WPS7449 Policy Research Working Paper 7449 MSME Taxation in Transition Economies Country Experience on the Costs and Benefits of Introducing Special Tax Regimes Michael Engelschalk Jan Loeprick Governance Global Practice Group & Trade and Competitiveness Global Practice Group October 2015 Policy Research Working Paper 7449 Abstract The paper analyzes the design of simplified small business tax the standard tax regime. Although revenue generation is not regimes in Eastern Europe and Central Asia and the impact a main objective of such regimes, low revenue performance of such regimes on small business tax compliance. Although and the risk of system abuse by larger businesses should many approaches for tax simplification exist, a general trend be issues of concern. More attention should therefore be in the region is to offer small businesses the option to be devoted to improving the design of simplified regimes and taxed based on their turnover instead of net income. The monitoring their application. This will require in particular study finds that many of the regimes in place are overly sim- a more profound analysis of the economic situation and the plistic and neither take into account fairness considerations tax compliance challenges in the small business segment nor do they facilitate business growth and migration into and increased efforts to improve the quality of bookkeeping. This paper is a product of the Governance Global Practice Group and the Trade and Competitiveness Global Practice Group. It is part of a larger effort by the World Bank to provide open access to its research and make a contribution to development policy discussions around the world. Policy Research Working Papers are also posted on the Web at http:// econ.worldbank.org. The authors may be contacted at mengelschalk@worldbank.org and jloeprick@worldbank.org. The Policy Research Working Paper Series disseminates the findings of work in progress to encourage the exchange of ideas about development issues. An objective of the series is to get the findings out quickly, even if the presentations are less than fully polished. The papers carry the names of the authors and should be cited accordingly. The findings, interpretations, and conclusions expressed in this paper are entirely those of the authors. They do not necessarily represent the views of the International Bank for Reconstruction and Development/World Bank and its affiliated organizations, or those of the Executive Directors of the World Bank or the governments they represent. Produced by the Research Support Team       MSME Taxation in Transition Economies:   Country Experience on the Costs and Benefits of Introducing  Special Tax Regimes          Michael Engelschalk,  Jan Loeprick                JEL codes: H25, H26, O17    Keywords: Presumptive taxation; business formalization and growth; tax  compliance; compliance costs.         Table of Contents   Introduction ............................................................................................................................................. 4  I. Trends in Tax Policy and Administration Driving the Taxation of MSMEs ............................................ 5  II. Regional Overview: Development and Issues Regarding the Tax Treatment of MSMEs .................. 12  a) Income/Profit Taxes and Compliance Costs ..................................................................................  12  b) Basic System Design .......................................................................................................................  14  c) Small Businesses and the VAT System ...........................................................................................  16  d)  Small Businesses and Social Security Systems ..............................................................................  22  e) Approaches to Taxing Micro Businesses ........................................................................................  24  f) Small Business Taxation ..................................................................................................................  32  III. Use of Presumptive Regimes: Lessons Learned ................................................................................  36  a) Low Take‐up and the Design of Appropriate Rate Structures ....................................................... 36  b) Presumptive Regimes, the Business Environment, and Compliance Management ...................... 40  d) Possibilities to Further Improve the Presumptive Regime Design ................................................ 54  Conclusion .............................................................................................................................................. 56  Literature ............................................................................................................................................... 58    2    List of Acronyms   CEE    Central and Eastern European  CIT    Corporate income tax  ECA    Eastern Europe and Central Asia  EU    European Union  FSU    Former Soviet Union  IFC    International Finance Corporation  IMF    International Monetary Fund  MSE    Micro and small enterprises  MSME    Micro, small and medium enterprises  PIT    Personal income tax  PwC    PricewaterhouseCoopers  SME    Small and medium enterprises  SOE    State‐owned enterprise  VAT    Value‐added tax  WBG    World Bank Group  3    Introduction Business  taxation  is  at  the  core  of  the  relationship  between  the  state  and  its  economic  constituents.  The transition towards market principles in the ECA region thus required a fundamental change in the  principles underlying public revenue collection: A move away from the reliance on transfers, typically  predetermined,  by  State  Owned  Enterprises  (SOE)  towards  the  assessment  of  actual  taxable  income  for  a  growing  number  of  private  enterprises.  As  part  of  this  major  change  in  revenue  administration  and  wider  privatization  and  deregulation  efforts,  many  transition  countries  established  special  programs  to  administer  and  support  the  growth  and  competitiveness  of  micro,  small,  and  medium  enterprises (MSMEs).   The  development  of  small  business  activity  during  the  transition  resulted  in  major  administrative  challenges  and  a  range  of  policy  experiments  to  address  these;  not  least  regarding  their  tax  treatment.  Facing  an  ever‐growing  number  of  business  “clients”,  the  introduction  of  various  simplified  taxation  schemes  was  partly  an  attempt  to  alleviate  the  administrative  workload  by  tax  policy  makers.  In  practice,  however,  audit  coverage  remained  relatively  intense,  given  the  common  starting point of regular audits of all businesses before the transition (Engelschalk 2005). At the same  time,  starting  with  de  Soto’s  influential  work  (1989),  extensive  informality  of  small  firms  and  individual  entrepreneurs  had  gained  increased  attention  as  a  challenge  for  transition  economies  (Enste  and  Schneider  2002)  with  simplified  tax  policy  and  its  administrative  requirements  commonly  seen as one of the main policy levers.  In  light  of  these  ambitious  objectives,  the  experience  over  the  last  20  years  casts  some  doubt  on  the  effectiveness of simplified and preferential tax treatment in reducing compliance costs and burden to  tax  administrations,  as  well  as  in  improving  formal  business  creation  and  small  enterprise  growth.  In  some  instances,  widespread  non‐compliance  and  underreporting  linked  to  simplified  taxation  may  have  turned  into  a  major  constraint  for  investment  activities,  as  unfair  competition  from  businesses  that avail themselves of tax avoidance schemes increases economic pressure on formal businesses in  the standard tax regime and reduces their competitiveness (WB 2012).  Research  on  a  number  of  tax  challenges  for  transition  economies,  in  particular  regarding  the  use  of  presumptive taxation regimes and the control of rampant corruption, has been scarce (Holmes 2002)  aside  from  general  guidance  on  MSME  taxation  (ITD  2006,  IFC  2007)  and  select  efforts  to  summarize  country practices (Engelschalk 2005). Little evidence is on offer for policy makers interested in how to  proceed  in  these  areas  of  second‐  or  rather  third‐best  policy  and  administrative  solutions,  which  are  prevalent,  given  persisting  capacity  and  resource  constraints  of  both  taxpayers  and  tax  administrations.   This  paper  aims  to  contribute  toward  filling  this  gap  based  on  documented  country  experience.  We  first  provide  an  overview  on  general  tax  policy  and  administration  trends  (section  1),  followed  by  a  general  discussion  of  country  experiences  in  MSME  tax  policy  in  the  region  (section  2).  The  country  4    practice  informs  a  summary  of  lessons  learned  and  policy  recommendations,  which  are  derived  in  section 3 of the paper.   The  paper  discusses  exclusively  the  tax  treatment  of  micro  and  small  businesses.  Most  countries  in  the  region  have  a  general  definition  of  what  constitutes  a  micro  and  a  small  business  either  in  a  special  SME  law  or  in  their  commercial  laws,  and  all  countries  define  MSMEs  for  statistical  purposes.  These  definitions  generally  refer  to  several  parameters.  In  the  Russian  Federation,  e.g.,  a  business  is  considered  to  be  small  if  annual  turnover  is  not  more  than  11.2  million  US$  and  the  number  of  employees  does  not  exceed  100; 1  in  Croatia  the  national  accounting  law  sets  small  business  thresholds  of  asset  value  below  4.8  million  US$,  annual  revenues  below  9.5  million  US$,  and  average  number  of  employees  during  the  business  year  of  not  more  than  50.  Such  definitions  generally  are  not  relevant  for  taxation  purposes,  however.  Tax  laws  include  special  micro  and  small  business  thresholds,  based  on  the  revenue  potential  of  the  segment  and  its  compliance  capacity.  These  definitions generally are turnover‐based and discussed more in detail later in the paper.  I. Trends in Tax Policy and Administration Driving the Taxation of MSMEs Changing Tax Revenue: Trends & Composition Changes  in  the  approach  to  business  taxation  across  the  ECA  region  are  captured  in  a  range  of  aggregate  indicators.  In  2012,  central  government  tax  revenue  as  a  share  of  GDP  ranged  from  12.2  percent  in  the  Slovak  Republic  to  24.1  percent  in  Georgia.  While  the  ratio—a  broad  measure  of  the  economy‐wide  tax  burden—has  dramatically  increased  in  a  range  of  economies,2 it  has  remained  relatively stable or declined in the majority of economies from 1995–2011.  More  interesting  than  the  aggregate  numbers  are  the  changes  in  the  relative  importance  of  direct  and  indirect  tax  instruments.  As  discussed  below,  the  move  to  flat  tax  rates—one  of  the  most  prominent  reforms  in  the  region—had  major  implications  for  revenue  collection.  Its  revenue  impact  varied  depending  on  the  degree  and  effectiveness  of  accompanying  measures  to  increase  the  tax  base,  economic  growth  at  the  time  of  the  reform,  and  complementing  enhancements  of  tax  administration  (WB  2007).  Generally,  flat  tax  regimes,  which  tended  to  provide  important  alleviation  of  the  tax  burden  in  the  upper  income  brackets,  have  reduced  PIT  revenues—Latvia,  Lithuania,  and  Russia  being  an  exception—and  triggered  heavier  reliance  on  indirect  instruments  such  as  VAT  and  excises (Keen, Kim, and Varsano 2008).    More  broadly,  the  spread  of  the  VAT  since  the  mid‐1990s  contributed  to  a  more  important  role  for  indirect  taxation  in  the  revenue  mix.  Introducing  a  modern  VAT  has  been  a  key  component  of  tax  reforms  during  the  transition  towards  market  economies  in  ECA,  marking  an  important  conceptual  departure from  previously  levied product  taxes. The general recommendations  (not always followed,  however)  in  designing  VAT  systems  in  transition  economies  included  in  particular  (i)  a  simple  (dual)                                                               1 Law 209‐FZ 2 For Instance in Georgia, Kazakhstan, and Romania (see: World Development Indicators database).   5    rate  structure  to  facilitate  administration  and  compliance,  (ii) a  comparatively  high  mandatory  registration  threshold  to  exempt  the  majority  of  small  traders,  while  expecting  an  automatic  but  gradual  increase  in  the  tax  base,  as  inflation  would  erode  the  real  level  of  the  exemption  over  the  time needed to strengthen administrative capacity (Cnossen 1992, 232).  In many ECA economies, particularly in Central Asia, VAT revenues remain, however, largely based on  VAT  collected  on  imports,  with  domestic  VAT  contributing  a  small  percentage  to  total  revenues.  The  share of imports is thus an important driver of the productivity3 of VAT.  Table 1: Components of Tax Revenues in Selected Transition Countries  Country  PIT ( %  of  CIT ( %  of  Domestic  Domestic  VAT (% of  Excises (% of  total tax  total tax  VAT ( %  of  excises (%  of  GDP)  GDP)   revenues)  revenues)  total tax  total tax  revenues)  revenues)  Tajikistan  11.6  3.8  12.9  0.4  7.4  0.8  Kazakhstan  10.6  28.5  8.2  1.6  3.1  0.3  Kyrgyz  9.3  6.2  11.2  1.1  9.0  0.3  Republic  Ukraine  21.7  17.2  22.9  10.1  7.9  2.6  Georgia  24.7  11.8  21.8  3.4  10.6  2.7  Source: IMF and WBG country reports.    Flat Income Taxation and Simplified Small Business Regimes The  ECA  region  is  not  only  a  region  with  widespread  use  of  presumptive  tax  regimes  for  small  businesses;  it  is  also  a  region  in  which  many  countries  have  introduced  flat  income  tax  regimes,  an  approach  pioneered  by  Estonia  in  1994.  Following  Estonia  and  its  Baltic  neighbors,  the  Russian  flat  tax reform in 2001 attracted global attention due to subsequent improvements in revenue collection.  This triggered a wave of similar reform efforts throughout the region (see Table 3 below). The general  objective  was  to  promote  economic  growth  through  creation  of  a  business‐  and  investment‐friendly  environment  for  individuals  and  companies,  as  well  as  to  achieve  a  high  degree  of  tax  fairness,4 to  simplify administration and compliance, and to introduce greater tax transparency.   The  move  towards  flat  income  taxation  typically  affected  a  broad  range  of  related  taxation  areas,5  though the details of the reform programs differed as summarized by Keen, Kim, and Varsano (2008).   In the majority of countries, the introduction of a flat tax regime was not connected to the operation  of  presumptive  small  business  tax  regimes  and  had  no  impact  on  presumptive  regime  design  and                                                               3 VAT receipts as a percentage of GDP, divided by the standard VAT rate  4 See: Brook and Leibfritz (2005): Slovakia’s Introduction of a Flat Tax as Part of Wider Economic Reforms.  5 Spanning the treatment of corporate and capital income, reforms of indirect taxation and social contributions, and the  solutions chosen on measures to protect low income groups.  6    operation.  Remarkable  exceptions  are  the  Slovak  Republic  and  Georgia.  In  both  cases,  the  introduction of a flat income tax was combined with a broader simplification of the tax regime. In the  Slovak Republic, the 2004 tax reform process aimed at eliminating a large number of exemptions and  special  regimes  to  introduce  a  consistent  and  comprehensive  approach  to  direct  taxation.  As  part  of  this  process,  the  small  business  presumptive  regime  was  replaced  by  a  standard  cost  deduction  ratio  for  the  self‐employed.  This  change  of  the  small  business  taxation  approach  seems  to  have  had  a  positive  impact  on  voluntary  tax  compliance;  consequently,  the  number  of  income  tax  returns  submitted by self‐employed increased by 14.6 percent in the first year of flat tax implementation.6  Table 2: Number of PIT Returns Submitted by Self‐Employed in the Slovak Republic    2000  2001  2002  2003  2004  Number of returns submitted by  375,235  383,788  375,399  389,453  446,206  self‐employed  Year over year change in percent    2.3  ‐2.2  3.7  14.6  Source: Saavedra (2007)  A  similar  approach  was  taken  in  Georgia,  where  the  move  to  a  flat  income  tax  was  combined  with  a  comprehensive  and  successful  tax  simplification  approach.  The  2005  tax  reform  reduced  the  number  of  taxes  from  22  to  7;  the  number  of  required  visits  to  the  tax  office  dropped  sharply  and  the  estimated  tax  compliance  rate  increased  from  35  percent  to  around  80  percent.  Introduction  of  the  flat  tax  was  seen  as  the  appropriate  occasion  to  abolish  the  dysfunctional  patent  regime  in  place  since  1998.  Different  from  the  Slovak  Republic,  no  further  simplification  measures  were  foreseen  for  MSMEs,  which  were  expected  to  comply  with  the  standard  income  tax  regime.  Following  the  far‐  reaching  simplification  of  the  general  tax  system,  small  businesses,  however,  still  experienced  an  increase  in  compliance  requirements.  While  taxpayer  perceptions  improved  dramatically  among  large businesses, an increasing share of small businesses identified tax administration as a key barrier  to doing business following the reform. This experience is one of the factors that explain the decision  to reintroduce a presumptive tax regime in 2010.  Figure 1: Tax Administration as a Constraint in Georgia in 2005, 2009, and 2013                                                                6 The Slovak reform combined a number of related measures, including an increase in labor market flexibility and a range of  indirect tax reforms.  7    Share of Firms Who Rated Tax Administration as a Major Obstacle 30% 26% 25% 20% 20% 17% 16% 15% Georgia 2005 15% 13% 11% Georgia 2008 10% 8% 7% 4% 4% Georgia 2013 5% 0% 0% small medium large total   Source: Georgia Enterprise Survey 2005, 2009, and 2013.     