Impacto en Pobreza y Distributivo de la Política Fiscal en República Dominicana Grupo del Banco Mundial – Práctica Global sobre Pobreza y Equidad © [2023] International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank 1818 H Street NW Washington DC 20433 Telephone: 202-473-1000 Internet: www.worldbank.org This work is a product of the staff of The World Bank with external contributions. The findings, interpretations, and conclusions expressed in this work do not necessarily reflect the views of The World Bank, its Board of Executive Directors, or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy, completeness, or currency of the data included in this work and does not assume responsibility for any errors, omissions, or discrepancies in the information, or liability with respect to the use of or failure to use the information, methods, processes, or conclusions set forth. 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Se puede mejorar la recaudación de impuestos directos y las contribuciones a la seguridad social .......................................................................................................................................................... 6 C. Los impuestos indirectos son la principal fuente de ingresos públicos .................................. 7 D. Gasto público diseñado para las poblaciones pobres y vulnerables ....................................... 7 E. Subsidios y aportes en servicios públicos ............................................................................................. 9 F. Gastos de protección social ........................................................................................................................ 11 G. Educación............................................................................................................................................................. 14 H. Salud ....................................................................................................................................................................... 15 III. Metodología, datos y supuestos ........................................................................................................................... 16 A. Metodología......................................................................................................................................................... 16 B. Datos ........................................................................................................................................................................ 22 C. Datos Administrativos..................................................................................................................................... 23 D. Descripción general de la asignación ................................................................................................................ 23 IV. Resultados principales ................................................................................................................................................... 27 A. El sistema fiscal reduce la desigualdad, pero el impacto podría mejorar ............................ 27 B. El impacto de la política fiscal sobre la pobreza es modesto .................................................... 30 C. Los impuestos son progresivos, pero unos más que otros .................................................................... 34 i. Los impuestos directos son altamente progresivos ........................................................................ 36 ii. Los impuestos indirectos son progresivos........................................................................................... 37 D. Gasto social y subsidios ........................................................................................................................................... 42 i. Las transferencias directas favorecen a la población pobre ...................................................... 43 ii. Los subsidios llegan por igual a pobres y no pobres ..................................................................... 45 iii. La educación es el principal contribuyente a la reducción de la desigualdad ................... 48 iv. El seguro de salud beneficia a los pobres, pero no así otros programas de salud ........ 50 V. Conclusión: un sistema fiscal progresivo con margen de mejora ....................................................... 52 VI. Referencias ..................................................................................................................................................................... 54 ii Lista de Figuras Figura 1. Países seleccionados: Efecto de la política fiscal en la reducción de la desigualdad (alrededor de 2015)................................................................................................................................................................ x Figura 2. República Dominicana: Contribuyentes/beneficiarios netos (% de los ingresos de mercado).................................................................................................................................................................................. xiv Figura 3. Evolución de la pobreza, 2001-2020 ...................................................................................................... 1 Figura 4. América Latina: ingresos tributarios incluyendo la seguridad social (2018), como % del PIB ................................................................................................................................................................................................. 6 Figura 5. América Latina: gasto social (% del PIB) ............................................................................................. 9 Figura 6. República Dominicana: Cuadro tarifario de energía eléctrica 2018 (RD$ por kWh) .. 10 Figura 7. Centroamérica y República Dominicana: tarifas eléctricas residenciales por empresa ....................................................................................................................................................................................................... 11 Figura 8. Definición de conceptos de ingresos CEQ ........................................................................................ 21 Figura 9. Desigualdad (coeficiente de Gini) en concepto de ingresos pre y pos-fiscales ............. 28 Figura 10. Desigualdad (coeficiente de Gini) en conceptos de ingresos pre y pos-fiscales para poblaciones nacionales, urbanas y rurales ............................................................................................................. 28 Figura 11. Países seleccionados: Reducción de la desigualdad de la política fiscal ..................... 30 Figura 12. República Dominicana: Contribuyentes/beneficiarios netos (% de los ingresos de mercado)................................................................................................................................................................................... 34 Figura 13. Contribuciones marginales a la pobreza ........................................................................................ 33 Figura 14. Reducción de la pobreza (línea de US$5,5 PPA): de ingresos del mercado a ingreso consumible............................................................................................................................................................................... 34 Figura 15. Impuestos directos e indirectos: curvas de concentración y proporción de los beneficios en la población pobre, ordenadas por ingreso de mercado .................................................... 36 Figura 16. Incidencia de impuestos (% sobre ingresos de mercado) ...................................................... 36 Figura 17. Impuestos indirectos: curvas de concentración y proporción de los beneficios en la población pobre..................................................................................................................................................................... 38 Figura 18. Impuestos indirectos: concentración de la proporción por decil de ingresos de mercado .................................................................................................................................................................................... 40 Figura 19. Progresividad y efecto redistributivo de los impuestos directos e indirectos en América Latina .......................................................................................................................................................................................... 42 Figura 20. Curvas de incidencia y concentración de transferencias y subsidios ............................... 43 Figura 21. Transferencias directas: curvas de concentración y proporción de los beneficios en la población pobre..................................................................................................................................................................... 44 Figura 22. Transferencias directas: incidencia y distribución de beneficiarios.................................... 45 Figura 23. Subsidios indirectos: curvas de concentración y proporción de los beneficios en la población pobre..................................................................................................................................................................... 46 Figura 24. Subsidios indirectos: incidencia y concentración de beneficios por decil ....................... 47 Figura 25. Países seleccionados: progresividad y efecto redistributivo de los subsidios.............. 48 Figura 26. Educación: Distribución de beneficiarios e incidencia ............................................................. 49 Figura 27. Educación: curvas de concentración y proporción de beneficios en la población pobre ....................................................................................................................................................................................................... 50 Figura 28. Salud: curvas de concentración y proporción de beneficios en la población pobre .. 52 iii Lista de Tablas Tabla 1. Ingresos totales del gobierno dominicano en 2018 ........................................................................... 5 Tabla 2. Gasto total del gobierno dominicano en 2018 ...................................................................................... 8 Tabla 3. Cambios en la pobreza................................................................................................................................... 30 Tabla 4. Distribución de la población y del ingreso según grupos de ingreso en US$ PPA.......... 32 Tabla 5. Ingreso de mercado: proporción acumulada por decil antes y después de impuestos y transferencias......................................................................................................................................................................... 32 Tabla 6. Incidencia de los Impuestos Directos como % de los ingresos de mercado ...................... 37 Tabla 7. Incidencia de impuestos indirectos, grupos de ingreso (como % del ingreso de mercado) ....................................................................................................................................................................................................... 39 Tabla 8. República Dominicana: concentración de gastos según exención de IVA y lugar de compra ....................................................................................................................................................................................... 41 iv Abreviaturas ADESS Administradora de Subsidios Sociales ALC América Latina y el Caribe ARS Administradoras de Riesgos de Salud BEEP Bono Escolar Estudiando Progreso CAASD Corporación del Acueducto y Alcantarillado de Santo Domingo CDEEE Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe CEQ Compromiso con la Equidad CORAASAN Corporación de Acueductos y Alcantarillados de Santiago DGII Dirección General de Impuestos Internos EDE Empresas Distribuidoras de Energía Eléctrica ENCFT Encuesta Nacional Continua de Fuerza de Trabajo ENDESA Encuesta Demográfica y de Salud ENGIH Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares 2018 ENIGH Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2006-07 GLP Gas Licuado de Petróleo ICV �ndice de Calidad de Vida IDSS Instituto Dominicano de Seguros Sociales IES Programa de Incentivo a la Educación Superior ILAE Programa de Incentivo a la Asistencia Escolar INABIMA Instituto Nacional de Bienestar Magisterial (pensión pública) INAPA Instituto Nacional de Aguas Potables y Alcantarillados INB Ingreso Nacional Bruto IPC �ndice de Precios al Consumidor ITBIS Impuesto sobre Transferencias de Bienes Industrializados y Servicios IVA Impuesto al Valor Agregado v MESCyT Ministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos OMSA Oficina Metropolitana de Servicios de Autobuses ONE Oficina Nacional de Estadística OPRET Oficina Para el Reordenamiento del Transporte (a cargo de los servicios de metro y teleférico) PAE Programa de Alimentación Escolar PIAMG Programa de Incentivos a los Alistados de la Marina de Guerra PIB Producto Interno Bruto PIPP Programa Incentivo de la Policía Preventiva PPA Paridad del Poder Adquisitivo PROMESE/CAL Programa de Medicamentos Esenciales y Central de Apoyo Logístico PROSOLI Programa Progresando con Solidaridad RD República Dominicana RD$ Pesos de la República Dominicana SENASA Seguro Nacional de Salud SIE Superintendencia de Electricidad SIPEN Superintendencia de Pensiones SISALRIL Superintendencia de Salud y Riesgos Laborales SIUBEN Sistema Unificado Único de Beneficiarios SNS Servicio Nacional de Salud TMC Transferencias Monetarias Condicionadas vi Reconocimientos Este informe fue liderado por Alejandro de la Fuente y elaborado por Maynor Cabrera. El equipo agradece los numerosos aportes y comentarios por parte de Jaime Aristy-Escuder, Gabriela Inchauste, Christian Gómez Canon, Haydeeliz Carrasco, Pedro Rodríguez, James Sampi y Johannes Herderschee. Un especial agradecimiento al Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPYD), en particular a Rosa Cañete y su equipo dentro del Viceministerio de Análisis Económico y Social (VAES), por su acompañamiento a lo largo de todo el estudio. El informe fue preparado a petición del Gobierno de la República Dominicana y fue parcialmente financiado por la Agencia Francesa de Desarrollo (Agence Française de Développement, AFD). vii Resumen ejecutivo Este informe evalúa el impacto de la política fiscal, tanto tributaria como de gastos, sobre la pobreza y la desigualdad en la República Dominicana. Por el lado tributario, el análisis se centra en el impuesto sobre la renta de las personas físicas, el impuesto al valor agregado (impuesto a la transferencia de bienes y servicios industrializados, conocido como ITBIS en República Dominicana) y los impuestos selectivos sobre bebidas alcohólicas, cigarrillos, combustibles y servicios de telecomunicaciones. Estos impuestos combinados representaron el 7,8 por ciento del PIB en 2018, lo que equivale al 60 por ciento de los ingresos fiscales totales. Por el lado del gasto, el análisis se enfoca en los beneficios de protección social como transferencias monetarias y cuasimonetarias directas (por ejemplo, el programa de alimentación escolar y el programa de uniformes y útiles escolares), subsidios indirectos (energía, agua y transporte público), y en beneficios en especie en educación y salud, que juntos representan el 39,2 por ciento del gasto total del gobierno y el 85,9 por ciento del gasto social. Para evaluar los impactos del sistema fiscal en la pobreza y la desigualdad, el estudio estimó medidas de ingresos “pre-fiscales� y “pos-fiscales�. Siguiendo la metodología desarrollada por el Instituto Compromiso con la Equidad (CEQ) para evaluar la política fiscal (Lustig, 2018). Para examinar el efecto redistributivo alcanzado por la política fiscal (entre otras cosas) y, por lo tanto, el impacto del sistema fiscal sobre la pobreza y la desigualdad, el estudio construye medidas de ingresos pre y post fiscales. La medida del ingreso pre-fiscal (ingreso de mercado) se construye sumando todas las fuentes privadas de ingreso de un individuo: ingreso laboral, transferencias privadas recibidas, ingreso de capital, valor imputado de la vivienda propia y autoconsumo, antes de cualquier transferencia directa, beneficios en especie o subsidios, y pago de impuestos por parte de un hogar determinado. Los ingresos “pos-fiscales� toman como punto de partida a la renta pre-fiscal o de mercado y se obtienen tras tener en cuenta una serie de políticas impositivas (incluyendo el impuesto sobre la renta de personas físicas, el impuesto sobre el valor agregado (IVA) y determinados impuestos selectivos) y de gasto, incluyendo el gasto público en salud y educación, subsidios seleccionados y transferencias monetarias no condicionadas. Luego se derivan medidas de pobreza y desigualdad para escenarios con intervenciones pre y pos-fiscales. Los datos primarios utilizados para calcular los ingresos pre y pos-fiscales provienen de la Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares (ENGIH) de 2018. Este informe también utiliza datos de salud para calcular e imputar la propensión a hacer uso de los servicios de atención médica pública. La participación en el uso de servicios de salud según distintos proveedores registrados se obtiene a partir de la Encuesta Demográfica y de Salud de 2013 (ENDESA). Los datos administrativos adicionales provienen del Ministerio de Hacienda, la Dirección General de Impuestos Internos (DGII), el Ministerio de Educación, la Superintendencia de Salud y Riesgos Laborales (SISALRIL), el Banco Central y otras fuentes oficiales (Sección III). El impacto neto del sistema fiscal en la desigualdad es positivo, pero podría mejorarse viii El informe encontró que en 2018 la política fiscal redujo la desigualdad de ingresos en República Dominicana. Los impuestos, los subsidios indirectos y las transferencias (incluyendo el valor monetario de la educación y la salud) beneficiaron más a la población pobre o vulnerable a la pobreza que a la población no pobre1. Medida a través del coeficiente de Gini, la política fiscal redujo la desigualdad en 8,6 puntos, de 0,459 a 0,374, con mayores beneficios para las poblaciones rurales. Incluso después de excluir los beneficios en especie (educación y servicios de salud), sigue siendo evidente una reducción en la desigualdad de ingresos, con una caída del coeficiente de Gini de 2,8 puntos. De todas las medidas fiscales consideradas en este informe, la educación primaria y secundaria, el sistema nacional de salud, el programa de alimentación escolar (Desayuno escolar), y el impuesto a la renta personal son las intervenciones que más reducen la desigualdad. Las transferencias de educación primaria y secundaria reducen el coeficiente de Gini en 2,1 y 1,1 puntos, respectivamente. Los beneficios de salud (a través del Sistema Nacional de Salud) también tienen un importante efecto igualador, reduciendo el coeficiente de Gini en 1 punto. El programa de alimentación escolar y el impuesto a la renta personal reducen el coeficiente de Gini en 0,7 y 0,6 puntos, respectivamente. El impuesto especial sobre el combustible (principalmente consumido directamente por los ricos) y el ITBIS también reducen la desigualdad, pero en menor medida. Por otro lado, los subsidios a los servicios de agua y metro benefician principalmente a la clase media y, en consecuencia, no disminuyen la desigualdad a nivel nacional. La magnitud de la reducción de la desigualdad lograda por la política fiscal en República Dominicana es similar al promedio regional en América Latina y el Caribe (ALC). Los sistemas fiscales reducen la desigualdad en la mayoría de los países en desarrollo, con algunas excepciones en el �frica subsahariana. En términos del impacto redistributivo de su política fiscal (incluido el valor monetizado de los servicios de educación y salud), la República Dominicana ocupa el noveno lugar de 18 países latinoamericanos. Muchos países de ALC muestran un coeficiente de Gini similar al de República Dominicana. En Ecuador, por ejemplo, la desigualdad se reduce en 8 puntos cuando se incluyen la educación y el seguro de salud. En otros países como Bolivia y Perú la desigualdad se reduce en menor medida. 