Seguridad alimentaria y agricultura en América Central Estructura de mercado y eficiencia en las cadenas de valor agrícolas: un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana © 2025 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / El Banco Mundial y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO). Esta obra es producto del personal del Banco Mundial y de la FAO, con contribuciones externas. Las conclusiones, interpretaciones y opiniones expresadas en esta obra no reflejan necesaria- mente las opiniones de la FAO ni del Banco Mundial, de su Junta de Directores Ejecutivos o de los gobiernos que representan. El Banco Mundial y la FAO no garantizan la exactitud, integridad o actualidad de los datos incluidos en esta obra y no asumen responsabilidad alguna por errores, omisiones o discre- pancias en la información, ni por el uso o la imposibilidad de uso de la información, métodos, procesos o conclusiones presentadas. 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Todas las consultas sobre derechos y licencias deben dirigirse a World Bank Publications, The World Bank Group, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, EE.UU. Correo electrónico: pu- brights@worldbank.org Estructura de mercado y eficiencia en las cadenas de valor agrícolas: un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana Thomas Chalmers, Carlos Alvarenga, Emiliano Magrini, Ekaterina Krivonos, Viviana M.E. Perego, Elena Mora, Melissa Brown Contenido Lista de acrónimos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6 Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7 Resumen ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1 Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 2 El sector del maíz blanco en El Salvador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 2.1 Patrones y tendencias en la producción, el consumo y el comercio . . . . . . . 23 2.2 Estructura de la cadena de valor del maíz blanco . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 2.4 Análisis de costos, precios y márgenes a lo largo de la cadena de valor . . . . 32 2.4 El entorno institucional: actores y políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 2.5 Síntesis: estructuras de mercado, posibles ineficiencias y opciones de política para la cadena de valor del maíz blanco . . . . . . . . . . . 38 3 El sector comercial del banano en la República Dominicana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 3.1 Patrones y tendencias en la producción, el comercio y el consumo . . . . . . . 43 3.2 Estructura de la cadena de valor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 3.4 Análisis de costos, precios y márgenes a lo largo de la cadena de valor . . . . 53 3.3 El entorno institucional: actores y políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 3.5 Síntesis: estructuras de mercado, posibles ineficiencias y opciones de política para la cadena de valor comercial del banano . . . . . . . . 58 4 Conclusión e implicaciones de política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 Anexo 1: Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 Anexo 2: Nota metodológica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 Anexo 3: Reuniones y entrevistas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 Lista de acrónimos Asociación Cooperativa de Producción, Comercialización ACOPEROERICK y Servicios "Compañero Eric" de RL ADOBANANO Asociación Dominicana de Productores de Banano, Inc. ADOPEXPO Asociación Dominicana de Exportadores ASAESCLA Asociación Agropecuaria "El Éxito de Santa Clara" Proyecto de Medidas de Acompañamiento del Banano BAM (BAM, Banana Accompanying Measures), República Dominicana BANELINO Asociación Bananos Ecológicos de la Línea Noroeste, República Dominicana BFA Banco de Fomento Agropecuario, El Salvador CENTA Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria y Forestal, El Salvador CIEX Centro de Trámites de Importaciones y Exportaciones CIF Costo, seguro y flete CIRAD Centro Francés de Cooperación Internacional en Investigación Agrícola para el Desarrollo Coordinadora Latinoamericana y del Caribe de Pequeños(as) CLAC Productores(as) y Trabajadores(as) de Comercio Justo CNC Consejo Nacional de Competitividad, República Dominicana CONAMYPE Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa, El Salvador DGA Dirección General de Aduanas, República Dominicana FIDEAGRO Fideicomiso Especial del Sector Agropecuario, El Salvador FOB Franco a bordo IDIAF Instituto Dominicano de Investigaciones Agropecuarias y Forestales IFPRI Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias INESPRE Instituto de Estabilización de Precios, República Dominicana JAD Junta Agroempresarial Dominicana Ministerio de Agricultura y Ganadería, Dirección General MAG-DGEA de Economía Agropecuaria, El Salvador Ministerio de Agricultura y Ganadería, Oficina de Planeación MAG-OPES Estratégica y Seguimiento, El Salvador MARN Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, República Dominicana ODS Objetivo(s) de Desarrollo Sostenible PIATEC Programa de Insumos Agrotecnológicos, El Salvador RU Reino Unido SMAR Programa Siembra de Maíz de Alto Rendimiento, El Salvador UE Unión Europea Agradecimientos Este informe es fruto de una colaboración entre el Centro de Inversiones de la FAO (CFI) y la Agriculture and Global Food Practice (Práctica de Agricultura y Alimentación Mundial) del Banco Mundial. Ha sido elaborado por Thomas Chalmers (Consultor), Carlos Alvarenga (Con- sultor) y Emiliano Magrini (Economista), con orientación y apoyo de Ekaterina Krivonos (Jefe de Servicios), Viviana María Eugenia Perego (Economista Sénior, Líder de Equipo), Elena Mora (Economista en Agricultura) y Melissa Brown (Especialista Sénior en Agricultura). David Tréguer (Líder de Sector, Banco Mundial), Thomas Haven (Especialista Sénior en el Sector Privado, Banco Mundial) y Luis Dias (Economista, FAO) fueron tan amables como para realizar una revisión por pares de este informe. Los autores quieren expresar su agradecimiento por los comentarios y la retroalimentación recibidos de Diego Arias, Edward Bresnyan, Barbara Farinelli, Francisco Bueso y Hans Jansen, del Banco Mundial, y de Carlos Puig, de la FAO. Por último, los autores quieren extender su agradecimiento por el inestimable apoyo que recibieron de las partes interesadas de los sectores del maíz y el banano en El Salvador y la República Dominicana, quienes fueron tan amables como para compartir las ideas y obser- vaciones necesarias para elaborar este informe. En el anexo 3 de este informe se encuentra una lista completa de estas partes interesadas. El personal de las oficinas de la FAO y el Banco Mundial en cada país tuvo un papel fundamental en la propuesta y coordinación de entrevistas, así como en dar apoyo a la divulgación de este trabajo en el país. En El Salvador, los autores quieren agradecer a Diego Recalde (Representante en el País) de la FAO; así como a Carine Clert (Gerente de País), Jania Ibarra (Oficial Sénior de Operaciones) y Miguel Castro (Oficial de Operaciones) del Banco Mundial. En la República Dominicana, los autores quieren agradecer a Rodrigo Castañeda (Representante en el País), de la FAO, y a Alexandria Valerio (Representante Residente), del Banco Mundial. Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana Resumen ejecutivo El hambre y la desnutrición siguen siendo desafíos de desarrollo críticos en América Central. Desde 2020, han aumentado las tasas de inseguridad alimentaria moderada y grave en toda la región, mientras que los indicadores clave relativos a la nutrición en la primera infancia siguen siendo elevados tanto en los estados de ingreso medio bajo como en los de ingreso medio alto. El alza de los precios de los alimentos desempeña un papel clave en que limita el acceso de las poblaciones de estos países a una dieta saludable y asequible. En los años 2022 y 2023, la inflación de los precios de los alimentos alcanzó o superó el 10% en Costa Rica, República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. En la mayoría de estos países, el precio del maíz blanco se ha mantenido en un nivel de un 40% por encima de los niveles en 2021, mientras que los precios del frijol rojo y negro aumentaron entre un 40% y un 90% en ese mismo periodo. El incremento de los precios ha tenido un impacto desproporcionadamente profundo en los hogares más pobres y rurales. Las elevadas tasas de inflación de los precios de los alimen- la manera en que se forman los precios entre productores, tos están asociadas a un conjunto complejo de factores, de intermediarios, procesadores y mayoristas en las cadenas los cuales los más inmediatos son el aumento de los costos de suministro de alimentos; además, puede ser motivo para de los combustibles y los fertilizantes, así como los shocks realizar un análisis estructural en mayor profundidad de climáticos que afectan a la producción interna. El aumento cómo estos actores interactúan entre sí y con el entorno de de los precios de los alimentos sigue siendo un factor que política más amplio que los rige. restringe el acceso a los mismos de muchas personas alrede- En este informe se ofrece un enfoque específico en fun- dor del mundo y en América Central. No obstante, es curioso ción del contexto para analizar las estructuras y dinámicas que las pruebas recientes parecen apuntar a que existe una de mercado que pueden contribuir a las distorsiones de pre- desconexión entre el movimiento de los precios internacio- cios para dos pares país-producto en América Central: para nales de los alimentos y el movimiento de los precios de el maíz blanco en El Salvador y para el banano en la Repúbli- los alimentos en los mercados mayoristas nacionales en ca Dominicana. Estos dos sectores constituyen estudios de toda América Central. En un estudio que el Banco Mundial caso únicos para comprender los puntos de entrada de las realizó en 2024 se halló que en las respuestas de retorno distorsiones de precios en productos básicos de producción de los precios a nivel interno menos del 10% estaba rela- nacional que son sumamente relevantes para la dieta local y cionado con un shock inicial en los precios internacionales que tienen un fuerte componente comercial. En El Salvador, para una serie de alimentos básicos importantes en todos el maíz blanco es el alimento que más calorías aporta a la los países centroamericanos. El bajo nivel de transmisión dieta cotidiana. Casi una quinta parte del consumo nacional de los precios internacionales de los principales productos se satisface mediante importaciones. Esto significa que la alimenticios en América Central hace que surjan preguntas transmisión asimétrica de precios de los mercados fronteri- importantes acerca de la eficiencia con que funcionan estos zos a los locales, en que los aumentos de los precios interna- mercados, tanto para los productores como para los consu- cionales se transmiten a los consumidores más rápidamente midores. Las tasas persistentes de inflación de los precios que las caídas de precios, es un riesgo para la seguridad ali- de los alimentos pueden implicar que hay distorsiones en mentaria por los efectos negativos que tiene sobre los con- 9 Estructura de mercado y eficiencia en las cadenas de valor agrícolas sumidores más pobres que gastan una mayor parte de su como el importado interactúan en el mercado de consumo, ingreso en alimentos básicos. En la República Dominicana, son completamente separados los mecanismos que guían el banano tiene un papel importante en la dieta local, pero los costos y los precios intermedios en estas dos cadenas es producido por un sector comercial que también atiende de suministro. En la República Dominicana son separados a un mercado de exportación de alto valor para productos los mecanismos de fijación de precios para el banano des- certificados y ecológicos. Al mismo tiempo, un alto nivel de tinado a la exportación y el que va al mercado nacional. Los inseguridad alimentaria afecta a muchos pequeños produc- precios de exportación del banano comercial se determinan tores de banano en la República Dominicana y debido al mediante contratos de futuros que utilizan normas certifi- funcionamiento imperfecto de los mercados, que dificulta cadas internacionalmente como parámetro de referencia. la comunicación de las señales de precios y no permite que Mientras que el mercado nacional se basa en una estructura los agricultores capten una mayor parte de los precios de ex- fragmentada de intermediarios en la que los principales de- portación, se socava su acceso a alimentos. En cada caso, ha terminantes de los precios son la información sobre la oferta habido muy poca transmisión de los cambios en los precios disponible y la demanda del mercado que es transmitida por internacionales a los cambios en los precios de los mercados los productores y los mayoristas, respectivamente. mayoristas internos. El propósito de este informe es arrojar En segundo lugar, las estructuras de estos mercados luz sobre los factores subyacentes que podrían aportar in- apuntan a varias fuentes potenciales de ineficiencias. En El formación para una respuesta de política. Salvador, el carácter informal de la producción e intermedia- Para ambos alimentos básicos, en este informe se ana- ción no permite una comunicación eficiente de las señales lizan las estructuras de las cadenas de valor a través de de demanda a los productores ni la integración eficiente de las cuales se producen y venden, las políticas públicas que los productos nacionales en las cadenas agroindustriales a los rigen y las distribuciones de costos y precios entre los gran escala. Debido al alto nivel de concentración y el bajo actores participantes para responder las siguientes tres nivel de transparencia en el sector agroindustrial puede ser preguntas: que las empresas participantes capten una parte relativa- mente mayor del valor del maíz importado y que los consu- 1. ¿Cómo se forman los precios en los mercados nacio- midores queden expuestos a mayores riesgos en caso de que nales y cómo se comparan estos mecanismos con el suban los precios internacionales del grano de maíz blanco. canal comercial? En la República Dominicana, en la producción bananera 2. ¿Qué indican las estructuras y las características orientada a la exportación es evidente que hay una desco- cambiantes de las cadenas de valor de estos pro- nexión entre los precios determinados internacionalmente a ductos sobre la eficiencia del mercado en los dos los que venden los productores y sus incentivos para estruc- países? turar eficientemente sus actividades de una manera que pu- diera minimizar los efectos de los descensos de los precios 3. ¿Cómo contribuyen las tendencias en cuanto a la internacionales. A nivel interno, debido a la informalidad en concentración de mercado y la implementación de la intermediación no se comunican las señales de demanda las políticas públicas a posibles distorsiones de los clave y es imposible para los agricultores emplear a escala precios? nacional las mismas estrategias que les permiten producir En primer lugar, a través de un análisis detenido de estos de forma rentable en el marco de contratos de futuros a más dos sectores resulta claro que un conjunto de mecanismos largo plazo en el mercado de exportación. importantes impulsa la formación de precios en los merca- En tercer lugar, hay oportunidades a nivel de los entor- dos nacionales. En El Salvador, se ha dado una bifurcación nos de política que rigen estas dos cadenas de valor para completa en las cadenas de suministro del maíz blanco de mejorar su eficiencia y reducir las posibles distorsiones en producción nacional y de importación. A nivel interno, son el movimiento de los precios desde los productores hasta unos 340.000 pequeños agricultores que cultivan maíz blan- los mercados mayoristas. En El Salvador, en el apoyo públi- co y que consumen una parte de su producción y venden co al sector del maíz blanco desde hace poco se está dando el excedente a través de una red compleja de intermedia- prioridad a la liberalización completa de las importaciones y rios informales y mayoristas de distintos tamaños. Por otro a un sistema de apoyo a los productores que, si bien respon- lado, el maíz blanco se importa a través de un subsector de mejor a las necesidades de los productores individuales, altamente concentrado de empresas agroindustriales que puede provocar el abandono de la producción de maíz. Estas no adquieren el producto en el país y que realizan ventas políticas requieren un proceso de planificación estratégica a través de un conjunto más formalizado de mayoristas y más eficaz en el que participen tanto los productores nacio- supermercados más grandes. Si bien tanto el maíz nacional nales como los agroindustriales, además de un mayor énfa- 10 Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana sis en la mejora de la transparencia del sector agroindustrial para anticipar y responder a cambios en los precios ma- orientado a la importación. En la República Dominicana, las yoristas y minoristas de estos productos. Las medidas de políticas recientes se han centrado en invertir en la renova- anticipación se deben implementar desde el punto de pro- ción de las plantaciones para mejorar la productividad y en ducción en adelante, centrarse en hacer que los mercados de una mayor y mejor coordinación entre las organizaciones de insumos sean más eficientes y ofrecer sistemas de seguros productores, los exportadores y el Ministerio de Agricultura. con una buena relación costo-eficacia a los agricultores que No obstante, al igual que en El Salvador, estas políticas ca- puedan reducir los impactos de los shocks internos en la recen de un proceso de planificación estratégica coherente producción y mejorar la velocidad de recuperación de los y requieren una mejora de la comunicación y la gestión de mismos. Las políticas directas de apoyo a los consumidores la información sobre los mercados, tanto internos como de se deben centrar en la asignación eficiente de recursos fi- exportación. nancieros a las poblaciones vulnerables, en lugar de basarse en reservas físicas de alimentos o programas de subvencio- Estos hallazgos ofrecen elementos de contexto para un nes generales de precios. conjunto concreto de recomendaciones de política en tres ejes clave: apoyo focalizado a los productores, apoyo foca- Por último, serían más eficaces las políticas señaladas lizado a los consumidores, y apoyo general a la infraestruc- anteriormente si se brindara apoyo a los servicios genera- tura y los sistemas de información que rigen los sectores les para las actividades agrícolas y comerciales en estas dos agrícolas en cada país. Los programas de apoyo directo a los cadenas de valor. Con una infraestructura física más eficaz productores se deben centrar en la realización de ejercicios de transporte, almacenamiento y procesamiento, los agri- de planificación sectorial más eficaces, así como en la mejo- cultores rurales estarían mejor conectados con los merca- ra de los mecanismos de provisión de inversiones y recursos dos mayoristas urbanos y periurbanos, lo que reduciría las a los productores. En ambos países sería beneficioso para pérdidas postcosecha y también los costos de transacción los productores contar con ejercicios consultivos de plani- que contribuyen a los precios al por mayor y al por menor. ficación de inversiones, recursos financieros destinados a Asimismo, con sistemas de gestión de la información más metas realistas de producción y venta, e inversiones com- eficaces, como los servicios de información sobre precios, plementarias en tecnología mejorada e insumos técnicos. también se reducirían significativamente las asimetrías de información que pueden dar lugar a distorsiones en los pre- Los programas de apoyo focalizado a los consumidores cios que se ofrecen a los productores y consumidores. se deben centrar en el desarrollo de mecanismos eficientes 11 Estructura de mercado y eficiencia en las cadenas de valor agrícolas Cuadro RE1: Resumen de las recomendaciones de política por tipo de ayuda y plazo Desafío identificado Recomendación propuesta Resultado esperado Tipo de apoyo Plazo Facilitar la creación de alianzas productivas entre organizaciones de pequeños agricultores y agroempresas Ineficiencias en la para mejorar el acceso a crédito, reducir Acceso mejorado a los cadena de suministro los riesgos y mejorar la integración en el mercados, menores riesgos y acceso limitado a Apoyo a los mercado. Estas colaboraciones se deben para los pequeños agricultores, Mediano crédito o a mercados productores centrar en abordar los desafíos técnicos, productividad mejorada y para los pequeños comerciales, financieros y sociales para mayores ingresos. agricultores que los pequeños agricultores tengan acceso a nuevas oportunidades de generación de ingresos. Mayor resiliencia de los Ampliar los sistemas de seguros agricultores y del sistema Shocks a nivel de basados en el riesgo y con una buena alimentario a los shocks externos, los precios de los relación costo-eficacia que cubran los Apoyo a los lo que garantiza un suministro de Mediano alimentos y escasez de riesgos de producción y la volatilidad productores alimentos más estable y reduce alimentos de los precios, especialmente de los riesgos para la seguridad cara al cambio climático. alimentaria. Fortalecer la planificación estratégica Un enfoque más focalizado a través de procesos participativos relativo a las inversiones Falta de una en que participen los agricultores, el sectoriales que pueda responder planificación eficaz Apoyo a los gobierno y partes interesadas del sector a las condiciones actuales y Largo para el desarrollo productores privado para alinear las inversiones futuras del mercado, lo que daría sectorial y los incentivos a las necesidades y lugar a un crecimiento sostenible condiciones del mercado. de la productividad. Protección limitada Implementar mecanismos de apoyo Protección de los consumidores de los consumidores financiero focalizado para proteger a las de ingreso bajo contra la inflación frente al alza de poblaciones vulnerables durante shocks de los precios de los alimentos, Apoyo a los los precios de Corto a nivel de los precios de los alimentos, con un uso más eficaz de los consumidores los alimentos en que al mismo tiempo se evitan recursos públicos para llegar a los (asequibilidad de los perturbaciones del mercado. más necesitados. alimentos) Mejorar los sistemas de información de Mejor toma de decisiones de los mercado y de comunicación: desarrollar agricultores, acceso mejorado a Fragmentación del mecanismos para recopilar, analizar y los mercados, menos ineficiencias Apoyo a los servicios mercado y flujos de difundir información sobre los precios y Corto y mayor transparencia de los generales información deficientes la demanda en toda la cadena de valor, precios en toda la cadena de en que se presta especial atención a los valor agrícola. actores informales. Brindar servicios de extensión, Mayor productividad agrícola, Falta de conocimiento programas de asistencia técnica y adopción de prácticas sostenibles y de adopción de acceso a tecnologías agrícolas modernas Apoyo a los servicios y mejor integración en los Mediano prácticas agrícolas para mejorar la productividad, la calidad generales mercados formales, lo que da eficientes de los productos y la resiliencia de los lugar a una mayor rentabilidad. agricultores. Aumentar las inversiones en apoyo a los servicios generales para fortalecer el transporte, la infraestructura de mercado y las instalaciones Acceso mejorado a los mercados, postcosecha, además de infraestructura Conectividad limitada menos ineficiencias en las blanda como asociaciones de Apoyo a los servicios a los mercados y cadenas de suministro y mayor Mediano productores, servicios de extensión generales logística ineficiente competitividad de los agricultores y servicios de comercialización rurales. e inspección para conectar a los agricultores rurales con los mercados mayoristas urbanos y las instalaciones de procesamiento/almacenamiento. 12 Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana 13 Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana 1 Introducción Antecedentes En el Marco de Desarrollo Sostenible se define que la ractúan con los alimentos: disponibilidad, acceso, utilización reducción del hambre y la malnutrición son priorida- y estabilidad. La inseguridad alimentaria y nutricional se da des clave. El Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 2 fija cuando una población se enfrenta a un déficit en la cantidad una serie de metas para erradicar el hambre y la malnutri- y calidad de los alimentos disponibles y accesibles de forma ción, fomentar sistemas de producción sostenibles y esti- constante. La inseguridad alimentaria y nutricional modera- mular inversiones en el desarrollo rural y la eficiencia de da se refiere a una disponibilidad y acceso inciertos a este los mercados mundiales de alimentos. Al hacer referencia a suministro de alimentos que ocurren periódicamente; la inversiones multisectoriales y multitemáticas, estas metas inseguridad alimentaria y nutricional grave se refiere a una reconocen las relaciones importantes que existen entre la falta clara de disponibilidad y acceso durante un periodo nutrición humana y las tendencias más amplias en el desa- de tiempo significativo, lo que es a menudo impulsado por rrollo humano (Pérez-Escamilla, 2017; UNSD, 2024)at all conflictos armados, desastres naturales o shocks de precios times have physical and economic access to sufficient, safe (CFS, 2021; FAO, 2023). and nutritious food that meets their dietary needs and food La región centroamericana sigue siendo un punto preferences for an active and healthy life” (http://www.fao. crítico de inseguridad alimentaria y nutricional.1 En org/wfs/index_en.htm. Estas prioridades de desarrollo rela- 2022, el 34,5% de la población de la región vivía en una cionadas con el hambre, la nutrición y el desarrollo humano situación de inseguridad alimentaria moderada o grave, lo se hacen más tangibles a través del concepto de la seguridad que representa un aumento del 0,4% (o 1,3 millones de per- alimentaria y nutricional, que se define como un estado que sonas más) comparado con 2021. Como se muestra en la existe “cuando todas las personas tienen, en todo momen- figura 1, esta tendencia ya se veía antes de la pandemia del to, acceso físico, social y económico a alimentos suficientes, COVID-19 en muchos países; desde 2014, se han producido inocuos y nutritivos que satisfacen sus necesidades ener- aumentos notables en ambas medidas en El Salvador, Gua- géticas diarias y preferencias alimentarias” (CFS, 2021). La temala y Honduras. Además, es contraria a la disminución seguridad alimentaria se mide a través de cuatro dimensio- moderada de la seguridad alimentaria que se dio en toda nes clave que definen las maneras en que las personas inte- América Latina y el Caribe en su conjunto desde 2021. 1 Para los fines de este informe, América Central se define como la comunidad de países hispanohablantes dentro del SICA, incluidos Costa Rica, República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. 15 Estructura de mercado y eficiencia en las cadenas de valor agrícolas Figura 1: Inseguridad alimentaria moderada y grave en América Central; países para los que se cuenta con información Inseguridad alimentaria moderada y grave en América Central, 2014-2022 70 60 % de la población total 50 40 30 20 10 0 Central America 2014-2016 Central America 2016-2018 Central America 2018-2020 Central America 2020-2022 Costa Rica 2014-2016 Costa Rica 2016-2018 Costa Rica 2018-2020 Costa Rica 2020-2022 Dominican Republic 2014-2016 Dominican Republic 2016-2018 Dominican Republic 2018-2020 Dominican Republic 2020-2022 El Salvador 2014-2016 El Salvador 2016-2018 El Salvador 2018-2020 El Salvador 2020-2022 Guatemala 2014-2016 Guatemala 2016-2018 Guatemala 2018-2020 Guatemala 2020-2022 Honduras 2014-2016 Honduras 2016-2018 Honduras 2018-2020 Honduras 2020-2022 Mo derate or severe food insecurity (% population) Severe food insecurity (% population) Fuente: elaboración propia, sobre la base de (FAO, 2024b). Los crecientes niveles de inseguridad alimentaria en de 5 años con retraso en el crecimiento. Sin embargo, los América Central están vinculados a las tendencias per- niveles más altos y las tasas de disminución más bajas son sistentes de desnutrición y los resultados deficientes en características de las experiencias recientes de los estados cuanto a nutrición para los niños. El cuadro 2 muestra con menor seguridad alimentaria, como Guatemala, El Sal- que la prevalencia de la desnutrición disminuyó en su con- vador y Honduras. También persisten las tasas de disminu- junto en toda América Central antes de estancarse en 2021 ción lentas, e incluso los retrocesos, en los países de ingreso y que, desde entonces, se han visto aumentos notables en más alto que han alcanzado niveles absolutos bajos de pre- El Salvador, Honduras y Panamá. Durante este periodo, ha valencia, como Costa Rica, República Dominicana y Panamá disminuido gradualmente la proporción de niños menores (FAO, 2024b). 