto específico del proyecto La implementación de una política de competencia efectiva en el Perú implica reforzar el rol de las instituciones de mercado, especialmente del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y la Propiedad Intelectual (INDECOPI). El objetivo del Pilar II del proyecto MCICP: Peru (Peru Growth Program) de la Corporación Financiera Internacional (IFC, por sus siglas en inglés) y el equipo de la Secretaría Técnica Regional de Eliminación de Barreras Burocráticas (SRB) del INDECOPI es conectar el análisis de barreras burocráticas con un contexto más amplio: el análisis de las características, dinámicas y resultados de los mercados afectados. De esta manera, la SRB puede potenciar su rol para contribuir al dinamismo de los mercados a través de la remoción de barreras que estén afectando la competencia en los mismos. Este enfoque permite: • Entender/documentar cómo la eliminación de barreras burocráticas, incluso aquellas relativamente limitadas en su alcance, puede tener un impacto mucho más amplio para empresas y consumidores finales en los mercados. • Identificar/priorizar el trabajo en aquellas barreras que puedan generar un mayor impacto positivo en los mercados. • Elevar el rol del trabajo de la SRB dentro del marco de una Política Nacional de Competencia en el Perú. La SRB tiene facultad para impulsar la eliminación de barreras en todas las regiones del Perú a partir de 2021, lo cual plantea una oportunidad enorme de mejorar el entorno regulatorio a nivel subnacional.9 Anteriormente, la labor de eliminación de barreras burocráticas a nivel regional estaba a cargo de doce oficinales regionales (ORI), que focalizaban sus esfuerzos en otras funciones a su cargo. Es así como, en 2017 sólo se eliminaron 261 barreras en La Libertad, Ica y Áncash. Mientras que, en 2019, con el apoyo de la SRB, la ORI Arequipa eliminó 3,235 barreras. En 2021 se dispuso que la SRB se adscriba simultáneamente a todas las doce ORI a nivel nacional con el objetivo de fortalecer la labor de eliminación de barreras burocráticas. En 2022 se logró eliminar barreras en 19 regiones del país. Como muestra la Figura 9, la labor de eliminación de barreras aún está en fases iniciales en la mayoría de las regiones del país. Esto plantea un inmenso potencial de reforma. 9. Mediante Resolución N° 004-2021-PRE/INDECOPI, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 2 de julio de 2021, la SRB fue adscrita a las doce ORIS desde el 3 de agosto de 2021 en materia de eliminación de barreras burocráticas. Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 37 Figura 8. Evolución de barreras eliminadas Figura 9. Potencial de impacto a nivel subnacional voluntariamente a nivel regional Barreras 6,000 Barreras elimanadas 5,566 elimanadas (#, 2017−2022) 5,000 (#, 2017−2022) 4,599 4,658 4,658 4,000 3,687 3,464 3,000 2,792 2,000 1,000 261 0 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Nota: La adscripción temporal de la SRB a las ORI comprende dos etapas: Etapa I: Comprende las ORI La Libertad (10/08/2017-10/05/2018) y Piura (11/05/2018-12/05/2019). Etapa II: Comprende las ORI Arequipa (3/01/2019-2/08/2021) y Junín (25/05/2019-2/08/2021). Finalmente, a partir del 3/08/2021 se le otorga la adscripción simultánea a las doce ORI. Fuente: SRB. Recuadro 3: La institucionalidad de la eliminación de barreras burocráticas dentro del INDECOPI La función de prevención y eliminación de barreras burocráticas tiene como objetivo procurar una eficiente prestación de servicios al ciudadano por parte de las entidades de la administración pública. Esta función es ejercida por el INDECOPI a través de los siguientes órganos administrativos: La Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas (CEB) es la encargada de aplicar las leyes de control posterior y declarar la inaplicación de las barreras burocráticas ilegales y/o carentes de razonabilidad impuestas en Lima y Callao por entidades de la administración pública de cualquier nivel de gobierno. Tiene la potestad de disponer la inaplicación de barreras burocráticas con efectos particulares y generales, estas últimas cuando sean barreras ilegales. La CEB cuenta con una Secretaría Técnica que tramita los procedimientos de eliminación de barreras burocráticas y realiza acciones de investigación, supervisión y apoyo a la gestión de la CEB. 38 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Las Comisiones Adscritas de las Oficinas Regionales del INDECOPI (las ORI), encargadas de evaluar la legalidad o razonabilidad de las barreras burocráticas impuestas por las entidades de gobierno regional y local, universidades y colegios profesionales en sus respectivas jurisdicciones. Las ORI tienen la potestad de disponer la inaplicación de barreras burocráticas con efectos particulares y generales, estas últimas en el caso de barreras burocráticas ilegales. A la fecha, son doce las ORI con competencias para evaluar la ilegalidad y razonabilidad de las barreras burocráticas. Cabe resaltar que el trabajo realizado por las ORI en su determinada región y/o localidad es sostenido por la Secretaría Técnica Regional de Eliminación de Barreras Burocráticas, la que posee adscripción simultánea a las doce ORI. La Secretaría Técnica Regional de Eliminación de Barreras Burocráticas (SRB) brinda apoyo técnico a las ORI, que consiste en la identificación y resolución de barreras burocráticas impuestas por gobiernos locales, regionales, universidades y colegios profesionales dentro del ámbito geográfico de su competencia. Además, tiene la función de priorizar las acciones preventivas y persuasivas, a fin de promover la eliminación voluntaria y la no creación de nuevas barreras burocráticas presuntamente ilegales y/o carentes de razonabilidad. La Sala Especializada en Eliminación de Barreras Burocráticas resuelve las apelaciones respecto de la inaplicación de barreras burocráticas ilegales y/o irracionales. La Sala también cuenta con una Secretaría Técnica que apoya en la tramitación de los procedimientos y realiza acciones de investigación. La CEB y las ORI (con sus respectivas secretarías técnicas) son órganos de primera instancia administrativa, mientras que la Sala es un órgano de segunda y última instancia administrativa. Fuente: Resolución N° 063-2021-PRE/INDECOPI; Texto Integrado del Reglamento de Organización y Funciones del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI). Conectar la eliminación de barreras regulatorias con su impacto en competencia requiere un enfoque sistemático. Individualmente, cada barrera tiene un alcance limitado, pero juntas imponen una carga potencialmente paralizante a los nuevos participantes en el mercado o a las empresas que intentan crecer en el mismo. La difusión de barreras regulatorias entre instrumentos legales, sectores y jurisdicciones complica los esfuerzos para simplificarlos o eliminarlos. Además, el daño causado por cada disposición regulatoria depende de cómo se implemente y cuáles sean las características del mercado afectado. Asimismo, algunas barreras regulatorias pueden ser defendidas por intereses locales, lo cual dificulta su eventual inaplicación. El MCPAT es una metodología desarrollada por la Unidad Global de Mercados y Tecnología del Banco Mundial que brinda un enfoque sistemático para abordar el reto de identificar y remover barreras regulatorias con efectos en competencia tanto a nivel nacional como subnacional. Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 39 Por ejemplo, México fue el primer país de América Latina que implementó un programa integral de reforma regulatoria subnacional centrado en la eliminación de barreras a la competencia, a través de la implementación del MCPAT. La implementación de esta metodología se inició en Oaxaca, y prosiguió en los estados de México y Tabasco para identificar barreras regulatorias a la competencia. En Oaxaca, la selección de los sectores prioritarios y el diseño de las reformas propuestas en el marco del MCPAT reflejaron el potencial de una mayor competencia para generar efectos indirectos positivos en otros sectores. En el estado de México, la aplicación del MCPAT se realizó como parte de una revisión exhaustiva de su marco normativo diseñada para atraer mayores inversiones, y dio prioridad a los parques comerciales, transporte e industria. Por su parte, en Tabasco, se vinculó el análisis a una estrategia más amplia para diversificar la economía del Estado y mejorar el desempeño de su sector de transporte. En México, el MCPAT se integró en un programa de la iniciativa presidencial Justicia Cotidiana, que abarca las 32 entidades federativas. El MCPAT se adoptó oficialmente como parte del programa de mejora regulatoria subnacional de la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (CONAMER). A partir de ello, las 32 entidades federativas debían realizar una evaluación diseñada para identificar y eliminar las barreras regulatorias subnacionales a la competencia en sectores clave. En el Perú, la incorporación de los criterios del MCPAT en el mecanismo de control de barreras burocráticas permite analizar el efecto de estas barreras en los mercados afectados en un contexto más amplio. De esta manera, se puede comprender cómo la eliminación de barreras burocráticas, incluso aquellas relativamente limitadas en su alcance, puede tener un impacto mucho más amplio para empresas y consumidores finales en los mercados. Esto es particularmente relevante en el análisis de proporcionalidad. Además, la incorporación de los criterios del MCPAT permite elevar el rol del trabajo de la SRB dentro del marco de una Política Nacional de Competencia en el Perú, a través de la priorización de ciertas barreras con efectos en competencia en sectores clave. En este sentido, cabe notar que este informe no busca establecer relaciones de causalidad entre barreras burocráticas y sus efectos sobre la dinámica en el mercado, sino priorizar aquellas que por su naturaleza y las características del mercado tendrían un efecto más nocivos. El objetivo específico del presente informe es documentar la aplicación piloto del MCPAT en la región de Piura, de manera que pueda servir como referencia para la eventual aplicación del MCPAT en otras regiones del Perú. La región de Piura se designó como objeto del piloto por la experiencia previa de la ORI Piura entre 2018 y 2019, y el potencial agroexportador de la región. Piura es una región ubicada al norte del Perú, fronteriza con el Ecuador. Es la quinta región en términos de contribución al (PBI).10 De acuerdo con el censo nacional de 2017, tiene alrededor de 1.86 millones de habitantes, lo que representa 6 por ciento de la población del país. 40 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Las tasas de pobreza e informalidad están por encima de los promedios nacionales. Según el “Reporte de empleo formal en la región Piura”, publicado por el Ministerio de Trabajo y Promoción de Empleo (MTPE), la tasa de pobreza total en Piura en 2019 se situaba entre 21.9 y 25.3 por ciento, mientras que el promedio nacional era 20.2 por ciento. En la misma línea, la tasa de empleo informal era 78.9 por ciento, 6.2 puntos porcentuales por encima del promedio nacional (72.7 por ciento). 2. Aplicación de la metodología MCPAT en Piura El MCPAT es una metodología que permite identificar y priorizar reformas para mejorar la competencia en el mercado. Se puede implementar a través de cinco pasos, detallados en la Figura 10 a continuación, y explicados a lo largo de esta sección, aplicada a la región de Piura. Figura 10. MCPAT Metología 1 Identificar los sectores prioritarios Entender la dinámica de competencia 2 creada por las características del mercado Verificaciones de Interacción campo y entrevistas Identificar barreras regulatorias 3 a la competencia Priorizar reformas/intervenciones basadas 4 en factibilidad e impacto Medir el impacto de las reformas/intervenciones 5 de competencia Fuente: Unidad Global de Mercados, Competencia y Tecnología del Banco Mundial. 10. INEI. (2021). Lima, 43.9%; Arequipa, 5.4%; La Libertad, 4.3%; Áncash, 3.9%; Piura, 3.8%. Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 41 Paso 1: Identificación de sectores prioritarios Son cuatro los criterios empleados para identificar los sectores prioritarios como primer paso para realizar el análisis del MCPAT. Estos criterios requieren identificar si el sector (i) contribuye al PBI, la inversión, el empleo y las ventas; (ii) provee insumos esenciales a otros sectores y su desempeño tiene un impacto en otros sectores; (iii) incide directamente en el gasto de los consumidores; y (iv) es o presenta signos de ser objeto de prácticas anticompetitivas. Figura 11. Criterios de priorización de sectores ¿Contribuye a PBI, ¿Tiene efectos ¿Incide directamente ¿Es o presenta inversión, empleo, indirectos en el gasto de los signos de ser objeto ventas? sobre el resto de la consumidores? de prácticas economía? anticompetitivas? Fuente: Unidad Global de Mercados, Competencia y Tecnología del Banco Mundial. Este análisis implica un enfoque estático y un enfoque dinámico. El enfoque estático identifica aquellos sectores con mayor contribución o efectos en la economía al momento de hacer el análisis. Complementariamente, es recomendable también considerar si hay algún sector emergente con el potencial de ser particularmente relevante en el desarrollo del país a futuro. Esto puede ser una consideración estratégica en el análisis. Por su parte, el enfoque dinámico permite una aproximación prospectiva, de modo que se puede identificar los sectores que son relevantes para el potencial de desarrollo de la región, según ventajas comparativas. Al evaluar si un sector presenta signos de prácticas anticompetitivas, también es útil considerar la propensión de determinados sectores a dichas prácticas, dadas las características del mercado y experiencia internacional. Un sector competitivo suele presentar una alta variedad de opciones de servicios y productos, dinamismo en la entrada y salida del mercado, así como cambios en cuotas de mercado y precios en respuesta a condiciones del mercado. De esta manera, la ausencia de estos factores puede ser un indicador de la falta de competencia y de la existencia de prácticas anticompetitivas. Para realizar el análisis de este criterio, corresponde verificar si INDECOPI (u OSIPTEL, en el caso del sector telecomunicaciones) ha investigado o sancionado prácticas contrarias a la competencia en el sector seleccionado en los últimos años. No obstante, la experiencia internacional también puede dar indicios de ciertos sectores que tienden a ser más propensos a prácticas anticompetitivas. 42 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Los sectores priorizados en Piura inicialmente fueron manufactura, comercio, transportes, telecomunicaciones y hotelería y turismo. Esto tomó en cuenta indicadores cuantitativos de contribución a la economía (e.g., PBI, inversión, empleo), efecto en otros sectores (e.g. encadenamiento productivo), relevancia para el consumo (e.g., participación en la canasta básica familiar, inflación por producto), así como indicadores de posibles preocupaciones desde el punto de vista de competencia (e.g., casos previos de prácticas anticompetitivas). El Recuadro 4 muestra el detalle del análisis cuantitativo realizado por las áreas de Estudios Económicos y SRB del INDECOPI para el piloto. Además, se tomaron en cuenta criterios cualitativos, como qué sectores fueron particularmente afectados durante la pandemia. Recuadro 4: Priorización de sectores por parte de la SRB en base a la metodología del MCPAT Para el caso de Piura, el Área de Estudios Económicos del INDECOPI y el equipo de economistas de la SRB analizaron variables proxy para cada uno de estos cuatro criterios de priorización. Se evaluó la contribución de los sectores al PBI, inversión, empleo y ventas a través de las variables “estructura porcentual del PBI a precios constantes de 2007” y “variación porcentual en la PEA ocupada”. Los efectos indirectos en la economía se consideraron a través de la variable “número de encadenamientos productivos”, la incidencia en el gasto de consumidores se evaluó con el proxy de ingreso promedio correspondiente a cada sector y, finalmente, la potencial presencia de señales de prácticas anticompetitivas se incorporó en el análisis a través de proxies de dinamismo de mercado y restricciones regulatorias (cantidad de barreras identificadas, costo económico asociado a cada barrera, variación porcentual de licencias otorgadas y variación porcentual de ingreso de empresas). Además, dada la coyuntura postpandemia, se incorporó la variación de PBI entre 2021 y 2022, para tomar en cuenta la potencial relevancia de un sector para la recuperación de la región. A continuación, se muestran los resultados de cada variable explicada: Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 43 Tabla 2. Insumos estadísticos para la priorización de sectores Artesanía Agropecuario y manufactura Construcción Comercio Servicios Var. % 2020−2019 del PBI 8% -21% -2% -14% -12% Contribución al PBI 2019 8% 14% 9% 14% 35% Var. % de licencias otorgadas -50% -4% -47% 33% 0% Var. % de densidad empresarial 43% 23% 72% 19% 25% Part. encadenamientos 57% 100% 79% 93% 100% productivos Cantidad de BB 1,014 7 268 Costo/ahorro de BB 140,428 0 1’268,805 Var. % PEA Ingreso promedio por 913 1,138 1,516 934 2,441 empleado en el sector (S/) Fuente: SRB. Manufactura y comercio fueron priorizados por su relevancia en el PBI y en el consumo local. Manufactura representó 22 por ciento del PBI piurano en 2021, tomando en cuenta el sector agroindustrial. Dada la relevancia de la agroindustria como fuente de empleo y crecimiento de las exportaciones, se priorizó este mercado. Comercio representó 15 por ciento del PBI piurano en 2021, incluyendo hoteles y restaurantes. Turismo se priorizó por considerarse estratégico para la recuperación local en contexto postpandemia. Transportes y comunicaciones se priorizaron por ser sectores de red, con amplio efecto en los demás sectores de la economía. Transportes y comunicaciones representan 10 por ciento del PBI de Piura en conjunto. Tienen altos niveles de encadenamiento productivo porque viabilizan el comercio y demás actividades económicas. En un entorno de tendencia hacia la digitalización de servicios y teletrabajo postpandemia, la calidad del servicio de telecomunicaciones adquirió especial importancia. 44 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Figura 12. Sectores priorizados Manufactura Comercio Transporte Telecom Hotelería Electricidad Gas Natural y turismo Relevancia en el PBI Industrias de red, con amplio efecto en Estratégicos para Identificación de múltiples barreras los demás sectores de la economía la recuperación burocráticas a nivel municipal local en contexto postpandemia Fuente y elaboración: Unidad Global de Mercados, Competencia y Tecnología del Banco Mundial, SRB. En la segunda visita de campo se decidió extender el alcance a gas natural y electricidad debido a la cantidad de barreras regulatorias observadas a nivel municipal que dificultaban la ampliación de cobertura. En línea con la naturaleza dinámica del MCPAT, luego de la primera visita de campo a Piura y un rastreo normativo preliminar, fue notorio que las empresas de servicios públicos (como gas natural y electricidad) enfrentaban dificultades similares a los proveedores de infraestructura pasiva y operadores de telecomunicaciones, con impacto directo en su capacidad para ampliar cobertura a nivel residencial e industrial. Por ello, se decidió expandir el alcance del análisis para incluir estos dos sectores en la segunda visita de campo. Paso 2 y 3: Análisis de mercados y su interacción con las intervenciones del Estado que afectan la competencia en sectores prioritarios Una vez identificados los sectores prioritarios, se analizó la estructura de mercado, la dinámica competitiva y las variables de desempeño del sector para evaluar su funcionamiento. Como refleja la Figura 13, al entender las características del mercado y las variables de desempeño, es posible determinar si las regulaciones o intervenciones tanto públicas como del sector privado están teniendo un rol en corregir o potenciar fallas de mercado que finalmente resultan en mejor o peor desempeño de estos mercados y la economía en agregado. Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 45 Figura 13. Interacción entre características de mercado e intervenciones públicas y privadas que influencian su desempeño Caracteristicas del mercado Economías de Dependencia en escala vs Recursos Efectos Contacto Integración Participación Poder de importaciones y tamaño de escasos de red multi-mercado vertical estatal mercado mercados globales mercado Intervenciones de gobierno Restricciones que favorecen los Restricciones que Restricciones a la entrada o que acuerdos entre competidores o descriminan o Enforcement de refuerzan la posición de los limitan la capacidad de las empresas protegen intereses competencia efectiva incumbentes de definir sus variables estratégicas económicos Resultados de mercado Conductas Concentración Pérdidas por falta de Precios Inversión Productividad anticompetitivas y entrada al mercado competencia Fuente: Unidad Global de Mercados, Competencia y Tecnología del Banco Mundial. Para llegar a la identificación de mercados específicos y su entendimiento se recurrió tanto a fuentes primarias como secundarias. Por un lado, se recurrió a investigación documental, el análisis de las estadísticas disponibles y de la información sobre el mercado, así como a la formulación de entrevistas con autoridades del gobierno y participantes en el mercado actuales, pasados (que salieron) y potenciales (que podrían entrar) dentro de los sectores priorizados, incluidas empresas y asociaciones empresariales. En este proceso, es importante captar la perspectiva y opinión de la mayor variedad posible de empresas para lograr un entendimiento más comprehensivo de la dinámica de competencia en los mercados priorizados. Esto incluye pequeñas, medianas y grandes empresas, aquellas empresas integradas verticalmente en la cadena, así como las que solo operan en un segmento y, por último, aquellas empresas que pertenecen a una asociación y aquellas que no. 46 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú En el caso de Piura, se organizaron dos visitas de campo para identificar y entender las dinámicas de mercado.11 • La primera visita de campo tuvo como objetivo un acercamiento inicial a la realidad local para sostener entrevistas con empresas que operan en los cinco sectores priorizados, así como con gobiernos locales. Se realizó de manera presencial en la semana del 17 de octubre de 2022. En ella se llevaron a cabo 31 entrevistas con empresas privadas y municipalidades. Cabe precisar que las municipalidades visitadas se eligieron por estar en zonas de actividad económica considerada relevante en línea con los sectores priorizados en la región.12 • La segunda visita de campo tuvo como objetivo validar hallazgos y profundizar en el análisis de mercado con el sector privado. Tuvo lugar de manera virtual entre el 12 y el 15 de diciembre de 2022 por el contexto político y sanitario. Esto no fue una limitación puesto que el sector privado es bastante flexible y cuenta con la tecnología para sostener videollamadas ininterrumpidas —este no fue el caso del sector público, con el cual se resalta la necesidad de hacer visitas presenciales—. Durante esta visita de campo, se llevaron a cabo 11 entrevistas con empresas del sector privado. • En la segunda visita de campo se decidió analizar dos servicios de red no priorizados inicialmente: gas natural y electricidad. Durante esta visita de campo, se validaron los hallazgos de la primera visita de campo con empresas que operan en la región Piura, en particular, las barreras regulatorias identificadas y el impacto en los mercados. Por otro lado, se profundizó el análisis poniendo especial énfasis en el sector agroindustrial y en tres servicios de red —telecomunicaciones (originalmente priorizado), la provisión de gas y electricidad (incluidos en el proceso)—. La priorización adicional de gas y electricidad se justificó por la predominancia de barreras en estos sectores y el efecto transversal de las mismas, tanto en inversión como en calidad de servicio para consumidores y empresas. Esto resalta la naturaleza dinámica y flexible del MCPAT, que permite informar decisiones de análisis a partir de los hallazgos que emergen en el proceso y las condiciones de factibilidad. 11. El Anexo 1 presenta recomendaciones sobre cómo planear una misión y sostener entrevistas durante la misma. 12. Se sostuv entrevistas con la Municipalidad Distrital de Catacaos, la Municipalidad Provincial de Sullana, la Municipalidad Distrital de Marcavelica, la Municipalidad Distrital de Castilla, la Municipalidad Distrital Veintiséis de Octubre, la Municipalidad Distrital de Chulucanas, la Municipalidad Provincial de Piura (Oficina de División de Licencia de Funcionamiento) y el Gobierno Regional de Piura (Dirección Desconcentrada de Transporte, Gerencia Regional de Desarrollo Económico). Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 47 El tercer paso de la metodología MCPAT fue la identificación y análisis de potenciales restricciones que afecten a la competencia en base a entrevistas realizadas durante las visitas de campo y análisis normativos puntuales. Este paso se realizó simultáneamente con el paso 2, ya que, por un lado, también requiere de entrevistas con el sector privado y público y, por otro lado, la dinámica de mercado se analiza con una óptica de interacción entre características de mercado y regulaciones o intervenciones tanto públicas como privadas. La identificación de restricciones, si bien no fue exhaustiva, ofrece un ejemplo práctico de la aplicación subnacional de la metodología del MCPAT y su conexión con el marco analítico de identificación de barreras burocráticas por parte de la SRB. A lo largo del piloto, la SRB llevó a cabo una revisión de la normativa, informada por indicios de barreras a las que se hizo alusión durante las entrevistas. Es importante resaltar que, en casos donde existen fallas de mercado, la falta de regulación también puede representar una barrera con efectos en competencia. Es usual que el marco legal faculte a los diferentes niveles de gobierno para emitir disposiciones que regulen los sectores clave para las economías locales como las telecomunicaciones, el transporte, la energía o el comercio minorista. Debido a esta habilitación, los permisos y licencias suelen gestionarse ante un gobierno regional o local. Además, existen agencias especializadas en materia medioambiental, sanitaria, entre otros, que también ejercen poder de decisión sobre las autorizaciones de manera independiente. En ese sentido, los análisis normativos se enfocan en restricciones a la competencia a nivel subnacional. Sin embargo, existen casos en los que se identifican leyes nacionales o de carácter sectorial que influyen en el desarrollo de mercados locales. Para desarrollar una actividad económica, un agente económico generalmente tendrá que gestionar la obtención de permisos en múltiples niveles de gobierno. Aun cuando los distintos niveles de gobierno tienen la competencia para regular sectores y establecer procedimientos para la obtención de permisos y licencias, existe evidencia de que estos suelen apartarse del marco legal o lo aplican incorrectamente; como consecuencia, se imponen un gran número de restricciones que son transversales a todos los sectores económicos. La metodología considera tanto restricciones normativas (de iure) como de aplicación (de facto), lo cual ha permitido reforzar la identificación por parte de la SRB de barreras burocráticas “de acción” adicionalmente a aquellas barreras de carácter normativo. La metodología MCPAT plantea una tipología de las restricciones de acuerdo con sus potenciales efectos en la competencia del mercado. En ese sentido, estas reglas se clasifican en: (i) restricciones a la entrada o que refuerzan la posición de los incumbentes, (ii) restricciones que favorecen los acuerdos entre competidores o limitan la capacidad de las empresas de definir sus variables estratégicas y (iii) restricciones que discriminan o protegen intereses económicos. 48 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Existen sectores en los que, por su naturaleza, la solución eficiente es que opere una sola empresa como por ejemplo, gas natural y ciertos segmentos de electricidad y telecomunicaciones. En dichos sectores, la metodología del MCPAT no sugiere que deban entrar otros operadores. La solución para garantizar un proceso competitivo es generar competencia por el mercado (en vez de en el mercado), por ejemplo, por un título habilitante o una concesión. Asimismo, las restricciones a la expansión del servicio (dentro de una concesión, por ejemplo) pueden afectar la competencia entre distintos productos o servicios dentro de un mercado relevante. En ciertos segmentos, el gas natural puede competir con electricidad. (i) Restricciones a la entrada o que refuerzan la posición de los incumbentes La primera categoría incluye todas aquellas restricciones que puedan limitar de forma absoluta la entrada o hacerla más costosa. Dentro de estas regulaciones se encuentran típicamente (i) regulaciones que establecen derechos monopólicos (a través del otorgamiento de exclusividades o la delimitación de áreas o zonas geográficas para prestar servicios),(ii) regulaciones que establecen requerimientos desproporcionados para el registro y la obtención de licencias o permisos para entrar al mercado o iniciar la prestación de servicios, y (iii) regulaciones sobre distancias mínimas. La primera subcategoría constituye una de las restricciones más severas en la medida que genera un impedimento directo a la competencia y a la capacidad de elección de los consumidores. Por su parte, las regulaciones de entrada, tales como la exigencia de registros y licencias, cuando establecen requisitos desproporcionados o carecen de parámetros objetivos para su otorgamiento, pueden aumentar los costos y demorar la entrada de nuevos competidores.13 Finalmente, las regulaciones sobre distancias mínimas entre establecimientos comerciales o estaciones de servicio son un tipo de restricción que afecta directamente la competencia y protege a los incumbentes de la entrada de posibles competidores. Los tipos de restricciones que pueden encontrarse en estas subcategorías dependen normalmente de los sectores analizados (por ejemplo, requerimientos especiales para los vehículos y los choferes para la prestación del servicio de transporte, hasta la existencia de superficies límite para los establecimientos o criterios de zonificación especiales en el sector comercio). Sin embargo, existen también restricciones que son transversales a los sectores, básicamente aquellas relacionadas con requisitos de inscripción en registro, exigencia de revalidaciones anuales de permisos y licencias o necesidad de contar con pronunciamientos de autoridades de otros sectores para poder ingresar al mercado. 13. Los costos por demoras pueden ser sustanciales para las firmas. De acuerdo con las estimaciones provisionales de la Agencia de Competencia del Reino Unido, para una submuestra de un terreno completo de sitios, el tiempo de espera promedio de una tienda de abarrotes antes de su apertura fue de 3.65 años. El costo por el tiempo de demora para una compañía no es simplemente la tasa de interés de sus préstamos mientras espera la aprobación; es el costo de oportunidad de estos fondos, los que superan a la tasa de interés. Si el costo de oportunidad del dinero es 15 por ciento anual, y la planificación de suelo agrega 3 años al tiempo de apertura del negocio, es posible que el costo por demoras en proyectos complejos pero atractivos alcance un 52 por ciento de la inversión inicial. OECD. (2018). “Land Use as Barrier to Entry”. Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 49 Figura 14. Tipos de efectos que pueden generar las regulaciones, actuaciones o disposiciones que limitan la entrada o refuerzan la posición de los incumbentes Prohibición absoluta Número limitado de para otorgar licencias permisos y cuotas Derechos monopólicos Permisos solo a iniciativa y prohibiciones de la autoridad absolutas de entrada Regla de distancias mínimas Exclusividad temporal Permisos solo para Exclusividad geográfica áreas geográficas límitadas/ tipo de clientes Prohibiciones relativas para entrada y expansión Limitaciones indebidas Restricciones a la entrada o que para transferencia de refuerzan la posición de los Se requiere opinión concesiones incumbentes de los competidores para entrar al mercado Incumbentes participan en la decisión de entrada Régimen de permisos/ Asociaciones intervienen registros en procedimientos de entrada Se requiere opinión de otras autoridades Innecesarios requerimientos para el registro Registros innecesarios/ renovaciones anuales Fuente: Unidad Global de Mercados, Competencia y Tecnología del Banco Mundial. (ii) Restricciones que favorecen los acuerdos entre competidores o limitan la capacidad de las empresas de definir sus variables estratégicas La segunda categoría incluye regulaciones que intervienen en la forma de llevar los negocios de las empresas y que crean restricciones a la competencia o facilitan el comportamiento anticompetitivo. Una de las subcategorías principales son los mecanismos de control de precios. Si bien estos pueden adoptar formas particulares en cada sector, pueden clasificarse de forma general en mecanismos directos (tarifas máximas, márgenes de comercialización, precios mínimos) e indirectos (promover que gremios/agentes negocien condiciones de precios monitoreados por el Estado, establecer lineamientos que deben seguirse para la determinación de precios). Otra subcategoría incluye las regulaciones que establecen restricciones sobre el tipo de productos que se pueden vender o los servicios que se pueden ofrecer (regulación de horarios o días de atención, promociones y descuentos, etc.) y restricciones relativas al tamaño o formato de las unidades o establecimientos (especificaciones sobre características físicas de los locales o unidades, limitación a la cantidad o ubicación de objetos en establecimientos comerciales). 50 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Este tipo de restricciones puede limitar la libertad e inventiva empresarial, y reducir los incentivos a competir por variables distintas al precio. Finalmente, otra subcategoría incluye las reglas que facilitan la coordinación e incluso la colusión entre los competidores (e.g., promover que se comparta información entre competidores en gremios). Figura 15. Tipos de efectos que pueden generar las regulaciones, actuaciones o disposiciones que favorecen los acuerdos entre competidores o limitan la capacidad de las empresas de definir sus variables estratégicas El Estado permite acuerdos entre competidores sobre aspectos clave Reglas que facilitan Se requiere ser miembro acuerdos entre de la asociación para competidores entrar al mercado Refuerza poderes de las Regulaciones de asociaciones para horarios/días de decidir sobre variables atención clave de mercado Restricciones que favorecen los Restricciones acuerdos entre competidores o indebidas en tipo de Limitaciones para limitan la capacidad de las productos o formato hacer descuentos empresas de definir sus de establecimientos variables estratégicas Restricciones indebidas Precios/tarifas máximas al uso de publicidad por autoridades Reglas de precios Restricciones para ofertar servicios de bajos costos Fuente: Unidad Global de Mercados, Competencia y Tecnología del Banco Mundial. (iii) Restricciones que discriminan o protegen intereses económicos La tercera categoría incluye las regulaciones que establecen o crean las condiciones para tratamientos discriminatorios no justificados y las que afectan la neutralidad competitiva. La primera subcategoría incluye las regulaciones que establecen tratamientos discriminatorios explícitos para la entrada al mercado o para la prestación de servicios en perjuicio de un determinado tipo de agentes (extranjeros, pequeñas empresas, nuevos agentes, entre otros). Dentro de esta subcategoría, un conjunto de reglas que tienen un efecto particularmente restrictivo son las que favorecen a las empresas que ya se encuentran operando en el mercado, haciendo más costoso el ingreso de potenciales competidores. La segunda subcategoría Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 51 incluye las reglas que otorgan amplios márgenes de discrecionalidad a la autoridad o que pueden dar lugar en la práctica a tratamientos discriminatorios. Dentro de esta subcategoría se incluyen todas aquellas regulaciones que carecen de requisitos objetivos para la obtención de licencias, para implementar mecanismos de supervisión, así como facultades ilimitadas para disponer la paralización de empresas, entre otros. Este tipo de intervenciones impiden ejercer un control efectivo sobre la labor de las autoridades y, por lo tanto, pueden ser “campo de cultivo” fértil para otorgar tratos preferenciales a determinados agentes sin justificaciones objetivas. Esto puede generar tanto un tratamiento discriminatorio entre empresas que compiten en el mismo mercado, como incluso actos de corrupción. Finalmente, la última subcategoría incluye reglas que afectan la neutralidad competitiva entre el Estado empresario14 y los agentes privados, lo que favorece que las empresas estatales compitan en condiciones no equitativas con el sector privado en la prestación de bienes o servicios a través del otorgamiento de beneficios en la forma de exclusividades, subsidios, o préstamos, entre otros. Figura 16. Tipos de efectos que pueden generar las regulaciones, actuaciones o disposiciones que discriminan o protegen intereses económicos Discriminación en contra de firmas específicas Aplicación discriminatoria de reglas o estándares Reglas benefician a empresas que ya están en el mercado Reducida rendición de cuentas Aplicación discrecional de reglas Falta de criterios Restricciones que descriminan coherentes para otorgar licencias o protegen interese económicos Control estatal/ Empresas públicas reciben participación estatal Autoridades pueden tratos preferenciales en competencia con revocar o cancelar sector privado permisos de forma discrecional Ayudas del Estado/ Tratamiento preferencial incentivos favorecen a empresas del Estado solo a algunas firmas Fuente: Unidad Global de Mercados, Competencia y Tecnología del Banco Mundial. Por último, cabe precisar que solo un subconjunto de las restricciones a la competencia halladas durante la aplicación del MCPAT en la región de Piura califica como barrera burocrática que puede eliminar la SRB. La SRB debe hacer un rastreo normativo y material de barreras regulatorias para determinar si califican como barreras burocráticas. Esto implica realizar investigaciones de oficio y fiscalizaciones telefónicas de forma anónima (ver Recuadro 5). Mediante el Informe N°0177-2023-SRB/INDECOPI, el equipo de la SRB detalla el proceso de rastreo normativo y material realizado para identificar las barreras burocráticas identificadas en el marco de aplicación del MCPAT en Piura. 14. Se refiere a la participación del Estado en el mercado mediante empresas estatales. Recuadro 5: Labor de rastreo normativo y materialización de la SRB 52 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Acción 1: Investigaciones de oficio Las investigaciones de oficio siguen un método de tres fases: i. Priorización de entidades: identificación de aquellas entidades públicas que van a ser objeto de investigación. ii. Fase de preinvestigación: permite a la SRB identificar aquellas entidades “aptas” que ingresarán a la fase de investigación, es decir, es una etapa habilitante. Una entidad es considerada apta cuando cumple con tres requisitos: (i) haber aprobado una ordenanza que aprueba el TUPA o haber aprobado disposiciones con alcance general, (ii) que la ordenanza municipal que aprueba este TUPA esté publicada en el diario de avisos judiciales y (iii) que el TUPA esté publicado en el portal web de la entidad. Solo se puede inaplicar barreras burocráticas en entidades aptas. iii. Fase de investigación: la SRB efectúa un análisis legal (revisando los TUPA publicados, entre otras disposiciones), que involucra determinar la competencia de la entidad para aplicar la barrera y la exigencia de requisitos no previstos en la norma. En esta fase, la SRB identifica la existencia de barreras burocráticas. Acción 2: Fiscalizaciones telefónicas de forma anónima En aquellos casos en los que se advierte que las entidades no han impuesto barreras burocráticas en su TUPA o en alguna otra disposición con alcance general, la SRB emplea fiscalizaciones telefónicas de manera anónima a fin de verificar si las presuntas actuaciones de las entidades administrativas mencionadas en las entrevistas durante las visitas de campo se dan en la práctica y constituyen barreras burocráticas. Fuente: SRB. Informe N° 0177-2023-SRB/INDECOPI. Las restricciones a la competencia identificadas en el piloto de Piura, si bien no tienen carácter exhaustivo, derivan de las visitas de campo y se ampliaron con un posterior rastreo normativo de carácter puntual. Durante las entrevistas realizadas en Piura, se identificaron restricciones en los sectores priorizados, asociadas a algunos gobiernos locales y al gobierno regional. Posteriormente, la SRB realizó un rastreo normativo para cada una de esas municipalidades. En primer lugar, la SRB se enfocó en las restricciones identificadas durante la visita de campo. Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 53 En segundo lugar, se amplió el rastreo a los TUPA y otras disposiciones publicadas por las mismas municipalidades, lo cual resultó en la identificación de barreras burocráticas adicionales. En total, se preidentificaron poco más de 200 potenciales restricciones a la competencia, de las cuales alrededor de 140 fueron consideradas por la SRB como barreras burocráticas según su propio análisis 15. La implementación eficaz y eficiente del mandato de la SRB es esencial para proteger y ampliar los beneficios que resultan de mercados abiertos y competitivos. La aplicación del MCPAT reveló que el Perú es un país con normas relativamente procompetitivas en comparación con otros pares de la región. Sin embargo, este estándar está siendo socavado por regulaciones, actuaciones o disposiciones a nivel nacional y subnacional con efectos importantes en mercados locales. Si bien, en el Perú, las facultades regulatorias se concentran a nivel central, la aplicación de las competencias administrativas de gobiernos regionales y municipales puede ser igualmente determinante para la entrada y permanencia en los mercados. 15. Informe N° 0177-2023-SRB/INDECOPI. 