1 Aquellas personas cuyo ingreso per cápita diario se encuentra entre US$11,50 y US$57,60 PPA con base en estimaciones realizadas por el Instituto CEQ utilizando la metodología desarrollada por López-Calva y Ortiz-Juárez (2014). ix Figura 1. Países seleccionados: Efecto de la política fiscal en la reducción de la desigualdad (alrededor de 2015) Ingresos de mercado Gini (Antes de impuestos y transferencias) regiones Europa y Asia Central América Latina y el Caribe Oriente Medio y �frica del Norte América del Norte Asia del Sur Afríca subsahariana Ingresos finales Gini (despues de impuestos, subsidios, transferencias monetarias y en especie) Fuente: Centro de datos CEQ (https://commitmentoequity.org/datacenter/) El impacto de la política fiscal sobre la pobreza es modesto La política fiscal reduce la pobreza, aunque modestamente (en 1,0 punto porcentual, utilizando la línea nacional de pobreza). La reducción de la pobreza está impulsada principalmente por el Desayuno escolar, el programa de transferencias monetarias Comer es Primero y los subsidios a la electricidad. Si bien el ITBIS y los impuestos selectivos sobre los combustibles reducen la desigualdad, aumentan levemente la pobreza, ya que las poblaciones vulnerables y pobres siguen pagando el ITBIS por la compra de bienes y servicios y consumen combustible (comprando en estaciones de servicio, pero principalmente de manera indirecta a través de la compra de bienes y servicios que utilizan petróleo como insumo). Si se utilizan estándares internacionales, la proporción de la población dominicana que salió de la pobreza (utilizando el umbral de US$ 5,5 PPA 2011) como resultado de las intervenciones de política fiscal es pequeña (1,3 puntos porcentuales), en relación con el impacto de la política fiscal en otros países de América Latina. La reducción de la pobreza como resultado de las intervenciones de política fiscal también es pequeña (0,9 puntos porcentuales) utilizando el umbral de US$ 6,85 PPA 2017. El gobierno dominicano puede mejorar la capacidad de su sistema fiscal para reducir la pobreza, principalmente a través de un aumento de los ingresos públicos, que luego podrían transferirse a las poblaciones pobres y vulnerables. Los impuestos son progresivos, pero unos más que otros Tanto los impuestos directos como los indirectos reducen la desigualdad. Los impuestos directos (es decir, los impuestos sobre la renta personal, los intereses y los dividendos) recaen principalmente sobre los contribuyentes de los hogares de clase media y alta y son muy x progresivos, ya que afectan menos a los pobres que a otros segmentos de la población. Sin embargo, el impacto de los impuestos directos sobre la desigualdad es pequeño: representa solo el 1,4 por ciento del ingreso promedio del mercado familiar y una pequeña porción de los ingresos fiscales totales del gobierno (9,4 por ciento). Los impuestos indirectos son la principal fuente de ingresos en la República Dominicana y representan el 68 por ciento de los ingresos fiscales totales. El informe analizó el impacto del ITBIS (IVA) y de los impuestos selectivos sobre bebidas alcohólicas, cigarrillos, combustibles y servicios de telecomunicaciones sobre la desigualdad. Los impuestos indirectos son progresivos porque afectan menos a los pobres que a otros segmentos de la población. Sin embargo, los impuestos indirectos reducen los ingresos de mercado de la población en 9,3 por ciento en promedio, lo cual lleva a algunas personas a la pobreza. El principal impuesto que genera este impacto es el ITBIS, que es pagado por todos. El gasto social y los subsidios reducen la desigualdad En términos de gasto público, la mayoría de las transferencias directas son pro-pobres porque la población que vive con ingresos por debajo de la línea de pobreza recibe más beneficios que otros grupos de población en términos absolutos. Las Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC) para la educación terciaria (conocidas como Incentivo a la Educación Superior, IES), las pensiones contributivas y el bono para conductores (BonoGas Chofer) son progresivos (es decir, los beneficios para los hogares de menores ingresos como porcentaje de sus ingresos totales son mayores que para los hogares más acomodados). Pero, no son pro-pobres. Los subsidios indirectos no son pro-pobres en República Dominicana porque son proporcionales al ingreso. Todos los servicios subsidiados en el país tienen tarifas que no cubren totalmente sus costos. La electricidad y el agua también cuentan con subsidios implícitos debido a la existencia de conexiones irregulares, fraudes y cuentas sin pagar. Las empresas reciben transferencias del gobierno central para cubrir estos costos y mantener las tarifas bajas. En el caso de la electricidad, existe un esquema tarifario que favorece a los hogares con bajo consumo de energía eléctrica. El subsidio del agua es regresivo. El subsidio a los servicios de metro (ofrecido por la entidad pública OPRET) beneficia únicamente a la población urbana que vive en el Distrito Nacional y Santo Domingo y es neutral. En cambio, el subsidio a los servicios de buses urbanos (ofrecido por la entidad pública conocida como OMSA) es progresivo. Este programa opera principalmente en los centros urbanos, beneficia a los deciles bajos y medios de la población, y sus servicios llegan también a la población de Santiago (Región del Cibao). El subsidio a la electricidad es ligeramente progresivo. En comparación con sus contrapartes en América Latina y el Caribe, los subsidios indirectos de la República Dominicana tienen un menor impacto redistributivo. Las transferencias de educación son pro-pobres, al igual que el seguro de salud familiar subsidiado. Los beneficios de la educación son pro-pobres en todos los niveles educativos, excepto en la educación terciaria. En el nivel terciario, las transferencias de educación son progresivas, ya que los beneficios como porcentaje de los ingresos del mercado son mayores para los pobres que para los ricos. La educación primaria es la intervención más favorable a los pobres, seguida de la educación preescolar y el programa de alfabetización, Quisqueya Aprende xi Contigo. La educación secundaria también fue pro-pobre en 2018. Los gastos de salud son menos progresivos que los de educación y se encontró que el sólo el seguro de salud familiar subsidiado es pro-pobre2. Resumen del impacto de la política fiscal sobre la pobreza y la distribución del ingreso Nacional USD 5,5 PPA Línea Nacional Extremos Línea de de Pobreza Línea de pobreza Pobreza Ingreso de Mercado 22,1% 4,3% 16,6% Ingreso consumible 21,1% 2,9% 15,2% Reducción de pobreza/1 1,0% 1,3% 1,3% De los cuales (contribución marginal) /2 Desayuno escolar 1,6% 1,0% 1,4% Comer es primero 0,9% 0,2% 0,7% Impuesto Indirecto ITBIS -1,6% -1,3% -1,2% Gini Ingreso de Mercado 0,459 Ingreso final 0,431 Reducción de la desigualdad 0,086 De los cuales (contribución marginal) /2 Beneficios de educación en especie: Primarios 0,021 Beneficios de educación en especie: Secundarios 0,011 Beneficios de salud en especie: Sistema Nacional de Salud 0,009 Desayuno escolar 0,008 Comer es primero 0,003 Impuesto Indirecto ITBIS 0,004 Fuente: estimaciones basadas en ENGIH 2018 y fuentes oficiales Notas: 1/ La metodología CEQ no estima los índices de recuento o tasas de pobreza de los ingresos finales 2/ Las contribuciones marginales positivas significan que la intervención fiscal reduce la pobreza o la desigualdad. Cuando las contribuciones marginales son negativas, el efecto es el contrario. En general, la mayoría de los dominicanos son beneficiarios netos de la política fiscal del país. La mayoría de la población, es decir, los primeros ocho deciles de ingreso son beneficiarios netos de la política fiscal cuando se aplican todos los beneficios e impuestos (Figura 2, panel derecho). Los beneficios son mayores para las personas pobres y el mayor impacto se logra a través de las transferencias en especie en educación y salud. Los beneficios netos no son significativos para los deciles más altos (deciles 9-10), que comprenden la clase media alta y los grupos de ingresos ricos. El impacto de las transferencias directas solo es perceptible para los primeros cinco deciles, que comprenden los grupos de ingresos pobres y vulnerables. El sistema 2 De acuerdo con Aristy -Escuder, et al. (2015), “La progresividad de los beneficios hacia los segmentos más pobres de la población, puede ser un indicador de otras tendencias en la educación y salud. Aquellos con mayores ingresos pueden optar por educación privada y en el caso de la salud, participar en programas contributivos de seguros�. Al respecto Sánchez- Martín y Senderowitsch (2012, p. 13) explica que "el sector educativo en la RD presenta fallas en la prestación del servicio público, lo que origina una oferta privada que es más un reactivo a las deficiencias de la educación estatal que una alternativa de alta calidad (al menos no en todos los casos)." Véase una discusión sobre este tema en Sánchez-Martin y Senderowitsch (2012). xii fiscal en su conjunto tiene un impacto neutral sobre las clases medias, ya que los impuestos son compensados por los beneficios recibidos. Sin embargo, cuando se excluyen los beneficios de salud y educación, solo los tres primeros deciles de la población son beneficiarios netos del sistema fiscal del país (Figura 2, panel izquierdo). Los deciles superiores se convierten en contribuyentes netos. xiii Figura 2. República Dominicana: Contribuyentes/beneficiarios netos (% de los ingresos de mercado) Incidencia neta, todos los impuestos y Incidencia neta, todos los impuestos y transferencias excepto los beneficios de transferencias salud y educación 25% 140% 20% 120% 15% 100% % ingresos de mercado % ingresos de mercado 80% 10% 60% 5% 40% 0% 20% -5% 0% -10% -20% -15% -40% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 -20% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Decil Decil Toda la educación Toda la salud Todos los impuestos indirectos Todos los subsidios indirectos Todos los impuestos indirectos Todos los subsidios indirectos Todos los impuestos directos Todas las transferencias directas Todos los impuestos directos Todas las transferencias directas Todas las transferencias y subsidios netos Todas las transferencias y subsidios netos Fuente: Estimaciones de los autores basadas en la ENGIH 2018 xiv I. Introducción La República Dominicana (RD) experimentó un crecimiento fuerte y sostenido, junto con índices de pobreza decrecientes, durante más de un cuarto de siglo, hasta la crisis económica desatada por la pandemia de COVID-19. El país creció a una tasa promedio del 5,3 por ciento anual entre 1993 y 2018. Mientras tanto, la tasa de pobreza se redujo del 43 por ciento en 2008 (el primer año con datos comparables disponibles) a solo el 29 por ciento en 2016, y la tasa de pobreza extrema se redujo del 13 por ciento al 6 por ciento durante el mismo período3. Las mejoras fueron más pronunciadas en las áreas rurales, donde la pobreza disminuyó del 46 por ciento en 2001 al 38 por ciento en 2016. A partir de 2017, las cifras de pobreza nacional experimentaron una ruptura en su comparabilidad por razones metodológicas. No obstante, cifras comparables recientes entre 2017 y 2019 también muestran reducciones continuas en la pobreza general y extrema, ya que cayeron 4,6 y 1,1 puntos porcentuales, respectivamente (Figura 3). Al mismo tiempo, la desigualdad de ingresos mejoró: el coeficiente de Gini cayó de 0,498 a 0,471 (-2,7 puntos Gini) entre 2001 y 2016 y luego de 0,438 a 0,431 (-0,7 puntos) entre 2017 y 2019. Figura 3. Evolución de la pobreza, 2001-2020 Porcentaje Oficial Nacional Oficial Rural Oficial Urbano US$ 5,5 PPA Fuente: Estimaciones de ONE, MEPYD, Banco Central y Banco Mundial Nota: Las cifras de 2020 son estimaciones preliminares oficiales basadas en el Boletín de Pobreza N° 8 del MEPyD. 3 La pobreza saltó del 32,4 por ciento en 2002 al 49,5 por ciento en 2004 debido a la crisis financiera de 2003, que redujo los salarios reales y el empleo. 1 La crisis del COVID-19 está frenando el progreso en la reducción de la pobreza y puede revertir los avances logrados en la última década. Las estimaciones preliminares indican que la actual crisis económica provocó la pérdida de alrededor de 280.000 puestos de trabajo, lo que representa hasta el 6 por ciento del empleo total. Según estimaciones preliminares oficiales, el aumento del desempleo y la inactividad económica aumentó la pobreza del 21 por ciento al 23,4 por ciento y la pobreza extrema del 2,7 por ciento al 43,5 por ciento. Esto implicó un aumento de 270.000 en el número de personas que vivían por debajo del umbral de la pobreza, incluso después de que se promulgaron medidas de mitigación4. En el contexto de la crisis, la política fiscal podría contribuir a atenuar los impactos negativos sobre la pobreza y la desigualdad5. Esto podría lograrse evitando una política fiscal laxa que conduzca a la inestabilidad macroeconómica y una mayor inflación, que es el peor impuesto para los pobres; así como a través de un gasto público cuidadosamente focalizado, por sus implicaciones distributivas. La experiencia demuestra que el gasto público dirigido a los hogares pobres y vulnerables puede lograr una distribución más amplia de los beneficios del crecimiento económico6. Por ejemplo, los impuestos y las transferencias han desempeñado un papel redistributivo importante en los países de ingresos altos y han atenuado en cierto modo la desigualdad elevada. La política fiscal también podría ayudar a atenuar los impactos distributivos negativos de la crisis actual, por ejemplo, aumentando los programas sociales existentes. Al mismo tiempo, como en la mayor parte de ALC, un imperativo de política para RD será llevar a cabo algún tipo de ajuste fiscal a raíz de la crisis. Algunas de las herramientas de política fiscal con las que cuenta el gobierno podrían ser relevantes para este propósito. La publicación de la Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares (ENGIH) de 2018 en 2020 brinda la oportunidad para evaluar el impacto de la política fiscal en el bienestar en 2018. Las estimaciones de pobreza para 2020 ya reflejan el impacto de las medidas de política adoptadas por el gobierno el año anterior para atenuar el impacto de la crisis. El análisis de algunos de esos instrumentos de política, incluso los adoptados en 2018, podría arrojar algo de luz sobre su progresividad e informar al gobierno sobre si las políticas que se adoptaron fueron apropiadas. En una etapa posterior, los datos de 2018 también podrían ayudar a proyectar hacia 2020 el agregado de ingresos y varios instrumentos de política fiscal. Proyecciones como estas podrían servir como escenarios de referencia para simular medidas de política que atenúen el impacto que la crisis actual está teniendo en las cuentas fiscales, al mismo tiempo que protegen a los segmentos más pobres. Sin embargo, este tipo de trabajo de simulación va más allá del alcance de este informe. Los datos de gastos e ingresos de una 4 MEPyD (2021) Boletín de Pobreza N° 8. 5 Un estudio similar sobre la pobreza y las implicaciones distributivas del sistema fiscal en el país realizado en 2014 utilizando la ENGIH de 2007 concluyó que el sistema fiscal fue progresivo en general, pero su impacto en la reducción de la pobreza fue modesto. 6 Definido como aquellos vulnerables a caer en la pobreza y el límite inferior de la clase media en los países de América Latina, con base en estimaciones de López-Calva y Ortiz-Juárez (2014). Aquellos cuyo ingreso per cápita anual se encuentre entre US$11,50 y US$57,60 PPA según estimaciones del Instituto CEQ. 2 muestra de 8,881 hogares dominicanos se obtuvieron de la ENGIH 2018. El análisis de este informe es un avance significativo en relación con el análisis anterior de este tipo, que había aplicado la estructura tributaria de 2013 a la base de datos contenida en la ENIGH de 2007. Esta nueva evaluación para RD tiene algunas mejoras en comparación con el último estudio anterior de este tipo (Aristy-Escuder, Cabrera, Moreno-Dodson y Sánchez-Martin, 2018) : mientras que el último análisis de incidencia fiscal aplicó estimaciones basadas en la encuesta de 2006/2007 a los conceptos fiscales de 2013, el análisis de este informe aplica los datos de la encuesta de hogares a los conceptos fiscales del mismo año, incluyendo los efectos indirectos por impuestos indirectos y el impuesto al combustible, un enfoque mejorado para estimar la incidencia de evasión y exención del ITBIS y la estimación del efecto de los subsidios para el metro, agua y transporte urbano. Este informe sigue la metodología desarrollada por el Instituto Compromiso con la Equidad (CEQ) (Lustig, 2018). Se estiman las medidas de ingresos “pre-fiscales� y “pos-fiscales� para este análisis para luego comparar las medidas de pobreza y desigualdad. Como se analiza a continuación (Sección III, Cuadro 1), las medidas pre-fiscales comprenden los ingresos de mercado antes de que se apliquen transferencias o impuestos. El ingreso “pos-fiscal� toma el ingreso pre-fiscal y le agrega un subconjunto de políticas fiscales: subsidios y transferencias directas recibidas, impuestos directos e indirectos pagados y transferencias en especie recibidas a través del uso de servicios. La metodología CEQ aplicada en este informe corresponde a datos de 2018, pero su enfoque podría sentar las bases para realizar simulaciones de políticas sobre reformas que el gobierno podría estar considerando para sortear los impactos de la crisis actual. Sin embargo, este tipo de ejercicio y sus resultados serían distintos del trabajo de antecedentes técnicos proporcionado en este informe. El resto de este informe está organizado de la siguiente manera: la Sección II describe los sistemas tributarios y el gasto público de la República Dominicana en 2018 y los compara con una serie de países latinoamericanos seleccionados. La Sección III incluye una descripción de los datos, la metodología y los supuestos realizados para llevar a cabo el análisis de este informe. Los principales resultados se presentan en la Sección IV, comenzando con el impacto neto de la política fiscal sobre la desigualdad, seguido por su impacto sobre la incidencia de la pobreza. A continuación, se proporciona una comparación con otros países. La Sección IV también incluye un análisis detallado del impacto distributivo de los impuestos, el gasto social y los subsidios, para demostrar su impacto en el bienestar de los pobres. Las principales conclusiones del informe se presentan en la Sección V. II. El sistema tributario y el gasto público en República Dominicana en 2018 El sistema fiscal comprende un conjunto de impuestos y gastos sociales. Por el lado tributario, el análisis de este informe considera instrumentos fiscales como el impuesto sobre la renta de las personas físicas, el impuesto al valor agregado (impuesto sobre la transferencia de bienes y servicios industrializados conocido como ITBIS en RD) y los impuestos indirectos sobre bebidas 3 alcohólicas, cigarrillos, combustibles y servicios de telecomunicaciones. Por el lado del gasto público, los beneficios para los hogares que se analizan incluyen beneficios de protección social como transferencias monetarias y cuasi-monetarias directas (por ejemplo, el programa de alimentación escolar y el programa de uniformes y útiles escolares), subsidios indirectos (agua, transporte público y electricidad) y prestaciones en especie en educación y salud. A continuación, se proporciona una descripción general del tamaño y la composición de cada una de estas principales herramientas fiscales, a partir de 2018. A. A pesar de varias reformas al sistema tributario, los ingresos públicos de RD son relativamente bajos Los ingresos fiscales totales en 2018 representaron un 14,2 por ciento del PIB. La Tabla 1 proporciona un panorama de las fuentes de ingresos públicos en el año fiscal 2018. Los ingresos tributarios son la fuente de ingresos más importante (cerca del 91 por ciento de los ingresos totales), seguidos de los ingresos no tributarios (8 por ciento de los ingresos totales). A pesar de varias reformas tributarias que se implementaron entre 2001 y 2012, la recaudación de ingresos fiscales en 2018 ascendió a RD$549.900 millones (13,0 por ciento del PIB), que es una de las recaudaciones de ingresos más bajas como porcentaje del PIB en ALC (OCDE, 2022) 7. Esta baja recaudación se explica por los altos niveles de evasión tanto del ITBIS como del impuesto a la renta. Según el Banco Mundial, la "brecha de cumplimiento de la República Dominicana es el factor individual más importante que explica su gran brecha potencial de eficiencia". (Banco Mundial, 2017, pág. x) . Al considerar solo los impuestos directos pagados, la recaudación totaliza RD$176.100 millones, equivalente al 4,2 por ciento del PIB en 2018 (Tabla 1, Columna 2). Además, los impuestos indirectos comprenden RD$373.700 millones, equivalentes al 8,8 por ciento del PIB. El gobierno aún recauda contribuciones a la seguridad social (0,1 por ciento del PIB), a pesar de que el sector privado administra los sistemas de pensiones de salud y adultos mayores. 7 Según la OCDE (2022), Guatemala y República Dominicana tuvieron las cargas tributarias más bajas de la región en 2018, por debajo del promedio regional (22,5 por ciento). La recaudación de impuestos en la República Dominicana fue del 13,2 por ciento del PIB e incluye impuestos y contribuciones sociales, pero excluye los ingresos del gobierno local. 4 Tabla 1. Ingresos totales del gobierno dominicano en 2018 Total en Relación Parte de las cuentas fiscales Cuentas fiscales ENGIH entre analizadas Encuesta total de la encuesta Incluyendo y cuentas RD$ millones % PIB RD$ millones % PIB % del total RD$ millones fiscales analizadas (%) Ingresos totales y subvenciones 601.120 14,2 332.472 7,85 55,3 163.074,0 27,1 Impuestos 549.942 13,0 332.472 7,85 60,5 163.074,0 29,7 Impuestos directos 176.153 4,2 51.425 1,21 29,2 22,330,2 12,7 Impuesto a la renta personal Sí 51.425 1,2 51.425 1,21 10,.0 22.330,2 43.,4 Otros (Impuesto sobre Sociedades, No 124.727 2,9 0 - Impuesto sobre Bienes Inmuebles) Impuestos indirectos 373.713 8,8 281.046 6,63 75,2 140.743,8 37,7 ITBIS Sí 194.725 4,6 194.725 4,60 100,0 81.573,5 41,9 Impuestos selectivos (consumo) Sí 93.731 2,2 86.322 2,04 92,1 59.170,3 63,1 Aranceles aduaneros No 39.269 0,9 Otros impuestos indirectos No 45.989 1,1 Contribuciones sociales No 2.514 0,1 Ingresos no tributarios No 47.699 1,1 Subsidios No 965 0,0 Fuente: Ministerio de Hacienda (Estado anual de operaciones), Dirección General Tributaria (Boletín Estadístico), Oficina Nacional de Estadística (ONE), Banco Central, Cálculos internos con base en la ENGIH de 2018 Notas: Los impuestos selectivos incluyen impuestos sobre combustibles, bebidas alcohólicas, cerveza, tabaco, telecomunicaciones. Este informe se centra en los impactos del impuesto sobre la renta de personas físicas, el ITBIS y los impuestos selectivos al consumo. Los ingresos del gobierno considerados en el análisis de este informe ascienden al 7,85 por ciento del PIB y al 60,5 por ciento de los ingresos fiscales en 20188. La fuente más importante de ingresos tributarios es el ITBIS, que representa aproximadamente el 35 por ciento de la recaudación impositiva. La última columna de la Tabla 1 presenta la relación entre la recaudación total obtenida en la encuesta de hogares y la reportada por los datos administrativos. Una limitación de este análisis es que las proporciones son significativamente inferiores a 100, ya que la encuesta captura solo los impuestos pagados por los hogares, mientras que los datos administrativos consideran las recaudaciones de otras organizaciones, como gobiernos, ONG, etc. Además, al igual que otras encuestas de hogares, es probable que la ENGIH no capture la parte superior de la distribución del ingreso. Esto puede explicar en parte la baja tasa de recolección reportada anteriormente. La República Dominicana tiene una de las cargas fiscales más bajas de la región, por debajo del promedio entre los países de ALC del 22,5 por ciento del PIB en 2018 (OCDE, 2022) . La recaudación de impuestos directos es una de las más bajas y la recaudación de impuestos indirectos está por debajo del promedio regional (11,5 por ciento del PIB en el año 2018, según la OCDE). Cuando se excluyen las contribuciones sociales, la brecha es menor: el promedio entre los países de ALC es del 19,1 por ciento en comparación con el 13,0 por ciento en la 8Los impuestos sobre la renta de las sociedades, así como los impuestos de importación, no se incluyeron porque es difícil asignar las cargas económicas a una sola persona u hogar. 