DISCUSSION PAPER NO. 1206 67612 Rules, Roles and Controls Governance in Social Protection with an Application to Social Assistance Lucy Bassett, Sara Giannozzi, Lucian Pop and Dena Ringold Background Paper for the World Bank 2012–2022 Social Protection and Labor Strategy March 2012 Rules, Roles, and Controls:    Governance in Social Protection with an  Application to Social Assistance  Background Paper for the World Bank 2012–2022 Social Protection and Labor Strategy  Lucy Bassett, Sara Giannozzi, Lucian Pop and Dena Ringold  March 2012  Abstract  The paper develops an operational definition of governance that can be applied to social protection.  The 2004 WDR accountability framework acts as a starting point, defining accountability in terms of  a  set  of  principal�agent  relationships  between  policymakers,  providers,  and  citizens.  Applying  this  framework to social protection, the paper looks at three broad areas where the Bank is involved in  governance  in  social  protection:  rules  of  the  game,  including  clear  criteria  for  entry  and  exit  of  programs;  roles  and  responsibilities,  including  defining  accountability  relationships  and  incentive  frameworks across levels of government and institutions involved in social protection; and controls  and  accountability  measures,  including  the  broad  set  of  implementation  mechanisms  and  procedures for ensuring that “the right benefit gets to the right person at the right time�. The paper  applies  this  framework  to  social  assistance  policies  and  programs,  reviews  what  is  currently  being  done  across  the  Bank  in  this  area,  and  identifies  future  opportunities  for  clients  and  Bank  engagement.  JEL  Codes:    I38  �  Welfare  and  Poverty:  Government  Programs;  Provision  and  Effects  of  Welfare  Programs;  H11  �  Structure,  Scope,  and  Performance  of  Government;  D02  �  Institutions:  Design,  Formation, and Operations  Key Words:  governance, accountability, service delivery, social protection, labor, safety nets, social  assistance    ACKNOWLEDGMENTS  This  report  was  prepared  as  background  paper  to  the  new  Social  Protection  and  Labor  Strategy 2012–2022. It  was authored by Lucy Bassett (Social Protection Specialist, LCSHS),  Sara  Giannozzi  (Consultant,  EASHS),  Lucian  Pop  (Senior  Economist,  HDNSP),  and  Dena  Ringold (Senior Economist, HDNCE). The report benefited substantially from a contribution  paper  prepared  by  Christian  van  Stolk  (RAND  Europe).  Mark  Dorfman  (HDNSP)  provided  substantial  inputs  on  the  governance  of  social  insurance  programs.    Many  colleagues  including  Rima  Al�Azar,  Rita  Almeida,  Arup  Banerji,  Nazmul  Chaudhury,  Maria  Concepcion  Steta  Gandara,  Margaret  Grosh,  Ufuk  Guven,  Richard  Hinz,  Theresa  Jones,  Arvo  Kuddo,  Truman Packard, Robert Palacios, Laura Rawlings, Oleksiy A. Sluchynskyy, Emil Tesliuc, and  Michael  Weber  provided  comments,  suggestions,  and  inputs  that  helped  improving  the  paper.  Peer  reviewers  were  Philip  O'Keefe  (Lead  Economist,  EASHS)  and  Manuel  Salazar  (Senior Social Protection Specialist, AFTSP).    TABLE OF CONTENTS  I.  INTRODUCTION ............................................................................................................................. 1  1.1  BACKGROUND AND RATIONALE ............................................................................................................. 1  1.2  DEFINING GOVERNANCE AND SOCIAL PROTECTION:  WHAT IS GOVERNANCE IN SP? ...................................... 4  1.3  FOUNDATIONS FOR GOVERNANCE: ADMINISTRATION AND RESOURCES ...................................................... 20  II.  RULES, ROLES AND CONTROLS IN PRACTICE: AN APPLICATION TO SOCIAL ASSISTANCE  PROGRAMS AND POLICIES ........................................................................................................... 25  2.1  RULES OF THE GAME ......................................................................................................................... 25  2.2  ROLES AND RESPONSIBILITIES .............................................................................................................. 41  2.3  CONTROLS AND ACCOUNTABILITY ........................................................................................................ 53  III.  THE WAY FORWARD .................................................................................................................... 70  REFERENCES ...................................................................................................................................... 77        LIST OF BOXES  Box 1:  Error, Fraud, and Corruption in Social Protection .......................................................................... 11  Box 2:  Governance and Accountability in Public Pension Schemes .......................................................... 14  Box 3:  Provider Incentives in Social Protection – Employment Services  In OECD Countries ................... 16  Box 4:  Pakistan Benazir Income Support Program �  Improving Transparency and Equity ....................... 32  Box 5:  Improving Information and Communication about the Rules of the Game: Social Insurance  Pension System in Moldova ............................................................................................................ 35  Box 6:  Bolsa Família: Information on Social Services, Programs and Rights ............................................. 36  Box 7:  E�governance in Social Insurance Pensions: The Case of Azerbaijan ............................................. 39  Box 8:  Minimizing the Risks of Political Interference in the Philippines ................................................... 40  Box 9:  Pitfalls of Decentralizing the Financing of Social Assistance in ECA ............................................... 48  Box 10:  Dominican Republic DPL – Performance and Accountability  of Social Sectors ........................... 51  Box 11:  State Auditing of Latvia’s Emergency Safety Net Strategy ........................................................... 68    LIST OF FIGURES  Figure 1:  Accountability Relationships For Service Delivery ....................................................................... 6  Figure 2:  Rules of the Game Can Improve Service Delivery ...................................................................... 27  Figure 3:  Rules and Supporting Systems Can Improve SP Outcomes ........................................................ 30  Figure 4:  Social Assistance Programs Have Complex Institutional  and Incentive Arrangements ............ 42  Figure 5:  Clear Roles and Responsibilities Can Enhance Accountability ................................................... 44  Figure 6:  Control and Accountability Mechanisms Can Improve Compliance and Increase Efficiency .... 54  LIST OF TABLES  Table 1:  Overview of Operational Entry Points for Social Protection Governance ..................................... 8  Table 2:  Rules, Roles, and Controls Across Social Protection Programs ................................................... 18  Table 3:  Overview of Some Uses of ICT across the Stages of a SP Program.............................................. 24  Table 4:  Examples of Control and Accountability Mechanisms ................................................................ 55          I.  INTRODUCTION  1.1  Background and Rationale  Why Focus on Governance in Social Protection?  There are at least four major factors driving interest in this topic both inside and outside of  the World Bank.  First, there has been a rapid expansion of social protection programs across the globe in  recent years and the Bank’s social protection portfolio has grown as well. Most recently, the  “triple  F�  crises  have  increased  demand  for  social  protection  programs  and  policies  in  developing countries. This, in turn, has led to heightened interest from clients and donors  alike in ensuring the efficient and effective use of public funds. To this end, the design and  implementation  of  programs  came  to  the  fore  in  order  to  yield  results  and  minimize  the  risks of error, fraud, and corruption (EF&C).1  Second,  there  is  increased  recognition  and  evidence  that  good  governance  is  central  to  improving  service  delivery  and  outcomes.  Governance  is  not  just  about  reducing  corruption,  it  is  also  about  improving  incentives  for  policymakers  and  providers,  and  strengthening the accountability of services to citizens. These dimensions of program design  are important factors for delivering results. For social protection, this means looking inside  the  “black  box�  or  “missing  middle�  of  service  delivery  –  rather  than  focusing  only  on  inputs,  outputs,  and  outcomes.  Similarly,  good  governance  of  SP  programs  can  increase  their legitimacy and ultimately their effectiveness.  A third, and closely related point, is that governance can be viewed as one of the building  blocks for better implementation and results – in other words, it is an integral element of a                                                           1  Error is an unintentional violation of program or benefit rules that results in the wrong benefit amount being  paid  or  in  payment  to  an  ineligible  applicant.  Fraud  occurs  when  a  claimant  deliberately  makes  a  false  statement  or  conceals  or  distorts  relevant  information  regarding  program  eligibility  or  level  of  benefits.  Corruption  commonly  involves  manipulation  of  beneficiary  rosters,  for  example,  registering  ineligible  beneficiaries  to  garner  political  support,  staff  accepting  illegal  payments  from  eligible  or  ineligible  beneficiaries, or diversion of funds to ghost beneficiaries or other illegal channels (van Stolk and Tesliuc 2010).  1  social  protection  system.  The  Bank’s  forthcoming  Social  Protection  and  Labor  Strategy  emphasizes  the  importance  at  the  country  level  of  moving  from  a  focus  on  individual  programs  to  thinking  about  “systems�  in  a  way  that  considers  the  interactions  among  programs,  including  the  mix  of  regulations,  institutions,  financing  mechanisms,  and  the  interests of various stakeholders, including policymakers, providers, and users and clients of  programs.2  Fourth,  within  the  Bank,  and  among  other  development  partners,  governance  is  increasingly  recognized  as  important  for  achieving  development  outcomes.  The  2007  Governance and Anti�Corruption (GAC) Strategy has mobilized a strong focus on governance  across  the  Bank’s  portfolio.  This  means  that  both  clients  and  Bank  teams  are  putting  increased effort into identifying governance risks, including political economy concerns, and  implementing  mitigation  mechanisms.  There  is  growing  interest  in  documenting  how  and  why governance matters for development across sectors, including social protection.  Objectives of this Paper  Given these and other trends, it is useful to step back and assess what governance means in  the context of social protection (SP) and for the work of the World Bank. The objective of  the paper is to define and frame governance in social protection; to review what is currently  being done by Bank clients; and to identify future opportunities for client countries and the  Bank to strengthen work in this area. Lastly, the paper aims to identify knowledge gaps and  future opportunities to improve governance.  This paper recognizes two main constraints at the outset. First, there is a lack of consensus  and  considerable  ambiguity  around  definitions  of  “governance�  within  the  broader  development  and  public  sector  communities,  let  alone  in  its  application  to  social  protection.3 It is also a challenge to come up with a single definition for governance of social                                                           2   Refer  to  the  background  paper  for  the  SP&L  Strategy  by  Robalino  et  al.  (2012)  “Building  Social  Protection  Systems: Concepts and Operational Implications.� World Bank, Washington DC.  3  A draft background paper for the forthcoming Public Sector Strategy focuses on ambiguity of governance and  the multiple definitions. It proposes that this lack of clarity can be useful for opening up broad areas of policy  2  protection, given the heterogeneity of the programs – safety nets, labor market programs,  and social insurance – that make up the sector. The majority of social protection programs  involve the transfer of cash and in�kind benefits. Social protection programs can also involve  the direct delivery of services, including services for the unemployed and social care for the  disabled, children at�risk, and the elderly. This paper aims to provide a clear framework that  draws  from  existing  approaches  and  is  flexible  enough  to  take  into  consideration  the  different types of programs that fall within social protection.  Second,  it  is  not  possible  to  undertake  a  complete  and  comprehensive  stock�taking  of  governance�related  work  at  the  country  level  and  within  the  Bank  portfolio.  This  is  both  because of the lack of consensus surrounding what governance means and because World  Bank information systems do not systematically categorize project interventions related to  governance in social protection.4 This paper handles this constraint by drawing on examples  of  governance  interventions  in  Bank  client  countries  with  an  emphasis  on  examples  that  have documented results and/or are innovative and otherwise illustrative. The majority of  examples involve some form of direct involvement from the World Bank. Examples from the  Organization  for  Economic  Co�operation  and  Development  (OECD)  are  also  discussed  throughout the report for comparison.  This report has three main sections. This first introductory section defines social protection  governance  and  discusses  its  application  across  types  of  SP  programs.  It  develops  an  operational  framework,  underpinned  by  the  2004  World  Development  Report  (WDR)  Making  Services  Work,  which  identifies  operational  entry  points  for  governance  in  three  main  areas:  (i)  rules  of  the  game;  (ii)  roles  and  responsibilities;  and  (iii)  control  and  accountability mechanisms on the supply and demand sides. The second section applies the  framework to one field of social protection, social assistance, reviewing country experiences  across the three main areas identified in the framework. The final section of the paper looks                                                                                                                                                                               discussions with governments and policymakers.  4   For  example,  the  “Business  Warehouse�  database  of  all  World  Bank  projects  currently  does  not  include  a  single sector code for identifying social protection projects, let alone governance within the sector.  3  at areas of opportunity for the Bank in social protection governance, with a focus on social  assistance,  based  on  the  dialogue  with  the  clients  and  frontier  thinking  on  governance  in  the sector. This section aims at defining strategic choices and identifying priorities for the  sector in the coming years.  1.2  Defining Governance and Social Protection:  What is Governance in SP?  Multiple Definitions  There are multiple definitions of governance with varying entry points and emphases. Some  definitions emphasize processes and the “rules of the game.� For example, “the process by  which decisions are made and carried out on behalf of the members of an organization, the  stockholders of a corporation, or the citizens of a nation.�5 Other definitions focus more on  institutions and their relationships in a particular country context, for example, Kaufmann,  Kraay, and Mastruzzi refer to the “traditions and institutions by which authority in a country  is  exercised  for  the  common  good.�6  Yet  another  category  of  definitions  comes  from  the  literature  on  private  corporations  and  focuses  on  the  relationships  between  shareholders  and  managers.  For  example,  the  OECD  defines  corporate  governance  as  “a  set  of  relationships  between  a  company’s  management,  its  board,  its  shareholders  and  other  stakeholders.�7  In  the  context  of  social  security  administration,  the  International  Social  Security  Administration  defines  governance  as  “the  manner  in  which  the  vested  authority  uses  its  powers  to  achieve  the  institution’s  objectives,  including  its  powers  to  design,  implement  and  innovate  the  organization’s  policies,  rules,  systems  and  processes  and  engage its stakeholders.�8 And still another take from the Governance and Anti�Corruption  Strategy of the World Bank defines governance as “the manner in which public officials and                                                           5  Crouch and Winkler (2008).  6  Kaufmann (2005).  7  Definition of Corporate Governance from the Preamble (p. 3) of OECD (2004), cited in Savedoff (2009).  8   ISSA  (2011).  It  further  suggests  that  “good  governance  implies  that  the  exercise  of  the  vested  authority  is  accountable, transparent, predictable, participative and dynamic.�  4  institutions  acquire  and  exercise  the  authority  to  shape  public  policy  and  provide  public  goods and services.�9  Each of these definitions has merits and can be applied to social protection in various ways.  Governance of social protection programs and systems, for instance, needs to consider the  perspectives of the rules of the game, the institutions involved, and their relationships. The  corporate  governance  literature  is  commonly  applied  to  pensions  and  specifically  the  management  of  pension  funds.10  Another  point  to  note  is  that  having  multiple  definitions  and  approaches  to  “governance�  can  be  helpful,  particularly  from  the  perspective  of  the  Bank,  which  is  engaged  in  a  wide  range  of  country  settings.  In  some  cases  “governance�  may not translate directly into the local language or it may be interpreted as a loaded term  synonymous with anti�corruption efforts. In this regard, having a variety of entry points for  dialogue and involvement in strengthening the set of rules, institutions, and processes that  comprise “governance� can be helpful.11  Governance and Accountability  That said, a helpful framework for discussing governance is to consider the “accountability  relationships�  among  the  actors  involved  in  the  delivery  of  social  protection.  This  perspective  incorporates  the  rules  and  processes,  institutions,  and  their  interactions.  The  framework  from  the  2004  WDR  Making  Services  Work  identifies  the  entry  points  for  influencing the quality, efficiency, and effectiveness of service delivery. The “accountability  triangle� developed in the WDR defines accountability in terms of a set of principal–agent  relationships  between  policymakers,  providers  (including  frontline  service  providers  and  program  managers),  and  citizens.12  Within  this  framework,  policies  can  either  be  implemented through a “long route of accountability,� whereby citizens elect policymakers,                                                           9  World Bank (2007).  10  See, for example, Hess (2011).  11   For  example,  a  World  Bank  colleague  working  in  Human  Development  Cambodia  noted,  “Because  of  sensitivities  on  corruption,  we're  cautious  on  using  the  term  'governance'  and  will  try  to  focus  on  service  delivery.�  12   Here  “citizens�  refers  broadly  to  beneficiaries  and  users  of  service  delivery.  It  is  not  intended  to  exclude  refugees and unregistered populations.  5  who  in  turn  influence  service  delivery  through  providers,  or  the  “short  route  of  accountability,� through which citizens may directly influence, participate, and/or supervise  service delivery by providers (see Figure 1).  Figure 1:  Accountability Relationships For Service Delivery    Source:  World Bank (2004).  In this formulation, governance in social protection can be defined as the set of incentives  and  accountability  relationships  that  influence  the  way  in  which  providers  are  held  accountable  for  their  behaviors  and  ability  to  deliver  services  with  quality  and  efficiency.  Framing governance in terms of service delivery and the interactions among actors can be  applied across types of SP programs – including those that provide cash and in�kind benefits  as well as services.   “Operationalizing� Governance: Rules, Roles, and Controls  Defining  social  protection  governance  as  the  set  of  incentives  and  accountability  relationships  implies  that  from  an  operational  perspective,  efforts  to  strengthen  governance  can  be  categorized  into  three  broad  areas:  first,  the  rules  of  the  game  which  define the context for accountability relationships; second, the roles and responsibilities of  actors  involved;  and  third,  the  controls  and  accountability  mechanisms  which  enforce  accountability.  6   Rules  of  the  Game:  Clear  rules  of  the  game  are  a  prerequisite  for  the  accountability  relationships among policymakers, providers, and citizens to work. At the program level,  this  refers  to  the  legal  framework  governing  the  SP  system,  or  individual  program,  including legislation and secondary regulations and operational guidelines such as clear  criteria  for  eligibility,  entry,  and  exit  from  programs,  and  predictable  and  transparent  mechanisms for setting benefit levels.   Roles  and  Responsibilities:  Roles  and  responsibilities  refer  to  clear  definitions  of  the  principals  and  agents  in  the  accountability  triangle.  Setting  clear  roles  and  responsibilities  across  levels  of  government  and  the  institutions  involved  in  social  protection  is  another  key  ingredient  for  making  accountability  relationships  work  and  balancing  incentives  at  all  levels  of  a  SP  system  or  program.  Mechanisms  for  strengthening  roles  and  responsibilities  include  establishing  institutional  relationships,  clarifying job descriptions for providers, and putting in place performance incentives.   Controls and Accountability Mechanisms: Another central element of governance in SP  is the broad set of oversight mechanisms and implementation procedures for ensuring  that “the right benefit gets to the right person at the right time.� Most social protection  programs – especially cash transfer programs – require measures to ensure appropriate  flows  of  information  and  money.  Control  and  accountability  mechanisms  include  both  measures  on  the  supply�side,  including  verification,  monitoring  and  evaluation  processes  such  as  audits,  quality  control  mechanisms,  spot  checks,  policies  to  ensure  access  to  information,  and  formal  grievance  redress  mechanisms.  Accountability  measures  also  include  demand�side  elements  that  involve  citizens  in  oversight.  These  include social audits, third�party monitoring, and information provision through report  cards.  In other words, the operational entry points and tools for strengthening the governance of  social  protection  systems  and  programs  fall  into  three,  complementary  categories  (see  Table 1). As will be discussed further in Section II, engagement through these three entry  points  contributes  to  improved  quality  and  efficiency  of  programs  through  strengthened  7  accountability  and  incentives  for  results  and  improved  performance;  reductions  in  error,  fraud, and corruption; and greater political support, credibility, and trust in social protection  programs and institutions.  Table 1:  Overview of Operational Entry Points for Social Protection Governance  Controls and Accountability Rules of the Game  Roles and Responsibilities  Supply�Side Demand�Side  Definition and   Definition of roles and   Registry of beneficiaries   Appeals processes  communication of rules  responsibilities at the   MIS system   Social audits  determining how  macro (policy) and micro   Verification of eligibility   Scorecards/report  programs work,  (program delivery) level  and compliance with  cards  including:   Definition of responsibility  conditions   Beneficiary  o Eligibility criteria  for financing, service   Database crosschecks  satisfaction  o Targeting methods  provision, and monitoring   Audits and processes  surveys  o Criteria for setting  across levels of  for remedies and   Third party  benefit level  government  sanctions  monitoring  13 o Conditionalities    Definition of   Spot checks  and incentives  responsibilities for   Process evaluations for  o Exit criteria  financial management  internal quality  (e.g., supreme audits)  improvements   Incentives for individual   Feedback loops for  providers (e.g., cash and  monitoring between  in�kind performance  policymakers and front� bonuses)  line providers   Incentives for institutional   Program monitoring  providers (e.g., admin   Grievance redress  grants to municipalities)  mechanism/complaints   Formalization and  handling mechanisms  documentation of  (e.g., hotlines)  institutional arrangements   Supervisory oversight  (as applicable)  Source: Authors (2012).  