Another  special  case  is  Estonia,  which  introduced  a  simple  flat  tax  regime  early  in  the  transition  process, before a separate presumptive small business tax regime had  been developed.  The  Estonian  regime  does  not  include  any  special  rules  or  simplifications  for  small  businesses.  In  an  environment  with  a  relatively  highly  educated  and  IT‐literate  small  business  community  (more  than  97  percent  of  corporate  tax  returns  and  93  percent  of  PIT  returns  are  filed  electronically)  and  the  non‐existence  of  unofficial  costs  related  to  taxation  (Dickinson  2012),  a  simple  cash‐based  general  taxation  system  proves sufficient to support small business tax compliance.  Table 3: Overview on the Spread of Flat Tax Reforms in ECA  Country  Flat tax  Rate (%)  Impact on small business regimes  introduced  Albania  2007  10  Presumptive regime had been transferred to local  (abolished 2014)  governments and remained in place  Bosnia & Herzegovina  2009  10  None  Bulgaria  2007  10  Presumptive tax transferred to local governments  in 2008  Czech Republic  2008  15  Lump‐sum deduction scheme already in place  before flat tax was introduced and maintained  Estonia  1994  217  No special MSME tax regime developed  Georgia  2005  12  Presumptive regime abolished with new tax code,  but later re‐introduced  Kyrgyz Republic  2006  10  None  Latvia  1997  25  Micro‐enterprise tax introduced in 2010  Lithuania  1994  33  n/a  Macedonia  2007  10  n/a  Montenegro  2009  9  n/a  Romania  2005  16  Turnover tax regime introduced in 2004, remained  in place                                                               7 The rate was initially set at 26 percent and subsequently lowered.  8    Russia  2001  13  Simplified tax regime introduced in 2003  Slovak Republic  2004  19  Presumptive regime abolished with flat tax  (abolished 2013)  introduction  Ukraine  2004  13%  Simplified regime introduced in 1998, remained  unchanged  Source: Authors  The  Georgian  example  demonstrates  that  even  a  successful  flat  tax  introduction  combined  with  a  comprehensive  tax  system  simplification  does  not  automatically  guarantee  that  special  simplification  rules  for  small  businesses  are  no  longer  needed.  In  particular,  the  requirement  to  calculate  and  document business expenses and the risk of having disputes about the deductibility of such expenses  can  be  considered  an  additional  burden  of  flat  tax  regimes  compared  to  presumptive  tax  regimes.  Experience  in  some  ECA  countries,  such  as  Bulgaria,  has  shown  that  the  move  to  a  flat  tax  did  not  substantially  reduce  the  complexity  of  filing  and  documentation  requirements,  making  compliance  with  the  flat  tax  regime  still  burdensome  for  small  business  operators.  This  is  even  more  of  a  challenge  when  the  overall  tax  simplification  measures  combined  with  the  flat  tax  introduction  do  not  go  far  enough.  The  flat  tax  introduction  in  the  Russian  Federation,  for  example,  was  part  of  an  exercise  to  introduce  a  new  tax  code,  with  the  first  part  of  the  code  becoming  effective  in  1999  and  fundamentally  reforming  the  system  of  tax  administration,  while  the  second  part,  dealing  with  specific taxes, was approved in 2000 and became effective from 2001. The centerpiece of the Russian  reform—a  single  marginal  personal  income  tax  rate  of  13  percent—was  followed  by  an  impressive  increase  in  real  personal  income  tax  revenues  of  about  26  percent  in  the  first  year  after  its  introduction.  Using  micro‐level  data,  Ivanova,  Keen,  and  Klemm  (2005),  however,  provide  cautionary  insights,  suggesting  that  attribution  of  the  revenue  performance  to  the  PIT  reform  alone  is  questionable.8 Moreover, the new Russian tax regime still consisted of around 40 different taxes, and  small  businesses  remained  confronted  with  an  average  of  9.56  types  of  taxes  (Shetinin  et  al,  2005).  Despite  the  flat  tax  introduction,  the  move  to  a  more  simplified  tax  regime  for  small  businesses  thus  remained  a  valid  concern,  which  was  addressed  with  the  introduction  of  the  simplified  tax  system  (STS) in 2003. A similar development occurred in Ukraine.   Pressure  to  introduce  or  maintain  presumptive  tax  regimes  with  a  low  effective  tax  burden  can  also  build  up  in  the  case  of  a  flat  tax  regime  which  uses  a  high  tax  rate.  Flat  tax  reforms  in  the  ECA  region  did  not  necessarily  lower  the  average  and  marginal  tax  rates  for  small  businesses.  Some  people  saw  no  change  in  their  marginal  tax  rates,  since  many  governments  selected  the  marginal  rate  in  one  of  the  tax  brackets  that  was  previously  used.  This  happened,  for  instance,  in  Lithuania,  Latvia,  and  Georgia.9 The  rates  selected  in  the  early  flat  tax  reforms  in  the  Baltics  were  either  corresponding  to  the  highest  marginal  rate  before  the  reform  (Lithuania,  Latvia),  or  in  the  middle  of  pre‐reform  rates  (Estonia).  With  rates  that  remained  high  in  comparison  to  those  used  in  the  preceding  income  tax                                                               8 Importantly, not only the PIT but revenue from all major sources increased in 2001 in Russia, suggesting broader drivers  contributing to the observed performance. Ivanova, Keen, and Klemm’s analysis (2005) underscores the importance of  improved compliance which could be linked to both the policy as well as administrative measures of the reform.   9 Individuals whose marginal tax rates did not change may, however, have experienced a change in their average tax rates.  9    regime’s  brackets  (Easterbrook,  2008),  small  business  lobby  groups  continued  to  have  grounds  for  requesting preferential tax treatment.  Administrative Approaches and Private Sector Perceptions As  Bird  and  Vazquez‐Caro  (2011)  highlight,  the  effort  of  benchmarking  tax  administration  performance  is  fraught  with  challenges,  and  the  information  provided  in  such  exercises  may  not  necessarily  be  of  high  relevance  for  policy  makers  aiming  to  improve  their  administration.  A  typical  measure  that  is  considered  is  cost  of  revenue  collected,  that  is,  the  cost  of  administering  the  tax  system  compared  to  the  total  revenue  collected  by  the  tax  administration.  The  information  is  not  available  for  all  countries  in  the  region,  but  for  those  where  information  is  provided,  important  differences  can  be  observed.  Estimates  range  from  a  cost  share  of  less  than  0.5  percent  of  total  revenue in Estonia to more than 2 percent in Poland and the Slovak Republic.10   Cross‐country  benchmarks  are  similarly  challenging  when  comparing  trends  in  the  transparency,  attractiveness,  and  integrity  of  the  tax  regime  across  countries.  While  a  variety  of  benchmarking  exercises  have  gained  popularity  among  tax  policy  makers,  their  limitations  are  numerous. 11  Nevertheless,  private  sector  perceptions,  the  legal  and  regulatory  framework,  and  the  structure  of  managerial system of the tax administration can help point towards general areas of interest.   The  Paying  Taxes  report,  prepared  by  the  WBG  and  PwC  as  part  of  the  Doing  Business  benchmarking  exercise, captures information across three dimensions of the business taxation regime.12 An analysis  of the region‐wide trends since 2004 suggests that Central Asian and European economies have been  the most active in pursuing business taxation reform to lower administrative and financial burdens of  businesses when compared to other regions (PwC 2014).  In  line  with  these  findings  on  the  statutory  regulatory  environment,  enterprise  surveys,  which  were  repeatedly  conducted  throughout  the  region  to  capture  business  opinions,  showed  an  overall  improvement in the perceived burden of the tax regimes from 2009–13 in the region.  Figure 2: Tax Administration as a Constraint in ECA in 2009 and 2013                                                                10 See: USAID, Collecting Taxes 2012–13, and OECD, Tax Administration 2013.  11 The official Doing Business panel review in 2013 provides a comprehensive summary of the discussion on the Doing  Business report: http://www.dbrpanel.org/sites/dbrpanel/files/doing‐business‐review‐panel‐report.pdf (accessed 25/3/14).  12 See: http://www.pwc.com/gx/en/paying‐taxes/assets/Appendix1_Methodology.pdf (accessed 25/3/14).  10    Share of Firms Who Rated Tax Administration as a Major Obstacle 30% 23% 24% 23% 25% 21% 19% 18% small 20% 17% 15% 15% medium 10% large 5% total 0% ECA Average 2009 ECA Average 2013   Source: Enterprise Surveys 2009–13.    11    II. Regional Overview: Development and Issues Regarding the Tax Treatment of MSMEs a) Income/Profit Taxes and Compliance Costs In  the  ECA  region,  presumptive  tax  instruments  were  typically  introduced  in  the  late  1990s  or  early  2000s,  with  the  objective  of  promoting  private  sector  development  and  facilitating  compliance  management  in  an  environment  characterized  by  low  tax  administration  capacity  and  a  rapidly  growing  number  of  private  small  business  operators.  Prioritizing  the  effective  compliance  management  of  larger  businesses  to  ensure  sufficient  revenue  mobilization  required  tools  to  minimize  administrative  efforts  for  smaller  entities.  The  goal  was  to  encourage  voluntary  compliance  of small businesses while allowing for a simple examination of low‐revenue tax returns.  Moreover,  a  number  of  compliance  burden  and  compliance  cost  studies  highlighted  the  regressive  features of tax compliance costs and stressed the need for developing simplified systems of taxation.  Klun and Basic (2005) provide estimates for Slovenia and Croatia, and, similarly, survey‐based analysis  by  the  World  Bank  in  Ukraine  (2009),  Uzbekistan  (2008),  Armenia  (2010),  and  Georgia  (2011)  supports  earlier  findings  of  compliance  cost  assessment  in  the  OECD,  depicting  a  highly  regressive  burden.  Given the high fixed cost component of  tax  compliance,  the general  trend identified in  these  surveys  is  hardly  surprising:  the  smaller  the  businesses,  the  higher  the  tax  compliance  cost  they  face  as a share of their turnover.   It  is  notable  that  even  for  businesses  operating  at  more  than  $100,000  in  turnover,  measured  compliance  costs  can  still  surpass  3%  of  their  turnover  level.  The  reasons  for  such  high  compliance  burdens  vary  and  include  complicated  reporting  procedures  and  time  spent  on  inspection  visits  and/or  audits,  a  frequent  challenge  for  MSMEs  in  the  region  (Engelschalk  and  Loeprick,  2011).  Kireeva  and  Rudy  highlight,  for  example,  that  in  Belarus,  to  comply  with  the  general  tax  regime,  a  small  business  with  up  to  50  employees  on  its  books  has  to  employ  an  average  of  two  accountants.  They  estimate  that  monthly  costs  incurred  by  the  SME  segment  for  tax  compliance  may  exceed  $3.5  million.13                                                                             13 National Report Belarus, in Lang et al (2008) 12      Figure 3: Regressive Tax Compliance Costs for Micro and Small Businesses in the Region  20 Tax Compliance Cost as a percentage of turnover 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 Turnover in 000 USD Ukraine Uzbekistan Armenia Georgia   Source: IFC Tax Compliance Cost Surveys 2007–11.  Unlike  other  regions,  presumptive  regimes  in  the  ECA  region  also  frequently  include  incorporated  businesses.  In  Africa  or  Latin  America,  the  majority  of  countries  restrict  such  regimes  to  non‐ incorporated  businesses.  A  number  of  justifications  can  be  made  for  the  extension  of  presumptive  regimes  to  the  corporate  sector.  Compliance  costs  can  be  burdensome  irrespective  of  legal  status,  and  participation  in  the  presumptive  regime  can  be  a  tool  to  reduce  these  and  thereby  increase  the  competitiveness  of  small  corporations.  Moreover,  small  corporations  do  not  necessarily  have  better  in‐house  accounting  capacity  than  non‐incorporated  businesses.  On  the  other  hand,  however,  different  accounting  obligations  may  already  require  more  comprehensive  records  for  corporations,  and  the  risks  of  system  abuse  and  downward  migration  increase  markedly  when  corporations  are  eligible for simplified income tax treatment.   Attempts  made  in  a  number  of  countries  to  abolish  presumptive  tax  regimes  for  small  businesses  have generally not been sustainable:  - In  Georgia,  a  patent  system  for  small  businesses  was  in  place  until  2005,  when  a  new  tax  code was introduced. However, taxation of small businesses based on net income resulted in  13    high  compliance  costs,  and  in  2011,  Georgia  adopted  a  new  simplified  tax  regime.  Micro  businesses  with  a  turnover  below  GEL  30,000  ($18,100)  are  exempt  from  income  taxation,  while  small  businesses  with  a  turnover  below  GEL  100,000  pay  a  presumptive  tax  based  on  turnover.   - Romania  operated  a  Micro‐Enterprise  Tax  (MET)  regime  with  a  3  percent  rate  on  turnover  until  January  2010,  when  the  regime  was  abolished  and  small  taxpayers  were  moved  to  the  general  tax  regime.  A  year  later,  the  system  was  reintroduced,  and  starting  from  January  2013,  presumptive  taxation  even  became  mandatory  for  incorporated  small  businesses.  The  system  was  used  by  92,000  taxpayers  prior  to  its  abolition,  representing  about  20  percent  of  eligible  small  businesses,  and  around  60,000  of  these  businesses  immediately  moved  back  to  presumptive taxation after its reintroduction.  - Armenia  had  a  turnover  tax  for  businesses  with  turnover  below  AMD  30  million  ($71,700).  The  turnover  tax  was  abolished  in  2008  as  part  of  a  major  tax  reform  exercise,  which  also  increased  the  VAT  threshold  to  AMD  58.25  million  ($180,000).  Only  the  patent  regime  for  micro  businesses  and  a  presumptive  small  business  tax  for  a  few  selected  activities,  such  as  barber  shops,  remained  in  place.  The  repeal  of  the  turnover  tax  regime  was  partly  motivated  by  widespread  abuse  of  the  regime  by  larger  businesses.  However,  it  resulted  in  a  significant  additional compliance burden for many small businesses, and therefore presumptive taxation  based on turnover was reintroduced in 2013.     b) Basic System Design Most of the regimes targeting micro‐, small‐, and medium‐size businesses in the region have changed  fundamentally  since  their  first‐time  introduction,  and  many  regimes  get  modified  on  a  regular  basis.  While  in  the  1990s,  simple  fixed  tax  or  patent  regimes  were  also  widely  used  for  the  small  business  segment, today, such regimes are largely limited to micro businesses, and a turnover‐based approach  has become the standard method for taxing small businesses.   Table 4: The Approach to Simplified Small Business Taxation 2000 and 2014  Country  Tax regime 200014  Tax regime 2014  Albania  Turnover  Net income  Armenia  Lump sum  Turnover   Azerbaijan  Turnover  Turnover  Belarus  Lump sum  Turnover  Bosnia  No  Turnover  Bulgaria  Lump sum  Lump sum  Croatia  Lump sum  Net income  Czech Republic  Lump sum  Standard  deduction  from                                                               14 Based on Mitra and Stern, Tax Systems in Transition, 2002  14    gross income  Estonia   Net income tax  Net income tax  Georgia   No  Turnover  Hungary  No  Standard  deduction  from  gross income  Kazakhstan  Lump sum or turnover  Turnover   Kosovo  Turnover   Turnover  Kyrgyz Republic  Turnover  Turnover  Latvia   No  Turnover  Lithuania  Presumptive tax  Lump sum  Macedonia  Lump sum  Turnover  Moldova  Lump sum  Turnover  Poland  Lump sum  Turnover  Romania  Turnover  Turnover  Russia  Turnover  Turnover  Serbia  No  Turnover  Slovak Republic  Lump sum  Standard  deduction  from  gross income  Slovenia  No  Standard  deduction  from  gross income  Ukraine  Turnover  Turnover  Uzbekistan  Turnover  Turnover  Source: Authors, based on Mitra and Stern 2002 and WBG Country Reports.  Experimentation  with  the  tax  treatment  has  been  common  in  many  countries.  Kazakhstan,  for  example,  first  introduced  simplified  taxation  for  micro  and  small  businesses  in  1995.  The  system  has  been  modified several times since, including a  move from a fixed  tax to a turnover‐based tax and the  replacement of a progressive presumptive tax by a single rate on turnover.   Table 5: Presumptive Tax Regimes for Micro and Small Businesses in Kazakhstan  —1995  1995  2001  2002  2004  2007—  Patent regime  Introduction of  the patent  Increase of the  regime with tax  Limitation of the  Replacement of  turnover threshold  No  rates  patent regime to  fixed patent with  Flat tax rate lowered to  (aligning it with  presumptive  differentiated   by   individual  flat 3% rate on  2%  minimum monthly  regime  type of  entrepreneurs   turnover   wages)  profession (ca.  150 different  professions)    Simplified declaration regime  Introduction of  Rate reduction to  Further reduction  Introduction of a  flat 3%  15    the simplified  3–7% for physical  in tax liabilities  rate on turnover  declaration  entities and 4– (progression  regime with  9% for  limited to 3–5% for  progressive tax  corporations  physical entities  scale (4–11% of  and 3–7% for  turnover for  corporations)  physical entities;  5–13% for  corporations  Source: WBG 2010.  In  addition  to  the  move  towards  a  turnover‐based  calculation  of  the  presumptive  tax  liability,  it  was  increasingly  recognized  that  the  MSE  segment  of  the  taxpayer  population  actually  consists  of  two  different  taxpayer  groups:  micro  and  small  businesses.  