5 República Dominicana. Los ingresos fiscales son más bajos en comparación con países que tienen niveles similares de PPA del INB per cápita, como México y Colombia. Figura 4. América Latina: ingresos tributarios incluyendo seguridad social (2018), como % del PIB 35.0 35,000 30.0 30,000 25.0 25,000 20.0 20,000 15.0 15,000 10.0 10,000 5.0 5,000 0.0 0 Impuestos directos Impuestos indirectos Otros impuestos Contribuciones a la seguridad social INB per cápita PPA Fuente: Datos de OECD-Stat y del Banco Mundial B. Se puede mejorar la recaudación de impuestos directos y las contribuciones a la seguridad social Los contribuyentes del impuesto sobre la renta, tal como los define el código tributario, son personas naturales, jurídicas o no residentes, no domiciliadas con establecimiento permanente dentro del territorio dominicano. El impuesto sobre la renta de las personas físicas, definido por la Ley 11-92, es aplicable a los salarios, rentas o rentas empresariales netas de las personas físicas y aplica un conjunto de tasas progresivas que van del 15 al 25 por ciento, dependiendo del valor de la renta neta imponible. Para los trabajadores asalariados se permiten algunas deducciones, como una asignación personal o un límite básico de exención de impuestos (cerca de US$ 8.400 en el año 2018), aportes a la seguridad social, aguinaldo (“regalía pascual�). Además de las actividades laborales, se pueden deducir otros gastos especificados en el Código Tributario. También se gravan las rentas obtenidas por premios, alquiler de vivienda, intereses y dividendos. El sistema de seguridad social fue reformado en 2001, “pasando de un modelo de reparto a un modelo de cuenta de capitalización individual, incluyendo un régimen subsidiado para los más vulnerables� (Lavigne & Vargas, 2013, pp. 8). En 2018, alrededor de 3,9 millones de personas, 6 el 37 por ciento de la población total, estaban afiliadas a los sistemas de pensiones. Solo el 6 por ciento de ellos pertenecía a esquemas públicos —como los que ofrece el Banco Central, el programa de pensiones para maestros (INABIMA), el Ministerio de Hacienda o el Banco de Reserva (BanReservas)—, pero solo el 48,2 por ciento de los afiliados a estas pensiones eran contribuyentes (SIPEN, 2019) . Además, el gobierno dominicano todavía recauda contribuciones al antiguo sistema de reparto, pero, a partir de 2018, eran tan bajas como RD$42,6 millones (cerca de US$ 0,9 millones). C. Los impuestos indirectos son la principal fuente de ingresos públicos El impuesto al valor agregado (ITBIS) es la mayor fuente individual de recursos a los ingresos tributarios en la República Dominicana. El ITBIS que recaudan las autoridades aduaneras representó el 44,4 por ciento de los ingresos totales del ITBIS durante 2017-2019, mientras que el resto se recauda a través de transacciones internas (con un promedio de 54,6 por ciento en 2017-2019). La tasa general del IVA es del 18 por ciento y la tasa reducida es del 16 por ciento9. Los bienes y servicios exentos de este impuesto incluyen bienes tales como: aceites combustibles, medicamentos, materiales educativos, animales vivos y una variedad de alimentos, entre otros; y servicios tales como servicios financieros (incluyendo seguros), planes de pensiones, transporte, electricidad, agua, recolección de basura, salud, educación, actividades culturales, servicios funerarios, salones de belleza y alquiler de viviendas. El gasto tributario del ITBIS fue de 2,9 por ciento del PIB en 2018 (Ministerio de Hacienda, 2017, págs. 27). Los impuestos selectivos aplicados al consumo (conocidos como ISC) incluyen gravámenes sobre bebidas alcohólicas, tabaco, telecomunicaciones, productos derivados del petróleo, seguros y algunos servicios financieros. Las tasas aplicadas a esos productos son ad valorem para seguros (16 por ciento), telecomunicaciones (10 por ciento), y existe un impuesto al débito del 0,15 por ciento del valor de cada pago (RD$0,0015 por cada peso) realizado a través del sistema financiero (cheques y pagos electrónicos). Las bebidas alcohólicas tienen una tasa tributaria ad valorem (10 por ciento) y una tasa fija10. El tabaco pagaba una tasa ad valorem (20 por ciento) más un impuesto fijo de RD$51,97 por cajetilla de 20 cigarrillos o RD$25,98 por cajetilla de 10, en promedio durante 2018. Para los impuestos a los combustibles, hay un impuesto ad valorem (16 por ciento) que se aplica a los combustibles fósiles y derivados del petróleo, y dos tasas específicas que se aplican al consumo de combustibles11. D. Gasto público diseñado para las poblaciones pobres y vulnerables El gasto fiscal total del sector público no financiero en 2018 fue de RD$699.500 millones, lo que representa alrededor del 16,5 por ciento del PIB (Tabla 2, Columna 2). La Tabla 2 presenta la 9 La tasa reducida es aplicable a cierto tipo de yogures, margarinas, café, mantecas y aceites comestibles, azúcares y chocolates. 10 La tasa fija se ajusta cada tres meses. La tasa promedio durante 2018 fue de RD$614,33, cercana a los US$12,42. 11 La tarifa fija por cada galón de gasolina regular era de RD$63,85 (alrededor de US$1,29) y de RD$71,85 para la gasolina premium (cerca de US$1,45). Esas tarifas fijas incluyen una tarifa específica aplicada al consumo de combustible (RD$2 por galón). Hay diferentes tarifas para diésel, fuel oil, queroseno y jet fuel oil. 7 composición de los gastos del gobierno dominicano en 2018. El gasto público social totalizó alrededor del 7,5 por ciento del PIB. En particular, con un 3,7 por ciento del PIB, la educación representó casi la mitad de ese gasto. Mientras tanto, la salud y la protección social siguieron en importancia, representando el 1,6 por ciento y el 1,5 por ciento del PIB, respectivamente. En conjunto, estos gastos representaron el 41,4 por ciento del gasto social total (salud 21,7 por ciento y protección social 19,7 por ciento). Los programas de seguridad social de pensiones y salud se privatizaron en 2001 y desde entonces han sido sustituidos o complementados con el sistema de pensiones privado de capitalización individual y el seguro de salud familiar. Finalmente, el gasto en otros sectores, como vivienda, servicios comunitarios, deportes, actividades recreativas, culturales y religiosas, representó el 6,7 por ciento del gasto social total y el 0,5 por ciento del PIB. Tabla 2. Gasto total del gobierno dominicano en 2018 Total en Relación Parte de las cuentas fiscales Cuentas fiscales Encuesta entre el analizadas HHD total de la encuesta y las cuentas Incluyendo RD$ millones % PIB RD$ millones % PIB % del total RD$ millones fiscales analizadas (%) Gastos Totales 699.545 16,5 274.456 6,5 39,2 240.365,9 34,36 Protección social 62.641 1,5 62.641 1,5 100,0 36.141,3 57,70 Pensiones contributivas Sí 29.343 0,7 29.343 0,7 100,0 2.963,0 10,10 Transferencias monetarias condicionadas y no 15.010 0,4 15.010 0,4 100,0 14.885,4 99,2 condicionadas Comer es primero Sí 8.316 0,2 8.316 0,2 100,0 8.318,8 100,0 ILAE Sí 709 0,0 709 0,0 100,0 699,8 98,6 IES Sí 127 0,0 127 0,0 100,0 126,6 99,7 Bono Gas Hogar Sí 2.587 0,1 2.587 0,1 100,0 2.487,3 96,1 Chofer BonoGas Sí 603 0,0 603 0,0 100,0 585,6 97,2 PIPP Sí 218 0,0 218 0,0 100,0 199,9 91,7 Bono Luz Sí 2.053 0,0 2.053 0,0 100,0 2.052,6 100,0 PROVEE Sí 398 0,0 398 0,0 100,0 396,7 99,8 Otras transferencias directas Sí n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. 17,9 Transferencias cuasimonetarias 18.287 0,4 18.287 0,4 100,0 18.293,0 100,0 Programa de alimentación escolar (Desayuno escolar) Sí 16.372 0,4 16.372 0,4 100,0 16.375,6 100,0 Programa de útiles y uniformes escolares Sí 1.915 0,0 1.915 0,0 100,0 1.917,3 100,1 Educación 158.244 3,7 117.295 2,8 74,1 109.704,7 69,3 Preescolar Sí 9.283 0,2 6.760 0,2 72,8 7.373,0 79,4 Primaria Sí 71.571 1,7 53.169 1,3 74,3 57.942,3 81,0 Secundaria Sí 47.124 1,1 40.736 1,0 86,4 44.389,5 94,2 Postsecundaria No Terciaria No 441 0,0 0 - Terciaria Sí 16.630 0,4 16.630 0,4 100,0 16.634,5 100,0 Otros n.p.c No 13.195 0,3 0 - Salud 69.015 1,6 69.015 1,6 100,0 69.014,9 100,0 Sistema Nacional de Salud Sí 37.570 0,9 37.570 0,9 100,0 37.570,1 100,0 Seguro Familiar de Salud - Subsidiado Sí 9.467 0,2 9.467 0,2 100,0 9.467,0 100,0 Pensión del IDSS Sí 575 0,0 575 0,0 100,0 574,6 100,0 Promese-CAL Sí 2.761 0,1 2.761 0,1 100,0 2.760,5 100,0 Otros Sí 18.643 0,4 18.643 0,4 100,0 18.642,6 100,0 Subsidios 26.320 0,6 25.505 0,6 96,9 25.505,0 96,90 Electricidad Sí 17.068 0,4 17.068 0,4 100,0 17.068,2 100,0 Agua Sí 4.612 0,1 3.797 0,1 82,3 3.797,1 82,3 Transporte público Sí 4.640 0,1 4.640 0,1 100,0 4.639,6 100,0 Otros No 0 - - Otros gastos No 6.023 0,1 0 - Fuentes: Ministerio de Hacienda (Estado anual de operaciones), ONE, Banco Central, cálculos internos en base a la ENGIH 2018. Nota: Otras transferencias directas incluyen Bono Escolar Estudiando Progreso (BEEP) y Programa de Incentivo a la Marina de Guerra. BEEP no se distribuyó en 2018, pero algunos hogares reportaron beneficios en la encuesta. 8 Los niveles de gasto social de la República Dominicana son más bajos que en la mayoría de los demás países de América Latina, excepto los de Guatemala que son más bajos y los de Perú que son comparables. El gasto se sitúa por debajo de los niveles observados en países con un ingreso per cápita PPA similar, como Colombia y México. En particular, los gastos en educación y subsidios indirectos están cerca de los promedios regionales (Figura 5). Los gastos en salud, asistencia social (transferencias directas) y pensiones contributivas son menores con respecto a otros países de ALC. Sin embargo, las pensiones contributivas son más bajas que las de otros países con sistemas de pensiones privatizados, como Chile y El Salvador, y los gastos en salud son menores cuando se comparan con otros países con planes de seguro de salud privados obligatorios, como Colombia y Chile. Figura 5. América Latina: gasto social (% del PIB) 30.0% 35,000 25.0% 30,000 25,000 20.0% 20,000 15.0% 15,000 10.0% 10,000 5.0% 5,000 0.0% 0 Educación Transferencias directas Salud Pensiones contributivas Subsidios INB per cápita PPA Fuente: Indicadores estándar del Instituto CEQ y estimaciones oficiales utilizando datos del Gobierno de República Dominicana E. Subsidios y aportes en servicios públicos Electricidad La electricidad en República Dominicana está altamente subsidiada. En 2018, el gobierno transfirió US$850,5 millones al sector eléctrico, de los cuales US$385,6 millones fueron transferencias corrientes12. En los últimos 18 años, el déficit financiero del sector eléctrico, que 12 Ver Ministerio de Hacienda (2018, págs.32 y p.35) 9 ronda el 1,4 por ciento del PIB anual, explica el 50 por ciento del aumento de la deuda pública del país13. Este déficit se explica por la combinación de costos energéticos históricamente altos y la baja captación de ingresos de sus empresas distribuidoras de energía eléctrica (conocidas como EDE). Con el apoyo de organismos financieros internacionales (por ejemplo, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo), el gobierno ha invertido en varios programas para aumentar la recaudación y reducir las pérdidas de las EDE. Al mismo tiempo, entre 2014 y 2020, el gobierno construyó una nueva central termoeléctrica a carbón de 752 MW (Central Termoeléctrica Punta Catalina) para reducir el precio de generación de su electricidad. Esta central eléctrica comenzó a operar a plena capacidad en mayo de 2020, reduciendo a la mitad los precios de la electricidad en el mercado spot. Se espera que este proyecto reduzca el déficit financiero del sector eléctrico a alrededor del 0,5 por ciento del PIB. El suministro eléctrico de República Dominicana se situó en aproximadamente 19.651 GWh en 201814. Existe un esquema tarifario de bloques crecientes donde los hogares de bajo consumo pagan una tarifa subsidiada. Sin embargo, el gobierno paga por los servicios prestados a un grupo de hogares que no tienen conexiones medidas. La tasa de subsidio estimada para el consumidor dentro del rango de 0-200 kWh asciende al 47 por ciento de la tarifa técnica estimada (RD$10,25 por kWh)15 y cae al 17 por ciento para el consumidor dentro del rango de 601-700 kWh. La tarifa técnica es el precio de la electricidad que permitiría a las EDE cubrir el costo total de la electricidad suministrada a los consumidores. Las tarifas eléctricas de República Dominicana son las más bajas de Centroamérica, según CEPAL (2019), seguidas de las de Panamá y Costa Rica (ver Figura 6). Figura 6. República Dominicana: Cuadro tarifario de energía eléctrica 2018 (RD$ por kWh) Fuente: EDE 13 Ver https://hoy.com.do/con-us13000-millones-sector-electrico-es-responsable-de-mas-de-la-mitad-deuda-externa- del-pais/ 14 Ver https://www.cne.gob.do/estadisticas-energeticas/informacion-estadisticas/ 15 La tarifa técnica se obtuvo sumando el costo promedio de compra de energía de 2018 de las tres EDE, que fue de RD$6,61 por kWh, al valor agregado de distribución promedio de ese año (US$0,0735 por kWh, equivalente a RD$3,64 por kWh), establecido por resoluciones SIE-061-2017-TF y SIE-087-2018-TF. 10 Figura 7. Centroamérica y República Dominicana: tarifas eléctricas residenciales por empresa (Centavos de dólar por kWh para un consumo mensual de 200 kWh) (2018) 200 kWh R. Dominicana EDE´s 10.22 Panamá ENSA 11.65 Costa Rica CNFL 11.89 Costa Rica ICE 12.60 Panamá EDEMET 14.39 Nicaragua INE 15.02 Guatemala EEGSA 15.06 Belice BEL 19.44 El Salvador CAESS 20.58 El Salvador CLESAS 22.04 Honduras ENEE 23.04 El Salvador DEL SUR 23.13 Guatemala DEORSA 23.40 Guatemala DEOCSA 24.56 Fuente: (CEPAL, 2019) Agua y otros subsidios Los servicios de agua son prestados por empresas públicas que cobran tarifas que son demasiado bajas para cubrir la recuperación de todos los costos y la depreciación del capital. Durante el período 2010-2015, las entidades proveedoras apenas cubrieron un tercio (34 por ciento) de sus costos operativos16. Además de energía y agua, existen subsidios para el transporte público, incluyendo los sistemas de transporte urbano de autobuses, metro y teleférico. En 2018, el gobierno transfirió a la Oficina Metropolitana de Servicios de Autobuses (OMSA) un total de RD$1.387,9 millones para cubrir la diferencia entre sus ingresos y gastos17, prestando el servicio a 31 millones de pasajeros, de los cuales 22,1 millones pagaron pasaje18. En el mismo año, el gobierno transfirió RD$4.512 millones a la oficina encargada de los servicios de metro y teleférico (OPRET), que atendió a un total de 89,6 millones de pasajeros. F. Gastos de protección social El gasto social ascendió a RD$62,6 mil millones, equivalentes al 1,5 por ciento del PIB en 2018. A continuación, se presenta una breve descripción de los componentes del gasto social y de los programas incluidos en el análisis de incidencia de este informe. Sistema de pensión Como se mencionó anteriormente, el sistema de pensiones de reparto de RD fue privatizado en 2001. Sin embargo, el gobierno dominicano, a través del Ministerio de Hacienda, sigue pagando las pensiones del Instituto Dominicano de Seguridad Social (IDSS). 16(Banco Mundial, 2016, pág. 15). 17El Decreto 448-97 establece que en el Presupuesto General de la Nación se asignarán partidas presupuestarias anuales para cubrir la diferencia entre sus ingresos y gastos. 18 La información sobre la cantidad de viajes pagados y gratis proviene del Portal de Transparencia de la OMSA. 11 Programas de transferencias monetarias directas condicionadas y no condicionadas La principal estrategia de protección social de RD se denomina PROSOLI (Progresando con Solidaridad). PROSOLI ofrece transferencias monetarias condicionadas para alimentos (Comer es Primero), incentivos a la asistencia escolar en el nivel primario (conocidos como ILAE), bonos para la educación secundaria (conocidos como BEEP por Bono Escolar Estudiando Progreso), incentivos a la Educación Superior (IES), transferencias monetarias no condicionadas para adultos mayores (conocido como PROVEE por Protección a la Vejez en Extrema Pobreza), y transferencias no condicionadas de efectivo a los hogares para que puedan pagar gas licuado de petróleo (conocido como BonoGas Hogar) y el consumo de energía eléctrica (conocido como BonoLuz Hogar)19. Para recibir los programas de PROSOLI, el gobierno aplica un �ndice de Calidad de Vida (ICV) que categoriza a los hogares en cuatro grupos: Pobre Extremo (ICV-I), Pobre Moderado (ICV-II), No Pobre I (ICV-III) y No Pobre II (ICV-IV). Finalmente, existe un grupo importante de programas de transferencias monetarias no condicionadas, incluyendo una transferencia de consumo de gasolina para conductores que trabajan (llamada BonoGas Chofer), un programa de incentivos a la policía preventiva (conocido como PIPP) y un programa de incentivos a la marina de guerra (conocido como PIAMG). Los principales programas de transferencia se describen brevemente a continuación. Comer es Primero. Este programa de Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC) otorga ayudas económicas mensuales de RD$825 (cerca de US$16,7 en 2018) a jefes de hogar en situación de pobreza (ICV I y II) para la compra de alimentos. La población objetivo está compuesta por hogares en situación de vulnerabilidad y hogares con mujeres embarazadas o niños menores de 5 años. Las futuras mamás deben asistir a los controles clínicos para el seguimiento de sus embarazos y los niños menores de 5 años del hogar deben asistir a los controles de salud. ILAE. Este programa tiene como objetivo promover la asistencia escolar en el nivel de escuela primaria. El programa TMC otorga RD$150 (US$3) mensuales por estudiante de primaria hasta para cuatro niños entre 6 y 16 años en hogares en situación de pobreza (ICVs I y II). Las condiciones son la inscripción escolar y un registro de asistencia de al menos el 80 por ciento. BEEP. Este programa ofrece una transferencia monetaria condicionada de RD$500 (US$10) cada mes (pago bimestral) por cada joven (hasta 21 años) que esté matriculado y cursando el primer o segundo año de bachillerato (educación secundaria), RD$750 (US$15) para quienes estén matriculados y cursando el tercer y cuarto año de bachillerato, y RD$1.000 (US$20) para quienes estén cursando estos cursos finales en la vía técnico-profesional. La transferencia está diseñada para que las familias de los estudiantes puedan adquirir el equivalente a una canasta básica de alimentos, contribuyendo así a reducir la deserción escolar en los hogares pobres (ICV I y II). Las condiciones son la inscripción escolar y un registro de asistencia de al menos el 80 por ciento20. 19Carrasco, García, Parodi, & Vásquez (2016), págs. 16-17. 20El gobierno está aumentando las transferencias BEEP a RD$1.200 de 1o para 4o grado y hasta RD$1.400 para la modalidad técnico-profesional. Ahora, se cubren seis grados de la escuela secundaria, en lugar de cuatro en el año 2018. 12 PROVEE. PROVEE es una pensión no contributiva para familias pobres que se benefician de Comer es Primero, pertenecientes a los ICV I y II, con personas mayores que no perciben pensión o no están trabajando. El programa es administrado por el Consejo Nacional de la Persona Envejeciente (CONAPE) y es ejecutado por la Administradora de Subsidios Sociales (ADESS). Su objetivo es complementar el apoyo nutricional de las personas mayores en situación de pobreza para ayudarlos a mantener una buena nutrición. Los hogares reciben una ayuda mensual de RD$400 (US$8) por cada adulto mayor. Incentivo a la Educación Superior (IES). El Ministerio de Educación es el responsable de este programa, que está dirigido a estudiantes pobres matriculados en la Universidad Autónoma de Santo Domingo. La transferencia asciende a RD$500 (US$10) mensuales para cubrir matrículas, compra de libros y otros materiales. Las condicionalidades del programa son asegurar la continuación de los estudios universitarios de pregrado21. BonoGas Hogar. El objetivo es proteger a las familias más pobres del alto costo del combustible para cocinar. La transferencia se realiza a través de una tarjeta magnética (Tarjeta Solidaria) y equivale a 6 galones de gasolina de 25 libras (5,5 kilos) por mes. La transferencia promedio fue de RD$228 (US$5) por mes en 2019. La población objetivo de este programa incluye los ICV I, II y III22. BonoGas Chofer. El subsidio al consumo de gas para choferes trabajadores consiste en una transferencia mensual de RD$3.420 (US$69) para comprar GLP pagado a choferes de buses y automóviles públicos. La condicionalidad es no aumentar el precio de los pasajes ni de la tarifa. BonoLuz. Hogares que reciben el subsidio BonoGas e identificados por el sistema de selección SIUBEN en los ICV I, II y III. El monto de la transferencia es variable, entre RD$4,44 (US$0,09) a RD$444 (US$9) mensuales y corresponde al valor de la energía que consume el hogar beneficiario sujeto a un máximo de 100 kilovatios. Otros programas. El Programa de Incentivo a la Policía Preventiva (PIPP) está bajo la responsabilidad directa de la Policía Nacional Dominicana y tiene como objetivo a los policías que ofrecen vigilancia callejera voluntaria. El Programa de Incentivos de los Alistados de la Marina de Guerra (PIAMG) es administrado por la Marina. Ambos programas consisten en una transferencia mensual válida para la compra de alimentos, la cual era de RD$928 (US$19)23. Transferencias cuasimonetarias Programa de alimentación escolar (Desayuno escolar). El programa de alimentación escolar tiene como objetivo garantizar el cuidado alimentario y nutricional de los jóvenes estudiantes del sistema educativo de RD, reduciendo así los índices de ausentismo y deserción escolar. El programa cubre parte de las necesidades nutricionales diarias de los alumnos y cuenta con cuatro modalidades diferentes. En primer lugar, la Modalidad de Jornada Escolar Ampliada 21 Lavigne & Vargas, 2013, pág. 21. 22 (Carrasco, García, Parodi, & Vásquez, 2016, pág. 18). 23 (Lavigne & Vargas, 2013, pág. 21). 13 incluye tres entregas de alimentos: desayuno, almuerzo y merienda (jugo o lácteo). En segundo lugar, la Modalidad del Programa de Alimentación Escolar Fronteriza (PAE- fronterizo) se implementa en las comunidades del suroeste y noroeste, cubriendo aproximadamente el 3,2 por ciento de todos los centros beneficiarios del programa, y su implementación involucra a los padres de familia de los estudiantes beneficiarios. En tercer lugar, la Modalidad PAE REAL (Raciones Escolares con Alimentos Locales) se implementa en centros educativos de zonas apartadas, así como en lugares de difícil acceso, y beneficia a estudiantes de preescolar y primaria. Trabajando con la escuela, las familias de los estudiantes se involucran en la preparación, cocción y distribución de los alimentos locales que se brindan, respetando el menú establecido para cada día de la semana. Finalmente, la Modalidad PAE Urbano se implementa en los centros educativos de las ciudades, cubriendo cerca del 92 por ciento de los centros educativos públicos existentes24. Programa de útiles y uniformes escolares. Este programa entrega los materiales y uniformes necesarios para los alumnos que asisten a escuelas públicas, incluyendo un juego de uniformes, un par de zapatos, calcetines, una caja de lápices de colores, carboncillos, libros para colorear, cajas de masilla, un delantal, un sacapuntas, cajas de témperas, tijeras sin punta, gomas de borrar, una mochila, un juego geométrico y una tabla periódica, según el Instituto Nacional de Bienestar Estudiantil (INABIE). G. Educación El gasto en educación asciende a un 3,7 por ciento del PIB y representa el 49,5 por ciento del gasto público social del gobierno central25. El sistema educativo incluye los niveles de educación preescolar, primaria, secundaria y superior. El nivel de preprimaria es para niños menores de seis años. No es obligatorio, y el gobierno dominicano es responsable solo del último año de este ciclo inicial. El nivel primario es obligatorio para los niños de 6 a 14 años y consta de dos ciclos: el primero cubre los grados 1 a 4 y el segundo los grados 5 a 8. El nivel secundario ofrece cuatro grados para adolescentes entre 14 y 18 años26. De acuerdo con la Ley General de Educación, el nivel secundario es gratuito, pero no obligatorio. Tiene dos ciclos: el primero ofrece la educación general y obligatoria necesaria para graduarse, mientras que el segundo ofrece la opción de general, vocacional/técnica o artes. El siguiente nivel es la educación superior. También existen subsistemas educativos, como la educación de adultos (alfabetización, primaria y secundaria) y la educación especial para niños con discapacidades físicas u otras necesidades especiales. Finalmente, se encuentra la formación profesional brindada por el Instituto Nacional de Formación Técnico Profesional INFOTEP27. 