01 54 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Comercio minorista y turismo Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 55 56 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Como en otros países y regiones, el sector del comercio minorista en Piura se caracteriza por su dinamismo y atomización. Los mercados en este sector tienden a ser desconcentrados y con un gran número de pequeñas y medianas empresas que compiten entre sí. En el caso piurano, se añade además la complejidad de una economía dual donde la presión competitiva ocurre entre empresas formales e informales. Según el INEI, solo en Piura había cerca de 130 mil empresas formales en 2021. Según un artículo de la Universidad de Piura, “antes de la pandemia (2018-2019), el número de empresas nuevas registradas en cada trimestre era de 2,600, en promedio; sin embargo, se daban de baja o cerraban, en promedio, más de 1,000 empresas de manera trimestral”.16 Las restricciones al comercio están, a su vez, relacionadas con el dinamismo de la hostelería y el turismo en la región. Con relación a las restricciones que limitan la entrada o refuerzan la posición de los incumbentes, se encontraron varias relacionadas con la desactualización de registros y los cambios en los requisitos de las licencias. En primer lugar, la desactualización de registros catastrales podría restringir o retrasar el ingreso de competidores formales en el mercado. Por ejemplo, funcionarios municipales entrevistados manifestaron que bodegueros en zonas rurales no podían obtener licencias de funcionamiento, ya que operaban en zonas que no cuentan con un catastro actualizado. Como consecuencia, muchos operarían informalmente. En otros casos, la falta de planes de desarrollo urbano impediría otorgar la compatibilidad de usos necesaria para el desarrollo de actividades económicas. En segundo lugar, parece que las licencias de funcionamiento en Piura son vulnerables a cambios en los requisitos, lo que podría afectar la predictibilidad del retorno de la inversión. En zonas de patrimonio histórico, por ejemplo, se reportaron casos en los que inspectores municipales solicitaron cambios en locales comerciales y restaurantes que parecían contrarios a lo permitido por el Ministerio de Cultura. Estos cambios repentinos generan incertidumbre y dificultarían la operación de los negocios en dichas zonas. Con relación a las restricciones que favorecen los acuerdos entre competidores o limitan la capacidad de las empresas de definir sus variables de competencia, las decisiones de las asociaciones de comerciantes podrían afectar la capacidad de nuevos competidores para entrar y competir en el mercado. Algunos operadores reportaron que las asociaciones de comerciantes estarían tomando decisiones sobre la entrada de comerciantes en los mercados centrales. Asimismo, en una municipalidad donde existían dos asociaciones de comerciantes, una que representaba a aquellos que vendían dentro de las instalaciones del mercado y otra que representa a aquellos que vendían en los alrededores del mismo, la municipalidad dispuso que los segundos fueran desplazados a un establecimiento ubicado en una zona alejada del centro. 16. Hernández, G. (2022). “Piura se mantiene como cuarta región con más empresas a nivel nacional”. Universidad de Piura. Disponible en https://www.udep.edu.pe/hoy/2022/02/piura-se-mantiene-como-cuarta-region-con-mas-empresas-a-nivel-nacional/ Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 57 Estos comerciantes, que tenían una autorización para vender en los alrededores del mercado, reclamaron a través de INDECOPI su derecho a quedarse.17 De acuerdo con lo comentado por su abogado, si bien obtuvieron una decisión positiva en primera instancia, el proceso se encuentra en apelación18. Por otro lado, existen municipalidades que parecen limitar la capacidad de las empresas para publicitar sus servicios, puesto que, en vez de aplicar una tasa fija por tratarse de un trámite administrativo, estarían determinando los cobros por derecho de uso de publicidad en función del tamaño del cartel publicitario y de su ubicación. En relación con aquellas restricciones que discriminan o protegen intereses económicos, podría darse un problema en el otorgamiento de licencias cuando estas requieren permisos sectoriales. Por ejemplo, para la construcción de establecimientos de combustibles de venta al público, el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN) debe emitir un informe técnico de instalación y una autorización de uso y funcionamiento de las instalaciones.19 Por su parte, las municipalidades brindan el certificado de zonificación para viabilizar la licencia de funcionamiento y la licencia de construcción (previo informe técnico favorable de instalación emitido por OSINERGMIN). El problema surge cuando algunas municipalidades solicitan a su vez una inspección de defensa civil local (Inspección Técnica de Seguridad en Edificaciones, ITSE) para otorgar la licencia de funcionamiento, a pesar de que esta inspección ya estaría incluida en los permisos otorgados por OSINERGMIN. Esto podría generar un problema de entrada, ya que defensa civil local no puede realizar una inspección que no es de su competencia. Por otro lado, en el mercado de hostelería se están solicitando licencias específicas para los servicios ofrecidos en un hotel (e.g., bar, restaurante, spa) sin reconocer que la licencia correspondiente a la categoría de hotel establecida por el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR) implica una habilitación para ofrecer los servicios incluidos en dicha categoría (e.g., hotel de 3 estrellas). Asimismo, habría municipalidades que determinan el cobro por licencia de funcionamiento en función del metraje del hotel, de manera que los hoteles más grandes pagan más, a pesar de que el proceso administrativo es independiente de su tamaño. 17. Mediante el expediente N°007-2020/CEB-INDECOPI-PIU presentado por ACOPOMEC a la ORI Piura. 18. Resolución N°0082-2022/SEL-INDECOPI. 19. Resolución de Consejo Directivo Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería OSINERGMIN N° 191-2011-OS-CD, Reglamento del Registro de Hidrocarburos. 58 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Tabla 3. Ejemplos de potenciales restricciones a la competencia en los sectores de comercio minorista y hotelería y turismo Restricciones Tipos de restricción Comercio minorista Hotelería y turismo Prohibiciones Ausencia/desactualización de catastro y/o zonificación, especialmente en zonas absolutas periurbanas y rurales. Zonas históricas: Prohibiciones inconsistencia en requisitos relativas municipales y del Ministerio de Cultura. Limitan la entrada o refuerzan la Incumbentes Asociaciones de comerciantes del mercado central posición de los participan en la podrían decidir sobre entrada de nuevos incumbentes decisión de entrada establecimientos. Inobservancia de categorización hotelera Innecesarios/gravosos Cambios en requisitos que implican que licencias otorgada por el MINCETUR. requerimientos para el con renovación automática dejen de serlo. Solicitud de licencia registro específica a cada servicio ofrecido por el hotel. Decisión de la municipalidad para reubicar a comerciantes de la periferia del Favorecen los mercado central en una zona alejada del centro acuerdos entre Restricciones competidores o indebidas limitan la en tipo de productos capacidad de las o formato de Restricciones indebidas al uso de publicidad: cobro por medida empresas de establecimientos y según el lugar. definir sus variables Discriminan Establecimientos de venta al público de Cobros por otorgamiento Aplicación o protegen combustibles: solicitud de inspecciones a Defensa de licencia dependen de discriminatoria de intereses Civil municipal para otorgar licencia de reglas o estándares metraje del local. económicos funcionamiento que son competencia de otro órgano. Nota: Esta tabla asigna cada regulación a su efecto directo (asociación principal), pero es importante tener en cuenta que los efectos secundarios también pueden derivarse de algunas de estas regulaciones20. Fuente y elaboración: Unidad Global de Mercados, Competencia y Tecnología del Banco Mundial, SRB. Las restricciones a la competencia en el sector del comercio minorista pueden afectar no solo el desempeño de los mercados sino además estar relacionadas con la reducción en el número de pymes y las altas tasas de informalidad observadas en la región. Existen casos en los que empresas en el sector industrial han logrado obtener licencias de funcionamiento luego de años de gestión con la municipalidad para encontrar soluciones ad hoc, como realizar el registro catastral del terreno en cuestión motu proprio, o buscar excepciones temporales. Estas gestiones tienden a ser largas y costosas, de manera que solo son contempladas por empresas que cuentan con suficiente capital, mientras que las pequeñas y medianas recurren a operar informalmente o deciden no entrar al mercado. La Figura 17 muestra que Piura fue uno de los departamentos con mayor reducción en el número de pymes formales entre 2019 y 2020. 20. Para los casos en que las regulaciones pueden dar lugar a más de un tipo de restricción de la competencia, este análisis especifica la naturaleza de la regulación e identifica la asociación principal, es decir, el efecto directo sobre un resultado (por ejemplo, límites en el número de licencias tener el efecto de restringir la entrada). Luego, este estudio elige esa asociación principal sobre cualquier asociación secundaria o efectos indirectos (por ejemplo, los límites en el número de licencias también podrían facilitar la colusión debido a que hay menos jugadores en el mercado). Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 59 Figura 17. Reducción en número de pymes formales entre 2019 y 2020 (var. %) Huancavelíca Lambayeque La Libertad Cajamarca Ayacucho Huánuco Tumbes Ancash Cusco Callao Tacna Piura Junín 0.0 -5.0 -10.0 -15.0 -20.0 -25.0 -25.8 -25.5 -26.3 -27.2 -26.6 -26.6 -26.4 -27.3 -30.0 -28.9 -28.9 -30.3 -32.1 -35.0 -34.4 -40.0 Nota: Regiones con caída mayor a 25 por ciento. Fuente: Produce. Sunat, Registro Único del Contribuyente 2013, 2019 y 2020. En conexión con las restricciones a la competencia identificadas en el marco de la aplicación del MCPAT dentro del sector del comercio minorista piurano, la SRB identificó asimismo una serie de barreras burocráticas, algunas de las cuales tienen un efecto significativo en competencia. Las barreras burocráticas identificadas por la SRB con impacto en la competencia atañen a nueve entidades subnacionales. Por ejemplo, el sector farmacéutico estaría sujeto a varios tipos de inspección y autorización debido a los riesgos derivados en salud. Muchos de estos requisitos pasan el examen de legalidad y razonabilidad que requiere el procedimiento de la SRB. No obstante, la SRB identificó al menos cuatro municipalidades que exigían requisitos innecesarios para otorgar autorizaciones sanitarias, lo que, en su opinión, podría limitar la competencia y generar sobrecostos a farmacias, boticas y droguerías. 60 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Tabla 4. Barreras burocráticas identificadas por la SRB en los sectores de comercio minorista y hostelería Número de entidades Sustento del efecto Detalle de barrera burocrática donde se identificó en competencia la barrera Restricciones que dificultan la entrada para Exigir requisitos innecesarios para la autorización pymes: Se generan sobrecostos en sanitaria de inicio, reinicio o traslado de actividades 4 procedimientos de autorizaciones de de farmacias, boticas, servicios de farmacias, farmacia, que ya son complejos por estar botiquines y droguerías vinculados a riesgos de salud. Establecer evaluación previa sujeta a silencio administrativo negativo para el procedimiento Riesgo de prohibición absoluta en mercados inspecciones técnicas de seguridad en edificaciones de abastos: El silencio negativo impide que el básicas (ex post) aplicable para módulos, stands o 1 administrado obtenga un resultado a su puestos dentro de los mercados de abastos, galerías y solicitud. centros comerciales Exigir requisitos para el procedimiento 2 Sobrecosto para la expansión comercial de autorización para cambio de giro de negocio cualquier tipo de actividad económica. Establecer calificación del procedimiento de Sobrecosto plantea riesgo de prohibición evaluación previa sujeta a silencio administrativo 1 absoluta a la renovación/permanencia en el positivo para el procedimiento de autorización para mercado. cambio de giro de negocio Exigir cobro por concepto de prestación de servicios de agua potable, energía telefonía, telecable y similares para el procedimiento licencia de Sobrecosto: Se condiciona licencia de 1 funcionamiento a pagos de servicios. funcionamiento de establecimientos comerciales, industriales y/o servicios con área mayor a 500 m . Evaluación ex ante Fuente: SRB. Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 61 02 62 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Manufactura: Agroindustria Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 63 64 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú En Piura, el sector agroindustrial se caracteriza por el predominio de grandes empresas que participan en los mercados de exportación. En 2020, solo el cinco por ciento de las empresas agroexportadoras eran pymes (Figura 19). La mayoría de las grandes empresas en el sector se dedican a la agroexportación, principalmente de uva, mango y banano. Las medianas, pequeñas y microempresas abastecen al mercado local o exportan la producción que recolectan de distintos agricultores (acopiadores). Figura 18. Principales empresas exportadoras Figura 19.Tamaño empresarial 2020 Tamaño Empresarial 2020 Principales empresas Año de Producto exportadoras fundación N° de Empresa 250 Agrícola Rapel Uva 2011 Pequeño 200 215; 3,2% Grande Camposol Uva-mango 1997 226; 94,4% Ecosac Agrícola Uva 2014 150 Micro 100 100; 0,4% S. Agrícola Saturno Uva 1996 Mediana Sunshine Export Mango 1985 50 52; 2,0% Part.% Monto Exportado El Pedregal Uva 2005 0 0% 20% 40% 60% 80% 100% Fuente: Mincetur. Fuente: Mincetur. En este contexto, las restricciones a la competencia identificadas dentro del sector agroindustrial principalmente limitan la entrada y refuerzan el poder de mercado de los incumbentes. En primer lugar, las empresas grandes tienen suficientes recursos para poder superar las barreras de entrada prevalentes en el sector, lo que podría reforzar su poder de mercado. Al igual que en el sector de comercio minorista, la ausencia de planes de desarrollo urbano en las zonas de operación o de conflictos de delimitación territorial entre distintas municipalidades parecen dificultar la obtención de licencias de funcionamiento —esenciales para exportar, dado que son un requisito de las certificadores internacionales (Tabla 5)—. Las empresas ubicadas fuera del ámbito de expansión urbana enfrentan mayores obstáculos, tanto por la carencia o incompatibilidad de la zonificación asignada, como por falta de actualización de catastro por parte de las municipalidades. La falta de definición en límites distritales y temporales también puede resultar en el incremento en los costos de operación. Por ejemplo, la indefinición de los límites entre municipalidades podría haber generado duplicidad en el pago de impuestos prediales. Asimismo, las deficiencias en la delimitación territorial impiden el saneamiento del terreno para acceder a garantías bancarias. Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 65 A este tipo de restricciones se sumaría la inclusión de requisitos originalmente no contemplados en procedimientos de titulación de tierras21 o la existencia de formalidades adicionales en procedimientos de habilitación de tierras para fines agrícolas, como visados y notarizaciones no incluidas en el TUPA.22 Tabla 5. Diferencias en certificaciones y permisos entre proveedores logísticos y productores agrícolas Proveedores logísticos Productores Requieren licencia de funcionamiento solo para exportar (no para Requieren licencia de funcionamiento producir): Deben cumplir con certificaciones y requisitos legales del país importador. Certificaciones Permisos nacionales para el cultivo y controles Internacionales Permisos nacionales para el cultivo y controles HACCP y BRC (VUCE ayuda a la exportación ANA: Licencia de uso de agua. Falta de actualización de bloques de y la obtención de certificaciones de origen). riego del MIDAGRI (diferencia unas zonas agrícolas de otras) impide entrega de licencia. Nacionales DS N° 014−2022−MIDAGRI (07.2022) busca solucionar problema. DIGESA: Certificado sanitario oficial de exportación y libre comercialización, habilitación GORE: Habilitación de tierras para fines agrícolas sanitaria de plantas de procesamiento, permiso (DS N° 032−2008−VIVIENDA). Se debe probar actividad agrícola de manipulación segura de alimentos y registro para titular la tierra. sanitario. Municipalidad: Certificados de posesión para obtener servicios SENASA: Certifica envíos de exportación y públicos. controla desinfección de plagas (centro de empaque debe estar registrado en la entidad). DIGESA: Califica los aspectos sanitarios de áreas de cultivo. SENASA: Emite código de lugar de producción (CLP) para exportar o vender a exportador. Elaboración: Unidad Global de Mercados, Competencia y Tecnología del Banco Mundial. En segundo lugar, el uso del agua impacta la producción agrícola y podría afectar de manera más severa a los pequeños productores. La falta de actualización de los bloques de riego,23 a cargo del Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (MIDAGRI), limitaría el otorgamiento de las licencias o derechos de uso de agua —concedidas por la ANA— a nuevos operadores, que estarían obteniendo licencias temporales de uso de agua.24 Por otro lado, durante las entrevistas se mencionaron supuestos problemas de gestión de las juntas de usuarios de agua, incluyendo falta de ejecución de obras para mantener la infraestructura y deficiente asignación/cobro del agua entre los usuarios 25. 21. Decreto Legislativo N° 653, Ley de Promoción de la Inversión en el Sector Agrario y Decreto Supremo N° 048-91-AG, Reglamento de la Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario. 22. Decreto Supremo N° 032-2008-VIVIENDA, Reglamento del Decreto Legislativo N° 1089, Decreto Legislativo que Establece el Régimen Temporal Extraordinario de Formalización y Titulación de Predios Rurales. 23. La asignación de los derechos de uso de agua en el Perú se establece en bloques. Los bloques de riego son unidades básicas de demanda conformadas por un conjunto de predios de uso agrícola o unidades agrícolas productivas (con licencias y con permiso, formales, por formalizar y no formalizables) que tienen en común el origen del recurso hídrico, una estructura hidráulica de captación, distribución y/o regulación, entre otros. En julio de 2022, el Estado peruano aprobó una norma (Decreto Supremo N° 014-2022-MIDAGRI) que busca solucionar el problema de actualización de bloques de riego. 24. Decreto Supremo N° 014-2022-MIDAGRI, que aprueba el Reglamento de la Ley N° 31145, Ley de Saneamiento Físico Legal y Formalización de Predios Rurales a cargo de los Gobiernos Regionales. 66 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Por ejemplo, los productores de frutas, a pesar de emplear riego tecnificado que optimiza el uso del agua, tendrían asignados menos derechos que los arroceros, lo que podría limitar su expansión. Una de las empresas entrevistadas estimó que la falta de agua implicaba una pérdida potencial de US$50 millones para su negocio, por lo que optó por construir dos reservorios adicionales de agua para el caso de insuficiencia o corte. Sin embargo, no todas las empresas están en capacidad de afrontar los costos que supone la habilitación de infraestructura propia. Tabla 6. Ejemplos de potenciales restricciones a la competencia en los sectores de manufactura/agroindustria Restricciones Tipos de restricción Manufactura / agroindustria Prohibiciones Ausencia de catastro y/o planes de desarrollo urbano absolutas Prohibiciones Falta de actualización de “bloques de riego” (diferencia zonas agrícolas relativas de otras) impide entrega de licencia Limitan la entrada Incumbentes Potenciales problemas de acceso al agua por supuestas fallas en o refuerzan poder participan en la la administración de las juntas de usuarios de agua de mercado de decisión de entrada operadores más grandes Requisitos no contemplados en procedimientos de titulación Requerimientos de tierras. excesivos para el registro Requisitos con formalidades adicionales (visados, notarizaciones) en los procedimientos de habilitación de tierras para fines agrícolas. Nota: Esta tabla asigna cada regulación a su efecto directo (asociación principal), pero es importante tener en cuenta que los efectos secundarios también pueden derivarse de algunas de estas regulaciones. Fuente y elaboración: Unidad Global de Mercados, Competencia y Tecnología del Banco Mundial, SRB. La reducción de estas barreras contribuiría a un mejor desempeño en las agroexportaciones de la región. Entre los principales exportadores de uva y mango, Perú se encuentra en segundo lugar en términos de rendimiento, con 21 t/ha (Figura 20) y 15 t/ha (Figura 21), respectivamente. Eso es una señal del potencial agroexportador del país y, particularmente, de la región de Piura, donde el volumen de exportaciones viene creciendo sostenidamente desde 2014, incluso a pesar de la pandemia (Figura 22). No obstante, aún hay zonas aptas para el cultivo agrícola en las que no se ha invertido (Figura 23). 25. Toda persona natural o jurídica que posea un derecho de uso de agua otorgado por la Autoridad Nacional del Agua es considerada usuario de agua. Los usuarios de agua participan en la gestión y uso sostenible de los recursos hídricos en forma directa o en forma institucional a través de las organizaciones de usuarios de agua. Fuente: Art. 2 y 5 de la Ley 31801, Ley que Regula las Organizaciones de Usuarios de Agua para el Fortalecimiento de su Participación en la Gestión Multisectorial de los Recursos Hídricos Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 67 Figura 20. Principales países exportadores: Figura 21. Principales países exportadores: Rendimientos de uva (t/ha) Rendimientos de mango (t/ha) 25 22 25 23 21 20 19 19 17 17 20 15 14 14 15 13 12 15 13 13 11 11 11 10 10 10 8 10 7 5 5 0 0 Brasil China Indonesia Tailandia EEUU México Perú Pakistán India España Perú Australia India Brasil Sudáfrica China Italia Tailandia Chile Holanda México Fuente: Mincetur, FAO. Fuente: Mincetur, FAO. Figura 22. Evolución de exportación Figura 23. Superficie agrícola sin riego agropecuaria (US$ millones) tecnificado en Piura (%) 1200 1057 70% 1000 61% 887 861 60% 800 748 51% 682 681 640 50% 47% 600 40% 400 32% 30% 25% 200 20% 19% 11% 0 10% 2019 2018 2015 2020 2016 2017 2014 0% 0% 0% Uva Mango Otros Agropecuario Total Piura Paita Talara Sullana Sechura Ayabaca Morropón Huancabamba Banano orgánico Fuente: Mincetur. Fuente: INEI - Compendio estadístico (2021). 