These operational entry points for governance function at three different levels:   Macro level: This reflects on how the social protection sector is embedded in the wider  institutional configuration and environment of the public sector. For instance, this level  would consider the independence of the supreme audit institution (SAI), the civil service                                                           13   In  many  cases  the  term  “co�responsibilities�  is  used  instead  of  “conditionalities�  to  reflect  the  double  responsibility  involved  in  compliance  with  program  requirements  to  use  social  services.  The  beneficiary  is  responsible for using services and the program is responsible for providing the services.  8  code  or  framework  governing  human  resource  policies,  the  rule  of  law,  overall  enforcement capacity, coordination in the core executive, and the political system.    Meso level: This level looks at governance arrangements at the sector level, for instance  the  institutional  arrangements  among  ministries  that  make  up  the  social  protection  system  or  coordination  of  ministries  and  agencies  involved  in  delivering  a  program  or  set  of  programs.  A  conditional  cash  transfer  program  can  involve  close  coordination  between a Ministry of Social Welfare that is charged with delivery of cash transfers as  well as a Ministry of Health or Education involved in providing services and monitoring  beneficiaries’ compliance with the conditions of the program.    Micro level: This level refers to the program level and focuses on the responsibilities of  different actors and accountability relationships under the program rules to administer  and implement. At the micro level, governance plays an important role throughout the  service  delivery  chain,  from  defining  eligibility  criteria  and  enrolling  beneficiaries  to  providing  benefits  (services  and/or  payments),  monitoring  these,  and  facilitating  exit  from the program.  This paper focuses mainly on micro� and to some extent on meso�level governance, which  are  the  most  relevant  for  the  operational  work  of  the  Bank  with  its  client  countries.  However,  the  macro,  meso,  and  micro  levels  are  necessarily  inter�related.  An  effective  macro level creates an enabling environment and can facilitate better arrangements at the  meso, and subsequently, micro levels. Challenges at the macro level, including the absence  of a civil service code, an ineffective supreme audit institution, a weak core executive, and  inadequate regulatory oversight, may create governance risks and undermine sustainability,  scalability, and performance at the meso and micro levels.   The  meso  and  micro  levels  are  important  areas  of  engagement  especially  from  the  perspective of building and strengthening social protection as a “system�. Meso challenges  may  include  weak  inter�ministerial  coordination  within  the  social  protection  sector,  incoherent policies, and fragmented programs as opposed to an integrated system. Choices  9  at  this  level  will  ultimately  determine  the  performance  of  the  social  protection  system.14  These  can  affect  how  control  and  accountability  mechanisms  function  across  programs,  how  rules  are  drawn  up,  and  what  roles  and  responsibilities  are  specified  across  levels  of  government. Micro challenges include risks at various stages of the program’s operational  cycle – from beneficiary identification to contracting service providers, and monitoring and  evaluation.  From  the  “system�  perspective,  this  is  the  most  basic  level  of  engagement,  where the focus is on developing the building blocks of social protection programs.15  Governance across Social Protection Programs  A  challenge  in  discussing  governance  in  social  protection  is  the  diversity  of  types  of  programs  and  services  that  make  up  the  sector.  The  following  section  discusses  how  accountability relationships, and hence the governance issues and entry points, differ across  types  of  programs  (see  Table  1  and  Table  2).  In  very  broad  terms,  social  protection  programs  can  be  divided  into  two  categories, first,  cash  and  in�kind  benefits,  and  second,  services.  Benefits  include  non�contributory  safety  nets,  or  social  assistance,  and  include  programs  to  assist  poor  and  vulnerable  individuals,  households,  and  communities.  These  include cash transfers or food stamps, in�kind transfers, and public work schemes, among  others.  Benefits  also  encompass  social  insurance  programs,  such  as  pensions,  disability,  work  injury,  survivorship,  and  unemployment  insurance  benefits.  Services  include  labor  market  programs,  including  training  and  employment  services,  and  social  services  for  vulnerable  groups.  Distinguishing  between  categories  of  social  protection  programs  highlights the different characteristics of providers and beneficiaries involved in each type  of  program,  and  the  different  types  of  interactions  among  providers,  citizens,  and  the  government, both of which have implications for how governance is put into practice.                                                            14  Robalino, Walker, and Rawlings (2012).  15  Ibid.  10  Box 1:  Error, Fraud, and Corruption in Social Protection  Given  the  large  and  growing  amounts  of  public  resources  spent  on  social  protection,  leakage  of  funds  is  a  legitimate concern. Combating leakage is one driver of efforts to improve governance of social protection. A  helpful  way  to  conceptualize  the  issue  is  to  categorize  the  misdirection  of  public  funds  into  three  types  of  problems: error, fraud, and corruption (EF&C). Error refers to unintentional mistakes of various nature, while  fraud  and corruption  refer  to  intentional  attempts  to  exploit  the  system  by benefit claimants  and program  staff  respectively.  Some  level  of  EF&C  is  unavoidable  and  to  be  expected  even  in  the  best  run  and  administered programs. Studies of OECD countries have shown that the prevalence of EF&C in social security  systems,  for  example,  can  result  in  losses  of  up  to  5%  of  overall  expenditure.    Within  social  protection  programs, mean�tested programs had the highest prevalence rates (5�10%), followed by unemployment and  disability benefits (1�2%), while old age pensions had the lowest rates (less than 1%).   It  is  not  surprising  that  social  assistance  programs  have  higher  EF&C  prevalence  rates  because  EF&C  is  associated  with  specific  design  features.  First  of  all,  eligibility  is  often  based  on  economic  condition  of  household,  which  is  hard  to  verify  and  changes  frequently  over  time.  Moreover,  responsibilities  for  implementation are often shared across multiple departments, agencies, and levels of government, making  coordination difficult and increasing risk. OECD countries appear to be most concerned with error and fraud,  and  less  with  corruption.  This  could  be  due  for  example  to  a  strict  separation  of  functions  (e.g.,  between  payments and assessments, decision�making, and investigation), good staff training and management, as well  as effectiveness of controls and internal audits.   When it comes to addressing EF&C, comprehensive strategies combining interventions related to prevention,  detection, and deterrence seem to have the greatest impact.   Prevention strategies focus on five main areas: (i) ensuring that EF&C risks are considered within each stage  of  the  program  at  the  time  of  design;  (ii)  securing  payment  channels;  (iii)  assuring  reliable  and  sufficient  administrative capacity; (iv) strengthening checks in the initial steps of benefit claims (evidence shows that  fraud becomes harder to detect when the claim is in progress); and (v) implementing information campaigns.   Detection focuses on: (i) implementing systems to collect intelligence on EF&C (telephone or online tip�offs,  staff reports, data�matching, etc.); (ii) reviewing benefit claims, either randomly or based on red flags, etc.;  and  (iii)  “joint  working�  to  improve  information  exchanges  across  government  departments  and  agencies.  Unique identifiers for claimants across different databases can facilitate matching data, though they require  significant administrative capacity. Other types of review activities can be instrumental for detection. In New  Zealand claimants have to re�establish eligibility periodically in order not to lose access to benefits. Such an  approach can be useful when eligibility is likely to change over time, but must be carefully considered in order  not to place unnecessary burdens on beneficiaries and program staff.   Deterrence  involves  sanctions.  Several  countries  have  begun  to  use  more  severe  sanctions  and  increased  levels of prosecutions as a deterrent. Examples are Ireland, the United States, and the United Kingdom.  Source: van Stolk and Tesliuc (2010).    Non�contributory cash and in�kind benefits for vulnerable groups are also known as social  assistance  or  social  safety  nets.  They  are  mainly  (though  not  exclusively)  delivered  by  government  agencies  –  and  usually  involve  a  significant  degree  of  decentralization  of  service delivery – and also can involve religious and civil society organizations. They present  two  main  governance  challenges:  first,  how  to  target  the  poorest  in  society;  and  second,  11  how  to  minimize  error,  fraud,  and  corruption  (EF&C)  to  ensure  the  integrity  of  the  funds  (see  Box  1  above).  Managing  targeting  and  EF&C  involves  managing  the  flows  of  information  and  funds.  The  incentives  on  the  part  of  providers  to  process  the  benefits  accurately  can  vary.  Inherently,  there  is  an  expectation  that  public  sector  workers  are  motivated more by altruism than by financial reward.16 However, introducing performance  incentives  into  the  public  sector,  such  as  those  given  to  well�performing  municipalities  in  the Bolsa Família conditional cash transfer program in Brazil, can help balance relationships  among  different  stakeholders  and  minimize  EF&C,  while  supporting  positive  program  outcomes such as targeting or service delivery.   Control and accountability mechanisms, in turn, are key to manage the flows of information  and  funds.  For  example,  on  the  supply�side,  oversight  arrangements  between  the  government  and  providers  can  take  the  form  of  contracts  between  central  government  agencies and providers that specify service standards and performance levels. Controls also  include basic financial oversight through audits, including requirements for internal financial  control and audit procedures and external audits. On the demand�side, oversight tends to  be limited in non�contributory benefits. Because they tend to lack both political voice and  choice of services, the poor are more likely to have limited involvement in how services are  delivered and often lack influence over providers and policymakers.  Contributory cash benefits deliver cash benefits to those who have contributed to a fund in  employment  at  a  specific  point  in  time.  Typically,  in  contributory  programs,  targeting  of  beneficiaries is simpler than for non�contributory cash benefits, as beneficiaries are limited  to those who have contributed, and generally targeting does not involve an assessment of  income  or  assets.  The  main  governance  challenge  tends  to  be  investment  and  financial  management. There are five areas of social insurance management all of which need to be  carefully  designed  and  subject  to  oversight.  These  are:  (i)  the  process  of  contribution  collection  and  ensuring  compliance  with  legal  contribution  and  wage  reporting                                                           16  Le Grand (2003).  12  requirements;  (ii)  data  management,  reconciliation,  and  disclosure,  both  on  an  individual  and aggregate basis; (iii) fund investment and financial management; (iv) benefit calculation  and processing; and (v) benefit disbursement. All of the five processes need to be subject to  control  systems,  validation  processes,  and  oversight  to  prevent  errors,  fraud,  and  corruption. Data management also can be subject to EF&C, and needs to be complemented  by  both  oversight  and  dispute  resolution  systems  so  that  contributors  and  beneficiaries  themselves can exercise an oversight and accountability function.   Investment management is a key focus of structures, systems, and processes that support  strong  governance,  accountability,  and  transparency.  A  key  reason  for  the  importance  of  investment management in social insurance systems is that there are substantial principal� agent incentive problems and substantial information asymmetries in setting aside funds for  old age, or  other life�cycle risks and events. Sound investment management requires that  managers have incentives to manage funds in a sustainable manner over the duration of the  liabilities  and  maximize  returns  relative  to  risk.  This  calls  for  clear  rules,  regulations,  processes  and  policies,  independent  technical  analysis,  and  strong  oversight  from  specialized  regulators  among  others,  and  demand�side  influence  from  contributors,  beneficiaries,  and  NGOs  (Hess  2010).  Palacios  and  Carmichael  (2004)  note  that  the  governance  and  accountability  foundations  of  public  pension  schemes  should  rely  first  on  transparency, clarity of roles, objectives, and responsibilities, and compatible incentives for  the  governance  structures  to  be  effective  and  those  who  make  decisions  and  business  judgments be held responsible for those decisions (see Box 2).  13  Box 2:  Governance and Accountability in Public Pension Schemes   A Governance Checklist for Public Pension Schemes  • Are the roles of the respective parties in the public pension scheme clear? For example, is the  government’s  promise  clear,  are  the  objectives  of  the  managing  agency  clearly  and  publicly  enunciated, and so on?  • Are  the  terms  well  understood  under  which  the  managing  agency  and  its  governing  members  are appointed and terminated?  • Are  there  adequate  fit�and�proper�person  protections  to  prevent  the  agency  from  being  deliberately manipulated by the government or the board of the agency?  • Is the management agency open and transparent about its governance structures?  • Is  the  scheme  open  to  periodic  review?  Do  the  government  and/or  the  managing  agency  welcome constructive criticism?  • How  well  do  the  agency’s  internal  and/or  external  governance  systems  compare  with  those  imposed by the regulator of private pensions?  An Accountability Checklist for Public Pension Schemes  • Does  the  public  have  access  to  adequate  information  about  the  governance  structures  of  the  public  pensions  scheme  and  its  managing  agency,  through  explicit  laws,  annual  reports,  publications, and/or websites?  • Is disclosure of potential conflicts of interest of Board members required and imposed?  • Is the scheme subject to regular independent audit for both governance and performance?  • Are the financial performance and financial state of the scheme revealed publicly on a regular  basis, based on sound accounting standards?  • Is the scheme’s financial performance reported against established benchmarks?  • Is  the  government  open  about  its  liabilities  under  the  scheme  and  subject  to  independent  actuarial reviews?  • Are  the  incentive  structures  within  the  scheme  transparent  to  the  public,  linked  to  delegated  responsibilities, and risk�based?  Source: Palacios and Carmichael (2004).    The  International  Social  Security  Association’s  Good  Governance  for  Social  Security  Institutions  also  provides  useful  guiding  principles  and  practical  guidelines  on  “good  governance.� These guidelines provide checklist of the essential elements aims to support  good governance within social security institutions and spans the range of responsibilities of  the  Board  and  Management  of  social  security  administration.  The  guidelines  cover  the  following areas: (i) financial sustainability; (ii) sound investments; (iii) member coverage and  contributions,  and  member  benefits  and  services;  and  (iv)  resource  management,  in  particular human resources and information and communication technology infrastructure.  Six areas of operation in the internal governance of social security institutions are the focus:  14  (a)  actuarial  soundness;  (b)  enforcing  the  prudent  person  principle;  (c)  prevention  and  control  of  corruption  and  fraud  in  contributions  and  benefits;  (d)  service  standards  for  members  and  beneficiaries;  (e)  staffing  policies  and  performance  appraisals;  and  (f)  investments in ICT infrastructure.  Although control and accountability measures for social insurance are mainly on the supply� side, the complexity of investment planning can affect the extent to which contributors can  get  hold  providers  accountable.  For  example,  workers  and  retirees  may  have  difficulty  understanding  complex  financial  products  and  investment  strategies.  Even  if  users  have  opportunities  to  hold  providers  accountable—for  instance  through  choice—they  may  not  have sufficient information or capacity to process the information available.17 Nonetheless,  user  involvement  in  social  insurance  is  typically  greater  than  for  non�contributory  cash  benefits. Pensioners with contribution histories are in most cases not the poorest in society  and  often  can  exercise  influence  over  government  policy  and  in  places  hold  service  providers  to  account.18  For  instance,  the  “grey  lobby�  in  the  United  States  has  become  a  force in domestic politics and has gained influence over health and social policy. Pensioners  also tend to have an oversight role in the financial management of pension funds.  Active labor market programs, training, and employment services are a heterogeneous set  of  programs  aimed  at  supporting  employment.  Providers  are  diverse  and  often  include  third�party  organizations  and  private  providers  contracted  by  public  sector  agencies.  Programs  are  often  output�  or  outcome�based,  which  means  that  incentives  for  providers  can be based on the number of beneficiaries served or of services provided, or the outcome  of the services (e.g., the number of beneficiaries who find and retain a job for a given period  of time). The main governance challenge resides in the relationship between policymakers  and  service  providers,  namely  setting  incentives  for  achieving  the  outputs  and  outcomes  that  the  government  aims  to  achieve  (see  Box  3).  Labor  market  programs  also  may  be                                                           17  See for instance Madrian and Shea (2001) on how users choose pension provision in the US.  18  When the proper legislation, instruments, and mechanisms are in place, pensioners have the right to hold  service providers accountable. Individual account or entitlement disclosure and dispute resolution mechanisms  are means by which individuals can dispute the remittance of contributions, calculation and receipt of benefits.  15  targeted,  and  as  a  result  and  require  attention  managing  the  flows  of  information  and  resources, similar to safety net programs.  Box 3:  Provider Incentives in Social Protection – Employment Services   In OECD Countries  The  use  of  provider  incentives  is  on  the  rise.  More  commonly  used  in  the  provision  of  health  and  education services, they have increased in popularity in social protection, particularly in the provision of  employment  services  in  several  OECD  countries.  In  this  context,  incentives  are  usually  used  to  offer  competition  in  what  was  traditionally  a  monopolistic  provision  of  services  by  the  government.  In  this  case,  governments  are  principals,  service  providers  agents,  and  jobseekers  clients.  A  review  by  RAND  (van Stolk, Bjornsson, and Goshev 2010) that focused on the use of financial incentives in the provision of  employment services in the United Kingdom, United States, Netherlands, and Australia found evidence of  efficiency increases, but not of service effectiveness.   In the UK, studies of the pilot Employment Zones found an 8�10 percent increase in job outcomes in the  incentivized  scheme  compared  to  the  traditional  one.  However,  the  studies  also  confirmed  that  participants  got  jobs  with  lower  qualification  profiles.  In  the  case  of  Australia,  provider  incentives  increased  efficiency  in  terms  of  reduced  costs,  but  job  placements  remained  unchanged.  Moreover,  other  studies  of  the  relationship  between  individual  and  team  incentives  found  that,  at  least  in  small  teams  where  free�riding  behavior  is  less  frequent,  team  incentives  can  be  more  effective.  The  main  driver of performance did not appear to be the financial incentive but rather such other factors as team  awareness of goals, positive feedback mechanisms, and periodic meetings. These reviews also highlight,  however, that provider incentives can contribute to a culture of performance and these incentives can be  tailored progressively as unintended consequences appear. For example, in the UK Employment Zones,  individual incentives were changed to team level incentives to avoid hoarding behavior.  Providers also  started including process measures as well as, or instead of, pure outcome measures.   The  increase  in  efficiency  appears  to  go  hand�in�hand  with  what  they  refer  to  as  “unintended  consequences�. First of all, the pursuit of profits and rapid returns by providers leads to cream�skimming  and parking effects: easy�to�place jobseekers are given priority and harder to place clients are provided  less service. In general, the effect of provider incentives decreased when looking at the harder�to�place  jobseekers.  Secondly,  instead  of  becoming  more  specialized  through  competition,  services  tend  to  become  more  homogenous  as  providers  converge  towards  a  more  standardized  “for  profit�  model  (higher caseload, cream�skimming, similar delivery strategies), reducing the quality of service. In terms of  effectiveness,  evidence  also  showed  that  hard�to�measure  quality  indicators,  as  well  as  outcomes  that  are not incentivized, tend to drop as staff focuses on the immediate goal of achieving targeted outcomes.  Finally,  the  review  also  notes  that  two  important  elements  should  be  kept  in  mind  when  considering  whether  to  use  these  schemes  in  middle  and  lower  income  contexts:  (i)  the  existence  of  various  competitive service providers – the existence of a “market� – and (ii) the availability of adequate capacity  within the public sector to properly monitor the outsourcing. Because of the high risk involved in strictly  tying  payments  to  outcomes  services  can  become  more  costly.  Moreover,  in  the  US  and  Australia  this  process  also  resulted  in  competition  between  a  few  large  providers  that  could  afford  the  high  initial  investment  needed  in  the  period  between  commencement  of  services  and  outcome  payments.  These  barriers to market entry can represent an even greater obstacle in lower income settings.   Source: van Stolk, Bjornsson, and Goshev (2010).  16  Governments often have contractual relationships with providers that transfer part of the  risk of achieving outcomes to service providers. Contracts that pay providers for delivering a  certain number of services (output�based) transfer little risk. They incentivize the provider  to deliver a set number of services. Contracts that pay by result (outcome�based) transfer  most  of  the  risk  and  incentivize  the  provider  to  achieve  outcomes  (e.g.,  placement  into  employment  or  attainment  of  a  certain  level  of  skills).19  Both  types  of  programs  require  increased oversight efforts, for example to verify outcomes and to monitor whether results� based  payments  to  providers  for  the  services  delivered  are  used  and  complied  with.  In  addition, governments need to assess not only whether payment incentives help the right  individuals  but  also  that  these  individuals  move  into  long  term  employment  or  gain  skills.  Demand�side  control  and  accountability  measures  can  be  useful  to  monitor  the  efficiency  and effectiveness of programs, for example, through social audits. However, the extent to  which they can provide long term oversight may also be limited because most employment  and  training  activities  tend  to  engage  with  beneficiaries  at  specific  points  for  a  limited  period  of  time  (e.g.,  a  few  employment  counseling  sessions  over  a  period  of  time).  Also,  similar to beneficiaries of safety nets, participants in employment programs can lack voice  and influence.20                                                             19   The  risks  may  be  even  higher  when  the  target  groups  have  low  incentives  to  actually  register,  or  are  stigmatized; additional actions may be required to remove these constraints.  20   There  are  examples  to  the  contrary.  In  Argentina,  groups  of  the  unemployed  (piqueteros)  have  become  unionized and present an organized front in the provision of employment services.  