24 CELAC (n.d.). 25 La cifra del Ministerio de Hacienda es del 3,9 por ciento del PIB, y la diferencia corresponde al Programa de Alimentación Escolar y los programas de útiles y uniformes escolares que han sido clasificados como transferencias directas en este informe. 26 El último año con promedio de trimestre como último grado de ese nivel fue el ciclo escolar 2018-2019. A partir de 2019-2020, la estructura de la educación preuniversitaria cambió a: Nivel inicial 0-5 años; Primaria: 6 a 12 años; Secundaria: 13-18 años. 27 OCDE (2008), págs. 29-36. 14 La educación pública desde preescolar hasta secundaria es administrada por el Ministerio de Educación. En 2017-2018, la mayoría de los estudiantes de primaria y secundaria estaban matriculados en escuelas públicas: 75 por ciento y 80 por ciento del total, respectivamente, según la Oficina Nacional de Estadística (ONE). La matrícula en escuelas privadas representó el 23 por ciento y el 17 por ciento de los estudiantes en los niveles primario y secundario, respectivamente; los estudiantes restantes asisten a escuelas semioficiales. La Educación Superior es administrada por el Ministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología (MESCyT). Hay tres tipos de instituciones de educación superior: universidades, institutos especializados de educación superior e institutos técnicos de educación superior. En 2018, la mayoría de los estudiantes de educación superior estaban matriculados en universidades (97 por ciento, según información proporcionada por la ONE). De estos, el 38 por ciento estaban matriculados en la pública Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD). El Plan Nacional de Alfabetización (Quisqueya aprende contigo). El objetivo del Plan Nacional de Alfabetización es superar el analfabetismo en jóvenes y adultos (15 años y más) en todo el país. Es un componente de la estrategia de lucha contra la pobreza Quisqueya Sin Miseria. Este programa tiene tres componentes básicos relacionados: además de Quisqueya Aprende Contigo, incluye el Plan Nacional de Atención Integral a la Primera Infancia (Quisqueya Empieza Contigo) y el Plan de Desarrollo Integral Local (Quisqueya Somos Todos). H. Salud El gasto en salud del gobierno central fue equivalente al 1,6 por ciento del PIB en 2018. El sistema de salud ha ido evolucionando desde la aprobación de la Ley 87-01 y la Ley de Salud 42-01 que introdujeron un “marco institucional completamente nuevo para ejercer las funciones de rectoría, financiamiento, aseguramiento y prestación de servicios�28. El Seguro Familiar de Salud es el principal esquema de protección de la salud en la República Dominicana; su mandato es ofrecer protección a toda la población. Las Administradoras de Riesgos de Salud (ARS) se dividen en dos regímenes para los afiliados, al igual que el sistema de pensiones29. Bajo el régimen contributivo, los trabajadores formales afiliados aportan el 10 por ciento de sus salarios (3 por ciento financiado por el empleado y 7 por ciento financiado por el empleador). El régimen totalmente subsidiado es financiado por el Estado30. Al 2018, 7,7 millones de personas estaban afiliadas al Seguro Familiar de Salud (cerca del 72 por ciento de la población), de las cuales 3,6 millones participaban en el régimen subsidiado y 4,2 en el régimen contributivo. La población no asegurada incluye algunos con capacidad contributiva (pequeños empresarios y profesionales independientes), trabajadores de bajos ingresos, del sector informal y personas indocumentadas31. 28 Rathe (2018), pág. 15. 29 Las Administradoras de Riesgos Sanitarios (ARS) son instituciones públicas o privadas que velan por la protección de la salud de sus afiliados a través de los servicios de las Prestadoras de Servicios de Salud (PSS). Las PSS son entidades públicas, privadas o paraestatales o personas físicas que prestan servicios de atención médica y rehabilitación. (Lavigne & Vargas, 2013, pág. 16). 30 Lavigne & Vargas (2013), pág. 16. 31 Rathe (2018), pág. 19. 15 La creación del Servicio Nacional de Salud (SNS), a través de la Ley 123-15 fue un hito importante en la prestación pública de servicios de salud. Esta entidad coordina los Servicios Regionales de Salud, los cuales brindan un primer nivel de atención fortalecido con la adscripción geográfica como puerta de entrada —o primer punto de entrada— para acceder a los servicios de salud en la red pública. “Esto significa que las funciones de rectoría y prestación de servicios se han separado legalmente y ahora están bajo el Ministerio de Salud y los Servicios Nacionales de Salud�32. El Programa de Medicamentos Esenciales/Central de Apoyo Logístico (PROMESE/CAL) es una institución dedicada a garantizar el funcionamiento y consolidación de un sistema de abastecimiento de medicamentos, productos, insumos sanitarios y reactivos de laboratorio. Actúa como el único centro de abastecimiento para atender las demandas del Sistema Público Nacional de Salud. Uno de sus programas consiste en la dispensación de medicamentos subvencionados a los ciudadanos a través de la red de 550 farmacias llamadas Farmacias del Pueblo33. III. Metodología, datos y supuestos A. Metodología Este informe estima el impacto de la política fiscal en los indicadores de bienestar a nivel micro mediante la asignación de programas, gastos o recaudación de ingresos de la política fiscal a las personas y los hogares que aparecen en la ENGIH de 2018. El marco metodológico para el análisis de asignación y posterior a la asignación sigue la metodología desarrollada por el Instituto Compromiso con la Equidad (CEQ) para evaluar la política fiscal34. El análisis crea medidas de ingreso, o “conceptos de ingreso�, que excluyen elementos de política “pre-fiscales� e incluyen “pos-fiscales�, para examinar la cantidad de redistribución lograda (entre otros) y, por lo tanto, el impacto del sistema fiscal sobre la pobreza y la desigualdad. 32 (Rathe, 2018, pág. 24). 33 (PROMESE/CAL, 2020). 34 (Lustig, 2018) 16 Figura 8 resume la construcción de estos conceptos de ingresos. El ingreso de mercado, o ingreso pre-fiscal, se construye sumando todas las fuentes privadas de ingreso de un individuo: ingreso laboral monetario, ingreso laboral no monetario, recibos de transferencias privadas, ingreso de capital, valor imputado de vivienda propia y autoconsumo35. Este agregado de ingresos tiene los mismos componentes que la Encuesta Nacional Continua de Fuerza de Trabajo (ENCFT) utilizada por el Banco Central, la ONE, el MEPYD y el Banco Mundial para la estimación de la pobreza 36. Los conceptos de ingresos que aparecen en los recuadros azules debajo del ingreso de mercado en la 35 La pregunta D402 de la encuesta ENGIH especifica que los ingresos son brutos (antes de cualquier descuento o impuesto). 36 Debido a que el Banco Central estimó todos los conceptos de ingresos en forma mensual, para anualizar lo multiplicamos todo por 12. 17 Figura 8 incluyen diferentes elementos de transferencias proporcionadas públicamente (o recaudaciones de ingresos ordenadas públicamente). En consecuencia, cada uno es un concepto de ingreso pos-fiscal. Las medidas de pobreza y desigualdad se calcularon después de realizar las asignaciones. La metodología CEQ considera dos escenarios: pensiones como ingresos diferidos y pensiones como transferencias del gobierno (Lustig, 2018). El sistema de pensiones de capitalización de República Dominicana no ha comenzado a pagar pensiones contributivas y, por lo tanto, este sistema no se incluyó en el análisis. A partir de 2018, los planes públicos de pensiones no recaudaban contribuciones y solo pagaban pensiones contributivas financiadas por el gobierno. Por lo tanto, solo se incluyeron en el análisis las pensiones como transferencias del gobierno. Cuadro 1: Terminología y Aplicación del CEQ en la República Dominicana Los impuestos y las transferencias, y la política fiscal en general, son poderosos instrumentos a disposición del Estado para reducir las formas extremas de privación material y reducir la brecha entre las élites económicas y el resto. También pueden ayudar a equiparar oportunidades, a través de la educación pública, por ejemplo, y así aumentar la movilidad social y el potencial productivo de los más desfavorecidos. Para evaluar si los gobiernos están utilizando estas herramientas de manera efectiva, es importante poder cuantificar cómo cambian la desigualdad y la pobreza antes y después de la aplicación de estas políticas fiscales. Para cuantificar el impacto que las políticas fiscales tienen sobre los ingresos (o el poder adquisitivo o el bienestar), primero debe estimarse el estado de los ingresos (contrafactual) que se experimentaría antes de que se reciban o impongan las transferencias, beneficios y cargas que genera el sistema fiscal. Al proxy de este estado se le define como ingresos pre-fiscalesIh, es decir el ingreso acumulado recibido de sueldos y salarios (es decir, derivado de transacciones en el mercado laboral) más el valor de mercado del autoconsumo y la producción para uso propio, del capital (incluyendo los bienes inmuebles) y de transferencias privadas (como las remesas de familiares que trabajan en el extranjero). El subíndice h indexa un conjunto de hogares (pero igualmente podría indexar individuos). Luego, se define un conjunto de impuestos y transferencias Ti para examinar. Por ejemplo, Ti en la República Dominicana podría incluir el impuesto sobre la renta de personas físicas. Para cada hogar h, se utilizan los microdatos (para la República Dominicana, la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares o ENGIH), para asignar proporciones (Sih) de cada programa i= 1…I en Ti para cada hogar h. Con las proporciones estimadas, se generan ingresos pos-fiscales a nivel del hogar Yh tal que: Yh = Ih - Σi Ti Sih. 1 La Figura 8 proporciona un esquema de la ecuación anterior y contiene solo un concepto de ingreso pre-fiscal (ingresos de mercado) y varios conceptos de ingreso pos-fiscal (ingresos disponibles, ingreso, ingresos finales). Para determinar el impacto del sistema fiscal ya sea en la pobreza o desigualdad, se estima la diferencia entre las medidas preferidas de pobreza o desigualdad sobre las distribuciones pre y pos-fiscales. Naturalmente, el ámbito del sistema fiscal bajo consideración limita la elección del concepto de ingreso pos- fiscal. El impacto de un sistema fiscal que incluye solo a dos elementos debe estimarse sobre un concepto de ingreso pos-fiscal que considere solo a esos dos elementos. Para determinar el impacto de un impuesto o transferencia en particular (o un subconjunto de impuestos y transferencias), se calcula la diferencia en desigualdad (o pobreza) en el concepto de ingreso pos-fiscal excluyendo el rubro en cuestión (pero incluyendo todo lo demás en el sistema fiscal) y el concepto de ingresos pos-fiscales incluyendo el impuesto o transferencia en cuestión (e incluyendo todo lo demás en el sistema fiscal). 18 Un impuesto único o transferencia (o un sistema fiscal) logra reducir la desigualdad cuando la adición de la partida fiscal en cuestión a un concepto de ingreso reduce la desigualdad medida. Una transferencia es favorable a las personas pobres si la población que vive por debajo de la línea de pobreza recibe más beneficios en términos absolutos que otros grupos, lo que implica que el gasto per cápita del gobierno en Transferencias para beneficiar a las personas pobres 100 Proporción acumulada de ingresos y transferencias 80 60 40 20 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Proporción acumulada de población Transferencias para Pre-fiscal income Ingresos pre-fiscales beneficiar transfer Pro-poor a las personas 45Línea de 45 grados degree line pobres la transferencia tiende a disminuir con el ingreso pre-fiscal. En la figura de la curva de Lorenz, la curva de concentración de las transferencias a favor de los pobres estaría arriba y a la izquierda de la línea de 45 grados. En este informe se denomina a una transferencia (impuesto) progresiva cuando las transferencias recibidas, medidas como parte o fracción de los ingresos anteriores a la transferencia, disminuyen (o aumentan) con los ingresos. Una transferencia (impuesto) es considerada progresiva si, cuando los hogares se clasifican por niveles de ingresos pre-fiscales, la proporción acumulada de transferencias (impuesto) de los hogares es mayor (menor) que la proporción acumulada de ingresos pre-fiscales de los hogares. En una curva de Lorenz, la curva de concentración de una transferencia progresiva (impuestos) estaría arriba y a la izquierda (abajo y a la derecha) de la curva de Lorenz para ingresos pre- fiscales. Impuestos y transferencias progresivas 100 Proporción a acumulada de ingresos, 80 impuestos y transferencias 60 40 20 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Proporción acumulada de población Pre-fiscal income Ingresos pre-fiscales Regressive Transfer Transferencias progresivas 45Línea de 45 degree grados line Impuestos progresivos Regressive Tax Una transferencia (impuesto) es regresiva si, cuando en los hogares que se clasifican por niveles de ingresos pre-fiscales, la proporción acumulada de transferencia (impuesto) de los hogares es menor (o mayor) que la proporción acumulada de ingresos pre-fiscales de los hogares. En una figura de curva de Lorenz, la curva de concentración de una transferencia progresiva (impuestos) estaría arriba y a la izquierda (abajo y a la derecha) de la curva de Lorenz para ingresos pre-fiscales. Este informe se refiere a 19 una transferencia (impuesto) como regresiva cuando las transferencias recibidas, medidas como parte o fracción de los ingresos anteriores a la transferencia aumentan (o disminuyen) con los ingresos. Impuestos y transferencias regresivas 100 Proporción acumulada de ingresos, impuestos 80 60 y transferencias 40 20 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Proporción acumulada de población Pre-fiscal income Ingresos pre-fiscales Regressive Transfer Transferencias regresivas 45Línea de 45 degree grados line Impuestos regresivos Regressive Tax Debido a que los impuestos siempre reducen el poder adquisitivo, este informe se abstiene de etiquetarlos como "pro-pobres", si bien cuando los impuestos pagados (medidos como una parte de los ingresos antes de impuestos) aumentan con los niveles de ingresos se les define como progresivos. Por ejemplo, un esquema del impuesto sobre la renta con tasas marginales crecientes por tramo de ingresos imponibles se denomina como "progresivo". Dos indicadores utilizados para entender cómo se maneja un elemento de política fiscal progresivo o regresivo son las proporciones de concentración y la incidencia de una política fiscal. Las proporciones de concentración calculan la proporción del valor de la política fiscal recibida (o pagada) por un subconjunto de la población, como el 10 por ciento más pobre de las personas o el 10 por ciento más rico de las personas. Por ejemplo, si el 10 por ciento más rico de los dominicanos paga el 75 por ciento del total de impuestos sobre la renta personal recaudados en un año determinado, entonces la proporción de concentración de impuestos sobre la renta personal del decil más rico es del 75 por ciento (y eso a su vez implica que el otro 90 por ciento de los dominicanos paga no más que el 25 por ciento de los ingresos totales correspondientes a ingresos personales). La incidencia de un elemento de política fiscal calcula el valor recibido de un beneficio (o pagado en concepto de impuestos) relativo al valor de los ingresos antes de que se reciba el beneficio o antes de que se estableciera el impuesto. 20 Figura 8. Definición de conceptos de ingresos CEQ Ingreso de Mercado • Ingresos del trabajo (sueldo/salario + prestaciones en especie) • Ingresos de capital • Autoconsumo de bienes/servicios • Transferencias privadas/remesas/pensiones alimenticias • Pensiones privadas • Renta imputada + Pensiones contributivas Ingreso de mercado más pensiones Impuestos directos y contribuciones - • Impuesto a la renta personal Ingreso bruto Transferencias directas + • Transferencias monetarias condicionadas y no condicionadas • Ingreso disponible + Subsidios indirectos - • Electricidad Impuestos indirectos • Impuesto al Valor Agregado (ITBIS) • Agua • Transporte público (Metro y OMSA) • Derivados del petróleo • Impuestos selectivos: bebidas, alcohol, comunicaciones y tabaco • Ingreso consumible Transferencias en especie + • Valor monetizado de los servicios de educación y salud Ingreso final Fuente: Extraído y adaptado de Lustig (2018) 21 B. Datos Encuestas de hogares, Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares (ENGIH) y Encuesta Demográfica y de Salud (ENDESA). La ENGIH es una encuesta representativa a nivel nacional realizada por el Banco Central de la República Dominicana. Los propósitos fundamentales de la encuesta son actualizar: (i) la canasta básica de bienes y servicios, así como los coeficientes de ponderación, para calcular el índice de precios al consumidor (IPC) y el costo de vida promedio; (ii) los niveles de ingreso de la población y requerimientos calóricos para los cálculos de pobreza; y (iii) la estructura del consumo de los hogares en el marco de las Cuentas Nacionales37. La ENGIH brinda información detallada sobre los ingresos, gastos y beneficios que brindan los distintos programas públicos analizados en este informe. La encuesta incluye múltiples módulos que cubren la salud, la educación, la actividad económica y del mercado laboral, el gasto de consumo de los hogares, la producción agrícola y el alquiler (o, para viviendas ocupadas por sus propietarios, el alquiler imputado). La ENGIH también proporciona una lista por hogar de características individuales, demográficas y de vivienda. Todas estas características hacen que la encuesta sea muy conveniente para realizar una evaluación integral de los impactos de la política fiscal en el bienestar. Sin embargo, las estimaciones oficiales de pobreza de la República Dominicana se producen con base en la Encuesta Nacional Continua de Fuerza de Trabajo (ENCFT) y no en la ENGIH. Desafortunadamente, la ENCFT no proporciona información sobre los gastos, lo que se requiere para asignar subsidios e impuestos indirectos; esa información solo está disponible en la ENGIH. Los agregados de ingresos de la ENGIH comprenden todas las fuentes de ingresos laborales y no laborales, incluyendo las transferencias privadas y las remesas. Los agregados de ingresos compilados por el Banco Central fueron perfeccionados en coordinación con la Unidad Asesora de Análisis Económico y Social (UAAES) del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD) para adoptar las mismas decisiones metodológicas aplicadas en la construcción del agregado de ingresos utilizados para la estimación oficial de la pobreza. La muestra de la ENGIH incluye 11.652 viviendas seleccionadas, de las cuales 8.881 fueron encuestadas de manera efectiva. Entonces, la tasa de respuesta fue superior al 75 por ciento. El trabajo de campo se realizó a lo largo de un año completo (2018), lo que permitió recoger las distintas frecuencias de los hábitos de gasto y consumo de carácter estacional. Este estudio se enfoca únicamente en el año fiscal 2018 porque ese es el último año para el cual la ENGIH está disponible. La población objetivo está compuesta por aquellos hogares que residen en viviendas principales privadas en todo el país. La estimación del dominio considera tres categorías de representatividad: (i) las cuatro regiones geográficas principales del país: Gran Santo Domingo, Norte o Cibao, Oriente y Sur; (ii) todo el país, áreas urbanas y rurales; (iii) Gran Santo Domingo, resto de zonas urbanas y resto de zonas rurales38. 37 Banco Central de República Dominicana (2020, págs. 17-18). 38 Banco Central de República Dominicana (2020, págs. 17-18). 