03 68 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Servicio de Transporte Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 69 Servicio de Transporte 70 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú El mercado del transporte por carretera suele dividirse en dos grandes sectores: el transporte de carga y el transporte de pasajeros. El primero consiste en el traslado de bienes entre empresas, y entre empresas y consumidores. El transporte de pasajeros abarca el traslado de personas tanto de manera individual como colectiva. El mercado de transporte (carga y pasajeros), en tanto, se subdivide en diferentes categorías (camiones, buses y taxis), las que difieren en cuanto a la necesidad de regulación para preservar la competencia. En el mercado de transporte de carga se suele distinguir entre servicios de carga y servicios de entrega de paquetes (tipo DHL o UPS). Y dentro del transporte de pasajeros se suele distinguir entre transporte de larga distancia y local, entre servicios regulares y de chárter, y entre buses y taxis. En ambos tipos de transporte se suele distinguir entre el transporte propio (con vehículos de propiedad de particulares) y el mercado de transporte en donde los usuarios pagan un precio por el servicio. El transporte por medio de vehículos propios no genera mayores preocupaciones de competencia y usualmente es bastante libre con algunas regulaciones relacionadas a seguridad y contaminación. En Piura, presuntas restricciones a ciertos servicios de transporte podrían limitar la entrada, encareciendo las operaciones comerciales. En algunas municipalidades, las empresas en el sector agroindustrial enfrentarían restricciones en el transporte de sus propios trabajadores en buses durante la época de cosecha. Esto se debe a la paralización en las obras de construcción de una vía periférica por la que debían transitar los buses dedicados a este servicio según una ordenanza municipal vigente.26 Asimismo, en el centro histórico de Piura se prohíben los servicios de entrega de paquetes/delivery en motos,27 lo que ha llevado a un aumento en el uso de taxis para este servicio. Si bien en la regulación del tránsito existen objetivos válidos de orden, seguridad y reducción de congestión, existen soluciones alternativas a las prohibiciones absolutas, como pueden ser estándares de calidad, límites de peso, o limitaciones por horarios. Según las entrevistas realizadas durante el piloto, las asociaciones de transportistas de carga podrían estar promoviendo prácticas en beneficio de los proveedores locales que perjudican el dinamismo en los mercados y exportación agroindustrial. Este tipo de prácticas, que parecen darse durante la época de cosecha incluyen, por ejemplo, la reserva de ciertas cuotas de mercado para transportistas locales. La existencia de dichas prácticas no ha sido corroborada, por lo que se incluyen solo a modo de ejemplo ilustrativo. Por último, en relación a un potencial trato discriminatorio, el traslado de terminales de buses a la periferia de ciertas ciudades podría estar desfavoreciendo a empresas de buses formales de cara a empresas de colectivos (o combis) que aún pueden recoger pasajeros del centro. 26. Empresas y gremios involucrados en el sector agroindustrial mencionaron la existencia de una ordenanza municipal por la que los buses de transporte de trabajadores se debían desplazar por el anillo vial periférico de Piura (obra que fue paralizada). Sin embargo, la SRB no pudo encontrar esta ordenanza a través de su proceso de rastreo normativo. 27. Comercios que operan en el centro histórico mencionaron la existencia de una ordenanza municipal que prohíbe el tránsito de motos. Sin embargo, la SRB no pudo encontrar esta ordenanza a través de su proceso de rastreo normativo. Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 71 Tabla 7. Ejemplos de potenciales restricciones a la competencia en el sector de transporte Restricciones Tipos de restricción Servicio de transporte Limitan la entrada o refuerzan la Prohibiciones Ordenanza municipal que ordena tránsito de buses por vía posición de los absolutas periférica, a pesar de que no hay vía construida. incumbentes Restricciones que facilitan Prácticas supuestamente establecidas en el seno de las asociaciones Favorecen los acuerdos entre competidores acuerdos entre de transportistas que benefician a los proveedores locales. competidores o limitan la capacidad de las Restricciones empresas de indebidas en tipo de definir sus Terminal de buses desplazada a periferia de la ciudad. productos o formato variables de establecimientos Nota: Esta tabla asigna cada regulación a su efecto directo (asociación principal), pero es importante tener en cuenta que los efectos secundarios también pueden derivarse de algunas de estas regulaciones. Fuente y elaboración: Unidad Global de Mercados, Competencia y Tecnología del Banco Mundial, SRB. Las restricciones en el sector transporte podrían generar costos adicionales y, en algunos casos, fomentar incluso la informalidad, lo que aumenta los riesgos para la seguridad de los pasajeros y la carga transportada. Si bien este tipo de medidas puede estar enfocado a controlar la congestión vehicular, es importante considerar si existen alternativas igualmente adecuadas para lograr el mismo objetivo sin distorsionar los mercados ni desincentivar la inversión formal o al menos con menores distorsiones. Adicionalmente, la SRB identificó barreras burocráticas en cinco entidades subnacionales que podrían generan sobrecostos en la provisión de servicios de taxi. La barrera más común exigía requisitos supuestamente innecesarios para el procedimiento de renovación de la autorización anual de servicio de taxi especial, lo cual supondría un sobrecosto, e incluso pondría en riesgo la permanencia de dichos taxis en el mercado de manera formal. 72 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Tabla 8. Barreras burocráticas identificadas por la SRB en el sector de servicios de taxi Número de entidades Sustento del efecto Detalle de barrera burocrática donde se identificó en competencia la barrera Establecer la calificación de silencio negativo Riesgo de prohibición absoluta en provisión en el procedimiento de renovación de de servicio de taxi: El silencio negativo 1 autorización de anual de servicio de taxi impide que el administrado obtenga un especial Piura (SETAPI) resultado a su solicitud. Exigir requisitos innecesarios para el Sobrecosto plantea riesgo de prohibición procedimiento renovación de autorización 4 absoluta a la renovación/permanencia en el anual de servicio de taxi especial en Piura mercado. (SETAPI) Fuente: SRB. Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 73 04 74 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Telecomunicaciones Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 75 76 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú En el sector de telecomunicaciones, se analizó el mercado de proveedores de infraestructura pasiva. Los proveedores de infraestructura pasiva invierten en la construcción de antenas y otro tipo de infraestructura (e.g., torres, micrositios, small cells), que luego venden o alquilan a los operadores de servicios de internet móvil. Dependiendo del modelo de negocio, algunos operadores de internet móvil también construyen su propia infraestructura, es decir, están verticalmente integrados, de manera que pueden competir con los proveedores de infraestructura pasiva. Ambos mercados son oligopólicos. Existen cuatro operadores de internet móvil en Piura: Claro, Movistar, Entel y Bitel. Al igual que en el resto del país, Claro y Movistar lideran ambos mercados, con más de 60 por ciento de participación de mercado (conjunta), tanto en antenas como en internet móvil.28 Las limitaciones a la instalación de infraestructura pasiva podrían restringir la entrada de nuevos operadores y reforzar la posición de los incumbentes. Existen restricciones en cuanto a las zonas donde se puede instalar antenas o torres,29 lo cual afectaría a proveedores de infraestructura pasiva y a operadores de internet móvil verticalmente integrados. Estas restricciones incluyen, por ejemplo, la falta de actualización de zonas de amortiguamiento donde no se pueden instalar antenas o disposiciones municipales que impiden el despliegue de infraestructuras. Además, la imposición de requerimientos excesivos para el registro de antenas generaría costos adicionales de instalación y operación. Requerimientos como la falta de reconocimiento de aprobaciones automáticas, el cobro de tasas que afectan la rentabilidad del negocio o la imposición de requisitos adicionales, como estudios de impacto ambiental y “licencias sociales” que requieren la aprobación explícita de los vecinos, podrían crear obstáculos a la entrada. Esto provoca que las inversiones en antenas (de alrededor de US$150,000, de acuerdo con lo señalado por proveedores locales) pasen a tardar cuatro meses en lugar de 20 días. Por otro lado, dichos requerimientos a menudo responden a la preocupación de autoridades y población sobre salud pública o contaminación visual, ambos intereses legítimos cuya protección es crítica. En estos casos, es importante considerar tanto los beneficios potenciales de desarrollar las infraestructuras de red como las preocupaciones sociales asociadas. Al respecto, cabe señalar que, sobre la base de la evidencia acumulada, la Organización Mundial de la Salud (OMS) concluyó que no se ha demostrado que las señales de radio frecuencia producidas por las estaciones base produzcan efectos adversos para las salud a corto o largo plazo.30 28. De acuerdo al Boletín Estadístico publicado por la Dirección General de Políticas y Regulación en Comunicaciones del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, al Primer Trimestre 2021. 29. La Ley N° 29022, Ley para la Expansión de Infraestructura en Telecomunicaciones y Decreto Supremo N° 003-2015-MTC, Reglamento de la Ley N° 29022, Ley para el Fortalecimiento de la Expansión de Infraestructura en Telecomunicaciones. 30.OMS (2006) Disponible en https://www.who.int/teams/environment-climate-change-and-health/radiation-and-health/non- ionizing/base-stations-wireless-technologies. Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 77 La OECD (2020) plantea que una forma de abordar este compromiso sería armonizar los límites de exposición humana a campos electromagnéticos (CEM) con los aceptados por la OMS y, complementariamente, capacitar a las entidades encargadas de la autorización de la instalación de antenas o torres. En Perú, el Decreto Supremo N°038-2003-MTC establece límites máximos permisibles de radiaciones no ionizantes en telecomunicaciones. Esfuerzos de capacitación requerirían una visión general de los efectos de las emisiones de las antenas, los CEM y la regulación internacional existente, de manera que las municipalidades puedan responder a las demandas ciudadanas de manera informada. En este contexto, las instancias públicas responsables, como por ejemplo los Ministerios de Transportes y Comunicaciones, Salud y Ambiente, podrían desarrollar una campaña para educar a la población en temas relativos a los CEM. Recuadro 6: El Formulario Único de , Instalación de Infraestructura de Telecomunicaciones (FUIT) El FUIT contempla compromisos medioambientales y sociales. En algunos casos, el FUIT fue aprobado sin observaciones, pero luego las municipalidades ordenaron el cumplimiento de requisitos adicionales mediante cartas. Estos son compromisos de resultados (e.g., número de asistentes a un taller de capacitación), imposibles de controlar por parte del operador que quiere invertir (muchas veces los vecinos no asisten a los talleres). Además, en algunos casos se han agregado requisitos contrarios a la Ley N°29022 , Ley para la Expansión de Infraestructura en Telecomunicaciones. Debido a la pandemia del COVID-19 se emitió el DL N°1477, que exoneraba a los operadores de la presentación del FUIT con el objetivo de que avancen en el cierre de brechas de telecomunicaciones, pero esta habilitación solo operó hasta febrero de 2023. Fuente: Entrevistas, Ley N°29022, DL N° 1477. 78 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Tabla 9. Ejemplos de potenciales restricciones a la competencia en el sector de telecomunicaciones Resctricciones Tipos de restricción Telecomunicaciones Restricción de zonas donde se puede instalar infraestructura (a pesar de lo que indica la norma nacional). Prohibiciones absolutas Resoluciones ministeriales para delimitar zonas de amortiguamiento desactualizadas. Impide el desarrollo de infraestructura. Inobservancia de la aprobación automática de licencia para instalación de antena. Prohibiciones Limitan la entrada relativas MTC: Proyecto de reglamento de protección ambiental en el sector o refuerzan poder telecomunicaciones incorporaría requisitos previos y procedimientos de de mercado de evaluación previa de solicitudes para instalación de infraestructura, operadores más desnaturalizando la aprobación automática. (Resolución Ministerial N° grandes 329−2022−MTC/01.03.) Requisitos adicionales para instalación de antena: EIA, campaña de socialización, licencia social (documento que acredite que todos los vecinos aceptan la instalación). Innecesarios requerimientos Liquidaciones por permiso muy superiores a 1 UIT. para el registro Exigencia de certificados de zonificación, expedientes firmados por ambientalistas y otros profesionales que no se detallan en el TUPA. Nota: Esta tabla asigna cada regulación a su efecto directo (asociación principal), pero es importante tener en cuenta que los efectos secundarios también pueden derivarse de algunas de estas regulaciones. Fuente y elaboración: Unidad Global de Mercados, Competencia y Tecnología del Banco Mundial, SRB. Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 79 En este contexto, Piura adolece de un despliegue inadecuado de infraestructura pasiva (antenas), lo que ha generado impactos negativos en la velocidad de descarga y cobertura. Ya en 2017, Piura tenía un déficit de 1,850 antenas por instalar “para poder proveer un servicio adecuado y de calidad, tanto en telefonía móvil y datos”.31 Piura se encuentra en el puesto 13 de 25 regiones en velocidad de descarga promedio 4G, a pesar de encontrarse entre las primeras seis regiones del país con mayor contribución al valor agregado bruto. También, según el último Ranking de Calidad Móvil Distrital de OSIPTEL, de los diez distritos de la provincia Piura, solo el propio distrito de Piura alcanzó un desempeño superior al 80 por ciento en la calidad del servicio móvil en el segundo semestre de 2021. Pensando en el futuro cercano, la tecnología 5G requerirá más antenas y otro tipo de infraestructura (e.g., small cells) que podría agregarse a las antenas disponibles. El acceso a internet de calidad es esencial para la productividad de la región. Un estudio de CDC Group (2019) estima que el acceso a internet móvil en países en desarrollo aumenta el potencial de crecimiento del PBI en 0.11 por ciento anual. Vergara y Malásquez (2023) desarrollan una revisión de literatura empírica sobre los efectos de adopción de tecnologías de información y comunicaciones en factores económicos. Los autores refieren a un estudio de Welsum (2007), quien estima que el aumento de la productividad empresarial procedente de la banda ancha en el Reino Unido se estima en alrededor del 0.4 al 2.7 por ciento en 2015 y del 0.8 al 5.7 por ciento en 2028 (como referencia, la generación, distribución y uso de energía eléctrica en el mismo país representaron un aumento de la productividad del 3.3 por ciento en 1937). Figura 24. Velocidad de descarga promedio 4G Figura 25.Calidad de servicio a nivel distrital por por región (Mbps, media) operador Velocidad de descarga promedio 4G por región Claro Movistar Entel Bitel Contribución al VAB (2021) Indicador calidad distrital 100% 84% 73% 14 7% 90% 71% 63% 80% 68% 12 6% 63% 54% 70% 65% 10 5% 60% 51% 8 4% 50% 40% 6 3% 31% 30% 4 2% 20% 2 1% 10% 0 0% 0% Catacaos Piura La Unión Castilla La Arena Tambo Grande de Octubre Las Lomas Cura Mori El Tallán Lima Tacna Lambayaque Madre de Dios Huanuco Piura Junin Amazonas Cusco Ancash San Martin Loreto Callao Veintiseis Fuente: Mincetur. Fuente: Osiptel. 31. Ver la entrevista al Jefe de la Oficina de Descentralizada de OSIPTEL, publicado por el diario El Tiempo (2017). URL: https://eltiempo. pe/piura-la-tercera-region-del-pais-deficit-telecomunicaciones/ 80 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Asimismo, la SRB identificó barreras burocráticas en nueve entidades subnacionales que podrían generar sobrecostos y demoras en la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. Estas incluyen la exigencia de pagos para la autorización de la instalación de infraestructura que superan los S/ 2,000, entre otras. Esto no solo afecta a telecomunicaciones, sino también al resto de servicios públicos. Tabla 10. Barreras burocráticas identificadas por la SRB en el sector de telecomunicaciones Número de entidades Sustento del efecto Detalle de barrera burocrática donde se identificó en competencia la barrera Exigir pago de derechos para autorizar la instalación y/o reubicación de infraestructura Sobrecosto en instalación de infraestructura 2 para la prestación de servicios de comunicaciones y de energía eléctrica. Exigir recibo de pago por ocupación de vía pública por sector (r=100 ml) para el 1 Sobrecosto en instalación de infraestructura procedimiento de autorización para instalación y/o traslado de postes. Inobservancia de la aprobación automática de Sobrecosto en instalación de infraestructura licencia para la instalación de infraestructura. 3 por demoras de tiempo Exigir cobros indebidos por inspección para 3 Sobrecosto en instalación de infraestructura instalación de infraestructura. Fuente: SRB. Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 81 05 82 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Electricidad Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 83 84 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Existe una empresa concesionaria del servicio público de electricidad en Piura y Tumbes. Dicha empresa opera principalmente en los segmentos de distribución y comercialización de energía eléctrica y forma parte de las empresas que se encuentran bajo el ámbito del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE). La falta de claridad regulatoria dificulta la compartición de infraestructura entre proveedores de telecomunicaciones y proveedores de servicios públicos/energéticos del sector eléctrico. Aun cuando la Ley N°28295 obliga a la compartición de infraestructura, hay dificultades para llegar a acuerdos entre los proveedores de telecomunicaciones y los proveedores de servicios públicos/energéticos del sector eléctrico debido a las bajas tasas de remuneración y a los recursos limitados para el mantenimiento de las redes con estos activos de telecomunicaciones adicionales. A esto se suma la falta de claridad regulatoria en cuanto a responsabilidades de posibles impactos/daños de agregar estos activos de telecomunicaciones a las redes eléctricas (si se agregan demasiadas líneas/activos de tecnologías de la información y las comunicaciones, TIC), especialmente para las redes de distribución, ya que las empresas de electricidad tienen que mantener un cierto nivel de calidad o de lo contrario serán multadas. De acuerdo con OSIPTEL, entre los años 2016 y 2021, más del 50 por ciento de las negociaciones entre empresas operadoras de servicios públicos de telecomunicaciones y concesionarios de energía eléctrica no fueron exitosas, lo que obligó a la emisión de mandatos de compartición.32 Esto causa demoras en la implementación de la compartición. Además, la instalación de postes eléctricos requiere de saneamiento físico legal, pero en muchos casos, los catastros desactualizados o población asentada sin documentación de propiedad impide su despliegue o favorece el despliegue provisional. Tabla 11. Ejemplo de potenciales restricciones a la competencia en el sector de la electricidad Restricciones Tipos de restricción Electricidad Limitan la entrada Ausencia de PDU o saneamiento físico legal impiden la o refuerzan la Prohibiciones generación de constancias de posesión que indiquen la posición de los absolutas instalación de la estructura eléctrica (postes). incumbentes Nota: Esta tabla asigna cada regulación a su efecto directo (asociación principal), pero es importante tener en cuenta que los efectos secundarios también pueden derivarse de algunas de estas regulaciones. Fuente y elaboración: Unidad Global de Mercados, Competencia y Tecnología del Banco Mundial, SRB. 32 . Informe N°00139-DPRC/2022. Informe que sustenta la norma que establece la oferta referencial de Compartición (ORC) aplicable a la compartición de infraestructura eléctrica utilizada para el despliegue de redes de telecomunicaciones Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 85 La SRB identificó barreras burocráticas en dos entidades subnacionales que podrían generar sobrecostos en la ampliación de cobertura de servicios públicos, como electricidad. Estas barreras se deben a la exigencia de un cobro por derecho de trámite para el procedimiento de inspección ocular dentro del área urbana. Tabla 12. Barreras burocráticas identificadas por la SRB en el sector de la electricidad Número de entidades Sustento del efecto Detalle de barrera burocrática donde se identificó en competencia la barrera Exigir cobro por derecho de trámite para el Sobrecosto en instalación de procedimiento inspección ocular dentro 2 infraestructura de servicios públicos. del área urbana Fuente: SRB. 06 86 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Gas natural Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 87 88 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú La falta de procedimientos administrativos podría restringir la el despliegue de infraestructura en algunos municipios. El plan de desarrollo de la empresa concesionaria, responsable de expandir la cobertura de gas natural a 64,000 usuarios piuranos en los próximos 8 años, tiene como objetivo empezar en áreas de asentamientos humanos, donde el potencial de ahorro por consumo de gas natural resulta más beneficioso para la población.33 Sin embargo, la expansión de la cobertura de gas natural podría verse afectada por la falta de procedimientos en los TUPA municipales que no incluyen normativas para el tendido de la red de gas. Esta carencia de procedimientos podría impedir la expansión de la cobertura, y afectar negativamente a residentes y consumidores de estas municipalidades. Asimismo, los problemas de jurisdicción entre las municipalidades en lo que se refiere a la red de gas natural podrían generar desde la duplicidad de procedimientos y cargas innecesarias hasta dificultades en la zonificación. Figura 26. Concesiones de gas del Perú Fuente: Osinergmin. 