Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano CO LO M B I A - E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D © 2024, Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/ Banco Mundial 1818 H Street N. W. Washington, D. C. 20433, Estados Unidos de América Teléfono: (202) 473-1000 Internet: www.worldbank.org En español: www.bancomundial.org Correo electrónico: feedback@worldbank.org Derechos reservados Este volumen es un producto del personal del Banco Interna- cional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial. Los re- sultados, interpretaciones y conclusiones expresados en este volumen no reflejan necesariamente las opiniones de los di- rectores ejecutivos del Banco Mundial o de los gobiernos a los que representan. El Banco Mundial no garantiza la precisión de los datos incluidos en esta publicación. Derechos y permisos. El Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial promueve la difusión de sus trabajos y normalmente autoriza la reproducción parcial de los mismos, siempre que se cite la fuente. Concepto y diseño de portada Carlos Reyes, Reyes Work Studio Diseño interior y composición tipográfica Kilka Diseño Gráfico Agradecimientos Este informe fue elaborado por un equipo dirigido por María Eugenia Dávalos (TTL, ECLPV), bajo la orientación de Carlos Ro- dríguez Castelán (Gerente de la Práctica de Pobreza y Equidad para América Latina y el Caribe, ELCPV) y Rafael Muñoz (Líder del programa económico para Colombia) y la dirección general de Mark Thomas (director país para Colombia) y Peter Siegen- thaler (gerente país para Colombia). Los miembros del equipo que contribuyeron con insumos sustanciales al desarrollo de los capítulos incluyen a Alfredo Bateman, Ana Arjona, Andrés García Suaza, Angela Vega Landaeta, Ellin Ivarsson, Fernando Giuliano, Gisela García, Horacio Álvarez, Ivonne Astrid Mo- reno, Jeremy Veillard, Juan Manuel Monroy, Juan Sebastián Vallejo, Julieth Parra, Karina Acosta, Marcela Portocarrero, Phoebe Ishak, Sandra Segovia, Sarah Elizabeth Moore, Silvia Alejandra Otero y Tomás Martín. Desiree González y Dahiana Merizalde prestaron apoyo administrativo y logístico durante la preparación de este trabajo; María Clara Ucros y Jairo Bedo- ya orientaron la estrategia de difusión y comunicación y Carlos Reyes y Patricia Carley prestaron servicios de diseño y edición, respectivamente. El equipo agradece el diálogo con el Departamento Nacio- nal de Planeación, el Centro de Estudios Económicos Regiona- les (CEER) del Banco de la República de Colombia y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) en la elaboración de este trabajo y los comentarios y sugerencias recibidos. El equipo agradece también los comentarios de académicos de diversas regiones del país consultados a lo largo del proceso y los apor- tes de los pares evaluadores: Trang Van Nguyen, María Eugenia Genoni y María Laura Sánchez Puerta, así como a muchos otros colegas que se tomaron el tiempo de aportar valiosas sugeren- cias, como Leonardo Cañón, Samuel Freije, Leonardo Iacovone, Jacobus Joost De Hoop, Daniel Mahler, Hugo Ñopo y Paula Ros- siasco, entre otros. CONTENIDO Agradecimientos.........................................................................3 Los desplazamientos de personas no siempre Lista de acrónimos.....................................................................7 son en busca de mayores ingresos ............................ 53 Distancias: algunos lugares permanecen Resumen ejecutivo..........................................................9 aislados, y los riesgos relacionados con el Capítulo 1. clima podrían amplificar las distancias ................... 57 Introducción .................................................................... 18 La promesa de las ciudades: Las ciudades pueden ofrecer un mejor acceso a los Capítulo 2. servicios, pero no siempre a Una tendencia de la pobreza a la baja, pero mayores ingresos.....................................................................59 desigual ............................................................................22 La pobreza ha disminuido recientemente, Capítulo 5. impulsada por la recuperación del mercado Trazando la trayectoria: una agenda laboral ............................................................................................. 23 de políticas.......................................................................62 No todos los grupos tienen las mismas Política 1: Invertir en aumentar el acceso de oportunidades de salir de la pobreza........................ 25 los pobres y las zonas pobres a los activos productivos..................................................................................65 Capítulo 3. Política 2: Mejora del marco institucional...............65 Aumentar la equidad en el acceso de las personas a los activos: un catalizador Anexos ...............................................................................75 para una mayor movilidad social............................. 34 Anexo A. Metodología de la pobreza Las oportunidades de acumular activos monetaria .....................................................................................76 se distribuyen de forma desigual entre los Anexo B. Perfiles de Pobreza en Colombia, grupos.............................................................................................. 35 2005, 2018 y 2023 (este último no es Un menor acceso a activos productivos comparable).................................................................................77 conlleva menos oportunidades económicas........43 Anexo C. Perfiles de pobreza: regresiones Las instituciones no están plenamente condicionales, 2005, 2018 y 2023 (este último preparadas para eliminar las brechas de no es comparable)...................................................................79 oportunidades, incluidas las territoriales.................46 Anexo D. Correlaciones de los cambios en la Como consecuencia del acceso desigual a pobreza municipal, 2008-18, 2018-21............................81 activos y oportunidades, la movilidad social Anexo E. Índice de Discontinuidad Estatal: es baja, lo que conduce a un círculo vicioso Metodología.................................................................................83 de desigualdades ................................................................... 48 Anexo F. Recursos adicionales sobre desigualdades entre grupos de población........... 84 Capítulo 4. La necesidad de impulsar las dinámicas que Referencias...................................................................... 87 puede reducir las brechas espaciales ....................52 Lista de figuras Figura ES1. Tasas de pobreza total y extrema ............10 Figura 13. Curvas de incidencia del crecimiento Figura ES2. Tasas regionales de pobreza relativa de los ingresos, por región y decil de en países OCDE, regiones con tasas ingresos .....................................................................30 máximas y mínimas............................................ 11 Figura 14. Tasa de pobreza a nivel municipal Figura ES3. Correlación entre las tasas de 2008 vs. 2018 (%).................................................... 31 pobreza y el porcentaje de personas Figura 15. Divergencia en las tasas de pobreza con empleos formales ..................................... 12 entre 2008 y 2018 (pobreza municipal Figura ES4. Correlación entre el ingreso en 2008 frente a cambios en 2008-18).. 31 per cápita en 2021 y la densidad Figura 16. Correlación entre el ingreso per poblacional en 1500............................................ 13 cápita en 2021 y la densidad de Figura ES5. Divergencia en las tasas de pobreza población en 1500................................................ 31 entre 2008 y 2018 (pobreza municipal Figura 17. Índice de necesidades básicas en 2008 frente a cambios en 2008- insatisfechas 1973 vs. 2018, por 2018)............................................................................... 13 departamento ....................................................... 31 Figura ES6. Datos más recientes de movilidad Figura 18. Porcentaje de la población de 18 a educativa relativa, departamentos 64 años con educación secundaria de Colombia y países OCDE completa ..................................................................36 seleccionados .........................................................14 Figura 19. Pobreza de aprendizaje frente a tasa Figura ES7. Principios y ámbitos de política................16 de pobreza ..............................................................36 Figura 1. El enfoque basado en los activos..............19 Figura 20. Personas con acceso a atención Figura 2. Índice de envejecimiento y pobreza a médica preventiva (%)...................................... 37 nivel departamental .........................................20 Figura 21. Tasa de mortalidad infantil evitable, Figura 3. Tasas de pobreza total y extrema (%) ..24 frontera de Bogotá ............................................ 37 Figura 4. Tasa de pobreza (USD 6,85 al día) en Figura 22. Índice de Discontinuidad Estatal ............38 2022...............................................................................24 Figura 23. Índice de Discontinuidad Estatal Figura 5. Descomposición de los cambios en comparable entre países (1 más la pobreza total nacional por fuente discontinuidad).....................................................38 de ingresos (en puntos porcentuales).. 25 Figura 24. Resultados en pruebas Figura 6. Descomposición de los cambios de la estandarizadas (Saber 11- lectura) pobreza nacional entre crecimiento, 2014-2019...................................................................39 redistribución y línea (inflación)................ 25 Figura 25. Puntuación media (0-6) en la Figura 7. Tasas de pobreza (%) por grupo, 2023 .. 26 percepción de los derechos y Figura 8. Tasas regionales de pobreza relativa libertades .................................................................39 en los países de la OCDE................................ 27 Figura 26. Proporción de cubierta arbórea, 2008.40 Figura 9. Desglose de la desigualdad entre Figura 27. Crecimiento anual de la regiones, en % de la desigualdad deforestación (%), 2008-2018...................... 40 máxima posible entre grupos Figura 28. Porcentaje de personas en hogares (desglose ELMO)..................................................28 con vivienda propia y escritura Figura 10. Tasas de pobreza subnacionales registrada a nombre de un miembro (mínimo, máximo y diferencia) para del hogar ...................................................................41 una muestra de países de ALC...................28 Figura 29. Municipios con desigualdad Figura 11. Tasa de pobreza por departamento, territorial extremadamente alta 2023...............................................................................29 (coeficiente de Gini > 0,8) ..............................41 Figura 12. Concentración de la población pobre Figura 30. Porcentaje de personas en hogares por región y departamento (%)..................29 con al menos un producto financiero .. 42 Figura 31. Distribución de corresponsales armado y el desplazamiento bancarios por cada mil habitantes forzado (%)................................................................54 2023...............................................................................42 Figura 44. Motivos para emigrar en el último Figura 32. Población ocupada con empleos año, 2016-2021......................................................... 55 formales (%).............................................................45 Figura 45. Características de los migrantes Figura 33. Correlación entre las tasas de internos, por motivo 2016-2021................... 55 pobreza y el porcentaje de personas Figura 46. Migración interna frente a pobreza con empleos formales ....................................45 en origen y destino ...........................................56 Figura 34. Tasa de pobreza y valor añadido Figura 47. Descomposición de la brecha por trabajador, por tipo de de ingresos laborales en relación microempresa ......................................................45 con las principales ciudades Figura 35. Valor añadido por trabajador (Bogotá, Medellín, Cali, Manizales, frente a la tasa de pobreza del Bucaramanga), puntos departamento ......................................................45 porcentuales ..........................................................56 Figura 36. Componente de gestión, Medición Figura 48. Categorías de accesibilidad basadas de Desempeño Municipal 2021..................47 en el tiempo de viaje, por municipio Figura 37. Puntuaciones MDM 2021 para (color más oscuro distancias de municipios por encima y por debajo viaje más largas)...................................................58 de la media de pobreza .................................47 Figura 49. Tiempo de viaje (minutos) frente a Figura 38. Índice de Desigualdad de tasa de pobreza multidimensional, Oportunidades en el Ingreso Laboral, 2018...............................................................................58 % explicado por cada circunstancia Figura 50. Porcentaje de la población con 2022...............................................................................49 acceso a Internet ................................................58 Figura 39. Movilidad absoluta frente a Figura 51. Penetración de Internet, 2021.....................58 movilidad relativa en la educación, Figura 52. Categorías de accesibilidad en cohorte de 1980 ...................................................50 caso de inundación grave, en Figura 40. Pobreza multidimensional frente a comparación con la referencia de la movilidad relativa, cohorte de 1980 ........ 51 figura 48 ....................................................................59 Figura 41. Movilidad educativa relativa, Figura 53. Número de municipios de menos departamentos de Colombia y países de 100.000 habitantes, por tasa de de la OCDE seleccionados, datos más pobreza y tamaño de la población .........60 recientes .................................................................... 51 Figura 54. Número de municipios por categoría Figura 42. Número de personas que viven en de accesibilidad y tamaño de la condiciones de desplazamiento población .................................................................60 interno (millones, 2022)...................................54 Figura 55. Conglomerados de pobreza Figura 43. Tasa de pobreza multidimensional, monetaria a nivel municipal, hogares afectados por el conflicto 2008-2018..................................................................63 Lista de cuadros Lista de tablas Cuadro 1. Legado colonial y desigualdades Tabla 1. Ejemplos de políticas para reducir la regionales ................................................................ 32 pobreza y promover la equidad en Cuadro 2. Tierra y pobreza: algunos hallazgos Colombia....................................................................71 de la literatura........................................................42 Lista de acrónimos CAF Banco de Desarrollo de América Latina Conpes Consejo Nacional de Política Económica y Social de Colombia DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística DNP Departamento Nacional de Planeación ECP Encuesta de Cultura Política ECV Encuesta Nacional de Calidad de Vida Emicron Encuesta de Micronegocios FIP Fundación Ideas para la Paz GEIH Gran Encuesta Integrada de Hogares GIZ Cooperación Alemana al Desarrollo (GIZ por sus siglas en alemán) IDH Índice de desarrollo humano IGAC Instituto Geográfico Agustín Codazzi IO Índice de desigualdad de oportunidades LAC América Latina y el Caribe MDM Medición de desempeño municipal NARP Negros, afrodescendientes, raizales y palenqueros OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico ONU Organización de las Naciones Unidas PPA Paridad de poder adquisitivo PDET Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial PTA Programa Todos a Aprender Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano Colombia - Evaluación de la pobreza y la equidad Imagina dos niñas nacidas el mismo día en Colombia. Una nace sonas no emigran dentro del país, las grandes distancias y la con padres con alto nivel educativo y en una ciudad próspera. escasa conectividad con los centros económicos pueden limitar La otra nace con padres pobres y con poca escolaridad, y en un el acceso a servicios y empleo en muchas regiones. municipio alejado de la capital de su departamento, que ya es Aunque el crecimiento económico entre regiones de un un departamento con alta pobreza. La trayectoria de vida de país suele ser un proceso desbalanceado, el acceso a oportuni- ambas niñas podría ser muy distinta. Existe una alta probabi- dades no debería serlo. Invertir en los activos de las personas lidad de que las condiciones en que cada una nació impactarán y en el acceso a servicios de calidad, sobre todo en su acceso sus oportunidades de obtener educación de calidad, un buen a educación y salud de calidad, pero también reduciendo las trabajo y de vivir una vida fuera de la pobreza. distancias a las oportunidades mediante la mejora de la conec- Colombia ha dado pasos importantes en la reducción de la tividad física y digital, puede contribuir a aumentar sus oportu- pobreza, incluso tras la pandemia de COVID-19. Sin embargo, nidades económicas y así sus ingresos, y también ayudar a las no todos los grupos sociales han tenido las mismas oportunida- personas a aprovechar las ventajas de la migración a otras áreas des para salir de la pobreza, y existen disparidades muy marca- del país, si deseasen trasladarse. Para lograr estos objetivos se das en materia de bienestar en todo el territorio. Estas brechas requiere además el fortalecimiento de las instituciones en se deben, en gran medida, a la desigual capacidad del Estado todos los niveles de gobierno, incluyendo su capacidad técnica para prestar servicios públicos en los distintos departamentos y y fiscal y su capacidad de coordinación y asociación. Esto per- municipios, lo que se traduce en menores oportunidades para mitiría lograr economías de escala en la prestación de servicios, muchos de acumular activos esenciales, como una educación atender mejor a los pobres en todo el país y promover el desa- de calidad, salud, tierras y vivienda. Este menor acceso a acti- rrollo local. Para un diseño de políticas más efectivas, se debe vos productivos a menudo conduce a menos oportunidades tener en cuenta la heterogeneidad de las necesidades y capa- económicas, incluyendo empleos de menor calidad y a una cidades en todo el territorio, la importancia de la coordinación movilidad social muy baja, condiciones que son aún más pro- entre los agentes pertinentes, y el valor de la prestación de un nunciadas en departamentos como La Guajira, Vaupés y Guai- paquete integrado de servicios para abordar simultáneamente nía. Estas desventajas en ciertas partes del territorio a menudo diversos obstáculos a la reducción de la pobreza. se superponen con las mayores necesidades de ciertos grupos Cerrar las brechas de oportunidades entre grupos pobla- poblacionales, como los pueblos indígenas. cionales y territorios no es un esfuerzo en el corto plazo, pero Las menores oportunidades penalizan aún más a muchas existen opciones políticas a nuestro alcance, y el país puede personas y familias que se ven obligadas a desplazarse dentro destacar muchos casos de éxito en este esfuerzo. Debemos del país para escapar de situaciones de conflicto o motivadas invertir en nivelar las oportunidades para todos y todas – para por la falta de acceso a servicios básicos de calidad en sus lu- que estas dos niñas puedan tener las herramientas para pros- gares de origen, y que, por ende, no siempre están equipados perar - y enrumbarnos así en una trayectoria de reducción de la para aprovechar mejores oportunidades