22 La Encuesta Demográfica y de Salud de 2013 (ENDESA) se utiliza para imputar la propensión a visitar a los proveedores de atención médica pública, así como para calcular la proporción de todas las visitas registradas por tipo de hogar. La ENDESA 2013 incluye información sobre el uso de la atención médica durante un período de referencia de 12 meses y no condicionado a enfermedades o lesiones, en una muestra de encuesta representativa a nivel nacional de mujeres y hombres en edad reproductiva. Los puntajes de propensión (propensity matching score) y las proporciones del total de visitas a nivel de clínica y hospital se estiman dentro de ENDESA para generar el beneficio de atención médica pública esperado de un hogar recibido dentro de la ENGIH 2018. C. Datos Administrativos Se requirió información adicional para complementar la información de la encuesta de hogares. Algunas de las fuentes aplicadas en este análisis son: (i) estadísticas de finanzas públicas e informes presupuestarios del Ministerio de Hacienda; (ii) beneficiarios de transferencias monetarias y montos desembolsados de ADESS; (iii) leyes tributarias, documentos explicativos sobre el sistema tributario, recaudación de impuestos y tasas efectivas de la Dirección General de Impuestos Internos (DGII); (iv) información sobre costos y tarifas de energía (CDEEE y SIE); (v) estimaciones del costo de la educación por nivel del Ministerio de Educación; (vi) información de salud del Ministerio de Salud y Sistema Nacional de Salud; (vii) información sobre la afiliación al Seguro Familiar de Salud de la Superintendencia de Salud y Riesgos Laborales (SISALRIL); (viii) información sobre afiliación a sistemas de pensiones de SIPEN; (ix) la matriz insumo- producto 2013 del Banco Central; (x) estimaciones del ICV realizadas por el Banco Mundial; (xi) estadísticas de población, educación, salud, pobreza e indicadores laborales de la ONE; (xii) información sobre subsidios de agua (CAASD e INAPA); y (xiii) información sobre subsidios de transporte (OMSA y OPRET). D. Descripción general de la asignación Siempre que fue posible, el informe asignó elementos de política fiscal a individuos u hogares en función de las respuestas incluidas en la ENGIH, método conocido como identificación directa. Por ejemplo, cuando a una persona consultada en una encuesta socioeconómica se le pide que recuerde cuánto ha recibido de un programa de transferencia de efectivo como BonoGas Hogar, en la encuesta es posible identificar u “observar� directamente los beneficios recibidos de este programa. Estos beneficios de BonoGas Hogar registrados por los hogares se asumen que son los mismos que BonoGas Hogar lista en los informes presupuestarios, ejecutivos, administrativos y de otro tipo para el mismo año. En la ENGIH, sin embargo, pocos elementos de política fiscal pudieron asignarse a través de la identificación directa. En cambio, el análisis utiliza la imputación y la simulación (a veces en combinación con la observación directa). Se utiliza la imputación cuando se debe inferir (en lugar de identificar directamente) el estado del recipiente de beneficios (contribuyente) de una unidad de encuesta, o cuando se recupera la cantidad recibida (pagada) de los registros administrativos o las normas (tributarias) del programa (en lugar de registrarlas directamente en la encuesta), o ambos. La simulación está disponible cuando no se puede utilizar la identificación directa ni la 23 imputación, por lo que se simulan los beneficiarios (contribuyentes) y el monto recibido (pagado) basado en el programa (impuesto). En las secciones a continuación se brinda un resumen de los supuestos y decisiones de asignación para varios elementos de la política fiscal contenidos en este análisis. En el Anexo II se proporcionan más detalles sobre el enfoque metodológico del informe. Contribuciones a las pensiones El análisis asume que las contribuciones a las pensiones de vejez son prácticamente nulas y no se estiman. En el caso de las pensiones de vejez, se asume que, con excepción al cinco por ciento más alto de la distribución de las pensiones reportadas en la encuesta, todas corresponden al sistema de reparto. Impuesto a la renta personal Los impuestos directos se estimaron utilizando las tasas legales aplicables en el año 2018. Para el régimen asalariado se aplicaron las tasas progresivas correspondientes a cada tramo de ingreso y la tasa aplicable (10 por ciento) para los ingresos por intereses y dividendos. Para considerar la evasión fiscal, el análisis asume que los empleados del gobierno, las empresas privadas y las zonas francas son formales, y los trabajadores por cuenta propia, el trabajo doméstico y los empleadores son informales. Transferencias directas Para la mayoría de las transferencias directas, las cifras reportadas en las encuestas para el número de beneficiarios se aplicaron sujetas a algunas correcciones cuando se encontraron desviaciones significativas de las cifras administrativas para los beneficiarios de ADESS. Para estimar los beneficios se aplicó un promedio anual por beneficiario dividiendo el presupuesto total por el número de beneficiarios, tomando información de los registros administrativos. Considerando que el número de beneficiarios podría estar subrepresentado o sobrerrepresentado, se compararon las características de los beneficiarios según las reglas del programa (es decir, la edad de los niños). Si las diferencias no se corrigieron por completo, se asignaron o excluyeron al azar los beneficiarios utilizando las categorías de ICV para aproximar la cobertura de los registros administrativos. Impuestos indirectos Para los impuestos indirectos (ITBIS e impuestos selectivos), el análisis asume que los consumidores pagan exclusivamente la carga de impuestos indirectos y se aplicó una combinación de la metodología utilizada en (Aristy-Escuder, Cabrera, Moreno-Dodson y Sánchez-Martin, 2018) e (Inchauste, Goraus y Carrasco, 2019) . Luego se estiman tasas implícitas por producto utilizando una matriz de insumo-producto, considerando los bienes exentos, supuestos de evasión de acuerdo con el lugar de compra y según la naturaleza de los bienes y servicios. Para aquellos productos sobre los cuales se asumió que el lugar de compra no cobraba el ITBIS y para los que están exentos se estimó el pago del impuesto usando la tasa implícita3940. Para los impuestos selectivos se aplicó la tasa efectiva identificada en el consumo 39 Ver Anexo 1. 40 Un archivo de Inchauste, et al. (2019) fue adaptado para esta estimación. 24 en las encuestas de hogares proporcionada por la DGII41. Para los impuestos a los derivados del petróleo, se estimó el efecto directo e indirecto con un modelo que captura los efectos derivados del alza en los costos42 conforme a la estructura económica de la matriz de insumo-producto. Cuadro 2. Estimación del ITBIS La estimación del ITBIS en este informe sigue una metodología basada en Aristy-Escuder, et al. (2018) e Inchauste, et al. (2019). La evasión del impuesto al valor agregado (IVA) es un problema en la República Dominicana. De acuerdo con DGII (2018), la brecha tributaria con respecto a la recaudación potencial estuvo en torno a 31,7 por ciento y 44,5 por ciento entre 2007-2017. Por lo tanto, era importante incluir un ajuste por evasión en las estimaciones. Se hicieron supuestos de evasión fiscal para los productos con base en el lugar de compra y la ubicación urbana o rural del hogar. Los bienes y servicios se agruparon en los siguientes dos grupos y dos categorías para el segundo grupo: 1. Exentos 2. Bienes y servicios no exentos (Tasa general de 18 por ciento y tasa reducida de 16 por ciento) 2.a Comprado en lugares formales. 2.b Comprado en puntos de venta informales. Para el grupo 2, el lugar de compra se considera informal o formal. Aristy-Escuder, et al. (2018) asumen como exentos (es decir, sin pagar ningún ITBIS) los bienes y servicios adquiridos en puntos de venta informales. En este análisis se aplica la metodología de Inchauste, que considera que la tasa efectiva para los lugares de compra exentos e informales es la tasa implícita, y no cero, como se consideró en Aristy-Escuder, et al. (2018). La tasa implícita incluye el costo equivalente del ITBIS pagado por los vendedores de ventas exentas o 'informales' por los insumos necesarios para producirlas. La tasa efectiva para bienes no exentos adquiridos en el lugar formal de compra es la tasa legal. Para realizar estos ajustes se crearon dos archivos auxiliares. El primero incluye cada uno de los bienes contenidos en la ENGIH 2018 que fueron clasificados en uno de los dos grupos y dos categorías descritos anteriormente. El segundo define si el lugar de compra es informal o no. Se aplicaron tasas legales para bienes comprados en lugares formales que pertenecen al grupo 2.a (18 por ciento y una tasa reducida de 16 por ciento), y la tasa implícita estimada para bienes y servicios exentos (grupo 1) y para bienes no exentos comprados en lugares informales (grupo 2.b). 41 No se incluyeron el impuesto de seguros, el impuesto a los débitos bancarios ni los impuestos selectivos sobre bienes lujosos (ver Código Tributario: artículo 383, artículo 382 y artículo 375, párrafo 1). 42 (Coady, 2008). 25 Subsidios al agua, transporte y energía Utilizando la misma metodología de (Aristy-Escuder, Cabrera, Moreno-Dodson y Sánchez- Martin, 2018) , las transferencias implícitas de electricidad se calcularon aplicando las tarifas existentes. Se estimaron los kWh implícitos consumidos por cada hogar y se aplicó el subsidio a los usuarios que consumen menos de 700 kWh al mes. Para aquellos en la encuesta ENGIH que consumen electricidad, pero declaran que no pagan las facturas de electricidad, se calcula un subsidio implícito estándar. En materia de transporte, los subsidios a los servicios de metro y teleférico se estimaron con información de la OPRET. Se supuso que todas las transferencias del gobierno central eran iguales al monto subsidiado y luego se estimó el subsidio promedio por viaje durante 2018. Posteriormente, se estimó la relación entre los subsidios y la tarifa pagada para llegar al subsidio multiplicando esta relación (1,82) por el monto pagado, según lo declarado en la encuesta. Para los subsidios a los buses OMSA, se hicieron estimaciones para quienes reportaron pagar por usar el bus y quienes viajaron gratis. Para el primer grupo se estimó el costo por viaje, luego se restó la tarifa pagada para obtener un subsidio estimado por viaje y luego este resultado se multiplicó por el número de viajes diarios del hogar. Para el segundo grupo (que no paga), el costo estimado por viaje fue imputado por el número de viajes diarios. Para el agua se aplicó la metodología utilizada por el Banco Mundial (2021). Se estimó el costo por metro cúbico y a este número se le restó el precio pagado según pliegos tarifarios utilizando datos de las instituciones públicas encargadas de la provisión de agua potable (INAPA y CAASD). Para aquellos consumidores que no pagan por el servicio de agua, se imputó el consumo medio de metros cúbicos de los que no pagan para llegar a las estimaciones. Transferencias en especie (educación y salud) La recepción de beneficios en especie se basa en la utilización directamente identificada del sistema público de educación o de atención de la salud43. La ENGIH registra el número de miembros del hogar que está matriculados en el sistema de educación pública (y en qué niveles) y si algún miembro del hogar visitó recientemente un establecimiento de salud pública. El valor monetizado de la transferencia en especie se basa en el enfoque de “costo del gobierno�. Por ejemplo, los gastos totales en educación se dividen por el número total de usuarios (estudiantes) para obtener un costo de uniforme por usuario para producir y brindar el servicio. Este costo por usuario entonces se define como el valor de la transferencia recibida. Este costo representa lo que tendría que pagar el hogar usuario para adquirir el servicio que paga el gobierno. El beneficio educativo se basa en el costo total por nivel, estimado por la UNESCO y el Ministerio de Educación, luego dividido por la población matriculada en las escuelas públicas según la encuesta. Las transferencias en especie en salud se contabilizan estimando sólo el impacto del régimen de seguridad social subsidiado que es gratuito para los pobres y vulnerables y no el régimen 43 Utilizamos los beneficios per cápita de la educación estimados por el Ministerio de Educación (formulario Unesco), que utiliza promedios nacionales, y no se ajustó por calidad de ninguna manera. No aplicamos aumentos ni disminuciones para los beneficios de salud y educación. 26 contributivo, que funciona como un seguro privado. La ENGIH se utiliza para determinar si las personas con seguro de salud pertenecen al régimen subsidiado de la seguridad social. Para los no asegurados, el análisis identifica solo a aquellos que utilizan los servicios de hospitales públicos o centros ambulatorios. También es posible identificar a quienes están asegurados en el Instituto Dominicano de Seguridad Social (IDSS). Finalmente, también se computa el gasto público del Programa de Medicamentos Esenciales (PROMESE/CAL). En salud se identificaron los beneficiarios del IDSS y del régimen subsidiado del Seguro Familiar de Salud según respuesta de afiliación en la encuesta ENGIH. Para los beneficiarios del régimen subsidiado se imputó la transferencia promedio por asegurado (per cápita) del gobierno al SENASA. Para los afiliados al IDSS, se estimó un beneficio promedio dividiendo la transferencia del gobierno entre el número total de asegurados. Para el Sistema Nacional de Salud, se utilizó ENDESA 2013 para identificar la propensión de cada hogar de la ENGIH a visitar un proveedor de salud público. Identificando la proporción de establecimientos de salud pública de ENDESA 2013, se seleccionaron los hogares en función de aquellos con una mayor propensión a utilizar establecimientos públicos en los hogares de la ENGIH. Para aquellos identificados como usuarios de establecimientos públicos, se usó un costo promedio por usuario de los establecimientos del Sistema Nacional de Salud que se estimó dividiendo el gasto total (transferencia al Sistema Nacional de Salud, servicios colectivos del Ministerio de Salud y enfermedad de alto costo) entre los usuarios de los servicios públicos de salud de la encuesta ENGIH, identificados mediante el análisis de puntuación de emparejamiento de ENDESA 2013. Una vez seleccionados los beneficiarios de PROMESE mediante una puntuación de propensión (propensity matching score), se estimó un beneficio promedio dividiendo los gastos del programa en 2018 por la misma proporción de población de usuarios reportada en ENDESA 2013. Al igual que con la educación, la relación entre el gasto en salud y el ingreso disponible según la encuesta se ajustó para que coincida con la relación calculada utilizando las cuentas nacionales. IV. Resultados principales A. El sistema fiscal reduce la desigualdad, pero el impacto podría mejorar La política fiscal implementada en República Dominicana en 2018 redujo la desigualdad de ingresos. Figura 9 muestra que la política fiscal en 2018 redujo el coeficiente de Gini de ingresos de mercado de 0,459 a 0,374, una disminución de 8,6 puntos de Gini. Esto significa que los impuestos, los subsidios indirectos y las transferencias (incluyendo el valor monetario de la educación y la salud) tienden a beneficiar más a las poblaciones pobres y vulnerables en términos relativos. Excluyendo los servicios de educación y salud, aún se evidencia una reducción de la desigualdad ya que el coeficiente de Gini se reduce en 2,8 puntos. 27 Figura 9. Desigualdad (coeficiente de Gini) en concepto de ingresos pre y pos-fiscales 0.70 0.65 0.60 Coeficiente de Gini 0.55 0.50 0.459 0.453 0.439 0.431 0.45 0.40 0.374 0.35 0.30 0.25 Ingresos de Ingresos brutos Ingresos Ingresos Ingresos Finales mercado disponibles consumibles Fuente: estimaciones basadas en ENGIH 2018 y fuentes oficiales La política fiscal beneficia a las poblaciones más pobres tanto en áreas urbanas como rurales al reducir la desigualdad de ingresos. Figura 10 muestra que los impuestos, los subsidios indirectos y otras transferencias (incluyendo el valor monetario de los servicios de educación y salud) reducen la desigualdad entre la población rural, como se observa en la disminución de 9 puntos en el coeficiente de Gini entre la desigualdad de ingresos del mercado (con un coeficiente de Gini de 0,40) e ingresos finales (0,31). Al mismo tiempo, la política fiscal también reduce la desigualdad de la población urbana (el coeficiente de Gini pasa de 0,46 a 0,38, es decir, 8 puntos Gini). Figura 10. Desigualdad (coeficiente de Gini) en conceptos de ingresos pre y pos-fiscales para poblaciones nacionales, urbanas y rurales 0.50 0.46 0.44 0.45 0.43 0.46 0.44 0.44 0.40 0.37 0.40 0.38 0.38 0.35 0.37 0.30 0.31 0.25 Ingresos de mercado Ingresos disponibles Ingresos consumibles Ingresos finales Urbano Rural Nacional Fuente: estimaciones basadas en ENGIH 2018 y fuentes oficiales 28 El programa Desayuno escolar y el impuesto sobre la renta de las personas físicas son las dos intervenciones del gobierno que más reducen la desigualdad. El impuesto al consumo de productos derivados del petróleo y el ITBIS también tienen impactos significativos en el ingreso consumible. Los subsidios indirectos (en los servicios de metro y agua), que benefician a las poblaciones no pobres, no disminuyen la desigualdad44. Cuando el ingreso final es el concepto de ingreso resultante de las intervenciones fiscales, las transferencias de educación primaria y secundaria son las intervenciones públicas más igualadoras. Las transferencias de salud (a través del Sistema Nacional de Salud, el Ministerio de Servicios de Salud y el seguro de salud familiar subsidiado) también tienen un efecto nivelador significativo. Los subsidios indirectos en general no son igualadores. En comparación con otros países de ALC, la República Dominicana se ubica en el medio del grupo en términos del impacto redistributivo de su política fiscal (incluyendo el valor monetizado de los servicios de educación y salud)45. Argentina, Brasil y Uruguay cuentan con intervenciones que reducen la desigualdad en más de 15 puntos del coeficiente de Gini. La política fiscal de República Dominicana tiene un menor impacto redistributivo, en términos relativos, porque su caída de 8,6 puntos Gini se resta de un coeficiente de Gini inicial que es más bajo, en comparación con un promedio regional de caída de 10,4 puntos Gini. Muchos países de ALC tienen un Gini de Ingreso de mercado similar al de República Dominicana. Algunos, como Ecuador, reducen la desigualdad hasta en 8 puntos Gini cuando se incluyen la educación y el seguro médico. Otros como Bolivia y Perú reducen en menor grado la desigualdad. Cuando no se consideran los efectos de la salud y la educación, el cambio de ingreso de mercado a ingreso de consumo aún se encuentra en el medio de la región con un coeficiente de Gini cayendo en 2,8 puntos, levemente por debajo del promedio regional (reducción de 3,3 puntos de Gini). La correspondiente reducción de la desigualdad para Argentina, Brasil y Uruguay es de más de 5 puntos Gini. 44 El subsidio del metro puede tener una contribución que no es capturada por el análisis CEQ, asociada con su reducción tanto de la congestión del tráfico como de la contaminación ambiental. 45 Los resultados deben compararse con cautela, porque algunos casos incluyen un efecto de reducción de escala. 29 Figura 11. Países seleccionados: Reducción de la desigualdad de la política fiscal De ingresos de mercado a ingresos finales (alrededor de 2015) Ingresos de mercado Gini (Antes de impuestos y Europa y Asia Central transferencias) América Latina y el Caribe Oriente Medio y �frica del Norte América del Norte Asia del Sur Afríca subsahariana Ingresos finales Gini (despues de impuestos, subsidios, transferencias monetarias y en especie) Fuente: Centro de datos CEQ (https://commitmentoequity.org/datacenter/) B. El impacto de la política fiscal sobre la pobreza es modesto La Tabla 3 muestra que la política fiscal reduce levemente la incidencia de la pobreza (1,0 punto porcentual, utilizando la Línea Nacional de Pobreza)46. Como era de esperar, la aplicación de impuestos directos e indirectos aumenta la pobreza, y la aplicación de transferencias directas y subsidios indirectos la reduce. Tabla 3. Cambios en la pobreza Línea Nacional Línea Nacional de US$ 5,5 US$ 6.85 de Pobreza Pobreza Extrema PPA 2011 PPA 2017 Ingreso de Mercado 22,1% 4,3% 16,6% 24,0% Ingreso neto de mercado 22,1% 4,3% 16,6% 24,0% = Mercado (-) Impuestos Directos Ingresos brutos 19,0% 2,6% 13,6% 21,2% 46Este resultado es consistente con Aristy-Escuder, et al. (2018). Si bien los dos análisis CEQ no son totalmente comparables (en el estudio de 2016 la metodología aplicó la estructura de impuestos y gasto público de 2013 a la ENIGH de 2007), podemos notar que la política fiscal en 2018 es más favorable a la población pobre. La Política Fiscal de 2013 redujo la pobreza extrema (calculada utilizando la línea de pobreza extrema nacional) de 13,8 por ciento a 13,1 por ciento, mientras que la pobreza sigue siendo ligeramente superior (41,2 por ciento frente a 42,3 por ciento). Además, la política fiscal en 2013 redujo el coeficiente de Gini de ingresos de mercado de 0,514 a 0,458, cuando se consideran los impuestos directos e indirectos y las transferencias gubernamentales (incluyendo el valor monetizado de los servicios de educación y salud) y los subsidios. 30 = Mercado + Transferencias Directas + Pensiones Ingreso disponible = Mercado + Transferencias Directas + 19,0% 2,6% 13,6% 21,2% Pensiones – Impuestos Directos Ingreso consumible = Disponible + 21,1% 2,9% 15,2% 23,1% Subsidios – Impuestos Indirectos Fuente: estimaciones basadas en ENGIH 2018 y fuentes oficiales La Tabla 4 refleja el cambio en la distribución del ingreso de República Dominicana con la política fiscal aplicada en 2018, utilizando dólares de igual poder adquisitivo (US$ PPA 2011 y PPA 2017). La proporción de la población medida que vive por debajo del umbral de la pobreza (a US$ 5,5 PPA de 2011 por día) es del 16,6 por ciento y este grupo representa solo el 3,7 por ciento de los ingresos del mercado. La política fiscal redujo la pobreza en alrededor de un punto porcentual: después de impuestos y transferencias, la proporción de la población que se considera pobre se reduce del 16,6 por ciento al 15,2 por ciento. Además, la proporción de los ingresos de quienes se encuentran por debajo del umbral de la pobreza (US$5,5 PPA por día) aumenta del 3,7 por ciento al 3,8 por ciento después de aplicar la política fiscal. La proporción de la población considerada vulnerable a la pobreza comprende alrededor de un tercio (33,2 por ciento) del total antes de que se aplique la política fiscal. Después de impuestos y transferencias, el grupo vulnerable aumenta (36,6 por ciento) porque algunos salen de la pobreza mientras que otros son de clase media. En términos de población, la clase media representa cerca de la mitad (46,8 por ciento) y concentra casi el 60 por ciento del ingreso total del mercado. Los resultados son similares si se utilizan las nuevas mediciones para la línea de pobreza internacional para países de ingreso medio alto, equivalente a US$ 6.85 PPA de 2017 por día47. En este caso, la pobreza se reduce en 0.9 puntos porcentuales, de 24.0 por ciento según el ingreso de mercado a 23.1 conforme al ingreso consumible. La reducción de 2.9 puntos gracias a las transferencias directas, es decir del ingreso de mercado al ingreso consumible, es contrarrestada por el efecto neto de los impuestos indirectos y subsidios, que inciden en un alza en la pobreza. 