17  Table 2:  Rules, Roles, and Controls Across Social Protection Programs  Common      Governance  Challenges    Non�contributory cash benefits Contributory cash benefits Active labor market programs/  Mainly delivered by government  Requires an investment strategy linked to the  employment services  agencies directly, the incentives of the  duration of liabilities. Investment managers   Providers often include third party  “provider� to process benefits accurately  need the right incentives to maximize returns,  organizations contracted by public  vary. Beneficiaries tend to be less  manage risks, and limit administrative costs.   sector agencies. Programs are often    involved in service delivery and lack  Service providers need appropriate incentives  output� or outcome�based.  voice to influence providers as well as  for account security, data disclosure, and  Engagement of beneficiaries tends to  policymakers.  efficient management. Users may have  be limited in time (employment  insufficient incentives, reliable information,  counseling sessions); transient group  and/or expertise to hold providers of complex  that can lack influence.  services accountable.  Having clear   Clear eligibility rules (entry and exit,   Managing compliance is extremely   Managing enrollment can be less  program rules  co�responsibilities and incentives to  challenging in all environments as the  challenging as entry is often linked  on eligibility  beneficiaries).   incentives are often strong to evade or  to receiving unemployment  and compliance   Publicizing the program rules.  under�report.  benefits; however, many low and  that are   Rules for investment managers and other  middle income countries lack   Giving a voice to beneficiaries in the  understood by  service providers also need to consider  underlying programs making  Rules of the  selection process.  all actors.  principal�agent problems, conflicts of  targeting the unemployed  Game  interest, and other incentive  necessary.    incompatibilities.   Publicizing program rules.   Managing entry and exit less challenging as   In countries where managing  enrollment is linked to contributions made  enrollment is difficult, giving a voice  while employed; however publicizing  to beneficiaries in the selection  program rules is still needed, especially  process.  when there are multiple schemes.    18  Common      Governance  Challenges  Clear   Stipulating roles in agency to ensure    Governing legislation typically stipulates   Compact normally assures a  understanding  that there is a common  institutional roles and responsibilities.  separation or clarification of roles  and description  understanding on institutional roles   Providing  performance�based management  and responsibilities and  of  and responsibilities.  (e.g., setting accuracy targets)  to incentivize  performance incentives; and  Roles and  functions/separ  Separation of functions between  provider to process accurately.  transfers operational risk to  Responsibiliti ation of  payment and processing has been  provider.  es  function s in  noted in many countries to reduce   Verifying  the registry of    administration.  EF&C.   participants in programs is   Providing  performance�based  important  to establish accurate  management (e.g., accuracy targets)  targeting and service provision.  to incentivize provider to process  accurately.  Having good   Ensuring that time�based,   Ensuring appropriate corporate governance   Monitoring and evaluating to see  control and  systematic, and random checks take  is in place to manage funds in a sustainable  whether outputs and outcomes  accountability  place to minimize EF&C.  manner in the long�term to cover liabilities.  have been achieved (verifying  systems in the   Transferring payments electronically   Providing  a specialized regulatory  whether actual delivery of services  program.  to the beneficiary typically reduces  framework and supervision over fund  has taken place; verifying basic  Controls and  EF&C.  management to ensure an alignment with  quality of services).  Accountabilit  Ensuring sanctions are in place to  the interests of workers and beneficiaries.   Ensuring sanctions are in place to  y  deter irregularities and remedial   Ensuring that time�based, systematic, and  deter irregularities and remedial    action is taken.  random checks take place to minimize EF&C.  action is taken.   Giving a voice to beneficiaries in the   Transferring payments electronically to the   Giving a voice to beneficiaries in  verification process (feedback and  beneficiary typically reduces EF&C in the  the verification process (feedback  redress).  payout phase.  and redress).   Ensuring sanctions are in place to deter    irregularities and remedial actions are taken.    19  1.3  Foundations for Governance: Administration and Resources  There are multiple avenues for strengthening governance in social protection through the  entry  points  of  “rules,  roles,  and  controls.�  Improving  governance  also  requires  a  strong  foundation in administrative capacity and financial resources. This does not mean that only  rich countries can afford good governance – the objectives of strengthening accountability  and  incentives  in  the  delivery  of  social  protection  hold  across  countries,  regardless  of  income  levels.  Simple  institutional  arrangements  and  clear  rules  of  the  game  (including  eligibility rules and benefit levels) are most likely to require fewer resources for monitoring  and enforcement, and to be less exposed to governance risks. Accountability mechanisms  based  on  innovative  and  cost�effective  information  and  communication  technologies  (ICT)  are  likely  to  play  an  important  role  as  part  of  the  solution,  especially  in  low  income  countries (LICs).21  Adequate  administrative  capacity  is  essential  for  delivering  effective  SP  programs  and  includes  factors  such  as:  (i)  adequate  human  and  financial  resources  to  administer  programs;  and  (ii)  the  existence  of  a  MIS.  Many  interventions  to  improve  administrative  capacity  are  not  specific  to  SP  systems  and  programs.  Rather,  they  are  part  of  broader  public sector reform issues, such as civil service policies, rules governing intergovernmental  finance and decentralization, and statistical capacity and information systems.   Without adequate resourcing, the quality of administration will suffer and basic roles and  responsibilities  will  not  be  performed.  To  manage  overall  resources,  effective  program  administration in all likelihood requires:   Ring�fencing of administrative resources in program budgets: Funds for administration  are not provided in SP programs. Ensuring that these funds are present as a percentage  of  the  overall  program  budget  will  allow  the  employment  of  dedicated  or  additional                                                           21   Some  evidence  has  already  started  to  emerge  regarding  the  use  of  GPS  enabled  PDAs  (for  beneficiary  selection and enrollment) and automatic checks of eligibility criteria through MIS in Africa (e.g., Nigeria), and  the  use  of  mobile  technology  to  improve  access  to  information  (e.g.,  about  entitlements)  and  support  grievance redress system (NREGA, India).  20  program  staff  or  reward  existing  staff  for  performing  responsibilities.  Also,  the  lack  of  administrative  resources  can  create  situations  where  staff  is  overstretched  and  performing  functions  for  which  it  is  not  prepared.  This  can  increase  the  incentive  to  short�circuit  or  alter  rules,  or  rather  their  practical  application,  threatening  program  consistency, transparency, and performance.    Providing  basic  material  support  for  staff  to  perform  their  functions:  In  some  programs,  staff  are  not  paid  expenses  related  to  their  employment.  For  instance  in  Ukraine,  a  common  complaint  of  social  inspectors  charged  with  detecting  error  and  fraud  in  social  assistance  programs  is  that  they  are  not  reimbursed  for  travel  to  and  from  home  visits  or  inspections,  meaning  that  they  have  little  incentive  to  perform  inspections (van Stolk and Tesliuc 2010).   Using  scarce  staff  where  they  are  most  likely  to  be  effective:  Program  resources  are  scarce and using staff in areas such as fraud and corruption investigations is likely to be  cost�effective or cost�neutral.   Increasing  efficiency  of  staff  by  avoiding  duplication  of  functions  and  by  using  technology: Many programs could potentially increase efficiencies by limiting the levels  of  government  involved  in  program  administration  or  by  using  IT  in  the  processing  of  benefits.   Investments in administrative capacity can be cost�effective and contribute to make better  use of existing resources. In Canada, increased training for staff working in Service Canada  on how to reduce processing errors, coupled with holding managers to account for errors in  a  results�based  framework,  proved  effective  in  reducing  processing  errors  in  the  means� tested income program (NAO 2006). Other evidence from the OECD shows that increased  use of data�matching on files allows social security administrators to target scarce detection  resources  (e.g.,  fraud  investigators)  on  those  cases  with  the  highest  probability  of  fraud.  This  highlights  the  point  that  sometimes  investment  in  ICT  can  be  cost�effective  in  the  longer  run  (NAO  2006).  Electronic  systems  used  for  processing  payments  also  tend  to  cut  down the number of errors in processing and payment systems (NAO 2006) and allow for a  21  more  systematic  and  integrated  MIS.  Information  and  communication  technology  (ICT)  is  thus  becoming  an  increasingly  important  enabler  for  improving  governance  (see  Table  3).  ICT  can  contribute  to  improved  governance  not  only  by  reducing  the  risks  of  error,  fraud,  and  corruption  but  also  by  improving  access  to  information  and  facilitating  beneficiary  feedback.    Improving access to information. For example, potential beneficiaries can increasingly  access information on eligibility requirements, rights, obligations and entitlements (see  Table  3).  Online  platforms  and  electronic  communication  can  help  communicate  program  rules  to  specific  groups  (customer  segmentation),  enabling  different  types  of  potential beneficiaries to understand their rights under the program. It is also clear that  ICT  has  increased  the  amount  of  information  given  to  service  providers  to  improve  services.  Organizations  using  ICT  have  been  shown  to  find  it  easier  to  collect  management  information,  and  typically  have  more  accurate  processing  of  information  (NAO 2008c).    Offering  more  access  to  services,  which  can  affect  the  frequency  of  interaction  with  beneficiaries. The UK Department of Work and Pensions noted a substantial increase in  correspondence  including  feedback  with  service  users  when  it  started  using  online  platforms (NAO 2008c).    Facilitating  beneficiary  feedback.  Through  ICT,  social  protection  agencies  in  OECD  countries  have  begun  to  rely  more  on  the  public  to  provide  information  on  false  claimants  and  inadequate  service  provision.  This  normally  occurs  through  a  range  of  tools that file information and register complaints. Research on Centrelink, the statutory  agency responsible for administering the benefit system in Australia, shows that making  it  easier  to  complain  by  increasing  the  number  of  ways  to  complain  will  increase  the  number  of  complaints  (ANAO  2008),  though  it  is  not  entirely  clear  whether  social  protection agencies really alter service delivery in response to complaints (NAO 2008b  and  2008c).  In  addition,  we  know  that  certain  modes  of  communication,  such  as  22  telephone  and  online  platforms,  are  preferred  by  specific  beneficiary  groups  (NAO  2008b). We also know that online platforms normally are associated with less actionable  information being provided (NAO 2008b).    Enabling  checks  on  the  veracity  of  claims.  Many  social  protection  agencies  use  elaborate  data�matching  to  crosscheck  information  (i.e.,  income  or  assets  information  held on databases by tax authorities). As such, verification of eligibility can be relatively  straightforward.    Reducing  leakages  and  risks  of  corruption.  ICT  can  contribute  to  reduced  leakages  associated with “ghost� beneficiaries. Biometric registration and enrolment uncovered  about 12% inexistent recipients of social transfers in Andra Pradesh, and about 25% in  the case of Botswana pension and social grants beneficiaries. In Nigeria biometric audits  reduced  the  number  of  Federal  Pensioners  by  almost  40%.  Moreover,  electronic  payments (through smartcards, POS, ATMs, etc.) can reduce corruption in cases where  clerks ask for bribes as a condition to disburse (Gelb and Decker 2011).  A downside of relying more on ICT for beneficiary feedback or access to information is that  some important target groups, like the poor and the elderly, have limited access to ICT and  therefore cannot reap the benefits of the technology (NAO 2006). However, with growing  technological  literacy  and  outreach,  it  is  likely  that  ICT  will  continue  to  play  an  increasing  role in governance for SP.  23  Table 3:  Overview of Some Uses of ICT across the Stages of a SP Program  Issue  ICT Use  Evidence of Effectiveness  Selecting the Right  IT systems are increasingly used in OECD  Some evidence in Australia suggests that  Beneficiary  countries to verify eligibility criteria at the time  upfront crosschecking reduces the  of the claim by crosschecking data held on the  number of ineligible claims.  beneficiary across a wide range of government    databases.    IT systems also allow targeted communication  Examples from Canada indicate that  with claimants (customer segmentation) by  targeted communication (advertising,  identifying specific groups of claimants easily  electronic communications, or letters) is  to help them with specific problems or remind  seen as a way to reduce customer error in  them of rights and obligations.  benefit claims.  Crosschecking Wage  ICT systems, communication systems, and data  Many countries have centralized  Reporting between  management systems area all necessary in  contribution collections and perform  Social Security and  order to validate wage reporting for the  routine data crosschecking.  Corporate  Income  purposes of contributing to social security vis� Tax Records   à�vis wage reporting as expenses for the  purposes of corporate income tax.  Registering and  IT systems used in OECD countries remind staff  There is some evidence that the move  Processing the  to collect all appropriate information and  from manual registration of information  Information  allow for additional checks at different points  to IT systems reduced the number of  Correctly  in the organisation and in the processing of the  claims containing errors dramatically in  benefit that the information filed is correct.  OECD countries.  IT systems can produce management  information.  Having a Sound  Most OECD countries use electronic payments  Evidence in the UK suggest that payment  Payment System  directly to the claimant.  fraud has practically been eliminated.  Verifying and  Most OECD  countries use IT systems to  Data�matching in the UK and Australia has  Monitoring  crosscheck data held on the beneficiary across  been shown to be a cost�effective to  Activities  a wide range of government databases.  combat error, fraud, and corruption in a  Many OECD countries use case management  social protection program.  systems, which allow staff at any point in the  Evidence in the UK suggests that providing  organisation to see full details of the claimant  frontline staff with more and more  file (authorities to change the field are mostly  complete information on the claimant  restricted).  reduces error within the system.      Many OECD countries use IT systems (online  Gathering information from complainants  platform) and telephone systems to allow the  has been shown in Australia and the UK as  general public to provide information on  a cost�effective way to combat error,  fraudulent claimants.  fraud, and corruption.  Many OECD countries use IT systems (online  Evidence from the UK and Australia  platforms) and telephone systems to allow  suggests that giving claimants more ways  claimants to complain about service delivery.  to complain is important in raising the  amount of feedback, though often not  directly linked to service improvement.  Source: NAO (2006), NAO (2008a), and van Stolk and Tesliuc (2010).  24  II.  RULES, ROLES AND CONTROLS IN PRACTICE: AN APPLICATION TO SOCIAL  ASSISTANCE PROGRAMS AND POLICIES  This  section  presents  an  application  of  the  governance  framework  developed  in  the  preceding section to one field of social protection, social assistance policies and programs,  reviewing governance�related work at the country level and within the World Bank portfolio  across the three main areas identified in the framework.  2.1  Rules of the Game  The  rules  of  the  game  shape  the  incentives  and  practices  of  the  individual  actors  and  organizations  involved  in  the  delivery  of  social  protection  benefits  and  services,  including  policymakers,  service  providers,  program  managers,  and  beneficiaries.  Clear  and  transparent rules are important prerequisites for accountability relationships to work at all  levels of a social protection system, or program. If roles, responsibilities, and incentives are  not  clearly  defined,  control  and  enforcement  mechanisms  cannot  operate  effectively.  Building  broad  credibility  among  beneficiaries  and  other  stakeholders  requires  clear,  transparent, and enforceable rules, with defined oversight institutions.  In practice, the rules of the game include a mix of formal regulations and informal rules that  determine the way social programs work and are implemented. Informal rules, particularly  at the local level, matter.22 While there is evidence that informal mechanisms for appeals  and grievance redress or local rules to identify the vulnerable and distribute support can be  effective,23  it  is  important  to  acknowledge  that  informal  rules  do  not  come  without  limitations  or  risks,  including  the  risk  of  discriminatory  practices  or  of  excluding  the                                                           22  The most common example of informal rules of the game is the selection bias towards the “deserving poor�  in  poverty�targeted  programs.  Such  “local  preferences�  are  shaped  by  social  norms  and  values  and  do  not  always overlap with the formal selection criteria.  23   For  example,  the  customary  dispute  resolution  systems  in  many  developing  countries  are  often  more  accessible, faster, and provide culturally accepted resolutions (Wojkowska 2006). Similarly, there are examples  of  traditional mechanisms  to  redistribute food  to  protect  against  food insecurity  such  as  Zunde  raMambo  in  Zimbabwe, where the chief designates a common plot of land to be worked by the community on a voluntary  basis and the outputs are distributed to vulnerable children, the elderly, and the disabled (Bhattamishra and  Barret 2008).  25  “undeserving� poor, or the risk of elite capture. Moreover, competing formal and informal  rules may represent a governance challenge.24  The  formal  rules  of  the  game  are  set  through  legal  and  regulatory  frameworks,  including  national constitutions, laws, and regulations governing the social protection system. At this  level the rules of the game refer to the main laws governing rights to social protection and  access  to  services,  and  ultimately  reflect  the  social  contract  in  a  given  country.  At  the  program  level,  rules  refer  to  the  specific  laws,  regulations,  operational  manuals,  and  guidelines that set the various processes and activities of a program. The discussion in this  section  focuses  mainly  on  formal  rules,  as  these  are  the  main  entry  points  for  Bank  involvement in social protection, including social assistance.  Social  assistance  programs  can  be  vulnerable  to  political  interference,  inequities,  political  economy  risks,  elite  capture,  and  corruption.  In  many  cases  these  risks  are  generated  or  facilitated by the absence of clear and transparent rules of the game, especially regarding  eligibility  for  programs,  establishment  of  services  and  benefit  levels,  payment  arrangements,  and  program  financing.  In  order  to  minimize  risks  and  make  accountability  mechanisms work in social protection programs, three basic principles are important for the  rules  of  the  game:  (i)  clarity  and  simplicity,  (ii)  transparency,  and  (iii)  consistency  in  application  across  and  within  programs,  including  with  agreed�upon  program  objectives  (see Figure 2). Clear, simple, transparent, and consistent rules contribute to reduced room  for  bias,  arbitrariness,  error,  fraud,  and  corruption  and  to  increased  predictability  of  benefits.  They  enable  the  functioning  of  accountability  mechanisms  and  can  enhance  the  effectiveness  and  efficiency  of  interventions  through  reducing  exclusion  and  inclusion  errors.                                                           24   A  relatively  strong  body  of  evidence  documents  competition  between  formal  and  informal  rules  in  social  protection programs, especially when these programs are targeted and/or decentralized.  The most common  example coming from safety net programs refers to excluding those who are “undeserving� according to local  definitions,  against  program  rules.  Other  examples  refer  to  “parallel�  formal  and  informal  grievance  redress  mechanisms, which may issue conflicting resolutions to the same case.  26  Figure 2:  Rules of the Game Can Improve Service Delivery    Source: Authors (2012).  Clear  and  simple  program  rules  and  procedures  for  selecting  and  enrolling  beneficiaries,  determining  benefit  levels  and  access  to  services,  and  exiting  programs  can  help  prevent  arbitrariness and distortionary influence by local elites or program administrators, inclusion  and  exclusion  errors,  preferential  treatment  of  some  groups  as  opposed  to  others,  and  other types of horizontal inequities in service delivery. The lack of clarity can leave the door  open for uneven interpretation of rules and ad�hoc and often discretionary decisions, which  can  in  turn  lead  to  a  lack  of  transparency  and  predictability  of  programs,  undermine  accountability  and  control  mechanisms,  and  the  credibility  of  the  programs.  Among  the  most common factors contributing to unclear rules are the gaps in regulatory frameworks  or, au contraire, overly complex regulations, as well as frequent changes and reforms of the  legislation governing the programs.  Clarity  is  important  not  only  for  beneficiaries  but  also  for  the  staff  implementing  the  programs. For example, in many of the ECA countries, the implementation of the programs  is  regulated  through  secondary  legislation  but  not  transposed  into  operations  manuals  “translating�  the  cumbersome  legal  jargon  into  clear  and  simple  operational  guidelines  (e.g.,  Romania,  Albania).  This  leads  to  different  interpretations  of  regulations  at  the  local  27  level,  and  uneven  program  implementation  (even  between  neighboring  communities).  It  can  also  overload  central  agencies  with  requests  for  clarification  from  local  officials  (e.g.,  through numerous phone calls).   Social  assistance  programs  can  entail  serious  political  economy  risks,  if  programs  are  “captured�  by  officials  who  want  to  use  them  to  support  certain  constituencies.  Unclear  rules  surrounding,  for  example,  targeting  or  the  indexation  of  cash  benefits  may  expose  programs  to  political  manipulation,  especially  during  electoral  cycles.25  Similarly,  when  programs are financed by the central government and implemented by local governments –  as is common with many employment programs, social services, and safety net programs –  the absence of clear rules and formulas for intergovernmental transfers can increase risks of  political influence or clientelism. In the case of pensions, political interference in the policy  for investing pension funds can affect the performance of pension funds.26  Having  clear  and  simple  rules  of  the  game  is  necessary  but  not  always  sufficient  for  accountability  relationships  to  work.  