33. Revista Energía. (2021). URL: https://revistaenergia.pe/gasnorp-inicia-instalacion-de-redes-para-distribucion-de-gas-natural- en-piura/ Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 89 Supuestos problemas decisorios podrían haber resultado en cobros excesivos e incluso obstáculos para expandir cobertura. Algunas municipalidades piuranas estarían tratando las solicitudes de expansión de cobertura en la red de gas natural como trámites de conformidad de obra, equiparando el ducto de gas con un edificio y cobrando por metro lineal. Otras municipalidades habrían realizado liquidaciones supuestamente excesivas o exigido cartas fianza y pólizas de seguro por cada permiso de ejecución de redes, lo cual podría generar demoras de meses. Asimismo, la falta de coordinación entre las municipalidades provinciales y distritales en el desarrollo y ratificación de procedimientos, así como inconsistencias entre las municipalidades en cuanto a los requisitos solicitados para otorgar licencias de funcionamiento podrían dar lugar a un tratamiento desigual entre operadores. Tabla 13. Ejemplos de potenciales restricciones a la competencia en el sector de gas natural Restricciones Tipos de restricción Gas Natural Ausencia de procedimiento municipal de tendido de redes de distribución de gas. Prohibiciones Falta de articulación (provincial, distrital) en desarrollo y ratificación de absolutas procedimientos. Limitaciones al tendido de redes en pistas asfaltadas. Limitan la entrada o refuerzan la posición de los incumbentes34 Municipalidades exigen licencias de funcionamiento para infraestructura Prohibiciones relativas que solo requiere licencias sectoriales (e.g., estaciones). Innecesarios Exigencia de cartas fianza y pólizas de seguro por cada permiso de requerimientos ejecución de redes. para el registro Cobro por metro lineal en trámites de expansión de cobertura. Discriminan y Aplicación Falta de articulación (provincial, distrital) en desarrollo y ratificación de brindan ventajas discrecional procedimientos. indebidas de reglas Inconsistencias de requerimientos de documentación entre municipalidades. Nota: Esta tabla asigna cada regulación a su efecto directo (asociación principal), pero es importante tener en cuenta que los efectos secundarios también pueden derivarse de algunas de estas regulaciones. Fuente y elaboración: Unidad Global de Mercados, Competencia y Tecnología del Banco Mundial, SRB. 34. Las restricciones que limitan la entrada (Tipo A) se refieren a restricciones de expansión dentro de la propia concesión. El informe no sugiere que otro operador pueda entrar a competir en un área concesionada. 90 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Figura 27. Hogares que cuentan con cuatro servicios básicos (porcentaje respecto del total de hogares) 60 56.4 58.7 55.5 56.3 52.4 53.5 47.2 50 44.9 41.6 44.1 40 38.5 39.9 30 20 10 0 2020 2017 2016 2019 2018 2015 Piura Perú Fuente: INEI - Compendio Estadístico (2021). En este contexto, Piura se encuentra hasta 15 puntos porcentuales por debajo del promedio nacional en acceso a servicios básicos. Un factor importante en la expansión de acceso a servicios básicos es el marco normativo de las municipalidades para permitir la instalación de infraestructura (que normalmente implica romper y reconstruir calles), así como cualquier cobro por derechos que puedan efectuar, lo cual eleva los costos de operaciones de las empresas concesionarias. Por parte de la SRB, se identificaron dos barreras burocráticas relacionadas con la exigencia de requisitos supuestamente innecesarios en dos entidades. Estos requisitos para el procedimiento de autorización del tendido de redes de distribución de gas podrían generar sobrecostos de instalación de infraestructura. Tabla 14. Barreras burocráticas identificadas por la SRB en el sector de gas natural Número de entidades Sustento del efecto Detalle de barrera burocrática donde se identificó en competencia la barrera Exigir requisitos innecesarios para autorizar el tendido de redes de distribución de gas natural 2 Sobrecosto en instalación de infraestructura en áreas y/o bienes de dominio público Fuente: SRB. Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 91 Pasos 4 y 5: Estrategia de priorización para lograr reformas: impacto y factibilidad Durante la aplicación del piloto, se llevaron a cabo sesiones de trabajo entre los equipos del GBM y la SRB para evaluar el impacto en el mercado de las restricciones encontradas y la factibilidad de removerlas. La evaluación de impacto en el mercado se hizo sobre la base de los criterios explicados en los próximos párrafos, así como de estimaciones de impacto ex ante —cuando hubo información indiciaria disponible. De igual manera, la evaluación de factibilidad se basó en los criterios explicados en esta sección, tomando en cuenta las entrevistas con municipalidades llevadas a cabo durante la primera visita de campo. Dada la competencia de la SRB para promover la eliminación o inaplicación voluntaria de barreras burocráticas, se potenció el programa de eliminación voluntaria de barreras burocráticas (PEVBB) para evaluar factibilidad de reforma y fomentar la eliminación de barreras burocráticas identificadas en el corto plazo. Recuadro 7: Programa de Eliminación Voluntaria de Barreras Burocráticas Las supervisiones orientativas buscan informar a las entidades sobre las posibles infracciones en las que pueden estar incurriendo al imponer las barreras burocráticas. La información que se brinda consiste en la identificación de la posible barrera dentro de su TUPA y/u ordenanza, el marco normativo (de alcance nacional) que podría estar siendo vulnerado (posible infracción) y la posible sanción que podrían enfrentar por aplicar la barrera. En estos casos, la SRB concede un plazo para que la entidad responda sobre las acciones adoptadas respecto de las barreras informadas, es decir, brinda la oportunidad de que, de forma voluntaria, la entidad proceda a eliminar dichas barreras. 92 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Figura 28. Árbol de decisión en proceso de PEVBB INDECOPI Revisa el marco normativo e identifica obligaciones INDECOPI Envía comunicaciones para persuadir a municipalidades a que cumplan con la eliminación voluntaria de barreras burocráticas MUNICIPALIDAD Respuesta 1: Respuesta 2: Respuesta 3: Acepta falta y promete Corrige conducta No hay intención de corregir (compromiso) automáticamente corregir Inicio del Revisa procedimiento cumplimiento administrativo sancionador Inicio de prodecimiento Coordina de eliminación de la barrera burocrática De ser el caso, reitera comunicaciones Fuente y elaboración: Unidad Global de Mercados, Competencia y Tecnología del Banco Mundial, SRB. Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 93 Para identificar qué reformas o intervenciones deben ser priorizadas se debe evaluar el impacto de las barreras regulatorias en el mercado y la factibilidad de removerlas. En línea con ello, el primer paso es realizar un análisis del efecto de la(s) barrera(s) regulatoria(s) en el funcionamiento del mercado, lo cual permite hacer una estimación de impacto ex ante. A continuación, se presenta una lista de efectos comunes observados en los mercados: • Efectos en las empresas que se encuentran actualmente en el mercado. En la medida que el grado de competencia en un mercado está relacionado con el número de firmas que operan en él, es importante determinar si es que los costos impuestos por la barrera podrían llevar a la salida de las firmas del mercado. Así, se deben formular las siguientes preguntas: a. ¿Estos costos ocasionarán la salida de las empresas del mercado? b. ¿Qué empresas tienen más probabilidades de salir?, ¿pequeñas o grandes?, ¿antiguas o recientes? • Efecto en la entrada de nuevas empresas. En línea con lo anterior, se debe verificar si la restricción aplica… a. ¿Para todo tipo de agente en el mercado? Por ejemplo, si hay una regulación que limita el número total de farmacias por cada 5,000 personas en una zona geográfica determinada, dicha restricción afectará a todos los tipos de farmacias y limitará el alcance de la competencia en el mercado de manera muy explícita. b. ¿Para tipos específicos de agentes en el mercado? Supongamos que se deben cumplir nuevas regulaciones ambientales que requieren gastos de capital considerables. En este caso, es muy probable que la regulación afecte más a los entrantes pequeños que a los grandes. • Impacto en precios y producción. En este nivel se examinan las formas en que las regulaciones pueden aumentar los precios de los bienes y servicios y la producción en los mercados afectados. a. La restricción implica un aumento de los costos de producción? Los aumentos en los costos de producción conducen a precios más altos pagados por los consumidores y una menor producción por parte de las empresas. Esto, por ejemplo, ocurriría si se impusieran nuevos estándares ambientales o de seguridad que obligaran a las empresas a realizar nuevas y costosas inversiones. 94 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú b. ¿La barrera ocasiona un incremento del poder de mercado? La regulación puede provocar la salida de las empresas establecidas, reducir la probabilidad de entrada futura mediante la creación de barreras de entrada y reducir el grado de competencia en el mercado. Esto puede conducir a un aumento del poder de mercado ejercido por las empresas que permanecen en el mercado. c. ¿La barrera incrementa la probabilidad de comportamientos anticompetitivos? La regulación puede facilitar un mayor intercambio de información y cooperación entre las empresas, lo que podría facilitar la coordinación e incluso la colusión. Esto resultará en precios más altos y menor producción. • Impacto en la calidad y variedad de los bienes y servicios. Las regulaciones que establecen estándares mínimos de calidad reducen la variedad en el mercado. Si bien esto aumentará la calidad promedio, los precios de mercado pagados por los consumidores aumentarán para reflejar esta calidad promedio más alta. El segmento de consumidores —por ejemplo, aquellos que prefieren consumir productos de menor precio y menor calidad— experimentará una pérdida de bienestar. a. Si el mercado contiene productos diferenciados, es probable que las regulaciones que provocan la salida de las empresas reduzcan la variedad de productos. b. Si la regulación crea barreras a la entrada, entonces el mercado no se beneficia de la introducción de variedad que sería posible si la entrada fuera más sencilla. • Impacto en innovación. Si la regulación crea barreras de entrada y provoca la salida de las empresas establecidas, es muy probable que resulte en una reducción de la competencia en el mercado. La falta de competencia puede alentar a las empresas establecidas a ser menos eficientes y reducir el incentivo para innovar. Por ejemplo, las restricciones al flujo de bienes y servicios entre regiones pueden reducir la competencia dentro de las regiones y promover estructuras de producción ineficientes. Asimismo, si la regulación describe estrictamente un determinado método de hacer negocios (por ejemplo, basado en formas tradicionales de servicio o buena provisión), entonces puede impedir que las empresas adopten nuevas tecnologías y modelos de negocios (por ejemplo, requerir una interacción cara a cara entre el proveedor y los clientes restringe los servicios en línea). Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 95 • Efecto en el crecimiento del mercado. Hay dos características principales de las regulaciones que pueden tener consecuencias adversas para el crecimiento: a. Si la regulación impone un alto costo a las empresas establecidas y a los posibles entrantes. b. Si la regulación crea barreras a la entrada y frustra la competencia. Los impactos negativos en el crecimiento del mercado se pueden examinar mediante los índices de crecimiento de la producción y las ventas, así como nuevas inversiones de capital en plantas, equipos y maquinaria. El análisis de este aspecto está directamente relacionado con las preocupaciones sobre la entrada y la salida destacadas en nuestras discusiones anteriores. • Efecto en mercados relacionados. En adición a lo anterior, se debe realizar una evaluación preliminar para identificar los mercados que podrían verse afectados y si es probable que haya efectos ascendentes o descendentes significativos en la competencia. Recuadro 8: Recomendaciones para estimar impacto ex ante • Identificar una gama de resultados que pueden verse afectados por una reforma: Ahorros de los consumidores: Ahorros del sector privado, ingresos de pequeños proveedores, acceso a bienes y servicios, inversión en la economía, calidad y variedad de productos, exportación. • Cada resultado tiene una teoría del cambio. • Comprender dónde hay datos existentes sobre estos posibles resultados (estado actual, estado potencial). • Comprender qué supuestos se tendrá que tomar para estimar cambios esperados. • Identificar si es necesario emplear supuestos estándar (e.g., literatura) o si pueden usarse supuestos basados en evidencia o experiencia (e.g., jurisprudencia en análisis de efectos similares). 96 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú • Asegurar que todos los supuestos empleados sean consistentes y comparables a lo largo de la reforma, especialmente si se utilizan para la priorización. • Asegurar que los supuestos se describan de forma transparente. • Buenas práctica: definir distintos escenarios, rangos (mín., máx.). Fuente: Banco Mundial (2014). Guías de Evaluación de Impacto preparadas para la Agencia de Competencia de Kenia. Luego de evaluar el funcionamiento del mercado y el impacto potencial de las restricciones identificadas, corresponde evaluar la factibilidad de removerlas. En ese sentido, hay que empezar por evaluar si estas tienen sustento o justificación técnica. Para ello, se debe identificar si la entidad pública pretende abordar alguno de los siguientes objetivos con su intervención: • Corregir fallas de mercado: a. Monopolios naturales. Intervención del Estado para evitar que el titular del monopolio natural abuse de su posición dominante o para simular un entorno competitivo. b. Asimetría de información. En los mercados de servicios profesionales, como la medicina, es usual que se introduzcan requerimientos mínimos de calidad y obligaciones de brindar información, dado que los ciudadanos podrían no ser capaces de evaluar por sí mismos debido a las asimetrías de información. c. Poder de negociación desigual entre los actores del mercado. En estos casos, la regulación puede usarse para mejorar la posición de la parte contractual más débil. En esta línea, la normativa de protección al consumidor establece una serie de obligaciones para las empresas de respetar los derechos de sus clientes. Del mismo modo, el poder de negociación desigual puede justificar una regulación/ autorregulación que permita la coordinación entre los trabajadores en las relaciones laborales. d. Externalidades. Este es el caso de empresas que contaminan el medio ambiente o crean otros riesgos que deberían ser limitados. A través de la regulación, el gobierno puede hacer que las empresas internalicen/asuman los costos de la contaminación ambiental, lo que mejoraría sus incentivos para prevenir o eliminar la contaminación en primer lugar. Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 97 • Alcanzar objetivos distributivos o sociales. Para lograr el acceso público o universal a ciertos servicios o para proporcionar bienes/servicios sociales a los segmentos de bajos ingresos de la población, el Estado puede utilizar la regulación (e.g., regular el acceso a servicios públicos asistenciales). • Alcanzar objetivos estratégicos. Finalmente, hay casos en que la intervención del Estado responde a razones estratégicas, como el manejo de ciertas actividades relevantes para la seguridad nacional, el equilibrio geopolítico, la potenciación de un determinado sector o razones similares. Una vez identificada la justificación que subyace a una determinada regulación, corresponde examinar si la restricción a la competencia que la medida introduce es proporcional al objetivo que percibe. Para ello, se deben considerar los siguientes principios: • Principio 1: La solución más apropiada es la alternativa que, entre las que abordan el objetivo de política subyacente, minimiza las restricciones competitivas. • Principio 2: Los enfoques orientados al mercado y basados en incentivos son generalmente preferibles a los controles directos. • Principio 3: Las normas/regulaciones que se enfocan en el desempeño o el resultado son generalmente preferibles a las que se enfocan en los insumos o las condiciones comerciales. • Principio 4: Cuando las fallas del mercado surgen de información inadecuada o asimétrica, las medidas que aumentan la información disponible para los actores del mercado suelen ser más efectivas para corregir la falla. • Principio 5: Es más eficiente abordar las fallas del mercado en la actividad en la que ocurren que introducir restricciones adicionales en otro subsector del mercado. Recuadro 9: Indicios de impacto ex ante - Ausencia de catastro 98 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú La ausencia de catastro y/o de planes de desarrollo urbano en varias municipalidades de Piura podría tener un efecto transversal en la capacidad de otorgar licencias de funcionamiento en todos los sectores. El crecimiento urbano de Piura ha resultado en la creación de nuevos distritos en los últimos años. Mientras tanto, la región ha tenido dificultades para actualizar sus planes de desarrollo urbano y desarrollar registros catastrales en zonas que se están urbanizando. Solo en la provincia de Piura, 100 por ciento de las municipalidades cuenta con registro catastral, mientras que, en el resto, el porcentaje de municipalidades que cuenta con registro catastral oscila entre 38 y 88 por ciento. No obstante, los registros catastrales en muchos casos se encuentran desactualizados Esto generaría problemas al momento de inscribir derechos de propiedad y aumentaría los retrasos o los casos de denegatoria en la atención de solicitudes de licencias para el desarrollo de actividades económicas. Estos dos efectos podrían incidir en el retraso o impedimento en el desarrollo de la inversión privada (Figura 29) y el incremento de costos de inversión, aspectos responsables del menor dinamismo de los mercados. Una consecuencia adicional sería la baja recaudación por impuesto predial (Figura 30), lo que podría otorgar mayores recursos a los gobiernos subnacionales para la ejecución de proyectos. Figura 29. Piura: Relación entre catastro Figura 30. Piura: Relación entre catastro disponible y porcentaje de terreno agrícola disponible (proxy) y recaudación predial sin riego tecnificado (proxy de inversión) 120% 20,000 Piura 100% Piura Recaudación predial 2020 (S/ miles) 15,000 Catastro disponible Sechura 80% Talara 60% Morropón 10,000 Paita Talara Sullana Ayabaca R2=0.5121 Paita 40% Huancabamba mba 5,000 Sechura 20% Morropón Huancabamba Ayabaca 0 0% 0% 20% 40% 60% 80% 100% 120% 0% 20% 40% 60% 80% Porcentaje de terreno agrícola sin riego -5,000 Municipalidades con catastro (%) tecnificado Fuente: INEI. Elaboración: Unidad Global de Mercados, Competencia y Tecnología del Banco Mundial. Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 99 Finalmente, el análisis de factibilidad de remoción de restricciones a la competencia también incorpora criterios de factibilidad administrativa y voluntad política de reforma. La factibilidad administrativa incorpora preguntas como “¿Qué tan sencillo es para la entidad pública remover la barrera regulatoria o intervención?”, “¿cuenta con el conocimiento, capacidad de coordinación y/o personal necesario para hacerlo?”