16 Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana Cuadro 2: Prevalencia de la desnutrición en la población general, y retraso en el crecimiento en niños menores de 5 años, en América Central 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Desnutrición (% de población total) 6,6 6,3 6,1 5,8 5,4 5 5 América Central Niños menores de 5 años con retraso en el 17,5 17,5 17,5 17,4 17,2 17,1 16,9 crecimiento (%) Desnutrición (% de población total) 4,2 3,7 3,2 3,1 3,1 3,1 3 Costa Rica Niños menores de 5 años con retraso en el 7,7 8 8,3 8,6 8,9 9,2 9,5 crecimiento (%) Desnutrición (% de población total) 7,4 6,7 6 5,7 6,3 6,3 6,3 República Dominicana Niños menores de 5 años con retraso en el 7,2 7 6,8 6,5 6,2 5,9 5,6 crecimiento (%) Desnutrición (% de población total) 9,6 8,9 8 7,1 7,2 7 7,7 El Salvador Niños menores de 5 años con retraso en el 12,4 11,8 11,4 11 10,7 10,3 10 crecimiento (%) Desnutrición (% de población total) 15,7 14,8 14,4 14,1 14,1 13,5 13,3 Guatemala Niños menores de 5 años con retraso en el 45,8 45,5 45,3 44,9 44,2 43,7 43,5 crecimiento (%) Desnutrición (% de población total) 15,5 14,9 143 14,1 14,5 16,2 18,7 Honduras Niños menores de 5 años con retraso en el 20,1 19,8 19,4 18,9 18,4 17,9 17,5 crecimiento (%) Desnutrición (% de población total) 19,3 18,3 17,6 17,4 17,5 17,9 17,8 Nicaragua Niños menores de 5 años con retraso en el 16,1 15,9 15,7 15,5 15,3 15,1 14,9 crecimiento (%) Desnutrición (% de población total) 7,3 7 6,1 5,2 4,7 4,9 5,3 Panamá Niños menores de 5 años con retraso en el 17,3 16,6 15,9 15,2 14,6 14,1 138 crecimiento (%) Fuente: elaboración propia, sobre la base de (FAO, 2024b). El alza de los precios de los alimentos genera insegu- los de los frijoles rojos y negros han subido entre un 40% y ridad alimentaria y nutricional en la región. Desde 2020, un 90% en el mismo periodo (FEWS Net, 2023b). En térmi- las tasas de inflación en los precios al consumidor de los nos reales y de paridad de poder adquisitivo, los costos de alimentos han sido más altas que los precios al consumidor una dieta saludable y asequible también han ido subiendo en general en todos los países de América Central, como se de forma constante en toda América Central. En 2021, según puede ver en el cuadro 3. En 2022, las tasas de inflación de las estimaciones el 22,2% de la población centroamericana los precios de los alimentos superaron el 10% en Costa Rica, no podía darse el lujo de una dieta saludable, con una inci- República Dominicana, El Salvador, Honduras y Nicaragua. dencia especialmente elevada en la República Dominicana En la mayoría de los países persistieron las altas tasas de (26%), Honduras (45%) y Nicaragua (34%) (FAO, 2024b). inflación hasta 2023, impulsadas por la subida sostenida de El alza de los precios de los alimentos afecta de forma des- los precios de la carne, los aceites comestibles y los cereales. proporcionada al bienestar y la seguridad alimentaria de Por ejemplo, los precios del maíz blanco siguen siendo, en los hogares más pobres y rurales: ellos se enfrentan al im- promedio, un 40% superiores a los de 2021, mientras que pacto combinado del aumento de los precios de los insumos 17 Estructura de mercado y eficiencia en las cadenas de valor agrícolas agrícolas, los shocks climáticos que afectan la producción, de las fluctuaciones en la precipitación tienen un impacto el incremento de los costos logísticos y de combustibles, y doble en el suministro nacional de alimentos y en los ingre- el hecho de que es menos fácil tener acceso a las redes de sos agrícolas a través de la disponibilidad de oportunidades seguridad social. En términos geográficos, estas dificultades de trabajo remunerado durante la época de cosecha (FEWS además se concentran en el Corredor Seco de la región, don- Net, 2022; FEWS NET, 2024). Cuadro 3: Índices de inflación de los precios al consumidor en general y de los precios de los alimentos, promedios anuales 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Inflación: General (%) 2,2 2,1 0,7 1,7 8,3 0,5 Costa Rica Inflación: Alimentos (%) 1,6 0,8 0,5 2,2 15,0 3,4 Inflación: General (%) 3,6 1,8 3,8 8,2 8,8 4,8 República Dominicana Inflación: Alimentos (%) 3,6 3,8 6,4 9,9 10,6 7,8 Inflación: General (%) 1,1 0,1 -0,4 3,5 7,2 4,0 El Salvador Inflación: Alimentos (%) 0,5 1,2 1,6 2,3 11,6 10,1 Inflación: General (%) 3,8 3,7 3,2 4,3 6,9 6,3 Guatemala Inflación: Alimentos (%) 7,2 7,8 6,4 4,8 8,7 10,9 Inflación: General (%) 4,3 4,4 3,5 4,5 9,1 6,7 Honduras Inflación: Alimentos (%) 3,5 2,2 4,7 2,9 12,5 10,9 Inflación: General (%) 4,9 5,4 3,7 4,9 10,5 9,3 Nicaragua Inflación: Alimentos (%) 4,2 4,6 5,1 6,4 14,7 3,4 Inflación: General (%) 0,8 -0,4 -1,6 1,6 2,9 1,5 Panamá Inflación: Alimentos (%) -0,6 0,5 -0,8 1,6 3,7 7,8 Fuente: elaboración propia, sobre la base de (Ha, Kose y Ohnsorge, 2023)food, energy, and core consumer price inflation; producer price inflation; and gross domestic product deflator changes. Las elevadas tasas de inflación de los precios de los volúmenes de producción. En los últimos cinco años, el volu- alimentos en América Central están vinculadas a un men medio anual de las cosechas de maíz ha disminuido un conjunto complejo de factores. Los más inmediatos son 3% en la región en su conjunto, mientras que la demanda ha la oferta interna variable y la subida de los costos de los aumentado un 5%; las reducciones del volumen cosechado insumos. Los cereales y las legumbres representan apro- sobre todo afectan a Guatemala (6%) y Nicaragua (4%). En ximadamente el 60% del suministro anual de energía per el mismo periodo, los volúmenes de producción de frijoles cápita en los países de esta región, y la mayor parte del con- han caído un 10% a nivel regional. De forma simultánea, los sumo se satisface con la producción nacional (INCAP, 2021). precios de los fertilizantes han aumentado casi un 50% en Desde 2021, ha sido muy variable el suministro interno promedio en toda la región desde 2022, lo cual es impulsa- anual de estos alimentos básicos en los países centroameri- do por la restricción de los suministros mundiales luego de canos como resultado de la variación de la precipitación en que Rusia invadiera Ucrania. Las subidas simultáneas de los el Corredor Seco vulnerable de la región. En 2022 y 2023, las precios de los combustibles también afectaron a las redes sequías causaron alteraciones en las campañas de siembra logísticas vinculadas a los mercados de insumos para los y cosecha durante el primer semestre de cada año y se las agricultores de la región; ambas tendencias están asociadas ha asociado a estancamientos y descensos graduales de los a una disminución del uso de insumos de producción, lo que 18 Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana genera efectos adicionales sobre los rendimientos y los vo- teniendo un impacto negativo en los resultados relati- lúmenes de cosecha (FEWS Net, 2023a, 2023b). vos a la seguridad alimentaria. Al no existir una transmi- sión clara de los movimientos de los precios internacionales A pesar de que el aumento de los costos de los insu- a los internos, las tasas de inflación elevadas y persistentes mos y de los combustibles ha afectado a los niveles de en los precios de los alimentos pueden implicar la existencia producción y de precios a nivel nacional, los datos re- de asimetrías en el movimiento de los precios para distin- cientes parecen indicar que se han dado bajas tasas de tos actores a lo largo de una cadena de suministro, de los transmisión de los precios internacionales a los precios productores a los consumidores. Tradicionalmente, en los nacionales de los alimentos básicos en toda la región. estudios sobre la transmisión vertical de precios se identi- Utilizando datos sobre los precios internacionales de los fican la concentración de mercado, los cambios en los cos- productos básicos y los precios al por mayor internos en tos de transporte y búsqueda, y las políticas de control del los países de América Central, en un estudio realizado por el mercado como factores impulsores de la asimetría de los Banco Mundial se estimó la respuesta de retorno de los pre- movimientos de precios en los diferentes eslabones de la ca- cios internos al por mayor al cabo de un mes ante un shock dena de suministro. Puede que los mercados concentrados simulado de una desviación estándar en los precios inter- de empresas agroindustriales, mayoristas o exportadores nacionales. Utilizando datos a partir de aproximadamente impidan la transmisión de las señales del mercado y de los el año 2000, este estudio encontró que en las respuestas de precios a los productores, al tiempo que retrasan la respues- retorno de los precios a nivel interno menos del 10% estaba ta a la baja de los precios al consumidor ante una disminu- relacionado con un shock inicial para una serie de alimentos ción de los costos de producción e importación. Al mismo básicos importantes en los países centroamericanos, inclu- tiempo, un conjunto bien documentado de políticas públicas yendo banano, frijol negro y arroz en la República Domini- en América Central han determinado históricamente con- cana, frijol negro y maíz en Guatemala, maíz en Nicaragua y troles de cantidades y precios que afectan las actividades de maíz en El Salvador (Banco Mundial, 2024). importación, producción y exportación de las empresas más La baja transmisión de precios para los principales grandes en las cadenas de suministro de alimentos básicos productos alimenticios en estos países hace que surjan (Vavra y Goodwin, 2005; Bakucs, Fałkowski y Fertő, 2014; preguntas importantes acerca de la eficiencia de los García-Jiménez y Gandlgruber, 2014; Lloyd, 2017). mercados nacionales de alimentos en América Central. Sin embargo, no existe un consenso entre estos es- La transmisión espacial (horizontal) de precios y la trans- tudios empíricos que permita demostrar una relación misión vertical de precios son características clave de los entre países y generalizada entre las estructuras de mercados eficientes, que en la literatura reciente se definen mercado y la transmisión asimétrica de los precios. En a través de la Ley del Precio Único que dice que a través de las revisiones recientes de la literatura se insiste en que comportamientos de búsqueda de beneficios y arbitraje, los debido a la falta de datos estandarizados sobre precios y actores inducirán un equilibrio de precios en que las dife- la abundancia de métodos empíricos, es difícil cuantificar rencias de precios reflejen sólo los costos del “arbitraje es- las relaciones que podrían existir entre las características pacial”, o los costos de transporte y transacción para mover clave de un sector de alimentos básicos, las asimetrías en un bien de un mercado o etapa de producción a otro (Von la transmisión de precios y los efectos sobre el bienestar Cramon-Taubadel y Goodwin, 2021). En estudios empíricos de productores o consumidores. En los países en los que es recientes sobre la transmisión espacial de los precios se ha difícil medir e incorporar las estructuras de mercado, los estimado una amplia gama de niveles de transmisión entre entornos de política y los mecanismos de fijación de precios países y productos alimenticios y se ha llegado a un con- a los modelos empíricos, los responsables de la formulación senso tentativo en el sentido de que los niveles más altos de políticas y los profesionales del desarrollo se pueden be- de transmisión se asocian a una infraestructura comercial neficiar de un análisis específico del contexto para tener eficaz, políticas que fomentan el libre comercio y la com- más información sobre cómo se transmiten los precios ver- petencia nacional, mercados al contado que funcionan ade- tical y horizontalmente (Lloyd, 2017; Von Cramon-Taubadel cuadamente y mercados integrados para el consumo de y Goodwin, 2021). productos nacionales e importados (Rapsomanikis, Hallam y Conforti, 2003; Bekkers et al., 2017; Ceballos et al., 2017). En este informe se adopta este enfoque específico en función del contexto para analizar las estructuras Los bajos niveles de transmisión horizontal en los y dinámicas de mercado que pueden contribuir a dis- precios de los principales alimentos básicos en toda torsiones de precios en dos pares país-producto en América Central abren la posibilidad de que las distor- América Central que son sumamente relevantes para la siones en los mercados nacionales de alimentos estén seguridad alimentaria nacional. El primer par es el del 19 Estructura de mercado y eficiencia en las cadenas de valor agrícolas maíz blanco en El Salvador, un cultivo clave para el consu- ducer price inflation; and gross domestic product deflator mo básico con un componente importado. En 2021, el maíz changes. En el contexto de una disminución del 2,3% en los blanco fue el alimento que más calorías aportaba a la dieta niveles de producción de maíz blanco entre 2022 y 2023, cotidiana per cápita (y constituía el segundo suministro más los precios al productor para ese producto subieron a un alto anual de alimentos per cápita en El Salvador); en 2022, ritmo que ha superado los precios al productor en el sector el 16% del consumo interno de maíz blanco del país se sa- agrícola en su conjunto, como se puede ver en la figura 2. tisfizo mediante importaciones (FAO, 2024b). En 2023, la Pero a pesar de los aumentos de los precios internaciona- tasa salvadoreña de inflación de los precios de los alimentos les del maíz de 2020 a 2023, se ha medido poca o ninguna para los consumidores fue el doble comparado con la del transmisión de los precios internacionales a los mercados consumo general. Fue impulsada por los fuertes aumentos mayoristas nacionales para este producto en el país (Banco de los precios de los granos básicos (Ha, Kose y Ohnsorge, Mundial, 2024). 2023)food, energy, and core consumer price inflation; pro- Figura 2: Índices de precios al productor agregados y para los principales cultivos básicos en El Salvador, 2010- 2023 Índices de precios al productor: El Salvador 160 140 120 100 80 60 40 20 0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Agriculture Bananas Beans, dry Maize (corn) Plantains and cooking bananas Fuente: elaboración propia, sobre la base de (FAO, 2024c). El segundo estudio de caso en este informe sobre el portada mundial, se espera que actúe como un tomador de banano en la República Dominicana, ofrece la oportuni- precios en la determinación de los precios internacionales dad de explorar un sector centrado en la exportación que (Feschet, Pauline et al., 2020; FAO, 2024b). Al mismo tiem- además sigue teniendo un mercado fuerte para el consumo po, como se muestra en la figura 3, en los últimos años los interno.2 El banano constituye una fuente importante de ca- precios al productor para los bananos han aumentado a un lorías en el mercado interno dominicano, con el tercer su- ritmo mucho mayor que los de otros alimentos básicos en el ministro más grande de alimentos per cápita en 2022.3 Más mercado nacional. Pero nuevamente, se ha visto poca o nin- o menos el 21% de la producción total registrada se destina guna transmisión de los precios del mercado internacional a a los mercados de exportación, pero como la República Do- los mercados mayoristas nacionales (Banco Mundial, 2024). minicana sólo representa alrededor del 2% de la oferta ex- 2 En este caso, el banano se refiere específicamente a cultivares de la familia de las musáceas que, como fruta “de postre”, se pueden cocinar en estado verde o se pueden comer crudos una vez que maduran. Omite específicamente el plátano. Se puede encontrar más información en la sección 3. 3 Esta cifra no significa que se consuma toda esta cantidad, sino que se ha producido y que en teoría está disponible en el mercado nacional. 20 Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana Figura 3: Índices de precios al productor agregados y para los principales cultivos básicos en la República Dominicana, 2010-2023 Índices de precios al productor: República Dominicana 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Agriculture Bananas Beans, dry Maize (corn) Plantains and cooking bananas Fuente: elaboración propia, sobre la base de (FAO, 2024c). En este informe se analizan las estructuras de mer- de las políticas públicas a posibles distorsiones de cado y las políticas públicas que constituyen el contex- los precios y la falta de transmisión medida de los to de la baja transmisión de los precios internacionales precios? a los mercados mayoristas nacionales para el maíz El informe tiene la siguiente estructura. En la sección 2 blanco en El Salvador y para el banano en la Repúbli- se examina el sector del maíz blanco en El Salvador, y en la ca Dominicana. De ese modo, se trata de responder a tres sección 3, el sector del banano en la República Dominicana. preguntas que pueden ayudar a identificar ineficiencias en En cada uno de estos capítulos sobre un par país-producto la manera en que cada sector interactúa con productores y se analiza la estructura de las cadenas de valor, la organiza- consumidores: ción y concentración de actores en ellas, el marco normativo 1. ¿Por qué estos sectores muestran un bajo grado de en que operan estos actores, y los costos, precios y márge- transmisión de los precios del mercado internacio- nes que han percibido recientemente en sus operaciones. nal al mercado mayorista nacional? En la sección 4 se ofrece un análisis final que responde a las tres preguntas subyacentes del informe. Por último, en la 2. ¿Qué implican las estructuras y las características sección 5 se brindan recomendaciones de política concretas cambiantes de las cadenas de valor de estos produc- que podrían aumentar la eficiencia de estos sectores y mejo- tos para la eficiencia del mercado y la transmisión rar su contribución a la seguridad alimentaria y nutricional de los precios internacionales en los dos países? nacional. 3. ¿Cómo contribuyen las tendencias en cuanto a la concentración de mercado y la implementación 21 Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana 2 El sector del maíz blanco en El Salvador 2.1 Patrones y tendencias en la producción, el consumo y el comercio El maíz blanco es un componente clave de la producción ciones desempeñan un papel cada vez más importan- agrícola y la dieta en El Salvador. Si bien tanto el maíz te. El Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) estima blanco como el amarillo se consumen en el país, el amarillo que el consumo anual de maíz blanco alcanzó a entre 21,1 es casi exclusivamente un producto importado que se uti- y 22 millones de quintales (aproximadamente 1 millón de liza en la producción de alimentos para animales. El maíz toneladas métricas o TM) en 2023.4 La producción nacio- blanco es la principal fuente de carbohidratos para consumo nal abastece el 81% del consumo y el resto se satisface me- humano directo: en 2021, fue el alimento que más calorías diante importaciones. En los últimos cinco años, los niveles aportaba a la dieta y el producto alimenticio con el segun- de producción han fluctuado entre 15 y 18,4 millones de do suministro más alto anual per cápita. La harina de maíz quintales (entre 692.000 y 787.000 TM). Los rendimientos representaba el 26% de todo el suministro de alimentos en estaban constantemente en torno a 2,94 TM (45,5 quintales) términos de calorías. Se comercializa mayormente como ha- por hectárea, por encima del promedio de la región (IICA, rina nixtamalizada para la preparación de alimentos como 2014). Alrededor de 340.000 agricultores producen maíz tortillas, pupusas, tamales y como componente de bocadillos en el país, y más del 80% de ellos cultivan maíz en menos procesados (FAO, 2024b). Para llegar a los consumidores, el de una hectárea cada uno. Las estadísticas recientes (que maíz blanco debe pasar por una cadena de actividades de se muestran en la figura siguiente) indican que está dismi- producción nacional e intermediación - o de importación y nuyendo la superficie total cultivada, lo que coincide con procesamiento - antes de ser distribuido a través de mayo- una salida gradual de los productores del sector. De manera ristas y minoristas. En esta sección se presenta el sector en simultánea, las importaciones de maíz blanco han fluctuado su conjunto antes de continuar con un análisis más detalla- en respuesta a la brecha entre la producción nacional anual do de cómo encajan los distintos actores en cada actividad y la demanda y alcanzaron a aproximadamente 4 millones específica. de quintales (186.000 TM) en 2023 (MAG, 2024b). Como se analiza más adelante en este capítulo, es probable que la El maíz blanco entra en la cadena de valor principal- eliminación de los aranceles para el maíz blanco importado mente a través de un sistema de producción nacional en 2022 ha contribuido al crecimiento de las importaciones. basado en pequeños agricultores, en que las importa- 4 Las instituciones públicas y las empresas privadas en El Salvador miden la producción, el uso, el consumo y el precio unitario del maíz en quintales españoles (1 quintal = 100 libras o aproximadamente 45,9 kilogramos). Por ende, en este informe se hablará más de quintales que de toneladas métricas o kilogramos. 23 Estructura de mercado y eficiencia en las cadenas de valor agrícolas Figura 4: Superficie cultivada, producción e importaciones de maíz blanco Superficie cultivada, producción e importaciones de maíz blanco 200.000 20.000.000 180.000 160.000 15.000.000 140.000 120.000 Hectáreas Quintales 100.000 10.000.000 80.000 60.000 5.000.000 40.000 20.000 - - 2010/11 2011/12 2012/13 2013/14 2014/15 2015/16 2016/17 2017/18 2018/19 2019/20 2020/21 2021/22 2022/23 Maize: Production (QQ, left axis) Imports (QQ-left axis) Maize: Poduction Area (Ha, right axis) Fuente: elaboración propia a partir de (MAG, 2023a). Las actividades de intermediación y procesamiento venden a través de redes de distribuidores más pequeños, son muy diferentes para el maíz blanco de producción minoristas o consumidores (MAG-DEA, 2024). nacional y el importado, más que nada en lo que res- El consumo interno se da a través de diversos cana- pecta a la formalidad y la coordinación entre los actores les, que van desde el consumo de lo que se produce en participantes. La mayor parte del maíz que se produce en la propia granja hasta la venta al por menor en super- el país se utiliza para consumo propio o pasa por un inter- mercados. Con una demanda de hasta el 30% del suminis- mediario informal que lo lleva en camión a un mercado ma- tro total de maíz producido e importado, la prevalencia del yorista más grande. La calidad del grano que acopian estos consumo propio subraya el papel fundamental que tiene intermediarios suele variar bastante. Luego este grano es este cultivo para garantizar la seguridad alimentaria de la limpiado y envasado por unos 200 mayoristas más grandes población rural.5 El maíz nacional e importado, la harina de en las zonas urbanas o periurbanas. El maíz blanco impor- maíz nixtamalizado y los productos procesados se comercia- tado pasa por una red de empresas que negocian contratos lizan a través de una combinación de minoristas; hay poca de futuros con agentes (brókeres) de importación. Cuatro información sobre sus actividades en vista de los distintos agentes de importación atienden a una mezcla de empresas grados de formalidad con que operan. Puede que haya hasta distribuidoras y agroindustriales. El 95% del volumen de 7.000 procesadores artesanales (tortilleras o pupuserías), maíz importado pasa por 8 de estas empresas (BCR, 2024). 4.000 pequeñas tiendas de alimentos, 41.000 tiendas de La harina de maíz nixtamalizado que se procesa para la ven- barrio y aproximadamente 200 supermercados (Romero et ta minorista masiva procede en su totalidad del maíz blanco al., 2022). Es difícil extrapolar los datos sobre ventas por importado y se utiliza para productos de consumo procesa- volumen de producto (ya sea grano, harina o bocadillos dos. Tanto en grano como procesados, los productos impor- procesados) debido a la variedad de índices de conversión tados se venden en paralelo a los de producción nacional a del peso para la harina y los alimentos procesados. Sin em- través de esa red de 200 mayoristas grandes que a su vez los 5 La importancia del autoconsumo significa que los shocks en los precios de los insumos o en los niveles de producción afectarán a un segmento de población que, de otro modo, no dispondría de recursos para comprar un sustituto equivalente en el mercado. La población urbana en El Salvador tiene más poder adquisitivo y un mejor acceso geográfico a los programas de apoyo a la protección social, como los bonos para alimentos. 24 Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana bargo, en las entrevistas se indicó que parece que las tien- mayor aumentaron de aproximadamente USD 15 por quin- das más pequeñas compran una mezcla de grano nacional tal en enero de 2021 a un pico de casi USD 31 por quintal e importado, así como harina producida por las empresas en abril de 2023, antes de caer a aproximadamente USD agroindustriales más grandes, mientras que los supermer- 21 por quintal en abril de 2024. El salto más grande de los cados más grandes compran sobre todo productos de origen precios corresponde al inicio de la invasión rusa de Ucrania importado. y los efectos consiguientes en los mercados mundiales de fertilizantes; los picos de precios en abril de 2023 también Los precios al por mayor y al por menor han fluc- fueron el resultado del agotamiento de los suministros na- tuado mucho en los últimos años, lo cual es impulsado cionales inferiores a la media entre las épocas de cosecha. sobre todo por los shocks en la producción nacional y De acuerdo con lo señalado en las entrevistas con especia- las variaciones de los precios de los insumos. El MAG no listas técnicos, se considera que la inestabilidad climática realiza una recopilación sistemática de datos sobre los pre- impulsa la creciente variabilidad de la producción anual que cios en granja a nivel regional o nacional, y la informalidad contribuyó a un repunte a mediados de año en los precios del sector intermediario hace que sea complicado hacerlo. de 2023. Los volúmenes de producción en 2023 cayeron un No obstante, el movimiento de los precios al por mayor y al 6,9% en comparación con sus niveles en 2022, como conse- por menor en San Salvador - el mercado más grande para cuencia de las sequías relacionadas con El Niño y las lluvias maíz blanco y productos asociados - muestra una subida fuertes más tarde en el año (MAG, 2023a; MAG-DEA, 2024). drástica de los precios después de 2020. Los precios al por Figura 5: Precios del maíz en los mercados internacionales, en el mercado mayorista nacional (San Salvador) y en el mercado minorista (San Salvador) Precios de exportación, al por mayor y al por menor del maíz blanco (USD/quintal español) 40 35 30 25 20 USD 15 10 5 0 2018 Jan 2018 Mar 2018 May 2018 Jul 2018 Sep 2018 Nov 2019 Jan 2019 Mar 2019 May 2019 Jul 2019 Sep 2019 Nov 2020 Jan 2020 Mar 2020 May 2020 Jul 2020 Sep 2020 Nov 2021 Jan 2021 Mar 2021 May 2021 Jul 2021 Sep 2021 Nov 2022 Jan 2022 Mar 2022 May 2022 Jul 2022 Sep 2022 Nov 2023 Jan 2023 Mar 2023 May 2023 Jul 2023 Sep 2023 Nov 2024 Jan 2024 Mar International: Maize, White, USD/QQ International: Maize, Yellow, USD/QQ SV Retail: Maize, White, USD/QQ SV Wholesale: Maize, White, USD/QQ Fuente: elaboración propia a partir de (FAO, 2024c). Nota: los precios internacionales se refieren al maíz amarillo nro. 2 EE. UU. (Golfo) y el maíz blanco nro. 2 EE. UU. (Kentucky). EE. UU. ha dejado de comunicar datos sobre el maíz blanco que se puedan integrar en el sistema de monitoreo de precios de alimentos de la FAO. 2.2 Estructura de la cadena de valor del maíz blanco En esta sección se presentan datos más detallados sobre la en la cadena de suministro, empezando por la producción distribución de actividades y actores dentro de la cadena nacional y las importaciones. de valor del grano y la harina de maíz blanco. En la figura 6, • La cadena comienza con la producción nacional se resumen las etapas, los actores y los flujos de productos (aproximadamente 17,1 millones de quintales, o el 25 Estructura de mercado y eficiencia en las cadenas de valor agrícolas 80% del consumo total anual) y las importaciones que venden harina y alimentos preparados al por (aproximadamente 4 millones de quintales, o el 20% mayor o al por menor en el mercado interno. anual). Más o menos 6,1 millones de quintales se • Los mayoristas y procesadores nacionales (des- quedan en las granjas para consumo propio, lo que de pequeños hasta industriales) actúan como los deja hasta 15,1 millones de quintales de maíz na- principales puntos de venta a los minoristas. Las cional e importado para distribuir a nivel nacional. grandes empresas agroindustriales trabajan exclu- • El maíz de producción nacional pasa por las aso- sivamente con grano de maíz importado, mientras ciaciones de productores y los intermediarios a que los mayoristas y los pequeños procesadores ar- los mayoristas de las zonas urbanas y periurbanas, tesanales venden tanto productos nacionales como donde se vende en grano a una amplia variedad de importados. procesadores pequeños y medianos, establecimien- Por último, el maíz blanco se vende a través de una com- tos de comida, minoristas y distribuidores de barrio binación de vendedores de alimentos, pequeños minoristas menos formales. y supermercados, y una cantidad más pequeña de grano y • El maíz importado pasa de los agentes de importa- harina se exporta a los países vecinos. De acuerdo con lo ción y las empresas de almacenamiento a las em- señalado en las entrevistas, parece que los consumidores presas importadoras, de las cuales tres son grandes urbanos compran sobre todo harina nixtamalizada, pero empresas agroindustriales que venden tanto grano que el grano se sigue vendiendo en tiendas locales, espe- como harina. Estas empresas venden tanto a mayo- cialmente en zonas periurbanas y rurales. ristas como a empresas agroindustriales nacionales, Figura 6: Estructura de la cadena de valor del maíz blanco en el primer trimestre de 2024 SV: the structure of the white maize value chain in Q1-2024 Production/Import Intermediation/Processing Domestic Wholesale Retail Consumption/Export Own Consumption 325-340,000 producer household 5.1m QQ grain consumed Associations School Feeding Program 230 (12,000 producers) 7k QQ grain consumed Producers Retail: Domestic Wholesalers Approx. 336,000 200 supermarkets Up to 11m QQ grain traded 200 firms nationally farmers 4,00 food retailers 17.1m QQ grain Up to 40 large On-Farm Intermediaries (San Salvador) 41,000 neighborhood produced shops Retail Consumption Up to 500 formal, informal No data on combined traded vol. of 7,000 small 1.63m non-producer processors households grain and flour Brokers No data on No disaggregated Storage Importer-distributors combined data on grain and 4 firms 18 firms traded vol. of flour consumed 4 firms Domestic Processors 4m QQ grain 800k QQ grain traded grain and flour imported 37 firms No data on total Export Importer-Processors 338k QQ flour traded vol. 2 exporters (Harisa, DPB) 3 firms imported 3.2m QQ grain traded 5k QQ grain No data on total flour vol. 1.3m QQ flour Fuente: elaboración propia a partir de entrevistas y (Romero et al., 2022; MAG, 2024b). Producción nacional mercado descendente. La primera dura de abril a agosto y representa el 79% del volumen de producción anual. La El maíz blanco se cultiva en tres campañas al año y este segunda o postrera dura de agosto a diciembre y represen- calendario tiene implicaciones importantes para el ta el 20% restante. La tercera campaña más pequeña, o la 26 Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana apante, dura de noviembre a marzo y representa aproxima- por encima del promedio de América Central (MAG, 2009, damente el 1% de la producción anual (MAG-DEA, 2024). 