económicas en sus pobreza y mayor equidad. destinos, normalmente las ciudades. Incluso cuando las per- RESUMEN EJECUTIVO Es ampliamente reconocido que las desigualdades derivadas de circunstancias ajenas al control de una persona, como la etnia o el lugar de nacimiento, son injustas. Sin embargo, los patrones de pobreza en todo el mundo suelen estar estrechamente vinculados a estos mismos atributos, incluida Colombia. Las oportunidades de tener una mejor educación, acceso a una atención de salud de calidad o mejores fuentes de agua varían ampliamente en función de si se es un afrocolombiano que vive en Chocó, un indígena que vive en Vaupés o un inmigrante venezolano que vive en Bogotá. De hecho, los perfiles socioeconómicos de los pobres en Colombia revelan, persistentemente, que no todos tienen las mismas oportunidades de salir de la pobreza y prosperar. Este informe, Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza potencial de crecimiento económico. En concreto, el informe en el territorio colombiano, explora los factores que explican hace cuatro aportes principales. En primer lugar, aporta nueva la menor capacidad de muchas personas para llevar una vida evidencia sobre las desigualdades regionales al debate público productiva en Colombia, en particular, su menor acumulación empleando datos y mediciones nuevas que van más allá de lo de activos. Examina cómo esta capacidad es persistentemente que se ha producido tradicionalmente y que profundizan en un diferente entre municipios y departamentos, así como según el nivel geográfico más granular: el municipio. De este modo se género, etnia y estatus migratorio. Al enfocarse en los activos obtienen nuevas perspectivas sobre los retos que se plantean que poseen, el informe se centra en la capacidad de los pobres y su heterogeneidad en todo el país. El informe elabora y pre- para generar ingresos y salir de la pobreza. Por lo tanto, adopta senta, por ejemplo, datos municipales sobre ingresos y pobreza un enfoque basado en los activos, que reconoce la capacidad de y su evolución, lo que permite evaluar los patrones y motores una persona o un hogar para generar ingresos según los acti- del progreso. En segundo lugar, su base analítica en los activos vos que posea –su capital humano, físico, financiero, social y pone el foco en las personas y en su capacidad para llevar una natural– y de cómo los utilice posteriormente en los mercados vida productiva. En tercer lugar, al centrarse en los activos, ofre- para generar ingresos. ce una visión multisectorial de los retos que plantea abordar las Abordar las desigualdades territoriales ha sido recono- desigualdades territoriales en el acceso a las oportunidades y, cido como una prioridad de política en Colombia, y este infor- en consecuencia, ofrece una visión multidimensional del deba- me aporta nueva evidencia al debate público. Con casi dos de te de políticas que propone. Por último, el informe sugiere prin- cada cinco trabajadores del futuro viviendo en las zonas más cipios y ejemplos de políticas para informar el amplio debate pobres, no invertir en la capacidad productiva de estas genera- sobre la reducción de la pobreza y la desigualdad en Colombia. ciones de jóvenes es una oportunidad perdida para un mayor CO LO M B I A 9 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D Tendencia de pobreza a la baja, pero desigual El estable crecimiento económico de Colombia en las últimas extrema, una contracción de la clase media y una recupera- dos décadas ha ido acompañado de una reducción de la po- ción que aún está en marcha. La pandemia provocó una grave breza y la desigualdad. Hubo una reducción significativa de contracción económica del 7,2 % en 2020, con una importante la pobreza del 49,7 % en 2002 al 28,2 % en 2019 (figura ES1), pérdida de puestos de trabajo, especialmente en los sectores con una notable expansión de la clase media y una disminución informales. Las transferencias del Gobierno ayudaron a mitigar de la desigualdad de ingresos. La mayoría de los pobres se en- el impacto sobre la pobreza, pero se intensificaron las debilida- cuentran en zonas urbanas: de los 16,8 millones de pobres, 11,9 des del mercado laboral, vinculadas a la baja productividad y la millones viven en zonas urbanas, y siete departamentos con- alta informalidad. Desde 2021, se ha reanudado una tendencia centran más de la mitad de la población empobrecida del país. a la baja de la pobreza y la clase media ha crecido ligeramente, La pandemia de COVID-19 revirtió más de una década de aunque la inflación, sobre todo en los precios de los alimentos, progreso, con un fuerte aumento de la pobreza y la pobreza supuso un reto para los esfuerzos de reducción de la pobreza. Figura ES1. Tasas de pobreza total y extrema La pobreza total y extrema, así como la desigualdad, han disminuido. 50 0.75 Pobreza y pobreza extrema 45 0.7 40 Coeficiente de Gini 0.65 35 30 0.6 25 0.55 20 0.5 15 0.45 10 5 0.4 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Pobreza Pobreza extrema Gini Fuente: DANE, GEIH 2002-2023. Nota: Las líneas de pobreza y pobreza extrema se actualizaron en 2019 y hay una interrupción metodológica a partir de 2021. Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 10 Aumentar la equidad en el acceso de las personas a los activos: un catalizador para una mayor movilidad social Sin embargo, no todos los grupos tienen las mismas posibi- muestran que los habitantes de los municipios más pobres lidades de salir de la pobreza. Las tasas de pobreza difieren tienen menos acceso a una educación de calidad, atención significativamente entre grupos y territorios. Por ejemplo, Co- médica, agua y activos financieros y de otro tipo. Por ejemplo, lombia destaca por sus brechas regionales de bienestar (figura la pobreza de aprendizaje (el porcentaje de niños incapaces de ES2) en comparación con los países de la OCDE. Además, las leer y comprender un texto sencillo a la edad de 10 años) al- poblaciones indígenas tienen tasas de pobreza que casi dupli- canza el 100 % en ciertos municipios y, en algunas zonas, el 90 can las de los grupos no étnicos, tasas que han mostrado una % de las muertes infantiles se consideran evitables por la falta reducción mucho más lenta: desde 2021, la reducción fue de 1,9 de atención adecuada. De igual manera, se observan mayores puntos porcentuales para las poblaciones indígenas en compa- tasas de mortalidad evitable (mortalidad por causas preveni- ración con 7,5 para los grupos sin pertenencia étnica. bles o tratables) en las regiones Pacífico, Amazonia, La Guajira Estas diferencias en las tasas de pobreza se sustentan y Amazonia-Orinoquia, con algunos municipios con entre 53% en un acceso y una calidad de servicios y activos muy dife- y 90% de muertes evitables. rentes entre grupos y territorios. Los datos granulares a nivel La persistencia de las desigualdades territoriales es municipal sobre pobreza, aprendizaje, mortalidad evitable, en parte consecuencia de las disparidades sistémicas en la conectividad vial y presencia del Estado, entre otras medidas, prestación estatal de servicios y bienes públicos. Una nue- Figura ES2. Tasas regionales de pobreza relativa en países OCDE, regiones con tasas máximas y mínimas Colombia y México presentan las mayores brechas regionales de pobreza entre los países de la OCDE. COL MEX ISR USA CHL ITA LTU ESP BEL PRT DEU CAN AUS CHE POL IRL AUT SVK GRC GBR SWE FRA HUN CZE FIN DNK 0 10 20 30 40 50 60 70 Tasa de pobreza Región mínima Región máxima Fuente: OCDE (2022). Nota: Las tasas de pobreza relativa se miden como el porcentaje de personas con ingresos inferiores a la línea de pobreza relativa (60 % del ingreso medio nacional). CO LO M B I A 11 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D va medida de “discontinuidad estatal” ilustra la variación en para nivelar el terreno de juego. En concreto, los datos mues- la prestación de servicios entre regiones. Algunas zonas son tran una asociación entre la presencia en el pasado de grupos desiertos de servicios, y los departamentos más pobres histó- armados ilegales y un menor capital humano, incluido un me- ricamente y hasta la fecha, como Vichada, Guainía, Chocó, La nor rendimiento en lectura y matemáticas en las calificaciones Guajira y Amazonas, presentan una mayor heterogeneidad en de las pruebas estandarizadas al final de la educación secun- la presencia estatal dentro de sus territorios. La presencia he- daria. Los municipios con presencia de grupos armados ilegales terogénea del Estado en el territorio ha estado acompañada en el pasado también perciben un menor goce de derechos y de un conflicto armado de larga duración que ha contribuido libertades en varias dimensiones, como el voto, la participación a exacerbar el desafío. Como resultado, las oportunidades eco- política y la libertad de movimiento, en comparación con las nómicas y educativas son menores en las localidades afectadas regiones no afectadas por el conflicto. por el conflicto y requieren esfuerzos de política adicionales Figura ES3. Correlación entre las tasas de pobreza y el porcentaje de personas con empleos formales La calidad del empleo es inferior en lugares con mayor pobreza. 80 70 Tasa de pobreza (%) 60 50 40 30 20 10 0 0 20 40 60 80 Tasa de empleo formal (%) Fuente: Estimaciones a partir de la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH) (2023). Este acceso limitado a activos productivos se traduce incluso entre personas con niveles similares de educación y en menores oportunidades económicas. El acceso a empleos otras dotaciones, ya que el uso y los rendimientos de esos ac- de calidad es desigual, y millones de familias dependen de tivos no son los mismos en todo el país. Por ejemplo, solo el ingresos de empresas pequeñas y generalmente de baja pro- 27 % de las mujeres en edad laboral del Chocó participa en el ductividad. Los departamentos con mayores índices de pobre- mercado laboral. za tienden a tener una menor proporción de empleo formal, Las brechas territoriales han sido bastante persisten- por debajo del 20 % en departamentos como Nariño, Sucre, tes. Resulta especialmente inquietante que las regiones más La Guajira y Cauca (figura ES3). Muchas personas trabajan en prósperas de Colombia en el siglo XVI sigan siendo las que se micronegocios, pero no todos estos micronegocios surgen de encuentran en mejor situación en la actualidad (figura ES4). una oportunidad de negocio en el mercado; aproximadamen- El censo de 1973 captó privaciones en necesidades básicas que te la mitad surgen porque los emprendedores no tienen otra hoy, 50 años después, siguen concentradas en las mismas zo- alternativa de ingresos. Este último grupo también tiene más nas. Durante el periodo de reducción de la pobreza en la última probabilidades de pertenecer a hogares pobres (el 46 % frente década y media, las brechas en la pobreza municipal se han al 30 % de las empresas de oportunidad), y sus negocios tienen ampliado, incluso empleando diversas mediciones de pobreza, una productividad más baja. Las oportunidades son limitadas como la tasa de pobreza monetaria total, la pobreza monetaria Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 12 extrema, la pobreza multidimensional y el Índice de Necesi- con sus homólogos, es decir, una divergencia en los índices de dades Básicas Insatisfechas. Es decir, los municipios que tenían pobreza (figura ES5). A la vez, hay indicios de convergencia de niveles iniciales de pobreza más elevados experimentaron en la producción económica y el ingreso en el mismo periodo. general un ritmo de disminución más lento en comparación Figura ES4. Correlación entre el ingreso per cápita Figura ES5. Divergencia en las tasas de pobreza en 2021 y la densidad poblacional en 1500 entre 2008 y 2018 (pobreza municipal en 2008 Los lugares que tenían mayor actividad frente a cambios en 2008-2018) económica en 1500 siguen teniendo mayores Los municipios más pobres redujeron la pobreza ingresos hoy en día. a un ritmo más lento que los de mejores condiciones. 14 .1 Bogota monetaria (anual), 2008-2018 13.8 Crecimiento de la pobreza Ingreso per cápita 2021 (log) AntioquiaValle del 13.6 Cauca Risaralda .05 Caldas 13.4 Atlantico Santander Cundinamarca Quindio Meta San Andres y Tolima 0 13.2 Providencia Bolivar Norte de 13 Huila Casanare Magdalena Caqueta Cesar Cauca Santander 12.8 Choco Cordoba Arauca Sucre -.05 Guaviare 12.6 Amazonas 12.4 Guainia -.1 La Guajira Vichada 12.2 Vaupes 12 -.15 0 5 10 15 6.5 7 7.5 8 8.5 9 Densidad poblacional precolonial (1500) Municipalidad Predicción lineal Pobreza monetaria 2008, escala logarítmica Fuente: Ingreso per cápita actualizado para 2021, extraída de Maloney Fuente: Análisis de convergencia realizado para este informe por y Valencia-Caicedo (2016). Acosta et al. (2024a). Sin embargo, algunas zonas han logrado avances signifi- pios que han aumentado el acceso a servicios y activos (como cativos en la reducción de la pobreza. Los datos muestran que el acceso a servicios de infraestructura y mejores resultados en la reducción de la pobreza ha sido más rápida en los munici- salud y educativos) y han mejorado sus resultados fiscales. CO LO M B I A 13 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D Figura ES6. Datos más recientes de movilidad educativa relativa, departamentos de Colombia y países OCDE seleccionados Algunos departamentos de Colombia resultan peor ubicados en movilidad relativa. 0.80 0.60 0.40 0.20 0.00 Quindio Bogotá Valle del Cauca Atlántico Arauca Promedio - OCDE San Andrés Cundinamarca Cesar Guaviare Casanare Amazonas Antioquia Sucre N.Santander Meta Magdalena Risaralda Santander Bolívar Caquetá Vichada Caldas Chocó Putumayo Tolima Boyacá Córdoba Colombia Vaupés Nariño Huila Guania Cauca La Guajira Fuente: Dávalos y Monroy (2024), utilizando la Base de Datos Mundial sobre Movilidad y la Encuesta Nacional de Calidad de Vida (ECV) del DANE. Resolver las brechas en la capacidad productiva de los notablemente baja en Colombia en comparación con los pro- pobres y de las regiones más pobres exige una sólida capaci- medios mundiales, y las zonas más pobres muestran mayores dad institucional a todos los niveles de Gobierno. Sin embargo, limitaciones. Nuevas estimaciones revelan que al menos el actualmente las instituciones no están plenamente equipadas 30 % de los ingresos laborales y el 24 % de la desigualdad en para esta tarea. Las instituciones de los municipios más pobres los ingresos de los hogares utilizando la desviación logarítmica son más débiles, reflejado en su capacidad de gestión, así como media como medida de desigualdad (y más del 44% de la des- en su capacidad fiscal. Con gobiernos subnacionales que en al- igualdad de ingresos medida por el Gini) están determinados gunos casos operan en silos y sin mecanismos formales para es- por circunstancias al nacer, como el origen socioeconómico de tablecer un diálogo continuo con el Gobierno central, se pierden los padres, el sexo, la etnia y el lugar de nacimiento. En la mis- oportunidades para aprovechar las economías de escala en la ma línea, la movilidad educativa también es limitada, es decir, prestación de servicios, especialmente para los habitantes de los existe una estrecha relación entre la posición educativa de un municipios más pequeños, o para capitalizar los beneficios indi- individuo en la sociedad y la de sus padres. Aunque la movili- rectos que pueden obtener de las ciudades. Las políticas existen- dad es globalmente baja en Colombia, lo es aún más en algunas tes en varias dimensiones amplifican inadvertidamente estas zonas del país (figura ES6). Las posibilidades de alcanzar una brechas territoriales. Por ejemplo, la calidad de las escuelas y educación superior a la de los padres varían según las regiones; de los docentes es muy diferente en las zonas más pobres que un niño con padres de bajo nivel educativo que vive en Guai- en las más ricas, pero no existe un plan de estudios adaptado ni nía o Vaupés tiene una probabilidad del 24 % de completar la una política sobre libros y recursos escolares a nivel subnacional. educación secundaria, mientras que para un niño que vive en Como resultado de la persistente menor capacidad pro- Bogotá es del 65 %. ductiva de ciertos grupos y regiones, la movilidad social es Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 14 La necesidad de impulsar las dinámicas que pueden reducir las brechas espaciales Las fuerzas que se podrían cerrar las brechas en el territorio, relacionadas con el clima, como inundaciones y deslizamien- como la migración interna, el jalonamiento de las grandes tos de tierra, amplifiquen los tiempos de viaje (distancias) en ciudades y el acortamiento de las distancias, no pueden re- lugares con una accesibilidad ya de por sí baja. Las tecnologías solverlas por sí solas. La migración interna en Colombia, por digitales pueden ayudar a aumentar la conectividad, mejorar ejemplo, incluye a millones de personas desplazadas forzosa- el acceso a la información y los servicios, reducir los costes mente que se han trasladado para escapar del conflicto y no comerciales y abrir oportunidades económicas. Sin embargo, para buscar mejores oportunidades económicas. Entre los que existen grandes disparidades espaciales en el acceso a estas se desplazan en busca de mejores oportunidades económicas, tecnologías y oportunidades perdidas; de hecho, Colombia la mayoría son hombres con un alto nivel educativo. La promesa tiene uno de los porcentajes más altos de trabajadores urba- de las ciudades o aglomeraciones de ofrecer oportunidades de nos con empleos aptos para el teletrabajo, pero sin acceso a ingresos a poblaciones más numerosas no suele materializarse Internet en casa. debido a la limitada conectividad y al elevado coste de la vida. Dadas estas dinámicas, existen razones de peso para in- Además, los municipios más pobres se enfrentan a distancias vertir en los activos de las personas y reducir las distancias a las de viaje más largas y, por tanto, a costos de desplazamiento nuevas oportunidades a través de una mejor conectividad físi- más elevados hasta los centros económicos: el 21 % de los mu- ca y digital. Esto permitirá que más colombianos se desplacen y nicipios, que acogen a unos 4 millones de personas, tienen una mejoren sus rendimientos y, por tanto, sus ingresos, y también accesibilidad baja o están aislados. Sin inversiones adicionales ayudará a aliviar la congestión, promover los desplazamientos en infraestructuras resilientes, es probable que las catástrofes al trabajo e igualar los rendimientos en todo el territorio. Trazar la trayectoria: una agenda de políticas ¿Cómo trazar nuevas trayectorias para reducir la pobre- en la prestación de servicios. Al mismo tiempo, avanzar en za y la desigualdad de oportunidades? Es de esperar que el políticas diferenciadas (entre territorios o grupos pobla- crecimiento económico sea un proceso desequilibrado, y cada cionales) no debe suponer atomizar las políticas hasta el región seguirá teniendo diferentes fortalezas productivas. Sin punto de hacer inviable su seguimiento y aplicación. embargo, hay que procurar que las oportunidades para salir de ■ Políticas coordinadas. La capacidad institucional, así como la pobreza y llevar una vida más productiva no estén también la coordinación vertical y horizontal entre niveles de go- desequilibradas. bierno y otras instituciones sociales, puede maximizar el ¿Cómo pensar espacialmente los retos del desarrollo? impacto de las políticas. Una coordinación eficaz puede Para ello es necesario incorporar tres principios interrelacio- combinar los conocimientos sobre el terreno de los gobier- nados en el diseño de las políticas: nos locales con los objetivos y perspectivas generales de los gobiernos regionales y nacionales, contribuyendo tam- ■ Políticas diferenciadas. Un enfoque diferenciado reconoce bién a aprovechar las economías de escala y los recursos. la heterogeneidad de las necesidades y retos regionales ■ Políticas