Further  segmentation  to  differentiate  between  the  small  and  the  micro  business  categories  constitutes  the  second  major  system  reform  trend. Frequently, segmentation was combined with an effort to improve local revenue  mobilization,  and the micro business tax revenues were allocated to local budgets.    c) Small Businesses and the VAT System In  theory,  strong  arguments  can  be  made  in  favor  of  including  small  businesses  in  the  VAT  net.  As  a  tax  on  consumption,  the  VAT  chain  would  ideally  stretch  from  the  point  of  production  (or  import)  to  the point of sale to the final consumer, thereby including the retail sector or the provision of services  to private consumers. Indeed, when VAT was introduced in  the  ECA region in the 1990s, a number of  VAT  laws  included  no  or  a  very  low  VAT  threshold.  For  example,  the  Russian  VAT  started  with  a  very  low  threshold  of  Rub  100,000  (Russian  Rubles)  in  1992  (quickly  increased  to  Rub  500,000),  Hungary  operated a threshold of $9,000, and Romania operated a threshold of $6,000 in the early 1990s (Jack  1996).  The  VAT  systems  in  Belarus  and  Uzbekistan  still  operate  without  a  threshold  for  incorporated  businesses.  From  the  business  perspective,  an  advantage  of  being  part  of  the  VAT  net  could  be  for  small  businesses  to  facilitate  interaction  with  VAT‐registered  businesses,  assuming  that  a  VAT‐ registered  larger  business  prefers  ordering  goods  and  services  from  clients  who  can  issue  VAT  invoices.  This  might  not  always  be  the  case,  however;  not  all  VAT‐registered  businesses  are  equally  interested  in  formally  deducting  input  VAT,  and  lowering  the  sales  price  of  goods  or  services  rendered  could  be  an  approach  preferred  to  issuing  a  VAT  invoice.  In  addition,  as  highlighted  by  Bird  and Gendron (2007), in some countries, vibrant markets have been established by the trading of VAT  invoices.  Nevertheless,  good  practice  suggests  providing  small  businesses  with  an  option  to  voluntarily  register  for  VAT,  even  if  their  turnover  is  below  the  registration  threshold,  in  case  the  business  can  prove  that  it  is  capable  and  willing  to  comply  with  VAT  requirements  (in  particular  keep  the necessary books and records, issue VAT invoices, and operate cash registers).     In  practice,  there  are  several  strong  arguments  against  an  approach  of  extending  the  VAT  net  to  the  small  business  segment.  IMF  experience  has  shown  that  setting  too  low  of  a  threshold  for  VAT  can  16    significantly  compromise  the  political  and  administrative  feasibility  of  a  VAT  (Ebrill  et  al,  2001).  Additionally,  WBG/IFC  tax  compliance  cost  surveys  show  that  joining  the  VAT  regime  substantially  increases  the  tax  compliance  costs  for  small  businesses.  Feedback  received  from  small  businesses  in  European  Union  member  countries  demonstrates  that  small  businesses  consider  VAT  legislation  as  one  of  the  10  most  burdensome  EU  laws.  The  compliance  challenge  is  thus  increased  when  VAT  systems  require  extensive  documentation,  where  taxpayers  are  subject  to  frequent  VAT  audits,  or  when filing procedures have not been streamlined and simplified. This is the case in a number of ECA  countries,  as  comparative  analysis  indicates  that  the  time  required  for  VAT  compliance  in  the  region  substantially exceeds compliance time in EU countries.  Figure 4: VAT Compliance Time across Regions  Hours Required to Comply with VAT 250 192 200 150 125 130 135 123 100 73 83 50 0 EU Middle East Asia Pacific Global ECA region Africa LAC average   Source: PwC, The Impact of VAT Compliance on Business 2010.    A  more  detailed  compliance  cost  analysis  for  VAT  was  conducted  in  Slovenia  in  2001,  two  years  after  VAT was introduced with a relatively low threshold of SIT 5 million ($22,700), demonstrating the high  compliance burden for small businesses.  Table 6: VAT compliance costs as a share of business turnover in Slovenia  Taxpayer size(turnover)  Compliance costs as  percentage of turnover  Up to SIT 100 million  3.73%  SIT 100 million–1 billion  0.73%  Above  SIT 1 billion  0.08%  Source: Klun, 2003.    The risk to small business in complying with VAT requirements increases further in an environment of  low  administrative  efficiency.  Non‐payment  of  VAT  refunds  or  delays  in  the  processing  of  refund  requests  can  severely  affect  the  liquidity  of  the  business.  Liquidity  problems  can  also  arise  in  case  of  17    an  accrual‐based  VAT  system,  when  the  VAT  due  has  to  be  transferred  to  the  Treasury  before  the  business  receives  payment  for  goods  or  services  from  its  customers.  At  the  same  time,  the  revenue  benefits  of  including  small  businesses  in  the  VAT  net  are  minimal,  as  their  contribution  to  total  VAT  collection is generally below 10 percent.  A  reasonably  high  VAT  registration  threshold  is  the  main  tool  for  protecting  small  businesses  from  problems  and  costs  related  to  VAT  compliance.  Country  practice  in  the  region  varies  considerably  here,  and  a  considerable  number  of  countries  apply  a  rather  low  threshold  of  less  than  $50,000  turnover, which also risks forcing many small businesses to join the VAT net.    Figure 5: Mandatory Registration Thresholds for VAT in ECA (in USD)  350,000 300,000 250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 0   Source: Collecting Taxes 2012–13.    A  number  of  FSU  countries  (Russia,  Ukraine,  and  Belarus)  have  taken  a  different  approach  by  integrating  the  VAT  liability  in  the  presumptive  single  tax  regime.  In  these  regimes,  part  of  the  single  tax  payment  is  considered  as  covering  the  VAT  liability  of  the  business.  However,  the  benefits  of  including VAT in the single tax are questionable. From a tax administration point of view, the VAT net  is  not  really  broadened,  and  additional  data  to  check  VAT  compliance  of  larger  businesses  is  not  generated.  For  businesses,  the  tax  burden  is  increased  with  the  application  of  a  higher  presumptive  turnover tax rate, but the business cannot deduct input VAT or issue VAT invoices. Consequently, the  competitive  position  of  single  taxpayers  supplying  VAT‐registered  businesses  does  not  improve.  Therefore, while a single tax approach may have many benefits in general, the inclusion of VAT in the  scope  of  the  tax  does  not  generally  seem  sensible.  In  practice,  a  benefit  of  a  VAT‐inclusive  single  tax  could be to protect small businesses from the administrative burden of asserting the exemption from  18    VAT (see Box 1 below).  The more appropriate  course of action to  take in this  case would be to adjust  the rules for small business VAT exemption.    Practical application of the VAT threshold in the Russian Federation  Russia  operates  a  comparatively  high  VAT  threshold.  Businesses  are  not  obliged  to  comply  with  the  VAT  regime  if  their  aggregate  turnover  for  three  consecutive  months  is  below  Rub  2  million  ($55,400).  However,  in  order  to  benefit  from  this  threshold,  the  business  has  to  apply  for  an  exemption  from  VAT  and  submit  documentation  required  for  turnover  verification.  The  exemption  is  granted  for  a  period  of  12  months,  after  which  it  has  to  be  renewed.  Tax  offices  may  refuse  the  exemption  if  they  are  not  satisfied  with  the  application.  Should  the  turnover  of  the  business  exceed  the  threshold  during  the  exemption  period,  the  business  has  to  comply  retroactively  with  VAT  obligations from the beginning of the month in which the threshold was exceeded.     While  the  introduction  of  a  reasonably  high  threshold  is  a  convenient  solution  for  protecting  small  businesses  from  a  high  VAT  compliance  burden,  the  challenge  to  reduce  obstacles  for  small  business  growth  and  to  facilitate  the  transition  into  the  VAT  system  remains,  irrespective  of  the  threshold  level.  Small  businesses  are  likely  reluctant  to  migrate  into  the  VAT  regime  even  in  the  case  of  a  reasonably  high  VAT  threshold.  In  Uzbekistan,  for  example,  58  percent  of  taxpayers  who  registered  for  VAT  saw  no  advantage  to  their  business  in  being  a  VAT  taxpayer,  and  business  operators  cited  many  disadvantages  related  to  joining  the  VAT  net.  Only  14  percent  of  businesses  saw  no  disadvantages to VAT registration.    Figure 6: Business Perceptions on Disadvantages of being VAT Registered in Uzbekistan  VAT compliance costs Competitive disadvantage compared to similar businesses not paying VAT Difficulties/impossibility of getting refunds Complicated /contradictory legislation There are few VAT payers in the country Large number of tax inspections 0 5 10 15 20 25 30 35   Source: IFC, Tax compliance and reporting costs for businesses in Uzbekistan 2010.    19    Facilitating  compliance  for  smaller  businesses  in  the  VAT  net  should  thus  be  an  important  part  of  a  small  business  growth  facilitation  strategy.  For  many  CEE  countries,  the  EU  VAT  rules  provide  an  orientation  for  such  VAT  simplification.  Article  281  of  the  EU  VAT  Directive  allows  EU  member  countries  to  apply  simplified  procedures,  such  as  flat  rate  schemes,  for  charging  and  collecting  VAT  from  smaller  VAT‐registered  businesses.  The  most  widespread  simplification  measure  in  CEE  countries  is  the  use  of  VAT  cash  accounting  schemes.  The  schemes  allow  the  business  to  postpone  the  VAT  payment  to  the  date  it  receives  payment  for  goods  supplied  and  services  rendered.  Such  schemes  are  in  place  for  businesses  with  annual  turnover  below  the  following  thresholds  for  these  countries:  Estonia  at  €208,646  ($236,000),  Slovenia  at  €400,000  ($453,000),  Latvia  (for  small  businesses)  at  €100,000  ($114,000),  Romania  at  RON  2,250,000  ($682,600),  Serbia  (since  2013)  at  SRD 50 million ($598,000), Bulgaria (since 2014) at €500,000 ($566,000).   Another  measure  with  major  impact  on  compliance  and  administrative  costs  is  the  reduction  in  the  VAT  filing  frequency.  Analysis  in  the  EU  suggests  that  for  a  micro  business,  the  costs  of  filing  a  monthly  VAT  return  amounts  to  more  than  €100  (around  $140)  per  return.15 In  Hungary  submitting  three  monthly  returns  instead  of  one  quarterly  return,  increases  filing  costs  by  35  percent. 16 A  move  from  monthly  to  quarterly  filing  would  therefore  reduce  annual  filing  costs  of  a  micro  business  by  $430.  Quarterly  filing  for  small  businesses  has  now  become  a  widespread  compliance  facilitation  approach,  although  some  countries,  such  as  Bulgaria  and  Estonia,  require  all  VAT‐registered  businesses to file a monthly VAT return.    Table 7: Annual VAT Filing Frequency and Number of VAT Returns filed in CEE EU Member States  Country  Large  Medium  Small  Micro17  Bulgaria  12  12  12  12      429  2,361  13,953  197,917      Czech  12  12  12  12  4    Republic  1,006  5,531  32,681  65,472  398,093    Estonia  12  12  12  12      143  785  4,640  65,818      Hungary  12  12  12  12  4  1  1,101  6,055  35,778  84,428  280,524  142,541  Latvia   12  12  12  12  4  2  174  959  5,669  34,161  20,107  26,151  Lithuania  12  12  12  12    2  148  815  4,815  52,298    16,000  Poland  12  12  12  12  4    3,200  17,600  104,000  1,255,200  220,000    Romania  12  12  12  12  4                                                                 15 European Commission Staff Working Document: Impact Assessment: Proposal for a Council Directive amending Directive  2006/112/EC on the common system of value added tax as regards a standard VAT return, SWD 427 final, 2013.  16 PWC, Study on the Feasibility and Impact of a Common EU Standard VAT Return, 2013.  17 The EU definition of a micro business refers to businesses with fewer than ten employees and an annual turnover and/or  annual balance sheet of not more than €2 million.  20    1,136  6,250  36,932  141,334  382,537    Slovak  12  12  12  12  4    Republic  393  2,162  12,774  43,733  137,456    Slovenia  12  12  12  12  4    206  1,133  6,694  31,703  63,248    Source:  European  Commission  Staff  Working  Document:  Impact  Assessment:  Proposal  for  a  Council  Directive  amending  Directive  2006/112/EC  on  the  common  system  of  value  added  tax  as  regards  a  standard VAT return, SWD (2013) 427 final 2013.    The  table  shows  that  some  countries  have  even  reduced  further  the  filing  frequency  for  very  small  VAT  payers.  The  most  extensive  approach  is  Hungary,  offering  annual  VAT  filing  if  the  annual  consolidated  sum  of  the  difference  between  the  total  tax  payable  in  the  second  year  preceding  the  relevant year and the tax deductible during the same year is less than Ft 250,000 ($1,100). Latvia and  Lithuania  offer  bi‐annual  filing  for  small  VAT  payers.18 Among  non‐EU  ECA  countries,  a  number  of  countries,  such  as  Georgia  and  Russia,  have  simplified  VAT  compliance  beyond  the  micro  and  small  business segment with the introduction of quarterly VAT filing as standard rule for all businesses.  While  in  many  countries  a  reluctance  of  small  business  operators  to  join  the  VAT  system  can  be  observed,  in  some  situations  the  opposite  phenomenon  may  occur.  In  Romania,  analysis  conducted  in  2010  showed  that  almost  380,000  small  businesses  with  a  turnover  below  the  VAT  registration  threshold  were  voluntarily  VAT  registered.  This  meant  that  more  than  60  percent  of  the  VAT  net  comprised  of  small  businesses,  which  according  to  system  design,  should  have  remained  outside  the  VAT,  complicating  VAT  administration  for  the  tax  offices  and  contributing  only  1.3  percent  to  total  VAT revenues. Closer analysis is required in such a situation in order to understand the dynamics that  force  small  businesses  into  the  VAT  and  increase  their  compliance  costs.  A  more  drastic  approach  is  to  exclude  micro  businesses  from  voluntary  VAT  registration.  This  approach  was  tried  for  some  time  in  Serbia  with  the  operation  of  a  threshold  for  mandatory  VAT  registration  at  the  level  of  SRD 4 million ($47,800) and a threshold for voluntary VAT registration of SRD 2 million ($23,900). The  reform  of  the  VAT  law  in  2012  abolished  the  threshold  for  voluntary  registration,  as  it  resulted  in  an  obligation for registered businesses to deregister when the business turnover dropped below the SRD  2 million threshold. At the same time, the threshold for mandatory registration was increased to SRD  8 million ($95,600).                                                                18 In Latvia for taxpayers with a previous year turnover below LVL 10,000 (Latvia lats) or $19,400, in Lithuania for businesses  with previous year turnover below LTL 200,000 (Lithuanian centai) or $79,300  21    d) Small Businesses and Social Security Systems Social  taxes  constitute  an  important  component  of  the  tax  system  in  many  ECA  countries,  and  the  need  for  compliance  can  create  an  obstacle  for  small  business  operators  to  formalize  and  legalize  labor.  Table 8: Labor Tax Compliance Times in ECA Countries (hours)  Albania  94  Hungary  146  Romania  102  Armenia  162  Kazakhstan   70  Russia  76  Azerbaijan  97  Kosovo  41  Serbia  126  Belarus  88  Kyrgyz Republic  71  Slovak Republic  62  Bosnia  81  Latvia   139  Slovenia  96  Bulgaria  256  Lithuania  85  Tajikistan  48  Croatia  96  Macedonia  56  Ukraine  140  Czech Republic  217  Moldova  94  Uzbekistan  69  Estonia  34  Montenegro  98      Georgia  56  Poland  124      Source: Paying Taxes 2014.  For  the  self‐employed,  a  number  of  ECA  countries  offer  a  preferential  social  tax  treatment  as  an  incentive  for  voluntary  compliance  and  compensation  for  higher  compliance  costs.  As  Leibfritz  (2011)19 points  out,  such  an  approach  creates  a  distortionary  element  in  the  tax  regime  and  encourages  employees  to  change  their  status  from  dependent  employment  to  self‐employment.  Even  without  the  explicit  objective  to  reduce  the  social  tax  burden,  tax  policy  makers  face  difficulties  in  applying  the  general  social  contribution  regime  to  self‐employed  operating  in  a  presumptive  tax  regime.  While  the  level  of   social  tax  payment  is  generally  a  fraction  of  the  net  income  of  the  self‐ employed,  a  presumptive  tax  regime  does  not  produce  any  information  on  the  net  business  income,  and  the  requirement  to  calculate  net  income  just  for  social  tax  purposes  would  conflict  with  the  simplification objective of the presumptive regime. An alternative calculation method in this situation  is to apply the minimum wage as a tax base for the social tax, irrespective of the actual income of the  self‐employed.  This  was  the  case  in  Hungary  under  the  EVA  system  and  is  applied  for  turnover  tax  payers  in  Poland.  The  result  of  this  approach  is  that  self‐employed  tend  to  have  a  much  lower  tax  wedge  than  regular  employees,  and  the  incentives  for  salaried  employees  to  become  self‐employed  contractors  (at  least  on  paper)  increases.20 Such  a  trend  can  be  observed  in  Ukraine,  where  it  is  assumed  that  the  remarkable  increase  in  the  number  of  unincorporated  small  businesses  is  largely  caused  by  salaried  employees  who  register  as  small  entrepreneurs  and  pretend  to  operate  as  independent contractors in order to secure the benefits of the simplified tax system (STS). Comparing  small business development in Ukraine and in the Russian Federation, an OECD analysis finds that the                                                               19 For a detailed discussion see Leibfritz, Undeclared Economic Activity in Central and Eastern Europe, World Bank Policy  Research Working Paper No. 5923, December 2011 and Packard, Koettl, and Montenegro, In From the Shadow—Integrating  Europe’s Informal Labor, World Bank 2012.   