47 Véase https://blogs.worldbank.org/opendata/updating-international-poverty-line-2017-ppps 31 Tabla 4. Distribución de la población y del ingreso según grupos de ingreso en US$ PPA 2011 Proporción en los ingresos Proporciones de población Ingresos Después de Ingreso Después de de impuestos y de impuestos y Mercado transferencias Mercado transferencias (Ingreso consumible) (Ingreso consumible) Extremadamente pobres 0,5 3,6 0,7 5,1 (0-3,2) Moderadamente Pobres 3,3 11,6 3,0 11,5 (3,2-5,5) Vulnerables (5,5-11,5) 16,4 19,4 33,2 36,6 Clase media (11,5-57,6) 60,2 61,9 46,8 45,7 Clase alta (57,6+) 19,8 14,8 3,5 2,4 Total 100,0 100,0 100,0 Fuente: estimaciones de los autores basadas en ENGIH 2018 Los primeros cuatro deciles (el 40 por ciento más pobre) tiene el 14,0 por ciento del ingreso, y los deciles 9 y 10 (el 20 por ciento más rico) poseen la mitad de los ingresos del mercado de la República Dominicana. Para cada uno de los deciles 1 a 8, la proporción en el ingreso aumenta después de la política fiscal. Mientras tanto, los de mayores ingresos (deciles 9 y 10) ven reducida su participación en los ingresos luego de pagar todos sus impuestos (Tabla 5). Tabla 5. Ingreso de mercado: proporción acumulada por decil antes y después de impuestos y transferencias Proporción en los ingresos Decil Después de impuestos y Ingreso de Mercado transferencias (Ingreso consumible) 1 1,8 2,1 2 3,1 3,5 3 4,1 4,4 4 5,1 5,4 5 6,2 6,5 6 7,5 7,7 7 9,1 9,3 8 11,6 11,6 9 15,6 15,3 10 35,9 34,1 Total 100,0 100,0 Fuente: estimaciones del autor con base en ENGIH 2018 32 33 La mayoría de los dominicanos son beneficiarios netos de la política fiscal. La mayor parte de la población, es decir, los primeros ocho deciles de ingreso son beneficiarios netos de la política fiscal cuando se aplican todos los beneficios e impuestos (Figura 12, panel derecho). Los beneficios son mayores para los pobres y el mayor impacto proviene de las transferencias en especie en educación y salud. Los beneficios netos no son significativos para los deciles más altos (deciles 9-10), que comprenden la clase media y los grupos de mayores ingresos. El impacto de las transferencias directas solo es perceptible para los primeros cinco deciles, que comprenden los grupos de ingresos pobres y vulnerables. Hay un impacto neutral en la clase media, ya que los impuestos se compensan con los beneficios recibidos. Sin embargo, cuando se excluyen los beneficios de salud y educación, solo los tres primeros deciles de la población son beneficiarios netos del sistema fiscal del país (Figura 12, panel izquierdo). Los deciles superiores se convierten en contribuyentes netos. Figura 12. República Dominicana: Contribuyentes/beneficiarios netos (% de los ingresos de mercado) Incidencia neta, todos los impuestos y Incidencia neta, todos los impuestos y transferencias excepto prestaciones de transferencias educación y salud 25% 140% 20% 120% 15% 100% % ingresos de mercado % ingresos de mercado 10% 80% 60% 5% 40% 0% 20% -5% 0% -10% -20% -15% -40% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 -20% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Decil Toda la educación Decil Toda la salud Todos los impuestos indirectos Todos los impuestos indirectos Todos los subsidios indirectos Todos los subsidios indirectos Todos los impuestos directos Todos los impuestos directos Todas las transferencias directas Todas las transferencias directas Todas las transferencias y subsidios netos Todas las transferencias y subsidios netos Fuente: estimaciones de los autores basadas en ENGIH 2018 Las transferencias directas (Desayuno Escolar, Comer es Primero) y los subsidios indirectos (electricidad) tienden a reducir más la pobreza (Figura 13). Los impuestos indirectos (ITBIS e impuestos selectivos sobre combustibles) aumentan la pobreza. No obstante, la combinación de impuestos y transferencias tiene un efecto neto positivo sobre el bienestar. Esto significa que un aumento simultáneo de los impuestos y el gasto social reducirá aún más la pobreza en la 34 República Dominicana. Si bien el ITBIS y los impuestos selectivos sobre los combustibles reducen la desigualdad, aumentan levemente la pobreza, ya que las poblaciones vulnerables y pobres siguen pagando el ITBIS por la compra de bienes y servicios y consumen combustible comprando en estaciones de servicio, pero principalmente de manera indirecta a través de la compra de bienes y servicios que utilizan el petróleo como insumo. Figura 13. Contribuciones marginales a la pobreza Incremento Reducción Todas las transferencias directas, incluidas las pensiones contributivas 3.3% 3.5% TNC Desayuno Escolar (en per cápita) 1.4% 1.9% TC Comer es Primero (en per cápita) 0.7% 0.9% Todos los subsidios indirectos 0.5% 0.5% Todos los impuestos directos 0.0% 0.0% Impuesto indirecto ISC Impuestos sobre el petróleo - Efecto ind (en per cápita) -0.3% -0.5% Impuesto indirecto ISC Impuestos sobre el petróleo - Efecto dir (en per cápita) -0.4% -0.6% Impuesto indirecto ITBIS (en per cápita) -1.2% -1.6% -2.1% Todos los impuestos -2.6% Todos los impuestos indirectos -2.1% -2.6% -0.03 -0.02 -0.01 0.00 0.01 0.02 0.03 0.04 5,5 USD PPA Línea nacional de pobreza moderada Fuente: estimaciones basadas en ENGIH 2018 y fuentes oficiales Con un 1,3 por ciento, la proporción de la población dominicana que salió de la pobreza (usando el umbral de US$ 5,5 PPA), como resultado de las intervenciones de la política fiscal, es relativamente pequeña en comparación con los impactos de la política fiscal de otros países latinoamericanos. Argentina tuvo la política fiscal más favorable a los pobres de la región, según la información disponible. El gobierno dominicano puede mejorar la capacidad de su sistema fiscal para reducir la pobreza, principalmente a través de un aumento de los ingresos públicos (por ejemplo, impuestos), que podrían transferirse a las poblaciones pobres y vulnerables48. 48La calidad de los servicios públicos tiene un impacto significativo en la reducción de la pobreza y desigualdad, pero su análisis va más allá de los alcances de este reporte. 33 Figura 14. Reducción de la pobreza (línea de US$5,5 PPA): de ingresos del mercado a ingreso consumible 6 3.4 3.6 4 1.7 2 0.2 0.2 0.3 0 -2 -0.6 -1.7 -1.3 -4 -3.7 -3.2 -6 -4.9 -8 -10 -8.2 -12 -11.8 -14 ARG VEN ECU PAN CHI COL DOM MEX HND DOM PER BOL GTM SLV 2017 2013 2011 2016 2013 2014 2018 2014 2011 2013 2011 2015 2014 2017 Fuente: Centro de datos CEQ y estimaciones basadas en ENGIH 2018 y fuentes oficiales C. Los impuestos son progresivos, pero unos más que otros Los resultados del análisis muestran que tanto los impuestos directos como los indirectos son progresivos49. Las curvas de concentración de los impuestos directos e indirectos se encuentran por debajo de la curva de Lorenz de ingresos del mercado ( 49Un impuesto es en todas partes progresivo (o regresivo) si su curva de concentración se encuentra en todas partes por debajo (o por encima) de la curva de Lorenz de ingresos de mercado. 34 Figura 15). Como era de esperar, los impuestos directos son mucho más progresivos que los impuestos indirectos, lo que significa que la mayor parte la pagan los ricos (ingresos superiores a US$ 50 PPA al día). La clase alta, que recibe el 19,8 por ciento del ingreso total del mercado, paga el 64,6 por ciento de los impuestos directos totales y el 24,3 por ciento de los impuestos indirectos. En términos de deciles de ingreso de mercado, los individuos del decil 10 reciben el 35,9 por ciento del ingreso total del mercado, representan el 85 por ciento de los impuestos directos y el 42,7 por ciento de los impuestos indirectos pagados. 35 Figura 15. Impuestos directos e indirectos: curvas de concentración y proporción de los beneficios en la población pobre, ordenadas por ingreso de mercado Curvas de concentración, ordenadas por Proporción de la concentración por grupos de ingresos de mercado ingreso 100 Impuestos directos Impuestos indirectos Proporción acumulada de intervención fiscal 80 23.3 % del total de impuesto pagado 60 64.6 40 61.4 20 0 35.2 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 12.8 Proporción acumulada de población Curva de Lorenz (ingresos de mercado) 0 2.4 Pobreza (0-3,2 US$ PPA) Vulnerables (5,5-11,5 US$ PPA) Impuestos directos Clase media (11,5-57,6 US$ PPA) Clase alta (57,6 US$ PPA) Impuestos indirectos Fuente: estimaciones de los autores basadas en ENGIH 2018 Figura 16. Incidencia de impuestos (% sobre ingresos de mercado) 12.0 12.0 10,7 (% de ingresos de mercado) (% de ingresos de mercado) 10.0 10.0 8,8 8.0 8.0 6,5 6.0 6.0 5,1 5,4 4,5 4.0 4.0 2.0 2.0 0,8 0,0 0,0 0,0 0.0 0.0 Pobreza extrema Pobreza (3,2-5,5 Vulnerables (5,5- Clase Media (10- Clase Alta (50+ 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 (0-3,2 US$ PPA) US$ PPA) 10 US$ PPA) 50 US$ PPA) US$ PPA Decil Impuestos directos Impuestos indirectos Impuestos directos Impuestos indirectos Fuente: estimaciones basadas en ENGIH 2018 y fuentes oficiales Los impuestos indirectos (ITBIS e impuestos selectivos) reducen el ingreso de mercado de la población en un 9,3 por ciento en promedio. Los impuestos indirectos afectan a los pobres, pero siguen siendo progresivos en términos relativos, es decir, la cantidad de impuestos indirectos 36 recaudados expresada como porcentaje de los ingresos del mercado es menor para los pobres que para otros grupos de la población. El ingreso de mercado de la clase alta se reduce en un 10,7 por ciento, mientras que el ingreso de los pobres extremos (por debajo del umbral de US$ 3,2 PPA por día) cae un 5,1 por ciento después de pagar impuestos indirectos. Debido a que no se pagan impuestos al valor agregado por bienes en una canasta básica de consumo exenta (exenciones ITBIS) y una parte importante de las compras se realizan en tiendas informales50, se aumenta la progresividad de los impuestos indirectos, ya que esa canasta representa una mayor proporción del consumo de los pobres. i. Los impuestos directos son altamente progresivos Los impuestos directos son altamente progresivos, pero solo representan el 1 por ciento de los ingresos de mercado para el contribuyente promedio. Los impuestos directos recaen principalmente sobre las clases media y alta51. Los impuestos directos reducen el ingreso de mercado de los más ricos en un 4,5 por ciento, mientras que reducen el ingreso de mercado promedio de la población total en un 1,4 por ciento. El decil superior de la población paga el 85 por ciento de los impuestos directos que recibe el gobierno. Para el decil superior, los impuestos directos totales reducen su ingreso de mercado en un 3,3 por ciento, mientras que reducen el ingreso de mercado del séptimo decil en solo un 0,1 por ciento, y no afectan en absoluto el ingreso de los primeros cuatro deciles. En cuanto a los grupos socioeconómicos, los hogares de clase media (ingreso per cápita de entre US$ 10 y US$ 50 diarios) pagan el 35,2 por ciento del total de impuestos directos, mientras que los que superan los US$ 50 diarios pagan el 64,6 por ciento. Los impuestos sobre la renta personal, que representan el 98,7 por ciento de los impuestos directos incluidos en el análisis, son altamente progresivos. Estos impuestos reducen el ingreso de mercado del décimo decil en 3,2 por ciento y 0,9 por ciento para el noveno decil. En términos de grupos socioeconómicos, los impuestos sobre la renta personal reducen el ingreso promedio de mercado de la clase media en un 1,4 por ciento y el segmento más rico de la población en un 4,4 por ciento. La clase media representa el 35,5 por ciento del pago total del impuesto sobre la renta de las personas físicas, y el grupo de mayores ingresos captado en la encuesta representa el 64,4 por ciento. Esta distribución se explica por un alto umbral de exención del impuesto sobre la renta personal y un alto nivel de informalidad laboral: el sector informal representa el 57 por ciento de los perceptores de ingresos. El impuesto sobre dividendos e intereses representa el 1,3 por ciento de los ingresos directos totales del gobierno incluidos en este análisis. Estos impuestos reducen los ingresos de mercado de la población en apenas un 0,02 por ciento. El segmento más rico de la población paga el 63,4 por ciento del impuesto a los dividendos y el 93,2 por ciento del impuesto a los intereses. La 51Una advertencia del análisis de los impuestos directos es que la recopilación de la encuesta no captura todas las fuentes de ingresos porque, al igual que otras encuestas de hogares, la ENGIH probablemente no captura la parte superior de la distribución o los principales perceptores de ingresos. Por lo tanto, el ingreso captado por la encuesta es menor en comparación con las cuentas nacionales, como lo notó (DGII, 2018, pág. 38), por lo que el impuesto sobre la renta personal estimado es de alrededor del 43 por ciento de la recaudación del impuesto sobre la renta personal. 36 clase media representa el 35,1 por ciento y el 6,2 por ciento del impuesto sobre dividendos e intereses, respectivamente. Los ingresos de mercado del segmento más rico se reducen en un 0,08 por ciento por esos impuestos. Tabla 6. Incidencia de los Impuestos Directos como % de los ingresos de mercado Interés + Dividendo Salarios 1 0,00 -0,01 2 0,00 0,00 3 0,00 0,00 4 0,00 -0,01 5 0,00 -0,03 6 0,00 -0,06 7 0,00 -0,12 8 0,00 -0,41 9 0,00 -0,89 10 -0,05 -3,21 Total -0,02 -1,36 Fuente: estimaciones del autor con base en ENGIH 2018 ii. Los impuestos indirectos son progresivos Los impuestos indirectos son la principal fuente de ingresos fiscales en la República Dominicana. Representan el 68 por ciento del total de impuestos. Los impuestos indirectos incluidos en el análisis son: ITBIS; impuestos selectivos sobre bebidas alcohólicas, cigarrillos, combustibles y servicios de telecomunicaciones. Los impuestos indirectos (ITBIS e impuestos selectivos) reducen los ingresos de mercado de la población en un 9,3 por ciento, en promedio. Los impuestos indirectos afectan a la población pobre, pero siguen siendo progresivos en términos relativos. Es decir, la cantidad de impuestos indirectos recaudados expresada como proporción en el ingreso de mercado es menor para los pobres que para otros grupos de la población. El ingreso de mercado de la clase alta se reduce en un 10,7 por ciento, mientras que el ingreso de los pobres extremos (por debajo del umbral de US$ 3,2 PPA por día) cae un 5,1 por ciento después de pagar impuestos indirectos. Debido a que no se pagan impuestos al valor agregado por bienes en una canasta básica de consumo exenta (exenciones ITBIS) y una parte importante de las compras se realizan en tiendas informales, se aumenta la progresividad de los impuestos indirectos, ya que esa canasta representa una mayor proporción del consumo de los pobres52. Los impuestos indirectos también son progresivos ya que reducen el ingreso de mercado en todos los deciles, pero la reducción más significativa se da en el decil superior. Estos impuestos 52La economía dominicana tiene un alto grado de informalidad. Alrededor del 55 por ciento del empleo se origina en actividades informales, con una tasa tributaria efectiva más baja. Si asumimos que las personas pobres compran una mayor proporción de su consumo en el sector informal, entonces también hace que los impuestos indirectos sean más progresivos. Consulte Bachas, Gadenne y Anders (2020) para obtener una explicación de cómo los impuestos al consumo son redistributivos y reducen la desigualdad. 37 reducen el ingreso de mercado del primer decil en un 5,0 por ciento, en comparación con el 10,3 por ciento del decil superior. En términos de grupos socioeconómicos, los impuestos indirectos reducen el ingreso de mercado de la clase media en un 8,8 por ciento. En términos de concentración, la proporción de los pagos de impuestos indirectos para los primeros nueve deciles (57,3 por ciento) está por debajo de su participación en los ingresos de mercado (64,1 por ciento). La clase media tiene una participación en los impuestos indirectos (61,3 por ciento) comparable a su proporción en los ingresos del mercado (60,2 por ciento). La clase alta paga el 24,3 por ciento de todos los impuestos indirectos, que es más alto que su participación en los ingresos del mercado (19,8 por ciento). Figura 17. Impuestos indirectos: curvas de concentración y proporción de los beneficios en la población pobre vCurvas de concentración, ordenadas por Concentración de la proporción por grupos ingresos de mercado de ingreso 100 Proporción acumulada de intervención fiscal 80 10.5 22.4 19.9 23 26.6 60 39 % del total de impuesto pagado 18.2 40 69 60.9 60.8 0 20 63.4 62.3 53.4 0 14.2 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Proporción acumulada de población 15.7 18.1 13.9 9.6 12.1 Curva de Lorenz (Renta de mercado) 6.5 ITBIS 2.9 3.5 2 2.4 1.4 1.4 1.1 Petróleo indirecto Petróleo directo Bebidas alcohólicas Pobres (0-3,2 US$ PPA) Vulnerables (5,5-11,5 US$ PPA) Cerveza Tabaco Comunicaciones Clase media (11,5-57.6 US$ PPA) Clase alta (57,6+ US$ PPA) Fuente: estimaciones de los autores con base en ENGIH 2018 En términos de ingresos tributarios, el ITBIS es el impuesto indirecto más importante, representando el 53,0 por ciento del total de impuestos indirectos incluidos en este análisis. Tiene un conjunto importante de bienes y servicios de consumo básico exentos, lo que lo convierte en un impuesto ligeramente progresivo, aun siendo un impuesto al valor agregado. Hasta el octavo decil hay una proporción menor en los pagos del ITBIS que en los ingresos de mercado. En términos de grupos socioeconómicos, la clase media y los más ricos pagan el 83,2 por ciento del ITBIS y se benefician del 79,9 por ciento de los ingresos del mercado. El ITBIS reduce los ingresos de mercado en casi un 4,9 por ciento, en promedio. El ingreso de los 38 asalariados del decil superior se reduce en un 5,5 por ciento, mientras que el primer decil ve un ingreso de mercado reducido en un 3,7 por ciento. El impuesto a los combustibles es el segundo impuesto indirecto más importante, representando el 37,4 por ciento del total de impuestos indirectos analizados. El efecto directo del impuesto a los combustibles (compras en estaciones de servicio) es más progresivo que el ITBIS. Los dos deciles superiores aportan una parte de los pagos totales de impuestos directos sobre los combustibles (64,4 por ciento) que es superior a su proporción en el ingreso total del mercado (51,6 por ciento). El grupo más rico paga el 26,6 por ciento del total de los impuestos sobre el combustible, lo que reduce sus ingresos de mercado en un 3,5 por ciento, incluyendo los efectos directos e indirectos (frente al -1,7 por ciento de los pobres extremos). Por otro lado, los efectos indirectos del impuesto a los combustibles (a través de la compra de bienes y servicios que utilizan el petróleo como insumo) son neutrales o proporcionales a los ingresos de mercado. Tabla 7. Incidencia de impuestos indirectos, grupos de ingreso (como % del ingreso de mercado) Petróleo Bebidas ITBIS Cerveza Tabaco Comunicaciones Indirecto Directo Alcohólicas Extrema pobreza (0- 3,2) -3,73 -0,96 -0,85 -0,13 -0,2 -0,02 -0,03 Pobreza (3,2-5,5) -3,93 -0,96 -1,03 -0,12 -0,22 -0,02 -0,06 Vulnerables (5,5-10) -4,11 -0,99 -1,27 -0,23 -0,42 -0,04 -0,07 Clase media (10-50) -4,17 -0,99 -1,36 -0,26 -0,35 -0,02 -0,06 Clase alta (50+) -4,35 -1,02 -1,65 -0,16 -0,36 -0,03 -0,08 Fuente: estimaciones propias en base a ENGIH 2018 y fuentes oficiales Los impuestos indirectos sobre bebidas alcohólicas, cerveza y tabaco representan el 7,8 por ciento de los impuestos indirectos. Entre ellos, los impuestos selectivos sobre la cerveza (4,7 puntos porcentuales de impuestos indirectos) son los más importantes, seguidos de los impuestos selectivos sobre otras bebidas alcohólicas (3 puntos porcentuales). El impuesto a la cerveza reduce el ingreso de mercado en un 0,41 por ciento y el impuesto a las bebidas alcohólicas la reduce en un 0,28 por ciento. La clase media y la población vulnerable pagan el 63,4 por ciento y el 12,1 por ciento, respectivamente, del impuesto a la cerveza. La incidencia más alta del impuesto a la cerveza está en la clase media (0,45 puntos porcentuales), mientras que el impuesto al alcohol impacta a los más ricos al reducir los ingresos de mercado en un 0,38 por ciento. Este decil superior paga el 44 por ciento del impuesto especial sobre las bebidas alcohólicas y casi el 36 por ciento de los impuestos sobre la cerveza. El impuesto selectivo sobre los productos del tabaco no es progresivo. Después del cuarto decil, la proporción del impuesto selectivo sobre los productos de tabaco es mayor que la participación de los ingresos del 39 mercado. Para comparar, este impuesto reduce el ingreso de mercado de los pobres extremos en un 0,03 por ciento y el ingreso de la población más rica en un 0,01 por ciento53. El impuesto selectivo sobre las comunicaciones es muy progresivo. Los más ricos pagan el 39,0 por ciento del impuesto, que es significativamente más alto que su proporción en los ingresos del mercado (19,8 por ciento). Este impuesto reduce los ingresos de los más ricos en un 0,33 por ciento y los ingresos de los extremadamente pobres en solo un 0,03 por ciento. Figura 18. Impuestos indirectos: concentración de la proporción por decil de ingresos de mercado 70.0 (% del pago total de impuestos) 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Decil ITBIS Petróleo indirecto Petróleo indirecto Bebidas alcohólicas Cerveza Tabaco Comunicaciones Fuente: estimaciones propias en base a ENGIH 2018 y fuentes oficiales La progresividad del ITBIS se explica por las exoneraciones y por las compras en establecimientos informales. La Tabla 8 muestra la distribución del consumo según el tipo de bien (exento o gravado) y el lugar de compra (formal o informal). Primero, el consumo total está más concentrado en los deciles más altos, ya que el 26,8 por ciento del consumo lo realizan los hogares del décimo decil. En segundo lugar, el consumo de bienes exentos está sobrerrepresentado en el consumo total de los hogares de menores ingresos. Por ejemplo, el consumo exento del primer decil representó el 4,2 por ciento del consumo exento total, mientras que la proporción del gasto total del primer decil es el 3,7 por ciento del gasto total. En tercer lugar, las compras de los hogares de menores ingresos son más frecuentes en lugares informales en comparación con las de los deciles de mayores ingresos54. 53 Si bien los impuestos al tabaco son regresivos a corto plazo, hay evidencia internacional que afirma que los impuestos al tabaco tienen efectos distributivos positivos y pro-pobres durante toda la vida (ver Fuchs, 2019). 54 Bachas et al. (2020) afirma que “el sector informal hace que los impuestos al consumo sean progresivos: los hogares del quintil más rico enfrentan una tasa tributaria efectiva que es el doble que la del quintil más pobre�. 