integradas. Es más impactante ofrecer paquetes de y de grupo, lo que indica que las políticas no deben ser políticas e intervenciones que tengan en cuenta las múlti- uniformes. El concepto de “clubes de desarrollo” se aplica ples dimensiones de la pobreza y los retos del desarrollo cada vez más en otros países. Los municipios se agrupan (por ejemplo, mejor educación, conectividad, servicios de teniendo en cuenta características o trayectorias comunes salud y acceso al agua y saneamiento) que basarse en un que les permitan captar los efectos indirectos de las ciuda- único eje de desarrollo. des y aprovechar el potencial de las economías de escala CO LO M B I A 15 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D Figura ES7. Principios y ámbitos de política { Políticas Diferenciadas Inversión en Acceso de Activos Productivos Políticas Coordinadas Mejoramiento del Marco Institucional Políticas Integradas Fuente: Elaboración propia. Existen opciones de políticas al alcance para acelerar la para pacientes con enfermedades crónicas en territo- trayectoria hacia la reducción de la pobreza y la desigualdad rios desatendidos. en Colombia. Este informe propone ejemplos de políticas en □ En educación, la introducción de una política nacional dos áreas que en su diseño e implementación deberían incor- de libros y recursos educativos basados en la ciencia porar los principios de diferenciación, coordinación e integra- para las áreas de aprendizaje fundamentales, que in- ción antes mencionados (figura ES7). cluya un programa de desarrollo profesional para los docentes, puede contribuir a igualar el aprendizaje. Política 1: Invertir en el acceso a activos productivos También podría ayudar a aumentar la oferta de educa- ción preescolar (con implicaciones positivas para cerrar ■ Impulsar el capital humano es esencial, ya que es, posi- las brechas de género gracias a un mayor acceso a las blemente, el activo más importante con el que cuentan guarderías) y secundaria superior en las zonas rurales. los pobres para llevar una vida productiva. Sin embargo, En Colombia existen intervenciones exitosas en la promo- algunas zonas especialmente pobres y remotas de Co- ción de la acumulación de capital humano. Por ejemplo, el lombia tienen un acceso escaso o nulo a los servicios de programa Todos a Aprender ha tenido resultados positivos salud, y existen importantes brechas en la disponibilidad en términos de aprendizaje de los estudiantes, asistencia de personal médico, medicamentos y financiación. La ca- escolar, aumento de la promoción dentro del grado y ca- lidad académica y de los docentes también varía mucho lidad educativa en general. En el ámbito de la salud, la en el territorio, lo que se traduce en grandes brechas en el estrategia Hospital Padrino es un ejemplo de cómo ofre- aprendizaje, con transferencias que no compensan estas cer apoyo personalizado a las zonas más necesitadas en necesidades. Las opciones de políticas para cerrar estas la prestación de servicios de salud, con resultados, entre brechas incluyen: otras medidas, en la mortalidad materna. □ En el ámbito de la salud, es importante llevar a cabo re- ■ Promover el acceso a la tierra requiere avanzar en las formas para ampliar la implementación de modelos de iniciativas existentes de catastro multipropósito para medicina familiar y atención primaria multidisciplina- registrar los derechos, restricciones y responsabilidades ria, dando prioridad a las zonas rurales, remotas y pe- de la tierra y sus propietarios. Un beneficio adicional es riurbanas con escaso acceso a una atención primaria de que permitiría mayor recaudación de impuesto predial y calidad, e introducir incentivos para que los profesiona- fortalecería el desempeño fiscal local, que son claves para les de la salud trabajen en zonas rurales y remotas a fin reducir la desigualdad en los territorios. Municipios como de satisfacer mejor las necesidades de las poblaciones Galapa experimentaron un aumento del 153 % en los im- desatendidas. El nexo con las tecnologías digitales es puestos sobre la propiedad gracias al fortalecimiento de fundamental, ya que invertir en telemedicina puede las capacidades y la actualización de los registros catastra- ayudar a mejorar el acceso a la atención especializada les. En cuanto a la vivienda, una de las principales fuentes Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 16 de vulnerabilidad intraurbana, debe mejorarse la focali- entre los gobiernos subnacionales y el central. La ausencia zación de las políticas y programas nacionales de vivienda de este tipo de mecanismo formal de coordinación en Co- para facilitar la propiedad de la vivienda entre los hogares lombia puede haber limitado la eficacia de los esfuerzos con los niveles de ingresos más bajos. realizados en el pasado para trabajar en todos los niveles ■ Se requiere ampliar los programas de incentivos para de gobierno y en todos los sectores. promover el uso sostenible del capital natural para redu- ■ La mejora del marco institucional también hace un cir la pobreza y alinear este objetivo con la agenda climá- llamado a reforzar las herramientas para pensar espa- tica. Estos pueden incluir, por ejemplo, pagos por servicios cialmente en la elaboración de políticas. Esto implica ambientales, acuerdos de producción-conservación-res- establecer tipologías para diferenciar las políticas y nor- tauración y modelos de gestión de los recursos naturales, mativas nacionales (los llamados “clubes de desarrollo”) como la silvicultura comunitaria y el turismo –basado en en lugar del predominio de enfoques uniformes. Pensar la naturaleza–, tanto en territorios costeros-marinos como espacialmente exige mirar más allá del nivel municipal continentales.1 para lograr economías de escala y potenciar las relaciones ■ La potencialización de la conectividad para promover a nivel subnacional que pueden generar oportunidades el desarrollo local y el acceso a los servicios y mejorar la económicas y un mejor acceso a los servicios para los lu- rentabilidad de los activos de las personas exige ampliar gares rezagados. las conexiones de las zonas residenciales de los espacios ■ Hay que centrarse en reforzar la capacidad fiscal y de ges- periurbanos y los municipios más pequeños con la red de tión de los gobiernos subnacionales, particularmente en- vías terciarias y secundarias para mejorar el acceso general tre las entidades más débiles. Las lecciones aprendidas de al empleo, vivienda, mercados y servicios, que tienden a esfuerzos anteriores sugieren que el énfasis debe ponerse concentrarse en las zonas urbanas más grandes. en la sostenibilidad de las políticas, es decir, en considerar ■ La focalización con mayor precisión en los grupos exclui- una infraestructura permanente de capacidades compar- dos y desfavorecidos requiere, entre otras políticas, un tidas y desarrollo de capacidades a nivel subnacional para esfuerzo continuado de seguimiento de los avances y dar servicio a una variedad de entidades. El fortalecimiento los retos (un enfoque diferenciado de las estadísticas) y el de las capacidades incluye el desarrollo de herramientas de diseño de políticas y programas que aborden las barreras apoyo y formación para entidades territoriales con criterios específicas a las oportunidades. diferenciales en términos de competencias, capacidades Estas y otras medidas tienen como objetivo empoderar a y recursos; la creación de incentivos para aprovechar los los pobres, estimular el crecimiento económico2 y capitalizar esquemas asociativos entre municipios y la mejora de las los beneficios de la migración y las aglomeraciones al mejorar capacidades de gestión y recaudación de ingresos. las oportunidades en las zonas de origen y destino. Cerrar las brechas en oportunidades entre grupos no será Política 2: Mejora del marco institucional fácil, ya que siglos de desarrollo desigual no pueden invertirse rápidamente. Sin embargo, es posible, y el país puede apuntar ■ El cierre de las brechas territoriales implica la creación de a muchos casos de éxito. Este informe se presenta como una un mecanismo institucional para coordinar las priorida- contribución a este diálogo de políticas. des políticas entre las intervenciones de los ministerios competentes a nivel subnacional, especialmente cuando se requieren intervenciones multisectoriales e integradas. Este esquema institucional dirigiría la agenda y el diálogo 1 Consistente con el Banco Mundial (2023c). 2 Consistente con las recomendaciones del Banco Mundial (s. f.). CO LO M B I A 17 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D Capítulo 1. Introducción Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 18 Es bien sabido que Colombia es uno de los países más desiguales del mundo.3 Su coeficiente de Gini de 2022, de 0,548, es el más alto de los 15 países de la región latinoamericana,4 y también es alto según los estándares de la OCDE y del mundo.5 Además, cuatro de cada cinco colombianos creen que los ingresos se distribuyen injustamente en el país (Corporación Latinobarómetro). En la actualidad, cada vez se presta más atención a comprender cómo las oportunidades en la vida son diferentes para unos grupos poblacionales que para otros. Por ejemplo, los habitantes de Chocó se enfrentan a una pobreza monetaria casi tres veces mayor que los de Bogotá o Cundinamarca. Las tasas de pobreza también son 1,9 y 1,4 veces más altas para los pueblos indígenas y los afrocolombianos, respectivamente, que para el colombiano promedio. Esta desigualdad “intergrupal”, a menudo denominada “desigualdad horizontal”, no se deriva del esfuerzo individual, sino de las arraigadas disparidades de oportunidades, que condicionan el potencial de una persona para salir de la pobreza. Esta perspectiva de la pobreza y la desigualdad ha ganado terreno en los debates de políticas, lo que indica un cambio de paradigma para abordar las desigualdades sistémicas de oportunidades. Figura 1. El enfoque basado en los activos nidades son diferentes para las personas que viven en cier- tas regiones y pertenecen a ciertos grupos poblacionales. Con nuevos datos, análisis y mediciones, el informe enfatiza las des- Capital igualdades territoriales en línea con la prioridad gubernamen- Financiero tal de la convergencia regional y con los esfuerzos para avanzar en las agendas de descentralización y desarrollo territorial en ACUMULACIÓN DE ACTIVOS X las últimas décadas.6 Sin embargo, para arrojar luces sobre la Capital Capital Humano INTENSIDAD DE USO Social prevalencia de estas “desigualdades horizontales”, va más allá X RETORNOS del aspecto territorial para explorar también las desigualdades = entre grupos poblacionales, y centrándose en las mujeres, indí- CAPACIDAD DE GENERACIÓNDE INGRESOS genas, afrocolombianos, migrantes venezolanos y poblaciones + impuestos, transferencias y subsidios desplazadas por la violencia. El informe adopta un enfoque basado en los activos Capital Capital Físico Natural para explorar los motores de las desigualdades entre grupos y territorios.7 Este enfoque se centra en los elementos que de- terminan la capacidad de un individuo u hogar para generar Fuente: Elaboración Banco Mundial. ingresos de mercado, considerando los activos que poseen: su capital humano, físico, financiero, social y natural (figura 1). La Este diagnóstico de pobreza y equidad tiene como objetivo medida en que los individuos pueden acumular esos activos y explorar las tendencias y factores que impulsan la pobreza y utilizarlos en los mercados para generar ingresos determina su la desigualdad en Colombia, en particular cómo las oportu- capacidad productiva. 3 Entre otros muchos documentos, el Banco Mundial (2021) analiza la desigualdad de ingresos. 4 Países con datos recientes disponibles en el Laboratorio de Equidad para América Latina y el Caribe (ALC) del Banco Mundial. 5 El valor oficial del coeficiente Gini del ingreso fue de 0,546 en 2023. 6 Esto incluye esfuerzos como la Misión del Sistema de Ciudades, la Misión para la Transformación del Campo, la Misión de Crecimiento Verde y la Misión de Descentralización, e importantes avances, incluyendo los planes de ordenamiento territorial (POT) modernos (planes de desarrollo territorial), apoyo a un catastro multipropósito e instrumentos para diseñar programas de desarrollo con enfoque territorial (PDET). 7 Attanasio y Székely (1999); Carter y Barrett (2006); y Bussolo y López-Calva (2014). CO LO M B I A 19 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D ¿Por qué es importante abordar y cerrar las brechas de bajadores del futuro viviendo en zonas más pobres (figura 2) oportunidades entre grupos y territorios? En primer lugar, –el 38 % de la población colombiana en edad de trabajar en el este empeño es un objetivo de desarrollo alineado con la bús- futuro vive actualmente en un departamento con niveles de queda de la justicia social. En segundo lugar, las desigualda- pobreza superiores a la media–, no invertir en la capacidad pro- des en las oportunidades reflejan una asignación y utilización ductiva de estas generaciones más jóvenes es una oportunidad subóptimas de los recursos que pueden socavar el crecimiento perdida para un mayor potencial de crecimiento económico. económico. En un país que alcanzará el final de su dividendo Además, la desigualdad de oportunidades dentro del país pue- demográfico en 2050, y con una gran proporción de los tra- de generar tensiones sociales. Figura 2. Índice de envejecimiento y pobreza a nivel departamental La población más joven, la fuerza laboral del futuro, se concentra en los departamentos más pobres. 120 QUI Índice de envejecimiento, 2021 100 CAL RIS 80 BOG TOL BOY ANT SANT VAL SAP NAR 60 CUN CAU ATL COR MET 40 MAG CES GUAV ARA CHO 20 AMZ LGJ VIC GUAI VAU 0 0.2 0.4 0.6 0.8 1 Tasa de pobreza 2021 (%) Fuente: Proyecciones de población e Índice de Envejecimiento del UNFPA y datos de pobreza de la GEIH de 2021 y mapa de pobreza. Nota: El Índice de Envejecimiento se calcula como el porcentaje de población de 60 años o más con respecto a la población de 14 años o menos. Abordar las desigualdades territoriales ha sido recono- descentralización. Además, el Plan Nacional de Desarrollo cido como una prioridad política en Colombia. Los cambios 2018-2022 incluyó un enfoque en la descentralización,8 y el introducidos en la Constitución colombiana en 1991 hicieron más reciente Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 incluyó la hincapié en la descentralización fiscal y administrativa con el convergencia regional como una de sus cinco transformaciones fin de reducir las disparidades regionales. A lo largo de los años propuestas. A lo largo de los años se han logrado importantes se han puesto en marcha varios programas, incluida la más re- avances en el reconocimiento y el intento de abordar las bre- ciente Misión de Descentralización, cuyo objetivo es proponer chas.9 iniciativas basadas en pruebas para reorientar el modelo de 8 Un capítulo sobre el Pacto por la descentralización: conectar territorios, gobiernos y poblaciones, con la clara visión de “potenciar las regiones y conectar las zonas rurales para fomentar un desarrollo equitativo”. 9 Por ejemplo, como se describe en Banco Mundial (2021), “estos esfuerzos por adoptar un enfoque territorial han dado lugar a importantes avances, como el planteamiento de los planes de ordenamiento territorial (POTs) modernos, el apoyo a un catastro multipropósito, instrumentos para el diseño de programas de desarrollo con enfoque territorial (PDETs), y un esfuerzo más reciente por avanzar en la agenda de descentralización”. Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 20 Este informe aporta al debate público nuevos datos entre grupos desde la perspectiva de la capacidad de acumular sobre las desigualdades regionales en Colombia. En primer activos y la movilidad social, lo que pone el foco en las diferen- lugar, presenta nuevos datos que permiten una evaluación cias en la capacidad productiva de los pobres y la persistencia más profunda de las necesidades de determinadas regiones de esas diferencias. Por último, se basa en la literatura global y grupos. Esto incluye, por ejemplo, estimaciones granulares y local sobre desarrollo territorial para proponer principios y de ingresos y pobreza a nivel municipal (Acosta et al., 2024) y opciones de políticas que orienten el debate más amplio sobre medidas de accesibilidad vial y tasas de mortalidad evitable. En la reducción de la pobreza y la desigualdad en Colombia. El in- segundo lugar, emplea métodos innovadores, como el Índice forme complementa otros análisis que exploran aspectos de la de Discontinuidad Estatal, que evalúa las diferencias de acce- pobreza y la desigualdad en el país, incluyendo Banco Mundial so a los servicios en todo el territorio. En tercer lugar, realiza (2021), que detalla el impacto distributivo del sistema fiscal y el nuevos análisis, como el impacto de las catástrofes climáticas cambio climático, entre otros factores, y Banco Mundial (2019) en la accesibilidad. En cuarto lugar, explora las desigualdades que realizó un diagnóstico de género. CO LO M B I A 21 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D Capítulo 2. Una tendencia de la pobreza a la baja, pero desigual Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 22 La pobreza ha disminuido recientemente, impulsada por la recuperación del mercado laboral En las dos últimas décadas, Colombia ha experimentado un En 2020, cuando se produjo el choque por COVID-19, 3,6 crecimiento económico estable, pero moderado. La economía millones de personas pasaron a ser pobres en Colombia. De creció un promedio anual del 3,7 % entre 2000 y 2023, una tasa ellos, 2,8 millones cayeron en la pobreza extrema. Durante ese relativamente moderada comparada con la de sus pares aspi- año, la economía se contrajo en un 7,2 %, la pobreza total oficial racionales, como Chile, Polonia o Malasia.10 Como resultado, el aumentó en 6,8 puntos porcentuales y la pobreza extrema au- PIB per cápita de Colombia para 2023 había descendido al 40- mentó en 5,5 puntos porcentuales, con lo que se borró por com- 60 % del PIB per cápita de estos tres países, comparado con el pleto más de una década de progreso en sacar a la gente de la 70-80 % en 1990. A pesar de ello, las tasas de crecimiento de pobreza. La clase media (medida con la línea nacional) también Colombia han mostrado una notable estabilidad desde el año se vio severamente afectada, y disminuyó del 30,1 % al 25,4 % 2000; de hecho, fue el único país de América Latina que evitó de la población, mientras que la población vulnerable se redujo una recesión, a excepción de la recesión inducida por COVID-19 del 32 % al 30,4 %. El coeficiente oficial de Gini, que ya había re- en 2020. La acumulación de factores de producción (capital físi- gistrado una tendencia creciente en los dos años anteriores a la co y trabajo), más que la productividad total de los factores, ha crisis, aumentó aún más, pasando de 0,526 a 0,544. Aunque las guiado el crecimiento económico de Colombia, y el crecimiento transferencias de emergencia del Gobierno mitigaron aproxima- reciente se ha caracterizado por el predominio de los sectores damente una cuarta parte del impacto negativo de la pandemia no comercializables.11 sobre la pobreza (véase la descomposición de los cambios en la Esta larga tendencia de crecimiento económico estuvo pobreza en la figura 5), las debilidades existentes en el merca- acompañada de una reducción sostenida de la pobreza en Co- do laboral, incluidos los empleos de baja productividad y alta lombia. La pobreza se redujo de 67 % en 2001 a 34,8 % en 2019 informalidad, se vieron exacerbadas por la crisis. La actividad (considerando la línea de USD 6,85 por día en paridad de poder económica y el empleo se contrajeron más en los sectores con adquisitivo [PPA] de 2017), mostrando una reducción relativa- una gran proporción de mano de obra informal (como el comer- mente alta en comparación con el promedio latinoamericano. cio, la industria manufacturera y la hotelería), y se perdieron 2,5 Esta reducción condujo a una expansión de la población no po- millones de puestos de trabajo a lo largo del año. bre pero vulnerable (con ingresos entre USD 6,85 y USD 14 por Después del pico inducido por la pandemia, la re- día/PPA 2017), y especialmente de la clase media (USD 14-81 por ducción de la pobreza monetaria en Colombia comenzó día/PPA 2017), que casi se triplicó, al aumentar de 11,8 % en 2001 a repuntar, sin embargo, 16 millones de personas aún vi- a 31,2 % en 2019 (aún pequeña en Colombia, comparada con la ven en la pobreza.13 La recuperación económica post-pan- mayoría de los países latinoamericanos). Durante este periodo, démica condujo a una disminución de la incidencia la desigualdad de ingresos medida por el coeficiente de Gini total de la pobreza del 39,7 % en 2021 (bajo la nueva meto- también disminuyó de 0,575 en 2001 a 0,513 en 2019 (similar a dología de pobreza)14 al 33 % en 2023, o 2,9 millones me- la disminución promedio de América Latina de 0,565 a 0,510).12 nos de personas viviendo en pobreza monetaria (figura 3). 