20 See for Poland OECD Economic Survey Poland 2008.  22    average  unincorporated  small  business  in  Ukraine  employs  only  approximately  1.6  persons.  This  figure  has  been  falling,  slowly  but  steadily,  over  the  last  six  years;  in  Russia,  by  contrast,  the  average  urban  unincorporated  small  business  in  2004  employed  approximately  4.5  persons  and  the  average  number  of  employees  rose.  The  fact  that  so  many  Ukrainians  registered  as  individual  entrepreneurs  who  appear  to  work  entirely  alone,  reinforces  the  perception  that  many  are  not  actually  self‐ employed  entrepreneurs  at  all,  but  are  seeking  to  exploit  the  benefits  of  the  STS.  A  similar  phenomenon  may  be  observed  in  the  small  companies  sector:  the  average  number  of  employees  in  small companies fell from around 8 to 6.4 persons between 2000 and 2006.21   A  parallel  but  somewhat  different  issue  is  the  social  tax  treatment  of  salaried  employees  in  small  businesses.  Given  the  fact  that  social  benefits  like  health  insurance,  unemployment  insurance,  and  pensions  are  generally  linked  to  the  duration  and  level  of  contributions  provided  to  insurance  and  pension  schemes,  the  only  transparent  and  reliable  compliance  method  is  for  small  business  employers to calculate and transfer the precise employer contributions to these schemes and deduct  the  employee  contribution  from  salaries  paid.  There  is  thus  no  difference  in  the  approach  between  small  and  larger  business  employers.  For  obvious  reasons,  this  approach  is  not  favored  by  small  business  operators  using  presumptive  tax  regimes  to  comply  with  their  business  income  tax  obligations.  Turnover  tax  regimes  are  biased  against  taking  on  formal  sector  employees,  because—unlike  the  standard  tax  regime—the  costs  of  hiring  labor  cannot  be  deducted  as  expenses,  and  this  effectively  increases  the  small  business  tax  burden.  This  bias  is  heightened  by  a  social  tax  compliance  burden  which  may  equal,  or  even  exceed,  the  presumptive  tax  compliance  burden.  While  simple  turnover‐ based presumptive tax regimes are expected to promote business formalization and migration out of  the  shadow  economy  for  the  actual  business  entity,  they  simultaneously  create  incentives  for  labor  to move into the shadow economy.    Some ECA countries have tried to find ways to mitigate this risk and reduce the social tax compliance  burden.  A  typical  approach  is  to  integrate  social  tax  into  the  presumptive  tax  regime.  In  Latvia,  the  micro  business  turnover  tax  of  9  percent  exempts  the  business  from  withholding  employee  personal  income  tax  (general  PIT  rate  of  25  percent)  and  includes  employer  as  well  as  employee  mandatory  contributions  to  the  social  security  system  (employer  share  of  24.09  percent;  employee  share  of  11  percent  of  income).  The  system  works  in  its  basic  design  for  businesses  of  up  to  five  employees.  In  case  of  larger  staffing  numbers,  an  additional  2  percent  on  turnover  is  charged  for  each  additional  employee.  Also,  in  case  the  monthly  salary  of  an  employee  exceeds  €700  ($792),  the  exceeding  amount  is  taxed  at  a  rate  of  20  percent.  In  Ukraine,  a  business  paying  the  unified  tax  of  6  percent  on  turnover  does  not  have  to  comply  with  income  tax,  social  security,  property  tax,  and  some  local  tax  payment  obligations.  Unified  tax  revenues  are  allocated  based  on  a  fixed  ratio:  in  case  of  legal  entities,  42 percent  of  unified  tax  revenues  go  to  the  State  Pension  Fund,  15  percent  to  the  State  Social  Security  Fund,  23 percent  to  local  governments,  and  20  percent  to  the  central  government  (in  case of non‐incorporated businesses, 43 percent of revenues are allocated to local budgets, while the  central government does not benefit from unified tax collection).                                                                21 OECD Economic Surveys—Ukraine, Economic Assessment (2007).  23    The major difficulty with this approach is the lack of clear attribution of the social tax payment to the  beneficiaries of social benefits. In particular, when the transfers to the social agencies do not depend  on  the  number  of  employees  hired,  a  relationship  between  benefits  and  payments  cannot  be  established.  It  may  also  be  difficult  for  individual  employees  to  prove  that  they  have  acquired  social  benefits  during  the  times  worked  for  employers  being  presumptive  taxpayers.  There  is  thus  no  real  alternative  to  imposing  regular  compliance  with  the  social  contributions  system  on  small  businesses  in  the  presumptive  tax  regime.  A  certain  incentive  for  remaining  in  the  formal  labor  system  can  be  provided,  as  in  the  case  of  the  Russian  simplified  tax  system,  by  allowing  a  deduction  of  payments  made to social security agencies from taxable turnover.   e) Approaches to Taxing Micro Businesses Defining the Segment Recognizing  the  fact  that  both  the  growth  potential  and  the  compliance  capacity  of  micro  businesses  is substantially lower than in the case of small businesses, many ECA countries introduced specific tax   instruments  for  the  micro  business  segment.  Thresholds  defining  the  micro  segment  vary  considerably across the region.  Table 9: Micro Taxpayer Thresholds and Tax Treatment in Selected Economies Distinguishing micro and small businesses  Country  Micro business turnover  Micro business regime   threshold  (income tax treatment)  Albania  ALL 2 million   Patent  ($19,100)  Armenia  AMD 6 million   Patent  ($14,750)  Bulgaria  BGN 50,000   Patent  ($34,700)  Croatia  HRK 149,500   Patent  ($28,900)  Hungary  HUF 6 million   Patent  ($26,000)  Georgia  GEL 30,000  Exemption  ($18,000)  Kazakhstan  KZT 3,732,000   Patent  ($23,700)  Kosovo  €5,000   Patent  ($6,700)  Kyrgyz Republic  KGS 4,000,000   Patent  ($78,200)  Latvia  €50,000   Patent  ($56,500)  24    Macedonia  MKD 3 million   Exemption  ($66,000)  Poland   Depends on number of employees  Patent   Russian Federation  RUB 60 million   Patent  ($1.7 million)  + not more than 15 employees  Serbia  SRD 6 million   Patent  ($71,700)  Tajikistan  TJS 100,000   Patent  ($20,800)  Ukraine  UAH 1 Million  Fixed single tax  ($110,000)  + not more than 15 employees  Source: Authors, based on WBG country reports.    The table shows that not all systems have managed to limit the application of micro business regimes  to  very  small  entities  operating  around  subsistence  levels.  The  analysis  of  the  experience  in  the  region  shows  that  one  risk  of  micro  business  segmentation  is  that  the  very  simple  (and  often  very  preferential) micro regimes also become an attractive model for businesses above the size of a micro  business, and pressure to extend the regime up to the VAT threshold level is building up. The Serbian  experience provides a good illustration of this dynamic.  Access to the micro business patent regime in Serbia  The  patent  regime  in  Serbia  was  initially  targeted  at  micro  operations  at  a  level  below  SRD  2  million  turnover  ($23,900).  However,  the  threshold  was  soon  increased  to  SRD  3  million,  and  in  2013,  the  system  was  extended  further  to  businesses  with  a  turnover  of  up  to  SRD  6  million  ($71,700).  The  system  in  principle  is  targeted  at  “Any  sole  proprietor,  who  in  view  of  circumstances,  is  unable  to  keep  books”  (Article  40  of  the  Income  Tax  Law);  however,  it  is  also  accessible  to  the  well‐educated  and  self‐employed.  The  2013  system  reform  at  least  managed  to  deny  patent  regime  access  to  accountants,  auditors,  tax  advisors,  and  marketing  agencies.  The  initiative  taken  by  the  MoF  to  also  exclude doctors and lawyers was not well received by lawmakers, however, and the parliament voted  against the initiative.    On  the  other  hand,  some  countries,  have  demonstrated  that  despite  such  pressure,  a  better  alignment of the system threshold with the concept of targeting micro businesses can be feasible. An  example  is  Tajikistan,  which  has  limited  the  application  of  its  micro  regime  from  a  previous  turnover  of $41,600 to $20,800 in 2014.    The Micro Business Tax Regime The standard approach to  micro business taxation in the region is the application of a patent regime.  Frequently,  these  regimes  are  administered  by  local  governments,  and  revenues  go  to  local  budgets.  25    Only in few cases, such as in Georgia, are micro businesses exempt from income taxation. Patent fees  are generally determined by local governments, while national tax laws provide the basic structure of  the regime and determine minimum and maximum patent rates.  The  actual  design  of  patent  regimes  varies  considerably  in  practice.  In  a  few  countries,  a  very  basic  patent  regime  has  been  put  in  place  with  a  fixed  amount  for  all  micro  businesses,  irrespective  of  business type and location.    Table 10: Patent regimes in Albania, Hungary, and Kosovo  Country  Patent amount  Albania  ALL 25,000 annually  ($240 )  Hungary  HUF 50,000 monthly  ($2,600 annually)  Kosovo  €37.50 quarterly  ($200 annually)  Source: Authors, based on WBG country reports.  Much  more  frequent  is  the  development  of  a  detailed  list  of  micro  business  activities  and  the  determination of individual patent fees for each activity. A typical example of such an approach is the  micro business regime in Bulgaria.  Bulgaria  has  experimented  with  its  patent  system  for  quite  some  time,  both  at  the  national  and  local  level. While  patents were initially administered  by  the national tax administration, the patent regime  was  transferred  to  local  governments  in  2008.  The  Law  on  Local  Taxes  and  Fees  lists  40  different  categories  of  activities  and  specifies  a  minimum  and  maximum  amount  per  indicator  established.  Local  governments  then  determine  the  applicable  amount  for  businesses  on  their  territory,  taking  into consideration the precise location  of the  business, the economic  importance, population density  in  the  area  where  the  business  has  been  established,  and  the  seasonal  or  permanent  nature  of  the  activity carried out.    Table 11: Patent regime in Bulgaria  Patent rates for artisans in Bulgaria (annual fee in Lev)  (Exchange rate: BGN 100 = $66.2)  Activity  Indicator  Minimum  Maximum  Retail trade (up to 100  Square meter of sales area  2  20  square meters)  Shoemaker  Tax determined considering the location  40  120  26    of business premises  Repair of computers  Tax determined considering the location  300  1,300  of business premises  Fortune teller  Tax determined considering the location  2,000  5,600  of business premises  Hotels (1 and 2 stars)  Per room in consideration of location of  25  250  up to 20 rooms  establishment  Bowling hall  Per bowling alley  40  140  Restaurant (1 and 2  Per seat in consideration of location of  1  35  stars)  establishment  Restaurant (3 stars)  Per seat in consideration of location of  6  60  establishment  Source: Law on Local Taxes and Fees of the Republic of Bulgaria  Similar  approaches  are  followed  in  a  number  of  other  Eastern  European  and  FSU  countries.  The  downside  of  such  an  approach  is  that  the  patent  list  becomes  extremely  voluminous  and  complicated.  Patent  lists  distinguishing  more  than  100  categories  of  micro  business  activities  are  not  uncommon.  The  Polish  Tax  Card  system  and  the  Latvian  patent  regime  are  examples  of  such  approaches.  In  the  Kyrgyz  Republic,  the  patent  list  for  the  city  of  Bishkek  includes  125  main  categories  of  patent  activities  with  an  extensive  list  of  sub‐categories,  distinguishing,  for  example,  if  in  a  local  market  the  business  stall  is  situated  in  the  first,  second,  or  third  lane.  While  such  an  approach  intends  to  better  align  the  patent  amount  with  the  presumed  income  of  the  micro  business, the design of the regime risks creating a number of implementation problems:   Distinguishing  activities  of  similar  nature:  Many  detailed  patent  lists  could  be  simplified.  In  particular,  the  same  patent  rates  are  set  for  a  variety  of  activities  of  similar  nature,  and  thus  unnecessarily  complicate  the  list.  The  patent  list  for  Bishkek,  for  example,  includes  eight  different activities in the area of clothes manufacturing (activity list no. 77–84); however, the  patent  rate  for  all  eight  activities  is  exactly  the  same.  Merging  similar  activities  into  a  single  category is an easy option to simplify convoluted systems.   Mixed  activities:  The  more  detailed  the  activity  list,  the  higher  the  probability  that  a  micro  business  carries  out  more  than  just  one  listed  activity.  The  Bishkek  example  given  above,  includes  separate  patents  for  the  manufacturing  of  working  clothes,  other  clothing  and  accessories,  and  underwear.  In  cases  like  this,  micro  businesses  which  are  not  highly  specialized face the risk of multiplying their tax liability without necessarily achieving a higher  profit  than  businesses  that  are  active  in  only  one  area.  There  is  therefore  no  clear  justification for creating such a risk.   The  gap  issue:  Even  a  very  extensive  activity  list  can  never  be  comprehensive.  In  fact,  the  more  detail‐oriented  the  list,  the  higher  the  probability  that  some  micro  business  activities  27    are  missing.  For  affected  business  operators,  it  is  then  unclear  how  their  patent  rate  will  be  determined or if they can access the regime at all.   Determination  and  update  of  patent  rates:  It  is  a  major  exercise  to  set  more  than  100  different rates and ensure that they are properly updated and reflect changes in the business  environment,  profitability,  and  costs.  The  MoF  and  the  tax  administrations  are  typically  not  well  equipped,  and  they  do  not  have  the  required  resources  to  perform  this  task  properly.  Sufficient  data  and  information  to  allow  a  thorough  calculation  of  appropriate  rates  for  very  specific activities is rarely available.    Acceptance  and  fairness:  As  a  result  of  the  rate‐setting  problems,  international  experience  shows  that  the  acceptance  level  of  detailed  patent  regimes  in  the  micro  business  community  is  low.  Business  operators  tend  to  consider  the  rate‐setting  process  to  be  non‐transparent.  They also perceive the patent rate that they have to pay as arbitrary and unfair.     It is therefore desirable to streamline the detailed patent lists and categorize micro business activities  more broadly. A reform in this direction has been implemented in Tajikistan.    Improving the Operation of a Patent Regime: Micro Business Tax Reform in Tajikistan  Tajikistan operates a patent system for individual entrepreneurs with a turnover of up to SM 100,000  (Tajik  somoni)  ($20,800)  annual  turnover  and  size  of  business  premises  up  to  30  square  meters.  The  cost  of  the  patent  is  fixed  according  to  type  of  activity,  and  varies  from  SM  240  ($50)  per  month  for  transportation of oil, liquid gas, and cement by specialized transport, to SM 30 ($6) for transportation  by  motor‐scooter.  The  patent  was  initially  only  valid  for  one  narrowly  specified  category  of  activities  and  it  had  to  be  renewed  annually.  A  reform  of  the  patent  system  in  2008  introduced  major  simplifications:  ‐  The  new  patent  system  offers  an  expanded  scope  of  permitted  economic  activities.  It  reduced  the  number of patent categories from 49 patents (with 70 sub‐activities) to 28 patents (covering 169 sub‐ activities);  ‐  Tax  inspection  of  patent  holders  is  limited  to  verification  that  the  individual  entrepreneur  has  a  patent,  that  the  business  activity  is  allowed  per  the  patent,  and  that  the  patent‐holder  has  a  receipt  of  payment  for  the  patent.  Previously,  the  patent‐holder  was  required  to  keep  a  cash  register  and  maintain transaction logs, based upon which the tax inspector would determine tax obligations;  ‐ The patent does not have to be updated annually any more.  The patent system has become much more attractive after this reform, and 15 percent more patents  were issued in 2008 compared to 2007.   Source: IFC, Business Environment in Tajikistan as Seen by Small and Medium Enterprises 2009.      28    Use of Additional Indicators While  a  general  patent  regime  establishes  the  same  tax  liability  for  all  micro  businesses  active  in  a  specific  field,  such  an  approach  might  be  considered  inappropriate,  as  the  prospect  of  earning  income  depends  critically  on  certain  criteria,  such  as  the  business  location  or  facilities.  Some  patent  regimes  have  therefore  introduced  a  small  number  of  critical  indicators  to  take  account  of  the  specific  business  situation.  By  far  the  most  popular  and,  at  the  same  time,  most  transparent  indicators  are  the  number  of  employees  and  the  location  of  business  premises.  A  system  combining  the use of these indicators is the Tax Card regime in Poland.  Table 12. Poland: Monthly Patent Rates for Selected Micro‐business Activities for 2014 (in $) Type of business  No. of employees  Business location (number of inhabitants)  Less than 5,000  5,000–50,000  More than 50,000  Jewelry shop  0  136  149  149  1  232  266  266  2  348  388  388  Barber shop  0  38  45  51  (ladies)  1  103  116  129  2  143  161  172  3  172  185  201  4  185  201  218  5  225  257  291  Flower shop  0  161–218  177–278  218–356  1  177–281  218–356  278–406  2  218–356  278–406  375–507    The  use  of  other  indicators  tends  to  be  much  more  problematic.  