40 Tabla 8. República Dominicana: concentración de gastos según exención de IVA y lugar de compra Exento No exento Gasto total Total Formal Informal Total Formal Informal 1 3,7% 4,1 2,7 6,7 3,1 2,1 4,5 2 4,7% 5,1 3,5 7,8 4,1 3,2 5,4 3 5,6% 6,0 4,7 8,2 5,1 3,9 6,5 4 6,3% 6,7 5,4 8,9 5,8 4,6 7,3 5 7,7% 8,2 6,9 10,3 7,1 6,1 8,3 6 8,9% 9,2 8,3 10,7 8,4 7,7 9,3 7 9,6% 9,8 9,4 10,5 9,5 8,7 10,5 8 11,6% 11,6 11,7 11,3 11,6 11,1 12,3 9 15,1% 14,9 15,8 13,2 15,4 17,1 13,2 10 26,8% 24,6 31,6 12,4 29,8 35,4 22,6 100% 100 100,0 100,0 100 100 100 Fuente: estimaciones propias en base a ENGIH 2018 y fuentes oficiales El efecto redistributivo del sistema tributario en la República Dominicana es similar a los sistemas tributarios de otros países latinoamericanos (Figura 19). El índice de Kakwani, que es igual a la diferencia entre los coeficientes de concentración de un sistema tributario particular y el coeficiente de Gini del ingreso de referencia, es positivo para República Dominicana, lo que indica que su sistema tributario es más progresivo. Sin embargo, la contribución marginal del sistema tributario dominicano a cambiar el coeficiente de Gini es menor que en los otros países seleccionados, probablemente debido a la menor recaudación de impuestos del país. Por ejemplo, la República Dominicana tiene un umbral de exención alto para el impuesto sobre la renta, lo que reduce la cantidad de impuestos directos como porcentaje del PIB. Aunque los impuestos indirectos son progresivos, son menos progresivos que los impuestos directos y contribuyen a un aumento de la pobreza. Estos impuestos indirectos reducen los ingresos de mercado de la población en un promedio de 9,3 por ciento, afectando así a la población pobre y vulnerable al aumentar la pobreza. Esto es especialmente relevante en el caso del ITBIS, que es pagado por todos los estratos de población. No obstante, los impuestos indirectos son progresivos porque afectan menos a la población pobre que a otros segmentos. Además, los impuestos indirectos de la República Dominicana todavía tienen un Kakwani relativamente alto, lo que significa que el sistema es más progresivo que la mayoría de los de los 41 otros países incluidos en la muestra. Esto probablemente se explica por la progresividad de los impuestos selectivos y las exenciones al impuesto al valor agregado (ITBIS)55. Figura 19. Progresividad y efecto redistributivo de los impuestos directos e indirectos en América Latina Impuestos directos Impuestos indirectos 0.50 0.018 0.10 0.010 ESCALA DE CONTRIBUCIÓN MARGINAL ESCALA DE CONTRIBUCIÓN MARGINAL ESCALA DE CONTRIBUCIÓN MARGINAL ESCALA DE CONTRIBUCIÓN MARGINAL 0.45 0.016 0.05 0.008 0.40 0.014 0.35 0.00 0.012 0.006 0.30 0.010 -0.05 0.25 0.004 0.008 -0.10 0.20 0.006 0.002 0.15 -0.15 0.10 0.004 0.000 -0.20 0.05 0.002 0.00 0.000 -0.25 -0.002 ARG COL CHL GTM SLV DOM MEX DOM ARG COL CHI GTM SLV DOM MEX DOM 2017 2014 2013 2014 2017 2013 2014 2018 2017 2014 2013 2014 2017 2013 2014 2018 Contribución marginal Kakwani Contribución marginal Kakwani Fuente: Indicadores Estándar del Instituto CEQ, estimaciones propias utilizando ENGIH y fuentes oficiales D. Gasto social y subsidios El gasto social y los subsidios incluyen transferencias directas (en efectivo y en especie); subsidios indirectos a los servicios públicos; educación y salud. De acuerdo con la Figura 20 (izquierda), la educación tiene un valor más alto (en relación con los ingresos) que los demás beneficios incluidos, mientras que los subsidios son más bajos. Además, el valor con respecto a los ingresos de mercado (incidencia) disminuye al ascender en los deciles para las transferencias directas, para educación y salud, pero la incidencia apenas cambia para los subsidios indirectos. La curva de concentración de las intervenciones fiscales muestra que las transferencias directas (incluyendo las pensiones contributivas) y la educación son pro-pobres, la salud es progresiva y los subsidios indirectos son proporcionales a los ingresos del mercado (Figura 20, derecha). Los efectos de cada uno de ellos sobre la desigualdad y la pobreza se describen a continuación. 55 Como se dijo anteriormente, el alto grado de informalidad de la República Dominicana puede aumentar la progresividad de los impuestos indirectos. Véase Bachas et al. (2020). 42 Figura 20. Curvas de incidencia y concentración de transferencias y subsidios Curva de concentración Incidencia 100.0 Proporción acumulada de intervención fiscal 80 80.0 70 (% de ingresos de mercado) 60 60.0 50 40 40.0 30 20.0 20 10 0.0 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Proporción acumulada de población Decil Curva de Lorenz (ingresos de mercado) Transferencias directas Transferencias directas Educación Educación Salud Salud Subsidios indirectos Subsidios indirectos Fuente: estimaciones propias en base a ENGIH 2018 y fuentes oficiales i. Las transferencias directas favorecen a la población pobre La mayoría de los programas de transferencias directas son pro-pobres en la República Dominicana (Figura 21, izquierda). Las únicas excepciones son las TMC para la educación terciaria (IES), las pensiones contributivas y el bono para conductores (BonoGas Chofer), en los cuales los beneficios para los hogares de menores ingresos son mayores solo como parte de su ingreso total pero no en términos absolutos (es decir, son progresivos). Las distribuciones de beneficios de diferentes programas varían (Figura 21, derecha). El programa destinado a los adultos mayores PROVEE (Protección a la Vejez en Pobreza Extrema), los incentivos TMC para asistir a la escuela primaria (ILAE) y Desayuno escolar son los programas más progresistas: todos son pro-pobres y el 30 por ciento de sus gastos van a ese segmento (US$ 5,5 PPA por día). Alrededor del 22 al 24 por ciento del gasto público bajo BonoGas Hogar, BonoLuz y Comer es Primero llega a los hogares pobres (US$ 5,5 PPA al día). En contraste, solo el 12 por ciento o menos del total de beneficios de las pensiones contributivas, IES y BonoGas Chofer van a los hogares pobres, lo que explica por qué esos programas se consideran progresivos y no pro- pobres. Comer es Primero y la suma de las demás transferencias directas son pro-pobres, porque además de representar una mayor proporción del ingreso de mercado para los hogares pobres que para los no pobres, el monto total transferido en términos agregados es mayor para los pobres. Una mayor proporción de beneficios para la población pobre de algunas de estas transferencias directas podrían estar vinculada al hecho de que están dirigidas por el �ndice de Calidad de Vida ICV56. 56Aunque el ICV no es una combinación perfecta con los ingresos monetarios, ha ayudado a mejorar la progresividad de las transferencias (Carrasco, et.al. 2016)]. 43 Figura 21. Transferencias directas: curvas de concentración y proporción de los beneficios en la población pobre Curvas de concentración, ordenadas por Concentración de proporción por grupos de ingresos de mercado ingreso 100 Proporción acumulada de intervención fiscal 80 0 0 0 0.2 0.3 0 0.3 0.5 0 0 0 10.2 25.8 27.1 28.5 60 30 37.8 39.7 16.8 40.2 41 46.7 56.5 40 34.6 30.1 29.4 4.8 30.6 % de los beneficios totales 22.3 20.5 20 20 20.6 8.4 73 0 55 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Proporción acumulada de población 39.6 39.5 42.7 41.9 39.6 39.5 38.5 32.7 35 Curva de Lorenz (Renta de mercado) Comer es primero Bono gas Hogar Bono Luz Desayuno Escolar Vulnerables (5,5-11,5 US$ PPA) Pobreza (0-3,2 US$ PPA) Suministros escolares Clase media (11,5-57.6 US$ PPA) Clase alta (57,6+ US$ PPA) Otras transferencias directas Fuente: estimaciones basadas en ENGIH 2018 y fuentes oficiales El valor de los beneficios de las transferencias directas con respecto a los ingresos de mercado (incidencia) es mayor para los hogares más pobres. Para los deciles inferiores, la incidencia es más significativa para Desayuno escolar, seguido por Comer es Primero y útiles escolares, pero para el resto de los programas de transferencia directa, es mucho menor (Figura 22, izquierda). Además, los hogares beneficiarios se concentran en los tres deciles más bajos de ingreso de mercado (Figura 22, derecha), especialmente en casos de PROVEE, Desayuno escolar, útiles escolares y los incentivos para asistir a la escuela primaria (ILAE). Los hogares beneficiarios de Comer es Primero, BonoGas Hogar y la transferencia de efectivo BonoLuz están más concentrados en los deciles más pobres; aunque la proporción de hogares beneficiarios es mayor para el primer decil, la importancia de cada decil disminuye solo gradualmente hasta el sexto decil. Finalmente, los receptores de los beneficios de los incentivos a la educación superior (IES) se concentran entre el cuarto y el séptimo decil de ingresos de mercado. 44 Figura 22. Transferencias directas: incidencia y distribución de beneficiarios Incidencia (deciles de ingresos de mercado) Distribución de beneficiarios por decil 30.0 25.0 25.0 20.0 20.0 (% de ingresos de mercado) (% total beneficiarios) 15.0 10.0 15.0 5.0 10.0 0.0 5.0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Decil 0.0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Desayuno Escolar Comer es primero Suministros escolares Bono gas hogar Bono luz Pensiones Comer es primero ILAE IESU Bonogas Hogar ILAE PROVEE IESU Bonoluz PROVEE PIPP Bono gas choferes Otras transferencias Desayuno escolar Suministros escolares Fuente: estimaciones basadas en ENGIH 2018 y fuentes oficiales El impacto agregado de las transferencias directas en República Dominicana es tan progresivo como lo es en Chile y Uruguay en términos del coeficiente de Kakwani (es decir, la concentración de beneficios en los hogares pobres con respecto a la distribución del ingreso de mercado). Las tasas de cobertura son altas: cerca del 38 por ciento de los hogares pobres (US$ 5,5 PPA) de la República Dominicana se benefician de al menos un programa de transferencia directa, al igual que el 24 por ciento de la población total. La República Dominicana tuvo la segunda cobertura más alta de CT entre los países de ALC en 2010, solo detrás de Ecuador y similar a Argentina y Brasil57. Sin embargo, la contribución marginal de las transferencias directas dominicanas a la desigualdad es menor que la de los aportes de otros países latinoamericanos porque el monto destinado a las transferencias directas es sólo la mitad que el de Chile y una quinta parte del de Uruguay, por ejemplo. Sin embargo, es solo un poco más bajo que el de México y más alto que el de Colombia, países con un ingreso per cápita similar. ii. Los subsidios llegan por igual a pobres y no pobres El efecto global de todos los subsidios indirectos analizados —electricidad, transporte urbano, metro y agua— es neutral, ya que son proporcionales al ingreso y ninguno de ellos es pro-pobre. Como se muestra en la figura siguiente, Las curvas de concentración de los subsidios indirectos 57 Stampini y Tornarolli (2012). 45 se encuentran por debajo de la curva de Lorenz de los ingresos de mercado, excepto los subsidios de agua y electricidad, que se encuentran a su lado (Figura 23). Representan, en total, el 1,9 por ciento de los ingresos del mercado. Todos esos subsidios tienen tarifas subsidiadas (es decir, tarifas por debajo de los costos). En los casos de electricidad y agua, también existen subsidios implícitos relacionados con conexiones irregulares, fraude e impago. Figura 23. Subsidios indirectos: curvas de concentración y proporción de los beneficios en la población pobre Curvas de concentración, ordenadas por Concentración de la proporción por grupos ingresos de mercado de ingreso 100.0 Poporción acumulada de intervención Agua Eectricidad Transporte urbano Metro 80.0 0.8 7.9 13.5 19.5 60.0 % de los beneficios totales 40.0 69.4 77.9 65.7 20.0 64.3 0.0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 23.1 Proporción acumulada de población 17.4 14 12.3 Curva de Lorenz (Renta de mercado) 3.5 6.7 2.1 1.9 Agua Metro Pobreza (0-3,2 US$ PPA) Vulnerables (5,5-11,5 US$ PPA) Eletricidad Clase media (11,5-57.6 US$ PPA) Clase alta (57,6+ US$ PPA) Transporte Urbano Fuente: estimaciones basadas en ENGIH 2018 y fuentes oficiales El subsidio de agua, que es regresivo, representa el 26,3 por ciento de los subsidios indirectos. Los hogares de clase media y rica reciben el 83,9 por ciento de este subsidio. Su ingreso de mercado aumenta un 0,24 por ciento, mientras que el ingreso de la población pobre aumenta alrededor de un 0,15 por ciento. El subsidio a los servicios de metro, que representa el 11 por ciento del total de los subsidios indirectos, también es regresivo58. Beneficia principalmente a la clase media, que recibe el 86 por ciento de este subsidio. Este subsidio proporciona a los deciles noveno y décimo un aumento de 0,28 por ciento y 0,23 por ciento en sus ingresos de mercado, respectivamente, mientras que los deciles primero y segundo tienen un aumento de solo 0,10 por ciento y 0,07 por ciento, respectivamente. Este subsidio no es progresivo porque solo beneficia a la población urbana que 58 Los beneficios del subsidio de Metro son progresivos si se considera solo a la población que vive en el Distrito Nacional y Santo Domingo, es decir, los beneficios son proporcionalmente mayores para los hogares de menores ingresos. 46 vive en el Distrito Nacional y Santo Domingo; la población más pobre de las zonas rurales y otros centros urbanos no utiliza este servicio, por lo que no se benefician de este subsidio. El subsidio a la electricidad representa el 57,9 por ciento del total de subsidios indirectos incluidos en este análisis y es ligeramente progresivo. Alrededor del 79,5 por ciento de este subsidio lo reciben consumidores no pobres (es decir, clase media y rica) y otro 17,4 por ciento beneficia a la población vulnerable. El ingreso de mercado de la clase media y vulnerable aumenta en 1,12 por ciento y 1,15 por ciento, respectivamente, como resultado de este subsidio, pero aumenta el ingreso de los pobres solo entre 0,91 por ciento y 1,02 por ciento. El subsidio a los servicios de transporte urbano (ofrecido por OMSA) es progresivo porque aumenta el ingreso de mercado de los pobres, pero no es pro-pobre. Si bien este programa opera principalmente en los centros urbanos, beneficia a la población de los deciles bajos y medios, y sus servicios llegan también a la población de Santiago (Región del Cibao). Los dos deciles superiores reciben el 32,4 por ciento de los subsidios, mientras que los dos primeros solo reciben el 8,2 por ciento. Este subsidio aumenta los ingresos de los pobres extremos y de los pobres en un 0,2 por ciento, que es el doble del aumento de la clase media (0,1 por ciento). Figura 24. Subsidios indirectos: incidencia y concentración de beneficios por decil Por decil Concentración 1.4 45.0 (% de ingresos de mercado) (% de ingresos de mercado) 1.2 40.0 35.0 1.0 30.0 0.8 25.0 0.6 20.0 0.4 15.0 10.0 0.2 5.0 - - 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Decil Decil Agua Metro Electricidad Transporte Urbano Fuente: estimaciones basadas en ENGIH 2018 y fuentes oficiales En general, los subsidios no son la forma más eficiente de proteger a la población pobre en República Dominicana, como lo demuestra el hecho de que los subsidios al agua y al metro son solo levemente regresivos, los subsidios a la electricidad son proporcionales al ingreso y solo los subsidios al transporte urbano son progresivos, pero únicamente en términos relativos. Todos los subsidios son neutrales o proporcionales a los ingresos del mercado. En comparación con sus contrapartes latinoamericanas, los subsidios indirectos en República Dominicana tienen un menor impacto redistributivo (Figura 25). Esto se explica por la falta de 47 progresividad de los servicios de metro, electricidad y agua. Otros países tienen un índice de Kakwani mucho más alto, lo que significa que han implementado subsidios que benefician más a las poblaciones pobres y vulnerables59. Figura 25. Países seleccionados: progresividad y efecto redistributivo de los subsidios 0.01 0.600 ESCALA DE CONTRIBUCIÓN MARGINAL 0.01 0.500 0.01 0.400 ESCALA KAKWANI 0.01 0.300 0.00 0.200 0.00 0.100 0.00 0.000 ARG COL CHI GTM SLV DOM MEX BOL DOM 0.00 2017 2014 2013 2014 2017 2013 2014 2015 2018 -0.100 Kakwani Contribución marginal Fuente: estimaciones basadas en ENGIH 2018 y fuentes oficiales iii. La educación es el principal contribuyente a la reducción de la desigualdad Los beneficios de la educación primaria y secundaria representan más del 10 por ciento de los ingresos de mercado para las poblaciones pobres y vulnerables (Figura 26, izquierda), pero esos beneficios no son significativos como porcentaje del ingreso de mercado para los hogares de clase media y alta (US$ 50 PPA o más). Esto se debe a que los deciles superiores no están utilizando la educación pública, al menos hasta el nivel terciario (superior) de educación. Por ejemplo, en educación preescolar y primaria, menos del 12 por ciento de los beneficiarios provienen de los deciles octavo al décimo, y menos del 20 por ciento de los hogares que utilizaron la educación secundaria pública se encuentran en los deciles 8 al 10. El caso es bastante diferente para la educación terciaria, donde los tres deciles de ingresos más altos representan casi el 40 por ciento de los estudiantes matriculados. Además, es posible encontrar beneficiarios del programa de alfabetización (Quisqueya Aprende Contigo) incluso en los deciles de ingresos altos. 59Los subsidios no son la forma más eficiente de proteger a la población pobre, como lo demuestra el hecho de que algunos de ellos son regresivos. Sin embargo, estas políticas pueden tener otro objetivo, como el subsidio al metro. 48 Figura 26. Educación: Distribución de beneficiarios e incidencia Distribución de beneficiarios por decil Incidencia por grupo de ingresos 25.0 90.0 80.0 (% de ingresos de mercado) 70.0 20.0 (% del total beneficiariios) 60.0 50.0 15.0 40.0 30.0 20.0 10.0 10.0 0.0 5.0 Quisqueya Preescolar Primaria Secundaria Terciaria aprende contigo 0.0 Pobreza extrema (0-3,2 US$ PPA Pobreza moderada (3,2-5,5 US$ PPA) Preescolar Primaria Secundaria Terciaria Quisqueya aprende Vulnerables (5,5-11,5 US$ PPA) Clase Media (11,5-57,6 US$ PPA) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 contigo Clase Alta (57,6+ US$ PPA) Fuente: estimaciones basadas en ENGIH 2018 y fuentes oficiales La educación es favorable a los pobres en todos los niveles, excepto en el terciario (en el que solo es progresiva porque los beneficios son mayores como proporción de los ingresos de mercado de los pobres que de los ricos). Los programas con más beneficios para la población pobre son la escuela primaria que tiene la mayor progresividad en la educación, seguida por el nivel preprimaria y el programa de alfabetización (Quisqueya Aprende Contigo). Si bien el análisis del CEQ realizado con la ENIGH 2007 concluyó que la educación secundaria solo era progresiva en 2013, la educación secundaria se había vuelto pro-pobre en 201860. En resumen, más del 30 por ciento de los beneficios de la educación en los niveles inferiores, es decir, preescolar, primaria y el programa de alfabetización, van a los hogares pobres. Mientras tanto, menos del 20 por ciento de los beneficios de nivel secundario y solo el 8 por ciento de los beneficios de nivel terciario van a los hogares pobres. 60 Aristy-Escuder, et al. (2018). 49 Figura 27. Educación: curvas de concentración y proporción de beneficios en la población pobre Curvas de concentración, ordenadas por Concentración de la proporción por grupos ingresos de mercado de ingreso 100.0 Quisqueya Proporción acumulada de intervención fiscal 90.0 Primaria Preescolar aprende Secundaria Terciaria 80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Proporción acumulada de población Curva de Lorenz (ingresos de mercado) Quisqueya aprende contigo Pobreza (0-3,2 US$ PPA) Vulnerables (5,5-11,5 US$ Preescolar PPA) Primaria Clase media (11,5-57.6 US$ PPA) Clase alta (57,6+ US$ PPA) Secundaria Terciaria Fuente: estimaciones basadas en ENGIH 2018 y fuentes oficiales iv. El seguro de salud beneficia a los pobres, pero no así otros programas de salud Los gastos de salud son menos progresivos que los de educación, ya que solo el seguro de salud familiar subsidiado es pro-pobre. El resto de los programas de salud son progresivos, pero no pro- pobre. La salud del IDSS es progresiva pero menos que otros programas de salud ( 50 Figura 28). Además, los servicios ofrecidos por PROMESE/CAL e IDSS no son más progresivos que el beneficio proporcional de "otros" gastos realizados por el Ministerio de Salud que incluyen los servicios de salud que recibe toda la población. Solo el seguro de salud familiar subsidiado y el Sistema Nacional de Salud ofrecen una proporción de beneficios superior a la proporción de la población pobre (17,4 por ciento). Mientras tanto, por debajo de ese umbral, solo el 13,5 por ciento de los beneficios del IDSS se destinó a los hogares pobres. 51 Figura 28. Salud: curvas de concentración y proporción de beneficios en la población pobre Curvas de concentración Proporción en el gasto de la población pobre Seguro Sistema nacional Otros-Ministerio de Promese - 100.0 subsidiado de salud Salud Cal IDSS Proporción acumulada de intervención fiscal 90.0 80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Proporción acumulada de población Lorenz curve (Market Income) Sistema Nacional de Salud Seguro de salud subsidiado IDSS Vulnerables (5,5-11,5 US$ Pobreza (0-3,2 US$ PPA) PPA) Promese-CAL Otros Clase alta (57,6+ US$ PPA) Clase media (11,5-57.6 US$ PPA) Fuente: estimaciones basadas en ENGIH 2018 y fuentes oficiales V. Conclusión: un sistema fiscal progresivo con margen de mejora Los resultados del estudio muestran que la política fiscal implementada en República Dominicana en 2018 fue favorable a la población pobre, lo que reduce la desigualdad. Los impuestos, los subsidios indirectos y las transferencias (incluyendo el valor monetario de la educación y la salud) tienden a beneficiar, en términos relativos, más a las poblaciones pobres y vulnerables del país. Cuando se mide a través del coeficiente de Gini, la política fiscal del país reduce la desigualdad en 8,6 puntos Gini, de 0,459 a 0,374. Excluyendo los amplios beneficios en especie de los servicios de educación y salud, aún es evidente una reducción de la desigualdad, con una caída de 2,8 puntos en el coeficiente de Gini. De todas las medidas fiscales estudiadas aquí, el programa de alimentación escolar Desayuno escolar y el impuesto sobre la renta de las personas físicas son las dos intervenciones más igualadoras del gobierno. El impuesto al consumo de productos derivados del petróleo y el ITBIS también tienen impactos significativos en el ingreso consumible. Por otro lado, los subsidios a los servicios de metro y agua no contribuyen a reducir la desigualdad. Cuando el ingreso final es el concepto de ingreso resultante de la política fiscal, las transferencias de educación primaria y secundaria son las intervenciones públicas más igualadoras. Las transferencias de salud —ofrecidas a través del Sistema Nacional de Salud, el Ministerio de Servicios de Salud y el seguro familiar de salud subsidiado— también tienen importantes efectos igualadores. 