10 Como países pares aspiracionales, el próximo Memorando Económico Nacional del Banco Mundial utiliza aquellos con condiciones socioeconómicas y estructurales similares a las de Colombia en 1990 que han demostrado un mejor crecimiento económico. 11 Próximo Memorando Económico Nacional del Banco Mundial. Sectores como el ocio y la cultura, las actividades financieras y las comunicaciones registraron tasas medias de crecimiento anual de entre el 5 % y el 7 % entre 2006 y 2023, mientras que la agricultura y la industria manufacturera crecieron entre un 2,3 % y un 2,4 % al año. Por consiguiente, los servicios (distintos del sector público) y el comercio fueron los que más contribuyeron al crecimiento económico entre 2006 y 2015. 12 La clase media representa una media del 38,2 % de la población total de América Latina y el Caribe (ALC), y oscila entre el 21,4 % de Honduras y el 69,4 % de Uruguay. Los datos proceden del Laboratorio de Equidad del Banco Mundial. 13 Según las estimaciones oficiales. 14 Una nueva serie de pobreza fue lanzada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) en 2022 con un marco muestral actualizado a partir del Censo de 2018, y que hasta el momento permite comparaciones para 2021 y 2023. Los cambios metodológicos incluyeron una nueva estratificación muestral CO LO M B I A 23 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D Las mejoras más significativas se observaron en las zonas ur- media se expandió: el 32,4 % de los colombianos se considera- banas.15 Paralelamente, la pobreza extrema disminuyó del 13,7 ban de clase media en 2023, frente al 29,9 % en 2022 (según la al 11,4 % durante el mismo periodo, aunque a un ritmo más medida nacional de clase media). Sin embargo, solo alrededor lento, y se mantuvo sin cambios entre 2021 y 2022. La pobreza del 11 % de los habitantes de las zonas rurales forman parte multidimensional también se redujo, impulsada en parte por de la clase media, y más de la mitad de esta reside en Bogotá una mejora de la asistencia escolar.16 Al mismo tiempo, la clase (25,4 %), Antioquia (17,4 %) y Valle (10,5 %).17 Figura 3. Tasas de pobreza total y extrema (%) Figura 4. Tasa de pobreza (USD 6,85 al día) en 2022 La pobreza total y extrema y la desigualdad han La pobreza en Colombia es elevada en disminuido. comparación con otros países de la región. 50 0,65 56,0 60,0 Tasa de pobreza (6,85 $) 52,4 45 50,0 Pobreza y pobreza extrema 36,1 0,6 34,8 40 40,0 32,2 29,9 27,5 23,5 30,0 Coeficiente de Gini 21,8 21,5 35 19,9 16,9 13,9 20,0 14,1 0,55 10,9 30 6,4 4,7 10,0 25 0,0 0,5 Guatemala Honduras Nicaragua Colombia Peru Ecuador El Salvador Brazil Mexico República Dominicana Paraguay Bolivia Costa Rica Panama Argentina Uruguay Chile 20 15 0,45 10 5 0,4 2020 2022 2023 2014 2018 2016 2019 2017 2021 2012 2013 2015 Pobreza Pobreza extrema Gini Pobreza 2022 LAC-18 Fuente: Datos del Departamento Administrativo Nacional de Fuente: Datos armonizados del Banco Mundial. Estadística (DANE). Nota: Hay una interrupción metodológica a partir de 2021. Estas mejoras recientes de la pobreza monetaria se vie- no redujo las brechas de género preexistentes: las brechas de ron impulsadas por la recuperación del mercado laboral tras género en empleo y de participación laboral se mantuvieron la pandemia, pero se vieron obstaculizadas por un aumento alrededor de los 24 puntos porcentuales.18 En contraposición a simultáneo del costo de vida. La tasa de empleo alcanzó sus la recuperación del mercado laboral, la elevada inflación socavó niveles prepandémicos en 2023, e impulsó los recientes des- la reducción de la pobreza, como se muestra en la figura 6. En censos de la pobreza (figura 5). Sin embargo, la recuperación 2022, la inflación alcanzó un máximo, en particular la inflación entre municipios y cambios en el tamaño y distribución de la muestra, entre otros. Se espera que las estimaciones sean revisadas hacia atrás por el DANE para permitir una serie temporal más larga. 15 La pobreza en las zonas urbanas se redujo un 17 % entre 2021 y 2023, del 37 % al 30,6 %, mientras que en las zonas rurales disminuyó un 15 %, del 48,5 % al 41,2 %. 16 La pobreza multidimensional disminuyó del 16 % al 12,1 % durante el mismo periodo, con una mejora mayor en las zonas urbanas (del 11,5 % al 8,3 %) que en las rurales (del 31,1 % al 25,1 %). Las principales dimensiones que impulsaron esta mejora fueron la asistencia a la escuela (la privación se redujo en un 58 %, del 5,5 % al 2,3 %) y la cobertura del seguro médico (la privación se redujo en un 34 %, del 10,1 % al 6,7 %). 17 Datos del DANE. 18 En 2023, la tasa de empleo de los hombres era del 70,4 %, y alcanzó su nivel prepandémico del 70,7 % (2019); en el caso de las mujeres, las tasas eran del 45,9 % en 2023 y del 45,7 % en 2019. Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 24 de los alimentos (27,8 % en 2022), debido a la interrupción de Esta inflación socavó la reducción de la pobreza en 9 puntos las cadenas de valor mundiales, el aumento de los precios de la porcentuales entre 2021 y 2022. energía y la relajación de las condiciones fiscales y monetarias. Figura 5. Descomposición de los cambios en la Figura 6. Descomposición de los cambios de la pobreza total nacional por fuente de ingresos (en pobreza nacional entre crecimiento, redistribución puntos porcentuales) y línea (inflación) El mercado laboral fue el principal motor de la El aumento del costo de vida (que afecta la línea reducción de la pobreza tras la pandemia. de pobreza) socavó la recuperación. 8 15 Cambio por componente 6 10 cambio en pobreza 4 5 Contribución al 2 0 0 -5 -2 -4 -10 -6 -15 -8 2012-2019 2019-2021 2021-2023 -20 2012-2019 2019-2021 2021-2023 Ingresos laborales Proporción ocupados Transferencias Otros Crecimiento Redistribución Línea de pobreza Fuente: Datos de la GEIH. Fuente: Datos de la GEIH. No todos los grupos tienen las mismas oportunidades de salir de la pobreza Escapar de la pobreza no está al alcance de todos. Numerosas zolanos) han enfrentado una reducción mayor en los últimos publicaciones han señalado la muy alta desigualdad de ingre- tres años (una disminución de 10 puntos porcentuales, de 58% sos de Colombia.19 Esta desigualdad también se refleja en las a 48 %), aunque siguen enfrentando una pobreza más alta que diferencias entre grupos. Las tasas de pobreza son persistente- el promedio nacional. El anexo C muestra que la probabilidad mente más altas entre las poblaciones indígenas, los hogares de ser pobre aumenta para ciertos grupos poblacionales, entre con niños, los migrantes internacionales (principalmente la po- ellos, las mujeres, las poblaciones indígenas, los afrodescen- blación venezolana) y las víctimas del desplazamiento (figura 7 dientes y los migrantes internacionales. y anexo B). Las poblaciones indígenas tienen tasas de pobreza Las brechas de pobreza entre territorios también son que casi duplican las de los grupos no étnicos y han mostrado elevadas. Aunque se espera que el crecimiento económico sea una reducción mucho más lenta: desde 2021, ha sido de 1,9 un proceso desequilibrado, las desigualdades regionales en la puntos porcentuales en comparación con el 7,5 para los grupos producción económica en Colombia son más de dos veces su- no étnicos. Los migrantes internacionales (en su mayoría vene- periores a las de los países de la OCDE (Banco Mundial, 2021).20 19 Incluido el Banco Mundial (2021). 20 Bogotá, la zona más rica del país, presenta un PIB per cápita comparable al de países de ingreso alta como Chile o Uruguay, mientras que regiones como Vichada son más comparables al cuartil inferior de los países de ingreso baja. Bogotá, por sí sola, contribuye al 25 % del PIB de Colombia y, junto con Antioquia, Valle, Santander y Cundinamarca, representa el 60 % del PIB total, al tiempo que concentra el 48 % de la población total. La composición sectorial de la economía también varía según las regiones. Actividades como el comercio, las finanzas, la construcción y la industria manufacturera predominan en los departamentos más ricos, mientras que la economía de las regiones más pobres se basa más en los sectores de la agricultura y la administración pública. En otros departamentos, como CO LO M B I A 25 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D Estas disparidades también se observan en el ámbito del bien- alcanzado el 17 % de la máxima segregación hipotética posi- estar. En comparación con otros países de la OCDE, Colombia y ble entre departamentos, solo superada por Panamá (figuras México destacan por tener las mayores brechas regionales de 9 y 10).21 Esto refleja importantes brechas en las condiciones pobreza (figura 8). Existe una diferencia de más de 50 puntos de vida en todo el país (figura 11), evidentes también en otras porcentuales entre los departamentos con mejores y peores medidas de desarrollo. Por ejemplo, mientras que Bogotá tiene resultados en materia de pobreza, frente a una brecha media un Índice de Desarrollo Humano (IDH)22 de 0,786, el de Guainía de 18 puntos porcentuales en los países de la OCDE. Dentro se ha deteriorado y alcanza un mínimo de 0,538.23 de la región de América Latina y el Caribe (ALC), Colombia ha Figura 7. Tasas de pobreza (%) por grupo, 2023 La pobreza es significativamente mayor para algunos grupos de población, como los indígenas, los hogares con niños y los inmigrantes. 80 71 70 Tasa de pobreza 60 60 55 50 48 43 45 41 40 33 34 32 32 31 31 30 28 28 20 15 10 0 Mujer Hombre Rural Urbana Indígena NARP Ninguno Ninguno 1 2 3+ niños No migrante Interno Internacional Víctima del desplazamiento** Total Sexo Área Etnia Número de niños Migrantes* Fuente: Datos de la GEIH; los datos de las víctimas de desplazamiento forzado proceden de la ECV (DANE, 2022). Notas: El grupo afrodescendiente NARP incluye las poblaciones negra, afrocolombiana, raizal y palenquera. El grupo étnico “ninguno” incluye a quienes no se identifican como indígenas o afrodescendientes. * Los migrantes corresponden a personas que se desplazaron en los últimos cinco años. *** Víctimas de desplazamiento corresponde a personas en hogares con víctimas de desplazamiento forzado. Meta y Casanare, predominan las actividades relacionadas con el petróleo y una pequeña proporción de la población (Banco Mundial, de próxima publicación). 21 El método ELMO de descomposición entre grupos calcula la desigualdad entre grupos como un porcentaje de la máxima segregación potencial entre grupos teniendo en cuenta el número de grupos y sus tamaños relativos, en lugar de utilizar la desigualdad total como denominador como en la descomposición tradicional entre grupos (Elbers et al. 2007). Por lo tanto, la descomposición ELMO evalúa lo cerca que están los grupos de la segregación completa de los ingresos o de la máxima injusticia social. 22 El PNUD informa que “El Índice de Desarrollo Humano (IDH) es una medida resumida de los logros medios en dimensiones clave del desarrollo humano: una vida larga y saludable, tener conocimientos y un nivel de vida digno. El IDH es la media geométrica de los índices normalizados para cada una de las tres dimensiones”. 23 PNUD (2024a). La evolución del IDH entre 2010 y 2022 ha mostrado diferentes patrones a lo largo del país. Un total de 14 departamentos mostraron un progreso positivo en todos los componentes del índice (salud, educación, ingresos), mientras que 17 departamentos mostraron un progreso limitado. Dos departamentos, Guainía y Vaupés, experimentaron un descenso en el IDH. Esto implicó una ampliación de las brechas de desarrollo humano, ya que la diferencia en el IDH entre Bogotá y Guainía aumentó de 0,17 a 0,25 puntos. Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 26 La mayoría de los pobres se encuentran en zonas urba- más pobres ha sido superior al de otros deciles a nivel nacional nas. De los 16,8 millones de pobres, 11,9 millones viven en zo- en los últimos años, aunque heterogéneo; cabe destacar los ca- nas urbanas (en un país en el que el 76 % de la población vivía sos de las regiones del Caribe y el Pacífico. Para abstraernos de en zonas urbanas en 2023), y siete departamentos concentran la singularidad del choque por COVID-19, nos hemos centrado más de la mitad de la población empobrecida del país (figura en las tendencias observadas en el periodo 2008-2018 de re- 12). Solo en la región Caribe se concentra un tercio de los in- ducción de la pobreza, utilizando nuevos datos de pobreza a dividuos más pobres. Es importante destacar que existe una nivel municipal.24 Mientras que la pobreza nacional se redujo superposición entre los grupos que enfrentan privaciones; por significativamente del 42 al 27 % durante ese periodo, impul- ejemplo, los municipios con altos niveles de necesidades bási- sada por un crecimiento económico medio del 3,5 % anual, una cas insatisfechas también tienen un alto número de indígenas mirada más cercana al nivel municipal revela un panorama más (Banco Mundial, 2021). complejo. A pesar de la reducción general de la pobreza, no to- La reducción de la pobreza en Colombia ha sido desigual dos los municipios experimentaron el mismo nivel de mejora: entre regiones y municipios. La figura 13 muestra las curvas de 91 municipios, que representan el 8,2 % del total (representa- incidencia del crecimiento de los ingresos por periodo y región. dos en rojo oscuro en la figura 14), experimentaron un aumento Los periodos capturan una fase pre-pandémica de reducción de de los niveles de pobreza. Además, 440 municipios, o el 40 % la pobreza (2012-2019), el momento del choque por COVID-19 (resaltados en rosa), avanzaron a un ritmo más lento que la (2019-2021) y el marco temporal post-pandémico (2021-2023). media nacional. Las curvas muestran que el crecimiento de los ingresos de los Figura 8. Tasas regionales de pobreza relativa en los países de la OCDE Colombia y México presentan las mayores brechas regionales de pobreza entre los países de la OCDE. COL MEX ISR USA CHL ITA LTU ESP BEL PRT DEU CAN AUS CHE POL IRL AUT SVK GRC GBR SWE FRA HUN CZE FIN DNK 0 10 20 30 40 50 60 70 Tasa de pobreza Región mínima Media nacional Región máxma Fuente: OCDE (2022). Nota: Las tasas de pobreza relativa se miden como el porcentaje de personas con ingresos inferiores a la línea de pobreza relativa (60 % del ingreso medio nacional). 24 Véase Acosta et al. (2024a) sobre la metodología para la creación de mapas de pobreza. CO LO M B I A 27 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D Los municipios más pobres no están reduciendo la bre- crecimiento económico general y la reducción de la pobreza cha en las tasas de pobreza con respecto a los más ricos. Uti- durante este periodo, se observa divergencia para varias me- lizando un periodo de reducción de la pobreza en la última didas de pobreza: pobreza total, extrema y multidimensional, década y media, un análisis a nivel municipal encuentra evi- así como necesidades básicas insatisfechas. Los municipios que dencia de convergencia del PIB y de los ingresos en el periodo presentaban niveles iniciales de pobreza más elevados experi- 2008-2018,25 pero divergencia de la pobreza (figura 15). Condi- mentaron en general un ritmo de disminución más lento que cionada a los niveles iniciales de pobreza, y en el contexto del el resto. Figura 9. Descomposición de la desigualdad entre Figura 10. Tasas de pobreza subnacionales regiones, en % de la desigualdad máxima posible (mínimo, máximo y diferencia) para una muestra entre grupos (descomposición ELMO) de países de ALC La magnitud de las desigualdades territoriales Las diferencias subnacionales en las tasas de es elevada. pobreza son elevadas. HTI PAN 20% PER 18% Desigualdad entre regiones 18% 17% COL 16% 16% 14% 13% MEX 14% 12% 12% BRA 12% 10% 10% SLV 10% 9% 8% PRY 6% 5% BOL 4% 4% CRI 2% CHL 0% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Tasa de pobreza PAN COL URY HND CRI ARG PER MEX BRA PRY SLV BOL Región mínima Región máxima Fuente: Estimaciones a partir de datos armonizados de la Base de Fuente: Estimaciones realizadas a partir del Atlas Global de la Datos Socioeconómicos de América Latina y el Caribe (SEDLAC por Pobreza Subnacional (GSAP por sus siglas en inglés). sus siglas en inglés). Nota: Los datos corresponden a 2022, excepto para Bolivia y Panamá (2021) y Honduras (2020). 25 Acosta et al. (s. f.). La literatura muestra que los estudios de convergencia del PIB para Colombia no han arrojado resultados concluyentes; por el contrario, han sido sensibles a la metodología, el marco temporal u otros factores, tal como lo analizan Galvis-Aponte et al. (2017). En general, hay evidencia de una falta de convergencia histórica en el PIB per cápita entre regiones. Durante la década de 1980, hubo convergencia entre departamentos con características estructurales similares (geografía, ubicación, relevancia de las actividades mineras), pero esta tendencia se detuvo en la década de 1990, y las brechas se han ampliado desde 2010 (próximo Memorando Económico Nacional del Banco Mundial, s. f.a). En las últimas dos décadas, se ha observado una sutil tendencia a pasar de cierto nivel de convergencia a la divergencia (Acosta y Bonet-Morón, 2022; Banco Mundial, s. f.a). Aunque hay evidencia de convergencia en indicadores sociales, como el IDH o la matrícula escolar, esto no ha sido así en el caso de los indicadores de pobreza, ya que el Índice de Pobreza Multidimensional ha mostrado mayores mejoras en los municipios más ricos (Acosta y Bonet-Morón, 2022). Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 28 Figura 11. Tasa de pobreza por departamento, 2023 Figura 12. Concentración de la población pobre por El 68 % son pobres en Chocó, frente al 21 % en región y departamento (%) Cundinamarca. Más de la mitad de la población pobre se concentra en las regiones Caribe y central. 80 Bogotá D.C. 11% 70 68 Valle Bolívar Tasa de pobreza 60 7% Bogotá Pacífico 6% 12% 50 17% Atlántico 40 5% 30 21 Este Córdoba 20 Caribe 33% 17% 6% 10 0 Chocó La Guajira Sucre Cesar Córdoba Magdalena Bolívar Cauca Tolima Huila Norte de Santander Caquetá Nariño Boyacá Santander Atlántico Quindío Risaralda Valle del Cauca Antioquia Meta Bogotá. D.C. Caldas Cundinamarca 4% Central 22% Antioquia 11% Santander Fuente: GEIH (2023). Fuente: GEIH (2023). Las desigualdades espaciales reflejan patrones históri- privaciones en la actualidad. Departamentos como Chocó, cos. Las zonas más prósperas en el siglo XVI, medidas por su Guainía y La Guajira no vieron las reducciones de pobreza ex- densidad de población, siguen siendo las más prósperas en perimentadas en otros lugares del país (figura 17). Los factores la actualidad (figura 16). Asimismo, las regiones con mayores geográficos, las instituciones extractivas y la escasa presencia niveles de necesidades básicas insatisfechas en el censo de del Estado han sido documentados como impulsores de las 1973 son, en general, las mismas que presentan las mayores desigualdades persistentes a lo largo del tiempo (cuadro 1). CO LO M B I A 29 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D Figura 13. Curvas de incidencia del crecimiento de los ingresos, por región y decil de ingresos El crecimiento de los ingresos tras la pandemia benefició a los más pobres, pero no fue igual en todas las regiones. 