. En cambio, la factibilidad política evalúa la probabilidad de alguna motivación política para resistir o, por el contrario, impulsar la reforma. En cuanto a lo segundo, es relevante tomar en cuenta a los distintos actores involucrados directa e indirectamente. La determinación de si una restricción a la competencia califica como barrera burocrática es esencial en el análisis de factibilidad técnica y administrativa. Aquellas restricciones que califican como barreras burocráticas tenderán a tener mayor factibilidad administrativa, dada la capacidad que tiene la SRB para gestionar la eliminación de barreras burocráticas. Es importante recordar que, aunque las barreras burocráticas tienen mayor factibilidad de reforma, el objetivo de esta aplicación piloto del MCPAT realizada en Piura es que la SRB pueda elevar su rol para impulsar la remoción o inaplicación de barreras que tengan mayor impacto en la dinámica de los mercados. Para ello se ha pensado conjuntamente en diferentes formas de acción que la SRB puede tomar según sus distintos grados de competencia. Las siguientes subsecciones evalúan el universo total de restricciones identificadas, en cuanto a impacto en el mercado y factibilidad de reforma. Valoración de impacto en el mercado y ponderación Criterios de tamaño de mercado y afectación a su funcionamiento se tomaron en cuenta para evaluar el impacto en el mercado de las restricciones identificadas. Este ejercicio se realizó durante sesiones de trabajo entre los equipos de la SRB y el Banco Mundial, siguiendo los criterios detallados en la Tabla 14. En cuanto a impacto en el mercado, se consideró que el impacto era alto cuando la restricción tiene impacto transversal en varios mercados o se da en mercados estratégicos, que afectan a un grupo importante de agentes de mercado. Si el impacto se acota a un mercado y grupo de agentes pequeño, el impacto se consideró moderado. Finalmente, cuando la restricción no tiene impacto en el mercado o este es extremadamente limitado en términos relativos, se consideró que el impacto era bajo. En cuanto a la afectación al funcionamiento del mercado, se consideró que el impacto era alto cuando la restricción tiende a tener efectos absolutos (e.g., impedir entrada), medio cuando tiende a tener efectos relativos (e.g., dificultar entrada) y bajo cuando no hay efectos en el funcionamiento del mercado. 100 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Con el fin de poder tener un ranking de priorización posterior, se adoptaron valores categóricos por nivel de impacto. Las restricciones con impacto alto en el mercado recibieron un puntaje de 8, aquellas con impacto medio, un puntaje de 6, y las barreras con impacto bajo, un puntaje de 4. El puntaje se asignó por componente —es decir, por tamaño de mercado afectado y por grado de afectación al funcionamiento del mercado— y luego se sumaron para definir un puntaje por impacto agregado en el mercado. En la medida de lo posible, se realizaron evaluaciones de impacto ex ante (el Recuadro 9 muestra indicios de impacto de la ausencia de catastro en inversión en el sector agroindustrial piurano). Tabla 15. Criterios para evaluar impacto en el mercado Evaluación Nivel de impacto Mercado Funcionamiento agregada Transversal (varios • Entrada: prohibiciones absolutas sectores), mercado • Costos de operación prohibitivos Alto impacto estratégico, grupo Mayor a 12 • Riesgo de colusión: precios mínimos (puntaje: 8) importante de puntos consumidores • Discriminación: favorecimiento de incumbentes con mayor o empresas participación de mercado o de empresas específicas Impacto en un mercado más • Entrada: prohibiciones relativas Impacto Entre 8 y 12 pequeño o un • Costos de operación relativos moderado puntos subconjunto de (puntaje: 6) • Riesgo de colusión: precios sugeridos (incluido 12) consumidores o empresas • Discriminación: favorecimiento de pymes No hay impacto Ningún impacto de mercado o el efecto No hay impacto de mercado o el efecto es extremadamente bajo en Menor o es extremadamente términos relativos (e.g., aumenta costos a la entrada en un monto que igual a 8 (puntaje: 4) bajo en términos cualquier empresa puede pagar) puntos relativos Fuente y elaboración: Unidad Global de Mercados, Competencia y Tecnología del Banco Mundial, SRB. Las restricciones a la competencia con mayor impacto se identificaron principalmente durante las visitas de campo. La Figura 30 muestra que el 90 por ciento de restricciones con alto impacto en el tamaño y/o funcionamiento del mercado se identificaron durante las misiones. En el caso de las restricciones de impacto intermedio, 60 por ciento se identificaron en misiones, mientras que el 99 por ciento de restricciones de bajo impacto se halla mediante procedimientos de oficio. La Figura 31 muestra la distribución sectorial de las restricciones por impacto. Cabe destacar que la mayoría se encuentra en comercio minorista, telecomunicaciones o son transversales porque afectan a cualquier topo de negocio. Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 101 Figura 31. Distribución de barreras, de acuerdo Figura 32. Distribución de barreras por sector, de con impacto en el mercado acuerdo con impacto en el mercado 70 140 60 120 <1% 50 100 40 80 30 60 20 60% 40 10 90% 20 0 Agroindustria Electricidad Gas natural Transversal Transporte Comercio Telecom Turismo 0 Alto Intermedio Bajo De oficio Misión Bajo Intermerdio Alto Fuente y elaboración: Unidad Global de Mercados, Competencia y Tecnología del Banco Mundial, SRB. Valoración de factibilidad de inaplicación de barrera y ponderación La evaluación de factibilidad de reforma se basa en cuatro criterios: justificación técnica, capacidad administrativa de reforma del gobierno subnacional, capacidad administrativa de la SRB para gestionar la eliminación y voluntad política para reformar. La justificación técnica se evaluó siguiendo los lineamientos explicados previamente sobre el objetivo de la intervención y los principios asociados. La capacidad administrativa de la SRB se refiere, principalmente, a si posee (o no) la atribución legal para gestionar la eliminación de la restricción identificada. Finalmente, la capacidad administrativa de reforma y voluntad política se basan principalmente en percepción informada sobre la disposición del gobierno en funciones. Para reducir el riesgo de subjetividad en el análisis de capacidad administrativa y voluntad política del gobierno subnacional se identificaron indicadores proxy. De esta manera, la variable duración esperada del procedimiento de reforma busca capturar capacidad administrativa y voluntad política; la variable complejidad asociada al procedimiento capturaría la justificación técnica (más complejo si la justificación es debatible) y capacidad administrativa. Finalmente, la capacidad administrativa del gobierno se asocia a la capacidad de los funcionarios para abordar la reforma propuesta. Por último, se mantiene el criterio de capacidad administrativa de la SRB para gestionar la eliminación voluntaria (ver Tabla 16). 102 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú La factibilidad alta está asociada a situaciones en las que la barrera, para ser eliminada, requeriría de procedimientos de duración corta y relativamente baja complejidad. Las restricciones identificadas como barreras burocráticas se encuentran en esta categoría. Tanto aquellas que pueden ser gestionadas a través de la eliminación voluntaria, como aquellas que pueden abordarse a través de capacitaciones y asistencia técnica a funcionarios. La factibilidad intermedia está asociada a situaciones en las que la restricción, para ser eliminada, requerirá de procedimientos de duración media que posean cierta complejidad, pero pueden ser abordados por los funcionarios públicos. Esta categoría incluye aquellas barreras regulatorias que contemplan cobros que realizan las entidades, dado que puede darse resistencia a su eliminación por el riesgo de perder una fuente de ingresos económicos. Las presuntas barreras burocráticas —sobre las cuales se han escuchado denuncias, pero no se ha encontrado evidencia de materialización normativa o material para entidades en concreto— caen en esta categoría debido a que es necesario realizar un mayor esfuerzo para demostrar materialización, hecho que puede ser específico a ciertas empresas. La factibilidad baja está asociada a situaciones en las que la restricción, para ser eliminada, requerirá de iniciar procedimientos largos que requieren articulación interinstitucional. Estos procedimientos requieren el consenso o articulación de varias entidades que pueden tener competencia sobre la materia, y pueden estar asociados a materias complejas, para las que se necesita mayores capacidades técnicas de los funcionarios e información. Es decir, son procedimientos en los que hay retos previsibles de voluntad política, así como escasa capacidad técnica y administrativa/legal por parte de las entidades competentes. Con el fin de tener un ranking de priorización posterior, se adoptaron valores categóricos por nivel de factibilidad. La lógica y puntuación es similar a la aplicada en la evaluación de impacto en el mercado. La principal diferencia radica en que la evaluación de factibilidad tiene cuatro criterios en lugar de dos, por lo que los rangos para determinar el nivel de factibilidad de manera agregada son más amplios. Esto se puede ver en la última columna de la Tabla 15, que también detalla los criterios de evaluación. Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 103 Tabla 16. Criterios para evaluar nivel de factibilidad de reforma Nivel de Capacidad Justificación técnica Capacidad Capacidad Impacto factibilidad de administrativa y y capacidad administrativa del administrativa/legal agregado reforma voluntad política administrativa gobierno SRB Capacidad de los Eliminación Procedimientos Complejidad funcionarios voluntaria Procedimientos de Materias de baja Los funcionarios Alto pueden abordar la Es posible gestionar la Mayor a (puntaje: 8) duración corta complejidad eliminación voluntaria 24 puntos materia analizada Intermedio Procedimientos de Materias que poseen Los funcionarios En algunos casos, es Menor o igual (puntaje: 6) pueden abordar la posible gestionar la a 16 puntos duración media cierta complejidad materia analizada eliminación voluntaria Materias de Los funcionarios complejidad alta. Bajo Procedimientos requieren mayores No es posible gestionar Menor o igual a Puede requerirse el (puntaje: 4) de duración larga capacidades la eliminación voluntaria 16 puntos consenso o técnicas e articulación de varias información entidades Elaboración: Unidad Global de Mercados, Competencia y Tecnología del Banco Mundial. Existe un trade-off entre el nivel de impacto en el mercado y el grado de factibilidad de reforma: las reformas de bajo impacto en el mercado suelen ser barreras burocráticas y, por tanto, más factibles de inaplicar o remover. La Figura 33 muestra que alrededor de 100 restricciones a la competencia tienen alta factibilidad de reforma; de ellas, cerca del 85 por ciento son barreras burocráticas identificadas de oficio. Resalta el hecho que las barreras regulatorias de menor factibilidad de reforma derivan de las visitas de campo (o misiones) y pertenecen al grupo de alto impacto en el mercado. Un ejemplo es la ausencia de catastro y de planes de desarrollo urbano. La Figura 34 muestra la distribución sectorial de las barreras por impacto. 104 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Figura 33. Distribución de barreras, de acuerdo Figura 34. Distribución de barreras por sector, de con nivel de factibilidad acuerdo con nivel de factibilidad 70 120 60 100 50 80 40 60 85% 30 40 62% 20 20 10 0 Alto Intermedio Bajo 0 Gas natural Transversal Comercio Turismo Agroindustria Transporte Telecom Electricidad De oficio Misión Bajo Intermerdio Alto Fuente y elaboración: Unidad Global de Mercados, Competencia y Tecnología del Banco Mundial, SRB. Valoración agregada y reformas priorizadas Para alcanzar reformas de impacto en el corto a mediano plazo, se sugirió priorizar aquellas con un nivel medio o alto en términos de impacto y factibilidad. La Tabla 17, a continuación, presenta la lista de restricciones que cumplen con estas características, por sector. Cabe precisar que la mayoría de estas restricciones tiene factibilidad media o alta porque es competencia de la SRB o podría entrar dentro de su competencia si existiese evidencia de materialización (presunta barrera burocrática). Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 105 Tabla 17. Potenciales áreas de reforma priorizadas por sector Grado de Sector Contribución Reformas prioritarias Impacto en el mercado Factibilidad priorización económico de la reforma regulatoria 1/ Falta de reconocimiento por parte de las municipalidades Medio de licencias de Medio Crea reglas predecibles para Riesgo de prohibición absoluta funcionamiento otorgadas Presunta la entrada y permanencia en en comercio. Se impide el por órganos sectoriales BB 2/ el mercado desarrollo de la actividad competentes (e.g., en el caso Comercio de gasolineras) Cambios en requisitos que implican que licencias con Medio Medio Crea reglas predecibles renovación automática dejen Sobrecosto en procedimientos de Presunta para la entrada y permanencia de serlo licencias, por demoras de tiempo BB en el mercado Zonas históricas: potencial Medio inconsistencia entre requisitos Medio Sobrecosto plantea riesgo de Crea reglas predecibles Turismo municipales (inspecciones Presunta prohibición absoluta a la para la entrada municipales) y del Ministerio de BB permanencia en el mercado Cultura Exigencia de formalidades Medio adicionales (visados, Incrementa costos de entrada y Disminuye costos de notarizaciones) en Alto dificulta la obtención de bienes para operación y promueve la procedimientos de BB la ampliación y/o desarrollo de entrada al mercado habilitación de tierras para actividades económicas Agro fines agrícolas industria Medio Inclusión de requisitos Sobrecosto plantea riesgo de Disminuye costos de Alto originalmente no contemplados prohibición absoluta a la titulación / operación y promueve la BB en procedimientos de titulación permanencia en el mercado. entrada al mercado de tierras Restringe derechos de propiedad Alto Promueve una menor Prohibición de delivery en Riesgo de prohibición absoluta Medio intervención regulatoria y puesto que se impide el desarrollo Presunta facilita la entrada de motos en el centro de Piura de la actividad BB operadores con nuevos modelos de negocio Transporte Potencial trato discriminatorio Promueve una menor Medio Medio en la obligatoriedad de operar intervención regulatoria en Sobrecosto para el desarrollo Presunta en terminales terrestres (buses y aspectos que pueden ser de la actividad económica BB colectivos) dejados a la iniciativa privada Exigencias que están fuera Alto de la competencia municipal Disminuye costos de Limita ampliación de cobertura. Alto (e.g., conexiones subterráneas y operación Sobrecosto para la expansión de BB canalizaciones de veredas y actividades pistas) Requisitos municipales Alto Medio Disminuye costos de adicionales para instalación de Limita ampliación de cobertura. Presunta operación antenas (e.g., EIA, campaña de Sobrecostos para la expansión de BB socialización, licencia social) cobertura Alto Observaciones posteriores al Medio Limita ampliación de cobertura. Disminuye costos de otorgamiento de licencias para Presunta Sobrecostos para la expansión de operación instalación de antena BB cobertura Alto Revocaciones o declaraciones Restricciones que dificultan la Crea reglas predecibles Medio de nulidad a licencias otorgadas permanencia de operadores. para la entrada y Abogacía para la instalación de antenas Sobrecostos en la expansión de permanencia en el mercado infraestructura Telecom Restricciones de zonas Alto Medio Crea reglas predecibles donde se puede instalar Riesgo de prohibición absoluta en la Presunta para la entrada y infraestructuras contrarias expansión de infraestructura BB permanencia en el mercado a la norma nacional Alto Medio Crea reglas predecibles Limitaciones para instalar Riesgo de prohibición absoluta en la Presunta para la entrada y infraestructura aérea expansión de infraestructura BB permanencia en el mercado Problemas en liquidaciones Medio Alto Disminuye costos de (cobros) por permisos (e.g., Sobrecosto para el despliegue de BB operación Inclusión de requisitos Sobrecosto plantea riesgo de Disminuye costos de Alto originalmente no contemplados prohibición absoluta a la titulación / operación y promueve la BB en procedimientos de titulación permanencia en el mercado. entrada al mercado de tierras Restringe derechos de propiedad Alto Promueve una menor Prohibición de delivery en Riesgo de prohibición absoluta Medio intervención regulatoria y puesto que se impide el desarrollo Presunta facilita la entrada de motos en el centro de Piura de la actividad BB operadores con nuevos modelos de negocio 106 Transporte Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Potencial trato discriminatorio Promueve una menor Medio Medio en la obligatoriedad de operar intervención regulatoria en Sobrecosto para el desarrollo Presunta en terminales terrestres (buses y aspectos que pueden ser de la actividad económica BB colectivos) dejados a la iniciativa privada Exigencias que están fuera Alto de la competencia municipal Disminuye costos de Limita ampliación de cobertura. Alto (e.g., conexiones subterráneas y operación Sobrecosto para la expansión de BB canalizaciones de veredas y actividades pistas) Requisitos municipales Alto Medio Disminuye costos de adicionales para instalación de Limita ampliación de cobertura. Presunta operación antenas (e.g., EIA, campaña de Sobrecostos para la expansión de BB socialización, licencia social) cobertura Alto Observaciones posteriores al Medio Limita ampliación de cobertura. Disminuye costos de otorgamiento de licencias para Presunta Sobrecostos para la expansión de operación instalación de antena BB cobertura Alto Revocaciones o declaraciones Restricciones que dificultan la Crea reglas predecibles Medio de nulidad a licencias otorgadas permanencia de operadores. para la entrada y Abogacía para la instalación de antenas Sobrecostos en la expansión de permanencia en el mercado infraestructura Telecom Restricciones de zonas Alto Medio Crea reglas predecibles donde se puede instalar Riesgo de prohibición absoluta en la Presunta para la entrada y infraestructuras contrarias expansión de infraestructura BB permanencia en el mercado a la norma nacional Alto Medio Crea reglas predecibles Limitaciones para instalar Riesgo de prohibición absoluta en la Presunta para la entrada y infraestructura aérea expansión de infraestructura BB permanencia en el mercado Problemas en liquidaciones Medio Alto Disminuye costos de (cobros) por permisos (e.g., Sobrecosto para el despliegue de BB operación aquellos muy superiores a 1 UIT) infraestructura Exigencias de certificados de Medio zonificación no detallados en el Medio Crea reglas predecibles Restricciones que dificultan la TUPA (p.e., expedientes Presunta para la entrada y entrada. Se generan sobrecostos en firmados por ambientalistas y BB permanencia en el mercado procedimientos otros profesionales) Problemas en liquidaciones Medio Medio Disminuye costos de (cobro) de pagos adicionales Sobrecostos en la expansión de Presunta operación por inspecciones infraestructura BB Medio Exigencia de cartas fianza y Disminuye costos de Sobrecosto para el despliegue de Alto pólizas de seguro por cada operación infraestructura. Limita ampliación de BB permiso de ejecución de redes cobertura Alto Medio Crea reglas predecibles Impedimentos para el tendido Riesgo de prohibición absoluta en la para la entrada y Presunta de redes expansión de infraestructura permanencia en el mercado BB Gas natural Medio Problemas en cobros de Medio Disminuye costos de Sobrecostos en la expansión de tendido de red BB operación infraestructura Falta de consistencia de Medio Sobrecosto en procedimientos de Crea reglas predecibles requerimientos de Medio autorización. Limita el desarrollo de la para la entrada y documentación entre BB actividad permanencia en el mercado municipalidades Falta de resoluciones cuando se cumplen plazos de silencio Alto Crea reglas predecibles Dificulta ingreso y expansión de Alto para la entrada y administrativo positivo, BB necesarias para obtener otros empresas permanencia en el mercado tramites adicionales Transversal Incumplimiento o Medio Crea reglas predecibles desconocimiento de plazos Alto Sobrecosto de actividades por para la entrada y correspondientes a silencios BB demoras de tiempo permanencia en el mercado administrativos pólizas de seguro por cada operación infraestructura. Limita ampliación de BB permiso de ejecución de redes cobertura Alto Medio Crea reglas predecibles Impedimentos para el tendido Riesgo de prohibición absoluta en la para la entrada y Presunta de redes expansión de infraestructura permanencia en el mercado BB Gas natural Medio Problemas en cobros de Medio Disminuye costos de Sobrecostos en la expansión de tendido de red Promoviendo competencia en mercados infraestructura BB locales en el Perú operación 107 Falta de consistencia de Medio Sobrecosto en procedimientos de Crea reglas predecibles requerimientos de Medio autorización. Limita el desarrollo de la para la entrada y documentación entre BB actividad permanencia en el mercado municipalidades Falta de resoluciones cuando se cumplen plazos de silencio Alto Crea reglas predecibles Dificulta ingreso y expansión de Alto para la entrada y administrativo positivo, BB necesarias para obtener otros empresas permanencia en el mercado tramites adicionales Transversal Incumplimiento o Medio Crea reglas predecibles desconocimiento de plazos Alto Sobrecosto de actividades por para la entrada y correspondientes a silencios BB demoras de tiempo permanencia en el mercado administrativos Nota: 1/ El grado de priorización se subdivide en dos columnas. La izquierda está referida al impacto en el mercado, mientras que la derecha, a la factibilidad de eliminación. 