2023a; IICA, 2014; MAG-DEA, 2024). Esta campaña genera el mayor volumen de oferta interna Predominan los pequeños agricultores de subsisten- para el mercado en el cuarto trimestre del año, mientras cia en la producción de maíz blanco: a menudo lo produ- que el segundo trimestre y el tercer trimestre presentan el cen junto con otros granos básicos, como sorgo y frijoles, mayor riesgo de escasez interna antes de la llegada de la y consumen lo que producen antes de vender el excedente cosecha de la campaña primera. en el mercado. El último censo agropecuario indicaba que Los productores nacionales de maíz blanco en El Salva- el 80% de estos productores trabajan en menos de 1 hectá- dor constituyen una parte importante de la economía rural rea cada uno, y que más del 65% de su tierra productiva se y agrícola del país. Según el MAG-DGEA, en la actualidad hay encontraba en laderas y otros terrenos marginales (MAG, aproximadamente 336.000 productores de maíz blanco, es 2009). En estadísticas más recientes se parece indicar que decir menos de los 365.380 que se midieron por última vez esta dinámica no ha cambiado mucho: un censo de hoga- en el Censo Agropecuario 2007. En 2023, estos agricultores res reciente de 2018 contabilizó un total de aproximada- produjeron 17,1 millones de quintales (787.000 toneladas mente 411.000 agricultores rurales, muchos de los cuales métricas) de maíz blanco en un total de 263.450 hectáreas. producían una mezcla de alimentos básicos, incluido el Desde 2010, la superficie cosechada ha fluctuado entre maíz. Como se muestra en el cuadro 1, casi el 90% de es- 250.000 y 275.000 hectáreas, mientras que la producción tos productores trabajaban en 2,1 hectáreas o menos, y el ha fluctuado entre 16,7 y 20,3 millones de quintales. En los MAG-DGEA señala que los productores de maíz se sitúan últimos cinco años, el rendimiento medio ha sido de 44,8 en gran medida en el extremo inferior de esta distribución quintales por acre, o 2,98 toneladas métricas por hectárea, (Ministerio de Economía, 2019; MAG-DEA, 2024). Cuadro 4: Productores rurales por propiedad de tierra y ubicación en todas las subregiones de El Salvador, 2018 Acres <1 1a2 3a4 5 a 10 11 a 20 >20 Hectáreas <0,7 0,8 a 2,1 2,2 a 3,5 3,6 a 7,7 7,8 a 14 >14,1 Total (%) Occidental 51.277 39.831 6.532 2.634 705 437 101.416 24,7% Central 93.060 65.482 9.417 7.559 1.694 2.013 179.225 43,6% Oriental 60.428 53.514 8.192 5.716 1.317 1.088 130.255 31,7% Total 204.765 158.827 24.141 15.909 3.716 3.538 410.896 (%) 49,8% 38,7% 5,9% 3,9% 0,9% 0,9% Fuente: elaboración propia, sobre la base de (Ministerio de Economía, 2019). Para los pequeños agricultores, el maíz blanco se fertilizante y un litro de insecticida para la inoculación de las suele producir con un bajo nivel de uso de productos semillas. Aproximadamente el 10% de los productores tam- químicos y maquinaria que se sustenta en un plan de bién se benefician de servicios de extensión del Centro Na- distribución de insumos (paquete técnico) proporcio- cional de Tecnología Agropecuaria y Forestal (CENTA) que nado por el MAG. La mayoría de los agricultores recurren se centran en la adopción de variedades mejoradas de maíz, a mano de obra familiar y a acuerdos informales de trabajo tecnologías de producción mejoradas y la aplicación de una comunitario y para compartir la maquinaria en la comu- guía técnica en que se describen las mejores prácticas en el nidad, y compran fertilizantes y pesticidas en el mercado cultivo del maíz. Alrededor de un 5% recibe financiamiento cuando son asequibles los precios. Casi el 100% de la po- del Banco de Fomento Agropecuario (MAG, 2023b; MAG- blación productora de maíz - ya sean pequeños agricultores DEA, 2024). o no - depende de los insumos técnicos del Programa de La producción está orientada principalmente al au- Insumos Agrotecnológicos (PIATEC) del MAG. Cada año, el toconsumo y la venta informal. En entrevistas recientes PIATEC proporciona a todos los agricultores registrados en con especialistas del Ministerio de Agricultura y Ganadería el Ministerio de Agricultura y Ganadería entre 5,4 y 9,8 kg (Dirección General de Economía Agropecuaria - MAG-DGEA) (12 y 22 libras) de semillas de maíz híbrido H-49, 45,5 kg de 27 Estructura de mercado y eficiencia en las cadenas de valor agrícolas se ha confirmado que en 2023, la población productora de venderlo a los mayoristas. Si entregan grano de una canti- maíz reservaba, anualmente, un total de 6,1 millones de dad y calidad más regulares, pueden construir relaciones quintales (279.990 toneladas) para este fin, y que 11,04 comerciales formales con los compradores. Estas relaciones millones de quintales (506.736 toneladas) de maíz exce- se suelen mantener a lo largo de las campañas de produc- dente se vendían en el mercado. En las granjas, cada año ción; las transacciones incluyen recibos formales y el uso cada productor almacenaba para sí un promedio de 15 a 18 de compras a crédito. De acuerdo con lo señalado en las en- quintales (0,68 a 0,84 tonelada) de maíz (es decir, aproxima- trevistas, parece que la tasa de participación relativamente damente el 55% de su producción total en peso) y utilizaba baja en las asociaciones puede estar relacionada con las di- silos metálicos con una capacidad máxima aproximada de ficultades que tienen para ofrecer servicios rentables a los 18 quintales (0,9 tonelada). La gran mayoría del excedente productores, sobre todo en el procesamiento postcosecha, de maíz se vendía directamente a los intermediarios en las en un contexto de grandes fluctuaciones en los precios de granjas mismas, y una pequeña minoría pasaba por las aso- los insumos y la producción. ciaciones que procesan y venden el producto en el mercado Los intermediarios informales son el canal más im- comercial más amplio. Las ventas son informales mediante portante por el que el maíz de producción nacional llega transacciones en efectivo sin recibos y los compradores in- a los mayoristas, procesadores, minoristas y consumi- termediarios rara vez ofrecen algún tipo de financiamiento dores. Los intermediarios tienen uno o varios camiones o crédito formal (MAG, 2023a; MAG-DEA, 2024). con capacidad para 8, 12 o 24 toneladas de grano cada uno. Visitan a los productores directamente en sus granjas para Intermediación nacional comprar el grano al contado y sin recibos, con precios que corresponden a los movimientos en sus respectivos merca- La intermediación nacional de los productores a los mayo- dos mayoristas y que varían según la calidad o la limpieza.6 ristas pasa por dos canales principales: las asociaciones de Los intermediarios realizan una limpieza mínima antes de productores (que representan la minoría de las ventas co- vender el grano a los mayoristas en plazas y calles en los merciales) y los intermediarios informales (camioneros, que mercados urbanos y periurbanos. Por lo general, los ca- constituyen la gran mayoría). Hay aproximadamente 230 miones llegan entre las 03:30 y las 05:00 de la mañana, y asociaciones de productores en todo El Salvador, pero sólo negocian precios al contado con los mayoristas que varían representan a unos 12.960 productores de granos básicos en función de la cantidad total de grano disponible y del (incluido el maíz), es decir, el 4% de los pequeños produc- número de compradores en el mercado. De acuerdo con lo tores a nivel nacional. Unas 60 de estas asociaciones han in- señalado en las entrevistas, parece que puede haber hasta vertido en infraestructura y equipos para la consolidación y 500 intermediarios para el sector, pero se trata de un gru- el almacenamiento de maíz blanco, con apoyo del Programa po muy fluido, con muchas entradas y salidas cada año. No de Agricultura Familiar que fue ejecutado por el MAG en- están registrados formalmente y no existe un registro cen- tre 2009 y 2019. A escala nacional, hay cuatro federaciones tralizado de sus transacciones. que representan a estas asociaciones en los debates sobre políticas y en las conversaciones con el gobierno: la Mesa Agropecuaria, la Cámara Salvadoreña de Pequeños y Media- Importaciones y procesamiento nos Productores CAMPO, el Frente Nacional Agrario FNA y En 2024, el maíz blanco importado desempeña un papel la Federación de Cooperativas Agropecuarias Salvadoreñas importante en el mercado de consumo de El Salvador; FECASAL (MAG-DEA, 2024). esta situación es impulsada por los precios internacio- A través de las asociaciones, se tiene un mejor acce- nales que han caído desde 2023, la competencia entre so a los mercados y a información de mercado, pero en las empresas importadoras y el cambio en las preferen- vista de que participan sólo pocos productores en las cias de los consumidores. Como se muestra en el cuadro 5 mismas, es limitada su eficacia a la hora de transfor- abajo, hubo una caída significativa de las importaciones al mar la cadena de suministro nacional. Estas asociaciones inicio de la pandemia del COVID-19 en 2020, y luego se han compran el producto a sus miembros ya sea al contado y recuperado gradualmente de 2022 a 2023. Se debe notar con recibos básicos, ya sea a crédito que se repaga al cabo que en esos dos años, existen discrepancias entre los vo- de un mes. Luego clasifican, limpian y envasan el grano para lúmenes de las importaciones que registra el Ministerio de 6 De acuerdo con lo señalado en las entrevistas, la calidad se diferencia por las dos variedades de semillas que se siembran: H-59 y Dekal B. Dekal B da lugar a una prima adicional de USD 0,50 a USD 1,00 por quintal. El grano más limpio también puede dar lugar a una prima de hasta USD 0,50 por quintal. 28 Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana Agricultura y Ganadería y las importaciones que reporta el importadores de maíz blanco en grano, cuya distribución Banco Central de Reserva.7 de importaciones por volumen se resume de forma anonimi- zada en el cuadro 6. Entre estas empresas hay tanto empre- Cuadro 5: Volúmenes importados de maíz: sas que transforman el grano en harina y otros productos, comparación de los valores del BCR y del MAG como empresas que se dedican tanto al procesamiento como al reenvasado, y empresas que compran el grano únicamen- Empresas Volumen Volumen te para reenvasarlo y venderlo a mayoristas nacionales. Los Año dos importadores más grandes, Harisa y Distribuidora de importadoras (nro.) (MAG, T) (BCR-CIEX, T) Alimentos Básicos, son más que nada procesadores de harina 2019 39 187.349 188.257 que luego venden el propio grano como excedente sobre la capacidad de procesamiento o la demanda existente. 2020 22 180.030 185.653 2021 9 76.581 69.308 2022 26 117.232 133.370 Cuadro 6: Importadores de maíz blanco en grano en 2023, por volumen y como porcentaje del total 2023 21 144.158 183.499 Importador Importaciones (toneladas) % del total Fuente: elaboración propia, sobre la base de (MAG, 2023a; BCR, 2024). A 61.877 43% El maíz blanco llega a El Salvador a través de agen- B 49.995 35% tes de importación, que luego lo venden a las empresas importadoras a través de empresas de almacenamiento C 6.758 5% en los puertos. Entre estos agentes de importación hay D 5.023 3% cuatro empresas multinacionales que venden grano median- te contratos de futuros que se negocian con una antelación Otros 20.505 14% de 70 a 90 días, casi exclusivamente de los Estados Unidos. Total 144.158 100% Estas empresas son Bunge, ADM, Cargill y Safra; Bunge y ADM representan la mayoría de las ventas por volumen. Fuente: elaboración propia, sobre la base de (MAG, 2024b). Por lo general, estos agentes transportan el maíz blanco hasta el puerto de Acajutla, donde lo administran cuatro Como se muestra en el cuadro 7, el ratio de concen- empresas proveedoras de servicios de almacenamien- tración de cuatro empresas importadoras de maíz se ha to: Alcasa, Almapac, Gradeca y Servygran. Estas empresas mantenido por encima del 80% desde 2019, y el Índice de tienen una capacidad total de 121.578 toneladas, de las que Herfindahl-Hirschman actual de 3.104 apunta a un alto gra- aproximadamente el 40% (48.600) se reserva normalmente do de concentración en el sector.8 Una interpretación preli- para el almacenamiento de maíz blanco. De los dos agentes minar de los patrones observados a lo largo del tiempo para más grandes, Bunge suele vender directamente a empre- estos indicadores podría ser que es posible que la pandemia sas agroindustriales grandes, mientras que ADM vende a del COVID-19 haya reducido la capacidad financiera de las mayoristas a través de Almapac y Gradeca (Defensoría del empresas más pequeñas para participar en el mercado de Consumidor, 2024). importación en 2022 y especialmente en 2021, después Entre los importadores hay empresas de granos que de lo cual el mercado se recuperó gradualmente en 2022 compran a agentes a través de los proveedores de ser- y 2023. Estas tendencias coinciden con la percepción com- vicios de almacenamiento, e importadores de harina partida en las entrevistas de que, a pesar del predominio de que compran principalmente a países vecinos, ya sea dos a cuatro empresas, son relativamente bajas las barreras en puerto o en las fronteras terrestres. En 2023, había 21 para entrar en el mercado de importación (Defensoría del Consumidor, 2024). Si bien son bajas las barreras de entra- 7 En este momento, la institución que procesa los certificados fitosanitarios (MAG) y la institución que consolida y publica la información agregada sobre volúmenes y valores (BCR) están resolviendo esta discrepancia. 8 El Índice de Herfindahl Hirschman representa la suma de los porcentajes al cuadrado de los volúmenes comerciados para cada importador dentro del volumen total de grano importado. Los valores inferiores a 1.000 indican una baja concentración, los valores entre 1.000 y 1.800 indican una concentración moderada y los valores superiores a 1.800 indican un alto grado de concentración (Ukav, 2017). 29 Estructura de mercado y eficiencia en las cadenas de valor agrícolas da, el uso intensivo de capital en la importación y el proce- des que producen harina y 36 empresas que procesan samiento de granos (incluso en productos ultraprocesados) el grano para elaborar alimentos preparados. Entre las favorece a las empresas más grandes, con una trayectoria empresas agroindustriales se encuentran los dos impor- histórica y activas en múltiples subsectores agroindustria- tadores de granos más grandes - Harisa y Distribuidora de les, que cuentan con recursos para comprar plantas y equi- Alimentos Básicos -, así como Cemersa, que es una empresa pos y que pueden establecer relaciones con proveedores que compra grano importado y lo transforma específica- formales. Existen empresas más pequeñas, pero todavía no mente en maíz nixtamalizado. No se dispone de informa- han logrado captar una participación equivalente en el mer- ción sobre los volúmenes procesados de fuentes públicas, cado. El predominio de un mercado informal para la venta pero de acuerdo con lo señalado en las entrevistas parece y distribución también desempeña un papel en la dinámica que las dos empresas más grandes procesan entre 25.000 y del mercado en el sector formal. 40.000 toneladas al año cada una. Las otras 36 empresas procesadoras de alimentos más pequeñas sobre todo Cuadro 7: Medidas de concentración del mercado de compran grano de maíz blanco importado y lo transforman importación de granos, 2019-2023 en alimentos preparados como tortillas, pupusas, tamales, pastelitos, chichas, pan y otros. Ratio de concentración Índice Las 39 empresas prefieren grano importado en lu- Año Importadores de 4 empresas de HH gar del producido en el país. Las tres grandes empresas agroindustriales sólo compran granos importados para sus 2019 39 81% 2.330 operaciones. Hasta mediados de la década de 2010, en vir- 2020 22 92% 2.854 tud de un “convenio de maíz” supervisado por el MAG, las empresas procesadoras tenían que comprar cierto porcen- 2021 9 95% 5.110 taje de grano de maíz en el país antes de que se les con- 2022 26 88% 3.811 cedieran licencias de importación. Luego de la eliminación de este convenio, estas empresas han preferido trabajar 2023 21 86% 3.104 únicamente con maíz importado porque pueden hacer una planificación más eficaz con los agentes grandes para ga- Fuente: elaboración propia, sobre la base de (MAG, 2024b). rantizar una calidad y cantidad constantes de los granos de maíz a lo largo de un año determinado. Los grandes impor- Los importadores de harina de maíz blanco represen- tadores-procesadores prefieren granos que se entreguen de tan un volumen de actividad comercial menor en compara- manera consistente y de acuerdo con parámetros precisos ción con las importaciones de granos. En los últimos cinco de tamaño, humedad y limpieza. De acuerdo con lo señalado años, un total de 8 a 12 empresas han importado un prome- en las entrevistas, parece que las empresas más pequeñas dio de 17.000 toneladas anuales de este producto. En 2023, también usan el maíz importado para cumplir las normas el mercado de importación de harina de maíz blanco estaba de consistencia y calidad, con parámetros estrictos relativos compuesto por 11 empresas especializadas que importaban a la humedad de almacenamiento y la ausencia de hongos, un total mucho menor de 15.351 toneladas. En su mayoría, aflatoxinas u otras sustancias extrañas que son más difíciles esta harina se importaba de Honduras, Guatemala y México. de cumplir con el grano que se compra en el país. No hay datos sobre la distribución de las compras por origen para Procesamiento, venta al por mayor y al estas empresas, pero es probable que la mayoría de ellas por menor a nivel nacional ahora prefieran el grano importado al producido en el país. Los actores en este segmento de la cadena creen que las tendencias respecto de las compras seguirán inclinándose El mercado mayorista nacional incluye dos grupos principa- hacia las importaciones. les de empresas formalmente registradas: los procesadores nacionales que transforman el grano importado en harina Los mayoristas nacionales actúan como el eslabón u otros alimentos preparados, y los mayoristas nacionales crítico en la cadena de suministro que consolida el que compran grano y harina tanto nacionales como impor- maíz y la harina de maíz de origen tanto interno como tados, para luego venderlos a distribuidores más pequeños, importado. Estos mayoristas son empresas formalmente minoristas y consumidores en todo el país. registradas que centran sus actividades logísticas en los principales mercados de granos de San Salvador (Calle Entre los procesadores nacionales de maíz blanco Gerardo Barrios), Sonsonate, San Miguel y San Vicente. No en El Salvador hay tres empresas agroindustriales gran- existe un registro consolidado de estas empresas, pero de 30 Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana acuerdo con lo señalado en las entrevistas parece que hay todo El Salvador que están bajo la administración de aproximadamente 200 empresas en total en todo el país que tres empresas: Calleja SA de CV (113 establecimien- se dedican a la venta al por mayor de maíz blanco, entre tos), Operador del Sur CA de CV (86 establecimien- otros productos. Estas empresas tienen una capacidad me- tos) y Pricesmart SA de CV (2 establecimientos). dia de almacenamiento de 55 toneladas (1.200 quintales) y Estas tiendas venden casi sólo harina de maíz blan- las empresas más grandes almacenan hasta 227 toneladas co y productos procesados de origen importado. (5.000 quintales). En la Calle Gerardo Barrios - el mercado • Procesadores artesanales: en 2022, había aproxi- mayorista más grande de maíz blanco en el país - las tran- madamente 7.000 pequeños procesadores artesa- sacciones de las empresas alcanzan a un promedio de 100 nales que compraban granos de maíz blanco a los a 150 quintales al día. mayoristas y luego elaboraban harina, tortillas y Los mayoristas realizan una serie de actividades de pupusas para venderlas a los consumidores. Apro- procesamiento y limpieza que varían en función del ximadamente 3.800 de ellos son pupuserías. Muchas origen del producto. Las empresas compran grano nacio- de estas empresas son microempresas administra- nal diariamente entre las 04:00 y las 06:00 de la mañana das por una o dos personas. La elevada prevalen- a intermediarios que llevan sus camiones al mercado; este cia de la informalidad complica cualquier censo de grano se compra al utilizar precios al contado que varían en sus actividades (Romero et al., 2022). Como parte función de la calidad y la limpieza. En función de estos atri- de esta categoría también se cuenta a los peque- butos, los mayoristas luego realizan sus propios procesos ños procesadores que producen y venden harina a de limpieza y envasado. En el caso del grano importado y la minoristas y consumidores. Además de su escala, harina procesada, las empresas compran a las grandes em- sobre todo se diferencian de los procesadores indus- presas importadoras - por lo general Harisa y Distribuidora triales medianos y grandes por el hecho de que no de Alimentos Básicos - y luego venden el producto en el mis- registran formalmente muchas de sus actividades, mo estado en que lo recibieron, con un postprocesamiento por ejemplo ante los organismos fitosanitarios del mínimo. Los importadores más pequeños también actúan Ministerio de Salud. La información sobre estas em- como mayoristas directamente en los principales mercados presas, incluido el origen de sus compras, el alcance mayoristas. La consistencia y calidad del grano importado de sus actividades y sus ventas, supone una laguna minimizan el trabajo adicional y los riesgos que asumen los crítica en la comprensión actual que se tiene de la mayoristas. De acuerdo con lo señalado en las entrevistas, cadena de suministro. parece que estos factores impulsan la preferencia emergen- te por parte de los mayoristas por el grano importado en lugar del que se compra en el país en el contexto en que Consumo y exportación están cayendo los precios internacionales. El eslabón final de la cadena de valor consta de tres canales Los empresas agroindustriales y los mayoristas ac- distintos para el consumo interno de maíz blanco: túan como los principales conductos de grano y harina • Como ya se ha señalado, los productores de maíz hacia el sector minorista y de consumo; realizan sus destinan aproximadamente 5,1 millones de quinta- ventas a través de una red diversa de distribuidores más les (279.990 toneladas o aproximadamente el 30% pequeños, supermercados, procesadores artesanales y de la oferta anual) de maíz blanco al consumo pro- tiendas de barrio. Entre los canales más destacados para la pio, es decir que este maíz no sale de la granja. venta directa al consumidor figuran los siguientes: • El consumo al por menor satisface las necesidades • Tiendas de alimentos y tiendas de barrio: en de los aproximadamente 1.649.000 hogares en El 2022, había aproximadamente 4.000 tiendas de ali- Salvador (hasta el 92% del total) que no producen mentos y puestos de mercado que vendían grano, maíz blanco y más bien lo compran en el mercado, harina y productos de maíz blanco. Además, había sobre todo en forma de harina o alimentos procesa- un máximo de 41.000 tiendas de barrio que vendían dos. No se cuenta con información sobre los volúme- maíz blanco entre otros productos alimenticios y nes totales de grano, harina y alimentos preparados no alimenticios. Estos actores operan a lo largo de que se compran, pero se estima que el grano que se un amplio espectro de formalidad (Romero et al., comercializa a través de mayoristas y se utiliza para 2022). estos fines representa aproximadamente entre 10 y • Supermercados: además de las tiendas más peque- 11 millones de quintales (entre 220.462 y 242.509 ñas, hay aproximadamente 200 supermercados en toneladas, o hasta el 65% del total). 31 Estructura de mercado y eficiencia en las cadenas de valor agrícolas • En el marco del Programa de Alimentación y Salud El resto de la oferta anual de maíz blanco de El Sal- Escolar ejecutado por el Ministerio de Educación vador se destina a la exportación. Las exportaciones de se compran productos alimenticios - incluido maíz grano se han mantenido en un nivel casi insignificante en blanco - de asociaciones y mayoristas para proce- comparación con la oferta nacional y han fluctuado en torno sarlos en una planta de propiedad del ministerio y a un promedio anual de 54.000 quintales (1.180 toneladas) luego distribuirlos en las escuelas. En 2020, el Pro- desde 2019. Durante este tiempo, la exportación media anual grama Mundial de Alimentos apoyó a este programa de harina de maíz blanco ha sido de aproximadamente 1,44 para desarrollar un sistema de adquisición, almace- millones de quintales (65.214 toneladas). Sólo dos empresas namiento y distribución que facilite el consumo de participan en el mercado de exportación: Harisa y Distribui- entre 16.000 y 23.000 quintales (entre 350 y 500 dora de Alimentos Básicos. La harina de maíz blanco se vende toneladas) de grano de maíz blanco. casi exclusivamente a países vecinos en América Central: los principales destinos por volumen desde 2019 han sido Hon- duras (53%), Guatemala (24%) y Nicaragua (16%). 2.4 Análisis de costos, precios y márgenes a lo largo de la cadena de valor En esta sección se realiza un análisis en mayor profun- Estas estimaciones de costos y precios se refieren a ac- didad de los precios al productor, intermedios y al por tividades en los mercados mayoristas de San Salvador, se mayor a lo largo de la cadena de valor del maíz blan- dan por quintal (el estándar del mercado) y representan las co. En el marco de los bajos niveles de transmisión medida condiciones a las que se enfrentaron los actores de la cadena de los precios internacionales a los precios nacionales del de valor durante el primer trimestre de 2024. Se construyen grano de maíz blanco, este análisis tiene dos propósitos. En a partir de fuentes oficiales sobre costos de producción y primer lugar, define las actividades e insumos clave en la ca- movimientos de precios, así como de entrevistas con actores dena de valor que determinan los costos a ser asumidos por de la cadena de valor e informantes clave.9 Considerando los actores tanto en la vía de la importación como en la de la que la muestra de entrevistas es relativamente pequeña, se producción nacional que se han descrito anteriormente. En debe interpretar que estas estimaciones son preliminares segundo lugar, ayuda a lograr una comprensión más deteni- para investigaciones posteriores más sistemáticas. da de las relaciones entre estos actores que podrían afectar la transmisión y formación de precios eficientes. La eficien- cia de las principales actividades en la cadena de valor, así La vía de la producción nacional como la estructura de las relaciones que existen entre estos En el cuadro 8 se resume el movimiento de precios y los actores, nos pueden permitir lograr una comprensión preli- costos de actividad implícitos desde la producción, la inter- minar de los orígenes de la falta de transmisiones eficientes mediación informal y la venta al por mayor en San Salvador de los precios, las estructuras de mercado que contribuyen para el grano de maíz blanco que se produce internamente. a ello y los posibles puntos de entrada para soluciones ba- En la primera línea se presentan los precios a los que los sadas en políticas. agricultores venden el producto a los intermediarios (A), los Como parte de este análisis, se examinan los costos y los intermediarios a los mayoristas (B) y, por último, los mayo- márgenes implícitos de los principales actores a lo largo de ristas a los minoristas (C); en la segunda línea se incluyen la cadena que se presentaron en la sección 3.2. En lo que res- los costos marginales de cada actividad clave (producción, pecta a la vía de la producción nacional, en esta sección se transporte y almacenamiento/limpieza), así como los bene- comparten estimaciones para la cadena, de los productores ficios marginales para cada actor en el punto de venta; en la a los intermediarios a los mayoristas. En cuanto a las impor- tercera línea se resume la contribución de cada elemento al taciones, también se facilitan estimaciones para la cadena: precio final al por mayor. Las fuentes de datos y los métodos de los agentes a las empresas importadoras a los mayoristas. en los que se basan estos valores se detallan en el anexo 2. Este análisis se centra en las ventas en grano y se ofrece un resumen preliminar de los márgenes en la producción de harina de maíz a partir de grano nixtamalizado. 9 Véase el anexo 2 para una descripción de la muestra de actores entrevistados. 32 Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana Cuadro 8: Precios, costos y márgenes acumulados por etapa en la cadena de valor para el grano de maíz blanco de producción nacional A Producción B Intermediarios C Mayoristas Almacenamiento Producción Venta Transporte Venta Venta / limpieza c = a+b f = c+d+e i = f+g+h Precio USD 16,00 USD 18,50 USD 21,00 CM (a) π (b) CM (d) π (e) CM (g) π (h) Costo marginal (CM), beneficio (π) USD 12,86 USD 3,14 USD 1,00 USD 1,50 USD 1,00 USD 1,50 a/i b/i d/i e/i g/i h/i % del precio final al por mayor 61% 15% 5% 7% 5% 7% Fuente: elaboración propia, sobre la base de entrevistas y (MAG, 2023b, 2023a). Los precios se expresan en USD por quintal. En el primer trimestre de 2024, el productor de maíz miento que cuestan aproximadamente entre USD 1 y USD 2 semimecanizado medio de El Salvador tenía un costo de por quintal, dependiendo de la limpieza inicial y la calidad producción de USD 12,86 por hectárea. Estos costos de del grano. producción, elaborados en colaboración con la Dirección de Esta distribución de los precios que se muestra en Economía Agrícola del Ministerio de Agricultura, se derivan el cuadro 8 parece indicar que los márgenes son rela- del análisis anual de costos que esta Dirección realiza para tivamente más elevados para los productores frente a el sector. los actores en otros segmentos de la cadena de valor, En el primer trimestre de 2024, los intermediarios pero no refleja adecuadamente el nivel de variación al informales compraban maíz a los agricultores a más o que se enfrentan a causa de riesgos climáticos y rela- menos USD 16 por quintal y lo vendían a entre USD 17 y cionados con los mercados de insumos y productos. Si USD 18 por quintal a los mayoristas en San Salvador. No bien los productores pueden captar hasta un 15% del precio hay información sistemática sobre los precios y las tácticas final al por mayor como margen de ganancia, este margen de negociación que emplean los intermediarios informa- oculta un alto grado de variabilidad mensual y anual en los les en sus interacciones con los mayoristas. Sin embargo, costos y los precios en granja. Por ejemplo, entre 2022 y de acuerdo con lo señalado en las entrevistas, parece que 2023, los costos por hectárea de los insumos químicos en la estos intermediarios tenían costos de almacenamiento y producción de maíz aumentaron casi un 100%, para luego transporte de aproximadamente USD 0,50 a USD 1,00 por caer entre un 30% y un 40%. Esta enorme variación es una quintal a principios de 2024, y que intentaban conseguir importante limitación para las decisiones de producción de márgenes de aproximadamente USD 1,00 a USD 1,50 por los agricultores, lo que perjudica la productividad y añade quintal. Esto significa que los márgenes de ganancia de estos mayor incertidumbre a sus márgenes. Todos estos factores actores se sitúan entre USD 0,50 y USD 1,00 por quintal; las juntos significan que en algunas campañas tienen pérdida, variaciones en los costos y precios dependen de la calidad mientras que logran un margen positivo en otras. Está claro del grano que comercializan, así como de las distancias de de las entrevistas que muchos productores tuvieron pér- transporte. Hay casos en que los intermediarios almacenan didas en la siembra 2022-2023. En cambio, los márgenes el grano en pequeños almacenes durante un máximo de tres logrados por intermediarios y mayoristas se mantienen re- meses, pero este almacenamiento no conlleva costos adicio- lativamente estables a lo largo de las campañas. Sobre una nales que afecten a su precio para los mayoristas. base anual, estos actores asumen un nivel de riesgo inferior al de los productores a los que compran. En el primer trimestre de 2024, los mayoristas en San Salvador compraban maíz de producción nacional a precios de entre USD 17 y USD 18 por quintal a in- La vía de la importación termediarios informales, y luego lo vendían a un precio medio de USD 21 por quintal. Los mayoristas se encargan En el cuadro 9 se resumen los precios, costos de actividad y de actividades como la limpieza, el envasado y el almacena- márgenes implícitos para las empresas importadoras y los 33 Estructura de mercado y eficiencia en las cadenas de valor agrícolas mayoristas de grano de maíz blanco durante el primer tri- importación, intermediación y distribución (que se reflejan mestre de 2024 en San Salvador. En este escenario, las em- en la columna B), antes de vender a mayoristas nacionales presas importadoras incluyen los 37 distribuidores y las tres (que se reflejan en la columna C), incluidos los mayoristas grandes empresas agroindustriales que estaban activos en que operan en la Calle Gerardo Barrios en San Salvador. 2023. Estas empresas realizan una mezcla de actividades de Cuadro 9: Precios, costos y márgenes acumulados por quintal por etapa en la cadena de valor para el grano de maíz blanco importado A Agentes de B Intermediarios C Mayoristas importación USD por quintal Servicios de Transporte / Costos CIF Venta Almacenamiento Venta importación almacenamiento e = a+b+c+d h = e+f+g 1 Precio acumulado USD 18,00 USD 19,00-20,00 2 Costo marginal y CM (a) CM (b) CM (c) π (d) CM (f) π (g) ganancia USD 14,82 USD 1,01 10 USD 1,17 USD 1,00 - USD 1,00-2,00 3 % del precio final al a/h b/h c/h d/h f/h g/h por mayor 78% 5% 6% 5% - ~5% Fuente: elaboración propia, sobre la base de entrevistas y (MAG, 2023a; BCR, 2024). Las empresas importadoras compraron grano a costos de almacenamiento durante el proceso son insig- agentes de importación a un precio CIF medio de USD nificantes. Cuando el maíz blanco importado llega al punto 14,82 por quintal en febrero de 2024 (última fecha de de venta al por mayor, ya ha sido limpiado y envasado y ya medición). El origen de este grano era casi exclusivamente no requiere ninguna actividad adicional por parte de los Estados Unidos. El precio CIF refleja los costos incurridos mayoristas. Esto significa que pueden vender el grano en la durante la producción, el secado, el tránsito al puerto de misma forma en que lo reciben de los importadores y que salida, el flete marítimo y aproximadamente USD 1,25 por obtienen un margen del 5 al 10%. En 2024, los mayoristas quintal por concepto de impuestos en el puerto de entrada de la Calle Gerardo Barrios vendían productos importados a de Acajutla. Durante el proceso de importación e interme- un precio final de USD 19-20 por quintal, es decir, entre USD diación, los importadores compran al precio CIF e incurren 1 y USD 2 menos por quintal que el precio de los productos en un costo de servicios de aproximadamente USD 1,01 por nacionales que se muestra en el cuadro 6. quintal11, además de otros costos de transporte y almacena- Los datos parecen indicar tentativamente que el sub- miento que alcanzan a USD 1,17 por quintal. El transporte sector de la harina procesada tiene los márgenes más y el almacenamiento incluyen cualquier combinación de altos en la cadena de valor del maíz blanco. Existen tres actividades para llevar el grano del puerto a los almace- empresas procesadoras que producen harina nixtamalizada nes intermedios y de ahí a los mayoristas y procesadores a partir de maíz blanco importado en El Salvador: Harisa, nacionales. Distribuidora de Alimentos Básicos y Cemersa. De acuerdo Los importadores venden a los mayoristas y proce- con lo señalado en las entrevistas, parece que el grano de sadores nacionales a USD 18 por quintal. A continua- maíz blanco se transforma en harina nixtamalizada con un ción, los mayoristas venden el maíz en grano a un precio índice de conversión del peso del 92%, o sea que se genera aproximado de entre USD 19 y USD 20 por quintal y sus 1 quintal de harina de maíz por 1,09 quintales de grano. El 10 Valor medio reportado por la Defensoría del Consumidor. 11 Los servicios portuarios incluyen los prestados por una de las cuatro grandes empresas de almacenamiento, que suelen consistir en USD 0,13 por descarga, USD 0,05 por transporte interno, USD 0,12 por almacenamiento, USD 0,19 por limpieza, USD 0,05 por fumigación, USD 0,15 por embalaje, USD 0,31 por materiales de embalaje y USD 0,01 en concepto de impuestos municipales. 