52 La política fiscal reduce ligeramente la pobreza (en 1,0 punto porcentual, utilizando la Línea Nacional de Pobreza). El Desayuno escolar y Comer es Primero tienden a reducir más la pobreza. Por otro lado, el ITBIS y los impuestos selectivos a los combustibles aumentan la pobreza. En términos de impuestos (ingresos del gobierno), los resultados del análisis CEQ muestran que tanto los impuestos directos como los indirectos son progresivos. Los impuestos directos recaen principalmente sobre los contribuyentes de los hogares de clase media y alta y son muy progresivos; sin embargo, representan solo el 1,4 por ciento de los ingresos de mercado de los hogares, en promedio. Los impuestos indirectos son más importantes en términos de recaudación de impuestos (representan el 68 por ciento de los ingresos fiscales) y también son progresivos, pero en menor grado. En términos de beneficios (gastos del gobierno), la mayoría de los programas de transferencias directas son pro-pobres. Las transferencias directas y las transferencias de educación (en especie) favorecen a los pobres, mientras que las transferencias de salud (en especie) son progresivas. Las únicas excepciones son las TMC para la educación terciaria (IES), las pensiones contributivas y el bono para conductores (BonoGas Chofer), que son progresivos, pero no pro-pobres. Los subsidios indirectos generalmente no son progresivos: sus beneficios tienden a ser proporcionales a los ingresos del mercado. Más específicamente, el subsidio a la electricidad es progresivo; el subsidio del agua no es progresivo; el subsidio a los servicios de transporte urbano (a través de OMSA) es solo progresivo, pero no pro-pobre; el subsidio a los servicios de metro (vía OPRET) es neutral en Santo Domingo y Distrito Nacional, donde opera el metro. En comparación con los de otros países de América Latina, los subsidios indirectos en República Dominicana tienen un impacto redistributivo menor. En términos de transferencias de educación y salud, ambas son progresivas, pero la educación tiene un impacto mayor. La educación es favorable a los pobres en todos los niveles, excepto la educación terciaria, que es solo progresiva. La escuela primaria es el programa con mayor progresividad, seguida de la preprimaria y el programa de alfabetización Quisqueya Aprende Contigo. La educación secundaria también fue pro-pobre en 2018, mientras que solo fue progresiva en 2013. Los gastos de salud son menos progresivos: solo el seguro de salud familiar subsidiado es pro-pobre. La salud del IDSS es el menos progresivo de todos los programas de salud. Además, solo el seguro médico familiar subsidiado y las transferencias del Sistema Nacional de Salud ofrecen a los pobres una mayor proporción de beneficios en comparación con su proporción de la población basada en el ingreso de mercado (17,3 por ciento). La calidad de la educación y salud públicas no fue analizada en este reporte, pero la mejora en la calidad de estos servicios sería benéfica para la reducción de la pobreza y la desigualdad. En general, la mayoría de los dominicanos son beneficiarios netos de la política fiscal del país. La mayor parte de la población, es decir, los primeros ocho deciles de ingresos son beneficiarios netos de la política fiscal cuando se aplican todos los beneficios e impuestos. El impacto de los beneficios con respecto a los ingresos de mercado de los beneficiarios es mayor 52 para los pobres y el mayor impacto es el logrado por las transferencias en especie en educación y salud. Estos mismos beneficios no son significativos para los deciles más altos y para la clase media y los grupos de mayores ingresos. El impacto de las transferencias directas solo es perceptible para los primeros cinco deciles y para los grupos de ingresos pobres y vulnerables. Se logra un impacto neutral en la clase media, ya que los impuestos se compensan exactamente con los beneficios recibidos. Sin embargo, cuando los beneficios de la salud y la educación son excluidos, solo los tres primeros deciles tienen una posición neta positiva, mientras que los deciles superiores se convierten en contribuyentes netos. Los impactos de la política fiscal sobre la desigualdad y la pobreza, si bien son positivos, podrían mejorarse. En general, cuando se compara con los sistemas fiscales de otros países utilizando misma metodología CEQ61, el sistema fiscal dominicano tiene un impacto positivo, aunque tiene la capacidad de mejorar: el gasto adicional podría aumentar las transferencias y subsidios que van directamente a las poblaciones pobres y vulnerables. Dicho esto, las reformas tributarias para aumentar los ingresos públicos deberían evaluar los mecanismos de compensaciones entre mantener la progresividad del sistema tributario (y, por lo tanto, impactar positivamente a los pobres) y evitar los efectos distorsionadores de algunos impuestos sobre la inversión, el ahorro y la oferta laboral (que podrían terminar impactando negativamente a los pobres). Cualquier posible impacto negativo de una reforma tributaria en las poblaciones pobres y vulnerables debe compensarse aumentando los gastos sociales y los subsidios que más los benefician (por ejemplo, Comer es Primero). Al mismo tiempo, aumentar la calidad y la cobertura de los servicios públicos, como la educación y la salud, puede permitirles tener un mayor impacto en el progreso económico y el bienestar. Algunas de las conclusiones de este documento, como el hecho de que Comer es Primero, pero no los subsidios, son los que más tienden a reducir la pobreza dan cierta tranquilidad sobre la selección de las medidas de política adoptadas el año pasado por el gobierno para atenuar el impacto de la crisis de la pobreza. Además, vale la pena enfatizar que, si bien la metodología aplicada en este documento corresponde a datos de 2018, dicho enfoque podría sentar las bases para realizar simulaciones de políticas sobre reformas que el gobierno podría estar contemplando para lograr la consolidación fiscal después de la crisis económica originada por la pandemia del COVID-19 u otro choque subsecuente. Dicho ejercicio y sus resultados serían distintos de este trabajo de antecedentes técnicos, pero seguirían estando altamente interconectados dada la situación económica actual. 61Así como en otros países, este análisis CEQ no incluye el impuesto sobre la renta corporativa o impuestos a las importaciones porque es difícil de asignar la carga económica a un hogar o individuo en particular. Además, las metodologías existentes aún carecen de un marco analítico creíble (véase Lustig, 2018). Si bien, las reformas fiscales también pueden incluir cambios al impuesto sobre la renta corporativo, el efecto de este impuesto no fue incluido en este reporte. 53 VI. Referencias Aristy-Escuder, J., Cabrera, M., Moreno-Dodson, B., & Sanchez-Martin, M. (2018). La República Dominicana: Política Fiscal, Redistribución del Ingreso y Reducción de la Pobreza. En N. Lustig, Compromiso con el manual de equidad: Estimación del impacto de la política fiscal sobre la desigualdad y la pobreza. 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Estadísticas de producción de electricidad de los países del Sistema de Integración Centroamericana (SICA). Datos preliminares a 2018. México DF: CEPAL. Fuchs, A., González, F., & Paz, D. (2019). Efecto distributivo de la tributación del tabaco. Análisis Comparativo. Washington, D.C.: Banco Mundial. Inchauste, G., Goraus, K. y Carrasco, H. (10 de mayo de 2019). Incidencia distributiva del IVA en el contexto de la informalidad. Banco Mundial. Lavigne, M. y Vargas, L. (2013). Sistemas de Protección Social en América Latina y el Caribe: República Dominicana . Santiago, Chile: CEPAL. López-Calva, L., & Ortiz-Juarez, E. (2014). Un enfoque de vulnerabilidad a la definición de la clase media. The Journal of Economic Inequality, 12(1), 23-47. Lustig, N. (2018). Manual de Compromiso con la Equidad. Estimación del impacto de la política fiscal sobre la desigualdad y la pobreza. Prensa de la Institución Brookings. Ministerio de Hacienda. (2017). Gastos Tributarios en República Dominicana. 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(2021). Revisión del Gasto Público, Capítulo 3, Abastecimiento de agua y saneamiento. Washington, D.C.: Banco Mundial. 55 Anexo 1 Supuestos de evasión ITBIS: lugar de compra Not paying taxes when purchased in Paying taxes only in urban areas when purchased in Paying in both urban and rural areas Acueductos Almacenes de provisiones Agencia online de turismo Asociaciones de choferes /prestadores independientes Bares Agencias de viaje internacionales Ayuntamiento, recolectora de basura Botica popular Agencias de viaje nacionales Cabina de peaje Cafeterías Armería Carnicerías Car wash Aseguradoras Colmados, supercolmado y colmadones Centro deportivo (estadio, cancha) Asociación de ahorros y prestamos Comedor económico y popular Funerarias Banca comercial Comedor universitario Heladerías Banca de apuestas deportivas Comedores y/o fonda de comida Minimarkets Banca solidaria Cooperativas de ahorros y créditos Modistas y sastrerías Banco de ahorros y créditos Escuela pública Mueblerías Cadenas de comida rápida Estación del metro Panaderías y reposterías Centro de copia, impresión y encuadernación Estaciones, terminales, paradas de autobuses de empresas o sindicatos Reparadoras de zapatos Centros diagnóstico especial e imágenes Fantasías Salones de belleza, peluquerías y barberías Centros médicos, clínicas Hogares Talleres de mecánica en general, desabolladura y pintura Cines Iglesia Tienda de mascotas Colegios Instituciones gubernamentales Museo Compañías de servicios telefónicos y comunicaciones Instituciones sin fines de lucro Puesto de venta de carbón Compañías de taxis Junta de vecino, empresa administradora, condominio Empresa de alquiler de electrodomésticos y enseres domésticos Compañías de televisión pagada (Telecable) Mercado de pulga Fabrica de muebles Compra por internet Mercados Fabrica de muebles e inmuebles Constructora Pescaderías Fabrica de ropas Consultorios dentales Picapollos Taller de fabricación y reparación de inversores Consultorios médicos Puesto de rifa de aguante y lotería electrónica Financiera Corporaciones de créditos Puestos de leche Centro de uñas (Exclusivamente) Distribuidora de electricidad (EDESTE, EDESUR, EDENORTE, ETC.) Puestos de pollo Fábrica de embutidos Distribuidoras de gas Puestos de venta de empanadas, fritura, hamburguesa, hot dog Agencia de envios (remesas, paquetes, etc) Editoras de periódicos Puestos de venta de neumáticos y/o lubricantes Cafeteria / Comedor del trabajo Empresa de organización de eventos Puestos de venta de periódicos y revistas Puesto de venta de articulos pregrabados o para grabar (CD, DVD, USB, entre otros) Empresa de servicios de lavandería Puestos fábrica hielo y/o plantas de agua purificada Puesto de fabricación, venta y reparación de puertas y ventanas Empresas de servicio de agua en camiones Taller de herrería Empresa privada de Seguridad Empresas de servicio de pintura Talleres de ebanistería, carpintería Compra-venta Envasadoras de gas o GLP Tienda de ropa de paca segunda mano Taller de reparación de electrodomesticos Estacionamiento Vendedor ambulante Spa Estaciones de gasolina Ventorrillos Plataforma Web Estudios fotográficos Empresa o persona administradora de condominio Puesto de ventas para aerosoles y detergentes Farmacias y superfarmacias Centro de internet Tienda de Cigarros Electrónicos Ferreterías Taller de refrigeracion Puesto de venta de carne preparada Gimnasios Guardería privada Tienda de alquiler de prendas de vestir (trajes, vestidos, disfraces) Hipermercados (tiendas por departamentos con supermercado) Estancia Infantil pública Venta de embutidos Hospitales Colmado popular (INESPRE) Banco de sangre Hostales, moteles, cabañas, pensiones Puesto de venta de productos de belleza Tienda de adornos y accesorios de vehículos (auto adornos) Hoteles Puesto de venta de leña Distribuidora de huevo Importadoras de vehículos, Dealers Puesto de frutas Generadora de energía eléctrica privada Institutos comerciales Tienda de dulces Fábrica de calzados Joyerías Asociación de estudiantes Colchonería Laboratorios de análisis clínicos Centro de apuestas (gallera, casino, etc.) Fábrica de queso Librerías Botánica, espiritismo y santería Puesto de venta de pelo postizo Líneas aéreas Puesto de venta de comida (no incluye restaurante, comedor o fonda) Puesto de venta de pampers Oficinas de abogados Puesto de reparación de neumáticos (Gomero) Puesto de venta de café, té y chocolate preparado Opticas Persona Particular o Independiente Tienda de ventas de cerámicas Perfumerías Centro de rehabilitación Pizzerías Asilo Relojerías Cafetería dentro de un establecimiento Restaurantes Centro de educación especial público Supermercados Centro de educación especial privado Tienda de juguetes Centro de rehabilitación privado Tienda de licores, liquor store Tienda de accesorios y bisutería Tienda de venta de computadoras Instituto técnico superior Tienda deportiva Granja Tienda especializada en aparatos y accesorios de salud Escuela de actividades deportivas Tiendas de electrodomésticos Escuela de actividades recreativas (baile, musica, artes plásticas, etc.) Tiendas de repuestos de vehículos Puesto de venta de libros usados Tiendas de ropa Empresas de zonas francas Tiendas de zapatos Tiendas por departamentos Tour operadores internacionales Tour operadores nacionales Universidades Veterinaria Discoteca Colegio semi-privado Parque de atracciones (esparcimiento, juegos, recreación) Tienda de celulares Teatro Fabrica de detergentes y desintectantes Laboratorio de medicamentos Estación de radio/televisión Club de diversión y esparcimiento Club deportivo Organismos internacionales (consulados, embajadas, otros) Puesto de venta de gasolina Tienda de electrónica Tienda de venta de aparatos musicales Fábrica de aparatos y accesorios de salud Empresa de reciclaje de cartón Fábrica de cervezas Fábrica de plaguicidas, insecticidas, pesticidas y fungucidas 56 Anexo II Descripción de métodos para intervenciones fiscales Intervención Fiscal Descripción del método (use la taxonomía en el Manual) SER MUY DETALLADO PARA ASEGURAR LA REPLICACIÓN Pensiones contributivas para la vejez Identificación directa. Se asumió que estos son prácticamente nulos y no fueron estimados. En el caso de las pensiones de vejez percibidas del sistema de reparto o distributivo, se asumió que todo excepto el 5 por ciento más alto de la distribución de pensiones correspondía a este plan. Impuestos Directos Impuesto a la renta personal Simulación. Fueron estimados utilizando tasas legales aplicables en el año 2018, sin supuesto de informalidad o evasión fiscal para el régimen asalariado. Se supuso que los trabajadores independientes no pagan impuesto a la renta personal. Para el régimen asalariado se aplicaron tramos de ingresos progresivos y para los ingresos por intereses y dividendos se aplicó la tasa aplicable (10 por ciento). Transferencias monetarias condicionadas y no condicionadas Comer es primero Identificación directa con ajuste. Se identificaron en la encuesta los beneficiarios y los beneficios, pero los beneficios en la encuesta fueron más altos que las cuentas fiscales, por lo que los valores informados se redujeron proporcionalmente para que el total de la encuesta sea similar a las cuentas fiscales. Incentivo a la asistencia escolar Identificación directa. En la encuesta se identificaron beneficiarios y beneficios. Otras transferencias directas Identificación directa. En la encuesta se identificaron beneficiarios y beneficios para programas como "Bono Estudiando Progreso�. Sin embargo, este programa no estuvo operativo durante 2018. Estos beneficios se incluyeron en caso de que algún hogar recibiera beneficios del ejercicio fiscal anterior. Incentivo a la educación superior Identificación directa con ajuste. Los beneficios y los beneficiarios fueron más bajos en la encuesta que en las Cuentas de Administración. Se seleccionaron beneficiarios adicionales para matriculados en educación terciaria y población objetivo según SIUBEN (ICV 1, 2 y 3). Los beneficios para los beneficiarios adicionales se asignaron utilizando el valor legal de esta transferencia. BonoGas Hogar Identificación directa con ajuste. Los beneficios y los beneficiarios fueron más bajos en la encuesta que en las Cuentas de Administración. Se seleccionaron beneficiarios adicionales para la población objetivo según SIUBEN (ICV 1, 2 y 3). Los beneficios para los beneficiarios adicionales se asignaron utilizando el valor legal de esta transferencia. BonoGas Chofer Identificación directa con ajuste. Los beneficios y los beneficiarios fueron más bajos en la encuesta que en las Cuentas de Administración. Se seleccionaron beneficiarios adicionales según categoría laboral reportada y para población objetivo según SIUBEN (ICV 1 y 2). Los beneficios para los beneficiarios adicionales se asignaron utilizando el valor legal de esta transferencia. Incentivo a la policía preventiva Identificación directa con ajuste. Los beneficios y los beneficiarios fueron más bajos en la encuesta que en las Cuentas de Administración. Selección aleatoria utilizando población objetivo según profesión BonoLuz Identificación directa con ajuste. Más beneficiarios en encuesta que cuentas de administración. Corrección de beneficios duplicados por hogar y de selección aleatoria de beneficiarios Programa incentivo a la marina de guerra Información no disponible en la encuesta. Protección a la vejez en extrema pobreza Identificación directa con ajuste. Los beneficios y los beneficiarios fueron más bajos en la encuesta que en las Cuentas de Administración. Selección aleatoria utilizando población objetivo según edad. Pensiones no contributivas Transferencias Cuasimonetarias (Alimentación, Uniformes Escolares, etc.) Alimentación escolar Imputación. Se identificó en la encuesta la cobertura para aquellos que informaron recibir estos beneficios y asistir a escuelas públicas. Los beneficios por estudiante informados por el Ministerio de Educación fueron asignados a los beneficiarios identificados. 57 Suministros escolares Imputación. Se identificó en la encuesta la cobertura para aquellos que informaron recibir estos beneficios y asistir a escuelas públicas. Los beneficios por estudiante informados por el Ministerio de Educación fueron asignados a los beneficiarios identificados. Impuestos indirectos ITBIS Simulación. Fue aplicada una combinación de la metodología utilizada en Aristy- Escuder, et al. (2018) e Inchauste, et al. (2019). Luego, se estimó la tasa implícita utilizando una matriz de insumo-producto e información de los lugares de compra y de los bienes y servicios con alta propensión a la evasión fiscal. Para las mercancías con (i) productos sobre los que se pagó el ITBIS como condición del lugar de compra se aplicó la tasa implícita y (ii) los bienes exentos pagan la tasa implícita. Impuestos selectivos al consumo Impuestos al combustible Simulación. Para los impuestos selectivos, se identificó el consumo en las encuestas de hogares y se aplicó la tasa efectiva proporcionada por la DGII. Para los impuestos a los derivados del petróleo, se estimó el efecto directo e indirecto utilizando una matriz de insumo-producto. Bebidas alcohólicas Simulación. Para los impuestos selectivos, se identificó el consumo en las encuestas de hogares y se aplicó la tasa efectiva proporcionada por la DGII. Impuestos a la cerveza Simulación. Para los impuestos selectivos, se identificó el consumo en las encuestas de hogares y se aplicó la tasa efectiva proporcionada por la DGII. Impuestos al tabaco Simulación. Para los impuestos selectivos, se identificó el consumo en las encuestas de hogares y se aplicó la tasa efectiva proporcionada por la DGII. Impuestos de comunicación Simulación. Para los impuestos selectivos, se identificó el consumo en las encuestas de hogares y se aplicó la tasa efectiva proporcionada por la DGII. Subsidios indirectos Electricidad Método de simulación. Se estimó el consumo de kwH a partir del gasto en energía eléctrica. Con este consumo se derivó el subsidio de tarifa como la diferencia entre tarifa plena y tarifa subsidiada. Transporte (metro) Simulación. Todas las transferencias del gobierno central se suponen iguales al monto subsidiado. Luego, se estimó el subsidio promedio por viaje durante 2018. Transporte (autobús) Simulación. Todas las transferencias del gobierno central se suponen iguales al monto subsidiado. Luego, se estimó el subsidio promedio por viaje durante 2018. Para los subsidios al bus, se hicieron estimaciones para quienes reportan pagar por usar el bus y quienes viajan gratis. Para el primer grupo se estimó el costo por viaje, luego se restó la tarifa pagada para obtener un subsidio estimado por viaje y este resultado se multiplicó por el número de viajes diarios del hogar. Para el segundo grupo (que no paga), el costo estimado por viaje fue imputado por el número de viajes diarios según la información publicada por el portal de transparencia de la OMSA y las respuesta de la ENGHI 2018. Agua Simulación. La metodología utilizada por Kullman, et al. (Cita pendiente) fue adaptado. Con datos de las instituciones públicas encargadas de proveer agua potable (INAPA y CAASD), se estimó el costo por metro cúbico y se restó el precio pagado según pliegos tarifarios. Para aquellos consumidores que no pagan por el servicio de agua, se imputó el consumo medio de metros cúbicos para los no contribuyentes para hacer estimaciones. Educación Imputación. La encuesta informa si el individuo asiste a la escuela, el nivel de Preescolar educación y si la escuela es pública o privada. El beneficio de educación se basó en estimaciones del gasto per cápita de UNICEF y el Ministerio de Educación. Imputación. La encuesta informa si el individuo asiste a la escuela, el nivel de Primaria educación y si la escuela es pública o privada. El beneficio de educación se basó en estimaciones del gasto per cápita de UNICEF y el Ministerio de Educación. Imputación. La encuesta informa si el individuo asiste a la escuela, el nivel de Secundaria educación y si la escuela es pública o privada. El beneficio de educación se basó en estimaciones del gasto per cápita de UNICEF y el Ministerio de Educación. Imputación. La encuesta informa si el individuo asiste a la escuela, el nivel de Terciaria educación y si la escuela es pública o privada. El beneficio de educación se basó en estimaciones del gasto per cápita de UNICEF y el Ministerio de Educación. Quisqueya aprende contigo Imputación. La encuesta informa si el individuo asiste a la escuela, el nivel de educación y si la escuela es pública o privada. El beneficio de educación se basó en estimaciones del gasto per cápita de UNICEF y el Ministerio de Educación. 58 Salud Sistema Nacional de Salud Imputación. Con información de Endesa 2013, se aplicó un puntaje de propensión (propensity matching score) para seleccionar beneficiarios en la encuesta ENGHI. Seguro Familiar de Salud - Subsidiado Imputación. Se imputó el valor promedio de la prima de seguro pagada por el gobierno para aquellos que reportaron ser parte del seguro de salud familiar subsidiado. IDSS Imputación. Se imputó el valor promedio de las transferencias del gobierno al IDSS para aquellos que reportaron ser parte del IDSS. Promese-CAL Imputación. Con información de Endesa 2013, se aplicó un puntaje de propensión (propensity matching score) para seleccionar beneficiarios en la encuesta ENGHI. Otros - Ministerio de Salud Imputación. Para el resto de los gastos en salud se aplicó un beneficio per cápita a toda la población. 59