2/ BB es el acrónimo de ‘barrera burocrática de competencia de la SRB’. Presuntas BB son aquellas barreras que podrían caer dentro de la competencia de la SRB si se encontrase evidencia normativa o de materialización. No se priorizó ninguna medida de reforma en electricidad debido a la poca factibilidad. Fuente y elaboración: Unidad Global de Mercados, Competencia y Tecnología del Banco Mundial, SRB. El refuerzo del mandato de la SRB y la labor de priorización de remoción de barreras, informada por el MCPAT, plantea una oportunidad de evaluación de impacto a futuro. Siguiendo el análisis de Schiffbauer & Sampi (2019), está demostrado que la labor de eliminación o inaplicación de barreras tiene impacto en la productividad de las empresas del país. Este estudio cubre el periodo 2010-2015, con lo cual podría actualizarse para tomar en cuenta la reforma realizada al sistema de eliminación de barreras burocráticas en 2016 con la aprobación del Decreto Legislativo N° 125635 y los esfuerzos de priorización de barreras en el marco del presente piloto. El Anexo 2 ahonda en posibles metodologías de medición de impacto que se podrían aplicar en el corto a largo plazo después de realizadas las reformas. 35. Esta reforma planteó los siguientes aspectos que son clave para mejorar el sistema: (i) la posibilidad de que se inapliquen con carácter general las regulaciones declaradas como barreras burocráticas ilegales y no solo respecto de la empresa denunciante; (ii) limitar la posibilidad de que las entidades del gobierno cuestionen las decisiones adoptadas por el INDECOPI, salvo en circunstancias muy específicas; y (iii) establecer un ranking de entidades públicas en función de su desempeño en la eliminación de barreras burocráticas. 108 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 3. Barreras eliminadas durante el piloto y consideraciones finales Dado el contexto nacional durante el último año, que coincidió con el cambio de la gestión municipal en las regiones del país, la SRB adoptó una estrategia de priorización de muy corto plazo para gestionar la eliminación de barreras burocráticas. La SRB potenció el programa de eliminación voluntaria de barreras burocráticas (PEVBB) para promover reformas en el universo de barreras identificadas. En este marco, se enviaron comunicaciones a todas las municipalidades piuranas en las que se identificaron barreras burocráticas, invitándolas a tomar acción. Al cierre de julio de 2023, la SRB logró gestionar exitosamente la eliminación de cincuenta y un (51) barreras burocráticas en cuatro entidades públicas a través del instrumento de PEVBB. Las entidades que se mostraron dispuestas a reformar fueron las municipalidades distritales de La Unión y Veintiséis de Octubre, así como las municipalidades provinciales de Piura y Sullana. Estas barreras —en su mayoría, restricciones a la entrada o que refuerzan la posición de los incumbentes, de acuerdo con las categorías del MCPAT— afectaban principalmente a los sectores de comercio minorista y telecomunicaciones, mientras que un subconjunto tenía naturaleza transversal, como muestra la Figura 35. 25 Figura 35. Barreras burocráticas eliminadas voluntariamente 20 15 10 5 0 Comercio Telecomunicaciones Transversal Transporte Fuente y elaboración: Unidad Global de Mercados, Competencia y Tecnología del Banco Mundial, SRB. Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 109 • En el sector del comercio minorista, se eliminaron veintiuna (21) barreras burocráticas relacionadas con requisitos, plazos de atención y clasificaciones ilegales en los procedimientos de licencia de funcionamiento e Inspección Técnica de Seguridad en Edificaciones (ITSE). La obtención de la licencia de funcionamiento y la aprobación de la Inspección Técnica en Edificaciones son necesarios para abrir un negocio, por lo que se espera que la eliminación de estas barreras impulse la entrada y expansión de locales comerciales. Esto sería especialmente beneficioso para el sector de hoteles y restaurantes, que fue el más afectado durante la pandemia. Según datos del INEI, el PBI de este sector cayó un -47.9 por ciento en 2020 y en 2022 aún no habría alcanzado los niveles previos a la pandemia. • En el sector de las telecomunicaciones, se eliminaron dieciséis (16) barreras que estaban incrementando los costos de instalación de infraestructura, lo que dificultaba la entrada al mercado. Las burocráticas eliminadas consistían en requisitos, cobros y plazos ilegales en los procedimientos relacionados con la autorización para la instalación de infraestructura necesaria para la prestación de servicios públicos de telecomunicaciones. Un ejemplo destacado es la Municipalidad Distrital de La Unión en Piura, que eliminó la exigencia de dos conceptos de pago de derecho para el procedimiento de autorización de instalación o reubicación de antenas y postes. Estos pagos sumaban un total de S/ 2,227 por cada antena o poste instalado o reubicado. Dicha medida es especialmente relevante considerando la cantidad de barreras regulatorias y sobrecostos que enfrentan los operadores del sector de las telecomunicaciones (y otros servicios públicos, como la electricidad) en un contexto de déficit de infraestructura. a la pandemia. • Finalmente, se eliminaron trece (13) barreras de silencio administrativo positivo y plazos de manera transversal. Según los resultados del piloto, la imposición de silencios administrativos positivos en lugar de aprobaciones automáticas, así como los plazos ilegales y/o irrazonables, retrasan la entrada de nuevas empresas. Estas barreras no solo afectaban la obtención de autorizaciones, permisos y licencias, sino también el acceso al financiamiento empresarial y la exportación/importación de bienes y servicios. La SRB espera continuar gestionando la eliminación de barreras burocráticas derivadas del piloto en seis entidades subnacionales más. Durante este piloto, la SRB impulsó la eliminación o inaplicación voluntaria de 143 barreras burocráticas, que podrían ser eliminadas en los próximos meses —lo que conlleva la reducción de sobrecostos para los agentes de mercado—. A la fecha de cierre del informe, hay 17 barreras adicionales que están próximas a ser eliminadas, tres de ellas relevantes para la distribución de gas natural en Piura. 110 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú La SRB tomará medidas adicionales, principalmente a través de esfuerzos de abogacía, para contribuir a la potencial eliminación de barreras regulatorias con impacto significativo en la competencia identificadas en este piloto que están fuera de su mandato actual. Así pues, la SRB está considerando el diseño e implementación de una estrategia para abordar barreras burocráticas que no califican para el PEVBB, especialmente a través de capacitaciones a los funcionarios municipales y empresas administradas. Por otro lado, las barreras burocráticas identificadas que entran dentro del mandato de otros órganos del INDECOPI (e.g., requisito de un número mínimo de técnicos farmacéuticos por farmacia abierta) serán derivadas a las comisiones competentes (CEB, en este caso). Por último, para aquellas barreras que dependen de otros órganos de gobierno (e.g., MTC, MINAGRI) se realizarán informes de abogacía poniendo de manifiesto las barreras pertinentes. Figura 36. Medidas a realizar por la SRB, de acuerdo con los órganos de competencia Competencia Acción Gestión de eliminación SRB de barreras burocráticas Capacitaciones Barreras Colaboración con áreas INDECOPI competentes (CEB,CLC,CCD) identificadas Otras entidades del Abogacías gobierno Fuente y elaboración: : Unidad Global de Mercados, Competencia y Tecnología del Banco Mundial, SRB. El impulso de una estrategia de priorización sobre la base de impacto elevaría aún más la contribución de la SRB a la mejora de las condiciones de los mercados y los marcos regulatorios en servicios clave para el desarrollo económico. El MCPAT es una herramienta que puede informar este esfuerzo a través de la óptica de impacto en los mercados y la estrategia de priorización, que toma en cuenta la necesidad de demostrar resultados para mantener la sostenibilidad del proceso de reforma. Actualmente, la SRB prioriza sectores a nivel departamental para realizar los esfuerzos de rastreo normativo, lo cual es muy positivo. Sin embargo, con los recursos necesarios, podría potenciar aún más su estrategia al reducir el énfasis de identificación de barreras en el rastreo normativo y aumentar los esfuerzos de búsqueda de materialización de barreras más estructurales, en particular, aquellos casos que afectan la entrada de nuevos jugadores y el dinamismo de los mercados (usualmente en perjuicio de las micro, pequeñas y medianas empresas). En este contexto, la SRB tiene como objetivo replicar el piloto realizado en la región de Piura en otras regiones del Perú de cara a afianzar el mandato sobre barreras burocráticas como una herramienta de reforma procompetitiva. Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 111 Para alcanzar mayor impacto, se necesita colaboración interinstitucional, que podría potenciarse en el marco de una Política Nacional de Competencia. Sería altamente beneficioso que la SRB empiece a elevar su rol de articulación para promover reformas que puedan ser complejas pero esenciales, como el desarrollo de catastros. Esto requiere colaboración y articulación a nivel del Ejecutivo y otros órganos del Estado, nacionales y descentralizados. La Política Nacional de Competencia podría facilitar canales de articulación para impulsar productividad y prosperidad compartida a nivel nacional. Recuadro 10: Impacto de la eliminación de barreras en el sector de telecomunicaciones Figura 37. Teoría de Cambio: efectos e impacto de las barreras burocráticas identificadas en el sector de telecomunicaciones Barrera burocrática Efecto directo Efecto indirecto Impacto Requisitos, plazos y Retraso o Menor contestabilidad clasificaciones en la Limitado desarrollo impedimiento en los mercados de autorización de del mercado de del despliegue de provisión de infraestructura telecomunicaciones infraestructura de infraestructura pasiva del servicios de (cobertura, calidad) telecomunicaciones e internet móvil telecomunicaciones La mayoría de las barreras burocráticas eliminadas en el sector de telecomunicaciones afecta directamente el despliegue de infraestructura, un aspecto crítico para el desarrollo de los mercados de telecomunicaciones en el Perú. El despliegue de infraestructura es esencial para brindar cobertura y permitir que los operadores del mercado puedan competir en calidad de servicio. Sin embargo, las entrevistas sostenidas durante las misiones a Piura confirmaron la existencia de trabas importantes para dicho despliegue (efecto directo). Estas trabas o barreras burocráticas van desde la cantidad de trámites y complejidad de los requisitos exigidos por las entidades públicas para la instalación de nuevas antenas hasta la incertidumbre de los plazos que resulta en importantes retrasos, e incluso en impedimentos en su instalación. Las barreras burocráticas afectan la contestabilidad o dinamismo de los mercados de dos maneras: primero, restringen la entrada de nuevos operadores y limitan la capacidad de competir/expansión de los operadores existentes; segundo, refuerzan el poder de los incumbentes, ya que afectan desproporcionalmente a los pequeños jugadores. El tener altas barreras de entrada a la instalación de antenas implica que los operadores con menor 112 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú participación de mercado en infraestructura (como Bitel y Entel, según lo observado en la Figura 38) tendrán mayores dificultades para competir en calidad de servicio, especialmente en zonas urbanas donde los operadores con mayor participación de mercado son los dueños del grueso de la infraestructura existente (efecto indirecto). La eliminación de barreras burocráticas en telecomunicaciones mejorará el nivel de competencia en los mercados, y permitirá reducir la brecha de infraestructura pasiva y elevar la calidad de internet móvil para los piuranos (impacto). En países desarrollados como Canadá, Japón y España, en promedio hay 188 habitantes por antena. En Chile, un país vecino y miembro de la OCDE, hay un promedio de 733 habitantes por antena. Según Osiptel, en el Perú, una antena beneficia a 924 personas en promedio.36 Sin embargo, hay una importante dispersión a nivel departamental, como muestra la Figura 39. En el caso de Piura, tomando datos de 2022, cada antena atiende a 1,266 habitantes, lo cual explica la baja calidad de descarga observada en la Figura 24 del presente informe. Así pues, el impacto de la eliminación de las barreras burocráticas en el sector de las telecomunicaciones puede cuantificarse considerando no solo el mayor acceso y la mejora en la calidad sino también la inversión adicional que generaría el despliegue de nuevas antenas. En este sentido, considerando que Piura necesitaría 615 antenas 4G adicionales para alcanzar el promedio nacional y que cada antena requiere una inversión aproximada de US$150,000, una vez eliminadas las barreras burocráticas que restringen la entrada, la dinamización de las condiciones del mercado podría atraer cerca de US$100 millones a la región de Piura. Figura 38. Participación de empresas operadoras de telecomunicaciones en el mercado de antenas, a nivel nacional 2022 Telefónica del Perú S.A.A. 33.1 Entel Perú S.A. América Móvil Perú S.A.C 30.3 Viettel Perú S.A. (Bitel) 21.4 15.3 36. Fuente: https://repositorio.osiptel.gob.pe/bitstream/handle/20.500.12630/746/DT_Antenas_vf%20%281%29. pdf?sequence=9&isAllowed=y Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 113 Figura 39. Número de habitantes por antenas 4G a nivel departamental 2,500 2,000 1,500 Benchmark: 924 hab/antena 1,266 1,000 500 0 Lima Apírimac Áncash Huánuco Tacna Ayacucho Ica Cusco Loreto Lambayeque Piura Moquegua San Martín Puno Cajamarca Madre de Dios Arequipa La Libertad Ucayali Huanvelica Callao Junín Amazonas Tumbes Pasco Nota: Las antenas forman parte de la infraestructura pasiva de telecomunicaciones. El término ‘incumbentes’ hace referencia a las empresas ya establecidas en el mercado. Fuente: Osiptel, INEI. 114 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Referencias Aghion, P. & Griffith, R. (2008). “Competition and Growth: Reconciling Theory and Evidence”. University College London. Acemoglu, D. & Ozdaglar, A. (2007). “Competition and Efficiency in Congested Markets”. Mathematics of Operations Research 32, pp. 1-31. Arnold, J. (2005). “Trade and Transport Facilitation in Laos”. Washington, DC: World Bank, 2005. Banco Mundial. (2014). “Combatiendo regulaciones que restringen la competencia a nivel subnacional: Estado de Oaxaca, México”. Washington, DC: World Bank. Banco Mundial. (2015). “Peru Building to success: Boosting Productivity for Faster Growth”. Washington, DC: World Bank. Banco Mundial. (2018). “Promoting competition in local markets in Mexico a subnational application of the world bank group’s markets and competition policy assessment tool”. Washington, DC: World Bank. Banco Mundial. 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Decreto Supremo N° 032-2008-VIVIENDA. Aprueban Reglamento del Decreto Legislativo N° 1089 - Decreto Legislativo que Establece el Régimen Temporal Extraordinario de Formalización y Titulación de Predios Rurales. Ley N° 29022. Ley para la Expansión de Infraestructura en Telecomunicaciones y Decreto Supremo N° 003-2015-MTC, Reglamento de la Ley N° 29022, Ley para el Fortalecimiento de la Expansión de Infraestructura en Telecomunicaciones. Eslava, M.; Haltiwanger, J.; Kugler, A.; y Kugler, M. (2013). “Trade and Market Selection: Evidence from Manufacturing Plants in Colombia”. Review of Economic Dynamics 16 (1): 135–58. Hernández, G. (2022). “En su boletín Demografía Empresarial al tercer trimestre del 2021, el INEI reveló que la región Piura concentra el 4,36% de las empresas formales de todo el Perú, por detrás de Lima, Arequipa y La Libertad”. Universidad de Piura. Disponible en https://www.udep.edu.pe/hoy/2022/02/piura-se- mantiene-como-cuarta-region-con-mas-empresas-a-nivel-nacional/ INEI. (2021). Compendio estadístico. Lima, Perú. Disponible en https://www.gob.pe/institucion/inei/ informes-publicaciones/3000248-compendio-estadistico-peru-2021 Kitzmuller, M., y M. Martínez Licetti. (2012). “Competition Policy: Encouraging Thriving Markets for Development”. Public Policy for the Private Sector; note no. 331. Washington, DC: World Bank. http:// documents.worldbank.org/curated/en/778181468328582034/Competition-policy-encouraging- thriving-markets-for-development. OECD. (2008). “Land Use as barrier to Entry.” Policy Rountables DAF/COMP (2008)25. Disponible en https://www.oecd.org/daf/competition/41763060.pdf OECD. 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The Effects of Competition Policy on Development – Cross-Country Evidence Using Four New Indicators. The Journal of Development Studies Vol 45 (8), 1225-1248. Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 117 Anexos Anexo 1: Preparando la primera visita de campo a Piura A fin de ejecutar el segundo y tercer paso de la metodología MCPAT, se realizó una visita de campo de estudio (scoping mission) en la región de Piura para recabar información sobre la dinámica de la competencia y las características de mercado existentes en los sectores priorizados e identificar barreras regulatorias. Cómo preparar la primera misión Para preparar la primera visita de campo es importante considerar los siguientes puntos: 1. Realizar una investigación preliminar sobre: • Barrerras burocráticas existentes • Características y dinámicas de mercado en sectores priorizados • Noticias sobre quejas en sectores priorizados • Desarrollo económico de sectores priorizados (aquí se tiene como insumo del primer paso la priorización realizada) 2. Definición de una estrategia de entrevistas • A quiénes entrevistar • Cómo ubicarlos 3. Concretar la agenda • Definir tiempo y recursos • Definir fechas de viaje • Cómo contactar a potenciales entrevistados • Realizar un seguimiento 4. Consideraciones para el viaje • Participantes • Posibilidad de agendar entrevistas durante la misión • Establecer los resultados esperados • Técnicas de interrogación 118 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 1. Investigación preliminar La investigación preliminar tuvo como objetivo identificar barreras burocráticas distintas a las existentes y eliminadas por la autoridad, así como entender la dinámica de mercado en la que interactúan. Para ello se tomó en consideración lo siguiente: • Barreras eliminadas en una municipalidad que pueden existir en otras municipalidades. • Indicio sobre municipalidades más problemáticas. • Indicio de tipo de afectaciones al mercado. • Ejemplos referidos en entrevistas. Adicionalmente, se recabaron noticias en las que se hacía referencia a posibles barreras de expansión y entrada al mercado, indicios de baja cobertura y síntomas de mercado, así como noticas que pudieran identificar a posibles entrevistados. 2. Definición de una estrategia de entrevistas La estrategia de entrevistas requiere definir dos aspectos: a quiénes entrevistar y cómo ubicar a los posibles entrevistados. • Estrategia de entrevistas: A quiénes entrevistar Las entrevistas pueden estar dirigidas al sector privado y público: К Sector privado: Brindan información sobre las características y dinámica de mercado. Pueden ser un aliado para obtener datos que permitan medir el impacto potencial (y real) en la competencia: • Firmas que ya operan en el mercado desde hace mucho tiempo. • Firmas que han entrado recientemente en el mercado. • Firmas que quieren entrar al mercado, pero no lo han logrado.37 • Clientes de empresas que operan en el sector evaluado. • Asociaciones empresariales. 37. Aunque son difíciles de ubicar, es posible que algunas asociaciones tengan esa información o brinden esa perspectiva. Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 119 К Sector público: Primer contacto que permite establecer nociones preliminares de factibilidad administrativa y política: • Autoridades regionales a cargo del diseño de políticas en este sector. • Autoridades municipales con competencia para regular sector. • Empresas públicas. • Cómo ubicar empresas de los distintos perfiles en el sector privado La identificación de los agentes privados para el desarrollo de entrevistas es particularmente relevante en tanto son los afectados o potenciales afectados por las barreras impuestas por el Estado. Para lograr la identificación de estos agentes, se puede considerar lo siguiente: • Investigaciones previas de actores relevantes en el mercado. • Cámaras empresariales, asociaciones de productores y/o distribuidores. • Entrevistas previas con autoridades. • Empresas registradas en bases de datos: o Privadas, por ejemplo, Top 10,000 (que recopila las empresas más grandes del país). o Públicas, por ejemplo, la Encuesta Económica Anual del Instituto Nacional de Estadística e Información (INEI). No se deben descartar fuentes de información de contacto que pueden ser obtenidas mediante redes y plataformas (Google, Facebook, LinkedIn), prensa y referidos (por ejemplo, una asociación contactada puede tener el contacto de un trabajador de una empresa que se quiere entrevistar). 3. Concretar la agenda La agenda de una visita de estudio requiere considerar los siguientes aspectos: • Tiempo y recursos Considerando el tiempo asignado a la visita y los recursos disponibles se necesita identificar: • Empresas entrevistadas (apenas se decide el lugar del piloto y los sectores priorizados). • Autoridades subnacionales entrevistadas. A partir de la investigación preliminar, priorizar aquellas autoridades donde se hayan identificado más barreras o donde hay potencial, pero menos empresas operando. 