34 Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana costo de procesamiento es de aproximadamente USD 4,00 a han sido mucho más estables en los últimos cinco años. Se USD 5,00 por quintal de harina producida. Como se muestra requieren más investigaciones para identificar los márge- en la figura 4, existía un diferencial de más de USD 20 por nes aproximados de las empresas agroindustriales para este quintal entre el grano de maíz blanco y la harina en los mer- producto: existe la posibilidad de que sean significativamen- cados mayoristas en San Salvador, y los precios de la harina te superiores a los que se tiene para el grano. Figura 7: Comparación de los precios al por mayor para el grano y la harina de maíz blanco Precios al por mayor para el grano y la harina de maíz blanco, por quintal, 2018-2023 $60,00 $50,00 $40,00 $30,00 $20,00 $10,00 $- ene-18 mar-18 may-18 jul-18 sep-18 nov-18 ene-19 mar-19 may-19 jul-19 sep-19 nov-19 ene-20 mar-20 may-20 jul-20 sep-20 nov-20 ene-21 mar-21 may-21 jul-21 sep-21 nov-21 ene-22 mar-22 may-22 jul-22 sep-22 nov-22 ene-23 mar-23 may-23 jul-23 White maize flour ($/QQ) White maize grain ($/QQ) Fuente: elaboración propia, sobre la base de (MAG, 2024b). Los costos, precios y márgenes que se presentan en cional y de importación pueden contribuir a una bifurcación esta sección son estimaciones preliminares que reflejan completa. Los productores nacionales, los intermediarios y la situación del mercado durante el primer trimestre los mayoristas de granos siguen muy fragmentados, lo que de 2024; ocultan un alto grado de variación anual, así puede ser un obstáculo tanto para la coordinación de la pro- como variaciones entre actores de diferentes tamaños ducción como para el flujo de información que se necesitan y con diferentes capacidades. No obstante, es posible para garantizar el abastecimiento constante de las redes sacar varias conclusiones importantes. En primer lugar, comerciales agroindustriales y de distribución formal de tanto en la vía de la producción nacional como en la de la maíz blanco. Por otra parte, los procesadores-distribuido- importación, los intermediarios y los mayoristas son quie- res comerciales concentrados se benefician de un alto gra- nes enfrentan los costos marginales más constantes y rela- do de coordinación e intercambio de información con los tivamente menos riesgos en las épocas en que fluctúan los agentes, que pueden satisfacer las cantidades y consisten- costos de producción o importación. En segundo lugar, como cias que requieren sus actividades. La consecuencia de esta entidades que realizan la mayor parte de las actividades que dinámica es que los productores nacionales no participan agregan valor en el transporte, el procesamiento o el enva- en los sistemas de procesamiento y distribución más gran- sado del maíz, los importadores-procesadores captan una des y formalizados, cuyos productos tienen ahora precios parte abrumadora de los márgenes en el proceso de venta más competitivos tanto en los supermercados como en los de los productos importados. Por último, las diferencias en pequeños sitios de venta al por mayor, a medida que bajan los niveles de concentración en las vías de producción na- los precios internacionales del maíz. 35 Estructura de mercado y eficiencia en las cadenas de valor agrícolas 2.4 El entorno institucional: actores y políticas Actores institucionales implementando un modelo de prestación de ser- vicios de extensión mediante el cual 110 técnicos El entorno institucional que apoya la producción y el comer- regulares prestan asistencia a unos 33.000 produc- cio de maíz gira en torno a las actividades del Ministerio tores (300 por técnico). de Agricultura y Ganadería (MAG), que coordina cuatro • La Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Em- conjuntos cruciales de actividades: presa (CONAMYPE), dependiente del Ministerio de • La Oficina de Políticas y Planificación Sectorial Economía, trabaja con la población de pequeñas y (OPPS) supervisa la planificación estratégica y la medianas empresas que dominan los sectores ma- coordinación sectorial y se encarga de planificar yorista y minorista que comercian y venden maíz las actividades anuales y de informar sobre la pu- blanco. Es la instancia encargada de la recopilación blicación de nuevas estrategias, leyes y políticas de de información y la prestación de apoyo financiero desarrollo. y técnico a estos actores y la que más publica esta- dísticas sobre sus operaciones. • La recopilación de información sobre la producción, el comercio y los precios de los granos básicos es la El Banco de Fomento Agropecuario (BFA) presta ser- responsabilidad de la Dirección General de Econo- vicios financieros limitados al sector de producción de mía Agropecuaria (DGEA). maíz blanco. A través del Fideicomiso Especial del Sector Agropecuario (FIDEAGRO), el BFA administra una línea de • Los flujos comerciales agrícolas son monitoreados crédito para productores de maíz blanco que ofrece tasas por la Dirección General de Sanidad Vegetal, que de interés del 4% (inferiores a los vigentes en el mercado recibe y verifica la información fitosanitaria de los privado), así como programas de microseguros paramé- importadores, y que consolida y publica datos co- tricos que se pueden contratar por cosecha para fines de merciales con el Centro de Trámites de Importacio- indemnización en caso de fenómenos climáticos y sísmicos nes y Exportaciones de El Salvador (CIEX). Además, extremos. Este servicio tiene un costo aproximado de entre el MAG dirige una comisión técnica con el Ministerio USD 43 y USD 70 por hectárea por cosecha (entre el 9% de Economía y el Ministerio de Hacienda que de- y el 13% de los costos totales de producción por hectárea termina el superávit o déficit nacional anual en la en 2023) y tiene unos 15.000 clientes, es decir, el 5% de la oferta de maíz blanco con respecto a la demanda, y población productora de maíz. autoriza las importaciones en consecuencia. Finalmente, a través de sus divisiones operativas, Políticas y mecanismos de apoyo • el MAG ejecuta programas de apoyo e inversión fo- calizados para los agricultores en el marco del Plan Las políticas orientadas a los productores de maíz Maestro de Rescate Agropecuario. blanco se han centrado históricamente en facilitar el Además del MAG, hay varias otras instituciones públicas acceso a insumos y métodos de producción mejorados; que actúan como coordinadores y ejecutores clave de las las políticas recientes han alentado implícitamente la políticas que afectan al sector del maíz: diversificación de la producción. La Ley de Semillas (De- creto Legislativo Nº 530, Tomo 352) se promulgó en 2001 • El Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria y y regula las características y la limpieza de las semillas uti- Forestal (CENTA) es una institución gubernamental lizadas como insumos. La Ley de Sanidad Animal y Vegetal encargada de investigación y transferencia de tecno- (Decreto Legislativo Nº 524) también establece normas sa- logía agropecuaria. El CENTA desempeña un papel nitarias que deben seguirse durante la producción y venta clave en la evaluación y recomendación de nuevas de productos alimenticios, incluidos los derivados del maíz. variedades de semillas y material genético para su entrega en programas de apoyo a los productores El Plan Maestro de Rescate Agropecuario se aprobó en como el PIATEC. Asimismo, presta servicios técnicos 2021 y es una guía para las inversiones en productividad y y de asesoramiento, por ejemplo a través del progra- apoyo a los productores de alimentos básicos (incluido el ma Siembra de Maíz de Alto Rendimiento (SMAR). maíz blanco) y de café. Una disposición clave de este plan Además de estos programas, en este momento está es el Programa de Insumos Agrotecnológicos (PIATEC), que 36 Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana se ha mencionado anteriormente en este informe, que cada Las políticas orientadas al consumidor se han centra- año proporciona insumos agrícolas a los productores al ini- do en prestar apoyo a grupos de población vulnerables. cio de la primera siembra, por un valor aproximado de USD La Ley de Desarrollo, Protección e Inclusión Social, aproba- 110 a todos los agricultores inscritos en el Registro Único da en 2014, define un enfoque basado en los derechos para de Productores Agropecuarios (RUPA), lo que representa mejorar la seguridad alimentaria y la protección social de una cobertura casi universal de la población productora. la población en general. Establece un marco jurídico para Los productores de maíz blanco solían recibir semillas, prestar asistencia directa a las personas vulnerables e inclu- fertilizantes (NPK 16-20-0) y pesticidas. Pero en 2024, el ye también mecanismos de apoyo a las granjas familiares, p. gobierno ha reemplazado el PIATEC por la tarjeta del Bono ej. paquetes de insumos. La Política Nacional de Seguridad Agrícola que se entrega anualmente a todos los agricultores Alimentaria y Nutricional, aprobada en 2018, establece dis- registrados al inicio de la primera campaña de producción y posiciones más específicas para alcanzar las metas relativas en que se tiene un monto de USD 75 para adquirir una com- a seguridad alimentaria y nutrición, incluyendo estrategias binación de insumos de su elección. Este cambio implica una de focalización para poblaciones vulnerables. Por último, el disminución sustancial (del 32%) del valor del apoyo que Programa de Alimentación y Salud Escolar (PIASE), desa- reciben los productores de maíz. Por otro lado, es probable rrollado por el Ministerio de Educación (Dirección Nacional que la fungibilidad del sistema de la tarjeta (en compara- de Prevención y Programas Sociales) para proporcionar co- ción con la recepción de insumos físicos) permita una mayor midas escolares en todo el país, ofrece un conjunto básico flexibilidad en las opciones de producción por parte de los de alimentos a aproximadamente 5.100 escuelas tres veces agricultores (MAG, 2024a, 2024d). al año y cada entrega es suficiente para complementar las comidas de los alumnos durante cuatro meses. Específicamente para el sector del maíz blanco, el Minis- terio de Agricultura y Ganadería ha desarrollado el proyecto Históricamente, las políticas comerciales han trata- Siembra de Maíz de Alto Rendimiento (SMAR), que se lanzó do de ofrecer una protección moderada a los producto- en 2022. A través de este programa, el MAG ha capacitado res nacionales mediante un arancel basado en cuotas a 200 especialistas técnicos para que presten servicios de del 20% y una cuota de compra local para las grandes extensión a los productores de maíz, y ha adquirido apro- empresas agroindustriales. En 2006 entró en vigor la ad- ximadamente 120 máquinas que se pueden alquilar a los hesión de El Salvador al Tratado de Libre Comercio entre agricultores para que hagan pruebas piloto con técnicas in- Centroamérica y los Estados Unidos (CAFTA). En el CAFTA tensificadas de producción y cosecha (CENTA, 2022; MAG, se estipulaba que El Salvador no aplicaría aranceles ni im- 2024h). puestos a una cuota determinada de maíz blanco importado, después de la cual aplicaría un arancel único del 20%. En Más recientemente, el Gobierno de El Salvador (a través 2006, esta cuota libre de aranceles era de 35.700 toneladas del MAG) ha elaborado la Ley Integral de Comercialización métricas, y luego se fue incrementando en 700 toneladas Agropecuaria (Decreto Legislativo N° 834, octubre 2023) métricas por año. De manera simultánea, de 2004 a 2020, que en abril de 2024 todavía no había sido finalizada para el MAG coordinó el Convenio de Comercialización de Maíz su entrada en vigor. El propósito de esta política es revisar Blanco. Esta política obligaba a las cuatro empresas agroin- el apoyo al sector agrícola al centrarse en las instituciones dustriales más grandes en el país a comprar como mínimo y mecanismos que rigen el comercio interior, con el objetivo una quinta parte de su grano de maíz blanco en el merca- de reducir los costos de transporte, los costos de transacción do interno. Este proceso de adquisición se organizaba de y las asimetrías de información para productores y consumi- manera anual mediante una mesa redonda de negociación, dores. Específicamente para el maíz blanco, el proyecto de facilitada por el MAG, entre estas empresas y las asociacio- ley contiene disposiciones para la formalización del sector nes de productores. Al final de esta sesión, el MAG concedía intermediario, el desarrollo de mercados mayoristas y la licencias de importación a las empresas para el resto del creación de entidades público-privadas que ofrezcan cen- maíz que necesitaran para ese año. Esta política ya no está tros de postcosecha y procesamiento, centros de almacena- en vigor desde 2020; como ya se ha mencionado, las empre- miento y canales de comercialización para granos básicos. sas participantes ahora sólo importan grano de maíz blanco El proyecto de ley también contiene disposiciones básicas (García-Jiménez y Gandlgruber, 2014; Ayala Durán, 2020). para la creación de una reserva física de granos que se po- dría utilizar para amortiguar los efectos de los shocks de Sin embargo, desde 2022 la importación de grano de subida de los precios internacionales para los consumidores maíz blanco se ha liberalizado por completo como parte (Gobierno de El Salvador, 2023). de un intento más amplio de estabilizar los precios al consumidor de los alimentos. La Ley Especial Transitoria de Combate a la Inflación de Precios de Productos Básicos 37 Estructura de mercado y eficiencia en las cadenas de valor agrícolas (Decreto N° 309, marzo de 2022) se aprobó paralelamente sistemática en los principales mercados mayoristas de todo a la rápida subida de los precios de los fertilizantes y los el país (MAG, 2023c; Asamblea Legislativa, 2024). Simultá- alimentos que se observó en 2022. Redujo temporalmente neamente, las reducciones de los aranceles que son parte de los aranceles para los productos alimenticios básicos al 0% esta medida se han prorrogado hasta 2026 (FAO, 2024a). La desde cualquier país de origen, eliminó las cuotas de impor- liberalización sostenida de las importaciones de maíz, com- tación para estos productos y permitió a la Defensoría del binada con el aumento de los costos de producción nacio- Consumidor llevar a cabo actividades adicionales de moni- nales y el cambio de las preferencias de los consumidores, toreo de precios para detectar y responder a incrementos puede tener un impacto profundo en las tendencias a nivel excesivos de precios. A lo largo de 2023 y 2024, se han lleva- de la producción nacional en los próximos años. do a cabo verificaciones de los precios justos de forma más 2.5 Síntesis: estructuras de mercado, posibles ineficiencias y opciones de política para la cadena de valor del maíz blanco El sector del maíz blanco en El Salvador depende de una que permite a los intermediarios y mayoristas operar cadena compleja de actividades cuyo origen se encuen- con un nivel más bajo de riesgos que los productores. tra tanto en la producción nacional como en la importa- En cada eslabón de esta cadena de suministro opera un ción. La producción nacional satisface aproximadamente el sinnúmero de actores más pequeños, ninguno de los cuales 80% de la demanda anual y proviene de 336.000 pequeños ejerce una influencia significativa en la cadena. No obstante, agricultores que ellos mismos consumen gran parte de su la informalidad del sector de los intermediarios dificulta la producción antes de vender el saldo a través de asociacio- transferencia eficiente de información de mercado de los nes e intermediarios informales a los mercados mayoristas. minoristas a los mayoristas, y de ahí a los productores. La El 20% restante procede de importaciones que pasan por mayoría de los productores siguen vendiendo a los inter- cuatro agentes, distribuidores y empresas agroindustriales mediarios en la granja y al contado, sin recibos ni un en- grandes antes de llegar a los sectores mayorista y de pro- tendimiento compartido de cómo cambiarán la demanda y cesamiento nacional. Los mayoristas suelen vender tanto los precios. Los márgenes que obtienen los productores de grano nacional como grano importado a procesadores arte- la producción varían mucho en función de los costos de los sanales, vendedores de alimentos y tiendas de barrio que lo insumos y de las condiciones de producción. Por el contra- convierten en harina, tortillas o pupusas. Los procesadores rio, los márgenes que han obtenido los intermediarios y los más grandes trabajan exclusivamente con maíz importado mayoristas se han mantenido relativamente estables en los y venden sus productos a través de mercados minoristas últimos años, y estos actores enfrentan menores niveles de formales. riesgo en sus actividades en comparación con los producto- res a los que compran. La vía de producción nacional se caracteriza por ba- jos grados de concentración del mercado, altos grados de asimetría de la información y un sistema de precios 38 Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana Cuadro 10: Resumen de la concentración de mercado implícita a lo largo de las etapas en la cadena de valor del maíz blanco Etapa No. de entidades Concentración implícita Baja Producción 140.000 Reforzada por la presencia débil de asociaciones Producción nacional Baja Intermediación 500 Se caracteriza por un sistema de transporte en camiones a pequeña escala Alta Agentes de importación 4 Ratio de 2 empresas al menos 70% Almacenamiento 4 Alta Importaciones Alta Importadores-distribuidores 18 Ratio de 4 empresas 85%; IHH de 3.104; tendencia a la baja Alta Importadores-procesadores 3 1 empresa capta el 70% del volumen de procesamiento Baja Venta al por mayor Venta al por mayor nacional 200 Hasta 40 empresas más grandes captan el 40% del valor de mercado total para granos enteros Fuente: elaboración propia, sobre la base de entrevistas y fuentes oficiales. Los importadores y las empresas agroindustriales otros factores que han contribuido a su ventaja competitiva gestionan un suministro de maíz blanco importado que reciente en el mercado de consumo. Por último, los pocos se queda completamente separado de la producción na- datos disponibles indican que el mercado de la harina de cional hasta que llega a los mayoristas y minoristas en maíz procesada comercialmente está altamente concentra- forma de grano y harina. Presentan mayores niveles de do y que las tres empresas participantes obtienen márgenes concentración del mercado, pero las barreras de entra- sustanciales que el sector público aún no mide eficazmente. da y salida con las que se topan son relativamente bajas. Es posible que el entorno de las políticas públicas En el último año, los importadores y mayoristas han obteni- esté optando por dar cada vez menos apoyo a la pro- do márgenes sustanciales con el comercio de maíz importa- ducción de maíz y se esté enfocando en una doble estra- do, lo que ha repercutido en la composición del mercado en tegia de diversificación interna y estabilización de los su conjunto. En el sector agroindustrial para el maíz blanco precios mediante reservas de alimentos basadas en las sólo hay tres empresas, una de las cuales también dirige importaciones. Los productores de maíz en El Salvador son más de la mitad de las importaciones de grano de maíz. Sin enormemente dependientes de un paquete de insumos que embargo, como resultado de la reducción de los aranceles reciben cada año del Ministerio de Agricultura y Ganadería; para el producto, existe una población relativamente gran- en 2024, el MAG reemplazó este paquete por una tarjeta que de y fluida de pequeños importadores-distribuidores que se podía utilizar para comprar insumos para cualquier fin. venden a mayoristas y procesadores nacionales. La caída de De acuerdo con lo señalado en las entrevistas, parece que la los precios del maíz en 2023 ha permitido a estos actores, fungibilidad de este apoyo puede inducir a muchos agricul- así como a los mayoristas, obtener importantes márgenes tores de maíz a diversificar su producción. Al mismo tiempo, en la importación de grano de maíz blanco. Desde el primer el gobierno ha promovido la liberalización de las importa- trimestre de 2024, les ha resultado más barato y más con- ciones y la creación de una reserva estratégica de alimentos veniente a los mayoristas comprar productos importados en que se abastecerá principalmente de granos importados. La vez de sus equivalentes nacionales. La calidad constante y la Ley Integral que se promulgará pronto pretende desarrollar menor necesidad de clasificación y postprocesamiento son una infraestructura de tránsito, procesamiento y comercia- 39 Estructura de mercado y eficiencia en las cadenas de valor agrícolas lización que permitirá a los productores interactuar más producción. Si se midiera y formalizara el mercado estrechamente con los mercados de consumo. Es probable de intermediarios, ello mejoraría la información dis- que estas políticas tengan implicaciones tentativamente ponible a los productores para tomar decisiones y positivas para la eficiencia del mercado: el sistema PIATEC al mismo tiempo reduciría las posibles distorsiones revisado puede tener como resultado que los agricultores de precios para estos productores y consumidores. puedan tomar decisiones de producción más eficientes des- • En segundo lugar, a pesar de que el sector de los de el punto de vista económico, mientras que las transfor- importadores-distribuidores sigue siendo fluido y maciones del mercado apoyadas por la Ley Integral pueden en este momento ofrece precios competitivos a los reducir los costos de búsqueda y transacción que se dan mayoristas y minoristas, sigue en una situación de durante la producción y la intermediación e impulsar una facto de alta concentración y sus actividades no es- formación de precios más eficiente. Sin embargo, depende- tán sujetas a una supervisión plena y eficaz de la rá de la calidad de su aplicación y además están por verse Defensoría del Consumidor. Dado que el acceso a sus efectos sobre la informalidad de los intermediarios que grano importado puede reducir los precios al con- dominan el sector del maíz blanco. sumo y garantizar una calidad y características fito- El bajo nivel observado de transmisión de los pre- sanitarias más consistentes, es de suma importancia cios internacionales a los mercados nacionales se pue- garantizar que la concentración no genere distor- de deber al predominio histórico de la producción local siones de precios para los consumidores. Además, y el consumo propio. Aun así, los datos apuntan a que en vista de que estos actores son propietarios de las importaciones desempeñan un papel cada vez más instalaciones de almacenamiento importantes y importante en los mercados mayorista y minorista. La además tienen una gran capacidad para coordinar el producción nacional sigue siendo la principal fuente de movimiento del grano y la harina de maíz blanco a lo maíz blanco para la mayoría de los consumidores, y por lo largo de la cadena de suministro, el desarrollo de un general la población rural produce y consume sus propios método más transparente y eficaz para evaluar las suministros. Sin embargo, hay pruebas de que la caída de existencias de grano en cada etapa proporcionaría los precios internacionales y las barreras de entrada bajas al sector público una mayor gama de información y para las empresas importadoras-distribuidoras pueden es- opciones de política para anticiparse y responder a tar cambiando la composición del mercado de consumo. En cambios en los precios internacionales y nacionales. las entrevistas con los mayoristas se destaca la creciente • En tercer lugar, casi toda la infraestructura de preferencia por el grano importado. Si bien los mayoristas transporte, almacenamiento y procesamiento a gran entrevistados observaron que en 2024 bajaron los precios escala está destinada exclusivamente a los granos de del grano de maíz blanco tanto importado como de produc- maíz blanco importados. Puede que sea insuficien- ción nacional, los precios internacionales cayeron más rápi- te sólo mejorar la productividad de los productores damente, lo que dio una ventaja percibida a los productos nacionales de maíz para integrarlos eficientemente importados en el mercado nacional. en el segmento de la cadena de suministro que coor- El análisis de este capítulo ha puesto de relieve dina el procesamiento industrial y la distribución. las siguientes posibles ineficiencias en la cadena de Si bien la Ley Integral puede establecer un conjunto suministro: paralelo de vínculos de mercado entre productores y consumidores nacionales, es necesario que el sec- • En primer lugar, puede que la fragmentación y tor público realice una evaluación exhaustiva de las la informalidad de los mercados intermediarios y implicaciones de mantener un sistema bifurcado de mayoristas generen asimetrías de información que procesamiento y venta para el maíz nacional y el reduzcan el poder de negociación de los produc- maíz importado. tores, así como los márgenes que obtienen por su 40 Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana 41 Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana 3 El sector comercial del banano en la República Dominicana 3.1 Patrones y tendencias en la producción, el comercio y el consumo La producción de bananos se refiere a cultivares de la Las cifras agregadas indican que el sector bananero especie Banana spp. de la familia de las musáceas. En la ha contribuido de forma estable a la economía agrícola República Dominicana, la mayor parte de la producción de la República Dominicana. Desde 2018, la producción es de la variedad Cavendish, mientras que el banano Jo- de banano representa el 2,5% del valor real bruto de la pro- hnson y Gros Michel se producen en menor cantidad. ducción agrícola y el 22% del valor total de las exportacio- Las plantas de banano se reproducen vegetativamente y nes agrícolas anuales (FAO, 2024b). La producción bananera además de frutos producen brotes adicionales después de se concentra en las regiones Norte, Noroeste y Suroeste del aproximadamente un año de crecimiento. Para lograr un país; el sector comercial más activo se encuentra en las dos buen rendimiento en frutos, la planta necesita mucha luz primeras regiones, sobre todo en las zonas aledañas a Santa solar directa y agua; las condiciones ideales para la planta Mao de Cruz (MAG, 2024g). Como se muestra en la figura 1, incluyen temperaturas medias de 26° a 30° Celsius y lluvia la superficie sembrada anual de bananos ha disminuido y (o un suministro de agua equivalente basado en riego) de luego se ha estancado a partir del año 2018. aproximadamente 1.200 mm al año. Las plantaciones co- merciales de bananos se basan en el crecimiento escalonado Figura 8: Superficie sembrada total de banano en la de las plantas y los frutos, normalmente por intervalos que República Dominicana, 2012-2022 permiten la recolección y la consolidación de nuevos lotes Superficie sembrada: banano (hectáreas) de fruta una vez por semana. La fruta recolectada se vende 8.000 en estado verde, se envasa para la exportación o se almacena 7.000 para madurar antes de la venta. El proceso de maduración 6.000 toma de 10 a 14 días sin refrigeración y más de 21 días con 5.000 refrigeración (Gonçalves, 2014; Voora, Vivek et al., 2023). 4.000 Ha En la producción de bananos en la República Do- 3.000 minicana se observa un amplio espectro de prácticas, 2.000 desde el cultivo informal hasta los sistemas comerciales 1.000 con certificación internacional. Normalmente, se cultiva - 2020 2022 2018 2014 2016 2019 2015 2013 2012 2021 2017 el banano en tres grandes patrones de producción: como componente de los sistemas de producción domésticos, como cultivo en policultivos comerciales en que da som- Fuente: elaboración propia, sobre la base de (Ministerio de bra al cacao y al café, y como monocultivo comercial cuyos Agricultura, 2024g). frutos se venden en mercados internos y de exportación. Es complicado hacer una medición precisa de la ac- El sector comercial del banano en la República Dominicana tividad agregada en el sector debido a los sistemas de se refiere a los productores especializados en la venta de producción informales y secundarios. Tanto la FAO como bananos como su producto principal; incluye la venta de el Ministerio de Agricultura estiman que los volúmenes bananos para la exportación y para el consumo interno a anuales de producción nacional de banano han aumentado través de minoristas de alimentos. Es más fácil medir las constantemente hasta alcanzar 1,4 millones de toneladas actividades de este sector comercial que la producción se- métricas (el 8.o nivel más alto en América Latina y el Caribe) cundaria e informal. 43 Estructura de mercado y eficiencia en las cadenas de valor agrícolas en 2022 y que los niveles de consumo implícitos alcanzan a y asociaciones de productores que consolida y valida infor- aproximadamente 1,06 TM. El número total de productores mación sobre la producción comercial formal. A diferencia primarios, productores secundarios y productores informa- de las estadísticas publicadas por el Ministerio de Agricul- les más grandes puede alcanzar a unos 47.000 agricultores. tura, ADOBANANO mide estrictamente la producción co- No obstante, de acuerdo con lo señalado en las entrevistas, mercial destinada a la exportación o a la venta al por mayor parece que estas cifras pueden sobrestimar la cantidad en el mercado interno. Sus cifras parecen indicar que la de bananos que ingresan al mercado porque asumen que producción total en 2022 y 2023 fue de aproximadamente toda la producción secundaria entra en la economía para el 480.000 y 390.000 toneladas, respectivamente; parece que consumo; en realidad, puede que no todos los bananos que se debe esta caída en la producción al empeoramiento de son cultivos secundarios en las plantaciones se destinen al las condiciones de mercado para los productores en 2022. consumo propio o al mercado. Las estadísticas nacionales Cada año, aproximadamente entre el 10 y el 15% de este de 2022 sugerían un consumo anual per cápita de 81,4 kilo- volumen de producción se destina inicialmente al mercado gramos, muy por encima de las cifras para América Central nacional, mientras que el 90% se destina inicialmente a la (24,8 kg), Europa (12 kg) y Norteamérica (20,8 kg) durante exportación. No obstante, hasta el 20% de la producción a ese año (FAO, 2024b; MAG, 2024f). ser exportada se rechaza y se termina de vender en el mer- cado nacional, de modo que sólo el 72% del total original Este capítulo se centra en el subsector comercial del se destina finalmente a la exportación. En los últimos cinco banano: los datos indican que este subsector produce años, los productores comerciales han exportado un prome- entre 390.000 y 550.000 TM por año y que aproxima- dio aproximado de 355.000 TM anuales de bananos y más damente el 72% de esta producción se destina a la ex- del 88% de esta cantidad se destina a los mercados de la UE portación. La Asociación Dominicana de Productores de y el RU (ADOBANANO, 2024a; MAG, 2024c). Banano (ADOBANANO) es una federación de productores Figura 9: Estadísticas de producción elaboradas por el Ministerio de Agricultura y la Asociación Dominicana de Productores de Banano (ADOBANANO) Estadísticas de producción: comparación de datos sobre banano del Ministerio de Agricultura y de ADOBANANO 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Production 1000T (MAG) Exports 1000t (MAG) Implied Commercial Production 1000t (ADOBANANO) Implied Consumption 1000t (MAG) Nota: Este gráfico se basa en dos fuentes de estadísticas. Los datos sobre producción y consumo del Ministerio de Agricultura se refieren a las estadísticas oficiales publicadas por ese ministerio que abarcan toda la producción, se destine o no al consumo comercial. La producción comercial medida por ADOBANANO se refiere a la producción de sus miembros destinada estrictamente a la exportación o a los mercados mayoristas y minoristas locales. Fuente: elaboración propia, sobre la base de (ADOBANANO, 2024a; Ministerio de Agricultura, 2024f). 