A  key  ingredient  is  the  transparency  of  rules  and  procedures –  the  public  needs  to  know  and  understand  what  programs  and  services  they  are eligible for, how and where to apply, when they should expect to receive services, and  where they should complain if they do not receive what they are entitled to. Transparency  can  contribute  to  increased  predictability  and  create  an  enabling  environment  for  accountability by allowing for monitoring and enforcement, and thus reducing the risks of  political interference and clientelism. As noted by DFID (2005), transparency contributes to  reducing corruption and leakage by “[p]roviding clear information to recipients on the size                                                           25  For example Verstyuk (2004) finds a significant relationship between social spending and election dates in  Ukraine  (1996�2002),  and  shows  that  social  protection  expenditures  (among  others)  tend  to  rise  in  pre� electoral period and fall in post�electoral period. Likewise, Hickey (2007) cites several cases in Africa with social  policies and programs “marking time with the electoral calendar� and Nieto�Parra and Santiso (2009) report  increased current expenditures (e.g., social transfers) before elections in Latin America. There is a significant  body  of  literature  on political  budget cycles  (including  in relation  with  social  protection  spending),  reporting  findings that are not always consistent. Some of the more recent studies suggest that political budget cycles  are rather characteristic to “new democracies� (Brender and Drazen 2008), but there is no consensus in this  respect either.  26  For example, “forcing pension funds to finance deficits of state enterprise losses often at interest rates lower  than what’s available on the market� (Palacios 2000).  28  of  their  entitlement  should  make  it  more  difficult  for  implementing  agencies  and  staff  to  siphon  off  funds.  […]  Leakage  appears  to  be  reduced  where  the  poor  are  aware  of  their  rights and are able to access information for monitoring the performance of schemes.�  Consistent  rules  –  both  in  content  and  in  application  –  at  the  program  level  and  across  programs  can  contribute  to  increased  effectiveness  of  social  protection  systems  and  strengthen accountability. Consistent rules across programs lead to better integration and  coordination  of  the  core  functions  of  social  protection  systems.  Consistency  of  rules  with  program objectives allows for service providers to be held accountable for results, and can  contribute to the legitimacy of interventions. Non�compliance with the rules is more likely  to  appear  when  they  are  inconsistent  with  agreed�upon  objectives.27  When  eligibility  criteria are consistent with a program’s objectives they can contribute to reducing inclusion  and  exclusion  errors,  and  increase  program  effectiveness  and  efficiency.  In  the  case  of  poverty�targeted  transfers,  inconsistent  rules  of  program  financing  in  decentralized  contexts  may  lead  to  horizontal  inequities,28  when  funds  are  not  allocated  based  on  objective indicators correlated with poverty or financial capacity, poorer localities are likely  to be unable to cover all eligible households. In many such cases political economy factors  have  a  significant  influence,  as  governments  are  tempted  to  distribute  more  funds  to  the  more  politically  powerful  regions.  In  the  case  of  Uzbekistan’s  Low  Income  Benefit,  for  example,  errors  of  inclusion  emerged  because  funding  from  the  central  level  was  not  consistent with the regional distribution of poverty. As a consequence, although only 6% of  the  poor  were  located  in  Tashkent  (capital  region),  about  27%  of  the  low�income  benefit  funds were allocated to that region.  The objectives of the Bank engagement in this area is to assist client countries in developing  clear and consistent rules at the program and sector level, and to promote transparency.  In  practice  this  translates  into  supporting  the  development  of  legislation  and  operational                                                           27   Legitimacy  is  an  important  governance  dimension,  however  difficult  to  operationalize.  Most  often  non� defiance of the rules of the game is the only direct (but partial) indicator of legitimacy.  28  For example, if two households with similar poverty status, but located in different regions, do not have the  same probability of receiving a benefit.  29  manuals,  assisting  the  implementation  of  effective  outreach  and  awareness  campaigns  to  explain  the  main  design  elements  of  the  programs,  and  advancing  the  modernization  of  supporting  systems  such  as  beneficiary  registries  and  management  information  systems  (MIS). The remainder of this section aims to provide illustrative examples for this agenda.  Figure 3:  Rules and Supporting Systems Can Improve SP Outcomes    Source: Authors (2012).  Setting Clear, Transparent, and Consistent Eligibility Rules  Clear  eligibility  rules  help  to  minimize  error  and  fraud  (van  Stolk,  Bjornsson,  and  Goshev  2010).  Setting  clear  and  transparent  rules  for  program  entry  may  require  different  approaches depending on the type of program and the country context. Out of the possible  range of social assistance programs, the poverty�targeted ones have most likely stimulated  the  most  debates  with  respect  to  eligibility  rules,  from  both  technical/efficiency  and  respectively governance/transparency perspectives.29  However, experience shows that any  method – from means and proxy�means testing to community based targeting – may have  strong  or  weak  governance  records.  In  recent  years  an  increasing  number  of  “targeting                                                           29   Interestingly,  another  category  of  social  assistance  benefits,  i.e.,  those  for  disabled,  did  not  stimulate  as  much  debate,  despite  their  at  least  equally  challenging  technical  and  governance  issues  regarding  targeting.  The governance issues of the disability benefits started to capture the attention only recently (and especially  during and after the crisis), when policymakers noticed their significant increase in caseloads (and cost).  30  systems�  in  developing  countries  have  started  to  rely  increasingly  on  proxy�means  tests  (PMTs),  often  combined  with  other  targeting  methods  such  as  geographic  targeting  and  community�based  targeting  or  community  validation.  In  spite  of  not  being  free  of  errors,  this  approach  has  the  advantage  of  using  well�defined  and  transparent  eligibility  criteria  that are consistent with the program’s objectives and are easy to measure and verify, and  simple  to  administer  and  explain.30  Due  to  its  benefits  the  method  is  spreading  rapidly  across countries and regions:31  examples include Armenia, Georgia, Kenya, Ghana, Pakistan  (see Box 4), and the Philippines, where the introduction of PMT has been accompanied by  strengthened beneficiary registries and management information systems.                                                           30   The  criteria  are  derived  from  household  survey  data  by  using  relatively  simple  econometric  models  that  identify easy to observe and measure indicators having a high correlation with the household welfare status.  While the method is not free of inclusion and exclusion errors, it has the great advantage of being clear and  transparent, since it is easy to replicate and the criteria used are easy to observe and explain.  31   In  most  countries  with  high  shares  of  informal  incomes  and  low  administrative  capacity  income�tests  are  difficult to perform. PMTs became increasingly popular following extensive use in the LAC region in the 1990s.  According to a survey of 65 cash transfer programs in Sub�Saharan Africa, more than one�third use PMT (World  Bank 2011).  31  Box 4:  Pakistan Benazir Income Support Program �   Improving Transparency and Equity   When  the  food,  finance,  and  fuel  crises  unfolded  in  2008/09,  the  newly  elected  Government  of  Pakistan found itself with an array of fragmented, uncoordinated, politicized, and non�transparent  safety net programs, none of which were providing a reliable and effective approach to support  the poor. In response, the government decided to launch a new national safety net program, the  Benazir  Income  Support  Program  (BISP).  The  program  initially  aimed  at  providing  USD  12  per  month  to  5  million  poor  families  (approximately  20  million  people)  covering  almost  18%  of  the  population.  In  order  to  respond  to  the  crisis  quickly,  and  because  of  the  lack  of  an  objective  targeting  mechanism  that  could  be  readily  implemented,  the  government  relied  on  parliamentarians to identify the poor; it distributed 8,000 application forms through each federal  parliamentarian of all parties as well as 2,000 forms for each provincial parliamentarian. By April  2009, the program received more than 3.5 million applications out of which 2.24 million families  were  declared  eligible,  based  on  verification  by  the  National  Database  Registration  Authority  (NADRA) using selection/verification filters.   Subsequent  analyses  suggest  that  while  the  targeting  outcomes  of  this  initial  approach  to  identifying the poor might compare favorably to the previously established safety net programs,  eligibility was affected by several issues: lack of transparency, limited coverage, built�in inequities,  and  bias  towards  female�headed  households.  Nevertheless,  besides  initiating  the  BISP  through  targeting  by  parliamentarians,  the  government  intensified  its  efforts  to  move  towards  a  more  objective targeting system for assessing eligibility. The parliamentarian�based targeting process of  BISP is gradually being replaced, with Bank technical assistance, using a poverty scorecard based  on proxy�means tests and on a house�to�house census basis.   Source: World Bank (2010b).    Setting and enforcing clear eligibility rules for social safety nets is believed to be a challenge  in  lower  capacity  settings,  where  means  test  or  proxy�means  test  methods  to  assess  eligibility are difficult to implement due to the high share of informality, limited data, and  the  lack  of  capacity  and  resources  to  implement  complex  screening  instruments.  In  such  contexts,  community�based  targeting  is  more  common,  although  this  approach  has  raised  concerns  about  the  lack  of  transparency  and  consistency  of  eligibility  rules,  even  in  those  cases when the programs are limited only to easily identifiable population groups such as  the elderly or the disabled.32                                                           32  The same survey of Africa cash transfers shows that more than 60% of the programs were using a form of  community�based targeting � alone or in combination with other methods.  32  The  example  of  the  Ethiopia  Productive  Safety  Net  Program  (PNSP)  demonstrates  that  designing and implementing large�scale safety nets with clear, fair, and transparent rules of  the  game  can  be  as  successful  in  low  income  countries  as  in  other  contexts.  PNSP  is  a  government program that was launched in 2005 to support about 5 million people living in  chronic  food�insecurity.  The  program  is  supported  by  many  development  partners  (including two World Bank Projects in 2005/6 and 2007/8) through financial and technical  assistance.  It  is  implemented  almost  entirely  through  national  systems,  which  are  decentralized through regional and local administrations and use geographic combined with  community�based  targeting  to  select  beneficiaries.  The  beneficiary  selection  process  uses  clear  and  simple  criteria  to  capture  chronic  food�insecurity,  which  is  defined  as  “a  three  months food gap or more and receipt of food aid for three consecutive years.�   The community�based targeting system is strengthened to ensure the transparency of the  process through participatory mechanisms: the decisions of the Community Food Security  Task Force are endorsed through community meetings, where both beneficiaries and non� beneficiaries debate and agree on which households to include in the program for the next  year.  A  2008  survey  of  local  service  delivery  in  Ethiopia  reported  that  over  85%  of  respondents  described  the  PSNP  selection  process  as  being  fair.  The  overall  level  of  satisfaction  with  the  program  is  high  (75%),  and  the  rules  with  respect  to  eligibility  are  transparent:  89%  of  respondents  reported  knowing  who  their  local  PNSP  representatives  are,  and  68%  of  respondents  agree  that  they  have  a  clear  idea  of  how  households  are  selected  to  receive  PSNP  assistance.  At  the  same  time,  recent  evidence  shows  that  the  program is well targeted to the poorest households (World Bank 2010).  Clear, transparent, and consistent eligibility rules help to minimize error and fraud not only  in  social  assistance  but  also  in  social  insurance  programs.  For  example,  in  Bosnia  Herzegovina  the  labor  legislation  provided  neither  a  precise  definition  of  unemployment  nor  clear  instructions  regarding  the  procedures  to  register  as  unemployed,  nor  processes  for  monitoring  temporary  unemployment.  As  a  consequence  before  2005  the  unemployment insurance program was loaded with beneficiaries employed in the informal  33  sector, with no contribution history, and/or not actively looking for a job. In 2005 and 2006  the government, with assistance from the Bank, reformed the legislation after carrying out  a  public  awareness  campaign  explaining  the  reasons  and  substance  of  the  forthcoming  reforms. At the same time, a new operational manual and procedures for the registration of  unemployed  were  developed.  As  a  result,  about  130,000  ineligible  or  non�compliant  beneficiaries were dropped from the records.   Promoting Transparency   Transparency  is  a  key  ingredient  of  governance.  There  are  many  tools  to  influence  the  transparency  of  projects  and  programs,  and  experience  illustrates  that  it  is  beneficial  to  have  these  tools  in  place  from  early  stages  of  program  preparation.  Consultations  with  stakeholders  regarding  the  program’s  rules  during  the  design  phase  can  ensure  not  only  transparency,  but  also  credibility  and  legitimacy  of  the  interventions  through  consensus� building.  In  many  developing  countries  consultations  with  respect  to  draft  legislation  and  citizens’ access to public records are already part of the country systems.33 Draft laws are  discussed  in  consultation  meetings  and  posted  on  the  internet,  and  feedback  is  incorporated into program design. Communication strategies and awareness campaigns to  inform the population about the programs’ rules are also carried out frequently at program  launch  as  part  of  the  outreach  strategies.  In  2005,  in  Indonesia,  the  communication  campaign  was  a  critical  element  for  the  success  of  the  fuel  subsidy  reform  and  the  development of a cash transfer program to compensate those most affected. The campaign  included  workshops  and  consultation  meetings,  a  brochure  detailing  the  selection  criteria  for transfer beneficiaries, as well as a website where the public could access the latest news  and events and updates of the disbursement of transfers.   Carrying out information campaigns at program launch is not always enough, as programs  may reform over time, and beneficiary enrollment is a continuous process. This is true for                                                           33   For  example, in  India  the Right  to  Information Act  was  passed  by  the  Parliament  in  2005  in  response  to  a  struggle  initiated  by  the  poor  for  a  just  and  equal  society.  Under  the  provisions  of  the  Act,  any  citizen  may  request information from a public authority, and the authority should answer within 30 days. (Chamorro et al.  2010).  34  both  social  assistance  and  social  insurance  benefits.  In  Moldova  the  Social  Protection  Management Project aimed to support the pension system by improving the transparency  of  budgeting  and  accounting  practices  and  enabling  pensioners  to  benefit  from  timely  payments of pensions, calculated in a fair and transparent manner. The project also aimed  to  benefit  contributors  and  pensioners  through  continuous  information  programs,  which  could help them to better understand the pension system. With the Bank and DFID support,  a Communication Unit in charge of a public communication strategy on pension issues was  established  within  the  Ministry  of  Social  Protection.  One  of  its  objectives  was  to  increase  public understanding of how pension benefits are calculated (see Box 5).   Box 5: Improving Information and Communication about the Rules of the Game:  Social Insurance Pension System in Moldova  A communications unit (CU) was established with co�financing from DFID. The CU was expected to  coordinate  programs  aimed  at  increasing  awareness  of  the  public  regarding  the  pension  system.  During its existence, a communications strategy was developed, and an Advisory Group on publicity  (including officials from the ministry, NSIH, and the Independent Journalism Center) was established  in  the  Ministry.  Press  coverage  of  pension  reform  increased.  In  addition,  publicity  leaflets  were  produced and distributed to all counties. Other accomplishments included the training of journalists  on  social  protection  policies  and  at  the  same  time  actively  engaging  them  in  writing  about  social  protection. A resource center accessible to the journalists and the public was established within the  Ministry.   Evidence based on two opinion surveys conducted in 2001 and 2004 indicated that the CU helped to  increase the clients’ knowledge about the pension system. The CU ensured a competitive selection  of media campaign providers to communicate the messages about the pension system to the public  through  various  channels  (e.g.,  radio,  television,  news  conferences,  website,  and  flyers).  The  2001  and  2004  opinion  surveys  asked  the  respondents  what  factors  influenced  their  pensions.  The  percentage of those saying that their pensions depended on the number of years worked increased  from 57 percent to 69 percent, and the percentage of those saying that their pensions depended on  contributions paid to NSIH and on the number of years they contributed increased from 17 percent  to 26 percent.  Source: World Bank (2008).    Most social protection programs require extensive information and communication for the  rules of the game to be transparent and effective. The Bangladesh Employment Generation  35  Program, a public works program, carries out a widespread communication campaign at the  beginning  of  each  public  works  effort  including  the  guidelines  for  participating  in  the  program,  the  wage  paid  per  hour,  and  payment  mechanisms.  The  success  of  conditional  cash  transfers  (CCTs)  such  as  Brazil’s  Bolsa  Família  and  Colombia’s  Familias  in  Acción  provides  evidence  that  communicating  the  rules  of  the  game  throughout  program  implementation  not  only  sustains  the  daily  operations  of  the  interventions  but  also  promotes a wide�spread “buy�in� for the programs (see Box 6).   Box 6:  Bolsa Família: Information on Social Services, Programs and Rights  Brazil’s  flagship  conditional  cash  transfer  program  Bolsa  Família  covers  12.7  million  beneficiary  families (about 25% of the Brazilian population). The program has relied on diverse approaches to  inform  people  about  their  rights  and  obligations  under  the  program  and  to  emphasize  the  message that receiving benefits and good quality social services is a right.   The  program  has  been  well  advertised  through  the  main  website  of  the  Ministry  of  Social  Development (MDS), local radio ads, and pamphlets and posters that are distributed around poor  neighborhoods  and  public  offices.  For  example,  the  payment  calendars  are  advertised  through  posters and radio ads.   Social  workers  and  professionals  from  the  Municipal  Secretariats  of  Social  Assistance  and  the  social assistance centers (Centros de Referencia de Assistencia Social – CRAS) also play a key role  in  promoting  the  program  and  informing  beneficiaries  about  their  rights  and  obligations.  These  agents work with vulnerable families and conduct home visits in poor neighborhoods to search for  families who do not seek assistance. Once a family is admitted in the program, social assistance  professionals  notify  them  and  provide  guidance  on  how  the  program  works,  explaining  aspects  such  as:  (i)  program  objectives;  (ii)  concept  of  conditionalities  and  responsibilities  to  receive  benefits;  (iii)  consequences  of  non�compliance;  (iv)  payment  process;  and  (v)  key  contact  information for additional questions and reporting any irregularities.  Bolsa Família also has improved its outreach to highly disadvantaged groups, such as indigenous  populations,  quilombolas  (African  descendant  groups),  and  the  homeless  through  adaptation  of  the program’s information materials into local dialects and use of appropriate graphic design to  address each group’s culture.  Source: Fruttero, Gomez, and Ringold (2011).    In the case of CCTs, transparency and communication are important with respect to: (i) the  definition of the conditionality and responsibilities of households and individual members;  36  (ii)  transparent  criteria  for  selecting  families,  determining  benefit  amounts,  and  checking  compliance  with  conditionalities;  (iii)  sanctions  to  non�compliant  beneficiaries,  including  temporary and definitive suspension from the program, and conditions for reinstatement;  (iv)  sanctions  for  fraud  and  mismanagement  by  program  staff  and  local  officials;  and  (v)  clear guidelines about the duration of program benefits.34 A review of transparency in Bank� financed CCTs in Latin America and the Caribbean in 2007 found that program transparency  could  be  improved  by  posting  information  regarding  processes  and  indicators  publically,  such as on the Internet. If programs are monitoring the kinds of indicators that need to be  tracked  for  proper  management,  then  transparency  costs  should  be  minimal,  as  the  information  would  exist  in  any  case.  Some  CCT  programs  publish  public  listings  of  all  recipients as a social accountability mechanism. This may increase transparency and has not  been highly controversial in most countries; however, this step needs to be considered in  the context of each country’s cultural norms regarding privacy and confidentiality.35   Strengthening Supporting Systems  Information  and  communication  technology  (ICT)  is  becoming  an  increasingly  important  enabler  for  improving  governance,  including  through  promotion  of  clear  and  transparent  rules  of  the  game.  Management  Information  Systems  (MIS)  support  not  only  program  supervision, monitoring, and evaluation but also the transparency of the program through  dissemination of information in various formats and for different audiences. MIS are used to  notify beneficiaries about their entitlement and to issue periodic reports for the media and  the  public.  They  also  help  reduce  fraud,  error,  and  corruption  by  ensuring  that  eligibility  rules  are  met,  including  through  automatic  crosschecks  of  the  information  provided  by  beneficiaries.36  For  example,  in  Chile,  the  MIS  brings  together  information  from  various  institutions  that  operate  social  protection  programs  –  pensions,  subsidies,  cash  transfers  –  into  a  unique,                                                           34  World Bank (2010a).  35  World Bank (2007).  36   The  use  of  ICT  has  many  other  benefits,  such  as  reducing  the  risk  of  registering  “ghost�  beneficiaries  or  collusion of administrative staff and beneficiaries.  37  well�integrated  database.  The  system  ensures  that  eligibility  rules  are  met  and  that  programs are transparent for beneficiaries and other stakeholders. After the client’s data is  input,  the  MIS  performs  crosschecks  to  validate  the  information,  and  automatically  produces an index indicating whether the household is eligible based on respective program  requirements.  Data  is  available  online  for  all  stakeholders  with  differentiated  levels  of  access, and beneficiaries can review their profiles.   Supporting ICT systems are important for improving governance not only in social assistance  but for social insurance programs as well. In Azerbaijan, the implementation of a sound MIS  for  pensions  led  to  increased  transparency  and  reduced  opportunities  for  fraud  and  error  (see Box 7).  38  Box 7:  E�governance in Social Insurance Pensions: The Case of Azerbaijan  “Azerbaijan’s pension fund as a standalone unit was established in 1991 (at the end of the Soviet  period)  without  defined  physical  premises,  effective  national  legislation,  corporate  policies,  skilled personnel, a centralized record keeping system, and other necessary characteristics of a  modern  pension  system.[...]  Many  people  were  unaware  of  the  pension  fund’s  existence  and  refused to pay social contributions. … Average pension benefits were of symbolic amounts (USD  10�15  per  month),  […]  procedures  for  claiming  them  were  very  bureaucratic,  […]  and  […]  payment  delays  could  reach  three  to  four  months.  [...]  Data  processing  was  done  manually,  without  centralized  record  keeping.  All  of  this  made  possibilities  for  fraud  and  error  uncomfortably  high.  […]  In  2001  the  government  adopted  a  reform  concept  that  sought  to  ensure  the  pension  system’s  financial  sustainability,  strengthen  links  between  social  insurance  contributions  and  pension  benefits,  improve  transparency  and  access  to  information  for  taxpayers and beneficiaries, and reduce incentives for avoiding the social security taxes that fund  the pension system. In 2003�2004 agreements were concluded with UNDP on the joint Capacity  Building  for  the  State  Social  Protection  Fund  Project,  and  then  with  the  World  Bank  for  the  Pension and Social Assistance Project. These projects worked to significantly increase the SSPF’s  managerial  capacity  by  introducing  e�governance  instruments,  in  order  to  automate  payments  and data processing, improve transparency and access to information (for beneficiaries and the  general  public),  improve  the  flow  of  information  between  the  SSPF’s  head  office  and  local  branches,  and  create  the  technological  and  financial  preconditions  for  the  subsequent  introduction of the pension system’s funded pillar.� (Muslumov and Ibrahimov 2009).   Several  inter�related  measures  were  implemented,  including  drafting  new  legislation  and  developing  and  installing  a  modern  ICT  system  to  maintain  transparency,  accountability,  and  accessibility  of  information  for  the  population.  A  case  study  carried  out  by  an  independent  consultant on behalf of the SSPF and UNDP in 2008 found that the new MIS led to an improved  quality of service to clients, greater transparency, and reduced opportunities for fraud and error.  Online  records  can  now  be  used  to  explain  to  customers  the  situation  of  their  entitlements.  Calculation of pensions is now made easily understandable and transparent for the population,  and  automation  reduced  the  risk  of  fraud  and  abuse  to  a  minimum.  For  example,  the  risk  of  adding fake certificates to the original workbooks was completely eliminated.  Source: Muslumov and Ibrahimov (2009).    Reducing Political Interference and Political Economy Risks  In  several  countries  the  Bank  has  worked  with  policymakers  to  help  formulate  rules  to  minimize  the  risk  of  political  influence  on  cash  transfers.  For  example  in  Brazil’s  Bolsa  Família program new beneficiaries cannot be enrolled in the program during a pre�election  39  “quarantine� period of about three months. This measure of freezing new registrants during  the campaign season reduces the risk, and also prevents the perception, of “vote�buying.�  When the rules of geographic targeting or grants allocation from the central to local level  are not clear, politicians can use their discretion to target selected communities for purely  political reasons. The use of clear and transparent rules and criteria (e.g., poverty maps) in  selecting the target program areas can minimize such risks. Brazil and the Philippines (see  Box 8Box 8) are examples of countries that use poverty maps for municipal allocations of  funds and respective geographic targeting.  Box 8:  Minimizing the Risks of Political Interference in the Philippines  The Philippines’ Pantawid Pamilyang Pilipino (known as the “4Ps�) operates in a highly politicized  environment.  The  food  and  fuel  crisis  prompted  the  government  to  scale  up  the  program  by  more than 750 thousand beneficiaries in one year, and by 2011 there were 2.3 million registered  households      Because  the  program  involves  cash  transfers  in  such  a  political  environment,  the  4Ps has been particularly scrutinized by the opposition, the public, civil society, and the press as  vulnerable  to  political  influence.  Indeed,  its  lack  of objective  and  transparent  rules  and  criteria  for  both  geographic  and  household  targeting  provided  opportunities  to  use  the  program  for  political  purposes.  This  has  tended  to  weaken  the  general  credibility  of  government  programs  aimed at targeting the poor.   Following  a  Process  Risk  Mapping  (PRM)  that  mapped  out  decision�making  step�by�step  for  geographic  selection,  household  targeting,  registration,  compliance  monitoring,  and  payment,  the implementing agency for the program, the Department of Social Welfare and Development,  with  technical  support  from  the  World  Bank,  designed  a  PMT�based  targeting  system  complemented  by  geographic  targeting  to  select  the  poorest  areas  in  the  Philippines.  The  geographic  selection  is  now  based  on  a  clear  and  transparent  procedure  of  identifying  the  poorest  provinces  based  on  poverty  incidence  according  to  the  latest  Family  Income  and  Expenditure  Survey  (FIES).  Within  these  provinces,  the  poorest  municipalities  and  cities  are  selected based on the poverty incidence of Small Area Estimates (SAE) and the data on pockets  of poverty from the Presidential Commission on the Urban Poor (PCUP).   Source: World Bank (2010).    Unclear rules leave the door open to political interference. In Argentina, the Jefes program  was  started  in  the  midst  of  the  economic  crisis  and  as  an  emergency  program  in  rapid  response to the 2002 crisis, when 10 million people suddenly fell into poverty. The program  40  was scaled up quickly, reaching over 2 million beneficiaries by 2003. There was confusion in  the  original  decree  regarding  program  design,  the  division  of  responsibilities,  eligibility  criteria, and the enforcement of the work requirements for receiving benefits. As a result, in  some municipalities, there were reports of political interference and interest groups getting  involved  in  the  design.  For  example,  piquetero  organizations  (groups  of  the  unemployed)  registered  beneficiaries  directly  with  the  Ministry  of  Labor  instead  of  going  through  the  municipality.  Also,  beneficiary  numbers  increased  significantly  in  several  municipalities  before  the  Presidential  elections  of  2003,  between  January  and  May,  after  government  officials had declared that registration was closed as of end�May 2002.   A subsequent Bank investigation examined some of these reports and the government took  remedial actions based on its recommendations, such as: (i) expansion and systematic use  of  internal  consistency  and  database  crosschecks  to  confirm  available  beneficiary  information  and  continued  eligibility  of  participants;  (ii)  enhanced  supervision  of  municipalities with an improved methodology of checking files (random sampling with lists  provided  centrally  to  supervisors);  and  (iii)  improved  transparency  of  program  implementation.  Public  access  to  micro�data  improved  as  the  management  information  system  became  accessible  on  the  internet  to  beneficiaries  as  well  as  local  authorities,  providing data on beneficiary names, identification numbers, payment history, reasons for  being  dropped  from  the  program,  assignment  to  workfare  activity,  etc.  In  addition,  more  general information is now available on the Ministry of Labor website. Between mid�2003  and mid�2006, beneficiary numbers declined by about 800,000, about half of which is due  to the various actions to strengthen program governance.37  2.2  Roles and Responsibilities  Setting clear roles and responsibilities horizontally, across institutions involved in delivering  programs,  and  vertically,  across  levels  of  government,  is  a  key  ingredient  for  making                                                           37 World Bank (2007a).  41  accountability relationships work and for balancing incentives between policymakers and providers. This basic governance principle applies to all types of social protection programs. Figure 4: Social Assistance Programs Have Complex Institutional and Incentive Arrangements Source: Authors (2012). Social protection programs and social assistance programs in particular are often organizationally complex, involving multiple government actors, systems, and processes. In many countries, social protection programs have evolved and been added to over time, with new programs created and existing programs modified and expanded. As a result, social protection systems and programs frequently lack an overall strategic vision and a clear institutional structure. Social assistance programs are also multi-sectoral and may fall under the responsibility of multiple ministries and government agencies. They also can involve local governments. In many cases, their objectives are interrelated and sometimes contradictory and this translates into increasingly complex systems characterized by cross- incentives. Inappropriately defined roles can generate perverse incentives or, in the case of overlapping roles, make accountability unclear. The lack of coordination across implementing institutions poses risks for program effectiveness and can blur accountability if roles and responsibilities are not clearly defined or inappropriately defined. 42 Moreover, the delivery of social programs can entail shifting some discretionary power and  responsibilities to lower levels of government. This is particularly common for safety nets,  labor markets, and social services.38 National governments typically finance a large share of  programs,  while  local  governments  often  retain  significant  responsibilities  in  the  administration  and  delivery  of  programs.  In  an  attempt  to  increase  efficiency  and  accountability  and  improve  outcomes,  several  countries  have  been  experimenting  with  more decentralized approaches to program implementation, which raises further issues on  the  clarity  of  institutional  responsibilities  and  incentives  across  different  levels  of  government.  Shifting  responsibility  for  program  implementation  closer  to  citizens  can  be  critical  in  strengthening  accountability,  particularly  in  the  case  of  social  services  delivery,  because of their importance for the poor and vulnerable, who tend to suffer from greater  exclusion. However, separation of responsibilities for financing and implementation across  government levels also implies the need to carefully think about the institutional incentives  to ensure that service providers are held accountable for program outcomes.   The objective of the Bank engagement in this area is to assist clients in developing clear and  well�functioning  accountability  relationships  and  incentives  among  providers,  beneficiaries,  and  policymakers.  This  has  strong  implications  for  the  predictability,  legitimacy,  and  administrative  efficiency  of  social  protection  programs,  since  these  three  elements are essential in terms of program sustainability and impact on beneficiaries.   To achieve clear and well�functioning accountability relationships either at the meso or the  micro  (program)  level,  two  principles  are  important  (see  Figure  5):  (i)  a  clear  and  appropriate  institutional  incentive  structure;  and  (ii)  coordination,  particularly  in  a  decentralized  context.  When  multiple  actors  are  involved  in  the  delivery  of  a  service  or  a  benefit,  responsibility  can  be  diffused  resulting  in  lack  of  accountability.  Clear  roles  and  separate responsibilities (with balanced and aligned incentives among stakeholders) provide  the basis for strong accountability relationships. Once roles and responsibilities have been                                                           38  In the case of social insurance an important reason for maintaining central financing, even in the context of  decentralization of the delivery of other social programs, is avoiding the fragmentation of the risk pool.  43  clearly defined and assigned, coordination across implementing institutions and actors can  contribute to greater efficiency and effectiveness.   There  are  many  ways  to  clarify  the  division  of  responsibilities,  align  incentives  with  accountability,  and  facilitate  coordination.  At  the  meso  level,  some  approaches  include,  among  others,  intra�governmental  coordination  mechanisms  within  the  sector,  sector  regulations,  public  sector  reforms,  and  capacity�building  to  strengthen  existing  social  protection institutions, performance targets for government agencies, and local level actors  (municipalities).  At  the  micro  level,  within  individual  programs,  clear  job  descriptions  for  personnel,  standard  operating  procedures,  and  separation  of  functions  can  avoid  duplication of tasks and strengthen accountability. Common interventions in this category  focus  on  developing  operational  manuals  and  clear  guidelines,  terms  of  reference  (TORs),  and job descriptions, for example. Quite often, achieving a clear delineation between jobs  also  involves  developing  professional  certification  and  better�targeted  training.  The  introduction  of  performance  incentives  for  service  providers  and  staff  at  various  levels  of  the service delivery chain also falls within this category.  Figure 5:  Clear Roles and Responsibilities Can Enhance Accountability    Source: Authors (2012).  The discussion that follows covers examples of the tools and approaches mentioned above  as they have been applied in variety of contexts in social assistance programs and systems.  44  These  examples  by  no  means  provide  a  comprehensive  list  of  existing  governance  engagement in the sector, but offer some insight into how countries have been addressing  institutional  and  governance  factors  related  to  “Roles  and  Responsibilities�  that  may  be  hindering  optimal  program  outcomes,  and  how  the  Bank  has  been  supporting  these  developments.   Promoting Institutional Coordination  Co�responsibilities  are  more  and  more  present  in  the  design  of  the  last  resort  income  support  programs  in  both  developed  and  developing  countries  (i.e.,  in  the  form  of  job� search and other requirements). CCT programs in particular present significant institutional  coordination challenges across line ministries due to the need to ensure an adequate supply  of services across sectors, and to verify co�responsibilities. Close intersectoral coordination  is  key  to  ensure  that  supply�side  services  are  provided,  that  management  information  systems  to  monitor  compliance  at  schools  and  health  clinics  are  developed,  cross� referenced, and timely, and that monitoring and oversight at the local levels is effective. In  the  Dominican  Republic,  the  government,  with  Bank  support  under  the  Performance  and  Accountability  of  Social  Sectors  (PASS)  DPL  series,  has  revamped  the  institutional  framework,  operative  rules,  organizational  structure,  and  personnel  roles  for  the  CCT  Solidaridad to focus on promoting the human capital investments of poor households. The  government  formalized  the  Solidaridad  program  as  a  full�fledged  CCT,  separating  it  by  decree  from  other  non�conditional  transfer  programs.  An  Intersectoral  Committee  was  created,  which  brings  together  the  Solidaridad  program  with  the  Health  and  Education  Ministries,  along  with  the  Finance  and  Planning  Ministries  on  budget  issues,  to  verify  co� responsibilities,  identify  and  gradually  close  supply�side  gaps,  revise  the  manual  of  operations,  and  design a  shared  results  framework  linked  to  sectoral strategies.  The  PASS  series  also  supports  the  institutionalization  of  a  performance  orientation  in  the  social  sectors  with  the  gradual  introduction  of  performance  agreements  in  priority  social  programs,  signed  between  the  line  ministries  and  the  finance  and  planning  ministries,  as  45  have  proven  successful  in  building  a  managerial  culture  oriented  toward  results  in  other  countries in the region.  Upon the creation of the Philippines CCT program (the 4Ps) in 2007, the government issued  a  series  of  government  administrative  orders  to  formalize  the  institutional  arrangements  among  the  agencies  involved.  This  institutional  structure  helps  to  ensure  that  responsibilities and lines of authority are clear between agencies and levels of government.  Moreover,  national,  regional,  and  municipal  advisory  committees  have  been  created  to  ensure  smooth  coordination  between  relevant  government  departments  and  ensure  the  availability  of  health  and  education  services  in  the  targeted  areas.  At  a  higher  level,  coordination across social programs remains harder to achieve. In this area, the Philippines  has made substantial efforts by establishing in 2008 an inter�agency National Social Welfare  and Protection Cluster to coordinate social programming.   The need for greater institutional and policy coordination in the supply of social assistance  also  is  demonstrated  by  the  creation  of  one�stop�shops  which  provide  access  to  benefits  and services provided by multiple agencies. For example, in Armenia, a World Bank project  is  supporting  the  integration  of  what  are  now  administratively  separate  territorial centers  for  social  services  into  one  administrative  structure.  The  project  will  support  the  development of a joint system of provision of integrated social services and e�services, to  create a “one�stop�shop� organization of service delivery.  Aligning Accountability and Incentives  Many social protection programs require shifting some degree of program implementation  responsibility  to  local  governments,  non�governmental  public  service  providers,  or  the  private sector. This is true for social assistance as well. As Alderman (2002) notes in the case  of  the  Albanian  safety  net  program  (Ndihma  Ekonomike),  shifting  administration  to  lower  government  levels  can  be  instrumental  to  make  the  most  of  local  officials’  deeper  knowledge  of  individual  households  and  improve  targeting  considerably.  However,  managing  the  tensions  of  multi�level  systems  can  be  challenging  since  it  implies  complex  46  mechanisms  for  cost  sharing  and  oversight,  as  well  as  allocating  administrative  functions  across  government  levels.  There  is  no  single  blueprint,  and  different  countries  have  successfully  adopted  opposite  schemes.  Political,  administrative,  and  financial  decentralization can proceed at different speed and create tensions and trade�offs.  In  an  effort  to  address  the  typical  principal–agent  dilemma  characteristic  to  national  programs  implemented  by  local  governments,  and  to  more  closely  align  incentives  and  increase  accountability,  some  countries  have  attempted  to  transfer  to  the  local  level  the  responsibility  for  program  financing  together  to  the  one  of  program  implementation.  However, results have been mixed at best, particularly in ECA (see Box 9).39 The arguments  and  trade�offs  involved  in  decentralizing  the  administration  and  the  financing  of  social  assistance highlight the importance of distinguishing between the type of decentralization  (financial  or  administrative)  and  the  particular  program  to  be  decentralized  (cash  benefits  vs. social assistance services for example) when taking decisions about what to decentralize  and to what extent.  A  more  successful  example  is  that  of  Brazil’s  Bolsa  Família,  where  program  financing  remains highly centralized, while many aspects of the program’s operations are managed by  municipalities.  The  program  faces  the  same  typical  principal–agent  dilemma  for  executing  federal  programs  via  autonomous  municipalities;  however,  it  is  being  addressed  through  joint  management  agreements  (Termos  de  Adesão)  between  the  Ministry  of  Social  Development  and  municipalities,  which  formalize  roles  and  responsibilities  and  establish  minimum  standards  for  program  operation.  The  Ministry  provides  a  performance�based  financial  incentive  to  municipalities  to  promote  good  implementation.  Specifically,  the  Ministry  monitors  municipal  implementation  quality  using  an  index  of  management  capacity based on a four�point scale, which covers key indicators of registration quality and                                                           39   According  to  a  recent  review  of  decentralization  in  the  region  Decentralization  and  Welfare  Assistance  to  Serbia’s Poorest Households, this is at least partly due to the fact that “decentralization in the region in most  cases  was  motivated  less  by  the  primary  objective  of  improving  service  delivery,  and  more  by  secondary  objectives  […]  from  coping  in  times  of  economic  and  financial  crises;  devolution  of  fiscal  responsibility  and  contingencies;  reactionary  rejection  of  any form of  central  planning  …; and  even  the appeasement of  ethnic  and religious minorities with aspirations for political independence.�  47  verification of compliance with conditionality. Based on the scores, the Ministry pays a pro� rated  administrative  cost  subsidy.  Poor  performing  municipalities  do  not  qualify  for  this  subsidy,  but  are  offered  technical  assistance  to  improve  performance  in  addition  to  a  minimum guaranteed level of payment detached from the management index in order to  strengthen lower capacity municipalities.   Box 9:  Pitfalls of Decentralizing the Financing of Social Assistance in ECA  Romania  In 1995, Romania introduced a last�resort social assistance program called Social Aid. During its  first year of implementation, financing was covered by the central budget, while implementation  was  decentralized  to  the  local  government.  The  program  aimed  to  cover  about  10%  of  the  population, a figure close to the estimated number of extreme poor. After the first year, in order  to  limit  demand  and  provide  incentives  of  local  governments  to  improve  the  targeting  performance  of  the  program,  the  responsibility  for  program  financing  was  transferred  to  the  local governments, with no extra national resources transferred. As a consequence the poorest  municipalities were unable to pay eligible applicants and the program caseload plummeted, to  6%  of  the  population  in  1996  and  2%  in  2001,  with  the  highest  reductions  in  the  number  of  beneficiaries occurring in the poorest municipalities. The program’s performance only improved  six  years  later,  in  2002,  when  financing  was  shifted  towards  a  cost�sharing  formula.  Still,  the  programs’ legal provisions were not clear regarding the cost shares to be covered by the central  and local governments, and the program suffered of partial payments and arrears. Financing was  fully (re�)centralized in 2011.  Bosnia�Herzegovina  In Bosnia� Herzegovina, decentralized financing mechanisms for social assistance have resulted in  substantial  inter�regional  disparities  in  coverage,  with  poorer  localities  providing  the  fewest  services.  This  also  has  resulted  in  additional  governance  challenges.  In  the  face  of  resource  constraints,  local  welfare  offices  use  discretion  when  rationing  available  resources,  with  the  result that eligibility criteria for most benefits in Bosnia are ad hoc and inconsistent.   Source: Grosh et al. (2008).    Careful thought of the trade�offs involved in administrative and financial decentralization of  social  assistance  programs  is  particularly  important  in  the  context  of  the  wave  of  decentralization  in  lower  income  countries.40  This  can  offer  interesting  opportunities  to                                                           40   For  example,  in  the  Africa  region.  Social  assistance  has  been  an  important  channel  through  which  the  48  engage  in  the  early  stages  of  the  definition  of  roles  and  responsibilities  in  a  way  that  increases accountability and provides appropriate incentives for program implementation,  but  it  is  also  a  delicate  process  in  which  political,  administrative,  and  financial  considerations must be carefully balanced.  The  introduction  of  performance  incentives  to  improve  quality  and  efficiency  of  service  delivery  is  increasing  in  a  variety  of  contexts  –  including  with  respect  to  service  delivery  through private providers or NGOs. The Bulgaria Social Inclusion Project (SIP) highlights the  importance  of  capacity  building  for  effective  service  delivery  as  well  as  the  use  of  performance targets in sub�contracting the provision of services at the local level. The SIP  builds  on  the  idea  that  there  is  substantial  valuable  knowledge  among  NGOs  and  that  an  integrated  approach  involving  NGOs  as  service  providers  could  be  effective.  The  project  involves  significant  capacity  building  for  service  providers,  as  an  essential  precondition  to  effective social service delivery and also emphasizes cross�sectoral cooperation (education,  health,  social  services  as  well  as  social  assistance),  including  setting�up  of  cross�sectoral  forums  and  joint  agreements  of  referral  maps  and  responsibilities  involving  NGOs.  According to project design, municipalities subcontract third sector agencies with contracts  involving  performance  targets  and  per  capita�based  remuneration,  and  municipal  officers  are trained on sub�contracting practices and cooperation with NGOs to ensure a functional  working relationship at the local level.   Sub�contracting  to  NGOs  with  contracts  involving  capitation  payments  as  well  as  performance targets has been a common approach in some Central American countries, for  example, particularly in the context of strengthening the supply of health services in rural  areas.  