30 30 Nacional Bogotá 25 25 20 20 Tasa de crecimiento anual Tasa de crecimiento anual 15 15 10 10 de los ingresos de los ingresos 5 5 0 0 -5 -5 -10 -10 -15 -15 -20 -20 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Decil Decil 2012-2019 2019-2021 2021-2023 2012-2019 2019-2021 2021-2023 30 30 Región central Caribe 25 25 20 20 Tasa de crecimiento anual Tasa de crecimiento anual 15 15 10 10 de los ingresos de los ingresos 5 5 0 0 -5 -5 -10 -10 -15 -15 -20 -20 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Decil Decil 2012-2019 2019-2021 2021-2023 2012-2019 2019-2021 2021-2023 30 30 Este Pacífico 25 25 20 20 Tasa de crecimiento anual Tasa de crecimiento anual 15 15 10 10 de los ingresos de los ingresos 5 5 0 0 -5 -5 -10 -10 -15 -15 -20 -20 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Decil Decil 2012-2019 2019-2021 2021-2023 2012-2019 2019-2021 2021-2023 Fuente: Estimaciones a partir de la GEIH de 2012, 2019, 2021, 2023. Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 30 Figura 14. Tasa de pobreza a nivel municipal Figura 15. Divergencia en las tasas de pobreza 2008 vs. 2018 (%) entre 2008 y 2018 (pobreza municipal en 2008 Mientras que algunos municipios redujeron la frente a cambios en 2008-18) pobreza a un ritmo rápido, otros lo hicieron más Los municipios más pobres redujeron la pobreza lentamente o no lo hicieron en absoluto. a un ritmo más lento que el resto. Fuente: Estimaciones con datos del mapa de pobreza de Acosta, Fuente: Análisis de convergencia realizado para este informe por Dávalos y Segovia (2024). Acosta, Dávalos y Segovia (de próxima publicación). Figura 16. Correlación entre el ingreso per cápita Figura 17. Índice de necesidades básicas en 2021 y la densidad de población en 1500 insatisfechas 1973 vs. 2018, por departamento Los lugares que tenían mayor actividad Las diferencias espaciales en el acceso a los económica en 1500 siguen teniendo mayores servicios también persisten a lo largo del tiempo. ingresos hoy en día. 14 13,8 Bogota 80 Ingreso per cápita 2021 (log) Antioquia Valle del 13,6 Cauca Risaralda 70 VAU VIC CHO CaldasCundinamar 13,4 Atlantico Santander Quindio 60 GUAI Meta San Andres ca Tolima LGJ 13,2 y 50 NBI 2018 Bolivar Providencia 13 Casanare Caqueta Huila Norte de 40 Cesar Magdalena Cauca Santander AMZ COR 12,8 Arauca Cordoba Choco Sucre Guaviare 30 ARA SUC MAG BOL 12,6 CES CAQ Amazonas 20 NDS NAR PUT CAU 12,4 Guainia La Guajira SAPCAL HUI TOL MET CAS Vichada 10 ATL RIS ANT SANT BOY 12,2 QUI BOG VAL CUN Vaupes 0 12 50 60 70 80 90 100 0 5 10 15 NBI 1973 Densidad de población precolonial (1500) Fuente: Ingreso per cápita actualizada para 2021, extraída de Maloney Fuente: Censos de población de 1973 y 2018, DANE. y Valencia-Caicedo (2016). CO LO M B I A 31 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D Cuadro 1. Legado colonial y desigualdades regionales Los factores geográficos, como los recursos naturales o las condiciones de salud, determinaron los primeros patrones de asentamiento durante el periodo colonial (Bonet y Meisel-Roca, 2006), la especialización productiva y la distribución de la actividad económica (Gallup et al., 2003). Sin embargo, el legado colonial parece ser uno de los principales impulsores de las persistentes desigualdades regionales. Durante el periodo colonial, los colonizadores establecieron instituciones muy diferentes en las distintas regiones, desde las altamente extractivas en las regiones mineras, con una elevada presencia de mano de obra esclava, hasta estructuras algo más igualitarias en otros lugares (Bonet y Meisel-Roca, 2006). Esas instituciones persistieron durante el periodo posterior a la independencia, y esta estabilidad explica la persistencia de las diferencias regionales. Las regiones con una historia de esclavitud e instituciones extractivas, como las costas del Pacífico y el Caribe, siguieron teniendo instituciones económicas deficientes. Esto condujo a una falta de incentivos para la creación de riqueza, una provisión limitada de bienes públicos y una protección inadecuada de los derechos de propiedad. Por el contrario, las regiones más ricas, como la cordillera Oriental, el Valle del Cauca y algunas ciudades del Caribe, se beneficiaron de mejores políticas públicas y de la provisión de bienes públicos (Fergusson et al., 2017). El departamento del Chocó es un ejemplo del legado colonial extractivista, con un modelo de desarrollo basado en el trabajo esclavo que mantuvo a la población en condiciones precarias. Las instituciones de este departamento se centraron en la extracción sin reinversión, lo cual limitó su progreso socioeconómico (Robledo-Caicedo, 2019). La presencia del Estado se ha concentrado históricamente en las regiones prósperas, lo que se ha traducido en mejores políticas públicas y provisión de bienes públicos en estas zonas. Esta tendencia persistió a lo largo del siglo XX, a pesar del crecimiento económico, la modernización y la urbanización del país (Fergusson et al., 2017). Las políticas de sustitución de importaciones en la segunda mitad del siglo XX pueden haber intensificado las desigualdades económicas al favorecer a los sectores industriales concentrados en las tres principales ciudades del país, imponiendo mayores costos a las regiones dependientes de insumos industriales debido al proteccionismo (Hahn-De-Castro y Meisel-Roca, 2018). A pesar de los patrones históricos, la evidencia muestra minución unitaria del número de muertes infantiles por cada que un mayor acceso a servicios y activos ha contribuido a re- 1.000 habitantes se relacionó con una disminución de 0,3 pun- ducir la pobreza municipal. Los análisis de regresión que uti- tos porcentuales de la pobreza, pero solo para los municipios lizan datos de pobreza a nivel municipal entre 2008 y 2018 (un más grandes (los de más de 30.000 habitantes). En el mismo periodo de reducción de la pobreza) encuentran que los mu- periodo, los municipios con una mayor proporción de recursos nicipios que experimentaron avances en el acceso a servicios propios, y con un aumento del gasto social en sus presupues- de infraestructura, mejores resultados en salud y educación, tos, también experimentaron una reducción más rápida de la y que estaban mejor conectados con los centros económicos, pobreza: un aumento de 1 punto porcentual en la proporción experimentaron una reducción más rápida de la pobreza (ver de los ingresos corrientes municipales correspondiente a re- anexo D). Por ejemplo, un aumento de 1 punto porcentual en la cursos propios se asoció a una reducción de la tasa de pobreza cobertura del acueducto se relacionó con una disminución de de 0,026 puntos porcentuales. 0,055 puntos porcentuales en la tasa de pobreza. Del mismo Además, un mejor desempeño fiscal ha contribuido sig- modo, cada aumento porcentual en el número de personas con nificativamente a la convergencia municipal del PIB per cá- educación superior se asoció con una reducción de 1,1 puntos pita y de los ingresos de los hogares, así como de indicadores porcentuales en la incidencia de la pobreza. Además, una dis- de desarrollo como las tasas de pobreza monetaria y multidi- Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 32 mensional (Acosta et al., s. f.). De esto se hacen eco Ramírez et también encontraron que las zonas con mejores capacidades al. (2017), quienes mostraron que la variable que más explicaba administrativas y una base económica más robusta recaudaban los cambios en los indicadores de pobreza a nivel municipal en más ingresos propios y tenían mayores posibilidades de reducir Colombia entre 1993 y 2005 eran los ingresos propios de los la pobreza. municipios –y, en particular, el impuesto predial. Estos autores CO LO M B I A 33 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D Capítulo 3. Aumentar la equidad en el acceso de las personas a los activos: un catalizador para una mayor movilidad social Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 34 Las oportunidades de acumular activos se distribuyen de forma desigual entre los grupos El capital humano, el activo más importante con el que cuen- Más allá del nivel educativo, la educación de calidad no tan las personas, sobre todo las pobres, para llevar una vida es accesible para todos, ya que la mitad de los niños de 10 productiva, difiere mucho espacialmente en Colombia. Un años en Colombia no saben leer correctamente. La pobreza mayor capital humano, referido principalmente a la salud y la de aprendizaje, es decir, el porcentaje de niños incapaces de educación, puede conducir a una mayor productividad, ingre- leer y comprender un texto sencillo a la edad de 10 años, es del sos y crecimiento económico general. En Colombia, estos ren- 51,4 % en Colombia, por encima de Chile (27,2 %), Brasil (46,9 dimientos no son espacialmente homogéneos; por ejemplo, los %) y México (47,6 %), pero por debajo de Argentina (59,1 %), rendimientos de la educación superior son mayores para una Ecuador (65,9 %) o Panamá (78,5 %) (Banco Mundial, s. f.b). persona que completó la educación secundaria en una ciudad Dentro de Colombia, puede llegar al 100 % en algunos muni- como Medellín que en Arauca, y tener un título universitario cipios,29 y, en promedio, es peor en los colegios públicos.30 La tiene una prima salarial más alta (PNUD, 2024b). pobreza de aprendizaje es mayor en los municipios más pobres El acceso a la educación en Colombia ha mejorado sus- (figura 19), y los niños que viven en lugares más pobres tienen tancialmente con el paso del tiempo, pero las diferencias menos posibilidades de adquirir una educación de calidad, lo regionales siguen siendo significativas. En 2002, las perso- que repercute en su capacidad para salir de la pobreza y en sus nas mayores de 15 años alcanzaban, en promedio, 7,5 años de perspectivas de vida en general. educación, y casi el 75 % solo tenía educación primaria.26 Hoy, El grupo de población y la zona de residencia también el 56 % ha completado el nivel secundario.27 Sin embargo, las afectan los resultados de salud, lo que se refleja en el hecho diferencias regionales son enormes, ya que más del 70 % de la de que la mortalidad por causas prevenibles o tratables es población de Bogotá tiene educación secundaria, frente a solo muy elevada en algunas zonas del país. El aseguramiento en el 28 % en Guainía o el 14 % en Vichada. Las personas que viven salud en Colombia es casi universal (aunque algunos grupos, en la pobreza y en zonas rurales, las comunidades indígenas y como los migrantes venezolanos, están rezagados),31 pero los afrodescendientes y las afectadas por el desplazamiento forza- pobres, las poblaciones rurales, los grupos étnicos y los migran- do tienen un menor nivel educativo (figura 18). Los migrantes tes infrautilizan los servicios de salud preventiva (figura 20). venezolanos tienen un nivel educativo superior al de otros gru- Este informe también presenta una medida de la mortalidad pos vulnerables, un activo portable con el que contaban antes evitable: la proporción de exceso de mortalidad en compara- de emigrar a Colombia.28 ción con un país o región referente o estándar.32 En comparación con el estándar, Colombia presenta un panorama desfavorable: 26 Estimaciones basadas en la Encuesta Continua de Hogares (ECH) de 2002 (DANE, 2002). 27 Estimaciones basadas en la ECV de 2023. 28 Para más detalles sobre otras desigualdades en los resultados educativos, como las tasas de matriculación y abandono escolar, véase Banco Mundial (2021). 29 Un total de 144 de los 1.116 municipios tienen tasas de pobreza de aprendizaje superiores al 80 %. El municipio de La Guadalupe-Guainía tiene una tasa de pobreza por aprendizaje del 100 %, y Puerto Alegría y Puerto Nariño en Amazonas y Puerto Colombia y Cacahual en Guainía tienen tasas de pobreza de aprendizaje superiores al 95 %. 30 La pobreza de aprendizaje es del 60 % en las escuelas públicas y del 30% en las privadas (Demombynes, 2023). 31 El aseguramiento en salud es del 95,9 % en el país, pero del 51 % para los inmigrantes internacionales en 2023. Algunos departamentos también están muy por debajo de este promedio: Vichada (77,5 %) o Arauca (88,1 %). 32 La mortalidad evitable se define como la diferencia entre los niveles de mortalidad de cada año (a nivel municipal) y las tasas de mortalidad inevitables o de frontera, que son los niveles de mortalidad más bajos que pueden obtenerse en cada grupo de edad con las tecnologías y los conocimientos pasados y actuales. Los autores han adaptado la metodología de la Healthy Longevity Initiative para construir medidas a nivel municipal. La frontera utilizada en este ejercicio es la de las mujeres de Bogotá y Japón en 2035 (Vega-Landaeta et al., s. f.). CO LO M B I A 35 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D el 74 % de la mortalidad es evitable, y las tasas son más graves estándar para los municipios del país, surge un panorama muy para los hombres, los menores de 1 año y las personas de 60 heterogéneo: incluso dentro del país, el 45 % de la mortalidad años o más. Colombia, junto con México y Brasil, se encuen- se considera evitable. Las mayores tasas de mortalidad evitable tra entre los países de ALC con mayores niveles de mortalidad se observan en las regiones del Pacífico, Amazonia, La Guajira evitable. Por el contrario, países como Chile y Uruguay tienen y Amazonia-Orinoquia, con municipios que registran entre el niveles más cercanos al estándar internacional. Si miramos 53 % y el 90 % de muertes evitables. dentro de Colombia y utilizamos Bogotá como referencia o Figura 18. Porcentaje de la población Figura 19. Pobreza de aprendizaje frente a tasa de de 18 a 64 años con educación secundaria pobreza completa Una mayor pobreza monetaria está El nivel educativo es más bajo entre los correlacionada con una mayor pobreza de grupos pobres, rurales e indígenas. aprendizaje. Pobre No pobre 100 Pobreza de aprendizaje Hombre Mujer 80 Rural Urbano 60 NARP Indígena Ninguna No migrante 40 Desplazamiento Mig. interno forzado Migrante internacional 20 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 0 Porcentaje de la población de 18 a 64 años 0 20 40 60 80 100 con estudios secundarios completos o superiores Tasa de pobreza, 2021 Fuente: Estimaciones a partir de la ECV (DANE, 2023a); los datos Fuente: Demombynes (2023), con base en datos del censo 2018, Saber de personas en hogares con víctimas de desplazamiento forzado 5 2017 y datos del mapa de pobreza de 2021 de Acosta et al. (2024a). proceden de la ECV de 2022 (DANE, 2022). Las tasas de mortalidad evitable de niños menores de de servicios públicos se ha concentrado históricamente en las 1 año muestran importantes disparidades territoriales. La regiones prósperas, y ha dejado a los grupos excluidos sin un atención prenatal y posnatal tiene un impacto significativo en acceso adecuado a los servicios básicos y las oportunidades. la prevención de la mortalidad de los niños menores de 1 año Esto sigue siendo así. Dicha heterogeneidad se mide aquí me- y se han ampliado con éxito en todo el mundo. Sin embargo, diante el Índice de Discontinuidad Estatal (Ceriani et al., s. f), cada año mueren en Colombia unos 13.000 niños por causas que oscila entre 0 y 1, donde los valores más altos representan evitables, y en algunos municipios hasta el 90 % de las muer- una mayor discontinuidad (véase el anexo E para más detalles tes son evitables. En algunas de las zonas más pobres, como metodológicos). Para Colombia, esta medida se construye utili- La Guajira y las regiones del Pacífico y la Orinoquia, la morta- zando datos sobre servicios que proporciona el Estado: acceso a lidad evitable es especialmente elevada (figura 21). Las enfer- agua mejorada, educación (pobreza de aprendizaje) y resulta- medades transmisibles, así como las condiciones maternas, dos en salud (mortalidad infantil evitable). En línea con la lite- perinatales y nutricionales, son las principales causas de muer- ratura, los departamentos más pobres históricamente y hasta tes evitables entre los niños menores de 1 año. la fecha, como Vichada, Guainía, Chocó, La Guajira y Amazonas, Estas diferencias en los resultados del capital humano presentan una mayor heterogeneidad dentro de sus territorios reflejan en parte una presencia desigual del Estado en el te- (figura 22). Esta falta de acceso equitativo a los servicios en los rritorio. Como se describe en el cuadro 1, la prestación estatal territorios más pobres exacerba las desigualdades y debilita Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 36 la cohesión social (Ceriani et al., s. f.). En comparación con (figura 23).33 Los niveles de discontinuidad estatal tienden a ser otros países de la región, como Brasil y Ecuador, Colombia mayores en las zonas rurales (Ceriani et al., s. f.). presenta una mayor discontinuidad en la presencia del Estado Figura 20. Personas con acceso a atención médica Figura 21. Tasa de mortalidad infantil evitable, preventiva (%) frontera de Bogotá La población pobre, rural, indígena y masculina, La mortalidad infantil es grave: algunos así como los inmigrantes extranjeros, tienen municipios tienen hasta un 90 % de evitabilidad. menor acceso a atención médica por prevención. Pobre No pobre Hombre Mujer Rural Urbana NARP Indígena Ninguna Desplazamiento Migrante Forzado No migrante International Mig. interno 20% 30% 40% 50% 60% 70% Porcentaje de personas con acceso a atención preventiva Fuente: Estimaciones utilizando la ECV (DANE, 2023a); los datos de Fuente: Vega-Landaeta et al. (s. f.). personas en hogares con víctimas de desplazamiento forzado son de Notas: El total de muertes evitables en menos de un año es de 2022. aproximadamente 13.000, 134 (con frontera internacional) y 7.000 (con Bogotá como frontera). Las áreas que sufrieron el conflicto armado también en- las pruebas estandarizadas al final de la educación secundaria, frentan una escasa presencia estatal y, por tanto, una menor figura 24), mayores tasas de analfabetismo (un 7 % menos), acumulación de capital humano.34 No es posible determinar menor cobertura de alcantarillado (un 20 % menos) y menor plenamente si la presencia de grupos armados se tradujo en acceso a los servicios prestados por el Estado, en comparación un menor acceso a servicios y a un menor logro educativo, o si con las zonas sin conflicto armado. Además, los municipios los grupos armados se establecieron en lugares con una me- en los que los grupos armados ilegales permanecieron más nor presencia del Estado. No obstante, utilizando un conjunto tiempo tienden a tener también un menor nivel educativo, y de datos novedoso, la evidencia muestra un vínculo entre la esta relación no ha disminuido con el tiempo. Esto indica re- presencia grupos armados ilegales en el pasado y un menor tos adicionales y más severos en la acumulación de activos en capital humano: menor aprendizaje (concretamente, menor estas áreas que se entrelazan con la dinámica del conflicto que rendimiento en lectura y matemáticas en las calificaciones de experimentaron. 33 Las comparaciones regionales utilizan un índice de discontinuidad construido por tres dimensiones: prestación de servicios, porcentaje de hogares con acueducto en la región y porcentaje de hogares con electricidad); educación (porcentaje de analfabetismo) y salud (tasa de mortalidad infantil). 34 Arjona et al., 2024. CO LO M B I A 37 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D Figura 22. Índice de Discontinuidad Estatal Figura 23. Índice de Discontinuidad Estatal Las regiones más pobres presentan una mayor comparable entre países (1 más discontinuidad) heterogeneidad en cuanto a la presencia del Al utilizar un índice comparable entre países, Estado en sus territorios. Colombia se sitúa en el centro de la distribución regional. 