44 Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana Los bananos entran en la cadena de valor a través cial del banano ha crecido rápidamente a partir de la década de los productores, que por lo general negocian con los de 1990. Este crecimiento está relacionado con dos condi- exportadores a través de asociaciones de productores ciones. En primer lugar, las políticas de acceso preferencial o venden a intermediarios nacionales de forma indivi- por parte de la UE en el marco de la Convención de Lomé dual. ADOBANANO estima que a finales de 2023 había apro- de 197512 y las revisiones del régimen de importación de ximadamente 1.700 productores comerciales ubicados en 1993 a 2001, permitieron a la industria dominada por los las provincias de Valverde y Santiago, en las regiones Norte pequeños agricultores competir con exportadores más cen- y Noroeste del país. Casi todos ellos pertenecen a una aso- tralizados e integrados verticalmente (UE, 2010; Comisión ciación de productores y más del 80% producen en superfi- de la EU, 2022). En segundo lugar, el sector bananero comer- cies productivas de 16 hectáreas o menos. En la producción cial dominicano se orientó hacia productos ecológicos y con de bananos utilizan una amplia gama de prácticas que pue- certificación de Comercio Justo, lo que dio lugar al pago de den clasificarse de acuerdo con dos tipos de clasificación: primas más altas en los mercados de la UE y el RU en el con- en primer lugar, Comercio Justo y no Comercio Justo, y en texto del acceso preferencial (Vagneron y Roquigny, 2011). segundo lugar, Convencional y Ecológico. Estas prácticas, y Existe una amplia gama de precios para productos ecológi- las certificaciones correspondientes, dan lugar a diferencias cos y convencionales, pero un punto de referencia mínimo en los precios que reciben los agricultores cuando venden común para estos precios son los publicados por Fair Trade bananos a través de exportadores. Mientras tanto, la pro- International. Como se muestra en la figura 3, cada año se ducción destinada al mercado nacional se suele ajustar a los reconsidera para los productores en la República Do- normas convencionales sin que se ofrezca ninguna prima minicana a través de un proceso consultivo y la idea es que adicional por prácticas de Comercio Justo o de producción reflejen una compensación adicional por los costos labora- ecológica (Fair Trade International, 2023; ADOBANANO, les que a lo mejor no se tienen en cuenta en la producción 2024a; Fair Trade, 2024). convencional (Fair Trade, 2024).13 Los ejercicios anuales de fijación de precios no han coincidido necesariamente con los Históricamente, el mercado de exportación del ba- aumentos anuales de precios; cabe notar que los precios del nano ha sido el principal impulsor del crecimiento del banano convencional y ecológico bajaron o permanecieron sector dominicano del banano gracias a las primas que estancados de 2019 a 2021. se ofrecen para productos certificados. El sector comer- 12 La Convención de Lomé es un acuerdo firmado entre la Comunidad Económica Europea (precursora de los mecanismos de gobierno de la UE) y un grupo de países que son parte de la Organización de Estados de África, el Caribe y el Pacífico (ACP). En el caso específico de la República Dominicana, la Convención de Lomé (y sus renegociaciones en la década de 1980) facilitaba el acceso preferencial (exclusión de un arancel común) a los mercados de importación de bananos de los países europeos. Estas condiciones se renegociaron en 1993. 13 En el anexo 2 se puede encontrar un análisis más detallado de las diferencias en los factores considerados para precios de productos convencionales y ecológicos. 45 Estructura de mercado y eficiencia en las cadenas de valor agrícolas Figura 10: Comparación de los precios en granja del banano convencional y ecológico medidos por el Ministerio de Agricultura, y los precios mínimos en granja del banano convencional y ecológico producidos bajo el régimen de Comercio Justo, 2014-2024 Banano convencional en estado verde: precio en granja y de Comercio Justo 14,00 12,00 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 - Apr Apr Apr Apr Apr Apr Apr Apr Apr Apr Apr Oct Oct Oct Oct Oct Oct Oct Oct Oct Oct Jul Jul Jul Jul Jul Jul Jul Jul Jul Jul Jan Jan Jan Jan Jan Jan Jan Jan Jan Jan Jan 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Conv domestic farmgate USD/Box Org Domestic Farmgate USD/Box Conv Fair Trade USD/Box (Farmgate) Conv Fair Trade USD/Box (Port) Org Fair Trade USD/Box (Farmgate) Org Fair Trade USD/Box (Port) Fuente: elaboración propia, sobre la base de (Fair Trade International, 2023; Ministerio de Agricultura, 2024e). Sin embargo, las tendencias recientes apuntan a que jos disminuyeron significativamente. Un incremento relativo los mercados de exportación tradicionales de la Repú- de la cuota de exportaciones a los países vecinos en el Caribe blica Dominicana pueden estar en declive. La percepción y América Latina parece indicar que los exportadores esta- es que al año 2023 la República Dominicana seguía siendo blecidos en el país están buscando mercados alternativos, uno de los principales exportadores de bananos con certifi- a pesar de que esta reorientación no ha contrarrestado el cación ecológica, y casi el 90% de las exportaciones totales descenso del volumen total de exportaciones. De acuerdo de bananos se destinaron al Reino Unido y la UE (Voora, con lo señalado en las entrevistas, parecería que la reduc- Vivek et al., 2023; Ministerio de Agricultura, 2024c). Actual- ción de la prima de los precios para el banano ecológico, mente, 16 empresas exportadoras participan en el sector co- así como la creciente competencia de otros exportadores mercial del banano y el 61% del volumen de exportaciones de América Latina en el mercado del banano convencional, tiene algún tipo de certificación ecológica (ADOBANANO, puede estar teniendo un impacto negativo en las ventas de 2024a; Ministerio de Agricultura, 2024c). No obstante, en los exportadores dominicanos. 2023 los volúmenes de exportación al RU y a los Países Ba- 46 Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana Figura 11: Exportaciones de banano por volumen, principales destinos y % registrado como ecológico Exportaciones de banano por volumen y % con certificación ecológica 450.000 90% 400.000 80% 350.000 70% 300.000 60% 250.000 50% 200.000 40% 150.000 30% 100.000 20% 50.000 10% - 0% 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Netherlands United Kingdom Trinidad and Tobago Germany Spain United States Sweden Other EU Other Non-EU % Organic (right axis) Fuente: elaboración propia, sobre la base de (Ministerio de Agricultura, 2024c). El descenso de los volúmenes de exportación refuer- Trade, 2024). Se necesitan investigaciones más sistemáticas za la percepción compartida de que el sector comercial para determinar los rendimientos y las condiciones de mer- del banano quizás se esté acercando a una crisis de pro- cado que garantizarían rentabilidad para estos productores, ductividad. La intensificación de la competencia en la así como las inversiones que facilitarían una mayor produc- exportación, el aumento de los costos y el estancamien- tividad y un mejor acceso al mercado. to de los precios de exportación contribuyen a un ciclo De acuerdo con lo señalado en las entrevistas, parece de baja inversión, disminución de los rendimientos y que hasta un 28% del volumen anual de la producción reducción de la competitividad. Tanto ADOBANANO como comercial de bananos se destina al consumo interno, el Ministerio de Agricultura confirman que el predominio de a través de dos canales. En primer lugar, alrededor de un las prácticas con certificación ambiental y de Comercio Justo 10% de la producción comercial en volumen se destina es- ha fijado un umbral productivo máximo de aproximadamen- pecíficamente al consumo interno. Los productores venden te 1,9 cajas por acre y semana14 (81,17 kg por hectárea y estos bananos de forma individual a intermediarios infor- semana) para el productor medio. Pero ADOBANANO indica males que los venderán a mayoristas en estado verde o a que, debido a la lentitud con que se renuevan las planta- almacenes de maduración que los venderán a minoristas ciones, el rendimiento medio de sus miembros ha ido dis- como fruta madura. Un pequeño número de productores minuyendo a un ritmo constante en la última década a un más grandes han integrado estas instalaciones de madura- nivel de 1,2 cajas por acre y semana (53,79 kg por hectárea ción como parte de sus propias operaciones. En segundo y semana) o menos. Simultáneamente, los costos de mano lugar, aproximadamente el 18% del volumen de bananos de obra y fertilizantes han aumentado un 21% y un 412% destinados a la exportación son rechazados durante el en- entre 2022-2024, respectivamente, lo que tiene un impacto vasado para luego ser enviados a los exportadores. Estos ba- desproporcionadamente profundo en los pequeños produc- nanos se venden directamente a intermediarios informales tores. La disminución de la competitividad de costos en un de forma individual y a un precio rebajado (Feschet, Pauli- mercado de exportación cada vez más competitivo ha impe- ne et al., 2020; ADOBANANO, 2024a). No hay un monitoreo dido a muchos agricultores invertir en planes de renovación sistemático de ambas categorías de transacciones, lo que que mejorarían los rendimientos. Este factor constituye una complica los esfuerzos por caracterizar a los participantes desventaja competitiva adicional (ADOBANANO, 2024a; Fair y los volúmenes exactos que se venden. 14 La producción de bananos se suele medir en cajas de 18,14 kg, mientras que la superficie de producción se suele medir en acres. 47 Estructura de mercado y eficiencia en las cadenas de valor agrícolas Los pocos datos disponibles indican que el banano de intermediarios informales, por un lado, o instalaciones de producido de forma convencional (es decir, que se pro- maduración semiformalizadas, por otro. A través del primer duce con prácticas convencionales en lugar de ecológi- canal, los intermediarios transportan los bananos verdes en cas) habitualmente se consume en el mercado nacional; camiones hasta los puntos de venta al por mayor en zonas la falta de información sistemática sobre los sectores in- urbanas y periurbanas (como el Mercado Santo Domingo), termediario y mayorista complica el panorama de cómo antes de ser vendidos a los minoristas. A través del segundo ha respondido la oferta nacional a la demanda. Los bana- canal, los bananos madurados llegan a las cadenas de super- nos se consumen sobre todo verdes y maduros; el banano en mercados o a los minoristas de alimentación especializados estado verde se consume cada vez más como sustituto del que tienen acuerdos preexistentes con las instalaciones de plátano. Para llegar al mercado minorista nacional, el bana- maduración (ADOBANANO, 2024a). no comercial pasa por uno de estos dos canales: un sistema Figura 12: Precios nacionales en granja, al por mayor y al por menor del banano en estado verde convencional Banano en estado verde convencional: precios al productor y al por mayor Precios al por mayor y al por menor medidos en el Mercado Santo Domingo 12 10 USD/caja de 18,14 kg 8 6 4 2 0 2018 January 2018 March 2018 May 2018 July 2018 September 2018 November 2019 January 2019 March 2019 May 2019 July 2019 September 2019 November 2020 January 2020 March 2020 May 2020 July 2020 September 2020 November 2021 January 2021 March 2021 May 2021 July 2021 September 2021 November 2022 January 2022 March 2022 May 2022 July 2022 September 2022 November 2023 January 2023 March 2023 May 2023 July 2023 September 2023 November 2024 January 2024 March Green banana (conventional): producer price USD/box Green banana: wholesale price USD/box Green banana: retail (Mercadom) price USD/box Fuente: elaboración propia, sobre la base de (Ministerio de Agricultura, 2024e). La falta de transparencia en la cadena nacional con- vistas, parece que estas variaciones son el resultado de dos tribuye a un alto grado de variabilidad e incertidumbre factores fundamentales: en primer lugar, la gran variabili- en los movimientos de los precios al por mayor y al por dad en la cantidad de banano en estado verde que se lleva menor. El Ministerio de Agricultura recopila información al mercado a través de intermediarios a pequeña escala y semanal sobre los precios en granja, al por mayor y al por poco coordinados (que no realizan el tipo de planificación menor, sobre la base de una muestra de estos precios en a largo plazo que se puede hacer para las plantaciones de el punto de venta; en las entrevistas se confirmó que los bananos) y, en segundo lugar, la relación de sustitución que precios medios en granja varían considerablemente y a lo existe entre el banano y el plátano. Se ha visto una tendencia mejor no reflejan plenamente su variación geográfica. Como en el sentido de que un fuerte aumento de la oferta de pláta- se muestra en la figura 12, los precios al por mayor y al por nos en el mercado conlleva una disminución de los precios menor se caracterizan por un alto grado de variación se- del banano en estado verde, y viceversa. Esta variabilidad manal y mensual; entre enero y abril de 2024, los precios es un factor que complica la capacidad de planificación a al por mayor disminuyeron más de un 50% en el Mercado mediano y largo plazo de los productores que venden a los Santo Domingo. De acuerdo con lo señalado en las entre- mercados nacionales e históricamente ha disuadido tanto 48 Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana a los productores ecológicos como a los convencionales de de exportación (Feschet, Pauline et al., 2020; Diario Libre, depender de las ventas nacionales por encima del mercado 2023; ADOBANANO, 2024a). 3.2 Estructura de la cadena de valor En esta sección se describe la distribución de las actividades productores con plantaciones de bananos específicas para y los actores dentro de la cadena de valor del banano produ- la producción y venta comercial. Más o menos 1.624 de es- cido comercialmente. En la figura 13 se resumen las etapas, tos productores pertenecen a una de las 27 asociaciones de los actores y el volumen de ventas (cuando está disponible) productores, mientras que 76 producen y venden de forma de la cadena de suministro. La cadena de valor del banano independiente, ya sea a los mercados de exportación o a comercial tiene dos vías principales: la exportación y la ven- los mercados nacionales. Se recogió información sobre la ta interna. En la vía de venta interna, los bananos se venden distribución de estos agricultores por tamaño en el último directamente a intermediarios y maduradores, o bien pasan censo exhaustivo de 2020, como se puede ver en el cuadro primero por un control preliminar de exportación y si son 11. El 81% de estos productores producían en menos de 16 rechazados son enviados a intermediarios nacionales como hectáreas, mientras que el 6% eran productores-exporta- vía secundaria de venta. dores integrados verticalmente con plantaciones de más de 400 hectáreas. El sector está relativamente concentrado: los productores-exportadores más grandes ocupan el 46% de Producción la superficie total dedicada a la producción comercial de ba- nanos, mientras que los productores más pequeños ocupan En la producción comercial de bananos intervienen dos gru- aproximadamente el 12%. De acuerdo con lo señalado en las pos importantes de actores: los agricultores y las asocia- entrevistas, parece que desde 2020 se ha visto una tenden- ciones de productores. cia a la consolidación de las zonas productivas. El número Históricamente, los productores comerciales de de 1.700 productores activos en la actualidad es inferior a banano en la República Dominicana han estructurado los 1.900 registrados en el último censo, y los expertos afir- sus operaciones en torno al mercado de exportación, man que es probable que sus tierras se hayan incorporado incentivados por las primas que se ofrecían a la pro- a plantaciones más grandes (Feschet, Pauline et al., 2020; ducción ecológica y con certificación de Comercio Jus- ADOBANANO, 2024a). to. ADOBANANO estima que hay aproximadamente 1.700 Cuadro 11: Distribución de los productores y de la superficie productiva por tamaño de granja, 2020 Tamaño de la plantación (hectáreas) <26,3 26,3-52,6 52,6-64,7 64,7-161,9 >161,9 % de la población productora 56,3% 18,2% 6,7% 13,4% 5,4% % de la tierra productiva 12,0% 12,4% 7,0% 22,1% 46,5% Fuente: (Feschet, Pauline et al., 2020; ADOBANANO, 2024a). Siguen predominando el Comercio Justo y las prác- de certificación ambiental examinan y aplican prácticas de ticas con certificación ambiental en la producción producción específicas. Se estimó que en 2019 se habían comercial de bananos orientada a la exportación. ADO- aplicado aproximadamente 30 certificaciones diferentes a BANANO y el Ministerio de Agricultura señalan que en uno o más productores de banano dominicanos, con verifi- 2023 el 90% de las exportaciones por volumen conta- cación por 8 certificadoras autorizadas (FAO, 2017; Feschet, ban con certificación de Comercio Justo y el 61% tenía Pauline et al., 2020; ADOBANANO, 2024a). Las certificacio- algún tipo de certificación ambiental (incluida la eco- nes más comunes son GlobalGap (que se necesita para ex- lógica). Estos dos conjuntos de normas de certificación no portar al mercado de la UE), Organic y Rainforest Alliance. se excluyen mutuamente: las certificaciones de Comercio Los agricultores pagan un promedio de USD 1.500 por año Justo exigen un conjunto específico de prácticas laborales para certificar su producción (Fair Trade, 2024). y amplias normas ambientales, mientras que los sistemas 49 Estructura de mercado y eficiencia en las cadenas de valor agrícolas Figura 13: Estructura de la cadena de valor del banano en 2023 DO: The structure of the commercial value chain for banana in 2023 Production Intermediation Domestic Wholesale Consumption/Export Producers Exporters Importing markets 1,900 associated producers, 63 entities, including 169 importing companies of which: 28 companies, 35 producers in 23 countries ∙ 1,850 organized into Futures contracts negotiated 189k MT (68%) to EU 30 associations with producers via associations 76k MT (26%) to UK ∙ 50 independent 277k MT exported ∙ Unknown number of informal/ ∙ 171k MT organic secondary producers ∙ 106k MT conventional 90% with less than 4 Ha Approx. 386k MT produced in 2023 by commercial producers Intermediaries (Camioneros) Wholesalers Domestic Retail Unknown amounts through secondary cultivation Sales include rejects from Up to 3,277 private companies 1,200 supermarkets (coffee, cacao) and exporters that trade bananas and 50,000+ small shops (colmados) household gardens plantains in some form 93 food markets run by INESPRE No available data Unknown number of mobile no. of intermediaries 70k MT of green and ripened venders bananas traded 70k MT of green bananas traded 109k MT of green and ripened bananas from commercial sector Unknown quantity from Ripeners (Madurareros) informal sector 45-50 ripeners (madurareros); some integrated with producerst INESPRE as a public wholesaler 39k MT of green bananas ripened and traded Fuente: elaboración propia, sobre la base de entrevistas y (Feschet, Pauline et al., 2020). Las prácticas de producción por lo general cumplen agricultores ecológicos más pequeños los que tienen los ren- con los parámetros recomendados por las normas de dimientos más bajos. Comercio Justo y certificación ambiental, con niveles de productividad inferiores a los de la producción conven- Cuadro 12: Rendimientos estimados (en cajas de 18,14 cional en el mercado mundial. La mayoría de los produc- kg por acre y semana) en función de certificación tores comerciales utilizan sistemas de riego por bombeo, ambiental y tamaño de la plantación niveles relativamente bajos de fertilizantes y mano de obra a la que se paga hasta el 70% del salario mínimo nacional Cajas / acre / semana y que consta sobre todo de trabajadores indocumentados Tamaño de la Hectáreas o contratados de manera informal. Gracias al uso bajo de plantación Ecológico Convencional fertilizantes, es posible cumplir las normas de certificación y obtener una prima más alta en los precios de exportación. Pequeño <26,3 1,1 1,3 Sin embargo, la productividad de la mano de obra sigue Mediano 26,3-161,9 1,5 1,5 siendo una limitación crítica para mejorar la productividad tanto en la producción ecológica como en la convencional. Grande >161,9 2 1,8 En un análisis reciente de la cadena de valor se estima que una medida de esta productividad entre los productores de Fuente: (Feschet, Pauline et al., 2020). banano dominicanos (superficie cosechada por persona y día) era menos de la mitad de los niveles medidos en siste- Los productores son responsables del cultivo, la co- mas de producción equivalentes en Ecuador y Costa Rica, secha y la preparación de la fruta para su venta en el lo cual es atenuado por los niveles relativamente bajos de mercado ya sea de exportación o nacional. Para el mer- formación y retención de mano de obra (Feschet, Pauline et cado de exportación, la fruta suele llevarse a una estación de al., 2020). Como se muestra en el cuadro 2, también existe envasado in situ, donde se clasifica, selecciona, lava, fumiga cierta variación en los rendimientos en función del tamaño y empaqueta en cajas de 18,14 kg que se entregan a los ex- de la plantación y de las prácticas de producción, siendo los portadores. Para el mercado nacional, la fruta es sometida a un proceso de clasificación y fumigación menos exhaustivo 50 Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana para que luego se venda directamente a intermediarios o grandes. En la década de 2010 se produjo una proliferación maduradores. Para los intermediarios informales, la fruta de empresas como consecuencia de la disponibilidad de pri- se puede vender a granel sin empaquetar; para los madu- mas para los productos certificados (ADOBANANO, 2024a). radores, se suele empaquetar en cajas de 18,14 kg (ADO- Sobre la base de los datos recientes de la Dirección General BANANO, 2024a). de Aduanas (DGA) se puede hacer una estimación básica de cómo distribuye sus actividades el conjunto actual de ex- Las asociaciones de productores actúan como vínculo portadores y productores. En 2023, cuatro empresas admi- fundamental entre los pequeños y medianos agricultores y nistraban el 66% del volumen total de las exportaciones de el mercado de exportación. ADOBANANO estima que al año bananos, con un Índice de Herfindahl-Hirschman de 1.472, 2023 existían 27 asociaciones de productores activas que lo que representa un grado moderado de concentración que atienden principalmente a pequeños y medianos producto- ha aumentado gradualmente desde 2021. Las medidas de res. La membresía se concentra sobre todo en unas cuatro concentración fueron más bajas en 2021 que en 2023; es asociaciones que cuentan cada una con más de 100 miem- posible que la crisis incipiente de rentabilidad de los pro- bros; la más grande (BANELINO) tiene aproximadamente ductores, y la consiguiente disminución de los volúmenes 200 miembros. La disminución gradual de los pequeños totales de exportación, estén causando una salida del sector productores de bananos registrados también está reflejada que favorece a las empresas exportadoras más grandes. en la disminución de la membresía de estas asociaciones (ADOBANANO, 2024a). Cuadro 13: Concentración de empresas en el sector de Las asociaciones de productores funcionan como en- exportación de bananos, 2021-2023 tidades sin ánimo de lucro que cumplen tres funciones fundamentales para los productores y exportadores. En Entidades Ratio de concentración Índice de primer lugar, estas asociaciones negocian con las empresas Año exportadoras de 4 empresas HH exportadoras a las que venden los productores. Los expor- tadores firman acuerdos con los productores sobre las can- 2021 70 55% 1.153 tidades y los precios del banano que se entregará durante 2022 61 49% 1.058 el año siguiente; por lo general los productores toman una decisión colectiva sobre estos dos aspectos a través de una 2023 63 66% 1.472 asociación. En segundo lugar, las asociaciones son conduc- tos clave para el flujo de asistencia técnica, ayuda para el Fuente: elaboración propia, sobre la base de (DGA, 2024). cumplimiento de certificaciones y servicios financieros que podrían facilitar la aplicación de prácticas mejoradas o pla- Los exportadores constituyen el principal punto de nes de renovación. Por último, muchas asociaciones facilitan negociación de las normas y precios de los productos en colectivamente inversiones sociales en las comunidades a los países importadores; dirigen la recolección, el exa- las que pertenecen sus productores, como, por ejemplo, in- men final y el envío del producto. Entre agosto y diciem- versiones en carreteras, escuelas y servicios de salud. Esto bre de cada año, las empresas exportadoras suelen negociar es sobre todo el caso de BANELINO, que lleva más de 30 los precios y las condiciones de compra que reciben de las años desarrollando una cartera de inversiones y servicios empresas importadoras en el mercado de destino. En ge- sociales. neral, estos precios se derivan de acuerdos entre empresas importadoras y minoristas y se basan en las características y normas certificadas de los productos que compran. En el La vía de la exportación caso de los productos con certificaciones de Comercio Justo y ambientales, estos precios deben estar dentro de un rango El sector exportador de bananos está compuesto por mínimo específico, tanto para los exportadores como para una combinación de empresas exportadoras y produc- los productores. Una vez determinadas las características tores-exportadores individuales. En 2023, había un total del producto y los precios, los exportadores llegan a acuer- de 63 entidades que participaban en el mercado de exporta- dos de producción y entrega: con los pequeños y medianos ción: de ellas, 16 representan a empresas que se abastecen productores esto es a través de las asociaciones, con los pro- de otros agricultores o se dedican a una combinación de ductores más grandes se hace de manera individual, y para autoproducción y compras externas; el resto son producto- sus propias operaciones integradas se hace internamente. res-exportadores independientes. Históricamente, el mer- Los bananos se cosechan y se envían semanalmente a los cado de exportación evolucionó a lo largo de la década de centros de consolidación administrados por las empresas 2000 cuando al principio sólo había un puñado de empresas exportadoras, donde pasan por una última serie de contro- 51 Estructura de mercado y eficiencia en las cadenas de valor agrícolas les, se colocan en contenedores, se envían al puerto donde los maduran durante un periodo de 10 a 14 días y luego pasan por la aduana y luego se embarcan. los transportan a los mercados minoristas para venderlos en estado maduro. El censo más reciente del sector que se Los exportadores compran los bananos directa- llevó a cabo en 2020 indica que hay 46 empresas activas mente a los productores o los producen a través de en este segmento de la cadena de valor; hasta 10 de ellas operaciones integradas verticalmente. Los acuerdos (como el operador de plantaciones grande Guidom) están de producción y compra son flexibles y suelen cambiar directamente integradas en las operaciones de productores cada año; son relativamente bajas las barreras para que independientes más grandes. Existe poca información para los productores individuales entren o salgan del mer- caracterizar la concentración de este segmento, pero la evi- cado de exportación. En las entrevistas se señaló que es dencia parece indicar que puede estar relativamente con- fluida la población de empresas y productores exportadores. centrado bajo Guidom que parece controlar hasta el 65% del Es común que entran y salen empresas y las empresas cam- volumen de ventas de bananos madurados a nivel nacional bian sus relaciones tanto con los agricultores como con los (Feschet, Pauline et al., 2020). De acuerdo con lo señalado importadores en función de las condiciones específicas de en las entrevistas, parece que los maduradores integrados precio y calidad que logren negociar. Durante la década de más grandes firman contratos de futuros a seis meses con 2010, muchos de los exportadores más grandes obtuvieron los minoristas más grandes que les permiten estructurar márgenes para los productos certificados que les permitie- mejor la producción destinada tanto al mercado nacional ron comprar a pequeños productores a través de negociacio- como a la exportación. Paralelamente, los maduradores in- nes con asociaciones. En las entrevistas con los principales dependientes operan en un gradiente de formalidad y por lo exportadores y con ADOBANANO se indicó que ahora el general interactúan con los productores a través de precios aumento de los costos de producción y la competencia en- al contado. tre un mayor número de importadores más pequeños han limitado el rango de opciones que las empresas emplean Los intermediarios informales compran tanto bana- para comprar bananos. Específicamente, existen pruebas de nos en estado verde destinados al consumo interno como que las empresas más grandes y consolidadas han reducido bananos rechazados para su venta en estado verde en los las cantidades de bananos que compran a los productores mercados mayoristas en las principales ciudades. Estos ac- más pequeños y están optando más bien por concentrar sus tores suelen tener camiones y operan de manera informal; compras de sus propias operaciones integradas o de fuentes compran a los agricultores en los lugares de envasado en la más grandes. No obstante, el mercado de exportación sigue granja, pagan en efectivo y no hay recibos de sus transaccio- consistiendo en empresas grandes que administran opera- nes. Hasta el 20% de los bananos destinados a la exporta- ciones híbridas de autoproducción y compras a productores ción son rechazados y vendidos de esta forma; de acuerdo más pequeños y en productores medianos y grandes que con lo señalado en las entrevistas, parece que muchos de los están técnicamente equipados para exportar directamente productores orientados al mercado nacional no sólo venden en lugar de a través de una empresa exportadora. a los maduradores sino que también venden una parte de su producción a intermediarios informales. Debido al carácter informal de estas operaciones, no ha sido posible realizar un La vía del consumo interno censo exhaustivo del número de intermediarios o de cómo estructuran sus actividades. Esto constituye un vacío crítico Los bananos pasan por dos canales para llegar al mer- en la información de mercado tanto para el sector público cado nacional. En primer lugar, un subconjunto de pro- como para el privado. Es probable que este segmento sea ductores vende directamente a los maduradores que hacen altamente fluido en cuanto al número de participantes, ya madurar la fruta antes de venderla directamente a los mi- que los camioneros modulan la entrada y salida de bana- noristas. En segundo lugar, los productores orientados a la nos en estado verde y otros productos agrícolas, en función exportación venden los bananos rechazados para la expor- de la demanda en los mercados mayoristas (ADOBANANO, tación a intermediarios informales que los compran en la 2024a). granja para luego distribuirlos en estado verde en los mer- cados mayoristas urbanos y periurbanos. Aproximadamente Por último, los mayoristas y minoristas operan en los el 10% del volumen total de bananos producidos comercial- mercados urbanos y periurbanos de todo el país. Las esta- mente se destina al primer canal de venta, mientras que el dísticas recopiladas por el Ministerio de Agricultura indican 18% se destina al segundo. que hay hasta 3.200 empresas privadas que comercializan plátano y banano en estado verde en los mercados mayo- Los maduradores son empresas que compran bananos ristas del país; la mayoría de los mayoristas más grandes se en estado verde directamente a los productores comerciales, concentran en el Mercado Santo Domingo. Estos mayoristas 52 Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana compran bananos en estado verde a intermediarios y los administrados por el Instituto de Estabilización de Precios revenden a minoristas, vendedores ambulantes y tiendas (INESPRE). No se cuenta con información sistemática so- de barrio; el postprocesamiento o el almacenamiento son bre el volumen de ventas que pasan por estos actores, lo mínimos. El mercado minorista nacional consta de 1.200 que dificulta cualquier esfuerzo por estimar su nivel de supermercados, más de 50.000 tiendas pequeñas, un núme- concentración. ro desconocido de vendedores ambulantes y 93 mercados 3.4 Análisis de costos, precios y márgenes a lo largo de la cadena de valor En esta sección se realiza un análisis en mayor profun- liminares y no representativas de las condiciones en las que didad de la distribución de los precios al productor, al operan todos los actores en la cadena de valor. exportador y al por mayor nacional del banano en esta- do verde a lo largo de la cadena de valor para tener más contexto acerca de cómo interactúan los productores y La vía de la exportación los exportadores con ambos mercados. En este sentido, En el cuadro 4 se resume el movimiento de los precios y brinda un panorama general de los costos y márgenes im- los costos de actividad implícitos asociados a la producción plícitos de los principales actores a lo largo de la cadena de y la exportación en el marco del sistema de producción y valor que se presentaron en la sección 4.2. En la vía de la precios del Comercio Justo. Los costos de producción va- exportación, la sección ofrece estimaciones para la cadena rían en función del tamaño de la granja y del rendimiento, y desde los productores orientados a la exportación hasta las este último factor se ve afectado por la elección de utilizar empresas exportadoras, en que se toman como referencia prácticas convencionales o ecológicas. En las estimaciones los precios mínimos definidos por el Comercio Justo que se de costos a continuación, se parte de la perspectiva de un aplican a aproximadamente el 90% de las exportaciones en productor mediano con un rendimiento de 1.575 cajas al volumen. En la vía del consumo interno, el análisis propor- año en condiciones convencionales y de aproximadamente ciona estimaciones sobre la producción de bananos verdes 1.100 cajas al año en condiciones ecológicas. que se distribuyen a los mercados mayoristas a través de intermediarios. Estas estimaciones se deben considerar pre- Cuadro 14: Costos por caja, precios acumulados y márgenes por etapa de la cadena de valor para bananos convencionales y ecológicos bajo el sistema de precios de Comercio Justo, 2023 Por caja (18,14 kg) Producción Exportación 1 CJ Convencional Servicios de Producción Venta a exportadores Venta FOB 2 CJ Ecológico exportación c=a+b f = c+d+e Precio 1 USD 7,75 1 USD 12,55 2 USD 10,10 2 USD 14,90 CM (a) π (b) CM (d) π (e) Costo marginal (CM), beneficio (π) 1 USD 6,96 1 USD 0,89 1 USD 4,02 1 USD 0,78 2 USD 9,46 2 USD 0,64 2 USD 4,02 2 USD 0,78 a/f b/f d/f e/f Precio FOB 1 55% 1 7% 1 32% 1 6% 2 63% 2 4% 2 27% 2 5% Fuente: elaboración propia, sobre la base de entrevistas y (Fair Trade International, 2023). 