This  is  the  case  particularly  where  turnover  elements  have  been  introduced  to  create  a  progressive  patent  regime.  In  Croatia,  for  example, the lump sum tax amount depends on the level of the micro business turnover.  Table 13. Calculating the micro business tax liability in Croatia (in HRK)  Business turnover   Tax liability   Up to 85,000 ($14,900)  12,750 ($2,230)  85,001–115,000 ($20,100)  17,250 ($3,000)  115,001–149,500 ($26,100)  22,425 ($3,920)  The  micro  business  in  this  case  is  still  required  to  maintain  a  cash  book  and  calculate  its  annual  turnover.  With  regard  to  the  calculation  of  the  tax  liability,  a  normal  turnover  tax  could  obviously  be  applied  in  this  case  and  would  eliminate  the  jump  in  the  tax  burden  arising  from  moving  from  a  higher turnover band.    29    Patent System Stability and Predictability While  patent  systems  have  the  potential  to  provide  a  transparent  approach  to  micro  business  taxation  and  reduce  micro  business  compliance  costs,  the  lack  of  predictability  of  tax  rates  can  be  a  major issue in practice, in particular when patent rates are set by local governments and are changed  based  on  the  revenue  needs  of  the  local  government.  In  Lithuania,  for  example,  a  country  where  the  patent  regime  extends  to  small  businesses  up  to  the  VAT  registration  threshold,  patent  rates  are  determined  annually  by  local  councils,  and  the  patent  levels  change  substantially.  While  being  an  important  revenue  source  for  local  governments,  the  unpredictability  of  the  regime  may  add  further  disincentives to business formalization.   Figure 7: Volatility of patent rates in Lithuania  Minimum Annual Price of a Business Certificate in Vilnius (in LTL)  2,000 1,500 1,000 500 0 2009 2010 2011 2012 2013 2014   Source: Vilnius City Council data    Abuse Risks of Micro Regimes For  small  businesses  in  the  higher  turnover  range,  patent‐based  taxation  may  be  an  easy  and  attractive  way  to  reduce  the  overall  tax  liability.  In  principle,  patent  regimes  may  therefore  create  a  risk  of  downward  migration.  In  practice,  such  a  risk  can  be  largely  mitigated  by  (i)  an  appropriate  limitation of the application of the micro regime, and (ii) a design of the small business regime taking  into account small business profitability and ability to pay.  In  the  case  of  Georgia,  which  exempted  micro  businesses  from  taxation,  initial  assessments  of  taxpayer  behavior  following  the  reform  suggest  that  a  noticeable  downward  migration  of  small  businesses  did  not  occur  (Bruhn  and  Loeprick  2014).  Downward  migration  is  thus  not  a  given,  provided  that  the  micro  threshold  is  sufficiently  low,  while  effective  compliance  management  covers  the segment, and the small business regime is operated reasonably well.  The  system  abuse  risk  increases  with  high  patent  system  thresholds.  In  Kazakhstan,  the  upper  threshold  of  the  micro  business  (patent)  regime  of  a  turnover  of  around  KZT  4  million22 ($25,400)                                                               22 Two hundred times the minimum monthly wage of T 19,966.  30    extends to net incomes above the average annual wage of KZT 1.6 million23 for businesses with profit  margins above 40 percent. There is  high popularity of the regime and ample anecdotal evidence that  the high income, self‐employed use the regime to lower their tax liability.  Figure 8: Number of Taxpayers Applying Simplified Tax Regimes in Kazakhstan  300,000 250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Patent Simpl. Declar.   Source: Kazakh Revenue Service     A  patent  regime  may  thus  erode  the  small  business  tax  regime  and  create  major  disincentives  for  small  business  growth  when  it  reaches  out  to  businesses  up  to  the  VAT  registration  threshold.  This  can  be  observed  in  Bulgaria,  the  Kyrgyz  Republic,  and  in  Lithuania.  In  the  Kyrgyz  Republic,  small  businesses  have  the  choice  to  either  apply  the  turnover‐based  small  business  tax  regime  (simplified  regime)  or  the  micro  business  patent  regime,  with  the  patent  regime  generally  offering  a  comparatively favorable tax treatment, as demonstrated in Table 13.  Table  14:  Service  Business  in  Patent  Category  111  (Computer  and  Copier  Material  processing)  Operating in Bishkek City Annual turnover  KGS 100,000   KGS 500,000   KGS 1 million   KGS 3 million   Tax burden under  12,000  12,000  12,000  12,000  patent regime  Tax burden under  6,000  30,000  60,000  180,000  simplified tax  regime  Tax burden under  Income tax:  Income tax:  Income tax:  Income tax:   standard regime  3,000;  15,000  30,000   90,000  (assuming a profit  Sales tax of  Sales tax: 17,500   Sales tax: 35,000   Sales tax: 105,000   margin of 30%)  3.5%: 3,500   TOTAL: 32,500   TOTAL: 65,000   TOTAL: 195,000   TOTAL: 6,500                                                                23  The average monthly nominal wage in December 2013 was KZT 137,043.  31      As  a  result,  acceptance  of  the  simplified  regime  is  minimal  and  most  small  businesses  request  patents. With the patent regime not requiring any books and records, business growth and migration  into  the  VAT,  as  well  as  the  standard  income  tax  regime  becomes  less  likely,  while  the  tax  administration faces difficulties in effectively controlling for abuse of the regime.  Figure 9: Use of Tax Regimes in Kyrgyz Republic Use of Different Tax Regimes Among Businesses with Turnover < 4,000,000 KGS 100% 80% 90% 60% 49% 41% IEs 40% SMCs 20% 10% 10% 0% General regime Simplified regime Patent   Source: IFC: SME Survey 2009.    f) Small Business Taxation Defining a Small Business System Threshold International good practice recommends aligning the upper threshold of the simplified small business  tax  regime  with  the  VAT  registration  threshold.  Businesses  registered  for  VAT  need  to  comply  with  advanced  accounting  standards,  and  should  therefore  also  be  in  a  position  to  easily  calculate  their  net  income  for  income  tax  purposes.  Additionally,  VAT  compliance  management  benefits  from  the  possibility of cross‐checking information on income tax and VAT returns. Using the VAT threshold as a  criteria to determine the ceiling of the simplified small business tax regime is less evident however in    cases  where  the  VAT  threshold  is  either  very  high—thereby  limiting  the  application  of  VAT  to  large  businesses—or  very  low.  In  the  first  scenario  the  simplified  regime  would  extend  to  the  medium  business  segment  and  thus  to  a  group  of  businesses  which  are  able  –  and  should  be  obliged  –  to  calculate  their  net  income,  while  in  the  second  scenario  a  low  VAT  threshold  also  impedes  compliance cost reductions on the direct taxation side.   One  notable  feature  of  the  presumptive  tax  design  in  the  ECA  region  is  the  frequent  lack  of  proper  system coordination between the presumptive tax regime and the VAT regime.  32      Table 15: Small Business Regime Threshold in Selected Economies Country  Threshold for incorporated  Threshold for non‐ VAT threshold  businesses  incorporated businesses  Belarus  Gross revenues up to BYR 8.2  Gross revenues up to  No threshold for incorporated  billion ($845,000), and  BYR 8.2 billion  businesses;  ($845,000)  Not more than 50 employees  Turnover above €40,000 in  three consecutive month for  individual entrepreneurs  Kazakhstan  KZT 40,000,000 ($254,000)  T 100,000,000 and not  KZT 48,540,000   and not more than 25  more than 50 employees  employees  Latvia  Turnover below €100,000  Same   €50,000   ($113,000) and  Fewer than 5 employees  Macedonia  Turnover of up to  Same   MKD 2 million   MKD  6 million ($132,000)  Romania    Turnover of up to  220,000 ROL  €65,000 ($89,000)  ($67,100)  Russia  Turnover below RUB 60  Same   RUB 2 million over a period of  million ($1.7 million), book  three consecutive month  value of assets up to RUB  100 million ($2.8 million) and  not more than 100  employees  Ukraine  Turnover below  Turnover below UAH 3  UAH 300,000   UAH 5 million ($546,000) and  million ($328,000) and  maximum of 50 employees  not more than 20  employees  Source: Authors based on WBG Country Reports.    Approaches to Turnover ‐ based Small Business Taxation Turnover has become the most widely used base for small business tax systems, and its design varies  considerably from country to country. The two key system design alternatives are:  33     Presumptive  income  tax  regimes  replacing  only  PIT  or  CIT,  versus  single  tax  regimes  offering  small businesses the option to pay only one tax instead of a variety of taxes.24   Single tax regimes with a single tax rate for all types of small businesses (such as in Azerbaijan  with  regional  tax  rate  variations),  versus  multiple  rate  regimes  using  different  tax  rates  for  different  business  categories  to  account  for  different  (assumed)  average  profit  margins,  particularly in the trade versus service segment.    Table 16: Design Characteristics of Turnover Tax Regimes in the Region Country  Single  Multiple  Turnover rate  Replaces  Single tax regime  Application to  rate  rate  income /  incorporated  regime  regime  profit tax  businesses  only  Armenia    x  3.5% for    Replaces income tax  Yes  production and  and VAT  trade  10% for rental  income  12% for  notaries  5% for other  activities  Azerbaijan  x    4% for      Yes   businesses in  Replaced income tax,  Baku  property tax and VAT  2% for other  businesses  Belarus  x    5% in case    Unified tax replacing  Yes   system also  general tax regime  replaces VAT  3% in case VAT  is paid  separately  Georgia  x    5% (possibility  x    No  to reduce to  3%)  Kazakhstan  x    3%    Unified tax including  Yes   social security  Kosovo    x  3% for trade  x    Yes   and transport  5% for services,  professional  activities,                                                               24 If a general VAT exemption threshold is in place, typically no VAT component would have to be included in the  presumptive tax amount. Small businesses would not be able to recover VAT on inputs purchased, and should be required  to comply with regular income tax obligations if they decide to voluntarily register for VAT. If a presumptive VAT payment is  determined for taxpayers below the threshold, the associated filing and payment obligations should be aligned with the  presumptive income tax requirements.   34    entertainment  Kyrgyz Republic    x  4% for trade    Profit tax and sales  Yes   6% for other  tax  activities  Latvia  x    9% tax rate    Income tax, social  Yes   increase if  insurance payments,  more than five  state duty on  employees by  entrepreneurship  two additional  risks for employees  percent points  per employee  Macedonia  x    1%  x    Yes   Romania  x    3%  X    Yes  Mandatory tax  for micro‐ enterprises  Russia  x    6%    Single tax regime  Yes   replacing also social  taxes  Tajikistan  X            Turkmenistan  X    2%      Yes   Ukraine  X    3% in case also    Income tax, land tax,  Yes   includes VAT  trade patent fee,  5% without  social security and  VAT  pension  contributions, some  local taxes  Uzbekistan  X    6% with    All government taxes  Yes   different rates  and local taxes and  for specific  charges, except local  areas, such as,  fee for commercial  for example,  activities  5% for  wholesale  trade  Source: Authors based on WBG Country Reports.      35    III. Use of Presumptive Regimes: Lessons Learned a) Low Take‐up and the Design of Appropriate Rate Structures Two  conclusions  can  be  made  regarding  the  use  of  presumptive  tax  regimes.  First,  experience  shows  that newly introduced presumptive regimes are not automatically widely applied by small businesses.  Regime  take‐up  rates  tend  to  be  low  initially,  and  only  increase  as  a  result  of  taxpayer  information  campaigns  and  trust  being  built  in  the  small  business  community,  with  regard  to  the  practical  application and potential benefits of the regime.   Second,  the  use  and  popularity  of  presumptive  regimes  is  not  directly  correlated  with  the  turnover  rate  applied.  Turnover  tax  regimes  with  a  low  tax  rate  do  not  automatically  attract  more  businesses  than regimes with a higher tax rate. Azerbaijan is an example of a country applying different turnover  rates  depending  on  the  location  of  the  business;  while  a  4  percent  rate  on  turnover  is  applied  for  businesses  located  in  Baku,  businesses  in  the  regions  only  have  to  pay  a  2  percent  turnover  rate.  Survey  results  suggest  that  this  rate  differentiation  has  no  measurable  impact  on  the  level  of  system  use.   Figure 10: Use of Tax Regimes in Azerbaijan SMEs and Individual Entrepreneurs: The Choice of Tax Regimes in Azerbaijan 120 93% 96% 100 80 66% 60 52% 34% 40 22% 26% 20 7% 3% 1% 1% 0 SMEs in Baku SMEs in regions IEs in Baku IEs in regions Simplified tax regime Standard tax regime Exempt from all taxes   Source: IFC, Study of Small and Medium Enterprises in Azerbaijan, Baku 2009.  The  level  of  the  tax  burden  as  a  percentage  of  turnover  may  impact  the  composition  of  the  presumptive  taxpayer  group.  A  system  with  higher  turnover  tax  rates  may  become  less  attractive  for  businesses  with  low  profit  margins.  This  is  an  unwelcome  result,  as  businesses  with  lower  profit  margins,  which  frequently  operate  in  retail  trade,  generally  have  less  capacity  to  comply  with  net  income  taxation  than  service  businesses  and  professionals.  The  system  thus  risks  being  biased  towards  segments  of  the  small  business  population  which  have  less  need  for  compliance  simplification.  An  example  of  such  a  phenomenon  is  the  micro‐enterprise  tax  regime  in  Latvia,  which  has  a  comparatively  high  rate  of  9  percent  on  turnover.  In  practice,  this  translated  into  a  situation  where  the  regime  generated  very  little  interest  among  small  traders.  Its  primary  users  were  self‐ employed professionals and, in particular, small limited‐liability companies.  36      Figure 11: Taxpayer Dynamics in Latvia  Latvia: Micro‐Enterprise Taxpayer Dynamics 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 Okt 2010 Jan‐11 Apr‐11 Jul‐11 Companies Self‐employed Traders   Source: Bruna and Sneidere (2011) and additional data from the Revenue Service.     Interestingly,  the  same  phenomenon  can  be  observed  even  in  countries  with  a  much  lower  turnover  tax  rate,  as  shown  in  the  example  of  Tajikistan,  which  operates  only  a  4  percent  turnover  tax  (5 percent  in  the  case  of  turnover  above  SM  200,000).  While  the  turnover  tax  regime  is  applied  by  80 percent  of  small  tourism  operators,  75  percent  of  small  consultancy  service  providers,  61  percent  of  medical  service  providers,  and  67  percent  of  consumer  service  businesses,  the  take‐up  rate  is  only  39 percent for retail businesses and 35 percent for construction companies.  Figure 12: Tajik Firms in the Simplified vs. Standard Regime by Sector Simplified Standard  100  75  50  25  ‐   37    Source: IFC SME Survey 2008.    A  gradual  change  in  the  composition  of  businesses  using  the  simplified  tax  regime  has  also  been  experienced  in  Hungary  with  the  operation  of  the  Simplified  Entrepreneurial  Tax  (EVA)  and  the  gradual increase of the EVA tax rate.     EVA  was  introduced  in  Hungary  in  2003  as  a  flat  tax,  paid  on  sales  revenues.  Eligibility  was  limited  to  private  entrepreneurs  and  business  entities  that  had  been  in  business  for  at  least  two  years,  had  an  annual  income  (including  VAT)  not  exceeding  Ft  25  million  (approximately  $115,000),  and  with  individuals  as  owners.  EVA  payers  were  not  subjected  to  income  tax,  dividend  tax,  company  car  tax,  or  value‐added  tax.  The  EVA  rate  was  initially  1 percent,  levied  on  turnover  with  some  minor  adjustments.  EVA  quickly  became  very  popular,  and  the  number  of  businesses  applying  for  taxation  under  the  simplified  tax  increased  from  59,000  in  2003  to  83,000  in  2004,  and  close  to  100,000  in  2006,  when  the  tax  rate  was  increased  to  25  percent.  Surprisingly,  the  participation  level  remained  stable  and  still  covered  around  96,000  businesses  in  2010.  As  the  system  was  attractive  primarily  for  businesses  with  margins  exceeding  60  percent,  it  seemed  to  be  used  extensively  by  engineers,  lawyers, and accountants,  who operate  with low  cost/income ratios, implying that EVA reduced their  tax burden. Some entrepreneurs used EVA even if it entailed a higher tax burden, because it reduced  their  administrative  costs.25 In  2010,  the  EVA  rate  was  further  increased  to  30  percent,  and  to  37  percent in 2012 before being abolished in 2013.  The  risk  of  factual  discrimination  of  low‐profit  trading  businesses  can  be  avoided  by  introducing  a  rate  differentiation  in  the  turnover  tax  regime.  Small  business  in  the  trade  segment  can  be  offered  a  lower  turnover  tax  rate,  while  service  businesses  and  in  particular,  self‐employed,  can  be  taxed  at  higher  rates.  While  such  an  approach  is  still  a  rarity  in  the  region,  it  has  been  tried  successfully  by  some  ECA  countries.  Poland,  which  has  developed  the  most  sophisticated  rate  differentiation,  demonstrates  that  the  benefits  of  the  approach  are  twofold:  it  eliminates  system  entry  barriers  for  businesses  in  retail  and  wholesale  trade,  and  improves  presumptive  tax  revenue  generation,  as  higher  turnover  rates  on  high  profit  segments  considerably  increase  the  overall  presumptive  tax  collection.   