35 Honduras 0,22 Bolivia 0,21 El Salvador 0,19 Perú 0,18 Colombia 0,17 Brasil 0,12 Ecuador 0,11 Guatemala 0,07 Panamá 0,06 Republica Dominicana 0,04 Costa Rica 0,01 Fuente: Ceriani et al. (s. f.). Fuente: Ceriani et al. , López-Calva y Restrepo-Oyola (s. f.). Nota: El mapa muestra índices de discontinuidad basados en el Nota: El indicador de discontinuidad comparable entre países se porcentaje de hogares sin acceso a una fuente de agua mejorada, construyó a partir del porcentaje de hogares sin acceso a acueducto, el porcentaje de niños de 10 años que no saben leer y comprender el porcentaje de analfabetismo y la tasa de mortalidad infantil textos sencillos y la tasa de mortalidad evitable a los 0 años (por 1.000). (por 1.000). El capital social, que es fundamental para las oportuni- es muy similar en esas dos regiones e incluso más bajo en la re- dades económicas, también varía entre grupos y regiones. El gión del Pacífico. Además, solo el 15 % de la población mayor de capital social se refiere a un activo que fomenta las relaciones 18 años pertenece a un grupo u organización (DANE, 2023a).36 personales, la participación cívica y las redes sociales, y puede Por otra parte, los municipios con presencia de grupos armados ser importante para el acceso de una persona al apoyo y las ilegales en el pasado perciben un menor goce de derechos y oportunidades. El 56 % de los adultos colombianos cuenta con libertades (Arjona et al., 2024) en varias dimensiones, como el el apoyo de una red de confianza (DANE, 2023a). Sin embargo, voto, la participación política y la libertad de movimiento, en este porcentaje varía mucho según la región: el más alto es del comparación con las regiones no afectadas por el conflicto, tal 74 % en Bogotá y el más bajo, del 46 %, en la región central. y como se muestra en la figura 25. Esto puede afectar su capaci- Cuando se tiene en cuenta el tamaño de la red, el porcentaje dad percibida para ejercer su derecho al voto y para crear redes. de personas con una red de confianza de seis o más personas 35 Los autores también incluyen una especificación para el índice que incluye una dimensión de seguridad (el número de días al año sin episodios de violencia) y una variable adicional para la dimensión de servicio público (cobertura eléctrica). 36 Los grupos pueden incluir juntas de acción comunal, organizaciones religiosas, culturales o deportivas, cooperativas de trabajo, organizaciones étnicas, organizaciones educativas, juntas de complejos residenciales, organizaciones comunitarias u organizaciones de agricultores. Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 38 Figura 24. Resultados en pruebas estandarizadas Figura 25. Puntuación media (0-6) en la percepción (Saber 11- lectura) 2014-2019 de los derechos y libertades Los municipios con presencia de grupos La presencia de grupos armados en el pasado armados en el pasado también obtienen peores está correlacionada con una menor percepción resultados de aprendizaje. de los derechos y las libertades. Libertad para: Protestar Crear una organización civil Ingresar a un partido político Postularse a una posición de elección por voto Votar Escojer pareja Religión Expresión Movilidad 0 1 2 3 4 5 6 Puntuación Conflicto armado Sin conflicto armado Fuente: Arjona et al. (2024). Fuente: Arjona et al. (2024). El capital natural, principalmente los bosques, se concen- mente –de baldíos, territorios colectivos o áreas protegidas– se tra en las zonas más pobres, y su uso es a menudo insostenible transforman principalmente en pastos, lo que significa que el y no ha conducido a la reducción de la pobreza. Colombia es ganado da cuenta de un porcentaje importante del aumento rica en bosques, sobre todo en las zonas más pobres del Pacífico de la deforestación (Banco Mundial, 2023c).38 y la Orinoquia/Amazonia (figura 26). Estos cubren casi el 72 % La reducción de la pobreza no está sistemáticamente vin- de la superficie del país, lo que sitúa a Colombia en el décimo culada al crecimiento de la deforestación. En otras palabras, lugar del mundo en cuanto a cobertura forestal (Global Forest además de ser contrario a los objetivos climáticos de Colombia, Watch, s. f.). Sin embargo, el país ha sufrido una importante el uso insostenible del capital natural no ha beneficiado plena- deforestación, con una pérdida de casi 5 millones de hectáreas mente a las poblaciones más pobres. Por el contrario, existe una en las dos últimas décadas (Global Forest Watch, s. f.) (el 6 % de correlación positiva entre la deforestación y factores como los su cobertura forestal en 2000, equivalente a 30 veces el tamaño cultivos ilícitos, el cultivo de palma de aceite, la ganadería, el de Bogotá). La deforestación ha sido mayor en algunos muni- crecimiento económico y el crédito agrícola. Entre 2018 y 2021, cipios de las regiones Caribe, Norte de Santander, Antioquia y en particular, la capacidad de los gobiernos municipales sur- Amazonia/Orinoquia (figura 27) y se ha acelerado en esas zonas gió como un factor significativo en la lucha contra la deforesta- desde el acuerdo de paz de 2016,37 aunque el ritmo general ha ción.39 Así pues, el principal reto es garantizar el uso sostenible disminuido en el último año. En zonas como la Amazonia, la del capital natural de forma que lo proteja y beneficie a la vez deforestación está estrechamente vinculada a la proximidad a las poblaciones pobres que viven en zonas ricas en recursos de las carreteras y a cuestiones históricas de tenencia y uso de naturales. la tierra (véase el cuadro 2), ya que las tierras adquiridas ilegal- 37 Prem et al. (2019) encontraron que las zonas controladas por las FARC antes del alto al fuego permanente experimentaron un mayor aumento de la deforestación. 38 La mayor parte de la deforestación en la zona se produce a menos de 2,3 kilómetros de una carretera e incluso a las afueras de parques naturales nacionales y territorios indígenas. A pesar de la protección legal de la Amazonia para la conservación del medio ambiente, las mismas leyes también crean un sistema de sustracciones que permite sacar tierras de la selva para el desarrollo rural (Cheston et al., 2023). 39 Prem et al. (2019) también encontraron que el aumento de la deforestación después del acuerdo de paz se atenúa en los municipios con mayor capacidad estatal. CO LO M B I A 39 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D Figura 26. Proporción de cubierta arbórea, 2008 Figura 27. Crecimiento anual de la deforestación La riqueza en capital natural es mayor en las (%), 2008-2018 regiones del Pacífico y la Amazonia/Orinoquia Hay un mayor crecimiento de la deforestación (que suelen ser zonas más pobres). en las regiones Caribe, Norte de Santander, Antioquia y Orinoquia/Amazonia. Fuente: Estimaciones realizadas a partir de datos de Global Forest Watch, coherentes con los datos oficiales del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia (Ideam) (más del 90 % de correlación entre los conjuntos de datos). Los activos físicos también están desigualmente distri- centración de la tierra mucho mayor en Colombia que en otros buidos. La propiedad de vivienda es menor entre los pobres y países de la región (Oxfam, 2017). Esta alta concentración y la otros grupos poblacionales40 (figura 28), y la propiedad de la falta de acceso a la tierra han reducido las oportunidades de las tierra rural es extremadamente desigual. Esto último es parti- poblaciones rurales e intensificado las tensiones y los conflic- cularmente el caso en ciertas regiones, como el área del Pací- tos, como se describe en el cuadro 2. fico, Putumayo y Meta, así como en algunos municipios de la Con una elevada proporción de pobres viviendo en zonas región central, ya que cerca de 300 municipios tienen coeficien- urbanas, la vivienda y las infraestructuras inadecuadas son tes de Gini de la propiedad de la tierra rural de 0,8 y superiores las principales fuentes de desigualdad intraurbana. De los (IGAC, 2023) (figura 29). El 1 % de los propietarios rurales con 5,1 millones de hogares en situación de vulnerabilidad habita- mayores extensiones de tierra posee el 25 % del total de tierras cional, 4,4 viven en zonas urbanas.41 Uno de cada seis hogares rurales privadas, y llega al 80 % en la región del Pacífico IGAC urbanos reporta déficit cualitativo de vivienda (DANE, 2023a),42 (2023). Las comparaciones internacionales muestran una con- con importantes brechas regionales: en Vichada, ocho de cada 40 Aproximadamente el 26 % de la población indígena vive en viviendas de propiedad colectiva. La población migrante incluye a los migrantes extranjeros y a los migrantes internos que han vivido en otro país o han cambiado de municipio en los últimos cinco años. La población desplazada son individuos que viven en hogares con al menos una persona víctima del conflicto o del desplazamiento. 41 La vulnerabilidad de los hogares se mide por el hacinamiento y el déficit cualitativo de vivienda (Banco Mundial, 2021). 42 El déficit cualitativo de vivienda se refiere a los hogares que habitan en viviendas que requieren mejoras o adecuaciones para cumplir con condiciones adecuadas de habitabilidad. Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 40 10 hogares urbanos se encuentran en déficit cualitativo de vi- porcentaje de municipios con riesgo bajo y muy bajo de desas- vienda, mientras en Boyacá o Quindío la cifra es de aproxima- tres aumentó del 13 al 43 % debido a mejoras en la vulnerabili- damente ocho de cada 100 hogares. dad física y social (Alonso-Beltrán et al., 2024).43 Sin embargo, La falta de materiales adecuados para la vivienda au- departamentos del Caribe, como Bolívar o Córdoba, aún tienen menta el riesgo de desastres relacionados con el clima, a pe- más de la mitad de sus municipios clasificados con alto riesgo sar de las mejoras a lo largo del tiempo. Entre 2005 y 2018, el de choques climáticos. Figura 28. Porcentaje de personas en hogares con Figura 29. Municipios con desigualdad vivienda propia y escritura registrada a nombre de territorial extremadamente alta un miembro del hogar (coeficiente de Gini > 0,8) Menor propiedad de la vivienda entre los pobres, Gini de la Distribución de la Propiedad Rural áreas rurales y grupos étnicos, los inmigrantes y 2023 (excluyendo reservas indígenas y territorios los desplazados. colectivos). Pobre No pobre Hombre Mujer Rural Urbana NARP Indígena Ninguna Migrante Internacional. Desplazamiento Forzado No migrante Internal mig. 0% 10% 20% 30% 40% Porcentaje de la población Fuente: Estimaciones a partir de la ECV (DANE, 2022). Fuente: IGAC (2023). La inclusión financiera también es muy diferente entre (figura 31); una de cada tres personas en Cauca o Chocó vive grupos y territorios. La inclusión financiera mejoró sustancial- en un hogar con al menos un producto financiero en compa- mente en el último año, ya que el número de adultos con al me- ración con cuatro de cada cinco en Bogotá. La infraestructura nos un producto financiero aumentó de 14 a 36 millones entre bancaria es casi inexistente o muy limitada en los municipios 2006 y 2023 (Banca de las Oportunidades, 2023). Sin embargo, de estas regiones, así como en el Pacífico y La Guajira. De he- los grupos desfavorecidos siguen enfrentando obstáculos para cho, el 22,6 % de los municipios no cuenta con sucursal ban- acceder a los productos financieros, ya que menos del 40 % de caria y 10 municipios ni siquiera tienen corresponsal bancario la población pobre, rural o indígena vive en un hogar con al (ubicados, principalmente, en Amazonas, Guainía o Vaupés). menos un producto financiero, frente al 63 % de la población Además, aunque los corresponsales son el principal punto de total (figura 30). También prevalecen las brechas regionales acceso a los servicios financieros, sobre todo donde no existen 43 El riesgo se refiere a la pérdida o daño potencial a la vida, la salud o los bienes, y se mide en función de la amenaza (probabilidad de ocurrencia de un fenómeno), la exposición (personas, infraestructura o cualquier bien ubicado en zonas propensas a amenazas) y la vulnerabilidad (factores socioeconómicos y físicos que determinan la susceptibilidad a ser impactados por una amenaza). CO LO M B I A 41 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D sucursales bancarias, algunas personas viven demasiado lejos; metros en 27 departamentos, pero llega a 11,2 kilómetros en la distancia media al corresponsal más cercano es inferior a 500 Amazonas (Banca de las Oportunidades, 2023). Figura 30. Porcentaje de personas en hogares con Figura 31. Distribución de corresponsales al menos un producto financiero bancarios por cada mil habitantes 2023 La inclusión financiera es menor entre los Hay una distribución desigual de la pobres, áreas rurales, grupos étnicos y los infraestructura bancaria. inmigrantes internacionales. Pobre No pobre Hombre Mujer Rural Urbana NARP Indígena Ninguna No migrante Migrante Internacional Mig. Interno 0% 20% 40% 60% 80% Porcentaje de población en un hogar con al menos un producto financiero Fuente: Estimaciones a partir de la GEIH de 2023. Fuente: Banca de las Oportunidades (2023). Nota: Productos financieros considerados: cuenta corriente, cuenta de ahorro, CDT, hipoteca, préstamo para vehículo, préstamo de inversión, tarjeta de crédito y otros. Cuadro 2. Tierra y pobreza: algunos hallazgos de la literatura En Colombia, el acceso limitado a la tierra, la alta concentración de tierras y tenencia informal de la tierra y la falta de apoyo a la productividad agrícola en las zonas rurales restringen la generación de ingresos (Ibáñez, 2016; Arteaga et al., 2017). En las zonas rurales, solo dos de cada cinco personas pueden acceder a la tierra, y la informalidad de la tierra es del 52,7 % (Neva y Prada, 2019). La alta informalidad es resultado de procesos complicados y costosos, información catastral desactualizada y barreras administrativas (Arteaga et al., 2017). Además, la desigualdad en la propiedad de la tierra es muy alta, como lo demuestra un coeficiente de Gini de 0,89 (IGAC, 2023), debido a dinámicas históricas que involucran ocupación, violencia, conflicto armado, lavado de activos por parte de narcotraficantes y políticas que promueven la actividad agrícola a gran escala y la acumulación de tierras (Ibánez y Muñoz-Mora, 2011; Misión para la Transformación del Campo, 2014). La elevada concentración de la propiedad de la tierra limita el acceso a la misma y provoca la migración de la población rural pobre a zonas menos productivas, lo que contribuye al daño medioambiental y a la infrautilización de la tierra (Banco Mundial, 2004). Solo el 38,6 % de la tierra rural se destina a la agricultura, y la ganadería extensiva predomina sobre la producción agrícola: 79,7 % frente a 20,1 %, respectivamente (Ibáñez 2016). El aumento de la desigualdad de la tierra también se asocia con el número de desplazados, lo que a su vez podría conducir a una mayor concentración de la propiedad rural (Banco Mundial, 2004a). Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 42 Los desacuerdos sobre el acceso a la tierra y el uso de los recursos naturales también han dado lugar a conflictos socioambientales marcados por la escasez y los cambios en los ecosistemas (Rincón et al., 2016). Las iniciativas de reforma agraria que comenzaron en 1936 han sido ineficaces para desconcentrar la propiedad de la tierra o reducir los conflictos por la tierra (Ibáñez y Muñoz-Mora, 2011). La política de tierras más coherente ha sido la adjudicación de tierras baldías, pero sin programas complementarios de aumento de la productividad (Arteaga et al., 2017). De hecho, la participación en programas de entrega de tierras puede llevar a una disminución de la productividad agrícola. Rincón-Barajas (2023) muestra que la productividad agrícola cayó 50 % en los dos años y medio siguientes a la entrega de tierras, y se recuperó solo después del quinto año, si bien la entrega de crédito o asistencia técnica puede mitigar la caída de la productividad. El último intento de reforma rural se derivó del acuerdo de paz con las FARC de 2016, que incluyó un programa de reforma rural integral destinado a aumentar el acceso de las familias campesinas a la tierra. Esto incluyó la creación de un fondo de tierras (con tierras adquiridas o compradas por el Estado y la anulación de tierras baldías adquiridas ilegalmente y ocupadas indebidamente) e instrumentos para mejorar la formalización de la tierra (Arteaga et al., 2017). Un menor acceso a activos productivos conlleva menos oportunidades económicas Las poblaciones y territorios que tienen un acceso limitado a de uso de activos, un claro ejemplo es el de las brechas de gé- activos tienen posteriormente menores oportunidades eco- nero en la participación laboral. Colombia ha avanzado en la nómicas, lo que significa que su capacidad productiva se ve eliminación de las diferencias en salud y educación en las úl- frustrada por su incapacidad para acumular activos. Una vez timas décadas, pero las mujeres aún enfrentan desafíos para que las personas cuentan con activos productivos, su capacidad participar en los mercados laborales (Banco Mundial, 2019). para generar ingresos depende de cómo utilicen esos activos La proporción de mujeres jóvenes que no estudian, trabajan en los mercados y de los rendimientos que reciban. La mayor ni reciben capacitación (NETC) es cuatro veces mayor que la de parte de los ingresos de los pobres se genera en los mercados los hombres en Colombia, y el 92 % de esas mujeres jóvenes se laborales (el 73 % en Colombia y el 64 % entre los pobres mo- dedican a las tareas del hogar (Banco Mundial, 2019). Además, netarios), donde utilizan su educación, sus habilidades y su la brecha de género en la participación en la fuerza laboral se salud para recibir un salario, o donde emplean otros activos, ha mantenido relativamente estable en las últimas dos dé- como el acceso a la financiación y a la propiedad, para crear una cadas, con un 52,5 % de mujeres participando en el mercado empresa. Sin embargo, si la capacidad de acumular activos es laboral frente a un 76,6 % de hombres en 2023 (una brecha de desigual, como ha ocurrido hasta ahora, es probable que las 24 puntos porcentuales, ligeramente inferior a los 28 puntos oportunidades económicas también lo sean. Otros estudios porcentuales de 2007). En las regiones más pobres, como Cho- profundizan en los principales retos del mercado laboral en Co- có, solo el 27 % de las mujeres en edad de trabajar participan en lombia que tienen implicaciones para la pobreza y la equidad: el mercado laboral, en comparación con el 55 % de los hombres la elevada informalidad, la baja productividad y el impacto del en el mismo departamento o el 62 % de las mujeres en Bogotá. futuro del trabajo. Estos estudios también proponen políticas En términos de rendimientos, también existen brechas para impulsar el crecimiento económico, la productividad y la regionales. Los departamentos más pobres, como La Guajira, formalización (próximo Memorando Económico Nacional del Chocó, Córdoba y Sucre, enfrentan las mayores brechas de in- Banco Mundial; Banco Mundial, 2021). gresos laborales en comparación con los principales centros Sin embargo, aunque el acceso a los activos fuera el mis- económicos. Al utilizar una descomposición Oaxaca-Blinder mo, las diferencias regionales en el uso y los rendimientos de las brechas de ingresos laborales de los departamentos en dificultan las posibilidades de aprovecharlos. En términos relación con las principales ciudades (Bogotá, Medellín, Cali, CO LO M B I A 43 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D Manizales y Bucaramanga), se observa que mientras las dife- del país, en contraste con la zona Andina, donde se presenta rencias en dotaciones explican casi la