120 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Es importante contactar al universo de posibles entrevistados al menos tres semanas antes de la fecha de viaje. Asimismo, se debe considerar como mínimo una persona dedicada a tiempo completo a la labor de identificar empresas y contactarlas durante la misión, buscar su información de contacto y preparar la agenda. Aspectos para tomar en cuenta al preparar una agenda • Considerar una hora de duración estimada para cada reunión o entrevista. • Estimar el tiempo de desplazamiento entre reuniones. • Incorporar al menos 10 minutos de margen entre cada reunión en caso de imprevistos. • Se recomienda que los primeros días se entreviste únicamente al sector privado para efectuar una identificación preliminar de regulaciones que puedan estar afectando la competencia. • Planificar reuniones con funcionarios públicos durante los dos últimos días, a efectos de verificar el contexto y la forma de aplicación de las normas que puedan estar restringiendo la competencia. • Incluso si las entrevistas han sido confirmadas, contactar al entrevistado un día antes de la reunión para reconfirmar la entrevista. • Contactar a los posibles entrevistados Para contactar a los posibles entrevistados es importante que primero se definan las fechas de viaje y los integrantes del equipo que participarán en la visita de campo. El mensaje de contacto varía dependiendo de la persona entrevistada, es decir, si pertenece al sector público o privado. El sector público suele ser más formal y, por lo tanto, el medio de comunicación debe ser el establecido para las autoridades (por ejemplo, un oficio). Por el contrario, el sector privado puede ser contactado de distintas maneras, pudiendo emplearse correos electrónicos y llamadas de seguimiento. 4. Consideraciones para el viaje Para el desarrollo de las entrevistas y la recolección de información durante la visita, se recomienda que al menos participen dos personas del equipo de la SRB (un abogado y un economista). Asimismo, se debe estar abierto a la posibilidad de agendar otras entrevistas durante la visita de campo e incluso después de esta, ya sea virtuales o en la sede de la autoridad. Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 121 La visita de campo puede generar distintos resultados; sin embargo, los esperados son los siguientes: • Entender restricciones normativas y problemas de implementación. • Entender características y dinámicas de mercado. • Identificar impactos adversos que estas restricciones han generado en el sector seleccionado y en mercados relacionados. • Obtener un conocimiento general sobre la dinámica del mercado y actores. • Conocer la magnitud de las restricciones (tipos de empresas afectadas, identificación de problemas de acceso al mercado de operadores importantes, entre otros). • Determinar la viabilidad y posibles aspectos positivos de reformas (por ejemplo, el uso de programas de cumplimiento). En este ejercicio de conocimiento del mercado no solo existe la posibilidad de que se fomente la remoción de barreras, sino también es una oportunidad para entender mejor las dinámicas del mismo. Finalmente, es importante evaluar las técnicas de interrogación que serán empleadas y considerar lo siguiente: • El tiempo y oportunidades de entrevista son limitados. • Se debe conducir al entrevistado y no dejar que la conversación se desvíe. • Generar empatía y una relación de confianza con la persona entrevistada. • Buscar emplear técnicas de persuasión. • Es importante dejar abierta la posibilidad de volver a contactar a la persona entrevistada en caso surjan nuevas inquietudes. • Buscar generar vínculos para compartir datos que permitan evaluar el impacto potencial y/o real. 122 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Técnicas de interrogación Iniciar con preguntas abiertas К Cuénteme acerca de... / Describa sus actividades... Avanzar con preguntas cerradas К ¿Usted ha otorgado permisos extraordinarios? ¿Usted alguna vez ha bloqueado rutas para luchar contra competencia desleal? Preguntas “indicador” • ¿Usted considera que este marco legal es adecuado? ¿Usted coordina rutas/ tarifas con sus competidores? ¿Usted consideraría una reforma positiva/viable? • ¿A qué precio ofrece el servicio la “oferta informal”? • ¿Usted se ha opuesto alguna vez a la entrada de alguien? Preguntas para recapitular • ¿Entendimos correctamente que ...? Preguntas “catch-all” • ¿Hay algo adicional que a usted le gustaría compartir? Es importante no hacer preguntas compuestas, por ejemplo: ¿Usted ha otorgado permisos en los últimos años o considera que se debería hacer un estudio de demanda? No hacer preguntas imprecisas, por ejemplo: ¿Podría describir cuándo usted decidió iniciar el estudio demanda o cuál es el rol que tienen las asociaciones en el proceso? Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 123 Anexo 2: Medir el impacto de las reformas / intervenciones de competencia La medición de impacto es crucial para catalizar el potencial de reforma. En primer lugar, refuerza el rol de la autoridad, en este caso la SRB, al demostrar que los recursos públicos destinados a los esfuerzos de eliminación de barreras son costo-efectivos. En segundo lugar, permite crear consciencia sobre el potencial que tiene este esfuerzo para mejorar el bienestar de los consumidores y la productividad, lo que aumenta la sostenibilidad de los esfuerzos de aplicación del MCPAT y factibilidad de reformas en el tiempo. Un elemento critico al evaluar impacto es definir el contrafactual. Esto representa lo que habría sucedido si la intervención no hubiera ocurrido. A su vez, la evaluación implica comparar lo que realmente sucedió con el contrafactual. A continuación, se presentan distintos tipos de metodologías de evaluación ex post (posteriores a la reforma), tanto cualitativas como cuantitativas, y con dos periodos de tiempo de aplicación, a corto plazo y a mediano y largo plazo. Evaluación ex post de corto plazo Comparaciones antes y después Uno de los métodos más utilizados es comparar el antes y el después de la intervención. Para ello se puede hacer una combinación de análisis cualitativo (entrevistas a agentes del mercado y consumidores) y cuantitativo, a través del análisis de variables clave cuando hay datos disponibles (por ejemplo, precio, inversión, entrada y concentración de empresas). Recuadro 11: Estimación de impacto en Filipinas La reforma consistió en agilizar la emisión, extensión/renovación/modificación del Certificado de Conveniencia Pública-CPC (franquicia) a operadores náuticos nacionales por parte de Marina (autoridad portuaria pública) en Filipinas. Su implementación tuvo lugar en marzo de 2014. Tras la reforma, y según informes de la autoridad portuaria Marina y la información recabada de la Autoridad de Estadística de Filipinas (PSA), se produjo un cambio significativo en el número anual de CPC emitidos, que casi se duplicó entre 2014 y 2017. Asimismo, existe evidencia de que los tiempos de procesamiento de los trámites de emisión de CPC han mejorado a lo largo de los años, y que las infracciones de las empresas navieras han disminuido considerablemente. Además, también se observó un aumento importante en la carga de contenedores desde 2015 (impulsada por una carga entrante cada vez mayor) y un aumento significativo en la formación bruta de capital nacional en equipo de larga duración en el sector del transporte acuático. 124 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Formación bruta de capital nacional en equipos duraderos en el sector de transporte acuático (a precios corrientes) 40,000 Post - reforma 20,000 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 GCF Water transport (million PHP, current prices) GCF Water transport (million PHP, constant 2000 prices) Fuente: Competition Commission of Mauritius (CCM). (2011). Evaluation of CCM case, IBL Consumer Goods Sales Contracts with Retail Stores http://www.ccm.mu/English/Documents/Advice/INV001-EvaluationReport-Non-Confidential.pdf Los estudios cualitativos suelen examinar el mercado después de la intervención para evaluar si las predicciones en el momento de la intervención han demostrado ser ciertas o no. Estos estudios examinan sistemáticamente cómo cambiaron los precios, la entrada en el mercado y las condiciones de expansión en los años posteriores a la intervención. La metodología más habitual se basa en la combinación de fuentes secundarias —tanto aquellos documentos originales directamente relacionados con la reforma como periódicos, prensa especializada e informes de consultores— y fuentes primarias —mayoritariamente a través de encuestas a las partes interesadas—. Dos elementos son clave en los procesos de evaluación cualitativos. Por un lado, es esencial que los evaluadores se formen una opinión original del estado del mercado más allá de los documentos originales de la reforma. Por otro lado, una vez el proceso de recopilación de información primaria ha comenzado, es importante tratar de incluir distintos grupos interesados. Asimismo, es de particular relevancia que la información u opiniones obtenidas sean robustas y uniformes. Aunque las opiniones divergentes son importantes, estas requerirán que los evaluadores hagan juicios potencialmente subjetivos sobre cuáles tienen más probabilidades de ser confiables. Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 125 Estudios de caso Una de las formas potencialmente más sencillas de realizar una estimación de impacto derivada de la inaplicación de barreras regulatorias que afectan la competencia es la identificación de casos de empresas específicas que pudiesen ser sujeto de estudio por su presencia o potencial entrada en los mercados objetivo. En estos casos, es importante establecer vínculos de colaboración con las empresas, ya que será necesaria la obtención de información relevante para realizar la evaluación. Durante el piloto, se aprovecharon las entrevistas para recopilar información de contacto de empresas en sectores priorizados y establecer la posibilidad de realizar iniciativas de colaboración a futuro. Recuadro 12: Caso específico: Té morado en Kenia En 2007, los agricultores que trabajan en las cercanías del monte Kenia comenzaron a experimentar con una nueva variedad de té morado. Sin embargo, las normas que rigen la industria del té de Kenia permitieron a otros productores bloquear la entrada de nuevos productores al mercado. Industrias Njeru, viendo el potencial del té morado como un mercado sin establecer, decidió buscar ayuda de la Autoridad de Competencia de Kenia (CAK). La CAK trabajó con la industria del té para eliminar las barreras a los nuevos participantes en el mercado, lo que permitió la eventual entrada de Industrias Njeru. La Tabla 17 muestra el impacto de la entrada de Industrias Njeru al mercado. Tabla 18. Desagregación de impacto de la reforma a partir de información proporcionada por Industrias Njeru Variables de impacto Impacto estimado Sustento Valor de exportación US$200,000 Exportación alrededor de 10 toneladas en etapa inicial del té morado (2014) Mayor inversión por parte de nuevos Establecimiento de la nueva fábrica y plantación US$0.6 M en su propia finca de 100 acres entrantes Efecto de “prueba de concepto” y Entrada de un nuevo jugador y nueva adopción de nueva tecnología por parte Efecto de “prueba de concepto” tecnología de otros jugadores Prima a los agricultores por la venta US$0.71/kg (aumento de 230% de hoja morada vs. verde Mayor valor en té morado comparado con té verde) Aumento total de los ingresos al 10 toneladas de hoja morada (US$1.02/kg) vs. hoja US$7,000 neto costes de cambio cambiar a hoja morada verde (US$0.31/kg) Posible aumento total de los ingresos Aumento del 10% en el precio pagado por la hoja US$0.7 M al año verde en la zona de Kiegoi/Igembe por presión de los agricultores de hoja verde competitiva (compras totales de US$6.6 millones) Beneficios para los consumidores Lanzamiento de nuevas variedades de té kenianos Fuente: Banco Mundial, Autoridad de Competencia de Kenia. 126 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Evaluación ex post de mediano y largo plazo Existe la posibilidad de aplicar metodologías econométricas de estimación causal. No obstante, estas implican una intensa demanda de datos, para lo cual suele ayudar si estos datos ya se encuentran disponibles y, sobre todo, tener un periodo de tiempo suficientemente largo para que la estimación cuente con poder estadístico. Además, la elección y disponibilidad de contrafactuales es un elemento clave. El refuerzo del mandato de la SRB y la labor de priorización de remoción de barreras, informada por el MCPAT, plantea una oportunidad de evaluación de impacto a futuro, siguiendo el análisis de Schiffbauer & Sampi (2019) (ver Recuadro 13). Recuadro 13: Medición de impacto a través del método de diferencias en diferencias: Experiencia de reforma en regulaciones municipales Utilizando información del censo de establecimientos de 2008 a 2015 y la base de datos administrativa de barreras de INDECOPI, Schiffbauer y Sampi (2019) llevan a cabo un análisis del impacto de la eliminación de barreras regulatorias en productividad, mediante un método de diferencias en diferencias. A continuación, se presentan gráficos que resumen el impacto observado: La eliminación de barreras regulatorias entre municipios (nivel provincial) (3,76) (14,331) (2,3) (8.5,14) (1,2) (3.5,8.5) (1,1) (1,3.5) Sin reformas Sin reformas Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 127 Impacto de la eliminación de las barreras subnacionales a la competencia en la productividad y los márgenes de beneficio de las empresas Fuente: Schiffbauer, S. & Sampi, J. (2019). Enforcing competition and firm productivity: Evidence from 1,800 Peruvian Municipalities. WBG Policy Research Working Paper. La Tabla 18 presenta la desagregación de tipos de regulaciones que podrían afectar la competencia de acuerdo con el MCPAT, e identifica variables relevantes para medir el impacto en competencia correspondiente a la remoción de dichas regulaciones (aplicadas a un mercado determinado). Tabla 19. Variables relevantes para medir impacto por tipo de restricción Categorías de restricciones Variables relevantes para medición Impacto indirecto: Menores precios en mercado Restricciones al número de empresas o A inversión privada liberalizado, mayor variedad en oferta y calidad de servicios Regulaciones que crean derechos monopólicos en mercados que podrían ser competitivos Impacto directo: Número de empresas A.1 (Por ejemplo: condiciones de exclusividad, entrantes al mercado delimitación de áreas o zonas geográficas para la prestación de servicios, prohibición de entrada a empresas no locales) Normas que establecen los requisitos para el Impacto directo: Tiempo que toma a las registro, autorización o permiso para ingresar empresas empezar a operar en el mercado, A.2 a mercados o comenzar a prestar servicios otros costos de entrada (abogados, (Por ejemplo: certificado de necesidad pública) tramitadores), número de empresas entrantes Impacto directo: Número de empresas A.3 Normas de distancia mínima entrantes al mercado en zonas donde antes de remover la restricción no era posible operar Reglas que conceden a los participantes del mercado influencia o poder de decisión respecto de la determinación del ingreso de nuevos agentes Impacto directo: Número de empresas A.4 (Por ejemplo: algunas jurisdicciones otorgan a las entrantes al mercado, índice de asociaciones o gremios la facultad de decidir si concentración, márgenes de empresas nuevos proveedores son elegibles para proveer al incumbentes (altos márgenes reflejan baja mercado del bien o servicio en cuestión, derecho de presión competitiva) vetar a nuevos participantes) Regulaciones que crean derechos monopólicos en mercados que podrían ser competitivos Impacto directo: Número de empresas A.1 (Por ejemplo: condiciones de exclusividad, entrantes al mercado delimitación de áreas o zonas geográficas para la prestación de servicios, prohibición de entrada a empresas no locales) 128 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Normas que establecen los requisitos para el Impacto directo: Tiempo que toma a las registro, autorización o permiso para ingresar empresas empezar a operar en el mercado, A.2 a mercados o comenzar a prestar servicios otros costos de entrada (abogados, (Por ejemplo: certificado de necesidad pública) tramitadores), número de empresas entrantes Impacto directo: Número de empresas A.3 Normas de distancia mínima entrantes al mercado en zonas donde antes de remover la restricción no era posible operar Reglas que conceden a los participantes del mercado influencia o poder de decisión respecto de la determinación del ingreso de nuevos agentes Impacto directo: Número de empresas A.4 (Por ejemplo: algunas jurisdicciones otorgan a las entrantes al mercado, índice de asociaciones o gremios la facultad de decidir si concentración, márgenes de empresas nuevos proveedores son elegibles para proveer al incumbentes (altos márgenes reflejan baja mercado del bien o servicio en cuestión, derecho de presión competitiva) vetar a nuevos participantes) Las licencias, permisos u otros regímenes Impacto directo: Número de permisos (formales A.5 de autorización que imponen requisitos e informales) que un entrante tiene que obtener desproporcionados a potenciales antes de empezar a operar, tiempo destinado a ingresantes al mercado obtener licencias y permisos Regulaciones que establecen la necesidad Impacto directo: Número de agencias o A.6 de obtener múltiples autorizaciones de autoridades que un entrante tiene que visitar distintas entidades antes de empezar a operar Controles de precios u otras variables de mercado Impacto indirecto: Reducción de la probabilidad de B que faciliten conductas anticompetitivas formación de carteles en el mercado afectado Mecanismos de control de precios (Por ejemplo: Directos: establecimiento de tarifas máximas o Impacto directo: Mayor variabilidad de precios B.1 márgenes de comercialización, o fijar precios mínimos (varianza, desviación estándar), mayor oferta de Indirectos: alentar a asociaciones/agentes a negociar productos de mayor (o menor) calidad asociados condiciones de precios bajo el control del gobierno o con precios más altos (o más bajos) establecer pautas de precios) Restricciones sobre el tipo de productos que se Impacto directo: Mayor variedad de B.2 pueden vender o servicios que se pueden prestar productos y servicios (horarios de atención, (Por ejemplo: normas sobre horarios, días de apertura, promociones, calidad) promociones y descuentos, estándares de calidad) Restricciones relacionadas con el formato y tamaño de los puntos de venta o establecimientos B.3 (Por ejemplo, normas sobre las características físicas Impacto directo: Mayor variedad en tipos de de los locales o unidades, límites al número o ubicación locales y de disposición de artículos en los mismos de los artículos en los establecimientos comerciales) C Normas que discriminan a determinados agentes Impacto indirecto: Aumento de presión competitiva Regulaciones que establecen un trato discriminatorio explícito entre los que ingresan al mercado o que discriminan a un determinado tipo Impacto directo: (Mayor) entrada del tipo de C.1 de proveedor de servicios proveedores previamente excluidos (Por ejemplo: discriminación hacia extranjeros, pequeñas empresas o entrantes al mercado, cláusulas de anterioridad) Regulaciones que otorgan amplios poderes discrecionales de decisión a las autoridades Impacto directo: Reducción en el número de C.2 (Por ejemplo: inexistencia de requisitos objetivos y empresas que se quejan de trato discrecional claramente identificados para el otorgamiento de permisos o para su suspensión) Reglas que inciden en la neutralidad competitiva entre un Estado involucrado en actividades Impacto directo: Mayor participación C.3 empresariales y agentes privados del sector privado (Por ejemplo: derechos de exclusividad, subvenciones, préstamos y otros) Indirectos: alentar a asociaciones/agentes a negociar condiciones de precios bajo el control del gobierno o con precios más altos (o más bajos) establecer pautas de precios) Restricciones sobre el tipo de productos que se Impacto directo: Mayor variedad de B.2 pueden vender o servicios que se pueden prestar productos y servicios (horarios de atención, (Por ejemplo: normas sobre horarios, días de apertura, promociones, calidad) promociones y descuentos, estándares de calidad) Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 129 Restricciones relacionadas con el formato y tamaño de los puntos de venta o establecimientos B.3 (Por ejemplo, normas sobre las características físicas Impacto directo: Mayor variedad en tipos de de los locales o unidades, límites al número o ubicación locales y de disposición de artículos en los mismos de los artículos en los establecimientos comerciales) C Normas que discriminan a determinados agentes Impacto indirecto: Aumento de presión competitiva Regulaciones que establecen un trato discriminatorio explícito entre los que ingresan al mercado o que discriminan a un determinado tipo Impacto directo: (Mayor) entrada del tipo de C.1 de proveedor de servicios proveedores previamente excluidos (Por ejemplo: discriminación hacia extranjeros, pequeñas empresas o entrantes al mercado, cláusulas de anterioridad) Regulaciones que otorgan amplios poderes discrecionales de decisión a las autoridades Impacto directo: Reducción en el número de C.2 (Por ejemplo: inexistencia de requisitos objetivos y empresas que se quejan de trato discrecional claramente identificados para el otorgamiento de permisos o para su suspensión) Reglas que inciden en la neutralidad competitiva entre un Estado involucrado en actividades Impacto directo: Mayor participación C.3 empresariales y agentes privados del sector privado (Por ejemplo: derechos de exclusividad, subvenciones, préstamos y otros) 130 Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú Promoviendo competencia en mercados locales en el Perú 131