Table 17: Registered Small Businesses in the Polish Turnover Tax System Category  Turnover  Number of  Tax revenues  Tax collection per  rate (%)  taxpayers   (million $)  business ($)  Trade and catering  3  177,837  77  433  Manufacturing,  5.5  178,302  274  1,537  construction,  transport  Service businesses  8.5  370,715  257  693                                                               25 OECD Employment Outlook (2008), based on Semjén, Tóth, and Fazekas, The Experience of EVA in the Light of Interviews  with Entrepreneurs, Hungarian Academy of Sciences, 2008.  38    Car rental services  17  4,554  5  1,098  Liberal professions  20  56,292  72  1,279  Source:  Grabowski,  Polish  presentation  for  the  ITD  regional  conference  on  SME  taxation,  Tbilisi 2011.    The major drawback of applying the approach to practice is the lack of reliable data on average small  business  profit  margins,  which  could  justify  the  scope  and  level  of  rate  differentiations.  Data  from  statistical  offices  in  ECA  countries  frequently  proved  insufficient  as  a  basis  for  rate  differentiation,  and  attempts  made  to  collect  information  on  average  profit  margins  in  various  small  business  segments  through  targeted  taxpayer  surveys  generally  did  not  provide  sufficiently  reliable  data.  Consequently,  such  survey  results  are  difficult  to  interpret  and  provide  only  a  limited  basis  for  policy  decisions.  An  example  of  such  a  situation  is  the  IFC  SME  survey  conducted  in  Tajikistan  in  2009:  The  survey  shows  major  differences  in  profit  margins  within  the  service  segment,  while  most  activities  listed  generally  only  show  a  relatively  small  overall  profit  margin  range  between  10  percent  and  15  percent. This  does not  explain the  considerable  differences in simplified system  use discussed above,  and  probably  indicates  that  real  profit  margins  are  substantially  different  from  the  margins  provided  for the survey.  Figure 13: Small Business Profit Margin Analysis in Tajikistan  30 24.5 25 19.9 20 17.8 15.4 15.3 15.2 14.4 13.7 12.6 12.5 15 11.8 10.5 10 6.7 4.1 5 0   Source: IFC SME survey 2009.    A  reliable  profit  margin  differentiation  for  tax  purposes  requires  input  from  tax  administrations,  particularly through the collection and analysis of SME tax audit data, and ideally as a combination of  targeted  risk‐based  audits,  as  well  as  a  number  of  random  audits  conducted  to  verify  margin  estimates.  Such  audit  data,  however,  are  not  generally  available,  or  at  least  have  not  yet  been  systematically analyzed.  With  an  incomplete  and  unreliable  basis  for  a  turnover  rate  differentiation,  an  approach  similar  to  Poland,  distinguishing  five  small  business  segments  becomes  questionable.  More  appropriate  in  this  39    situation  would  be  a  simpler  two‐rate  system,  as  practiced  in  Kosovo  or  the  Kyrgyz  Republic.  A  further  alternative  to  consider  could  be  the  approach  introduced  in  Georgia  in  2011:  The  small  business  tax  regime  for  businesses  with  a  turnover  of  up  to  GEL  100,000  ($57,500)  has  a  standard  rate  of  5  percent  for  small  businesses  in  all  segments;  however,  a  business  can  benefit  from  a  reduced  rate  of  3  percent  if  it  can  document,  by  presenting  corresponding  invoices,  that  business  expenses  amounted  to  at  least  60  percent  of  turnover.  The  rate  differentiation  is  not  directly  linked  to  the  business  activity,  but  is  supposed  to  reflect  the  actual  business  profit  margin.  A  certain  disadvantage  of  the  approach  is  the  need  for  the  tax  administration  to  verify  invoices  presented  by  small  businesses  and  the  risk  of  disputes  about  the  tax  recognition  of  these  invoices,  but  it  provides  an  innovative  method  for  increasing  the  fairness  of  a  turnover‐based  presumptive  tax  regime.  A  similar approach is currently being discussed for the trade segment in Armenia.    b) Presumptive Regimes, the Business Environment, and Compliance Management Surprisingly,  despite  the  extensive  use  of  presumptive  tax  regimes  in  the  region,  analysis  of  the  system  impact  is  still  sporadic.  Of  particular  importance  is  impact  analysis  on  tax  compliance  costs  and business formalization.    Compliance Cost Reduction Business  surveys  provide  some  indication  of  compliance  costs  associated  with  different  tax  regimes.  A simple comparison of compliance costs in Ukraine, for instance, indicates a cost reduction of almost  50 percent for small businesses operating in the presumptive regime.   Figure  14:  Comparison  of  Tax  Compliance  Costs  in  Ukraine  in  the  Presumptive  vs.  Standard  Tax  Regime  14,000 10 11,700 9 12,000 8 10,000 7 8,000 6 Costs, UAH 5.3 6,000 5 6,000 4 Relative costs, % 4,000 3.0 3 2 2,000 1 0 0 General tax regime Simplified tax regime   Source: IFC/WBG Tax Compliance Cost Survey in Ukraine 2009.  40    Similar  survey‐based  reviews  consistently  identify  accounting  and  tax  filing  obligations  as  the  major  element  of  compliance  costs,  thus  supporting  general  claims  of  cost  reduction  following  the  introduction of simplified accounting and filing requirements for presumptive taxpayers.  Fully  exploiting  the  cost‐benefit  potential  of  presumptive  taxation  therefore  requires  appropriate  simplification of bookkeeping and reporting requirements. A full alignment of bookkeeping standards  with the requirements of a turnover‐based tax system in principle would only require the business to  keep  records  of  its  turnover.  This  approach,  however,  would  not  provide  sufficient  data  for  a  presumptive taxpayer risk analysis and identification of businesses abusing the regime. Therefore, tax  administrations  generally  require  more  extensive  documentation  of  business  transactions.  Nevertheless, compared to accounting requirements in the general tax regime, a major simplification  of the accounting burden can be achieved.  Figure  15:  Comparison  of  Accounting  Obligations  in  the  Micro  Business  (Tax  Card),  the  Small  Business (flat rate income tax), and the General Tax Regime in Poland    Source: Jaworski (2011), 69–87.  Small  businesses  also  consistently  highlight  problems  with  the  number  of  taxes  with  which  they  are  required  to  comply.  Armenian  businesses,  for  example,  cited  the  number  of  taxes  as  their  most  widespread  concern  with  regard  to  the  operation  of  the  tax  system. 26  In  Belarus,  businesses  complained that a normal SME in the general tax regime has to pay on average 12 taxes and duties.27  Single  small  business  taxes,  which  combine  various  national  (and  in  some  countries,  local)  taxes  into                                                               26 See IFC, The Costs of Tax Compliance in Armenia, 2011.  27 Kireeva and Rudy, Tax Compliance Costs in Open Transition Economy (The case of Belarus), Belarus State Economic  University, 2007.  41    one  tax  payment,  therefore  create  additional  compliance  cost  reductions  for  small  businesses.  This  can  be  a  major  benefit  in  practice.  The  single  tax  in  Ukraine,  for  example,  substitutes  12  other  taxes  and duties in addition to income/profit tax, VAT, and land tax.    Business Formalization and Compliance Little thorough analysis is available with  regard to the impact of simplified small business taxation on  business  formalization  and  the  compliance  behavior  in  the  ECA  region. 28  At  first  sight,  when  considering  registration  trends,  the  experience  in  many  ECA  countries  looks  impressive.  In  the  short  term,  presumptive  systems  may  have  a  relatively  low  initial  take‐up  rate,  likely  due  to  a  lack  of  information  on  the  part  of  small  business  operators  about  the  regime  and  its  benefits,  or  distrust  in  its  stability  and  implementation.  Generally,  however,  participation  tends  to  grow  remarkably  over  time.   Figure 16: Ukrainian Business Registered for Unified Taxation   Number of businesses in unified tax regime in Ukraine  1,600,000 1,400,000 1,200,000 1,000,000 800,000 600,000 400,000 200,000 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2009 2013 Legal entities Individual entrepreneurs   Source: World Bank 2006, and additional data from the Revenue Service.     A  typical  example  of  such  development  is  Kazakhstan,  where  since  2002,  the  number  of  taxpayers  applying  one  of  the  simplified  regimes  has  been  growing  annually  by  an  average  of  27 percent  in  the  case  of  the  simplified  declaration  regime  and  by  18  percent  in  the  case  of  the  patent  regime.  This  growth rate exceeds the overall growth among the taxpayer population.                                                                   28 Studies revealing a positive impact of presumptive taxation on business formalization have been conducted in some non‐ ECA countries, such as Brazil. See Fajnzylber et al. (2011), and Monteir and Assunção (2006).  42          Figure 17. Number of Taxpayers Applying Simplified Tax Regimes in Kazakhstan (2001–09)  300,000 250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Patent Simpl. Declar.   Source: Tax Committee of the Ministry of Finance of the Republic of Kazakhstan.     However,  such  growth  figures  do  not  provide  any  information  on  the  actual  effects  of  presumptive  tax  regimes  on  the  formalization  decision  of  businesses.  What  is  generally  lacking  in  ECA  countries  (and worldwide) is an analysis of the previous tax situation of the small businesses joining the regime.  The  presumptive  taxpayer  population  include  (i)  tax‐registered  small  businesses  changing  their  tax  status and moving from the general into the presumptive regime (see also the example of Uzbekistan  below);  (ii)  newly  established  businesses  registering  with  the  tax  authority  and  selecting  the  presumptive taxation approach; (iii) some—hopefully not too many—larger businesses migrating into  the  presumptive  regime.  It  is  therefore  completely  unclear  whether  and  to  what  extent  growth  in  registration can be attributed to informal businesses deciding to formalize.  Several analytical efforts on the dynamics around presumptive tax regimes provide an indication that  they have contributed  to improved voluntary tax  compliance. For  Ukraine, Thießen  (2002)  estimates,  looking  at  the  years  1999  and  2000,  that  the  presumptive  tax  for  small  and  medium‐size  businesses  has  reduced  the  shadow  economy  by  11–14  percent.  More  recently,  the  Russian  SME  Resource  Center  conducted  a  survey  and  analysis  of  businesses  using  the  simplified  taxation  system  in  the  Russian  Federation.29 The  analysis  concluded  that  the  adoption  of  the  simplified  tax  system  resulted  in  the  legalization  of  about  30  percent  of  SME  income.  Looking  at  the  use  and  performance  of  the  simplified  tax  systems  in  the  period  2003–07,  the  analysis  finds  that  the  number  of  legal  entities  and                                                               29 Center for Entrepreneurship, Entrepreneurship Insights e‐Bulletin, Issue 8, March 2009.  43    individual  entrepreneurs  taxed  on  a  presumptive  basis  had  almost  tripled  in  2007  compared  to  2003  (the  number  grew  from  692,000  to  1,602,000);  at  the  same  time,  the  revenue  performance  of  the  simplified  tax  regime  increased  almost  by  a  factor  of  five,  from  Rub  17.2  billion  in  2003  to  Rub  84.1  billion  in  2007.  This  means  that  the  presumptive  tax  payment  per  small  business  has  more  than  doubled  in  the  period  reviewed  from  Rub  23,000  in  2003  to  Rub  52,000  in  2007,  indicating  a  greater  willingness  of  presumptive  taxpayers  to  legalize  their  business  transactions  and  declare  their  actual  turnover.  Similar  revenue  increases  have  been  reported  in  Ukraine,  following  the  introduction  of  the  fixed  tax  regime,  and  the  tax  administration  found  that  the  amount  of  taxes  collected  from  businesses  that  decided to move into the fixed‐tax regime increased by four times compared to the amount collected  from the same group of businesses before the fixed tax was introduced.30     Presumptive Regime Threshold and Business Development Distortions While  the  existence  of  a  simplified  presumptive  tax  regime  may  have  considerable  benefits  for  the  SME  segment,  there  are  also  multiple  risks  associated  with  the  impact  of  the  presumptive  regime  on  revenue  generation  and  the  integrity  of  the  tax  regime,  as  well  as  potential  detriments  for  business  growth  and  development.  These  detriments  result,  in  particular,  from  a  major  tax  burden  and  compliance  cost  increase  for  businesses  migrating  from  the  presumptive  into  the  standard  tax  regime,  and  an  undesirable  incentive  for  larger  businesses  to  migrate  downwards  into  the  presumptive regime.  As  a  result,  country  analysis  tends  to  reveal  the  erosion  of  the  general  tax  regime  due  to  the  attractiveness  and  popularity  of  presumptive  tax  regimes.  This  erosion  needs  to  be  balanced  against  the  benefits  of  the  regime  and  may  not  always  be  as  serious  as  could  be  assumed  when  glancing  at  anecdotal evidence. Sometimes, a skewed taxpayer distribution may simply reflect the predominance  of the micro and small business segment in an economy.   Presumptive  tax  regimes  for  many  small  businesses  not  only  offer  the  possibility  of  facilitating  tax  compliance and reducing compliance costs, but also reducing the actual business tax burden. There is  no  sound  justification  for  such  tax  liability  reduction,  which  violates  the  ability‐to‐pay  principle;31 in  practice, however, many presumptive tax regimes result in a comparatively low tax burden compared  to similar businesses operating in the standard tax regime.     Upward Migration                                                              30 Semikolenova, Taxation of Small and Medium Enterprises, Kiev, 1999.  31 The situation is similar to the practice of offering lower CIT rates to small companies, although in the case of CIT, at least  an argument could be made that the lower tax rate compensates for higher compliance costs. This is not a valid argument in  the case of presumptive taxation, as the presumptive regime is already supposed to align the compliance burden with the  compliance capacity of the business.  44    Indeed,  the  percentage  of  small  businesses  taxed  on  a  presumptive  basis,  which  eventually  voluntarily  migrate  into  the  standard  tax  regime,  is  low.  This  observation  as  such  is  not  sufficient,  however,  to  assume  that  the  presumptive  regime  threshold  establishes  a  business  growth  barrier.  Such a conclusion would require the additional diagnosis that presumptive taxpayers tend to grow to  a  level  close  to  this  threshold  and  then  stop  showing  any  further  increase  in  their  turnover.  Many  small  businesses  tend  to  remain  small  and  operate  at  the  lower,  and  not  at  the  upper,  end  of  the  presumptive  regime  turnover  scale.  In  Ukraine,  for  example,  looking  at  the  distribution  of  unified  taxpayers according to turnover levels, Alm and Saavedra (2006) find a remarkable upward migration  within  the  system.  In  the  five  years,  2000–04,  the  total  number  of  individual  simplified  taxpayers  more  than  tripled.  However,  while  the  increase  in  the  lowest  band  has  been  modest  (an  increase  by  69  percent),  taxpayers  with  payment  obligations  in  the  highest  four  bands  (more  than  Hrv  200,000)  increased  by  more  than  12  times.  This  is  only  to  a  small  extent  due  to  inflation,  as  annual  inflation  rates were below 10 percent in the years analyzed.     Table  18:  Number  of  Taxpayers  and  Tax  Payments  of  Physical  Persons  in  the  Ukrainian  Simplified  Tax System  Annual tax payment  Number of taxpayers  (in UAH)  2000  2001  2002  2003  2004  Increase  (%)  0–2,400  88,077  146,351  173,765  162,227  148,541  68.6  2,400–7,200  26,797  39,950  56,421  72,355  73,369  173.8  7,200–55,000  44,512  73,356  113,767  163,902  188,158  322.7  55,000–100,000  8,681  15,472  26,292  41,043  52,297  502.4  100,000–200,000  7,593  14,065  25,035  40,458  53,046  598.6  200,000–300,000  2,918  6,110  11,853  20,294  28,277  848.6  300,000–400,000  1,664  3,524  7,736  13,974  20,456  1129.3  400,000–500,000  1,710  3,707  10,895  23,446  34,506  1917.9  Over 500,000  605  741  1,089  2,251  3,800  528.1  TOTAL  182,557  303,276  426,853  539,950  602,400  230  Source: Alm and Saavedra (2006).  Still,  more  than  two‐thirds  of  presumptive  taxpayers  are  grouped  into  the  three  lowest  bands  of  the  regime  and  operate  not  even  close  to  its  upper  threshold,  suggesting  that  the  large  majority  of  small  businesses in the regime are not concerned with a potential system threshold growth obstacle.    The  same  pattern  can  be  observed  in  Tajikistan.  Analysis  of  the  composition  of  taxpayers  in  the  turnover  tax  regime  shows  that  close  to  100  percent  of  individual  business  operators  and,  more  45    importantly, almost 80 percent of incorporated businesses declare a turnover in the lower half of the  presumptive regime scale and therefore do not get close to the regime threshold.     Figure 18: Tajikistan: Number of Taxpayers in Simplified Tax Regime According to Turnover Bracket  35,000 Number of businesses 30,000 25,000 20,000 Incorporated businesses 15,000 Non‐incorporated 10,000 businesses 5,000 0 up to 100 100‐200 200‐400 400‐600 600‐800 Turnover (in 1000 TJS)   Source: Tax Administration, 2010.     This review of taxpayer distributions does not imply that a system threshold barrier for small business  growth does not exist. Instead, it indicates that the number of presumptive taxpayers affected by the  system  threshold  is  comparatively  small.  In  addition,  it  is  important  to  take  into  account  that  the  presumptive  regime  threshold  is  not  necessarily  the  only  obstacle  for  business  growth.  