53 Estructura de mercado y eficiencia en las cadenas de valor agrícolas En 2023, los precios mínimos en granja fijados para en una serie de gastos logísticos que se tienen en cuenta el banano convencional y ecológico de Comercio Justo en los precios FOB finales. Por lo general, los exportadores eran de USD 7,85 y USD 10,10 por caja, respectivamente. incurren en un costo de USD 4,02 por caja para llevar el ba- Estos precios reflejan costos de producción estimados de nano desde el punto de recolección hasta el punto de embar- USD 6,96 por caja para el banano de producción conven- que final en el puerto de Manzanillo.15 No hay variaciones en cional y de USD 9,46 por caja para el banano de producción los costos para productos convencionales o productos con ecológica. Muchos productores ecológicos tratarán de ob- certificación ecológica. tener primas superiores a este precio mínimo a través de En 2023, los precios FOB mínimos para el banano certificaciones que impongan requisitos estrictos de pro- convencional y ecológico se fijaron en USD 12,55 y USD ducción y calidad, como Bio Suisse. Los precios que no sean 14,90, respectivamente. Estos precios implican que son de comercio justo son aproximadamente entre USD 1,50 y mínimos los márgenes para la producción convencional y USD 2,00 inferiores a los del banano convencional no de co- ecológica que representan el 6% y el 7% de los precios FOB mercio justo, lo que equivale a entre USD 5,85 y USD 6,35 finales, respectivamente. Cabe señalar que, en el caso del por caja en 2023. Los productores no certificados suelen banano ecológico, muchas empresas exportadoras tratan de incurrir en menores costos laborales, lo que les permite obtener márgenes encima de los precios FOB cercanos al obtener márgenes a estos precios. De todos modos, para 10% en sus negociaciones con las empresas importadoras. todos los tipos de productores en el punto de consolidación Los bananos convencionales que no son de Comercio Justo los exportadores rechazan cierto porcentaje de productos se pueden vender a precios que son USD 2 más bajos que el envasados (hasta un 18% por envío), lo que erosiona los mínimo establecido por el Comercio Justo, pero, antes de márgenes por envío de los productores. 2022, aun así se tenían márgenes de entre el 10% y el 15% Son muy variables los costos dependiendo del tama- debido a que eran más bajos los costos laborales incurridos. ño de la granja y de las prácticas de producción especí- Como es el caso para los productores, muchas empresas ex- ficas; según lo que se señala en las entrevistas, parece portadoras han visto bajar sus márgenes desde 2020, lo que que muchos productores vendieron con pérdidas en el ha dado lugar a un cambio hacia modelos de producción y primer trimestre de 2024. Son dos factores los que im- envío integrados verticalmente. pulsan esta tendencia. En primer lugar, los precios mínimos del Comercio Justo se fijan al asumir que las plantaciones alcanzan ciertos niveles de productividad, normalmente La vía del mercado interno de hasta 1,6 a 1,8 cajas por acre y semana. Pero en muchas La gran variabilidad de los precios al por mayor (con su- plantaciones, y en particular en las ecológicas, ha bajado el bidas o bajadas trimestrales de hasta el 50%) complica rendimiento en los últimos cuatro años a 1,2 cajas por acre cualquier esfuerzo por caracterizar los precios y costos y semana. Posiblemente, esto está relacionado con las bajas anuales en el mercado nacional para el banano en estado tasas de renovación de las plantaciones. En segundo lugar, verde. La información básica viene de los precios en granja en los últimos años han subido drásticamente los costos y los precios al por mayor recopilados por el Ministerio de laborales, y también los precios de los combustibles y los Agricultura, así como de entrevistas con productores que fertilizantes: según estimaciones del Comercio Justo, los sa- producen para el mercado nacional. Lamentablemente, las larios mensuales han aumentado un 21% desde 2021 y los fuentes oficiales no tienen datos sistemáticos sobre los pre- costos de los fertilizantes por saco han aumentado un 42% cios al por mayor y al por menor del banano maduro, lo que en este mismo periodo (Fair Trade, 2024). De acuerdo con lo complica cualquier esfuerzo por modelizar las actividades señalado en las entrevistas, parece que varios productores de los maduradores. ecológicos más grandes y establecidos vendieron con pér- didas de entre USD 1 y USD 2 por caja (entre el 7% y el 14% En el siguiente análisis se asume la perspectiva de de los precios de Comercio Justo en granja) a principios de un productor mediano que vende bananos verdes a los 2024, lo que explica la percepción de salida del sector por mercados mayoristas de Santo Domingo a través de parte de muchos agricultores. intermediarios: Los exportadores centrados en el Comercio Justo • Los productores que venden bananos verdes al compran a los productores a los precios mínimos fija- mercado nacional normalmente lo hacen a precios dos por el Comercio Justo para ese año. Luego incurren de entre USD 3,50 y USD 5 por caja, con márgenes 15 Estos costos incluyen los de la caja estandarizada (USD 2,38), el sistema de embalaje (“Banava”, USD 0,16), la paletización (USD 0,45), el flete interior (USD 0,30) y los gastos portuarios (USD 0,44). 54 Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana estrechos. Los bananos rechazados en el proceso • El mercado mayorista en Santo Domingo puede in- de exportación se suelen vender a entre USD 3,50 currir en un costo medio de almacenamiento y mo- y USD 4,00 por caja. Los bananos que se cultivan vimiento de USD 0,26 por caja después de comprar específicamente para la venta nacional (y no así los el producto a intermediarios. En 2023, los precios bananos rechazados para la exportación) se pueden medios al por mayor llegaron a un pico de USD 8,26 vender a un precio de entre USD 4,00 y USD 5,00.16 por caja debido a la escasez de plátanos para co- Sin embargo, los precios al contado en granja se han cinar. Los bajos costos marginales para la venta de caracterizado por un alto grado de fluctuación en los bananos implican que, durante la subida de precios dos últimos años: hay pruebas de que a principios de 2023, los mayoristas también obtuvieron márge- de 2023 los precios por caja de bananos en estado nes relativamente altos de hasta el 12%. verde subieron hasta USD 6,00 por caja. Por lo ge- En vista de la alta informalidad del sector inter- neral, los productores especializados en la venta de mediario y de las transacciones que realiza tanto con bananos en estado verde al mercado nacional tienen productores como con mayoristas, no se cuenta con su- costos laborales y de fertilizantes más bajos, y pue- ficiente información para definir toda la gama de mo- den obtener márgenes de hasta el 6% o el 8%. Los vimientos de costos y márgenes de ganancia a lo largo bananos rechazados en el punto de consolidación de la cadena de valor del banano en estado verde. La para la exportación se suelen vender informalmente variabilidad que subyace a estas estimaciones de precios con pérdidas. y costos marginales por caja se debe a la informalidad del • Los intermediarios incurren en costos logísticos de sector de los intermediarios, así como a la estrecha relación entre USD 0,30 y USD 0,50 por caja al transportar de sustitución que existe entre el banano en estado verde y el banano desde la granja hasta los puntos de venta el plátano. Sin flujos eficaces de información sobre el mer- al por mayor, y en 2023 vendieron sus productos a cado de los minoristas a los productores, históricamente los los mercados mayoristas a un precio de entre USD incrementos de precios han ido de la mano de un aumento 6,50 y USD 7,00 por caja. Estos precios implican que de la oferta y de un cambio en el consumo hacia el plátano; los intermediarios obtienen márgenes importantes y estas dos tendencias pueden reducir los precios al contado cuando suben los precios al por mayor. en el mercado mayorista. 3.3 El entorno institucional: actores y políticas Actores institucionales ra del Ministerio. El actual Plan Estratégico Sectorial Agropecuario decenal, que cubre los años 2020 a En el sector público, el apoyo a la producción bananera vie- 2030, se refiere específicamente a la mejora de los ne de un conjunto de ministerios sectoriales e instituciones cultivos comerciales competitivos para la exporta- coordinadoras que brindan servicios de extensión, asesora- ción en lo que se refiere a la producción de bana- miento técnico y recursos a los productores. Los siguientes no, pero no se refiere a mecanismos específicos de ministerios sectoriales son especialmente relevantes: implementación ni a canales de inversión. Dentro del Ministerio de Agricultura, el Viceministerio de • El Ministerio de Agricultura es responsable de Producción Agrícola y Mercadeo y el Viceministerio la implementación de planes, leyes y proyectos de Extensión y Capacitación Agropecuaria prestan que promuevan la producción y la competitividad servicios sectoriales específicos a los agricultores agrícolas, incluido para el banano. El Ministerio de en el sector bananero, en que ponen especial énfasis Agricultura lleva a cabo ciclos de planificación de en la adopción de tecnología y en el uso de buenas cuatro y de diez años; los planes cuatrienales se prácticas de producción ecológica. Además, el Insti- centran en el funcionamiento interno y la estructu- tuto Dominicano de Investigaciones Agropecuarias 16 Cuando se venden los bananos rechazados para el proceso de exportación, los camioneros que los acopian son los que ponen el precio y el productor o bien los vende por un porcentaje pequeño del precio de exportación o bien deja que se echen a perder. Los productores orientados a la exportación no venden los bananos rechazados con la intención de obtener un margen, pero les ayuda a recuperar algo de la pérdida por unidad. En los sistemas de producción en los que los procesos de cultivo y envasado están hechos específicamente a medida de la venta nacional, los precios son un poco más altos porque los parámetros del producto son más conocidos y coherentes. 55 Estructura de mercado y eficiencia en las cadenas de valor agrícolas y Forestales (IDIAF) desempeña un papel central los movimientos de precios y la adquisición pública como consolidador y difusor de prácticas innova- de productos de consumo básico. El INESPRE realiza doras en el sector (Ministerio de Agricultura, 2020). compras regulares de estos productos a precios en granja competitivos (ligeramente superiores a los • El Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Natu- precios habituales del mercado) y los vende a tra- rales (MARN) rige el uso de la tierra y los recursos vés de su propia red de distribución de 92 mercados hídricos alrededor de las plantaciones en la Repúbli- locales y 205 mercados móviles, todos abiertos al ca Dominicana. En particular, los Viceministerios de público, a precios entre un 35% y un 40% inferiores Gestión Medioambiental, de Recursos Forestales, y al precio medio al por menor. En 2023, el INESPRE de Suelos y Aguas realizan evaluaciones periódicas vendió aproximadamente 8.000 quintales de bana- de las mejores prácticas para implementar estra- nos que adquirió de agricultores asociados a ADO- tegias de conservación y recuperación de recursos BANANO a través de su sistema de distribución. En alineadas con métodos de producción ecológica. 2024, el INESPRE de nuevo hizo compras a granel a El actual entorno de política para la producción de ba- estos productores (INESPRE, 2024). nano también se beneficia de las actividades de las insti- La elaboración de políticas públicas y normativas para el tuciones coordinadoras que proporcionan financiamiento, sector del banano también se ha apoyado en un núcleo de asistencia técnica, recursos productivos o servicios de ac- organizaciones del sector privado y de la sociedad civil. ceso al mercado a los actores del sector: Este grupo de asociaciones ha tenido el papel de coordina- • El Banco Agrícola de la República Dominicana sigue ción más constante en el sector, que ha dado lugar al diseño siendo el principal prestamista para los pequeños de los programas de apoyo: productores de bananos, a tasas de interés que • ADOBANANO es una federación activa desde 1988 siempre han sido favorables. Desde 2022, el Banco que representa a unos 1.700 productores comer- Agrícola es responsable de supervisar una línea de ciales a través de 27 asociaciones, 24 empresas ex- crédito de USD 6,1 millones que se facilitó en primer portadoras y 2 viveros. Su estructura de gobierno lugar a través del proyecto BAM. consta de una asamblea general que elige una junta • La Junta Agroempresarial Dominicana (JAD) actúa directiva cada dos años. ADOBANANO ha sido el como una institución pública que coordina el apo- principal punto de contacto para el apoyo público yo a la producción agrícola a través de 61 comités al sector del banano a través de los proyectos y me- sectoriales, incluido uno para el banano. Además canismos que se han desarrollado desde 2006. Tam- de implementar el Proyecto de Medidas de Acom- bién difunde información clave sobre movimientos pañamiento del Banano, sigue prestando servicios de precios y cambios en las políticas de importación productivos, formación empresarial y apoyo al ac- (ADOBANANO, 2024b). ceso al mercado a productores y asociaciones de • La Asociación Dominicana de Exportadores productores. (ADOEXPO) es una organización de la sociedad civil • El Centro de Exportación e Inversión de la Repúbli- que constituye una plataforma mediante la cual las ca Dominicana (ProDominicana), fundado en 2003, empresas exportadoras pueden tener acceso a asis- apoya a las empresas de la República Dominicana a tencia técnica, información clave sobre mercados y tener acceso a mercados de exportación y ponerse oportunidades de inversión. Algunos de los expor- en contacto con socios importadores. Coordina el tadores de bananos más grandes ahora participan desarrollo de planes interinstitucionales de promo- en ADOEXPO. ción de las exportaciones, mantiene una platafor- • La Coordinadora Latinoamericana y del Caribe de ma digital en que se comunica información sobre Pequeños(as) Productores(as) y Trabajadores(as) los requisitos de exportación del mercado impor- de Comercio Justo (CLAC) es una red que coordina tador y organiza ferias comerciales en que se es- el intercambio de información y las actividades de tablecen contactos entre productores agrícolas e apoyo a los productores que exportan en el marco importadores. del sistema de Comercio Justo. En el sector banane- • El Instituto de Estabilización de Precios (INESPRE) ro dominicano, la CLAC recopila información sobre es una institución pública encargada de promover costos y parámetros de producción que son la base la seguridad alimentaria tanto para consumidores para los precios de exportación que fija el Comer- como para productores mediante la evaluación de cio Justo para el país y el producto en noviembre 56 Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana de cada año. Además organiza foros e intercambios serie de programas de desarrollo de capacidades y asisten- que permiten a los agricultores cumplir mejor los cia técnica para mejorar la productividad y facilitar las ex- requisitos de certificación y exportación. portaciones al mercado de la UE. El Programa BAM también concedió préstamos a 1.240 productores a tasas de interés favorables a través de una línea de crédito administrada por Políticas y mecanismos de apoyo el Banco Ademi (SIBA, 2018; Feschet, Pauline et al., 2020). Históricamente, las políticas públicas que rigen y fortale- El patrón actual de apoyo a la producción comercial cen el sector bananero han adoptado un enfoque basado en de bananos incluye un conjunto de iniciativas estratégi- clústeres17; estas políticas se formulan al hacer referencia cas, así como transferencias financieras a agricultores específicamente a iniciativas público-privadas que inclu- y asociaciones, entre las que se incluyen las siguientes: yen tanto documentos de estrategia como canales para la • En términos estratégicos, el sector se ha beneficia- inversión. Este patrón tiene sus raíces en la creación de la do de un análisis de la cadena de valor dirigido por primera federación integral de productores-exportadores, la UE y el CIRAD en 2019 que facilitó un debate en ADOBANANO, en 1988, así como de la Comisión Nacional todo el sector sobre la situación de la producción de Política Bananera en 1992. de bananos en el país y las prioridades estratégicas El desarrollo basado en clústeres comenzó con la crea- para apoyar a los productores y exportadores. Como ción del Consejo Nacional de Competitividad (CNC) en 2006; continuación de este análisis y en vista de las cre- en 2007, publicó un plan sistémico para mejorar la compe- cientes presiones económicas a las que se enfrentan titividad nacional de las principales industrias agroalimen- los productores de bananos, el gobierno anunció la tarias, incluida la del banano, y estableció un Clúster del reactivación de la Comisión Nacional de Política Banano que se encargó de mantener la comunicación entre Bananera en 2023, así como un plan de renovación las instituciones pertinentes del sector público, así como sectorial dentro del Ministerio de Agricultura en las asociaciones de productores (Malla, 2007). En 2009, el 2024 que incluirá servicios adicionales de monito- CNC coordinó la ejecución del Proyecto de Fortalecimiento reo de costos y precios (Feschet, Pauline et al., 2020; de la Cadena de Valor del Banano mediante el Crecimiento Gobierno de la República Dominicana, 2023b). de Mercados Inclusivos. Con financiamiento del Fondo para • El banano se ha tenido en cuenta en el Plan Nacional el Logro de los ODM, este proyecto reunió a un conjunto del Fomento a las Exportaciones que es una inicia- de agencias de la ONU, el Ministerio de Agricultura, el Mi- tiva coordinada por ProDomincana. Este plan está nisterio de Economía y asociaciones de productores para activo de 2020 a 2030 y prioriza la movilización de llevar a cabo un conjunto de actividades que intensificaron inversiones en sectores productivos de exportación, la producción y mejoraron el acceso al mercado de la UE el desarrollo de infraestructura física y financiera para la exportación de bananos ecológicos.18 Como parte de para las exportaciones y el desarrollo de relaciones esta iniciativa, se contaba con paquetes de financiamiento externas más sólidas con los mercados importado- para los agricultores, así como la elaboración de una estra- res (Pro Dominicana, 2020). tegia nacional para el sector del banano en 2012 que incluía una serie de inversiones para modernizar sus operaciones • En términos financieros, sigue activa la línea de cré- (MDGIF, 2013). dito establecida por el Proyecto BAM y en 2022 fue transferida del Banco Ademi al Banco Agrícola, con Entre los años 2014 y 2018, el sector bananero recibió un valor aproximado de DOP 356 millones (USD 6,1 apoyo integral a través del Proyecto de Medidas de Acom- millones). Además, en 2023 el Ministerio de Agri- pañamiento del Banano (BAM), que respondía en parte a cultura transfirió un importe de ayuda financiera de las necesidades de inversión identificadas en la estrategia DOP 140 millones (USD 2,4 millones) a ADOBANA- nacional de 2012 con financiamiento de la UE y de fuentes NO para apoyar la adquisición de insumos y los pla- nacionales. En el marco de este proyecto se llevó a cabo una 17 Un clúster agrícola es “una concentración de productores, agroindustria, comerciantes y otros actores del sector público y privado que operan en el mismo sector y que se conectan y construyen redes de valor, ya sea formal o informalmente, al abordar desafíos comunes y aprovechar oportunidades comunes” (Gálvez-Nogales, 2010). El desarrollo basado en clústeres se refiere a la coordinación de inversiones entre actores dentro de un clúster agrícola que podría generar efectos significativos que se refuerzan mutuamente en su productividad. 18 El Fondo para el Logro de los ODM se creó en 2006 como una iniciativa conjunta del Gobierno de España y las Naciones Unidas para coordinar las inversiones multiactor en iniciativas de desarrollo que también pudieran reforzar los marcos y las prioridades de política nacionales. Para más información, véase la ficha del Fondo para el Logro de los ODM sobre la República Dominicana. 57 Estructura de mercado y eficiencia en las cadenas de valor agrícolas nes de renovación para la producción. (Diario, 2022; Si bien en la actualidad se están implementando nuevos Gobierno de la República Dominicana, 2023a). mecanismos de apoyo directo al sector, no reflejan nece- sariamente una coordinación estratégica entre los actores • En 2024, el Ministerio de Agricultura está imple- que han prestado apoyo históricamente a los productores mentando un conjunto de servicios tangibles y de y exportadores. Las estrategias de 2007 y 2012 aún no se apoyo a los agricultores a través del Plan de Rescate han revisado para responder a las condiciones cambiantes y Producción a corto plazo en el marco del Proyec- del mercado de exportación o para interactuar más sistemá- to La Cruz de Manzanillo, con el fin de mejorar la ticamente con los consumidores nacionales. ADOBANANO productividad de la producción de banano orientada y los principales exportadores siguen siendo los responsa- a la exportación y certificada a través de la reha- bles de la vaga coordinación de la industria. En ausencia de bilitación de aproximadamente 8.800 acres (3.560 apoyo público, las capacidades de ADOBANANO y de estos hectáreas). De manera simultánea, el ministerio exportadores para mejorar el rendimiento, la calidad y el sigue distribuyendo insumos (incluidos cormos de acceso de los agricultores al mercado se ven amenazadas banano) e implementando programas de formación por una exposición significativa al riesgo de mercado y las centrados en la gestión del suelo y el agua y la re- consiguientes pérdidas de ingresos. ducción de las pérdidas durante la producción. 3.5 Síntesis: estructuras de mercado, posibles ineficiencias y opciones de política para la cadena de valor comercial del banano La cadena de valor comercial del banano representa un de maduración y distribución a los minoristas a nivel na- subconjunto del sector bananero más amplio en la Re- cional. Históricamente, los productores han obtenido már- pública Dominicana, y es el único segmento en que la genes sustanciales en las ventas con fines de exportación producción, la intermediación y la venta se pueden me- gracias a las primas que se ofrecen para la producción de dir de forma coherente en este momento. Este subsector Comercio Justo y con certificación ambiental. No obstante, incluye hasta 1.700 productores de diversos tamaños, 16 en este momento la productividad se ve amenazada por un empresas exportadoras y un número mayor de intermedia- ciclo negativo de disminución del rendimiento, reducción de rios informales que actúan como puente entre las transac- los ingresos de exportación y bajas inversiones en las plan- ciones en granja y al por mayor. Aproximadamente el 72% taciones que frenan la productividad y la competitividad. de la producción se vende a los mercados de exportación, El alza reciente de los precios de los insumos y la creciente el 18% se vende a través de intermediarios informales en competencia de otros países exportadores han dado lugar a los mercados nacionales después de ser rechazado para la la salida del sector de los productores más pequeños, que no exportación, y el 10% se vende específicamente para fines pueden subsistir con las ventas al mercado nacional. 58 Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana Cuadro 15: Resumen de la concentración de mercado implícita a lo largo de las etapas en la cadena de valor del banano Etapa No. de entidades Concentración implícita Mediana Producción 1.700 El 5% de los productores controlaba el 46% de la superficie productiva en 2020; el nivel de control ha aumentado en 2024 Baja Intermediación Desconocido Entrada y salida frecuentes de camioneros Vía nacional Baja Maduración 45-50 Se caracterizan por diversos grados de integración en las operaciones de los productores Baja Venta al por mayor Desconocido Hasta más de 200 participantes en Mercado Santo Domingo, por ejemplo Mediana Vía de exportación Exportaciones 63 Exportadores: ratio de 4 empresas 66%, IHH de 1.472 Socios importadores: ratio de 4 empresas 41%, IHH de 603 Fuente: elaboración propia, sobre la base de entrevistas. Existe un grado moderado de concentración entre menor a los productores, quienes han indicado que no productores y exportadores, y las barreras bajas de en- pueden contar con márgenes viables a través del sector trada en el mercado de exportación pueden estar gene- interno debido a su incapacidad para anticipar y plani- rando una mayor competencia entre los exportadores ficar eficazmente los cambios en los precios. Los precios en sus negociaciones con las empresas importadoras, lo al por mayor en los mercados nacionales del banano en esta- que posiblemente sea un perjuicio a nivel de los precios. do verde y maduro son determinados principalmente por el Las estimaciones recientes parecen indicar que el 6% de los volumen de la oferta frente a la demanda. La variabilidad de productores más grandes administran el 46% del total de la demanda se ve amplificada por la relación de sustitución las tierras dedicadas a la producción de bananos y que es que existe entre el banano en estado verde y el plátano para probable que estén consolidando gradualmente sus acti- cocinar y las fluctuaciones en la oferta de plátanos pueden vidades. Del mismo modo, cuatro empresas exportadoras estar asociadas a cambios drásticos en los precios al por ma- administraban más del 60% del volumen de exportaciones yor de los bananos verdes. Estas fluctuaciones son en gran en 2023. No obstante, los expertos en el sector subrayan que medida incompatibles con los horizontes de planificación desde principios de la década de 2000 se ha visto una pro- a lo largo del año que suelen definir la producción intensiva liferación de empresas y productores-exportadores indivi- y orientada a la exportación de bananos. duales en el mercado, acompañada de un creciente número Tradicionalmente, el entorno de las políticas pú- de sistemas de certificación y canales de venta que utilizan. blicas ha apoyado la producción bananera a través de Dentro del sector, se considera que esto ha impulsado una programas de inversión basados en clústeres que han mayor competencia entre exportadores y una reducción de dado prioridad a la mejora del rendimiento y a facilitar los precios que se ofrecen a los mercados minoristas tradi- el cumplimiento de los programas de certificación. Sin cionales en el Reino Unido y la UE. Si bien históricamente los embargo, desde 2018, ha decaído la coordinación entre la precios mínimos del Comercio Justo han mantenido márge- federación de productores y exportadores del sector (ADO- nes elevados para estos productores, estos márgenes se han BANANO) y las instituciones del sector público que partici- visto afectados negativamente por los recientes aumentos paron en programas anteriores basados en clústeres. Desde de costos y disminuciones de la productividad. 2020, las tendencias a la baja de la rentabilidad han subraya- La informalidad en el sector intermediario puede te- do la necesidad de una planificación y estrategia sectoriales ner un impacto en la transmisión eficiente de la infor- en que se identifiquen metas tangibles de productividad y mación de mercado desde la venta al por mayor y al por acceso al mercado, así como las inversiones necesarias para 59 Estructura de mercado y eficiencia en las cadenas de valor agrícolas alcanzarlas. Al mismo tiempo, las grandes fluctuaciones de de compra a largo plazo no son tan comunes y las señales precios en el sector nacional ponen de relieve la necesidad relativas a la demanda de los consumidores son más difíciles de un mapeo completo y la formalización de los mercados de comunicar. Debido a las perspectivas a corto plazo20 y intermediarios y mayoristas como base para una planifica- la fragmentación de la comunicación entre intermediarios ción más eficaz por parte de los productores. y productores, casi no hay acuerdos de compra para todo un año que darían estabilidad al sector exportador. Puede La ausencia de una transmisión observada de los que los mecanismos de fijación de precios singulares que precios internacionales a los mercados nacionales caracterizan a la producción orientada a la exportación y a puede tener su origen en tres características centrales la producción nacional, así como las diferencias en las carac- de la cadena de valor. En primer lugar, el mercado de ex- terísticas de los productos entre ambas, aíslen los precios portación se abastece principalmente de bananos ecológi- en el mercado nacional de los efectos del aumento de los cos cuyas características no necesariamente rinden primas precios en el mercado de exportación. equivalentes en las ventas nacionales. En segundo lugar, los precios del banano que se observan en los mercados inter- Se necesita información más sistemática sobre la nacionales se derivan de los contratos de futuros anuales cadena de valor para fomentar la rentabilidad de los entre los importadores en los mercados de destino y los ex- productores de banano en la República Dominicana. portadores en los mercados de origen. En el caso de la Repú- Para muchos productores, los precios de exportación del blica Dominicana, estos contratos de futuros se derivan de banano convencional y con certificación ecológica ya no las certificaciones de Comercio Justo y ambientales, cuyos compensan adecuadamente los costos de producción. Con- determinantes de precios son diferentes de los que pueden siderando que esta desconexión puede ser una función del afectar a los precios en el mercado de los bananos conven- descenso de los rendimientos, las mejoras de la productivi- cionales. En tercer lugar, los precios nacionales al por mayor dad podrían permitir a los productores responder a las con- del banano en estado verde en la República Dominicana de- diciones cambiantes en el mercado internacional. Al mismo penden de la interacción compleja entre la oferta disponible tiempo, hasta ahora la informalidad del mercado intermedio de bananos (que fluctúa grandemente de mes en mes) y la no ha permitido un cálculo exhaustivo de la evolución de las oferta disponible de plátanos (que son un sustituto cercano actividades y los precios en el sector y puede generar asi- del banano en estado verde en el mercado de consumo).19 metrías de información que dificulten la planificación anual Las fluctuaciones en la oferta de bananos verdes pueden de la renovación de las plantaciones. Es necesario contar estar relacionadas con las asimetrías de información que con sistemas de información más eficaces para ayudar a los existen para los productores que interactúan con un merca- productores a planificar sus inversiones, sus estrategias de do intermediario mayormente informal, en que los acuerdos acceso al mercado y sus mecanismos de resiliencia. 