Increasingly,  these  interventions  are  part  of  integrated  approaches  involving  the  demand  side  (through  conditional  cash  transfers)  as  well  as  the  health/education  supply  side.  As  such,  a  growing  number  of  social  protection  projects  include  these  outsourcing  mechanisms in their design. In the Panama Social Protection project, for example, contracts                                                                                                                                                                               decentralization  process  was  pushed  in  several  instances in  the  past (e.g., ECA  transition countries), and the  lessons learned are relevant for today’s LICs as well.  49  and agreements are signed with both government and NGO outreach teams to provide an  integrated  health  and  nutrition  package  to  beneficiaries  in  rural  areas.  These  contracts  include  not  only  those  expenditures  directly  related  to  the  provision  of  services  (e.g.,  salaries  and  mobilization  costs),  but  also  an  amount  to  cover  training,  as  well  as  non� monetary  incentives  to  volunteer  community  level  monitoras.  In  the  Dominican  Republic,  performance  agreements  are  used  to  incentivize  improvements  in  social  sector  performance (see Box 10).  Setting  up  and  monitoring  performance  indicators  for  private  service  providers  requires  proper  mechanisms  and  capacity.  In  the  case  of  Colombia  Unidos  (formerly  Juntos),  new  Operational  Committees  were  created  at  the  micro  region  level  in  order  to  monitor  the  performance  of  the  “social  operators�  (NGOs  or  private  service  providers  in  charge  with  family  counseling).  These  Committees  are  now  responsible  for  setting  up  goals  and  indicators and measuring performance.  Of course, performance incentives also run the risk of translating into unwanted outcomes.  Evidence  on  this  is  however  scarce,  particularly  for  social  assistance  programs  and  in  developing countries. Box 3 in the first section of this paper provides some evidence of the  unintended  consequences  stemming  from  the  use  of  provider  incentives  in  the  UK’s  employment  services.  As  highlighted  there,  additional  considerations  for  introducing  provider incentives in middle income and, in particular, low income settings apply – such as  the  existence  of  various  (competitive)  service  providers,  and  sufficient  administrative  capacity  to  track  outcomes  related  to  payment  and  identify  potentially  unwanted  outcomes.     50  Box 10:  Dominican Republic DPL – Performance and Accountability   of Social Sectors  In recent years, the Dominican  Republic has redefined its legal and institutional frameworks for  planning,  budgeting,  and  public  investment.  One  important  innovation  is  the  development  of  Performance  Agreements  (Contratos  por  Resultados  y  Desempeño)  to  provide  a  flexible  managerial  link  between  budget  resources  and  desired  improvements  in  the  social  sector’s  performance. As stated in the 2006 Budget Act, these agreements are to be signed between the  Secretary of Finance (SEH), the Secretary of Economy, Planning, and Development (SEEPyD), the  Secretary  of  Public  Administration  (SEAP),  and  implementing  agencies.  These  agreements  will  include  commitments  regarding:  (i)  compliance  with  policies,  goals,  and  objectives  verifiable  by  performance indicators, by the highest executive authority of the agency and the Secretaries of  State  concerned;  (ii)  greater  management  flexibility  –  for  that  executing  agency  –  on  the  application of rules regarding execution of the budget, human resources, and procurement; and  (iii) budgetary incentives to agencies and/or cash incentives to officials and employees during the  duration of the agreement.  However,  critical  challenges  need  to  be  addressed  for  the  introduction  of  Performance  Agreements  in  the  social  sectors.  In  the  case  of  the  education  sector,  the  main  challenge  is  to  strengthen the information management system in order to develop performance indicators and  monitor compliance. In the health sector, the monitoring and evaluation systems are quite strong  and  the  sector  is  already  developing  internal  “management  agreements�  as  part  of  the  decentralization  process  and  transfering  responsibilities  from  the  center  to  the  local  level.  The  main  challenge  is  to  align  the  Performance  Agreements  to  the  restructuring  process  that  the  sector  is  undertaking.  Although  there  has  not  been  any  previous  “formal�  attempt  to  develop  Performance Agreements in the Social Cabinet and CCT Program (Solidaridad), the program has all  the  elements  in  place  for  a  contractual  relationship  among  the  parties  involved:  performance  indicators, information about the supply gaps required to meet the performance targets that are  being  used  for  budget  discussions,  and  institutional  arrangements  have  been  established  to  monitor  compliance.  The  recently  signed  DPL  aims  to  formalize  this  contractual  relationship,  in  line with the reform program.  Source:  World Bank (2009).    Ensuring Clear Roles and Division of Responsibilities  One recent example of a strong effort to document and formalize a program’s institutional  arrangements  and  the  roles  and  responsibilities  of  all  stakeholders  is  the  Rwanda  Vision  2020  Umurenge  Programme  (VUP).  The  VUP  is  a  flagship  program  within  the  country’s  51  Economic  Development  and  Poverty  Reduction  Strategy  that  was  conceived  as  an  integrated local development strategy to accelerate the rate of poverty reduction and rural  growth  by  targeting  the  very  vulnerable  with  the  right  mix  of  interventions.  The  VUP  comprises  three  major  components:  public  works,  direct  support,  and  financial  services,  with a complementary cross�cutting package of Training and Community sensitization. Each  of the three components developed detailed operational manuals to guide all stakeholders  involved in the implementation of each Component of the VUP. The objective is for sectors  to  have  a  common  understanding  of  the  component’s  mode  of  implementation,  to  work  efficiently, and to create synergies.  One  area  in  which  the  importance  of  assigning  clear  roles  and  dividing  responsibilities  is  immediately evident is payments in cash transfer programs. Very often, the same entity in  charge of beneficiary registration also approves – and sometimes delivers – payments. This  type  of  arrangements  creates  a  problem  of  accountability.  Separating  these  functions  increases  transparency  and  reduces  conflicts  of  interest.  However,  this  can  increase  administrative cost, and sometimes it may not be possible given the resources constraints,  including human, financial, as well as the unavailability or low coverage of financial services  � particularly in lower income settings. In many cases, social assistance agencies decide to  contract  out  the  processing  and  delivery  of  payments  (while  maintaining  control  over  the  approval  of  payments,  particularly  when  there  is  a  need  to  verify  conditionalities).  This  is  true  for  most  large  CCT  programs  such  as  Colombia’s  Familias  en  Acción  or  Brazil’s  Bolsa  Familía.41  Similar considerations to the ones made in this section for Social Assistance can be made for  Active  Labor  Market  Programs  (ALMPs).  In  Morocco,  efforts  to  revise  the  legal  and  institutional set up of training services and modify the incentives faced by stakeholders in  the training sector (e.g., government officials, employers, and employees) created a more                                                           41   A  detailed  review  and  analysis  of  payment  systems,  addressing  important  governance  considerations  including  the  issue  of  setting  up  appropriate  institutional  arrangements  (division  of  responsibilities,  coordination, incentives) can be found in Subbarao et al. (2012 forthcoming).  52  competitive environment for the development of in�service training and achieving positive  program  outcomes.  In  Kazakhstan,  the  Bank  has  been  supporting  the  government  in  the  development  of  a  comprehensive  training  and  vocational  education  (TVE)  reform  which  includes  a  substantial  set  of  interventions  aimed  to  increase  the  responsiveness  of  the  sector  to  evolving  labor  market  demands.  Planned  reforms  include  modifying  the  institutional  structure,  clarifying  the  division  of  functions  and  responsibilities  among  different  stakeholders  and  creating  new  incentives  for  more  effective  and  efficient  use  of  resources.  Specific  actions  include  the  introduction  of  formula�based  financing  to  allocate  TVE  resources  toward  students  pursuing  specialties  required  by  the  labor  market  and  the  introduction of incentives for increased public�private partnerships in TVE.  2.3  Controls and Accountability   Controls and accountability mechanisms (referred to here as “controls�) are the elements  that  provide  oversight  and  verify  that  the  rules  of  the  game  are  followed  and  that  the  incentives  set  up  among  policymakers,  providers,  and  beneficiaries  function.  Controls  support  the  enforcement  of  rules,  by  minimizing  the  gap  between  what  is  written  in  the  laws and implementation. The size of this gap is a measure of the quality of governance at  the  macro,  meso,  and  micro  levels.  At  the  program  level,  control  and  accountability  measures help to ensure that “the right beneficiary gets the right benefit at the right time.�  Controls are part of the building blocks of program implementation and administration.  They  can  contribute  to  program  equity,  by  ensuring  that  eligibility  criteria  are  applied  transparently  and  fairly,  and  by  providing  channels  for  feedback  and  grievance  redress.  They can also improve efficiency, through their potential to reduce leakage of funds and to  streamline  delivery  of  services.  In  this  regard,  controls  are  important  instruments  for  mitigating the risks of error, fraud, and corruption (EF&C) in social protection programs (see  Figure 6).  53  Figure 6:  Control and Accountability Mechanisms Can Improve Compliance and  Increase Efficiency    Source:  Authors (2012).   For  social  assistance,  and  particularly  for  cash  transfers,  control  and  accountability  mechanisms focus on two main areas: (i) the flow of information and (ii) the flow of funds.  Controls exist at points across the chain of service delivery – from the entry of beneficiaries  through  to  their  exit  from  the  program.  Controls  are  also  important  for  ensuring  that  incentives for providers are in place and function. In this regard, controls are closely linked  to performance management.  Although the term “control� implies top–down processes from higher levels of government  and/or program management to lower ones, in practice, controls can be situated both on  the supply�side of social protection – between, or across, levels of government – or on the  demand�side  –  through  channels  for  citizens  and  beneficiaries  of  programs  to  hold  providers and policymakers accountable and avenues for providing feedback and registering  and  responding  to  complaints  and  grievances  (see  Table  4).  Supply�  and  demand�side  mechanisms  are  implemented  across  levels  (e.g.,  macro,  meso,  and  micro).  They  are  complementary and appear to be most effective when used in combination.   54  Table 4:  Examples of Control and Accountability Mechanisms  Program activities  Supply�Side  Demand�Side  Beneficiary selection   Audits   Participatory methods of  and enrollment   Spot�checks  selection/ validation   Database crosschecks   Third party monitoring   Grievance redress   Appeals processes   Policies to ensure access to    information  Service delivery and/or   Audits   Social audits  payment of benefits   Spot checks   Scorecards/ report cards   Process evaluation   Beneficiary surveys   MIS   Complaints and appeals  Grievance redress   Complaints�handling systems   Complaints and appeals  Exit   Spot checks   Complaints and appeals   MIS   Database crosschecks    The  objective  of  Bank  engagement  in  this  area  is  to  support  the  development  and  strengthening  of  control  and  accountability  mechanisms  through  its  range  of  lending  and  non�lending  instruments.  Dialogue  on  controls  is  generally  integrated  into  work  on  the  “nuts  and  bolts�  of  program  implementation  and  administration.  This  section  provides  a  review  of  “controls�  tools  and  mechanisms  which  look  promising  for  achieving  better  governance  and  service  delivery  and  discusses  their  application  in  different  country  contexts.  Supply�Side Mechanisms  Supply�side accountability mechanisms are conducted by the program or service provider,  generally  without  significant  involvement  of  the  intended  beneficiaries  of  the  program.  These  controls  can  be  implemented  by  specialized  institutions,  agencies,  and  personnel  (e.g., the Social Inspection which oversees social benefit programs in Romania) or they can  be integrated into business processes (e.g., crosschecks between databases which may be  automated  as  part  of  an  MIS).  The  objectives  of  supply�side  controls  include  ensuring  appropriate use of financial resources and improving program management mechanisms.   55  Verification measures and audits. Audits are most commonly associated with oversight of  financing  and  aim  to  ensure  appropriate  use  of  financial  resources  and  improve  program  management  mechanisms.  The  typical  scope  of  an  audit  aims  to  ensure  that:  (i)  disbursement  procedures  and  systems  are  followed;  (ii)  basic  accounting  records  are  adequately  maintained  and  updated;  (iii)  internal  control  systems  are  adequate  (e.g.,  in  terms of payments, authorizations, and payment reconciliation); and (iv) expenditures are  eligible under the program.  For example, controls of Bolsa Família are conducted through the Public Audit Network, a  partnership between the Ministry of Social Development, Supreme Federal Audit Agencies,  and the 27 state audit agencies. These agencies are responsible for verifying irregularities in  the  program  database  and  beneficiaries’  compliance  with  conditionalities,  as  well  as  proposing legal and administrative penalties for any irregularity found.  Other types of audits can also be useful controls of program implementation and processes.  Concurrent audits are continuous program�level audits that take place more frequently than  an  annual  audit  (e.g.,  monthly  or  bimonthly)  to  provide  up�to�date  information  about  program  processes  that  can  be  acted  upon  in  the  short  run.  Systems  audits  assess  the  effectiveness and security of a program’s information system, including data confidentiality,  information processing, access to information, and adequate system documentation.   For  example,  a  systems  audit  of  the  MIS  for  Colombia’s  CCT  program,  Familias en  Acción,  identified  opportunities  to  improve  the  MIS,  contributing  to  enhanced  program  accountability. The systems audit was conducted in response to a range of identified risks,  including unreliable data leading to wrong payments or unwarranted penalization; irregular,  inaccurate,  or  interrupted  payments;  unauthorized  access  to  data  and/or  changes  in  the  system; and overall lack of data quality/integrity causing reputational or political risks. The  audit covered all of the modules in the MIS, and focused on the following components of  the  MIS:  governance  and  organizational  structure,  information  management,  and  application management. The audit aimed to determine whether risk management, control,  56  and governance processes of the MIS ensured the security and confidentiality of data and  information,  accurate  and  complete  management  reporting,  and  adequately  maintained  system documentation. The systems audit identified opportunities to improve the security  of the MIS and make more procedures automatic.  Database  crosschecks.  These  checks  examine  whether  the  beneficiary  information  in  the  program database is consistent with information in other public databases (e.g., tax records  and  civil  registries)  and  can  identify  ineligible  beneficiaries  or  individuals  receiving  inappropriate  benefits.  For  example,  Brazil’s  Bolsa  Família  uses  internal  and  external  crosschecks  of  the  Cadastro  Único  data  to  identify  duplicate  registrations,  scan  for  consistency  and  completeness,  and  verify  income  and  other  information  against  other  databases.  For  example,  as  a  check  on  consistency  of  information,  if  a  person’s  reported  consumption  is  20%  higher  than  the  self�reported  income,  the  case  is  sent  for  further  verification (Lindert et al. 2007).  Spot checks. One of the good practices for increasing accountability is to conduct periodic  third�party  reviews  of  key  aspects of  program  design  and  implementation.  These  reviews,  called  spot  checks,  are  rapid  evaluation  instruments  that  seek  to  determine  the  quality,  effectiveness,  and  efficiency  of  the  program  in  some  of  the  following  areas:  design,  operational  management,  institutional  structure,  payments,  and  the  monitoring  system.  Spot checks provide information about the execution of different program processes, which  can  serve  as  the  basis  for  a  deeper  analysis  of  program  operation  at  different  levels  and  among  the  stakeholders  involved.  Beyond  their  technical  merits,  spot  checks  enhance  governance,  transparency,  and  accountability  as  they  assess  and  validate  a  wide  range  of  actions  and  players  involved  in  the  program  delivery.  Spot  checks  can  also  prevent  fraud  and corruption through deterrence.   Colombia’s Familias en Acción program uses spot checks, or sample�based site monitoring,  to  review  program  operations  in  different  localities.  The  process  is  contracted  by  the  National  Coordination  Unit  and  supervised  by  the  Planning  and  Supervision  Department.  57  Interviews  were  conducted  every  six  months  in  a  randomly  selected  sample  of  20  municipalities.  Program  staff  interview  participants,  program  officials,  and  local  governments  using  structured  questionnaires,  covering  400  indicators  of  critical  program  aspects  including  enrollment,  verification  of  compliance  with  conditionalities,  payment,  appeals,  and  participation  in  and  quality  of  health  education  sessions.  Results  indicate  which  aspects  of  the  program  work  well,  where  there  is  regional  variation  in  program  management,  and  what  changes  in  procedures,  staff,  training,  or  other  inputs  may  be  needed.  The program has been successful at collecting information through spot checks and at using  the  information  to  improve  program  results.  For  example,  spot  checks  revealed  problems  with long wait times for payments whereby program mangers worked with banks to reduce  wait  times.  Furthermore,  spot  checks  detected  areas,  such  as  improved  communication  about the program to beneficiaries and municipalities, in which staff needed more training,  and this was subsequently provided.  Ethiopia’s Productive Safety Net Program (PSNP) uses rapid response spot check teams at  the  local  and  regional  levels  to  address  critical  implementation  problems,  including  transfers  to  beneficiaries,  public  works  activities,  capacity  issue,  and  program  monitoring.  For  example,  to  address  problems  in  the  implementation  of  the  program’s  monitoring  system (especially related to logistical obstacles) during the first year of program operation,  the project used a sample�based emergency response system, which collected information  via  telephone  twice  per  week  as  well  as  rapid  response  teams  to  perform  regular  spot  checks  (at  the  regional  levels  eight  times  per  year  and  at  the  federal  level  four  times  per  year).  The  program  decided  to  continue  the  use  of  spot  checks  even  after  use  of  the  monitoring  system  improved  to  obtain  more  qualitative  and  in�depth  information  on  program performance.42                                                           42  Grosh et al. (2008) and van Domelen and Coll�Black (2010).  58  Grievance Redress   Grievance  redress  mechanisms  (GRMs),  also  known  as  complaints�handling,  refer  to  the  formal institutions and channels that capture beneficiary complaints or grievances related  to  targeting,  service  delivery,  or  other  program  functions,  and  provide  redress.  Grievance  redress is an important element of managing a targeted program, particularly when cash is  involved.  Grievance  redress  mechanisms  can  be  important  for  mitigating  inclusion  and  exclusion errors and for monitoring corruption. GRMs for managing targeting are also found  in  social  protection  programs  that  disburse  targeted  grants  to  poor  communities,  such  as  social funds and other community�driven development programs.   There are broadly three categories of grievance redress mechanisms.    First,  grievance  redress  mechanisms  within  government  agencies.  These  are  the  hotlines,  complaints  offices,  websites,  and  other  channels  that  governments  set  up  to  field complaints about their programs and services. These can exist at various levels  –  ranging from the ministry itself, down to the point of delivery, such as within hospitals  or social welfare offices. For example, the UK Department for Work and Pensions (DWP)  has  separate  complaints  departments  for  each  of  their  sub�agencies:  the  Pension  Service, Job Centre Plus, Child Support Agency, Debt Management Organization, and the  Disability and Careers Service.43   Second,  independent  redress  institutions.  This  category  includes  a  diverse  set  of  institutions  that  sit  outside  of  the  formal  government  bureaucracy  (e.g.,  tribunals  and  ombudsmen)  a  variety  of  sector�specific  entities  (e.g.,  labor  relations  boards)  and  civil  society organizations. Because they are independent of the government, these types of  institutions generally have little or no public authority to enforce their findings and their  judgments are often advisory only.   Third,  courts.  Depending  on  local  legal  traditions,  institutional  configurations,  and  political  circumstances,  courts  can  hear  complaints  and  requests  for  redress  regarding                                                           43  http://www.dwp.gov.uk/contact�us/complaints�and�appeals/  59  the failures of line agencies and providers to comply with their statutory and contractual  obligations.  In practice, grievance redress institutions and processes can be overlapping at the country  level. A country may have an ombudsman for citizens to raise general issues regarding the  health sector in addition to facility level channels for registering complaints. In Mexico, in  addition to the court system, citizens have at least three channels through which they can  register  complaints  about  the  national  conditional  cash  transfer  program,  Oportunidades.  The  program  has  its  own  complaints  system  that  is  operated  through  central  and  local  offices  of  the  program  administration.  Citizens  can  also  register  complaints  through  two  federal  government  offices.  First,  the  Dirección  General  de  Atención  Ciudadana  de  la  Secretaría  de  la  Función  Pública,  which  handles  citizens’  petitions  and  complaints  for  all  public  services,  and  second,  the  Fiscalía  Especializada  para  la  Atención  de  Delitos  Electorales,  which  reviews  formal  complaints  in  all  issues  related  to  electoral  politics  (Gruenberg and Pereyra Iraola 2008).   Grievance  redress  is  an  important  element  of  managing  a  targeted  program,  particularly  when  cash  is  involved.  Grievance  redress  mechanisms  can  be  important  for  mitigating  inclusion  and  exclusion  errors  in  targeting  and  for  monitoring  corruption.  Cash  transfer  programs, for example, commonly have complaints�handling systems in place for potential  beneficiaries to complain if they thought they were eligible but denied a benefit; or if they  received  a  benefit  but  believe  that  it  is  the  wrong  amount;  or  if  they  think  that  someone  else – say, a neighbor – is receiving benefits, who should not be eligible.   Most of the conditional cash transfer (CCT) programs in Latin America, such as Bolsa Família  in  Brazil,  Familias  en  Acción  in  Colombia,  and  Oportunidades  in  Mexico  have  extensive  grievance  redress  systems  that  combine  both  redress  mechanisms  within  government  agencies,  at  the  national  and  program  levels,  and  independent  redress  institutions.  Most  complaints fielded through CCT programs have to do with benefit payments. In Colombia,  60  80%  of  complaints  about  Familias  en  Acción  were  related  to  non�payment  of  benefits  (Rodriguez Restrepo 2011).   