Even  without  the need to abandon the preferential presumptive regime treatment, reaching the VAT threshold can  become  a  major  barrier  for  small  business  growth.  A  strategy  to  facilitate  the  transition  from  the  presumptive  into  the  standard  tax  regime  therefore  needs  to  include,  as  a  core  element,  the  facilitation  of  VAT  compliance  procedures  for  medium‐size  businesses,  in  particular  through  offering  VAT cash accounting schemes. A cash accounting option could also be considered for income taxation  of medium‐sized businesses.                  46      Figure  19:  Distribution  of  Firms  in  Georgia  by  Turnover  Below  and  Above  the  VAT  Threshold  of  100,000 GEL32  100 80 Number of new firms 40 60 20 0 50000 100000 150000 Gross Revenue from Income Tax return   Source: Bruhn and Loeprick 2014.    While  a  number  of  Central  and  Eastern  European  countries  have  reduced  the  barrier  for  migration  out of the presumptive regime by better aligning their small business tax regime with the general tax  regime  (see  below),  Russia,  Ukraine,  and  Belarus  have  considerably  increased  their  presumptive  regimes’  eligibility  thresholds.  In  the  Russian  Federation,  the  threshold  for  the  application  of  the  simplified  tax  system  (STS)  for  incorporated  businesses  was  raised  in  2010  from  RUB  26.8  million  to  Rub  60  million  turnover  (with  the  staffing  threshold  of  a  maximum  of  100 employees  remaining  unchanged);  similarly  in  Ukraine,  the  presumptive  regime  threshold  increased  in  2012  for  incorporated  businesses  from  UAH  1  million  to  UAH  5  million,  with  the  maximum  staffing  of  50 employees also remaining unchanged.   Increasing  the  threshold,  to  a  large  extent,  eliminates  the  growth  obstacle  for  businesses  with  a  turnover  below  the  old  threshold,  but  does  not  provide  an  overall  solution  to  the  problem.  As  Alexeev  and  Conrad  (2013)  point  out,  a  business  at  the  RUB  60  million  threshold  may  still  face  a  RUB 400,000 tax increase as a result of a RUB 1 increase in turnover. It may also increase problems of  system  operation,  and  the  risk  of  system  abuse  becomes  more  acute.  An  effective  strategy  for  facilitating  business  migration  should,  instead  of  raising  the  system  threshold,  at  least  include  the  following  components:  (i)  aligning  the  tax  burden  in  the  presumptive  regime  with  the  tax  burden  in  the  standard  tax  regime;  (ii)  imposing  basic  bookkeeping  standards  on  presumptive  taxpayers;  (iii) introducing some compliance facilitation measures, in particular for VAT compliance, for medium‐ size  businesses;  (iv)  offering  targeted  taxpayer  services  for  business  migration.  In  addition,  a  risk‐ based  audit  approach  aiming  at  identifying  businesses  that  should  be  moved  into  the  standard  tax                                                               32 Based on data from 2009, when Georgia did not offer presumptive income taxation to MSMEs.  47    regime,  should  be  applied  to  avoid  unfair  competition  for  medium‐size  businesses  in  the  standard  regime.    Downward Migration In a number  of cases, migration of businesses from the standard tax regime into the  presumptive  tax  regime  is  perfectly  legitimate.  It  can  either  be  a  result  of  a  shrinking  business  turnover—making  the  business  eligible  for  the  presumptive  regime—or  a  business  that  always  qualified  for  presumptive  taxation  but  opted  for  being  taxed  in  the  standard  regime  and  subsequently  changed  the  system  selection.   Tax  administrations  frequently  report  that  they  found  incidences  of  widespread  presumptive  regime  abuse  by  larger  businesses.  An  extreme  case  is  Ukraine,  where  the  tax  administration  found  cases  of  larger  firms  splitting  into  20  or  more  small  businesses,  thereby  qualifying  them  for  the  presumptive  tax  regime.  As  such,  government  officials  are  concerned  that  as  much  as  50  percent  of  all  presumptive taxpayers in the system may be fraudulent.33 Apart from such anecdotal evidence, OECD  analysis  shows  that  while  the  number  of  small  companies  increased  between  2000  and  2015,  the  total  industrial  output  of  small  businesses  decreased  from  8.1  percent  to  5.5  percent  during  that  time.  These,  along  with  the  decrease  in  the  average  number  of  small  business  employees  from  8  percent to 6.4 percent in 2006 suggest that companies close to the simplified system thresholds of 10  employees  or  50  employees  either  fragment  the  business  or  under‐report  employment  in  order  to  remain  eligible  for  presumptive  taxation.  Despite  the  concentration  of  small  businesses  in  booming,  consumption‐oriented  sectors  like  retail  trade,  the  officially  reported  consolidated  financial  results  for  small  businesses  in  all  sectors  except  health,  education,  and  social  services  was  negative  in  2004/05, suggesting large‐scale concealment of profits.34   Unusual  migration  trends  can  be  an  important  indicator  of  system  abuse,  and  the  non‐existence  of  a  substantial  medium‐size  business  category  can  indicate  the  downward  migration  of  medium‐size  businesses.  Both  elements  can  be  observed  in  Kazakhstan,  where  the  number  of  individual  entrepreneurs  with  a  registered  turnover  below  the  presumptive  regime  threshold  of  KZT  40  million  suddenly increased significantly in 2009, coinciding with a reduction of the presumptive tax rate from  5  percent  to  3  percent.  The  number  of  individual  entrepreneurs  above  the  eligibility  threshold  declined,  and  the  number  of  incorporated  businesses  in  the  medium  taxpayer  (9,339  in  2009)  segment  was  comparatively  low.  These  might  be  seen  as  an  indication  of  downward  migration  dynamics.  Table 19. Kazakhstan: Number of Active Taxpayers by Turnover in 2007–09  Legal entities*  Individual entrepreneurs**  Turnover (million KZT)  2007  2008  2009  2007  2008  2009                                                               33 Ukraine—Creating Fiscal Space for Growth: A Public Finance Review, World Bank 2006.  34 OECD Economic Surveys: Ukraine Economic Assessment, 2007.  48    Above 2,000  1,817  1,947  1,537  1  3  5  500–2,000  4,593  4,574  3,839  47  85  57  100–500  11,765  11,757  10,448  480  757  491  40–100  10,073  10,043  9,339  820  1,120  893  20–40  8,464  8,587  8,665  2,208  2,998  4,745  Below 20  96,195  107,636  114,370  342,277  359,916  402,145  Total  132,907  144,544  148,198  345,833  364,879  408,336  Source: Tax Committee of the Ministry of Finance of the Republic of Kazakhstan, 2010  * Public  agencies  and  associations  excluded;  **Taxpayers  under  patent  regime  &  single  land  tax  excluded.    In  a  situation  where  the  number  of  businesses  migrating  into  the  presumptive  regime  continuously  and  substantially  exceeds  the  number  of  businesses  migrating  out  of  the  presumptive  regime,  the  base  of  the  standard  tax  regime  erodes,  tax  revenue  collection  decreases,  and  competition  increases  for  the  few  businesses  remaining  in  the  standard  regime.  As  an  example,  migration  trends  in  Uzbekistan  from  2010‐12  provide  reasons  for  concerns  about  the  long‐term  effect  of  its  presumptive  tax regime.   Table 18. Uzbekistan: Number of Taxpayers who changed their Taxation Regime     2010  2011  2012  Number of companies, which shifted from generally  1,642  1,849  1,666  established tax system to simplified taxation system  Number of simplified tax payers, who shifted from simplified  606  667  692  to generally established tax system  Source: State Tax Committee.  In  Uzbekistan,  the  number  of  net  income  taxpayers  decreased  by  25  percent  over  a  period  of  two  years and is now less than 10 percent of the taxpayer population.              49          Figure  20.  Number  of  Generally  Established  Tax  Payers  and  Single  Tax  Payment  Payers  in  Uzbekistan (as of January 1 of each year)  160,000 142,015 136,692 140,000 120,000 111,991 General tax regime 100,000 payers 80,000 Single tax 60,000 payment payers 40,000 16,461 14,889 12,587 20,000 0 2010 2011 2012   Source: State Tax Committee of Uzbekistan.    The artificial splitting up of businesses in order to abuse the presumptive tax regime results in a  reduction in the overall cost efficiency of business operations. Assuming rational business decision  making such splitting‐up is therefore only attractive if savings in both tax payments and compliance  costs exceed these efficiency losses. Eliminating the differences in the tax burden between the  standard and presumptive regimes substantially reduces the incentives for these business divisions.   Also, efficiency losses are higher, the smaller the newly generated business entities need to be to  qualify for the presumptive regime. The split‐up option is therefore more attractive in a country like  Ukraine, which has a presumptive regime threshold of 50 employees and UAH 5 million ($520,000)  turnover, than Latvia, which has a turnover threshold of €100,000 ($113,000) and a staffing threshold  of five employees. An essential step towards reducing system abuse risks is to define a presumptive  regime threshold which limits regime application to small businesses that face capacity constraints  and compliance difficulties with the standard tax.  Transparent  rules  for  the  application  of  the  regime  are  a  second  essential  element.  This  relates  in  particular  to  the  level  of  bookkeeping  required  and  imposed.  While  a  simplified  cash‐based  bookkeeping  standard  is  appropriate  for  the  operation  of  a  turnover‐based  presumptive  tax  regime,  this  standard  is  not  always  sufficiently  enforced  to  verify  the  size  of  business  operations  in  practice.  For  incorporated  businesses,  expanded  reporting  requirements  can  be  considered.  An  extreme  50    approach  in  this  respect  has  been  taken  by  the  Russian  Federation,  where  the  increase  of  the  presumptive  regime  threshold  was  combined  with  the  introduction  of  comprehensive  accounting  requirements  for  companies.  While  this  is  not  necessarily  an  appropriate  approach  for  all  countries,  analysis  in  the  Kyrgyz  Republic  has  demonstrated  that  the  enforcement  of  a  higher  level  of  accounting can be well in line with the actual practice of small corporations.   Figure 21: Actual Bookkeeping Practice of Small Business in the Kyrgyz Republic  Bookkeeping Practice Among Small Individual Entrepreneurs, Corporations and  Farmers 60% 49% 50% 44% 42% 40% 37% 29% 30% IEs 21% SMCs 19% 20% 17% 12% Farmers 11% 10% 8% 4% 2% 2% 2% 1% 0% 0% 0% No accounting Informal log, no Kept original Maintained Full financial Full financial supporting receipts and/or informal log and documentation documentation in documents bills, no informal kept confirming manually the computer log documents   Source: IFC SME Survey.  Due  to  the  limited  transparency  and  control,  possibilities  in  system  abuse  risks  are  particularly  high  when  patent  regimes  with  no  bookkeeping  requirements  are  extended  to  the  small  business  segment. Additional safeguards need to be put in place in this case to counteract the access of larger  businesses  to  the  patent  regime.  In  Tajikistan,  for  example,  while  the  patent  regime  turnover  threshold  was  relatively  high  at  SM  200,000  ($42,000),  the  additional  eligibility  criterion  of  operating  the  business  without  any  (non‐family)  employees  hampers  system  access  for  larger  businesses.  As  a  result,  the  system  abuse  level  seems  rather  moderate,  with  about  3.5 percent  of  patent  holders  reporting  a  turnover  above  the  patent  regime  threshold  in  an  anonymous  survey.35 Nevertheless,  in  2013,  the  Tajik  government  used  a  general  revision  of  the  tax  code  to  lower  the  patent  threshold  to  SM 100,000 in order to better monitor the regime.  Additional  system  eligibility  criteria  and  specific  anti‐abuse  provisions  create  further  barriers  for  system  abuse.  Such  criteria  can  be,  as  in  the  case  of  Russia,  the  requirement  that  the  majority  of                                                               35 SME survey, 2009.  51    shares  (75  percent  in  Russia)  are  owned  by  private  individuals,  that  the  business  has  no  branches  or  representative  offices,  or  that  it  does  not  operate  in  any  high  risk  areas  such  as  financial  services,  manufacturing  of  excisable  goods,  or  trading  in  minerals.  In  Latvia,  in  addition  to  restrictions  regarding  the  number  of  employees,  only  limited  liability  companies  having  solely  individuals  as  shareholders, can apply for the micro enterprise regime.   Monitoring MSMEs While  the  approach  practiced  in  the  early  phase  of  transition  to  target  a  100  percent  audit  of  all  registered  businesses  has  been  abolished  in  all  countries  in  the  region,  there  still  seems  to  be  an  inappropriately high share of administrative capacity consumed by visiting small businesses that have  low  potential  tax  yield.  From  a  business  perspective,  compliance  costs  are  increased  due  to  time  and  resources  required  to  prepare  for  audits,  be  available  during  the  audits,  and  respond  to  queries  following the audits.   Figure 22: Reported Tax Inspections in the ECA Region  Percent of Firms Reporting being Inspected by Tax Officials Over the Last 12 Months ECA Average 69% 58% 54% 49% small medium large total   Source: Enterprise Survey Data 2009–11.    The main focus of any audit program for the small business segment needs to be the identification of  taxpayers  who  abuse  the  presumptive  tax  regime  for  tax  minimization  purposes  by  either  substantially  under‐declaring  their  turnover  or  by  artificially  splitting  up  business  operations.  It  is  therefore  necessary  to  define  criteria  that  indicate  when  an  artificial  separation  of  business  activities  is  evident.  Audit  activities  should  focus  on  small  businesses  with  a  turnover  close  to  the  upper  threshold  of  the  presumptive  regime  to  verify  if,  according  to  their  actual  turnover,  these  businesses  should have migrated into the medium‐size business category. Moving to a more risk‐based approach  to  tax  audit,  targeting  in  particular  businesses  which  should  be  transferred  to  the  general  tax  regime  and  major  cases  of  turnover  under‐reporting,  therefore  needs  to  be  a  priority  for  tax  audit  reform  in  the  region.  Many  Central  and  Eastern  European  countries  have  successfully  implemented  reforms  in  this direction, and some FSU countries, such as Kazakhstan and the Kyrgyz Republic, are following this  path.   52    Even  a  well‐designed  and  well‐administered  MSME  regime  generates  only  a  very  small  and  often  even  negligible  percentage  of  total  tax  revenues.36 This  renders  the  administration  of  presumptive  tax  regimes  relatively  unattractive  for  national  tax  administrations,  and  a  number  of  countries  in  the  region  have  therefore  transferred  the  administration  of  presumptive  tax  regimes  to  local  governments.  In  these  cases,  the  successful  coordination  of  different  levels  of  administration  is  critical for effective compliance management.    Small Business Taxation in Albania  Since  the  introduction  of  the  first  simplified  scheme  in  the  early  1990s,  Albania  has  tested  different  special  regimes  and  moved  towards  a  decentralized  administrative  approach  aiming  to  account  for  regional  differences.  Since  2005,  income  tax  for  small  businesses  with  a  turnover  of  up  to  ALL  8  million is administered at the local level. For micro businesses with less than ALL 2 million in turnover  a  simple  patent  applies,  for  businesses  with  a  turnover  between  ALL  2  million  and  8  million  a  turnover tax is used (with 7 different turnover and 3 district categories).   Overview on Presumptive Taxation Policies for MSMEs in Albania  Year  System/Revisions  1992  Special tax regime for individuals (trading activities, handicrafts, and other services)  1993  “Law  for  small  business  tax”:  fixed  tax  and  a  tax  based  on  gross  revenues  (rates  of  3%,  5%,  and 8% on gross income)  1998  Eligibility  extended  to  legal  entities;  turnover  threshold  of  ALL  5  million  introduced.  Turnover  tax  of  4%  applied  to  all  small  business  with  turnover  between  ALL  2–5  million.  Fixed  patent  for  businesses  with  annual  turnover  <  ALL  2  million  (differentiated  by  sector  and location).   2002   Alignment of presumptive and VAT threshold at ALL 8 million; Fixed tax at the local level.   2005  Reduction  of  the  rate  of  the  simplified  profits  tax  from  4%  to  3%  from  2005.  Assignment  of  administration (and revenue) from small business tax to the local level.  2006  Turnover  rate  schedule  introduced  for  7  turnover  levels  and  differentiated  by  region  and  sectors  2008  Introduction  of  balance  sheet  requirement  for  all  small  business  with  a  turnover  above  ALL 2 million  2010  VAT threshold lowered to ALL 5 million  2014  Simplified  net  profit  taxation  with  reduced  rate  of  7.5%  for  businesses  with  turnover  between  ALL  2  million  and  ALL  8  million. Administered  by central  tax  administration  and no  longer by local governments.                                                                  36 Tajikistan, where small businesses account for 4.2 percent of total tax collection (patent tax 1.4 percent, simplified tax 2.8  percent), is an example with a comparatively high level of micro and small business contribution to total tax collection. In  2009, the Polish tax card and turnover tax regimes amounted to a total around $500 million in tax collections, thereby  accounting for just 8.5 percent of individual business tax revenues in the country. In Armenia, following the reintroduction  of the turnover tax for small businesses the tax accounted for just 1.1 percent of total tax revenue (EBRD 2013)  53    The  assignment  of  the  small  business  tax  administration  to  local  government  was  rather  unusual,  resulting  in  important  coordination  challenges  between  municipal  authorities  and  regional  GDT  offices. Most notably, the tax base of the municipalities was at risk from small business growth.  