mitad de estas brechas un conglomerado de baja informalidad (Acosta et al., 2024b). de ingresos, las dotaciones de las personas tienen mayores Millones de familias dependen de los ingresos de peque- rendimientos en las regiones o ciudades líderes.44 Esto sugiere ñas empresas, generalmente poco productivas, más que de la existencia de barreras a la movilidad laboral (la movilidad de empleos asalariados. Los micronegocios, aquellos con nueve o las personas se analiza con más detalle en el capítulo 3) y fac- menos empleados, constituyen el 99 % del tejido empresarial tores locales que dificultan las oportunidades económicas. No del país y el 66 % del empleo total.48 No todos estos microne- es sorprendente que estos departamentos se sitúen sistemáti- gocios surgen de una oportunidad de negocio en el mercado camente en los puestos más bajos en términos de competiti- (de oportunidad), aproximadamente la mitad surgen porque los vidad, infraestructura, nivel educativo, innovación y eficiencia emprendedores no tienen otra alternativa de ingresos (de nece- del mercado.45 sidad). Estos micronegocios de necesidad suelen ser creados por Como resultado, el acceso a empleos de calidad es des- emprendedores procedentes de hogares pobres (el 46 % frente igual. El mercado laboral en Colombia es de baja calidad, no al 30 % de los negocios de oportunidad) y su productividad es solo por los altos niveles de informalidad y los bajos ingresos menor (figura 34). Espacialmente, la productividad de los mi- por hora promedio, sino también por otras dimensiones relati- cronegocios49 es menor en los lugares más pobres: la producti- vas a la estabilidad, las condiciones de trabajo y la satisfacción vidad en ciertos departamentos, como Antioquia, Risaralda o laboral, entre otras.46 Los empleos formales tienen mayores Bogotá, es más del doble que en Cauca o Córdoba (figura 35). niveles de calidad laboral. Sin embargo, los mismos grupos Alrededor de dos de cada tres micronegocios en Colombia es- poblacionales con menor capacidad de acumulación de activos tán clasificadas como débiles según el Índice de Robustez de tienen menor probabilidad de acceder a un empleo formal: po- los Micronegocios50 y también muestran una menor producti- blación pobre, rural, indígenas, afrocolombianos y migrantes vidad y un mayor porcentaje de propietarios en situación de ex- internacionales tienden a acceder a empleos de menor calidad clusión productiva (Inclusión SAS y ONU, 2023).51 Según el tipo (figura 32). En la misma línea, los departamentos con mayores de municipio, el porcentaje de micronegocios débiles aumenta índices de pobreza tienden a tener una menor proporción de desde el 54,6 % de las grandes ciudades y aglomeraciones has- empleo formal (figura 33), por debajo del 20 % para departa- ta más del 80 % de los municipios predominantemente rura- mentos como Nariño, Sucre, La Guajira y Cauca (comparado con les. Las mujeres también tienen menos acceso a otras fuentes el 67 % en Bogotá).47 La informalidad es persistentemente alta de ingresos, ya que el 37 % de los micronegocios tienen una y está fuertemente concentrada, particularmente en los mu- mujer como propietaria (Angulo et al., 2023). Además, el por- nicipios del sur de la región Caribe y las zonas Sur-Occidente centaje de micronegocios de propiedad femenina clasificados 44 Es el resultado de una descomposición de Oaxaca del ingreso laboral per cápita de los hogares, utilizando variables como: sexo del jefe, edad y edad al cuadrado, tamaño del hogar, si hay niños en el hogar, nivel educativo del jefe y tipo de empleo. 45 Chocó ocupa el puesto 29 de 33 departamentos, según el Índice de Competitividad Departamental (ICD), La Guajira el 26, Sucre el 23 y Córdoba el 22. Los nuevos departamentos (Vichada, Guainía, Vichada y otros) están por debajo y no se incluyen en la descomposición de Oaxaca de la figura 47. 46 Gómez-Salcedo et al. (2017) construyen un Índice Multidimensional de Calidad del Trabajo basado en seis dimensiones: condiciones laborales, ingresos, seguridad social, estabilidad laboral, percepción del empleo y subempleo. Los autores no solo encuentran bajos niveles generales de calidad del trabajo para Colombia, también valores más bajos para los trabajadores con menor nivel educativo y los trabajadores en empresas de menor tamaño, y sin diferencias por género. 47 Los empleos formales se refieren a los trabajadores asalariados que cotizan a la seguridad social o son autónomos en el sector formal (empresas registradas). 48 Datos de 2019. El universo de empresas considerado en el documento no incluye los sectores de agricultura, finanzas o gobierno, ni los servicios domésticos (Fernández y Sarango, 2023). 49 Medido como valor agregado por trabajador. 50 Según el Índice de Robustez de los Micronegocios (IMICRO), que mide si estas pequeñas unidades económicas acumulan un conjunto de atributos relacionado con la rendición de cuentas, el uso de tecnologías de la información y las comunicaciones y la formalización, que están estrechamente vinculados con el desempeño. Los resultados del IMICRO corresponden al año 2021 (Angulo et al., 2023). 51 Medido por un índice con (i) pobreza monetaria, (ii) protección social e inclusión laboral y (iii) educación y capital humano. Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 44 como débiles es del 65 %, mientras que en los de propiedad et al., 2023). También se observan barreras a la participación masculina es del 68 %, y el valor agregado por trabajador en en el mercado en zonas donde los grupos armados impusie- los micronegocios de propiedad femenina es el 60 % del de ron normas que dificultaban la entrada en el mercado con un los micronegocios de propiedad masculina, lo que podría estar micronegocio (Arjona et al., 2024). relacionado con la mayor carga de tareas domésticas (Angulo Figura 32. Población ocupada con empleos Figura 33. Correlación entre las tasas de pobreza y formales (%) el porcentaje de personas con empleos formales Un menor porcentaje de población pobre, La calidad de los empleos es inferior en los en zonas rurales, inmigrantes y miembros de lugares más pobres. grupos étnicos tienen empleos formales. Pobre No pobre 80 70 monetaria total (%) Hombre Mujer Tasa de pobreza 60 50 Rural Urbana 40 NARP 30 Indígena Ninguna 20 No migrante 10 Migrante Mig. Interno Internacional 0 0 20 40 60 80 10% 20% 30% 40% 50% 60% Tasa de empleo formal (%) Empleo formal (% de la población ocupada) Fuente: Estimaciones a partir de la GEIH de 2023. Fuente: Estimaciones a partir de la GEIH de 2023. Figura 34. Tasa de pobreza y valor agregado por Figura 35. Valor agregado por trabajador frente a trabajador, por tipo de microempresa la tasa de pobreza del departamento La pobreza y la productividad son diferentes La productividad de las pequeñas empresas es para las microempresas de “oportunidad” y las menor en los lugares más pobres. de “necesidad”. 46% 70% 50% 544.523 560.000 Tasa de pobreza (%) por trabajar (COP) Valor agregado 40% 540.000 60% 30% 520.000 Tasa de pobreza (%) 30% 500.000 50% 20% 475.418 480.000 10% 40% 460.000 0% 440.000 30% Oportunidad Necesidad Oportunidad Necesidad 20% 10% Tasa de pobreza Valor agregado por 0% 300 400 500 600 700 800 trabajador (COP) Valor agregado por trabajador (miles de pesos) Fuente: Estimaciones a partir de la GEIH de 2021 y de la Encuesta de Fuente: Estimaciones a partir de GEIH y Emicron (2021). Micronegocios (Emicron) 2021. CO LO M B I A 45 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D Las instituciones no están plenamente preparadas para eliminar las brechas de oportunidades, incluidas las territoriales Cada vez se reconoce más el papel de las instituciones en el de- Para abordar estos retos de coordinación, el Gobierno sarrollo regional. Las instituciones determinan la capacidad de colombiano ha promulgado leyes para promover la coordi- las personas para acumular activos y la forma en que los agentes nación y la colaboración entre los gobiernos subnacionales y económicos se relacionan dentro de un territorio, lo que a su vez el Gobierno central. Entre ellas se incluyen la Ley de Regiones influye en el crecimiento económico, el empleo y la productivi- (Ley 1962) y la Ley 1955, ambas de 2019, que apoyan las aso- dad de la región. También fomentan la innovación, apoyan un ciaciones regionales y los proyectos de inversión. El Gobierno ecosistema empresarial dinámico y mejoran los resultados eco- también ha introducido Contratos Plan y pactos territoriales nómicos de los esfuerzos de descentralización. La literatura pos- para mejorar la coordinación interinstitucional y apoyar las tula que las regiones rezagadas y periféricas pueden beneficiarse inversiones estratégicas para el desarrollo regional. A pesar de más de las mejoras en la calidad institucional. Por el contrario, estas medidas, se necesita un mayor fortalecimiento de la ca- las instituciones ineficaces y la corrupción pueden obstaculizar pacidad institucional y la gestión fiscal a nivel subnacional para su capacidad de desarrollo (Rodríguez-Pose et al., 2024). reducir la desigualdad territorial y mejorar la coordinación en La estructura institucional de Colombia busca facilitar la la planificación, la inversión y la prestación de servicios hacia prestación de servicios a nivel subnacional, pero se enfrenta el la reducción de la pobreza y el desarrollo regional en general. problema de sobreposición de competencias entre los distin- Esto abre un abanico de posibilidades a través de intervencio- tos niveles de gobierno. Hay 32 departamentos y más de 1.000 nes regionales que pongan en común recursos y capacidades. municipios, cada uno con autonomía política, administrativa y Los gobiernos subnacionales también afrontan la gene- fiscal. Estos gobiernos subnacionales navegan por un comple- ración de ingresos y la autonomía y gestión fiscal. Los recur- jo panorama legislativo con más de 200 competencias en la sos de inversión pública se concentran significativamente en prestación de servicios públicos, muchos de ellos fundamen- el Gobierno central, a pesar del régimen constitucional que fa- tales para fomentar la capacidad productiva de los pobres. Sin vorece la descentralización. El Gobierno central en Colombia embargo, la rendición de cuentas en la prestación de servicios representa casi el 70 % de la inversión pública total, mucho más se diluye, ya que los gobiernos subnacionales comparten –sin que otros países de la región de ALC, como Brasil o México (25 una definición clara de funciones– la prestación de servicios %), o Perú o Argentina (36 %) (Eguino et al., 2020). En parte, públicos en múltiples sectores, como la educación, la salud, el esta concentración de recursos refleja un proceso de recentra- agua, el saneamiento, la vivienda y el transporte.52 Además, los lización (López-Murcia, 2022).53 Las medidas de rendimiento municipios más pobres tienen un menor rendimiento municipal indican deficiencias en la movilización de recursos internos, la (figura 36). Los problemas de calidad institucional se agravan inversión pública y la prestación de servicios. La Medición de en las zonas afectadas por conflictos armados; por ejemplo, en Desempeño Municipal (MDM) elaborada por el Departamen- las zonas donde los actores armados estuvieron presentes en el to Nacional de Planeación (DNP) subraya estos problemas, pasado, la población recurre menos a las instituciones estatales especialmente en los municipios más pobres, que muestran para la resolución de conflictos (Arjona et al., 2024). importantes dificultades para movilizar ingresos (figura 37).54 52 La Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de 2011) establece las competencias de los gobiernos municipales y regionales; sin embargo, no proporciona orientación específica sobre los servicios públicos que debe prestar cada nivel de gobierno. 53 La Constitución de 1991 establecía que las transferencias a los municipios estarían vinculadas a los ingresos corrientes de la nación (CRN) y deberían alcanzar el 46,5 % de éstos. Sin embargo, el Acto Legislativo 01 de 2001, que fue una respuesta a la crisis económica de finales de los noventa, desvinculó el crecimiento de las transferencias de los CRN. Como resultado, los recursos distribuidos bajo el Sistema General de Participaciones (SGP) pasaron de representar el 42 % del CRN en 2002 a menos del 22 % en 2023. En la misma línea, los montos promedio de los proyectos del Sistema General de Regalías (SGR) han disminuido aproximadamente 34 %, al pasar de 4,3 billones en 2012 a 2,8 billones en 2023 (datos del DNP). 54 El MDM tiene dos componentes: la gestión, que mide las acciones y los resultados de las administraciones locales hacia la mejora del bienestar de la población; y los resultados, que miden el progreso del bienestar social en términos de educación, salud, servicios públicos y seguridad. La metodología MDM también incluye Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 46 El componente de gestión del MDM para 2021 muestra los ma- peño Fiscal del DNP destaca el riesgo para la sostenibilidad fis- yores déficits para los municipios más pobres, especialmente cal de 749 municipios (68 %) en 2022 (DNP, 2022b)55 y subraya en la movilización de recursos. La calificación de los municipios la necesidad de mejorar la gestión de la deuda, la generación con índices de pobreza por debajo de la media es el doble que la de ingresos y la formación de capital. Del mismo modo, el ín- de los municipios con índices de pobreza más elevados, lo que dice señala el bajo rendimiento en áreas críticas entre los mu- indica las dificultades de los municipios más pobres para re- nicipios más pobres: la tasa de pobreza es un 26 % más alta en caudar sus propios recursos para invertir en el bienestar de sus los municipios declarados en deterioro fiscal (índice < 40) que poblaciones. En cuanto a la gestión fiscal, el Índice de Desem- en los considerados solventes (índice entre 70 y 80).56 Figura 36. Componente de gestión, Medición de Figura 37. Puntuaciones MDM 2021 para municipios Desempeño Municipal 2021 por encima y por debajo de la media de pobreza Los municipios más pobres y con menor Los municipios más pobres se enfrentan capacidad inicial tienen un menor desempeño mayores retos en la movilización de recursos. municipal. 90 Puntuación total Componente de gestión - Medición 80 Resultado Seguridad de desempeño municipal 70 Servicios públicos 60 Salud 50 Educación 40 Puntuación total 30 Planeación territorial Gestión 20 Gobierno abierto Ejecución de recursos 10 Movilización de recursos 0 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 0 20 40 60 80 100 Pobreza 2021 Puntuación Ciudades G1 G2 G3 G4 G5 Pobreza por debajo de la media Pobreza superior a la media Fuente: DNP (2021). Fuente: DNP (2021); datos del mapa de pobreza 2021 de Acosta et al. Nota: Los puntos están codificados por colores en función de (2024a). la clasificación de capacidades iniciales del MDM según cuatro dimensiones: actividad económica, geografía, demografía y recursos (Angulo et al., 2018). G1 corresponde a capacidades iniciales altas; G2, altas-medias; G3, medias; G4, bajas-medias; y G5, bajas capacidades. En un contexto de realidades muy diferentes dentro de a 6, dependiendo de la población y los ingresos anuales, Ley Colombia, las políticas públicas siguen siendo, en gran me- 617 de 2000), lo que no permite una diferenciación suficiente dida, uniformes. Por ejemplo, el 88 % de los municipios están entre las entidades municipales. Para abordar esta cuestión, la clasificados por el Gobierno en la categoría 6 (categorías de 1 Misión de Descentralización57 ha explorado otras categorizacio- una clasificación según las capacidades iniciales de los municipios: G1 nivel alto, G2 nivel alto-medio; G3 nivel medio, G4 nivel bajo-medio, y G5 nivel bajo (Angulo et al., 2018). 55 El Índice de Desempeño Fiscal mide la gestión financiera de las entidades territoriales a partir de dos dimensiones: (i) resultados (dependencia de transferencias, inversión, endeudamiento, superávit o déficit); y (ii) gestión financiera territorial (capacidad de programación y ejecución de ingresos, capacidad de ejecución de inversión, cumplimiento de límites de la Ley 617 de 2000 y bonificaciones por esfuerzo propio o actualización catastral). 56 Sólo dos municipios fueron clasificados en 2022 como “sostenibles” con una puntuación superior a 80. 57 La Misión de Descentralización es una iniciativa liderada por el DNP para elaborar estudios técnicos y aportes sobre el estado actual de la distribución de competencias entre el gobierno nacional y los gobiernos territoriales y proponer iniciativas para reorientar el modelo de descentralización. CO LO M B I A 47 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D nes municipales, teniendo en cuenta factores demográficos, camente menos fondos del Gobierno nacional. Las entidades socioeconómicos y medioambientales. Del mismo modo, la territoriales con altos niveles de pobreza en el aprendizaje solo OCDE va más allá del nivel municipal para crear una tipología reciben transferencias per cápita marginalmente superiores de regiones más grandes que los municipios, pero más peque- para la calidad.58 Sin embargo, las zonas más ricas aportan más ñas que los departamentos (regiones territoriales de nivel 2). El recursos propios a la educación, y superan con creces las trans- análisis de las dinámicas económicas y sociales a este nivel re- ferencias del Gobierno central. 59 gional podría permitir una mayor diferenciación hacia la coor- De la misma forma, las familias de las zonas pobres están dinación gubernamental subnacional (Bateman et al., 2018). desproporcionadamente expuestas a mayores riesgos de sa- A nivel sectorial, las políticas educativas deben reconocer lud, desnutrición y una mayor carga de enfermedades infec- la heterogeneidad de las regiones y los gobiernos subnacio- ciosas, enfermedades no transmisibles y discapacidad. Casi nales en cuanto a resultados y capacidad, para que la pres- 5 millones de colombianos, que en su mayoría viven en zonas tación de servicios a las zonas más pobres sea más eficaz. El remotas y rurales, tienen poco o ningún acceso a los servicios sistema educativo no está totalmente preparado para hacer de salud. Cuando la atención en salud es accesible para los más frente a la disparidad de resultados de aprendizaje en el terri- pobres, a menudo es de mala calidad, fragmentada, principal- torio. La calidad de las escuelas y los docentes es muy diferente mente curativa en lugar de preventiva, y no está adaptada a las en las zonas más pobres que en las más ricas, pero no existe un necesidades de la población. Esta situación se ve agravada por plan de estudios adaptado ni una política sobre libros de texto las carencias en la disponibilidad de personal médico, medica- y recursos escolares para las zonas subnacionales. De ahí que mentos y financiación en las zonas con mayor concentración la carga del desarrollo curricular y la producción de recursos de población vulnerable. La escasa disponibilidad y la mala ca- educativos recaiga en los profesores y los directivos de las es- lidad de los servicios de atención primaria en las zonas remotas cuelas. Los profesores mejor preparados tienden a seleccionar y rurales es un factor determinante de los malos resultados en las mejores escuelas y zonas, lo que deja a las escuelas más vul- salud, sumado a los determinantes sociales de la salud y otros nerables con los profesores menos preparados o interinos y a factores. Además, existen pocos incentivos financieros para que menudo conduce a malas prácticas docentes en los lugares más las aseguradoras y los proveedores de atención médica garanti- empobrecidos. Además, las instituciones educativas carecen cen servicios de salud de calidad a las zonas más pobres y des- de recursos para cubrir los costos de los materiales educativos, atendidas (Banco Mundial, 2021). ya que las escuelas con peores resultados reciben sistemáti- Como consecuencia del acceso desigual a activos y oportunidades, la movilidad social es baja, lo que conduce a un círculo vicioso de desigualdades La movilidad social es una dimensión del progreso. La des- todo el mundo disfruta de las mismas oportunidades para llevar igualdad puede aceptarse hasta cierto punto, sobre todo cuando la vida que desea, ya que la capacidad de acumular activos suele la desigualdad de ingresos va unida a la movilidad ascendente. estar dictada por factores que escapan a su control. Además, la Los padres aspiran a una vida mejor para sus hijos, y esos hijos movilidad social es fundamental para un crecimiento más equi- esperan ascender en la escala socioeconómica en lugar de verse tativo e integrador. Una mayor movilidad ayuda a potenciar el destinados al peldaño en el que nacieron. Pero, en realidad, no talento y a crear puestos de trabajo cualificados y, por tanto, 58 El sistema educativo colombiano es descentralizado, lo que permite que las entidades territoriales certificadas en educación (ETC) manejen de manera autónoma las funciones administrativas. Las ETC incluyen departamentos, municipios con más de 100.000 habitantes y municipios más pequeños que cumplan los requisitos de capacidad institucional y recursos, entre otros. El Gobierno central transfiere una asignación por estudiante de las ETC y proporciona fondos adicionales, incluyendo asignaciones de calidad basadas en criterios de equidad, rendimiento y dispersión. 