19 Si bien se puede sustituir el uno con el otro a nivel del consumo, a nivel de la producción son bastante diferentes el banano y el plátano. Tienen parámetros agroecológicos y estructuras de costos de producción muy diferentes. Por ejemplo, en términos de uso de agua, las plataneras son mucho más resistentes y pueden sobrevivir con menos precipitación. 20 Los intermediarios compran con una perspectiva a corto plazo en cuanto al movimiento de los precios: si los precios suben, esperan comprar más para maximizar su ganancia. Anecdóticamente, esto dio lugar a una sobreoferta de bananos en el mercado de consumo en 2024 e hizo que se desplomaran los precios en granja. 60 Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana Cuadro 1: Evaluación complementaria de la cadena de valor del banano en la República Dominicana En un estudio complementario se evaluó el marco normativo y de políticas públicas que apoya el desarrollo de cadenas de valor en la República Dominicana y se proporcionaron recomendaciones destinadas a mejorar la inclusión de los pequeños agricultores, promover las oportunidades de mercado y ampliar las medidas de adaptación y mitigación para las cadenas de suministro estratégicas. Como parte de esta iniciativa, en una evaluación de la cadena de valor del banano se especificaron varias recomendaciones cruciales para mejorar la resiliencia al cambio climático, promover la inclusión e impulsar la competitividad en el sector del banano en la República Dominicana. Las principales recomendaciones que salieron del estudio son las siguientes: 1. Para mejorar la resiliencia al cambio climático: promover la transición a fuentes de energía renovables, la mejora de los sistemas de riego, la restauración de las cuencas críticas y la implementación de estrategias de mitigación del cambio climático, incluida la reducción de la deforestación y la degradación forestal, además de actividades adicionales relacionadas con los bosques (REDD+) para reducir las emisiones y adaptarse a las nuevas normas ambientales. 2. Para promover la inclusión: proporcionar financiamiento especializado a los pequeños productores, revitalizar la mano de obra mediante incentivos al empleo local y legalizar a los trabajadores extranjeros, y fortalecer instituciones como ADOBANANO para que puedan apoyar mejor a los productores. 3. Para impulsar la competitividad: modernizar las plantaciones, fomentar la adopción de prácticas agrícolas sostenibles y tecnologías de precisión, y brindar formación especializada tanto a trabajadores como a técnicos. Además, se debe mejorar el desempeño logístico y el desarrollo de las exportaciones para recuperar los mercados perdidos y entrar en otros nuevos, se debe mejorar la cobertura de los seguros agrícolas, se deben implementar sistemas de alerta temprana para amenazas biológicas, y se deben fomentar asociaciones público-privadas para mejorar la infraestructura y los servicios portuarios. Fuente: Banco Mundial y FAO, 2024. The Dominican Republic agriculture sector review – Promoting a climate-smart, inclusive, and competitive sector. Towards More Climate-Resilient, Inclusive, and Competitive Value Chains. 61 Estructura de mercado y eficiencia en las cadenas de valor agrícolas 62 Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana 4 Conclusión e implicaciones de política En este momento, América Central está pasando por un fuerte aumento de la prevalencia de la inseguridad alimentaria moderada y grave. En 2023, 9,1 millones de personas en toda América Central y la República Dominicana se enfrentaban a niveles altos de inseguridad alimentaria. Para muchos países en esta región, las poblaciones que sufren inseguridad alimentaria han ido en aumento constantemente desde 2016 y estas tendencias se han acelerado desde la pandemia del COVID-19. La inseguridad alimentaria en esta región es el resultado de una interacción com- pleja entre factores climáticos y económicos y a corto plazo se caracteriza por la imposibilidad de pagar por una dieta saludable. Por lo general, la mayoría de las poblaciones vulnerables a la inseguridad alimentaria viven en zonas rurales y dependen parcial o totalmente de la agricultura como fuente de ingresos; sin embargo, tanto en las poblaciones urbanas como en las rurales, la inseguridad alimentaria tiene consecuencias a largo plazo para la salud humana. La subida de los precios nacionales de los principales distorsionando el movimiento de los precios internos. En alimentos básicos ha sido uno de los principales impul- primer lugar, los elevados niveles de concentración del mer- sores de la inseguridad alimentaria en la región, pero cado pueden hacer que las empresas en ese segmento de la este factor sólo parece estar lejanamente relacionado cadena de suministro influyan en el movimiento de los pre- con las recientes subidas de los precios internacionales. cios de forma contraria a las condiciones de mercado para A pesar de que los aumentos de precios internacionales y la producción y el consumo. En segundo lugar, puede que las nacionales han ocurrido simultáneamente desde 2022, la asimetrías de información para productores y consumidores evidencia más reciente muestra bajos grados de transmisión - la mayoría de las veces relacionadas con la informalidad de de precios internacionales a nacionales para un número de las operaciones en segmentos de la cadena de suministro - productos alimenticios importantes en la región e indica que sean un impedimento para el flujo eficaz de información so- los recientes aumentos de precios de alimentos observados bre mercados y precios y distorsionen los procesos de toma en América Central pueden tener su origen principalmente de decisiones para la producción y el consumo. Por último, en factores de índole interna (Banco Mundial, 2024). Dado las políticas públicas en la región han facilitado asistencia que los bajos niveles de transmisión de precios pueden ser focalizada a consumidores y productores, pero también han un síntoma de distorsiones en el mercado nacional, es cla- recurrido a subvenciones generales y a la acumulación de ve comprender los factores que impulsan las ineficiencias reservas de alimentos que pueden distorsionar el valor de en las cadenas de valor locales para garantizar resiliencia mercado de productos alimenticios importantes y la distri- a largo plazo. bución de los beneficios relativos a un mayor bienestar que fue el propósito original de los mecanismos de apoyo. En el caso de los productos alimenticios con un fuer- te componente comercial, es probable que los aspectos En este informe se ha explorado la estructura del estructurales de las cadenas de valor nacionales estén mercado interno de dos cadenas de valor importantes generando ineficiencias para los consumidores y los en la región que muestran bajos niveles de transmisión productores. Varios factores internos clave pueden estar de precios: el maíz blanco en El Salvador y el banano de 63 Estructura de mercado y eficiencia en las cadenas de valor agrícolas producción comercial en la República Dominicana. El En la República Dominicana, el banano destinado a la sector del maíz blanco representa una parte importante de exportación y el que se produce para el consumo interno la ingesta diaria de calorías de la población de El Salvador siguen determinantes y mecanismos de fijación de precios y una parte cada vez mayor del suministro nacional es im- distintos. La mayoría de los precios de exportación de los portado. En la República Dominicana, el sector del banano bananos comerciales se determinan mediante contratos de ha evolucionado hasta convertirse en un componente fun- futuros anuales sujetos a normas específicas de calidad y damental de la cartera de exportaciones agrícolas del país, producción, como las dictadas por Fair Trade International. al tiempo que sigue manteniendo un importante mercado Los precios que se derivan de estos contratos responden a interno de consumo tanto para el banano en estado verde factores que no repercuten necesariamente en los precios como para el maduro. En ambos casos, la elasticidad de las del mercado del banano convencional, ya que se basan en transmisiones de precios de los mercados mayoristas inter- estimaciones fijadas anualmente para los costos de produc- nacionales a los nacionales es inferior al 10%. En el informe ción o en el valor internalizado de determinadas prácticas se han analizado las tendencias agregadas, las estructuras ambientales. Además se negocian a través de una cadena de mercado y la distribución de costos y precios en cada muy coordinada de exportadores y empresas importadoras cadena de valor, para responder a tres preguntas centrales que mantienen una relación año tras año. Por el contrario, el sobre la formación de precios y la eficiencia del mercado. mercado nacional del banano depende de las ventas de los A continuación se aborda cada una de las preguntas, junto agricultores a intermediarios informales que llevan el pro- con las pruebas correspondientes encontradas a través de ducto a los mercados mayoristas, donde los precios al por este trabajo. mayor varían cada día en función de la oferta y la demanda locales. En el mercado de consumo interno no se diferencia 1. ¿Cómo se forman los precios en los mercados en función de las características del producto o de la produc- nacionales y cómo se comparan estos mecanismos ción, sino que más bien se ve una estrecha relación con el movimiento de los precios del plátano producido en el país. con el canal comercial? En las cadenas de valor analizadas en este informe 2. ¿Qué indican las estructuras y las características hay distintos procesos de determinación de precios. cambiantes de las cadenas de valor de estos productos sobre la eficiencia del mercado en los dos En El Salvador existe una clara bifurcación de las cadenas países? de producción y consumo para el grano nacional y para el grano importado. A nivel interno, aproximadamente Las estructuras de mercado ayudan a explicar los 340.000 pequeños agricultores de subsistencia producen movimientos de precios en el mercado nacional y maíz blanco, del que consumen una parte y venden el ex- cedente a intermediarios informales. Estos intermediarios pueden apuntar a posibles ineficiencias tanto para los luego lo venden a una serie de mayoristas en zonas urbanas productores como para los consumidores. y periurbanas, a precios que son determinados por las fluc- tuaciones diarias en la oferta y la demanda. El maíz blan- En El Salvador, el carácter informal de la producción e co importado entra al mercado a través de la coordinación intermediación no permite una transmisión eficiente de entre agentes grandes y un grupo altamente concentrado las preferencias de los consumidores a los productores ni de empresas agroindustriales. Estas empresas adquieren el la integración eficiente de los productos nacionales en los grano mediante contratos de futuros y lo venden tanto en sistemas agroindustriales, de distribución y de venta al por su forma original como procesado a mayoristas en zonas menor a gran escala. Las asociaciones de productores han urbanas y periurbanas y también a supermercados for- intentado reducir los costos de transacción con los compra- males. Estas dos cadenas de suministro permanecen com- dores en sentido descendente y mejorar la calidad y consis- pletamente separadas hasta que llegan a puntos comunes tencia de las entregas de grano a los mercados mayoristas. de venta al por mayor; a menudo permanecen separadas Sin embargo, la mayoría de los pequeños agricultores no geográficamente a través de diferentes puntos de venta al tienen acceso a mercados lucrativos o a líneas de crédito por menor. Por ejemplo, el grano de maíz blanco importado que podrían facilitar inversiones efectivas en productividad. se encuentra más frecuentemente en los supermercados y De forma simultánea, la elevada concentración en el sector en los sitios de venta al por mayor más grandes, pero tiene importador y agroindustrial, combinada con la relativamen- poca presencia en las tiendas de barrio más pequeñas y en te baja transparencia en el ámbito de sus actividades y la los mercados rurales. determinación de los precios al por mayor, pueden exponer 64 Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana al mercado de consumo a mayores niveles de riesgo en el taciones, la diversificación de la producción de los pequeños futuro en caso de subir los precios internacionales. agricultores y la estabilización del abastecimiento inter- no mediante una reserva física de grano y el desarrollo de En la República Dominicana, la informalidad en la in- una agencia pública de intermediación y venta al por mayor termediación a nivel interno también es un obstáculo para a escala nacional (a través de la Ley Integral). Y reciente- la planificación anual por parte de los productores en que mente se han tomado medidas importantes adicionales para se pudiera incorporar eficientemente la información de mejorar la eficiencia de los mecanismos existentes de sub- mercado en las decisiones de producción a mediano o largo vención a los insumos. Sin embargo, en estas políticas no se plazo. También puede ser que haya una desconexión entre identifican acciones estratégicas para apoyar la transforma- los precios determinados a nivel internacional para la pro- ción del sector nacional, su capacidad para competir con los ducción certificada de bananos y los incentivos para estruc- productos importados baratos y su agilidad para responder turar eficientemente el proceso de producción por parte de a la demanda interna cuando aumentan los precios de las los agricultores. Los precios de exportación del banano de importaciones. Tampoco presentan una visión clara sobre Comercio Justo y del banano ecológico han aumentado de cómo orientar eficazmente el sector agrícola a medida que forma gradual pero constante durante la última década: si los agricultores dejen de producir alimentos básicos y se bien al principio de ese periodo los agricultores obtenían dediquen a cultivos más lucrativos o a oportunidades eco- márgenes sustanciales, estos márgenes no han facilitado nómicas no relacionadas con la agricultura. una mejora de la productividad ni mejoras de los procesos de renovación de las plantaciones. Ahora que los costos han En la República Dominicana, el enfoque basado en aumentado, los agricultores ocupan una posición precaria clústeres para el desarrollo del sector del banano no ha dado en el mercado, con un rendimiento bajo, grandes necesida- lugar a mejoras sistemáticas de la productividad y en este des de inversión y un bajo nivel de competitividad. La falta momento ha decaído la coordinación estratégica entre la fe- de transparencia en el movimiento de la demanda interna deración de asociaciones del sector y el Ministerio de Agri- y la formación de los precios internos limita la capacidad cultura. Al mismo tiempo, el mercado intermediario para la del mercado nacional para compensar a los productores venta interna de bananos aún no ha sido medido exhausti- orientados a la exportación en su búsqueda de recursos vamente ni se ha regulado de una manera que promueva financieros que pudieran apoyar la renovación efectiva de la transmisión eficiente de información de mercado a los las plantaciones. productores. Las inversiones recientes en la renovación de plantaciones, en sistemas de información de precios y en un 3. ¿Cómo contribuyen las tendencias en cuanto a organismo de coordinación que pueda servir de enlace entre las estructuras del mercado y la implementación de los sectores público y privado, constituyen intentos inicia- les sólidos para mejorar el apoyo al sector. Para las futuras las políticas públicas a posibles distorsiones de los políticas de apoyo, se requerirá un proceso más profundo precios? de planificación estratégica para identificar las condiciones productivas y organizativas en las que el sector del banano Los actuales entornos de política que rigen las dos podría seguir siendo rentable, además de las inversiones cadenas de valor que se han examinado presentan necesarias para alcanzarlas. oportunidades significativas para mejorar la eficiencia del apoyo público al sector agrícola. En El Salvador, el apoyo público al sector del maíz blanco se ha enfocado en tres áreas: la liberalización de las impor- 65 Estructura de mercado y eficiencia en las cadenas de valor agrícolas 4.1 Implicaciones de política Los hallazgos de este informe dan paso a una serie de ca de la productividad. Además, las estrategias sectoriales recomendaciones generales para responder a los desa- de 2007 y 2012 aún no se han revisado para responder a fíos identificados en este estudio. Los sectores del maíz las cambiantes condiciones del mercado a nivel nacional blanco y el banano en El Salvador y la República Dominicana e internacional, y el sector del banano sigue bajo la vaga son únicos en lo que respecta a sus estructuras, entornos de coordinación de un solo organismo (ADOBANANO) y unos política, ineficiencias implícitas y necesidades específicas cuantos exportadores grandes que no tienen capacidad para de inversión. Las recomendaciones se ofrecen en el marco apoyar eficazmente la productividad y la comercialización de la clasificación estándar de la OCDE de apoyo a los pro- de las granjas. ductores, apoyo a los consumidores y apoyo a los servicios Es preciso proceder con una planificación estratégica generales en el sector agrícola.21 en mayor profundidad para identificar e implementar los incentivos y las inversiones que se necesitan para mantener Políticas de apoyo a los productores la rentabilidad de estos dos sectores. Asimismo, la mayoría de los agricultores, y sobre todo los pequeños productores, En cuanto a las recomendaciones de política de apoyo a no tienen acceso a mercados lucrativos o a líneas de crédito los productores de maíz y banano, existen oportunidades que podrían facilitar inversiones efectivas en productivi- claras para ejercicios de planificación y mecanismos de dad para garantizar un abastecimiento interno más estable. ejecución más eficaces que permitan un uso más eficiente Para hacer frente a los riesgos de escasez en el suministro de los recursos técnicos y financieros. De manera particular, y shocks a nivel de los precios de los alimentos, en el lado los gobiernos deberían considerar la posibilidad de orientar de la producción sería fundamental mejorar el acceso a las inversiones sectoriales y los ejercicios de planificación mercados de insumos eficientes, apoyar la integración de de políticas de una manera que permita a los productores los agricultores en la cadena de suministro del procesamien- responder a las condiciones de mercado actuales y pronos- to y la distribución industriales, y ampliar los sistemas de ticadas. El ejemplo del sector del maíz blanco en El Salvador seguro contra riesgos que puedan responder a fenómenos demuestra un avance en esta dirección: en la reforma del climáticos o de mercado. En particular, la expansión de sis- mecanismo de subvenciones a los insumos PIATEC en El Sal- temas de seguro con una buena relación costo-eficacia es de vador se pasó a un sistema basado en una tarjeta que podría vital importancia para responder a la creciente variabilidad facilitar una mayor flexibilidad y capacidad de respuesta al climática.23 mercado en las opciones de producción.22 No obstante, cabe Además, para alinear las prioridades y las acciones den- señalar que si bien los sistemas de tarjeta constituyen una tro del sector, el diseño y la implementación de las políticas buena práctica para los programas de subvención de insu- se beneficiarían de procesos más participativos y consulti- mos, los programas de subvención en general crean una vos que podrían facilitar la coordinación de las inver- serie de ineficiencias a largo plazo y el marco de política siones en la mejora de la productividad. Los sectores general para el sector se debería construir en torno a una analizados en este estudio comparten relaciones importan- visión a largo plazo orientada al mercado para apoyar una tes con mercados internacionales en rápida evolución y los transformación sostenible y rentable. En la República Domi- agricultores que participan en ellos también se enfrentan a nicana, el aumento reciente de las inversiones dirigidas a los entornos de producción cambiantes que dan lugar a desafíos productores para la renovación de las plantaciones de bana- clave para su rentabilidad a más largo plazo. Cada sector se nos, los sistemas de información sobre precios y la coordina- beneficiaría de canales más robustos de diálogo y comuni- ción institucional son avances prometedores pero, al mismo cación entre los agricultores y el sector público para identi- tiempo, el enfoque basado en clústeres por el que se optó ficar objetivos alcanzables en la mejora de la productividad durante décadas no ha dado lugar a una mejora sistemáti- y las inversiones necesarias para facilitarlos. En El Salvador, 21 Cf. OCDE, (2016). OECD’s producer support estimate and related indicators of agricultural support. Concepts, calculations, interpretation and use (The PSE Manual). Dirección de Comercio y Agricultura. París: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. 22 Ley Integral de Comercialización Agropecuaria. https://www.fao.org/faolex/results/details/fr/c/LEX-FAOC223576/. 23 Para una discusión reciente sobre las oportunidades y consideraciones técnicas para la implementación de productos de seguro contra riesgos de desastres en el sector agrícola de El Salvador, véase: Banco Mundial. 2024. Estudio de factibilidad - Soluciones de financiamiento y seguro contra riesgos de desastres (DRFI) para agricultores familiares en El Salvador, Guatemala y Honduras. 66 Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana se podría aprovechar el PIATEC y su tarjeta al combinarlo bles y generen costos relacionados con el mantenimiento con actividades de inversión auxiliares, p. ej. en mecaniza- de las reservas físicas de granos. Los mecanismos de apoyo ción, y la difusión de variedades de semillas mejoradas. En financiero enfocados en estos segmentos podrían ser una la República Dominicana, los ejercicios conjuntos de planifi- opción más eficiente. cación de inversiones en los que participen los agricultores, ADOBANANO y el Ministerio de Agricultura podrían condu- cir a una mejor alineación de los insumos y las inversiones Políticas de apoyo a los servicios en la renovación de plantaciones que está considerando el generales gobierno en la actualidad. Por último, los gobiernos deberían considerar la posibilidad de invertir más en apoyo a los servicios generales para la Políticas de apoyo a los consumidores agricultura y el comercio para abordar las ineficiencias en la cadena de suministro. El gasto de El Salvador en apoyo En cuanto al apoyo a los consumidores, las políticas se a los servicios generales como porcentaje del Valor Bruto deben centrar en responder eficientemente a shocks a nivel de la Producción Agrícola es más alto que el promedio en de los precios de los alimentos y frenar la inflación de los América Central, mientras que en la República Dominicana alimentos mediante mecanismos focalizados que no per- este valor es sustancialmente más bajo: dicho esto, en am- turben indebidamente los mercados nacionales y que den bos países el porcentaje es significativamente menor que en prioridad a llegar a las poblaciones pobres y remotas. Estados Unidos o Europa (cuadro 16). En el análisis de la inflación reciente y elevada de los alimentos se encontró que estaba impulsada por el aumento Cuadro 16: Estimación del apoyo a los servicios sostenido de los precios de la carne, los aceites comestibles generales (GSSE) en la República Dominicana y El y los cereales, debido a un conjunto de factores, entre ellos Salvador, 2017 la gran variabilidad de la oferta interna y los crecientes cos- tos de los insumos. En El Salvador, por ejemplo, en 2023 la   GSSE/Ag. GPV inflación de los precios de los alimentos fue el doble que la del consumo general, impulsada por las subidas fuertes de República Dominicana 0,90% los precios de los granos básicos. En el análisis del sector El Salvador 1,53% del maíz en el país salieron a la luz factores importantes que pueden haber contribuido a esta dinámica, como la frag- Promedio América Central 1,23% mentación y la informalidad en la cadena de suministro na- EE. UU. 3,04% cional, que genera asimetrías de información y distorsiones que, en última instancia, pueden afectar a los consumidores. UE 2,26% El alto grado de concentración en el sector de la importa- ción y la agroindustria, así como el nivel relativamente bajo Nota: GSSE: estimación del apoyo a los servicios generales; Ag. de transparencia en el ámbito de sus actividades, también GPV: valor bruto de la producción agrícola. Fuente: elaboración pueden exponer a los consumidores a mayores riesgos de propia, sobre la base de datos de FAOStat y Agrimonitor. crecientes precios de los alimentos y, en última instancia, socavar su seguridad alimentaria. El apoyo a los servicios generales - o bienes públicos - en el sector agrícola incluye varias dimensiones: conocimiento Las políticas para contrarrestar los precios altos deben e innovación, servicios técnicos, promoción de mercados e estar bien diseñados y dar prioridad a tipos de apoyo que infraestructura. El análisis apuntó a la presencia de varios no interfieran con la dinámica del mercado. El Salva- cuellos de botella e ineficiencias a lo largo de los dos secto- dor depende cada vez más de las importaciones de maíz res en que una mayor inversión en bienes públicos podría blanco para satisfacer la demanda de los consumidores marcar la diferencia. El mercado interno del maíz blanco en y como parte de un intento más amplio de estabilizar los El Salvador se caracteriza por la fragmentación y la informa- precios de los alimentos pagados por el consumidor. Desde lidad generalizada que son obstáculos para la transmisión 2022 las importaciones de maíz blanco están totalmente li- de precios y por un sistema de fijación de precios que favo- beralizadas, pero el país también está estudiando la posibili- rece a los intermediarios en detrimento de los productores. dad de crear reservas de alimentos basadas principalmente Por otra parte, unos pocos procesadores y distribuidores en granos importados. Empero, es posible que los beneficios dirigen el mercado de importación comercial y concentran de estas medidas no lleguen a las poblaciones más vulnera- mucho poder y facultades de coordinación, pero sus opera- 67 Estructura de mercado y eficiencia en las cadenas de valor agrícolas ciones a menudo carecen de transparencia. La débil organi- opciones de inversión basadas en el riesgo a los planes de zación de los intermediarios, las asimetrías de información desarrollo sectorial y se deberían desarrollar programas y la desconexión de los precios también afectan la compe- de seguro agrícola más eficaces. No obstante, para realizar titividad del sector del banano en la República Dominicana. estos análisis y diseñar tales intervenciones, es necesario re- copilar y actualizar sistemáticamente más y mejores datos. Más que nada, existe una necesidad urgente de mecanis- mos que puedan mejorar el intercambio de información En general, se necesitan una infraestructura de trans- de mercado en toda la cadena de valor, y especialmente porte y de mercado más eficaz, incluso en las instalaciones para los agricultores. En ambos países, los datos indican que de posproducción, e inversiones en infraestructura blanda la falta de comunicación e información efectivas sobre la de- (p. ej., asociaciones de productores, sistemas de extensión, manda y los precios internos son obstáculos para que los servicios de inspección y comercialización, etc.) para conec- productores interactúen con mercados nacionales específi- tar a los agricultores rurales con los mercados mayoristas cos a largo plazo. La información sobre precios se debe re- urbanos y periurbanos y con las instalaciones de procesa- copilar y comunicar eficazmente en cada etapa de la cadena, miento o almacenamiento que podrían comprar eficiente- prestando especial atención a las etapas con intervención de mente sus productos. De igual importancia es la prestación actores informales. de asistencia técnica integral, que permitiría a los agricul- tores aumentar su productividad, mejorar la calidad de los El análisis también destacó cómo la falta de información productos y adoptar prácticas más eficientes y resilientes. sobre los mercados - en parte determinada por el alto grado Con servicios de extensión específicos, capacitación y de informalidad que caracteriza a ambos sectores - limita acceso a tecnologías agrícolas modernas, los productores los procesos de planificación y elaboración de políticas que se podrían integrar mejor en estos mercados, reducir sus podrían ayudar a los agricultores a prepararse o adaptarse ineficiencias y mejorar su competitividad. La puesta en mar- a los cambios en las condiciones de producción, los costos y cha en El Salvador de un programa de extensión específico los precios. Se deberían incorporar más seriamente la mo- para el maíz en 2022 es un ejemplo que se podría ampliar. delización de escenarios, los análisis de sensibilidad y las 68 Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana Cuadro 17: Resumen de las recomendaciones de política por tipo de ayuda y plazo Desafío identificado Recomendación propuesta Resultado esperado Tipo de apoyo Plazo Facilitar la creación de alianzas productivas entre organizaciones de pequeños agricultores y agroempresas Ineficiencias en la para mejorar el acceso a crédito, reducir Acceso mejorado a los cadena de suministro los riesgos y mejorar la integración en el mercados, menores riesgos y acceso limitado a Apoyo a los mercado. Estas colaboraciones se deben para los pequeños agricultores, Mediano crédito o a mercados productores centrar en abordar los desafíos técnicos, productividad mejorada y para los pequeños comerciales, financieros y sociales para mayores ingresos. agricultores que los pequeños agricultores tengan acceso a nuevas oportunidades de generación de ingresos. Mayor resiliencia de los Ampliar los sistemas de seguros agricultores y del sistema Shocks a nivel de basados en el riesgo y con una buena alimentario a los shocks externos, los precios de los relación costo-eficacia que cubran los Apoyo a los lo que garantiza un suministro de Mediano alimentos y escasez de riesgos de producción y la volatilidad productores alimentos más estable y reduce alimentos de los precios, especialmente de los riesgos para la seguridad cara al cambio climático. alimentaria. Fortalecer la planificación estratégica Un enfoque más focalizado a través de procesos participativos relativo a las inversiones Falta de una en que participen los agricultores, el sectoriales que pueda responder planificación eficaz Apoyo a los gobierno y partes interesadas del sector a las condiciones actuales y Largo para el desarrollo productores privado para alinear las inversiones futuras del mercado, lo que daría sectorial y los incentivos a las necesidades y lugar a un crecimiento sostenible condiciones del mercado. de la productividad. Protección limitada Implementar mecanismos de apoyo Protección de los consumidores de los consumidores financiero focalizado para proteger a las de ingreso bajo contra la inflación frente al alza de poblaciones vulnerables durante shocks de los precios de los alimentos, Apoyo a los los precios de Corto a nivel de los precios de los alimentos, con un uso más eficaz de los consumidores los alimentos en que al mismo tiempo se evitan recursos públicos para llegar a los (asequibilidad de los perturbaciones del mercado. más necesitados. alimentos) Mejorar los sistemas de información de Mejor toma de decisiones de los mercado y de comunicación: desarrollar agricultores, acceso mejorado a Fragmentación del mecanismos para recopilar, analizar y los mercados, menos ineficiencias Apoyo a los servicios mercado y flujos de difundir información sobre los precios y Corto y mayor transparencia de los generales información deficientes la demanda en toda la cadena de valor, precios en toda la cadena de en que se presta especial atención a los valor agrícola. actores informales. Brindar servicios de extensión, Mayor productividad agrícola, Falta de conocimiento programas de asistencia técnica y adopción de prácticas sostenibles y de adopción de acceso a tecnologías agrícolas modernas Apoyo a los servicios y mejor integración en los Mediano prácticas agrícolas para mejorar la productividad, la calidad generales mercados formales, lo que da eficientes de los productos y la resiliencia de los lugar a una mayor rentabilidad. agricultores. Aumentar las inversiones en apoyo a los servicios generales para fortalecer el transporte, la infraestructura de mercado y las instalaciones Acceso mejorado a los mercados, postcosecha, además de infraestructura Conectividad limitada menos ineficiencias en las blanda como asociaciones de Apoyo a los servicios a los mercados y cadenas de suministro y mayor Mediano productores, servicios de extensión generales logística ineficiente competitividad de los agricultores y servicios de comercialización rurales. e inspección para conectar a los agricultores rurales con los mercados mayoristas urbanos y las instalaciones de procesamiento/almacenamiento. 