Following  the  assignment  of  small  business  taxation  to  the  local  level,  revenue  dropped  sharply.  In  Tirana,  for  example,  between  2005  and  2010,  total  revenue  collected  from  the  sector  dropped  by  almost  a  third,  from  ALL  1.4  billion  to  1  billion,  despite  an  increase  in  the  number  of  registered  small  taxpayers.37 There  are  several  explanations  for  this  decline  in  revenue.  Political  considerations  resulting  from  conflicting  agendas  at  the  local,  regional,  and  central  level  are  reported  to  interfere  with  efficient  tax  administration.  USAID  (2009)  highlights  that  the  reduction  in  the  SBT  rate  is  the  main  driver  of  declining  revenue.  Finally,  the  transitional  challenges  and  the  need  to  build  municipal  authority  capacity  in  managing  small  taxpayers  were  frequently  highlighted  as  the  main  driver  of  the  sharp  decline  in  revenue,  particularly  in  light  of  coordination  challenges.  In  some  municipalities,  a  different  coding  system  was  developed  to  monitor  their  local  tax  base  (instead  of  relying  on  the  tax  ID  issued  by  the  national  registration  office),  undermining  efficient  information  sharing.  This  lack  of  coordination  facilitated  the  abuse  of  the  patent  or  small  business  regimes,  as  businesses  that  were  broken  up  in  multiple  small  entities  and  registered  with  different  municipalities  cannot  be  properly  tracked.    d) Possibilities to Further Improve the Presumptive Regime Design One  characteristic  of  simplified  taxation  in  the  ECA  region  is  the  continuous  reform  and  modification  of  presumptive  tax  regimes.  The  directions  of  these  reforms  are  not  similar  throughout  the  region,  and  there  is  thus  no  clear  development  of  a  new  general  architecture  of  presumptive  taxation  regimes. As a general observation, the difference in the approach to presumptive tax design between  Central and Eastern European countries and FSU countries is increasing. While in the countries of the  Former  Soviet  Union,  a  single  rate  turnover  tax  is  still  the  predominant  approach  to  simplified  small  business  taxation,  CEE  countries  have  begun  phasing  out  pure  turnover  taxes  and  are  aiming  at  a  better alignment of presumptive and standard tax regimes.   One  method  in  achieving  such  alignment  is  to  replace  turnover  as  small  business  tax  base  with  simplified  net  income  calculation.  With  this  approach,  small  businesses  are  integrated  into  the  standard  income  tax  regime;  however,  the  requirement  to  calculate  business  expenses  and  determine  net  business  profit  is  replaced  by  a  lump  sum  cost  deduction.  Similar  to  turnover  tax  regimes,  the  business  thus  only  has  to  calculate  its  gross  income.  Lump  sum  cost  deduction  ratios  may  be  established  for  different  categories  of  small  business  activities  to  reflect  average  income/expense  ratios.  The  standard  income/profit  tax  rate  is  then  applied  on  the  presumed  net  business income.  Table 20: Examples of Lump Sum Cost Deduction Ratios in ECA                                                               37Source Tirana Municipality.  54    Country  Ratio  Czech Republic  80% for agricultural activities and  handicraft  60% for trade  40% for any other type of activity  Slovak Republic  60% for craftsmen  25% for other businesses  Slovenia  25–70%  depending  on  business  activity    Lump sum cost deduction elements for certain expense types are a standard feature in many PIT and  CIT  laws.  Unlike  a  pure  turnover  tax,  the  simplified  net  income  calculation,  while  facilitating  compliance,  integrates  the  business  into  the  normal  income  tax  regime  and  reduces  the  barrier  for  transition into the standard taxation regime. Similar to the case of a turnover rate differentiation, the  determination of appropriate lump sum deduction ratios is the main challenge for system design, and  lengthy  discussions  can  emerge  between  ministries  of  finance  and  small  business  associations  on  the  acceptable  deduction  level.  The  example  of  the  Czech  Republic  illustrates  this  potential  variability  of  lump sum deduction levels.  Table 21: Changes in Lump‐Sum Expense Ratios in the Czech Republic  Type of income  2004  2005  2010  2011  %  %  %  %  Income from agricultural production  50  80  80  80  Income from craft trade  25  60  80  80  Income from other trading activities  25  50  60  60  Income  from  an  independent  activity  25  40  60  40  and other business categories  Income  from  the  use  or  provision  of  30  40  60  40  industrial or other intellectual property  Source:  L.  Mincic,  Overall  burden  of  self‐employed  today  and  tomorrow,  Presentation  for  ITD  regional conference Tbilisi 2011.    The  next  step  in  the  alignment  of  special  regimes  for  MSMEs  with  the  general  regime  would  be  to  move  to  a  cash  flow‐based  net  income  tax  for  small  businesses.  This  approach  has  been  recommended  by  some  experts38 as  the  best  possible  small  business  taxation  regime.  It  would  probably  be  most  suitable  for  countries  in  the  ECA  region—CEE  countries,  especially—that  have  a  comparatively  high  level  of  education  and  access  to  bookkeeping  services  of  SME  operators.  Such  a  cash‐based  approach  is  generally  practiced  for  CIT  in  Estonia  and  was  introduced  in  Hungary  in  2013  with the new small business tax (KIVA) for incorporated businesses; the KIVA is a tax of 16 percent on                                                               38 See for example Bodin and Koukpaizan (2008), 121.  55    the  adjusted  sum  of  the  company’s  cash‐based  profit  and  salary  payments.  A  cash  flow  tax  as  an  alternative to a turnover tax is operated in the Russian Federation, where small businesses can opt to  either  pay  6  percent  on  their  turnover  or  15  percent  on  their  net  cash  flow.  However,  the  Russian  approach creates the typical result associated with system competition: Businesses with higher profit  margins  have  an  incentive  to  switch  to  the  turnover  tax  regime,  while  businesses  with  lower  margins  would prefer the net cash flow base. For higher profit businesses, this creates a simple opportunity to  reduce their tax liability.39    Conclusion The  effects  of  presumptive  tax  treatment  for  micro  and  small  firms  are  an  under‐studied  area  in  tax  policy.  We  presented  a  summary  of  reported  effects  in  the  ECA  region  with  an  emerging  storyline  on  the  potential  benefits  in  terms  of  compliance  cost  reductions,  along  with  some  indications  of  presumptive  tax  regimes  encouraging  higher  participation  rates.  At  the  same  time,  country  experiences  suggest  that  poorly  designed  small  business  taxation  in  the  region  acts  as  a  disincentive  for  small  businesses  to  grow  to  a  turnover  level  above  the  presumptive  regime  threshold  (barrier  for  migration  upwards  out  of  the  system)  and  attract  larger  businesses  that  look  for  areas  in  which  to  reduce  their  tax  liability  (incentive  for  migrating  downwards  into  the  system).  Both  phenomena  distort  business  development  and  thus  fundamentally  contradict  the  purpose  of  the  operation  of  a  presumptive tax regime.  The  tax  treatment  of  MSMEs  differs  notably  across  the  ECA  region,  and  the  more  recent  move  towards  lump  sum  cost  deduction  for  a  better  alignment  of  presumptive  and  general  tax  treatment  seems like an example that could find more support, going forward. The challenges for proper regime  design  will,  however,  remain  rather  similar  to  what  has  been  experienced  to  date.  For  both  pure  turnover  taxes  and  lump  sum  cost  deductions,  the  determination  of  applicable  rates  is  often  driven  more by political pressures than a sensible alignment with taxpayer profitability. Misaligned rates are  problematic  given  the  strong  incentives  for  high  profit  activities  to  maintain  presumptive  tax  treatment.  When  the  design  of  tax  rates  and  eligibility  thresholds  is  driven  by  politically  motivated  guesswork,  the  risk  of  misalignment,  incentivizing  system  abuse,  increases.  Determining  appropriate  rates  and  defining  a  presumptive  regime  threshold  which  limits  regime  application  to  small  businesses  that  face  capacity  constraints  and  difficulties  in  complying  with  the  standard  tax  regime  therefore remains an essential step, irrespective of the simplification measures adopted.  Even  the  best  MSME  taxation  design  will  fail  to  achieve  its  objectives  of  encouraging  formalization  and  generating  revenue  if  it  is  not  implemented  properly.  A  tailored  compliance  management  to  account for the characteristics of the segment is thus critical, and our review of the experience in ECA  suggests  that  shortcomings  in  the  implementation  of  MSME  tax  policy  are  widespread.  Sometimes  this  is  due  to  capacity  constraints  and  structural  challenges,  sometimes  it  seems  to  be  a  deliberate                                                               39 See the discussion of this problem in Alexeev and Conrad (2013).  56    political  choice  to  neglect  the  enforcement  of  the  rule  of  law  for  this  segment,  and  sometimes  it  is  a  combination of the two.       57    Literature Alm, and Saavedra. 2006. “How Should Individuals be Taxed? Designing Income Taxes, Payroll Taxes,  and Simplified Taxes in Ukraine." Paper for the Georgia State University, Andrew Young School of  Policy Studies Annual Conference on Public Finance Issues.  Alexeev, and Conrad. 2013. “The Russian Tax System.” In:  The Oxford Handbook of the Russian  Economy, edited by Alexeev and Weber.  Beca, and Serban. 2012. The Impact of the Adoption of the Lump‐sum Tax on the SMEs’ Activity in  Romania. Procedia Economics and Finance 3 (2012), 355‐360.  Bird, 2003, A New Look at Local Business Taxes, TNI 2003, 695.  Bird, and Gendron, The VAT in Developing and Transition Countries, 2007.  Bird, and Vazquez‐Caro. 2011. Benchmarking Tax Administrations in Developing Countries: A  Systemic Approach. International Center for Public Policy Working Paper Series. Paper 85.  Blažić, Dimitrić, and Škalamera‐Alilović. 2007. Lump Sum Tax for Small Business: The Case of Croatia.  Public Administration and Public Policy in Emerging Europe and Eurasia: For Professionalism,  Impartiality and Transparency, NISPAcee.   Bodin, and Koukpaizan. 2008. Taxation of Small Enterprises: Recent Developments, International VAT  Monitor 2, 121.  Brook, and Leibfritz. 2005. “Slovakia’s Introduction of a Flat Tax as Part of Wider Economic Reforms.”  OECD Economics Department Working Papers 448 (October).  Bruna, and Sneidere. 2011. The Practice of Small Business Activities in Latvia, International  Conference on Applied Economics: ICOAE 2011.  Bruhn, and Loeprick. 2014. Small Business Tax Policy, Informality and Tax Evasion—Evidence from  Georgia. World Bank Policy Research Working Paper WPS 7010.  Center for Entrepreneurship. 2009. Entrepreneurship Insights e‐Bulletin, Issue 8, March.  Cnossen,S. 1992. Key Questions in Considering a Value‐Added Tax for Central and eastern European  Countries. IMF Staff Papers Vol. 39, No. 2.  De Soto, H. 1989. The Other Path. The Invisibles Revolution in the Third World. New York: Basic  Books.  Dickinson. 2012. SMEs and the Business Reality of Estonia’s Tax Regulation Environment.  International Journal of Law and Management 55 (4).  58      Easterbrook, Flat Taxes and Labor Supply in Central and Eastern Europe, Stanford University, 2008.    EBRD (2013), Research on SME—Taxation Field. Summary of the Meetings Organized in the Regions  of the Republic of Armenia by the EBRD Business Support Office.  Ebrill et al. 2001. The Modern VAT, IMF.   Engelschalk, M. 2004. “Creating a Favorable Environment for Small Business Development in  Transition Countries.” In Taxing the Hard‐to‐tax Lessons from Theory and Practice, edited by J. Alm,  J.  Martinez‐Vazquez, and S. Wallace. Amsterdam: Elsevier.  Engelschalk, and Loeprick. 2011. Risk Scoring for SMEs. In: Risk‐Based Tax Audits – Approaches and  Country Experiences, edited by Khwaja, Awasthi and Loeprick.  Fajnzylber, P., W. Maloney, and G. Montes‐Rojas. 2011. “Does Formality Improve Micro‐firm  Performance? Evidence from the Brazilian SIMPLES program.” Journal of Development Economics.  Elsevier 94 (2): 262–76.  Gailute, Matusevicienė, and Buzinskiene. 2013. “The Impact of the Change of the Tax Burden on the  Reliability of Financial Information: The Case of Lithuania.” European Scientific Journal 9 (31)  (November).  Grabowski. 2011. SME Taxation in Poland – Income Taxes. Polish Presentation for the ITD Regional  Conference on SME taxation. Tbilisi, 2011.  International Tax Dialogue (ITD). 2007. “Taxation of Small and Medium Enterprises”. Background  paper prepared for the ITD conference Buenos Aires (October).  http://www.itdweb.org/SMEconference/ConferencePapers.aspx  International Tax Dialogue (ITD). 2011. “Taxing Micro and Small Businesses—From Informality to  Voluntary Tax Compliance.” Papers and presentation for a regional conference in Tbilisi (May).  http://www.itdweb.org/georgiaconference/documents/program.pdf  Ivanova, Keen, and Klemm. 2005. The Russian Flat Tax Reform. IMF Working Paper WP/05/16.  Jack. (1996): The efficiency of VAT implementation: A Comparative Study of Central and Eastern  European Countries in Transition, IMF Working Paper WP/96/79, 1996.  Jaworski. 2011. Entrepreneurs’ Information Needs and Policy of Accounting Simplification in the  Polish Small Enterprise Sector—Research results, Studia UBB Negotia, LVI, 4.   Jaworksi. 2011. Bookkeeping Methods used in the Polish SME Sector. An Empirical Analysis, Zeszyty  Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego, Finanse, Rynki Finansowe, Ubezpieczenia 37.  59      Kireeva, and Rudy. 2006. Tax Compliance Costs in Open Transition Economy ‐ The Case of Belarus,  Belarus State Economic University.  Klun. 2003. Administrative Costs of Taxation in a Transition Country: The Case of Slovenia, Finance a  úvěr 53.  Klun, and Blasic. 2005. Tax Compliance Costs for Companies in Slovenia and Croatia, FinanzArchiv 61  (3).  Lang et al. 2008. Tax Compliance Costs for Companies in an Enlarged European Community.  Leibfritz. 2011. “Undeclared Economic Activity in Central and Eastern Europe.” World Bank Policy  Research Working Paper WPS5923.  Makedonskiy. 2005. Taxation Mechanisms based on Simplified and Indirect Evaluation of Tax  Liabilities. Russian‐European Centre for Economic Policy.  Mitra, and Stern. 2002. Tax Systems in Transition.  Monteiro, J.C.M., and J.J. Assunção. 2006. “Outgoing the Shadows: Estimating the Impact of  Bureaucracy Simplification and Tax Cut on Formality and Investment.” European Meeting of the  Econometric Society, Vienna. http://www.eea‐esem.com/files/papers/EEA‐ ESEM/2006/2089/ESEM%202006%20‐%20Monteiro%20and%20Assuncao%202005%20‐ %20Outgoing%20the%20shadows.pdf  Morton. 2011. “Small Business Taxation in Eastern Europe—Experience with Presumptive Taxation  1999–2008.” Working Paper for the East and Southern Africa Universities Programme.  Nashchekina, and Timoshenkov. 2004. “Hard to Bear, Hard to Measure: The Costs of Small Business  Legalization in Ukraine.” Paper for the International Society for New Institutional Economics Annual  Conference.  OECD (Organisation for Economic Co‐operation and Development). 2007. Economic Surveys: Ukraine:  Economic Assessment.  OECD (Organisation for Economic Co‐operation and Development). 2013. Tax Administration 2013.  Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economies  Packard, Koettl, and Montenegro. 2012. In from the Shadow—Integrating Europe’s Informal Labor.  World Bank.   Păcurari. 2013. “Profit Tax or Income Tax? Options for Fiscal Optimization of Romanian Small  Companies.” Studies and Scientific Researches, Economics Edition 18, 2013.  60    Pashev. 2005. “Tax Compliance of Small Businesses in Transition Economies: Lessons from Bulgaria.”  Georgia State University Working Paper 05–10, March 2005.   Saavedra. 2007., Flat Income Tax Reforms, in: Gray, Lane, and Varoudakis, Fiscal Policy and Economic  Growth: Lessons for Eastern Europe and Central Asia, World Bank.  Schneider, and Enste. 2000. “Shadow Economies: Size, Causes, and Consequences.” Journal of  Economic Literature. American Economic Association 38 (1): 77–114.  Semikolenova. 1999. Taxation of Small and Medium Enterprises. University of Kiev–Mohyla Academy.  Shetinin et al. 2005. Monitoring the Administrative Barriers to Small Business Development in Russia  5th Round. CEFIR Policy Paper Series 22.  Slukhai. 2009. Inter‐Location Small Business Tax Rate Variation in Ukraine: What is Behind it?  Financial Theory and Practice 1/2009.  Thießen. 2002. The Impact of Fiscal Policy and Deregulation on Shadow Economies in Transition  Countries: The Case of Ukraine. Paper for the Friedrich‐Ebert‐Stiftung/Institut Za Javne Financije  conference on “Unofficial activities in transition countries: Ten years of experience”, Zagreb.    USAID (2009), Collecting Taxes Database, http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PNADW290.pdf.  Varsano, Kim, and Keen. 2008. "The "Flat Tax(es): Principles and Experience". International Tax and  Public Finance 12/08, 15 (6): 712–51.  Wallace. 2002. “Imputed and Presumptive Taxes: International Experiences and Lessons for Russia.”  Georgia State University Working Paper 02–03.  World Bank. 2006. Ukraine—Creating Fiscal Space for Growth: A Public Finance Review.  World Bank. 2011. Tax Perceptions and Compliance Cost Surveys—A Tool for Tax Reform.  Washington, D.C.                 61