GRMs  for  managing  targeting  are  also  found  in  social  protection  programs  that  disburse  targeted  grants  to  poor  communities,  such  as  social  funds  and  other  community�driven  development programs. Grievance redress can also be important for the delivery of social  services.  In  the  UK,  a  complaints  procedure  for  adult  social  care  has  been  in  place  since  1991.  Complaints  most  commonly  relate  to  poor  standards  of  treatment  or  people  not  being  treated  properly;  uncaring  attitudes  of  staff;  or  inaccurate  or  mis�diagnoses  (NAO  2008).  In Brazil, the complaints system for Bolsa Família illustrates how grievance and information  interventions may intersect. It includes four channels: (i) toll�free hotlines managed by the  Ministry of Social Development (MDS) that provide information and collect complaints; (ii)  emails and letters sent to the Bolsa Família address, which are processed by the MDS; (iii)  complaints  made  to  publicly  constituted  councils  at  the  municipal  level  that  monitor  the  program;  and  (iv)  a  public  oversight  network.  The  latter  includes  the  Tribunal  Contas  da  União,  the  Controladoria�Geral  da  União,  and  the  Ministério  Público,  which  function  as  independent redress processes to review individual transactions. The program in the State  of  Piaui  covers  about  400,000  beneficiaries,  and  in  the early  phases of  the  program,  their  hotline received as many 300,000 calls per month with complaints and information requests  about the program.  The Bolsa Família Secretariat examines complaints and adopts actions according to the level  of  complexity  of  each  situation.  In  most  cases,  the  Ministry  of  Social  Development  recommends that complaints that are received at the local level be reviewed by municipal  level  program  coordinators.  Complaints  are  also  monitored  by  local  social  control  bodies  comprised  of  civil  society  representatives  and  local  government  officials,  who  provide  oversight of the program. They have the mandate to follow up on processes, and they make  61  sure that actions are taken and sanctions adopted, although no information was available  about whether this happens in practice.   In  the  Philippines,  grievance  redress  is  an  important  feature  of  the  Philippines’  Pantawid  Pamilyang  Pilipino  (known  as  the  4Ps)  conditional  cash  transfer  program.  Complaints  are  entered  into  a  publicly  accessible  database  that  tracks  the  nature,  origin,  location,  and  status  of  complaints,  including  targeting  errors,  payment  irregularities,  fraud,  and  corruption.  The  database  takes  in  complaints  from  text  messages,  various  websites,  Facebook, Twitter, and a hotline. In the first quarter of 2010, some 13,500 complaints were  received, over 80% of which were related to payments. A survey of one region found that  13%  of  the  population  had  complaints  about  the  program  (World  Bank  2010).  This  is  not  surprising given the rapid expansion of the program, which now covers approximately 20%  of the poor. The complaints system is also being used as an important source of information  for course corrections as the program expands.  In  Yemen’s  public  works  program,  beneficiaries  can  share  complaints  and  observations  using  a  complaints  box  set  up  at  the  worksites.  A  community  participation  officer  gathers  the complaints during regular field visits and reviews them with program officers. After this  review,  program  officers  provide  program  management  with  a  list  of  the  complaints  at  every project and the measures taken each month to respond to these complaints. In case  of difficult complaints, they seek assistance from program management. Furthermore, the  phone and fax numbers of the program operating agency (at both headquarters and branch  level) are circulated at each of the project work sites (Subbarao et al. 2012 forthcoming).  Program specific grievance redress mechanisms in CCT programs are increasingly being built  into  the  management  information  systems  (MIS).  This  allows  for  improved  tracking  and  monitoring  of  complaints  received,  as  well  as  aggregating  types  of  complaints  to  improve  the functioning of the program (Silva Villalobos et al. 2010). This is an area where advances  in technology such as SMS�based systems can be helpful.  62  Demand�side Mechanisms  Demand�side  controls  involve  beneficiaries  and  the  general  population  in  the  process  of  monitoring whether program operations are running well. These controls are important to  improve both program transparency (by verifying program implementation case�by�case at  the  local  level)  and  accountability  towards  society  (by  taking  into  account  beneficiary  opinions about the program as well as opinions of the public in general).   Social  audits.  Social  audits  are  participatory  processes  in  which  a  program  offers  information,  and  beneficiaries  organized  in  various  ways  (e.g.,  social  audit  committee)  provide feedback on the implementation of the program in their communities and provide  suggestions  for  improvement.  In  many  cases,  beneficiaries,  communities,  or  the  general  population  review  official  records  in  order  to  determine  whether  reported  expenditures  reflect money being spent on the ground.  For  example,  Panama  has  piloted  a  participatory  social  audit  to  capture  beneficiary  perceptions of its health program, the Programa de Atencion Integral de Servicios de Salud  (PAISS). Representatives of existing civil society groups in each community are selected to  be  members  of  a  social  audit  committee  and  are  trained  by  regional  health  staff  to  be  certified  as  social  auditors.  The  social  auditors  interview  several  beneficiaries  in  their  communities on topics such as perceptions about health services, whether health staff are  present,  and  whether  they  receive  an  explanation  of  the  services  provided.  On  an  annual  basis,  the  social  auditors,  regional  and  local  Ministry  of  Health  staff,  and  NGO  providers  meet to discuss the findings from the surveys. The group develops a common action plan to  solve the service provision problems that were identified during the social audit. Results of  the social audit determine whether service providers receive 5% of the value of their annual  contract (between USD 10,000 and USD 12,500).   Several challenges were identified during the pilot. For example, the frequency of the social  audit  (once  a  year)  limited  timely  response  to  problems,  and  some  health  staff  resisted  being  evaluated  by  uneducated  people.  However,  overall,  the  participating  communities  63  were  pleased  with  the  pilot  experience  in  Panama.  Community  groups  felt  empowered  (particularly  women)  and  community  members  expressed  interest  in  participating  in  the  process of improving health services.  Social  audits  are  also  being  used  as  an  institutionalized  tool  for  monitoring  program  effectiveness  in  the  National  Rural  Employment  Guarantee  Scheme  (NREGS)  in  several  states in India (Chamorro et al. 2010).44 The core of the social audit method is to involve, in  the process of auditing, the entire group or community that is affected by the program that  is being audited. In most cases, the members carrying out the social audits are volunteers  who are directly affected by the program. These volunteers are generally trained in social  audit process by a NGO/CSO.   The NREGS program was introduced in 2006 in India as a flagship social protection program  that guarantees 100 days of employment in a financial year to rural households whose adult  members are willing to do unskilled manual work. An innovative feature of the NREGS act is  that it gave a central role to “social audits� as a means of continuous public vigilance. The  Government  of  Andhra  Pradesh  set  up  a  separate  unit  to  design  and  implement  social  audits  within  the  NREGS  program  in  their  state.  The  World  Bank  and  the  Government  of  Andhra Pradesh conducted a study that surveyed 840 wage seeker households across three  districts  of  Andhra  Pradesh,  three  times  in  seven  months.  The  first  survey  was  conducted  one month prior to the social audit; the second survey was conducted one month following  the social audit; and a third one six months after the social audit. In addition, another 180  wage seekers were also interviewed 5�7 days after the social audit.   The survey showed that there was a large increase in the percentage of wage seekers who  knew about the program and its details between the first and third visit. The percentage of  people who knew that the program provided 100 days of work went up from 31% during  the  first  round  to  99%  in  the  third round.  The  number  of participants  reporting  entries  in                                                           44  The social audit process has been used in Andhra Pradesh, Orissa, and Rajasthan states in India to monitor  effective implementation of the NREGS programs in those states.  64  their job cards also went up after the social audits, suggesting participants understood the  importance  of  documentation  following  the  social  audit  process.  These  numbers  tend  to  suggest  that  the  social  audit  process  in  Andhra  Pradesh  had  a  positive  effect  on  the  implementation of the NREGS program; however the social audit has never been rigorously  evaluated  and  the  cited  results  here  are  specific  to  the  AP  case.  In  most  cases,  the  study  points to improvements in percentages in many process indicators.  Citizen  report  cards  and  community  scorecards.  Citizen  report  cards  and  community  scorecards  are  participatory  instruments  to  exact  social  and  public  accountability  and  responsiveness  from  service  providers.  Citizen  report  cards  provide  quantitative  feedback  on  user  perceptions  on  the  quality,  adequacy,  and  efficiency  of  public  services  and  community scorecards are qualitative monitoring tools used by communities for local�level  monitoring  and  performance  evaluation  of  services,  projects,  and  even  government  administrative  units.  The  community  scorecard  process  combines  techniques  of  social  audits,  community  monitoring,  and  citizen  report  cards.  By  including  face�to�face  interaction between service providers and the community allowing for immediate feedback,  the scorecard process is also a strong instrument for local empowerment.  Malawi’s Social Action Fund Project 3 (MASAF) uses a comprehensive community scorecard  process  to  assess  whether  services  are  benefitting  the  poor  and  to  solicit  responses  from  public agencies. The process gives communities a central role in assessing the performance  of  services  and  public  agencies  and  in  providing  citizen  feedback  to  service  providers  on  their  performance.  Each  community  discusses  the  performance  of  a  local  social  service,  such as health or education, and agrees on a score (say, 50 out of a maximum of 100) based  on how well they perceive the service to be performing. Similarly, the service provider or  the agency being assessed performs a self�assessment of its own performance based on the  perceptions of staff or people working in the agency and then gives itself a score. A meeting  is then held between the service provider and the community where common concerns are  discussed and a joint action plan for reform or improvements in the service are agreed. In  65  Malawi’s public works program, this process helped to identify ghost workers and payment  problems (some workers getting paid no wages or lower wages than promised).45  Social control committees. Social control committees, teams comprised of members of civil  society, local authorities, beneficiaries, and/or the general public, allow groups to provide  feedback  on  various  program  functions.  In  Brazil,  social  control  committees  have  been  established in more than 5,000 municipalities. Committee responsibilities include: verifying  if the program reaches the most vulnerable and poor, validating the accuracy of beneficiary  data and the frequency of the recertification process, following the payment process, and  ensuring  monitoring  of  beneficiary  compliance  with  conditionalities.  Committees  report  irregularities to the municipal government and, if these are not addressed in an appropriate  and timely manner, to the Ministry of Social Development (which will follow up through the  Public Audit Network).  Applying Controls in Different Country Contexts   The degree to which control mechanisms (both supply� and demand�side) can be designed,  implemented,  and  enforced  depends  heavily  on  institutional  and  administrative  capacity.  Many MICs are well positioned to apply a combination of effective supply� and demand�side  controls.  They  may  have  supreme  audit  institutions  and  other  bodies  and/or  institutional  structures  set  up  to  implement  and  enforce  supply�side  controls  as  well  as  relatively  sophisticated  organization  of  demand�side  controls.  The  challenge  for  middle  income  countries  (MICs)  is  likely  to  be  maintaining  the  quality  of  the  various  control  mechanisms  used and effectively responding to the problems that they identify.   In  low  income  countries  (LICs)  and  fragile  states,  where  administrative  capacity  is  weaker  and  financial  resources  are  scarce,  enforcement  is  a  challenge  and  controls  are  generally  harder to manage. In these contexts, using a combination of, albeit imperfect, supply� and  demand�side control mechanisms can be even more important to ensure acceptable levels                                                           45  World Bank (2003 and 2006).  66  of governance at the project/program level.46 For example, Ethiopia’s Productive Safety Net  Program  combined  spot  checks  (see  above)  with  a  system  of  roving  audits  to  investigate  compliance  with  financial  rules,  disbursements  and  payments,  as  well  as  appeals  and  complaints.  These  mechanisms  acted  in  synergy  to  provide  timely,  in�depth  information  about program performance, leading to improvements in governance.   Promoting Control and Accountability Interventions in Bank Operations Remains  Challenging  One  challenge,  relevant  for  all  donor�financed  projects,  is  how  to  balance  the  need  to  secure the fiduciary controls of the project (e.g., donor financing) while also supporting the  longer term goal of strengthening a country’s own capacity for enforcing accountability and  strengthening governance. World Bank teams working on Development Policy Loans (DPLs)  in Latvia and on Results Based Financing lending in Romania took an innovative approach by  enlisting the State Audit Office and respectively the National Court of Accounts to carry out  the  performance  audit  of  the  social  assistance  programs  supported  through  the  Bank  projects (see Box 11).                                                           46  Until not very long ago, ring�fencing was the preferred approach by donors to protect “good governance� in  projects in low capacity contexts. However such an approach is rather likely to affect the program sustainability  and  scalabilty,  except  perhaps  in  fragile  states  where  the  macro�level  governance  risks  could  jeopardize  the  project development objectives.  67  Box 11:  State Auditing of Latvia’s Emergency Safety Net Strategy  The  World  Bank’s  two  Development  Policy  Loans  to  Latvia  (2010  and  2011)  have  supported  implementation of Latvia’s Emergency Social Safety Net Strategy (ESSNS). That strategy provides  a short term safety net for the most vulnerable during the economic crisis that enveloped Latvia  beginning in late 2008.   The Latvian government and the Bank team both knew that the ESSNS would benefit from good  administration,  control  mechanisms,  monitoring,  and  what  would  inevitably  be  an  ex  post  evaluation. At least 4 ministries and 118 local governments are involved in the implementation  of  the  program.  It  is  orchestrated  by  the  Ministry  of  Regional  Development  and  Local  Government,  which  submits  quarterly  reports  to  the  Cabinet  of  Ministers  assembled  from  the  responsible  ministries.  These  reports  tend  to  count  activities  and  money  spent.  During  such  a  short period of time, an evaluation would be nearly impossible. The question was how to have a  monitoring  framework  that  might  not  solve  all  of  the  problems  of  implementation  but  would  provide good guidance on improvements needed in the second year of the program.  The  independent  State  Audit  Office  agreed  to  audit  the  program’s  performance.  The  audit,  published  at  the  end  of  October  2010,  has  contributed  to  a  detailed  understanding  of  actions  taken  by  the  government  in  fulfillment  of  its  commitments  both  to  its  own  people  and  in  the  legal agreement with the Bank from the ground up. The State Auditor tested the ESSNS against  three areas of performance: (i) Was each element implemented in a manner consistent with the  law and the regulatory framework, including consistency with the constitutional requirement for  equal  treatment  of  citizens?  (ii)  Did  key  mechanisms  perform  their  job  well,  in  particular  the  determination  of  eligibility  for  the  various  benefits  provided  under  the  safety  net?  (iii)  To  the  degree possible, was the expenditure of public funds economically efficient?  On  legality  and  equality  treatment,  the  Auditor  found  some  serious  flaws  but  recommended  solutions  for  each.  In  particular,  the  extension  of  unemployment  benefits  and  the  targeting  of  higher  education  subsistence  subsidies  ran  afoul  of  the  equal  treatment  provisions  in  the  constitution.  In  each  of  these  cases,  the  relevant  law  or  regulation  needs  to  be  adjusted.  For  example,  for  the  higher  education  subsidy  it  is  necessary  to  indicate  that  the  subsidy  is  oversubscribed,  and  a  criterion  of  poverty  is  being  used  to  allocate  it,  given  that  it  cannot  be  made  available  for  everyone.  The  Auditor  also  made  an  important  observation  that  uneven  application  of  criteria  for  eligibility  in  the  targeted  social  assistance  program  (GMI)  across  municipalities and the enacting of special GMI provisions by some municipalities may result in an  inability of all Latvian citizens to receive benefits to which they are entitled under national law.  Perhaps the most serious findings were on the mechanics of determining eligibility at the local  level.  For  this  review,  the  State  Auditor  selected  a  sample  of  19  local  offices  and  extracted  information on their social assistance decisions from the “Social Services Administration System�  on  792  families  or  persons  granted  the  status  of  needy  and  thus  a  GMI  allowance.  This  information  was  crosschecked  against  other  datasets,  including  those  showing  payments  from  68  the State for various benefits, such as unemployment, the state family allowance, the state social  provision allowance, the state old�age pension, a disability pension, a sickness allowance, and a  maternity allowance. Other datasets containing information on  farm equipment assets, vehicle  licenses and ownership, and so on, were also checked. The Auditor found considerable leakage  of  GMI  funds  to  ineligible  households  and  inadequate  monitoring  of  changes  to  household  income  that  would  change  eligibility  for  continuing  GMI  payments.  A  few  of  these  were  jaw� dropping  discoveries,  such  as  a  GMI  household  with  nine  vehicles,  two  of  which  had  been  purchased  while  receiving  the  GMI  benefit.  Of  course  the  Auditor  could  not  screen  for  eligible  households  not  receiving  GMI  benefits;  that  information  awaits  completion  of  the  impact  evaluation.  Nevertheless,  this  audit  showed  what  many  have  suspected  –  that  local  offices’  performance is variable and that national oversight is inadequate.  Such a critical, comprehensive, and deep understanding of what happened could not have been  replicated by the Bank at any cost simply because of language barriers, deep knowledge of the  system from previous audits, and access to information. For both the Ministry of Finance and the  Bank,  coordinating  the  timing  of  the  review  for  the  second  loan  with  the  release  of  the  audit  contributed substantially to an understanding of the weaknesses of the program as implemented  and  to  have  confidence  that  steps  were  already  in  place  and  formally  agreed  among  the  implementers to address them.  Source: Griffin (2011).    Second, implementing social accountability interventions entails common challenges. Staff  experimenting  in  this  area  note  bottlenecks  on  the  client  side,  including  lack  of  local  capacity  for  putting  in  place  new  and  unfamiliar  processes  (e.g.,  scorecards),  and  limited  government ownership for activities that providers and policymakers may find threatening.  As  a  result,  there  are  risks  that  program�specific  demand�side  interventions  remain  very  contained  and  do  not  link  to  broader  accountability  systems  (e.g.,  general  administrative  appeals/sanctions regimes). Such linkages have been implemented in Brazil and India, but  ongoing  integration  remains  a  challenge  in  many  countries  (Chamorro  et  al.  2010).  There  are open questions about the effectiveness of using demand�side control mechanisms like  social audits in places where there are strong local social divisions like caste or ethnicity.   Furthermore,  the  implementation  of  social  accountability  mechanisms  in  projects  is  frequently delayed because of cumbersome processes, such as procurement, which make it  69  difficult  to  contract  firms  quickly  for  initial  activities,  such  as  data  collection.  Critical  questions  also  surround  what  happens  after  projects  end  –  including  scalability  of  the  interventions  and  their  political  and  financial  sustainability.  Many  social  accountability  initiatives start out as pilots and most are not scaled up.   On  the  Bank  side,  staff  noted,  especially  with  respect  to  demand�side  mechanisms,  an  increased need of access to information and operational lessons learned about what works  in  different  country  contexts,  including  those  with  different  implementation  and  enforcement capacities.   III.  The Way Forward  This final section looks at areas of opportunity for the Bank in social protection governance,  with a focus on social assistance. The aim is to help to define strategic choices and identify  priorities for the sector in the coming years, based on existing engagement, client demand,  and frontier thinking on governance in the sector. We identify four main directions for the  Bank to consider as it moves forward.   First,  engagement  in  the  area  of  social  protection  governance  is  growing  fast.  However,  there is scope to consolidate and be more systematic about governance work in SP.   Second,  the  evidence  base  on  what  works  and  what  does  not  on  governance  in  social  protection is being developed. This implies that there is a need for an agenda that better  documents and measures what governance is and how it affects outcomes.  Third,  some  key  areas  stand  out  as  particularly  important  as  the  World  Bank  tries  to  consolidate the governance work in social protection and apply it more systematically across  lower and middle income countries, and all regions. There are opportunities to strengthen  and learn from the interaction of supply�side measures focused on efficient service delivery  and  demand�side  measures,  and  there  are  opportunities  to  better  harness  the  innovative  use  of  technology  for  accountability.  The  Bank  should  also  carefully  think  about  how  to  70  promote  effectively  the  “good  enough  governance  agenda�  and  to  make  strategic  use  of  political  economy  analysis  in  a  way  that  best  serves  its  engagement  at  various  levels  (country, sector, and program).  Fourth,  there  is  a  need  to  explore  the  governance  implications  of  the  Systems  Vision  promoted  by  the  SP&L  Strategy.  At  the  same  time,  there  is  scope  for  better  linkages  and  synergies between the micro� and meso�level work on SP systems and the broader agendas  on public sector management.   1.  Consolidate and be more systematic about governance work in SP. The Bank’s SP  sector  is  engaged  in  numerous  ways  in  “rules,  roles  and  controls�  even  though  staff  does not always view what they are doing as governance. There is, however, potential  to be more systematic in thinking through how interventions to strengthen “rules, roles,  and controls� are incorporated into Bank�supported programs and assistance.  a.  Knowledge sharing and consolidation. Patterns of engagement vary significantly  across  regions.  These  differences  reflect  the  varying  nature  of  the  social  contracts,  the  particular  political  economy,  and  the  evolution/sophistication  of  social  protection  systems.  They  also  translate  into  possible  different  “entry  points�  for  governance  interventions,  depending  on  context.  