69 Estructura de mercado y eficiencia en las cadenas de valor agrícolas 70 Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana Anexos Anexo 1: Referencias ADOBANANO (2024a) ‘Roundtable Discussion: CFS (2021) Global Strategic Framework for Food Security ADOBANANO’. and Nutrition (GSF). Committee on World Food Security, p. 36. 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Anexo 2: Nota metodológica En este anexo se describen de manera más detallada las 1A La vía del mercado interno para el maíz blanco fuentes de datos que se utilizaron para llevar a cabo los aná- La estimación de precios y márgenes a lo largo de la lisis de las estructuras de mercado y los análisis de precios cadena de producción nacional para el maíz blanco co- del sector del maíz blanco en El Salvador y del sector del rresponde a las actividades que se centran en los mercados banano en la República Dominicana. mayoristas de San Salvador. Los datos son por quintal (el estándar del mercado) y representan las condiciones a las 1 El sector del maíz blanco en El Salvador que se enfrentaron los actores en la cadena de valor duran- te el primer trimestre de 2024. Se realizaron estimaciones Las fuentes de datos para los análisis de estructuras de separadas de los costos operativos y los precios en granja, mercado, costos, precios y márgenes son entrevistas e de intermediación y de la venta al por mayor. intercambios con un conjunto clave de actores públicos y Las estimaciones de los costos y precios en granja privados. La información sobre las estructuras de mercado se elaboraron en estrecha consulta con el MAG-DGEA. Los se recopiló mediante entrevistas y conjuntos de datos faci- datos oficiales sobre los costos de la producción semi-inten- litados por la Dirección General de Economía Agropecuaria siva de maíz recopilados por el MAG-DGEA son un punto de del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG-DGEA) y la partida para este ejercicio y se complementan con la infor- Defensoría del Consumidor. La información sobre precios mación preliminar recopilada sobre los precios al productor. y márgenes se recopiló mediante entrevistas y correspon- Las estimaciones que se muestran en el cuadro 17 para las dencia con una muestra de 2 asociaciones de productores, 5 campañas recientes hasta 2023 representan el valor mone- mayoristas y 4 importadores y empresas procesadoras. Esta tario de todos los costos implícitos en la producción si el información se ha complementado con los resultados de es- productor comprara todos los insumos en el mercado. Los tudios preparatorios recientes del Programa de Alimenta- costos que se muestran en (A) son representativos de los ción y Salud Escolar financiado por el Programa Mundial de que enfrentan los sistemas semi-intensivos de producción Alimentos (Romero et al., 2022). Debe hacerse notar que los de maíz, que cubren la gran mayoría de la tierra utilizada análisis de las estructuras de mercado y del movimiento de para la producción de maíz en El Salvador. En las campañas los precios se ven limitados por la falta de fuentes de datos 2021-2022 y 2022-2023, los costos de producción aumenta- oficiales sobre los flujos agregados por volumen de maíz ron un 47%, lo cual fue impulsado por las fuertes subidas de blanco y harina de maíz. los precios de los insumos (aumento del 69% de un periodo a otro), los incrementos de los costos laborales (49%) y el 74 Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana estancamiento del rendimiento medio. Los precios que se ta julio del año siguiente. Para la campaña 2022-2023, los muestran en (D) representan los promedios de los precios precios fueron los de agosto a diciembre de 2022. mensuales desde agosto (inicio de la campaña agrícola) has- Cuadro 18: Costos de producción, rendimiento y márgenes de ganancia implícitos para los productores, 2020- 2023 Campaña 2020-2021 2021-2022 2022-2023 Costo de producción (total USD/acre) USD 862,02 USD 1.247,97 A USD 780,85 % de variación con respecto a la campaña anterior 10% 45% Insumos USD 357,33 USD 605,21 USD 326,75 % de variación con respecto a la campaña anterior 9% 69% Mano de obra USD 190,68 USD 283,85 USD 166,46 % de variación con respecto a la campaña anterior 15% 49% Cosecha y postcosecha USD 190,61 USD 197,99 USD 178,24 % de variación con respecto a la campaña anterior 7% 4% Costos indirectos USD 123,40 USD 160,92 USD 109,40 % de variación con respecto a la campaña anterior 13% 30% Rendimiento (quintales/acre) 58,93 58,22 B 60,64 % de variación con respecto a la campaña anterior -3% -1% Costo de producción unitario (USD/quintal) USD 14,63 USD 21,44 C = A/B USD 12,88 % de variación con respecto a la campaña anterior 14% 47% Precios del productor (USD/quintal) USD 19,76 USD 29,36 D USD 13,09 % de variación con respecto a la campaña anterior 51% 49% E = (D-C)/D Margen de ganancia implícito (%) [(D-C)/D] 2% 26% 27% Fuente: elaboración propia, sobre la base de entrevistas y (MAG, 2023b, 2023a). En segundo lugar, los costos de producción por quintal 1.099,37 en la campaña 2023-2024 (línea 1). En segundo se ajustaron para reflejar las condiciones y prácticas de pro- lugar, se dedujo el paquete tecnológico proporcionado por ducción a las que tuvieron que hacer frente los productores el PIATEC24, valorado en USD 139,55 durante la campaña en el primer trimestre de 2024. Estos ajustes se muestran 2023-2024 (línea 2). En tercer lugar, se aplicó una reducción en el cuadro 18. En primer lugar, los costos por hectárea del 60% de los días-persona necesarios para el cultivo, la para la producción de maíz que se muestran se ajustaron cosecha y la postcosecha (línea 3). Esta reducción se basa para reflejar los precios por quintal de los fertilizantes (NPK en los presupuestos técnicos de producción que maneja 15-15-15, sulfato de amonio y urea) publicados al inicio de el MAG-DGEA, que asume que un máximo del 40% de los la campaña de producción 2023-2024 (MAG, 2023c). Una días-persona vendría de mano de obra remunerada para reducción de los costos por quintal de estos fertilizantes re- cualquier pequeño productor de maíz. En cuarto lugar, se fleja un costo total por hectárea para la producción de USD dedujeron los gastos administrativos, los imprevistos y los 24 Este paquete incluye 11,4 kg de semillas, un quintal (45,4 kg) de fertilizante NPK 15-15-15 y un litro de abono foliar o tratamiento de semillas. 75 Estructura de mercado y eficiencia en las cadenas de valor agrícolas pagos de intereses para tener en cuenta la mano de obra Las estimaciones de costos operativos y precios de propia del agricultor, la ausencia general de imprevistos la intermediación y la venta al por mayor en el primer en los presupuestos y el hecho de que aproximadamente el trimestre de 2024 se elaboraron a través de consultas con la 90% de los productores no recurren a servicios de crédito unidad de monitoreo de precios del MAG-DGEA y entrevis- (líneas 4, 5 y 6). tas con 5 mayoristas de la Calle Gerardo Barrios. La unidad de precios del MAG-DGEA realiza entrevistas y consultas Este costo ajustado por acre (línea 7) implica que en el semanales como parte del proceso de identificación de los primer trimestre de 2024 los productores de maíz tenían un precios ofrecidos por los mayoristas, los precios implícitos costo unitario medio de producción de aproximadamente a los que los intermediarios adquirieron el maíz que vendie- USD 12,86 por quintal. Cabe señalar que estos costos medios ron en la Calle Gerardo Barrios, y los costos operativos que ocultan la variación entre el uso de mano de obra remune- explican los precios y márgenes reportados por los actores rada y fertilizantes adicionales. del mercado. La información recopilada para este informe coincide con la consulta realizada por el MAG-DGEA durante Cuadro 19: Costos de producción en la campaña 2022- la semana del 28 de abril de 2024. La información sobre los 2023, ajustados para reflejar la recepción de insumos costos de intermediación se refiere a los costos por quintal y el uso de mano de obra familiar del transporte del maíz, incluidos los costos del vehículo, el combustible y los costos laborales de los conductores. La Ítem Valor (USD) información sobre los costos del proceso de venta al por mayor se refiere a los costos por quintal de limpieza, alma- 1 Costo por acre (2022-2023) (+) USD 1.099,37 cenamiento y reenvasado del maíz de origen nacional, que 2 Subvención a los insumos (-)25 USD 139,55 fueron comunicados directamente por los mayoristas. Los costos operativos por quintal y los precios de la intermedia- 3 Trabajo familiar (60%) (-) USD 307,24 ción y la venta al por mayor se representan como promedios de los valores indicados por los entrevistados. 4 Administración (-) USD 28,52 Los promedios de los costos operativos, los precios y 5 Imprevistos (-) USD 19,01 los márgenes implícitos durante la producción, la interme- 6 Interés (-)26 USD 20,00 diación y la venta al por mayor se resumen en el cuadro siguiente. En el primer trimestre de 2024, los productores 7 Costos ajustados por acre (=) USD 585,04 tenían precios medios de USD 12,86 por quintal. Vendían a intermediarios a un precio de aproximadamente USD 16,00 8 Rendimiento (quintales por acre)27 45,5 por quintal. Los intermediarios tenían un costo de transpor- 9 Costo unitario de producción por quintal (=) USD 12,86 te de USD 1,00 por quintal y vendían a los mayoristas a USD 18,50 por quintal. Por último, los mayoristas también tenían 10 Precio pagado por los intermediarios USD 16,00 costos de almacenamiento y limpieza de aproximadamente 11 Margen de ganancia 24,4% USD 1,00 por quintal, y vendían en el mercado de la Calle Gerardo Barrios a USD 21 por quintal. Fuente: elaboración propia, sobre la base de (MAG, 2023b, 2023a). 25 La subvención a los insumos incluye los costos de las semillas, 1 quintal de fertilizante y un litro de inoculante-herbicida o tratamiento con fertilizante para las semillas. 26 Según el MAG-DGEA, el importe medio de los préstamos es de USD 500, con una tasa de interés anual del 4%. 27 El rendimiento se ha ajustado para reflejar el valor real registrado para 2022-2023 y no el valor pronosticado en el momento en que el MAG publicó estos costos. 76 Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana Cuadro 20: Precios, costos y márgenes acumulados por etapa en la cadena de valor para el grano de maíz blanco de producción nacional A Producción B Intermediarios C Mayoristas Almacenamiento Producción Venta Transporte Venta Venta / limpieza c = a+b f = c+d+e i = f+g+h Precio USD 16,00 USD 18,50 USD 21,00 CM (a) π (b) CM (d) π (e) CM (g) π (h) Costo marginal (CM), beneficio (π) USD 12,86 USD 3,14 USD 1,00 USD 1,50 USD 1,00 USD 1,50 a/i b/i d/i e/i g/i h/i % del precio final al por mayor 61% 15% 5% 7% 5% 7% 1B La vía de la importación para el maíz blanco Las estimaciones de los costos operativos y los precios de la venta al por mayor se elaboraron a partir del pro- La estimación de los costos operativos, precios y márge- ceso de consulta que se llevó a cabo con cinco mayoristas nes a lo largo de la cadena de importación para el maíz nacionales de la Calle Gerardo Barrios, que venden granos blanco corresponde a las actividades realizadas por agentes, de origen tanto nacional como importado. importadores, empresas procesadoras y mayoristas nacio- nales activos desde el puerto de Acajutla hasta San Salvador. Por último, se recopiló de dos fuentes una estimación Los datos son por quintal y representan las condiciones a las preliminar de los costos de producción y los precios al por que se enfrentaron los actores en la cadena de valor durante mayor para la harina de maíz blanco. En primer lugar, la el primer trimestre de 2024. Las estimaciones de los costos información sobre los costos de producción procede de en- operativos y los precios se elaboraron en el punto de im- trevistas con dos empresas de procesamiento. En segundo portación (corretaje), la intermediación por parte de las lugar, se recopiló información sobre los precios al por mayor empresas importadoras y la venta al por mayor. para la harina de maíz blanco a partir de los datos sobre precios que mantiene el MAG-DGEA. En el punto de importación, el costo por quintal del maíz importado está representado por su precio CIF. La in- Sin embargo, sólo se dispone de información detallada formación sobre los precios CIF viene de los datos publica- sobre los costos operativos y los precios a lo largo de toda dos por el Banco Central de Reserva (BCR) de El Salvador. En la cadena para el grano de maíz blanco. Estas cifras durante el primer trimestre de 2024, el precio CIF medio del grano la importación, la intermediación y la venta al por mayor se de maíz blanco importado fue de USD 14,82. resumen en el cuadro siguiente. En el primer trimestre de 2024, los agentes de importación vendieron grano de maíz Las estimaciones de los costos operativos y los precios blanco a las empresas importadoras a un precio medio de de la intermediación se elaboraron a partir de información USD 14,82 por quintal. Las empresas importadoras tuvieron procedente de dos fuentes. En primer lugar, las estimaciones que cubrir costos por servicios de importación y transpor- por quintal de los costos de los servicios de importación, te/almacenamiento de USD 1,01 y USD 1,17 por quintal, transporte y almacenamiento, así como los precios básicos respectivamente, y vendieron a los mayoristas a un precio del grano ofrecidos por los importadores a los mayoristas, aproximado de USD 18 por quintal. Dado que este grano se obtuvieron mediante consultas a la Defensoría del Consu- llega a los mayoristas sin necesidad de limpieza ni envasa- midor, que realiza un monitoreo periódico de estos costos y do, consideran que sus costos operativos en estos aspectos precios. En segundo lugar, se recabó información adicional son insignificantes, y lo vendieron a un precio de entre USD sobre las actividades centrales de almacenamiento y trans- 19,00 y USD 20,00 por quintal. porte del grano importado, además de información sobre los precios ofrecidos a los mayoristas, mediante consultas con cuatro empresas importadoras-procesadoras. 77 Estructura de mercado y eficiencia en las cadenas de valor agrícolas Cuadro 21: Precios, costos y márgenes acumulados por quintal por etapa en la cadena de valor para el grano de maíz blanco importado A Agentes de B Intermediarios C Mayoristas importación USD por quintal Servicios de Transporte / Costos CIF Venta Almacenamiento Venta importación almacenamiento e = a+b+c+d h = e+f+g 1 Precio acumulado USD 18,00 USD 19,00-20,00 2 Costo marginal y CM (a) CM (b) CM (c) π (d) CM (f) π (g) ganancia USD 14,82 USD 1,0128 USD 1,17 USD 1,00 - USD 1,00-2,00 3 % del precio final al a/h b/h c/h d/h f/h g/h por mayor 78% 5% 6% 5% - ~5% Fuente: elaboración propia, sobre la base de entrevistas y (MAG, 2023a; BCR, 2024). 2 El sector del banano en la República producción, intermediación, exportación o venta nacional queda limitada a las respuestas de los entrevistados dispo- Dominicana nibles. Representan los valores medios entre estos actores en 2023, antes de que se produjeran nuevos aumentos de Las fuentes de datos para los análisis de estructuras de los costos de producción y disminuciones de los precios mercado, costos, precios y márgenes son entrevistas e internos. intercambios con un conjunto clave de actores públicos y privados. La información sobre las estructuras de mercado 2A La vía de la exportación para el banano se recopiló a través de consultas con especialistas en dos instituciones clave: en primer lugar, el Ministerio de Agri- Las estimaciones de los costos operativos, los precios y cultura (concretamente, los Viceministerios de Extensión los márgenes a lo largo de la cadena orientada a la ex- y Planificación Sectorial) y, en segundo lugar, la Asociación portación del banano corresponden a las actividades reali- Dominicana de Productores de Banano (ADOBANANO). La zadas por los productores y las empresas exportadoras, que Dirección General de Aduanas (DGA) compartió informa- terminan con el envío de los bananos a precios FOB a los ción sobre la concentración del mercado y la estructura del agentes. Se proporcionan estos datos por caja de 18,14 kg y mercado de exportación. Por último, se recopiló informa- representan las condiciones para los actores de la cadena de ción sobre costos, precios y márgenes a través de consultas valor en 2023. Estas estimaciones implican varios supuestos con el Instituto de Estabilización de Precios (INESPRE), con importantes. El primer supuesto es que el productor y el productores asociados a ADOBANANO, con representantes exportador operan bajo el régimen de precios de Comercio de Fair Trade International en la República Dominicana, Justo para el banano convencional y ecológico, que repre- con tres empresas exportadoras y con una cooperativa de senta la mayor parte de las exportaciones de banano de la productores. Y esta información se complementó con los República Dominicana por volumen. El segundo supuesto es resultados de un análisis exhaustivo de la cadena de valor que reflejan las actividades de un productor independiente y un proceso consultivo apoyado por la Unión Europea y la con un rendimiento de 1.575 cajas al año en condiciones iniciativa Cadenas de Valor para el Desarrollo (VC4D) (Fes- convencionales, y de 1.100 cajas al año en condiciones eco- chet, Pauline et al., 2020). lógicas. El último supuesto se refiere a la existencia de una relación establecida entre el productor independiente y un Estas estimaciones se deben considerar preliminares y exportador que compra a múltiples productores para ven- no representativas de las condiciones en las que operan to- der a agentes de acuerdo con los precios mínimos fijados dos los actores en la cadena de valor. La información precisa por el Comercio Justo. sobre la gama de costos, precios y márgenes asociados a la 28 Valor medio reportado por la Defensoría del Consumidor. 78 Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana Las estimaciones de los costos del productor se basan Cuadro 22: Estimación de los costos del productor en el sistema de precios de referencia establecido por el Co- convencional por caja de 18,14 kg en 2023, en USD mercio Justo, lo que se confirmó en las consultas con los productores asociados a ADOBANANO. Fair Trade Interna- Producción convencional (1.575 cajas Por caja de 18,14 kg tional hace una estimación anual de los costos del productor por hectárea y año) en la República Dominicana con el fin de definir los precios mínimos en granja y FOB del banano. Las estimaciones de Mano de obra USD 4,20 costos tienen en cuenta factores de cuatro categorías: mano Fertilizantes USD 1,42 de obra, fertilizantes, combustible y costos administrativos/ imprevistos. La mano de obra constituye la mayor parte de Combustible USD 0,30 los costos productivos; se fija en el 70% del salario mínimo Administrativo USD 1,04 del país, más un monto asignado por concepto de benefi- cios de los trabajadores. Los costos de los fertilizantes se Total USD 6,96 basan en las aplicaciones recomendadas de acuerdo con las prácticas habituales de producción convencional y ecológi- Fuente: elaboración propia, sobre la base de (Fair Trade, 2024). ca. Los costos de combustible están relacionados con el uso de motores para el riego por bombeo. Se supone que estas Cuadro 23: Estimación de los costos del productor tres categorías de costos representan el 85% de los costos convencional por caja de 18,14 kg en 2023, en USD totales de producción de un agricultor, mientras que el 15% restante se refiere a costos de administración (incluidas cer- Costos de los servicios a cargo tificaciones) e imprevistos. Los costos de la producción eco- Por caja de 18,14 kg de los exportadores lógica son superiores a los de la producción convencional en aproximadamente USD 2,50 a USD 3,00 por caja (hasta Caja USD 2,55 un 42%), principalmente en función del menor rendimiento Pallet USD 0,56 que se tiene en la mayoría de las prácticas ecológicas. Espe- cíficamente, estos costos más elevados se reflejan a través Banavac USD 0,16 de una productividad laboral relativamente más baja (Fair Trade, 2024). Flete portuario USD 0,34 Las estimaciones de los costos del exportador también Gastos portuarios USD 0,41 se basan en el sistema de precios de referencia establecido Total USD 4,02 por el Comercio Justo, que calcula los costos por caja para el uso de insumos (cajas y pallets), el uso de métodos de Fuente: elaboración propia, sobre la base de (Fair Trade, 2024). transporte (banavac), los servicios de flete y los gastos por- tuarios. Se supone que estos costos son los mismos para los Por último, las estimaciones de los precios mínimos en bananos convencionales y ecológicos, y se resumen en el granja y en el punto de exportación se basan en estos cos- siguiente cuadro. tos de producción y exportación. El Comercio Justo actualiza estos precios cada año mediante un proceso consultivo y los publica en octubre de cada año. En el siguiente cuadro se muestran los precios recientes según esta metodología. 79 Estructura de mercado y eficiencia en las cadenas de valor agrícolas Cuadro 24: Precios mínimos en granja y de exportación (FOB) para banano convencional y ecológico bajo el régimen de precios de Comercio Justo, 2020-2024 Banano convencional Banano convencional Banano ecológico Banano ecológico Año En granja USD/caja Puerto FOB USD/caja En granja USD/caja Puerto FOB USD/caja 2020 USD 7,15 USD 11,00 USD 9,75 USD 13,55 2021 USD 7,15 USD 11,00 USD 9,75 USD 13,60 2022 USD 7,30 USD 11,70 USD 9,80 USD 14,20 2023 USD 7,75 USD 12,55 USD 10,10 USD 14,90 2024 USD 7,85 USD 12,45 USD 10,30 USD 14,90 Fuente: elaboración propia, sobre la base de (Fair Trade International, 2023). Los costos, precios y márgenes consolidados para pro- granja de USD 7,75 y USD 10,10. Los exportadores tuvieron ductores y exportadores se muestran en el cuadro siguien- costos operativos de USD 4,02 por caja, tanto para el bana- te. En 2023, los productores convencionales y ecológicos no convencional como para el ecológico, y vendieron a los incurrieron en costos operativos de USD 6,96 y USD 9,46 agentes a precios FOB mínimos de USD 12,55 y USD 14,90. por caja, respectivamente, con precios mínimos de venta en Cuadro 25: Costos por caja, precios acumulados y márgenes por etapa de la cadena de valor para bananos convencionales y ecológicos bajo el sistema de precios de Comercio Justo, 2023 Por caja (18,14 kg) Producción Exportación 1 CJ Convencional Servicios de Producción Venta a exportadores Venta FOB 2 CJ Ecológico exportación c=a+b f = c+d+e Precio 1 USD 7,75 1 USD 12,55 2 USD 10,10 2 USD 14,90 CM (a) π (b) CM (d) π (e) Costo marginal (CM), 1 USD 6,96 1 USD 0,89 1 USD 4,02 1 USD 0,78 beneficio (π) 2 USD 9,46 2 USD 0,64 2 USD 4,02 2 USD 0,78 a/f b/f d/f e/f Precio FOB 1 55% 1 7% 1 32% 1 6% 2 63% 2 4% 2 27% 2 5% Fuente: elaboración propia, sobre la base de entrevistas y (Fair Trade International, 2023). 2B La vía de la venta interna para el banano con dos productores especializados en producción interna. Las fuentes oficiales no recopilan datos sistematizados so- Es complicada la estimación de los costos operativos, los bre los costos operativos de los productores, intermediarios precios y los márgenes en la cadena orientada al merca- y mayoristas en el sector nacional, lo que complica cualquier do nacional de bananos por la falta sistemática de recopila- esfuerzo por modelizar sus actividades. En el siguiente aná- ción de datos en el sector. Se ha obtenido información básica lisis se asume la perspectiva de un productor mediano que a través de los precios en granja y al por mayor recogidos por el Ministerio de Agricultura y también en entrevistas 80 Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana vende bananos verdes a los mercados mayoristas de Santo consolidación para la exportación se suelen vender infor- Domingo a través de intermediarios: malmente con pérdidas. Los productores que venden bananos verdes al merca- Los intermediarios incurren en costos logísticos de entre do nacional normalmente lo hacen a precios de entre USD USD 0,30 y USD 0,50 por caja al transportar el banano desde 3,50 y USD 5 por caja, con márgenes estrechos. Los bananos la granja hasta los puntos de venta al por mayor, y en 2023 rechazados en el proceso de exportación se suelen vender vendieron sus productos a los mercados mayoristas a un a entre USD 3,50 y USD 4,00 por caja. Los bananos que se precio de entre USD 6,50 y USD 7,00 por caja. Estos precios cultivan específicamente para la venta nacional (y no así los implican que los intermediarios obtienen márgenes impor- bananos rechazados para la exportación) se pueden vender tantes cuando suben los precios al por mayor. a un precio de entre USD 4,00 y USD 5,00. Sin embargo, los Por último, el mercado mayorista en Santo Domingo precios al contado en granja se han caracterizado por un alto puede incurrir en un costo medio de almacenamiento y grado de fluctuación en los dos últimos años: hay pruebas de movimiento de USD 0,26 por caja después de comprar el que a principios de 2023 los precios por caja de bananos en producto a intermediarios. En 2023, los precios medios al estado verde subieron hasta USD 6,00 por caja. Por lo gene- por mayor llegaron a un pico de USD 8,26 por caja debido a ral, los productores especializados en la venta de bananos la escasez de plátanos para cocinar. Los bajos costos margi- en estado verde al mercado nacional tienen costos laborales nales para la venta de bananos implican que, durante la su- y de fertilizantes más bajos, y pueden obtener márgenes de bida de precios de 2023, los mayoristas también obtuvieron hasta el 6% o el 8%. Los bananos rechazados en el punto de márgenes relativamente altos de hasta el 12%. Anexo 3: Reuniones y entrevistas El Salvador Reunión Fecha Participantes Departamento de información de precios de Néstor Martínez, Jefe Departamento de información de precios 18/04/2024 mercado-Ministerio de Agricultura y Ganadería Fernando Palacios, Técnico de precios Francisco Peña, Socio Asociación Cooperativa de Producción, Comercialización y Servicios “Compañero Eric” de 18/04/2024 Dennys González, Socio RL (ACOPEROERICK de RL) Juan Rodríguez, Presidente Asociación Cooperativa de Producción, Emerson Hernández, Administrador Comercialización y Servicios “El Éxito de Santa 19/04/2024 Clara” de RL (ASAESCLA de RL) Marcos Martínez, Socio FAO El Salvador 29/04/2024 Luca Gilardone, especialista legal Ricardo Iraheta, Director Ministerio de Agricultura y Ganadería, Oficina de 29/04/2024 Christofer Valladares, Coordinador de política comercial Planeación Estratégica y Seguimiento MAG-OPES Juan Santos Fuentes, Jefe de políticas y planificación Johanna Duke, Jefa División Estadísticas Agropecuarias Ministerio de Agricultura, Dirección General de 29/04/2024 Néstor Martínez, DGEA Economía Agropecuaria – MAG-DGEA Fernando Palacios, DGEA Mayorista 30/04/2024 Antonio Ayala, propietario Mayorista 30/04/2024 Miguel Piloña, propietario 81 Estructura de mercado y eficiencia en las cadenas de valor agrícolas Reunión Fecha Participantes Mayorista 30/04/2024 José Antonio Torres, Administrador Importador/procesador: Centroamericana de Omar Salazar, Propietario 30/04/2024 Mercadeo SA de CV (CEMERSA) María Fernanda Amaya, Gerente Calidad Gerardo Henríquez, Superintendente Superintendencia de Competencia 30/04/2024 Pedro Nubleu, Coordinador de estudios Rebeca Hernández, Intendente económica Intermediario/comercializador 01/05/2024 Enrique Bermúdez, Propietario Ricardo Salazar, Presidente Defensoría del Consumidor 02/05/2024 Diana Burgos, Directora de vigilancia de mercados Imed Rodríguez, Jefe Planta de Producción Harina Importador/procesador: Global Alimentos SA de CV 03/05/2024 Johanna Umaña, Directora de operaciones Otoniel Perla, Propietario Importador/procesador: Groupersa SA de CV 03/05/2024 Abigail Perla, Propietario Importador de fertilizantes: CADELGA SA de CV 03/05/2024 José Manuel Moreno, Gerente de Ventas República Dominicana Reunión Fecha Participantes Lorena Catrain, FAO Carlos Avila, FAO FAO República Dominicana - Introducción al sector Andrés Sedano, FAO 13/05/2024 bananero Bélgica Núñez, CNC, asesora agrícola Juan José Pinal, especialista en la gestión de proyectos Javier Tavares, economista, Min. de Economía Antony Arzeno, Director de Comercialización Instituto de la Estabilización de Precios (INESPRE) 13/05/2024 Roberto Jiménez, Dirección de Comercialización Dirección General de Aduanas (DGA) 13/05/2024 María Marmolejos, Encargada, Departamento de Estadísticas Ministerio de Agricultura, Viceministerio de 14/05/2024 Darío Vargas, Viceministro Extensión y Capacitación Agropecuaria Ministerio de Agricultura, Viceministerio de Rafael Paulino, Viceministro 14/05/2024 Planificación Sectorial Ernesto Pérez Cuevas, Asesor Claudio Fernández, director, Dirección de Comercio Interno Ministerio de Industria, Comercio, y MIPYMES, Yonaira Mejía, encargada, Dirección de Comercio Interno 14/05/2024 Viceministerio de Comercio Interno Emmanuel Heredia, analista, Dirección de Comercio Interno Miguelina Estévez, encargada, Departamento de Comercio Interno 82 Un análisis en profundidad en El Salvador y la República Dominicana Reunión Fecha Participantes Karel Castillo, presidente, ADOEXPO Roselyn Amaro Bergés, vicepresidente ejecutiva, ADOEXPO Claudia Chez, consejo ejecutivo, ADOEXPO Asociación Dominicana de Exportadores 14/05/2024 Salvador Estévez, presidente, Grupo Banamiel (ADOEXPO) y exportadores asociados Gian Ferreira, director de comercialización, Cana Group Corp. Michelle Castillo, COO, Cana Group Corp. Dennis Hoffart, Cana Group Corp. Hilario Pellegrini, presidente Domingo López, vicepresidente Gladis Almánzar, secretaria Humberto Dionicio Matlas, Tesorero Asociación Dominicana de Productores de Banano 15/05/2024 Gil Blaz Martínez, Vocal (ADOBANANO) Aquiles Rewe Morel, Vocal Ramón Antonio Faña, Vocal Osvaldo Tineo, Vocal Cristian Flores, Vocal Gustavo Gandini, vicepresidente Asociación Bananos Ecológicos de la Línea 15/05/2024 Rosalba Gomez Jaquez, gerente del Departamento de Desarrollo Noroeste (BANELINO) Social y Medio Ambiental Savid Dominicana 16/05/2024 Helen Nícolas, director de certificaciones Marike de Peña, presidente, Coordinadora Latinoamericana y del Comercio Justo 16/05/2024 Caribe de Pequeños(as) Productores(as) y Trabajadores(as) de Comercio Justo (CLAC) Euclides Paulino, especialista económico Centro de Exportación e Inversión de la República Eloy Alvarez, coordinador de la gestión de información 22/05/2024 Dominicana (Pro Dominicana) Carolina Perez, directora, departamento inteligencia de mercados Patricia Cano, gerente de relaciones interinstitucionales 83 Estructura de mercado y eficiencia en las cadenas de valor agrícolas 84