For  safety  net  programs,  for  example,  in  LAC,  program  “rules�  are  found  at  the  level  of  the  operational manuals, while in ECA they tend to be defined by laws or regulation,  which are harder to modify. These and other factors have strong implications for  how to attempt reform across contexts and regions. Nevertheless, the diversity of  engagement patterns represents a strong argument for useful experience sharing,  knowledge consolidation, and a more systematic engagement.  b.  Developing  simple  toolkits  including  roadmaps  and  risk�diagnostic  tools  to  support  a  more  systematic  approach,  especially  for  low  capacity  contexts  and  fragile states, where often the attention should be focused only on the minimal  conditions  of  governance  to  be  met  in  order  for  a  program  to  perform.  An  71  important agenda refers to the development of tools to support the assessment  of  governance  risks  in  projects  and  programs,  and  the  development  of  corresponding mitigation measures/interventions. Such tools could also help task  teams to address important governance questions like whether to adopt a ring� fencing  approach  or  not  and  the  implications  for  project  sustainability  and  scalability.  Examples  are  readily  available  in  Bank  operations  implemented  in  fragile  states  and/or  in  emergency  situations  where  lessons  maybe  drawn  (e.g.,  Pakistan cash transfer following the floods).    2.  Strengthen  monitoring  and  improve  the  evidence  base  of  what  works  in  social  protection  governance.  The  increased  relevance  of  governance  highlights  the  need  to  properly monitor and evaluate the impact of governance interventions.   a.  Strengthen  monitoring  of  “governance  results�  including  through  the  integration  of  governance  related  indicators  in  the  SP  benchmarking  tools.  Efforts to increase measurement of governance in SP include the development of  indicators  to  track  and  benchmark  policies  and  performance  across  and  within  countries (Rubio 2011). Distinguishing between policy indicators, which define the  rules,  roles,  and  controls  of  service  provision,  and  indicators  of  performance  is  important. The former have to do with monitoring the implementation of “rules,  roles,  and  controls�  (e.g.,  Are  the  eligibility  criteria  communicated  and  transparent?  Do  performance  incentives  for  providers  exist?  Is  there  a  complaints�handling mechanism?), while the latter attempt to measure the actual  changes  in  practices  and  behaviors  of  providers  resulting  from  the  implementation governance arrangements (Fiszbein et al. 2009).   The SP&L anchor is planning an effort to benchmark SP policies across countries  (Robalino et al. 2012). The focus on the exercise would include issues related to  eligibility,  financing  sustainability,  fragmentation,  and  coordination  between  programs,  as  well  as  institutional  capacity  and  service  delivery  arrangements.  72  While  these  dimensions  are  still  to  be  operationalized,  they  may  benefit  from  incorporating governance policies and tools into this framework.  b.  Strengthen  portfolio�monitoring  tools.  Currently,  the  Bank  systems  (e.g.,  SAP,  Business Warehouse) are not well positioned to monitor what we do in the area  of SP governance within our portfolio. The tools for tracking what is being done in  this  area  within  the  Bank’s  portfolio  and  at  the  country  level  need  to  be  strengthened.  c.  Build evidence about the effectiveness of approaches for which a solid body of  knowledge  does  not  exist.  Performance  incentives  and  demand�side  interventions  in  particular  are  becoming  increasingly  popular,  but  as  the  Bank  shifts attention and resources to strengthen its engagement in these areas, it will  be  crucial  to  build  evidence  around  their  effectiveness.  These  are  priorities  not  only  for  the  Bank.  For  example,  in  OECD  countries,  where  governance  interventions in social protection tend to be more sophisticated, there seems to  be broad agreement on the importance of user involvement for the improvement  of  public  services,  but  evidence  remains  limited.47  Another  area  in  which  more  reliable evidence is needed is the cost�effectiveness of implementing governance� related measures. All of these represent priority areas for the evidence building  agenda.   3.  There  are  opportunities  to  strengthen  engagement  in  key  areas,  such  as:  (i)  complementarity of demand and supply side interventions; (ii) good enough governance  agenda; (iii) innovative use of technology for service delivery; and (iv) political economy  of social protection.                                                           47  A UK House of Commons Public Administration Select Committee (2008, p. 27) summarizes the motivation of  promoting user involvement and current state of evidence as follows: “It is as yet unclear whether user�driven  public services offer better value for money or improved outcomes for all or most service users. What is clear is  that stronger variants of user participation and control would have far�reaching effects on the shape of some of  our  public  services.  In  particular,  there  would  be  fundamental  implications  for  the  role  of  public  service  professionals,  their  relationship  with  service  users,  and  the  way  that  public  services  are  organised  and  assessed.�  73  a.  Complementarity  of  demand�  and  supply�side  interventions.  Efforts  to  strengthen  beneficiary  involvement  for  program  monitoring  must  be  met  by  government  support  for  results  to  be  sustainable,  in  what  should  be  a  mutually  reinforcing  cycle.  In  India’s  NREGA,  a  critical  supply�side  measure  like  the  implementation of the Right to Information Act in 2005 offered the basis for the  program  to  introduce  a number  of  innovative  accountability  measures including  the  institutionalization  of  demand�side  mechanisms  such  as  Social  Audits.  The  effectiveness  of  these  Social  Audits  in  increasing  citizen  program  awareness,  which  has  in  turn  led  to  improvements  in  program  implementation  with  the  support of the government, has made NREGA a celebrated case study.   Within  the  Bank,  both  the  Demand  for  Good  Governance  (DFGG)  and  the  Program  for  Results  (P4R)48  agendas  explicitly  recognize  the  need  to  support  activities to strengthen the enabling environment for social accountability. These  provide  a  useful  framework  to  think  about  accountability  in  a  comprehensive  way, involving demand� and supply�side interventions.  b.  The  good  enough  governance  agenda.  This  paper  makes  the  case  for  a  set  of  simple  operational  entry  points  (rules,  roles,  and  controls)  for  strengthening  governance  of  social  protection  systems.  It  is  important  to  ensure  that  governance  is  integrated  into  programs  in  all  types  of  countries.  Governance  is  neither  a  Middle  Income  nor  a  Fragile  States  agenda.  Innovations  are  occurring  across types of countries. The Bank should continue to engage in finding the best  ways  to  move  towards  better  governance  in  any  particular  capacity  context,  by  promoting  tools  and  instruments  relevant  to  the  particular  conditions  of  countries, and without expecting to address all governance deficits at once. Well�                                                          48   P4R  programs  will  need  credible  results  monitoring  systems  including,  where  appropriate,  independent  third�party  reviews,  greater  beneficiary  participation,  and  civil  society  oversight  (Integrated  Audit).  Such  measures  would  also  help broader  efforts  to  enhance governance and  accountability  at  the country  level  by  focusing on results and institutional issues as well as on the incentives for achieving desired results.  74  implemented good�enough�governance interventions could also help overcoming  programs’ scalability risks.   c.  Innovative  uses  of  technology.  Innovative  uses  of  technology  provide  powerful  tools  to  enhance  accountability  and  transform  the  way  public  services  are  delivered to citizens. Technology can empower citizens to communicate directly  with government and service providers. The value of these modern avenues for  registering grievances is that they can establish accessible, alternative channels to  the standard means by which people complain.  d.  Political  economy  of  social  protection.  While  the  Bank  has  been  conducting  political economy analysis for a many years, the attempt to develop a systematic  and  operationally  relevant  approach  to  political  economy  is  a  more  recent  phenomenon, and one that is receiving increasing attention by sector and country  units  alike.  The  Political  Economy  agenda  within  the  Bank  has  been  growing  rapidly  within  the  context  of  the  broader  Governance  and  Anticorruption  (GAC)  agenda.  The  establishment  of  a  Political  Economy  (PE)  community  of  practice  is  meant to facilitate and promote the Bank’s work on PE, including high quality PE  analysis and operational support as needed, with an eye to improving operational  relevance and knowledge sharing.   Despite these efforts, engagement at the sector level remains tricky. Resources,  both in terms of time, skill, and money, remain limited. When PE assessments are  undertaken, they need to carefully balance the need for discretion on what can  be  very  sensitive  topics  against  the  opportunity  of  making  candid  assessments,  lest  running  the  risk  of  becoming  exclusively  internal  documents.  Moreover,  incentives  for  staff  may  at  times  be  contradictory  in  terms  of  the  pressure  to  deliver a project even in unfavorable political economy conditions, something we  need to acknowledge. The sense is that at the individual country level, and within  each  sector,  staff  engages  in  PE  analysis  in  a  variety  of  ways,  some  more  systematic  than  others.  Knowledge sharing  is  happening,  but  there  is  significant  75  room  for  improvement  in  connecting  the  dots  within  the  institution,  so  that  sectors  can  benefit  more  from  existing  GAC  resources,  for  example.  Going  forward, and given the limited resources available, it will be critical to use political  economy  strategically  to  inform  project  teams.  PE  analysis  has  to  be  selective,  demand�driven, and focus on priority issues rather than becoming a “box ticking�  exercise.  Comparative  analysis  of  the  nature  of  problems  and  feasible  solutions  depending on the PE context is needed.  4.  Finally, there is an interesting governance agenda ahead regarding the area where  the  boundaries  of  programs  overlap,  and  what  governance  issues  are  implied  by  the  systems  vision  of  the  SP&L  Strategy  Paper.  At  the  same  time,  there  is  scope  for  better  linkages  and  synergies  between  the  micro�  and  meso�level  work  on  SP  systems  and  the  broader  agendas  on  public  sector  management.  As  such,  the  implementation  of  SP  governance  agenda  will  require  a  coordinated  effort  between  networks,  in  particular  Human  Development  (HD),  Poverty  Reduction  and  Economic  Management  (PREM),  and  Social Development (SDV).49                                                           49  For example, the various related initiatives such as the Demand for Good Governance, the Governance and  Anti�Corruption, or the broader Public Sector Management agenda.  76  References  Alderman,  H.  2002.  “Do  Local  Officials  Know  Something  We  Don’t?  Decentralization  of  Targeted Transfers in Albania,� Journal of Public Economics 83 (3): 375�404.  ANAO. 2008. Centrelink's Complaints Handling System. Canberra: Australian National Audit  Office.  Bhattamishra, R. and C. Barret. 2008. “Community�based Risk Management Arrangements:  An Overview and Implications for Social Fund Programs.� Social Protection Discussion Paper  No. 0830. Washington DC: World Bank.  Brender,  A.  and  A.  Drazen.  2008.  “How  Do  Budget  Deficits  and  Economic  Performance  Affect Reelection Prospects?� American Economic Review 98(5).  Chamorro  M.,  J.  Cho,  D.  Coffey,  D.  Erickson,  M.  García  Mora,  P.  Hathi,  J.  Lah,  P.  Mukhopadhyay.  2010.  Holding  Government  to  Account:  The  Case  of  the  National  Rural  Employment  Guarantee  Act  (NREGA)  in  Andhra  Pradesh,  India.  Princeton:  Princeton  University, Woodrow Wilson School of Public and International Affairs. Available at:   http://www.princeton.edu/rpds/announcements/HammerPolicyResearchReport2010.pdf)  Crouch, L. and D. Winkler. 2008. Governance, Management and Financing of Education for  All:  Basic  Frameworks  and  Case  Studies.  Background  paper  for  EFA  Global  Monitoring  Report 2009 (through Research Triangle Institute). Paris: UNESCO.  DFID.  2005.  “Social  Transfers  and  Chronic  Poverty:  Emerging  Evidence  and  the  Challenge  Ahead.� DFID Practice Paper. London: DFID.  Fiszbein,  A.,  D.  Ringold,  and  H.  Rogers.  2011.  "Making  Services  Work:  Indicators,  Assessments, and Benchmarking of the Quality and Governance of Public Service Delivery in  the  Human  Development  Sectors."  Policy  Research  Working  Paper  5690.  Washington  DC:  World Bank.  Fiszbein A., D. Ringold, and H. Rogers. 2009. Making Services Work: Indicators, Assessments,  and Benchmarking of the Quality and Governance of Public Service Delivery in the Human  Development Sectors. Washington DC: World Bank.   Fruttero,  A.,  C.  Gomez,  and  D.  Ringold.  2011.  Governance  in  Bolsa  Família:  Roles,  Responsibilities, Coordination and Accountability. Washington DC: World Bank. Manuscript.  77  Gelb, A. and C. Decker. 2011. Cash at Your Fingertips: Biometric Technology for Transfers in  Developing  and  Resource�Rich  Countries.  Center  for  Global  Development  Working  Paper.  Washington DC: Center for Global Development.  Giannozzi,  S.  and  A.  Khan.  2011.  “Strengthening  Governance  of  Social  Safety  Nets  in  East  Asia,�  World  Bank  Social  Protection  Discussion  Paper  No.  1116.  Washington  DC:  World  Bank.  Griffin, C. 2011. “Case Study: Latvia’s Emergency Safety Net Strategy: The Role of the State  Audit Office of the Republic of Latvia.� Draft.  Grosh M., C. del Ninno, E. Tesliuc, and A. Ouerghi. 2008. For Protection and Promotion: The  Design and Implementation of Effective Safety Nets. Washington DC: World Bank.  Gruenberg,  C.  and  V.  Pereyra  Iraola.  2008.  Manual  de  estudio  de  casos:  participación,  transparencia  y  rendición  de  cuentas  en  la  gestión  de  programas  sociales  focalizados.  Buenos Aires: Fundación Tinker/Corporación Participa.  Hess, D. 2011. Governance and Accountability of Public Pensions in Developing Countries.  Social Protection Discussion Series. Washington DC: World Bank. Forthcoming.   Hickey  S.  2007.  Conceptualising  the  Politics  of  Social  Protection  in  Africa.  Brooks  World  Poverty Institute.  ISSA.  2011.  ISSA  Good  Governance  Guidelines  For  Social  Security  Institutions.  Geneva:  International Social Security Association.  Jütting, J., D. Drechsler, S. Bartsch, and I de Soysa (eds.). 2007. Informal Institutions: How  Social Norms Help or Hinder Development. OECD Development Centre Studies.  Kaufmann, D. 2005. Myths and Realities of Governance and Corruption. Available at SSRN:  http://ssrn.com/abstract=829244 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.829244  Le Grand, J.  2003. Motivation, Agency, and Public Policy: Of Knights and Knaves, Pawns and  Queens. Oxford: Oxford University Press.  Lindert,  K.,  A.  Linder,  J.  Hobbs,  and  B.  Brière.  2007.  The  Nuts  and  Bolts  of  Brazil’s  Bolsa  Família  Program:  Implementing  Conditional  Cash  Transfers  in  a  Decentralized  Context.  World Bank Social Protection Discussion Paper No. 0709. Washington DC.  Madrian, B. and D. Shea. 2001. The Power of Suggestion: Inertia in 401(k) Participation and  Savings Behavior, Quarterly Journal of Economics 66(4): 1149–88.  78  Muslumov,  S.  and  O.  Ibrahimov.  2009.  “Pension  Reform  in  Azerbaijan:  Challenges  and  Achievements,�  Development  and  Transition  12.  Bratislava:  United  Nations  Development  Programme and London School of Economics.  NAO. 2006. International Benchmark of Fraud and Error in Social Security Systems. HC 1387,  Session 2005�2006. London: UK National Audit Office.  —.  2008.  Progress  in  Tackling  Benefit  Fraud.  HC  102  Session  2007�2008.  London:  UK  National Audit Office.  —.  2008a.  Progress  in  Tackling  Benefit  Fraud.  HC  102  Session  2007�2008a.  London:  UK  National Audit Office.  —. 2008b. Feeding Back? Learning from Complaints Handling in Health and Social Care. HC  853 Session 2007�2008b. London: UK National Audit Office.  —.  2008c.  Department  for  Work  and  Pensions:  Handling  Customer  Complaints.  HC  995  Session 2007�2008c. London: UK National Audit Office.  Nieto�Parra,  S.  and  J.  Santiso.  (2009).  Revisiting  Political  Budget  Cycles  in  Latin  America.  OECD Development Centre Working Paper 281.  OECD. 2004. OECD Principles of Corporate Governance. Paris: Organization of Economic Co� operation and Development.  Palacios,  R.  2000.  “Public  Management.  Part  I:  How  Well  Do  Governments  Invest  Pension  Reserves?� World Bank Pension Reform Primer Note. Washington DC.  Palacios, J. and J. Carmichael. 2004. A Framework for Public Pension Fund Management. In  A.R.  Musalem  and  J.R.  Palacios  (eds.)  Public  Pension  Fund  Management.  Washington  DC:  World Bank.  Robalino  et  al.  2011.  “Building  Social  Protection  Systems:  Concepts  and  Operational  Implications.� Washington DC: World Bank.  Robalino, D., I. Walker, and L. Rawlings. 2012. Building Social Protection and Labor Systems:  Concept  and  Operational  Implications.  World  Bank  Social  Protection  Strategy  Paper.  Washington DC: World Bank. Forthcoming.  Ringold,  D.,  L.  Pop,  and  M.  Koziol.  2010.  “The  Demand�Side  of  Governance  in  Human  Development.� HDNCE Discussion Paper. Washington DC: World Bank.  79  Rodriguez Restrepo, C. 2011. “Case Study: Governance in the Colombian Program Familias  en Acción.� Unpublished Report.  Rubio, G. 2011. Measuring Governance in Social Protection. SP Working Paper. Washington  DC: World Bank. Forthcoming.  Savedoff,  W.D.  2009.  Governance  in  the  Health  Sector:  Authority,  Information  and  Motivation. Portland: Social Insight.  Subbarao K., C. Del Ninno, C. Andrews, and C. Rodriguez. 2012. Making Public Works Work:  Lessons in Design and Implementation, Directions in Development. Washington DC: World  Bank. Forthcoming.  van Domelen, J. and S. Coll�Black. 2010. Designing and Implementing a Rural Safety Net in a  Low Income Setting: Lessons Learned from Ethiopia’s Productive Safety Net Program 2005– 2009.  http://siteresources.worldbank.org/SAFETYNETSANDTRANSFERS/Resources/EthiopiaPSNPL essonsLearnedLite.pdf  van Stolk, C. 2012. To Strengthen the Governance Dimension of Social Safety Net Programs  in the ASEAN Region. Forthcoming.  —.  2012.  Provider  Incentives  in  Social  Protection  and  Health:  A  selection  of  Case  Studies  from OECD Countries.� Forthcoming.   van  Stolk  C.  and  E.  Tesliuc.  2010.  Toolkit  on  Tackling  Error,  Fraud  and corruption  in  Social  Protection  Programs.  Social  Protection  Discussion  Series  No.  1002.  Washington  DC:  World  Bank.  van Stolk, C., G. Bjornsson, and S. Goshev. 2010. Provider Incentives in Social Protection and  Health, A selection of Case Studies from OECD Countries. RAND Working Paper WR�779�WB.  Santa Monica, CA: RAND Corporation.  Verstyuk, S. 2004. Electoral Cycles in Ukraine. EERC Working Paper.  Silva  Villalobos,  V.,  G.  Blanco,  and  L.  Bassett.  2010.  Management  Information  Systems  for  CCTs  and  Social  Protection  Systems  in  Latin  America:  A  Tool  for  Improved  Program  Management and Evidence�Based Decision�Making. Washington, DC: World Bank.  Wojkowska,  E.  2006.  Doing  Justice:  How  Informal  Justice  Systems  Can  Contribute.  Oslo:  UNDP Oslo Governance Centre.  80  World Bank. 2003. The Community Scorecard Process. Available at:  http://info.worldbank.org/etools/docs/library/94570/Tanz_1103/Ta_1103/TheCommunityS coreCardProcess_Nov03.pdf  —. 2004. Making Services Work for Poor People. World Development Report. Washington  DC.  —.  2006.  Citizen  Oversight  through  Social  Accountability:  The  Malawi  Social  Action  Fund  and  the  Comprehensive  Community  Scorecard  Process.  Washington  DC.  Available  at:  http://www.ansa� africa.net/uploads/documents/publications/Worlbank_findings265_Aug2006.pdf  —. 2007. “Control and Accountability Mechanisms in Conditional Cash Transfer Programs: A  Review  of  Programs  in  Latin  America  and  the  Caribbean.�  In  Operational  Innovations  in  Latin America and the Caribbean, Vol. 1, No. 1. Washington DC.  —.  2007a.  Implementation  Completion  and  Results  Report:  Argentina  Jefes  de  Hogar  Program. Washington DC.  —.  2008.  Implementation  Completion  and  Results  Report:  Moldova  Social  Protection  Management Project. Washington DC.  —.  2009.  Dominican  Republic  DPL:  Program  Document  for  a  Proposed  First  Development  Policy  Loan  on  Performance  and  Accountability  of  Social  Sectors  (PASS)  (October).  Washington DC.  —.  2010.  Building  Governance  and  Anti�Corruption  in  the  Philippines’  Conditional  Cash  Transfer Program. World Bank Policy Brief. Washington DC.  —. 2010a. Implementation Completion and Results Report: Brazil Bolsa Família Washington  DC.  —.  2010b.  From  Jargon  to  Reality:  The  Case  of  Pakistan.  South  Asia  Protection  Unit.  Washington DC.   —.  2011.  Cash  Transfer  Programs:  The  Emerging  Safety  Net  in  Sub�Saharan  Africa.  Africa  Human Development Department, Social Protection. Washington DC. Draft.    81  Background Papers for the World Bank 2012–2022 Social Protection and Labor Strategy No. Title 1210 Climate-Responsive Social Protection by Anne T. Kuriakose, Rasmus Heltberg, William Wiseman, Cecilia Costella, Rachel Cipryk and Sabine Cornelius, March 2012 1209 Social Protection in Low Income Countries and Fragile Situations: Challenges and Future Directions by Colin Andrews, Maitreyi Das, John Elder, Mirey Ovadiya and Giuseppe Zampaglione, March 2012 1208 The World Bank in Pensions: A Background Paper for the Social Protection Strategy by Mark Dorfman and Robert Palacios, March 2012 1207 Labor Markets in Middle and Low Income Countries: Trends and Implications for Social Protection and Labor Policies by Yoonyoung Cho, David Margolis, David Newhouse and David Robalino, March 2012 1206 Rules, Roles and Controls: Governance in Social Protection with an Application to Social Assistance by Lucy Bassett, Sara Giannozzi, Lucian Pop and Dena Ringold, March 2012 1205 Crisis Response in Social Protection by Federica Marzo and Hideki Mori, March 2012 1204 Improving Access to Jobs and Earnings Opportunities: The Role of Activation and Graduation Policies In Developing Countries by Rita Almeida, Juliana Arbelaez, Maddalena Honorati, Arvo Kuddo, Tanja Lohmann, Mirey Ovadiya, Lucian Pop, Maria Laura Sanchez Puerta and Michael Weber, March 2012 1203 Productive Role of Safety Nets by Harold Alderman and Ruslan Yemtsov, March 2012 1202 Building Social Protection and Labor Systems: Concepts and Operational Implications by David A. Robalino, Laura Rawlings and Ian Walker, March 2012 Abstract The paper develops an operational definition of governance that can be applied to social protection. The 2004 WDR accountability framework acts as a starting point, defining accountability in terms of a set of principal-agent relationships between policymakers, providers, and citizens. Applying this framework to social protection, the paper looks at three broad areas where the Bank is involved in governance in social protection: rules of the game, including clear criteria for entry and exit of programs; roles and responsibilities, including defining accountability relationships and incentive frameworks across levels of government and institutions involved in social protection; and controls and accountability measures, including the broad set of implementation mechanisms and procedures for ensuring that “the right benefit gets to the right person at the right time�. The paper applies this framework to social assistance policies and programs, reviews what is currently being done across the Bank in this area, and identifies future opportunities for clients and Bank engagement. About this series... Social Protection & Labor Discussion Papers are published to communicate the results of The World Bank’s work to the development community with the least possible delay. The typescript manuscript of this paper therefore has not been prepared in accordance with the procedures appropriate to formally edited texts. The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s), and do not necessarily reflect the views of the International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank and its affiliated organizations, or those of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The author(s) attest(s) that the paper represents original work. It fully references and describes all relevant prior work on the same subject. For more information, please contact the Social Protection Advisory Service, The World Bank, 1818 H Street, N.W., Room G7-803, Washington, DC 20433 USA. Telephone: (202) 458-5267, Fax: (202) 614-0471, E-mail: socialprotection@worldbank.org or visit us on-line at www.worldbank.org/sp. Printed on recycled paper