59 Para un análisis más amplio, véase Banco Mundial (2021). Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 48 crecimiento económico, más aún en un país de ingreso medio vital más allá de factores como el esfuerzo o la suerte. El Banco como Colombia (Banco Mundial, 2024b). Por el contrario, como Mundial (2024b) sostiene que la inmovilidad social está vin- se afirma en el reciente Informe sobre el Desarrollo Mundial culada a tres factores: (i) las redes, que preservan los grupos 2024, “la inmovilidad social, en su conjunto, frena las energías sociales y económicos; (ii) los vecindarios, que configuran el que impulsan las fuerzas de creación” (Banco Mundial, 2024b). acceso a las oportunidades (como se describe a lo largo de este informe) y pueden limitar el movimiento de personas y aglo- Figura 38. Índice de Desigualdad de meraciones; y (iii) las normas, que limitan las oportunidades Oportunidades en el Ingreso Laboral, % explicado de algunos grupos (incluidas las mujeres) de acumular activos por cada circunstancia 2022 y llevar la vida que elijan. Un tercio de la desigualdad de oportunidades Existen varias medidas destinadas a captar estas des- está relacionada con el lugar de nacimiento. igualdades de oportunidades y la falta de movilidad social. El Índice de Desigualdad de Oportunidades Económicas (IO) re- 2% 6% Género presenta la parte (límite inferior) de la desigualdad de ingresos 11% que puede atribuirse a las diferencias en las circunstancias pre- Presencia de conflictos en el municipio al nacer determinadas de los individuos. Además, se suelen utilizar dos 17% 2% Zona de nacimiento (urbana medidas de movilidad entre generaciones: la movilidad abso- o rural) 9% luta, que refleja hasta qué punto una generación de niños está Densidad de población del municipio de nacimiento mejor que la de sus padres; y la movilidad relativa, que refleja Departamento de nacimiento hasta qué punto la posición de bienestar de un individuo en la 54% Etnia sociedad es independiente de la posición de sus padres. La IO y la movilidad relativa son medidas que captan la injusticia social Estudios superiores de los padres y la persistencia de las desigualdades (Narayan et al., 2018). La relación positiva entre la movilidad relativa y la igualdad de Fuente: Estimaciones basadas en la ECV de 2022, para la población oportunidades respalda el hecho de que las circunstancias que de 20 a 84 años. Las estimaciones corresponden a la desigualdad escapan al control de una persona son cruciales para determi- ex ante (límite inferior), siguiendo a Ferreira y Gignoux (2011). Este nar la persistencia intergeneracional.60 índice se estima como el cociente entre la desigualdad explicada En Colombia, al menos el 30 % de la desigualdad de in- por las circunstancias observables al nacer y la desigualdad total. La desigualdad se mide con el Índice de Desviación Logarítmica Media. gresos laborales y el 24 % de la desigualdad de ingresos de los hogares utilizando la desviación logarítmica media como Las ventajas o desventajas económicas suelen persistir medida de desigualdad (y más del 44% de la desigualdad de a lo largo de varias generaciones. Hay circunstancias ajenas ingresos medida por el Gini) está determinada por las cir- al control de una persona que influyen en su trayectoria vital cunstancias al nacer.61 Una gran parte de esta desigualdad de y captan la desigualdad de oportunidades en una sociedad, oportunidades está vinculada al origen socioeconómico de las como el lugar de nacimiento, la etnia, la raza, el sexo y el en- personas –captado por el nivel educativo de sus padres (figura torno familiar. Como ya se ha comentado, estas circunstancias 38)– y al lugar de nacimiento (que determina casi un tercio de influyen en las oportunidades de las personas para acumular las desigualdades en las oportunidades de obtener ingresos a activos productivos, generar ingresos y dictan una trayectoria lo largo de la vida). Colombia sobresale sistemáticamente en la región como un país en el que el lugar de nacimiento es un 60 CAF (2022) constató que en las últimas décadas ha aumentado la probabilidad de que los hijos de familias con ocupaciones de baja complejidad pasen a ocupaciones de complejidad media, pero no a empleos de alta complejidad. Además, no se ha producido ningún cambio en la probabilidad de que los hijos de padres con ocupaciones de nivel moderado obtengan empleos de alta complejidad. Véase CAF (2022) y Brunori et al. (2023). 61 Las estimaciones se basan en las ECV del DANE de 2019, 2021 y 2022 utilizando un conjunto ampliado de circunstancias que incluyen el tamaño del municipio de nacimiento, la presencia de conflictos en ese municipio y métodos de imputación para el nivel educativo de los padres. Más detalles en Dávalos y Monroy (2024). CO LO M B I A 49 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D factor importante a la hora de explicar la desigualdad de opor- a factores hereditarios, oscilando entre el 16 % de Argentina y tunidades (Brunori et al., 2023). En América Latina en general, el 32 % de Guatemala (Brunori et al., 2023). más del 20 % de la desigualdad de ingresos actual se atribuye Figura 39. Movilidad absoluta frente a movilidad relativa en la educación, cohorte de 1980 Colombia destaca en todo el mundo como un país con una elevada movilidad absoluta y, sin embargo, una movilidad relativa muy baja. Fuente: Dávalos y Monroy (2024), utilizando la Global Database of Mobility. Colombia tiene una de las tasas de movilidad relativa Más allá de la mala posición global de Colombia en más bajas del mundo. Los patrones globales muestran que, a cuanto a movilidad social relativa, algunas regiones del país pesar de una movilidad absoluta muy alta en educación, mu- resultan en peores condiciones. La construcción de medidas chos países de ALC tienen una movilidad relativa baja (Banco de movilidad educativa relativa a nivel departamental (si bien Mundial, 2017). Colombia no es una excepción. La movilidad centrándose en los logros educativos en lugar de tener en cuen- absoluta es alta: dada la expansión del acceso a la educación, ta las diferencias en el aprendizaje previamente discutidas) el 78 % de las personas nacidas en la cohorte de 1980 tienen muestra una posición aún más baja que la media nacional y más años de escolaridad que sus padres.62 Al mismo tiempo, muy por debajo de la media de la OCDE (figuras 40 y 41). Para el país tiene una movilidad relativa muy baja tanto en ingre- ilustrar, para una persona nacida en Guainía o Vaupés con pa- sos como en educación en comparación con países de todo dres de bajo nivel educativo, la probabilidad de graduarse de el mundo (Banco Mundial, 2021). Es un caso insólito a escala bachiller es inferior al 24 %; para alguien nacido en Bogotá, la mundial por su elevada movilidad absoluta pero sus niveles ex- misma probabilidad es del 65 %. En departamentos como La tremadamente bajos de movilidad relativa (figura 39). Resulta Guajira, Vaupés y Guainía, la baja movilidad relativa convive preocupante que la movilidad de los ingresos tienda a ir detrás con altos índices de pobreza. Los afrodescendientes, pobla- de la movilidad educativa (Narayan et al., 2018). ciones indígenas y personas que viven en zonas rurales o en 62 Estimaciones calculadas agrupando las ECV de 2019, 2021 y 2022 siguiendo la metodología de Van der Weide et al. (2023). Variable de años de escolarización (YOS por sus siglas en inglés) indicada para la movilidad absoluta. Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 50 ciudades más pequeñas tienen peores resultados en cuanto a relativa haya aumentado desde la cohorte de los años cincuen- movilidad social.63 Sin embargo, es alentador que la movilidad ta y que las diferencias entre regiones se estén reduciendo.64 Figura 40. Pobreza multidimensional frente a Figura 41. Movilidad educativa relativa, movilidad relativa, cohorte de 1980 departamentos de Colombia y países de la OCDE La movilidad relativa es especialmente baja en seleccionados, datos más recientes algunas zonas más pobres, como La Guajira. Algunos departamentos de Colombia terminan en peores condiciones de movilidad relativa. Nariño Huila Guania Cauca La Guajira Vaupés Caquetá Vichada Caldas Chocó Putumayo Tolima Boyacá Córdoba Colombia Santander Bolívar Guaviare Casanare Amazonas Antioquia Sucre N.Santander Meta Magdalena Risaralda Cundinamarca Cesar Quindio Bogotá Valle del Cauca Atlántico Arauca Promedio - OCDE San Andrés 0,00 0,20 0,40 0,60 0,80 Fuente: Dávalos y Monroy (2024), con estimaciones basadas en la ECV Fuente: Dávalos y Monroy (2024) con base en la Global Database of (DANE, 2022). Mobility y la ECV (DANE, 2022). 63 Las estimaciones para este informe sugieren que los indígenas tienen menos probabilidades de alcanzar logros educativos independientemente de la educación de sus padres. Por ejemplo, su movilidad relativa es solo el 75 % del nivel de los no indígenas y no NARP (como grupo de referencia). 64 La movilidad absoluta había venido aumentando hasta la cohorte de 1980, con un ritmo mayor en lugares considerablemente pobres, como las regiones Amazónica, Oriental e incluso el Caribe. Por ejemplo, para los individuos residentes en departamentos con alta pobreza y nacidos en la cohorte de 1940, la movilidad absoluta medida como la proporción de adultos que alcanzaban niveles educativos superiores a los de sus padres, condicionada a que los padres no tuvieran el máximo de años de escolaridad, era inferior al 45 %. Para la cohorte de 1980, el porcentaje alcanzó el 73 %. Por otro lado, la diferencia entre regiones en términos de movilidad relativa se ha reducido a lo largo de las cohortes desde la década de 1950, aunque la diferencia sigue siendo elevada entre regiones, con la región del Pacífico muy rezagada. CO LO M B I A 51 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D Capítulo 4. La necesidad de impulsar las dinámicas que puede reducir las brechas espaciales Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 52 Tres fuerzas interrelacionadas influyen en la ampliación o reducción de las brechas territoriales: la movilidad laboral, las distancias y las aglomeraciones. La movilidad se refiere a la facilidad o dificultad de los trabajadores para desplazarse por el territorio en busca de mejores oportunidades económicas. La distancia se refiere al flujo eficiente de bienes, servicios, capital, información e ideas entre lugares, incluida la distancia física. Las aglomeraciones se refieren a la concentración de la actividad económica y de las personas en lugares específicos, lo que tiende a aumentar la productividad y el crecimiento económico (Grover et al., 2022). Arrojar luz sobre cómo han operado estas dinámicas en Colombia puede ayudar a orientar la formulación de políticas. Sin embargo, como se describe en este capítulo, basarse en estas dinámicas no es suficiente. Invertir en los activos de las personas y reducir las distancias a las nuevas oportunidades (a través de una mejor conectividad física y digital) puede permitir que los individuos se desplacen y mejoren sus rendimientos y, por lo tanto, sus ingresos, y también puede ayudar a aliviar la congestión, promover los desplazamientos diarios e igualar los rendimientos en todo el territorio. Los desplazamientos de personas no siempre son en busca de mayores ingresos El desplazamiento de las personas a zonas con mejores opor- sus hogares para huir de la violencia en lugar de para buscar tunidades económicas puede igualar los niveles de vida de mejores salarios. El desplazamiento forzado ha afectado a casi las distintas regiones al mejorar el potencial de ingresos de el 9 % de la población, lo que convierte a Colombia en el cuarto los individuos. Promover la acumulación de activos que per- país del mundo con más desplazados internos (figura 42). Este mitan a los individuos desplazarse –si así lo desean– en bus- fenómeno afecta de manera desproporcionada a los grupos ca de mejores oportunidades puede contribuir a reducir las étnicos, pues afecta al 28 % de la población afrocolombiana e disparidades. Esto implica reforzar la acumulación de activos indígena, a pesar de que solo representan el 18 % de la pobla- portables (como la salud, la educación y el crédito) y no por- ción (Ibáñez y Querubín, 2004).65 Los hogares afectados por el tables (por ejemplo, la formalidad de la tierra) que permitan conflicto, especialmente los que han sufrido desplazamiento mayores oportunidades económicas. Sin embargo, no todas las forzado, se enfrentan a peores condiciones de vida que la me- migraciones se traducen en estos beneficios económicos espe- dia nacional, con tasas de pobreza de casi el doble (figura 43). rados. Por ejemplo, cuando la migración está impulsada por la Algunas personas sí se trasladan en busca de mejores ausencia de servicios básicos, como agua o atención sanitaria, o oportunidades, y se trata sobre todo de hombres y de perso- en respuesta a crisis como desastres climáticos o conflictos, las nas con mayor nivel educativo. Aun así, entre los que se han ventajas previstas pueden no llegar a materializarse. Además, trasladado (el 9,7 % en los últimos cinco años), solo un tercio lo las oportunidades de migración no se distribuyen de manera hizo debido a oportunidades laborales (figura 44). Del mismo uniforme; si solo pueden trasladarse los que están en mejor modo, la población empobrecida tiende a emigrar para acom- situación económica, podría intensificarse la polarización es- pañar a otros miembros del hogar más que para buscar mejores pacial (Grover et al., 2022). empleos. Por lo general, los emigrantes económicos tienden a No todos los que se desplazan dentro de Colombia lo ha- ser hombres y a tener un mayor nivel educativo, así como más cen en busca de mejores oportunidades económicas. Con un posibilidades de conseguir un empleo asalariado y salir de la conflicto de décadas, millones de personas han abandonado pobreza (figura 45). 65 Datos de desplazamiento forzado hasta 2003. CO LO M B I A 53 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D Figura 42. Número de personas que viven en Figura 43. Tasa de pobreza multidimensional, condiciones de desplazamiento interno hogares afectados por el conflicto armado y el (millones, 2022) desplazamiento forzado (%) Colombia es uno de los países con mayor Los hogares víctima de desplazamiento forzado número de desplazados internos. presentan tasas de pobreza más elevadas. 8,0 6,9 25 Número de personas 7,0 5,9 21,4 5,7 20,5 6,0 4,8 4,5 20 (millones) Tasa de pobreza 5,0 3,9 3,9 3,6 3,6 3,4 4,0 15 12,9 3,0 2,0 10 1,0 0,0 Ethiopia 5 Colombia Afghanistan Ukraine Nigeria Somalia Yemen Dem. Rep. Congo Sudan Syria 0 Total Hogares con al Hogares con al menos una víctima menos una víctima del conflicto de desplazamiento armado forzado Fuente: Observatorio de Desplazamiento Interno (2023). Fuente: ECV (DANE, 2022). La migración dentro de Colombia a menudo se origina en malmente institucionalizadas como en algunos países, existen los departamentos más pobres, aunque las disparidades de barreras y pueden afectar desproporcionadamente a los hoga- activos pueden impedir la plena realización de las ventajas res más pobres y a los de las zonas más aisladas. Estas barreras potenciales de la migración. En lugares de origen con mayor pueden incluir los gastos de viaje, el desajuste entre la oferta y nivel de pobreza aumenta la propensión a emigrar (figura 46). la demanda de mano de obra cualificada y la disminución del Por el contrario, los lugares más prósperos son receptores netos capital social en las zonas urbanas, que restringe el acceso a de emigrantes. Para muchos hogares, la migración representa la información. La mejora de las dotaciones de las personas, una oportunidad de obtener mayores ingresos: el 49,5 % de la mediante la mejora de la educación y las cualificaciones, por disparidad de ingresos entre los departamentos y las principa- ejemplo, podría ayudar a reducir las diferencias de ingresos, les ciudades es atribuible a las variaciones en los rendimientos especialmente en las zonas más empobrecidas. Otros obstá- de las dotaciones individuales, como el capital humano (véase culos institucionales y de mercado, como la informalidad de la la figura 47). Aunque las barreras a la migración no están for- tierra, pueden disuadir de la movilidad, ya que los hogares son Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 54 reacios a abandonar activos no portables: hasta el 52,7 % de la en mejorar la calidad de la educación y las competencias re- tierra rural se posee de manera informal (Neva y Prada, 2020), levantes para el empleo, especialmente entre los grupos más con tasas más elevadas en las regiones más pobres.66 Además, pobres y excluidos, ya que esto es fundamental para su poten- los vínculos culturales y emocionales, aunque difíciles de cuan- cial de desarrollo y crecimiento y representa un paso hacia la tificar, también pueden servir como elemento disuasorio de la reducción de las brechas entre grupos y territorios. Avanzar migración, especialmente en comunidades muy arraigadas. en el proceso de formalización de la tierra también dota a los Dotar a las personas de los activos que necesitan para hogares de un activo (más) productivo, al tiempo que elimina desplazarse, si así lo desean, es la principal vía para promover potenciales barreras al desplazamiento. la movilidad en Colombia. Es fundamental que el país invierta Figura 44. Motivos para emigrar en el último año, Figura 45. Características de los migrantes 2016-2021 internos, por motivo 2016-2021 Menos de un tercio de los hogares emigran por Entre los que emigran por trabajo, hay una mayor motivos económicos. proporción de hombres con estudios superiores. Acompañamiento a otros 53,6 Hombre, % 71% miembros del hogar 41,7 Urbano, % 56% 21,0 Trabajo Pobre, % 28% 34,1 4,7 Bachillerato o +, % 51% Conformar un nuevo hogar 5,6 Empleado, % 84% 3,9 Empleo formal, % Educación 32% 3,8 Asalariado, % 69% 3,3 Salud 3,2 Independiente, % 27% Otros motivos 13,6 Emprendedor, % 2% 11,6 0% 20% 40% 60% 80% 0 20 40 60 Porcentaje de migrantes interla Porcentaje de migrantes internos Pobre No pobre Otros motivos Motivo de trabajo Fuente: Módulo de migración de las GEIH 2016-2021. Las encuestas Fuente: Módulo de migración de las GEIH 2016-21. Las encuestas se se consolidaron para obtener información más coherente sobre los consolidaron para obtener información más coherente sobre los motivos de la migración. motivos de la migración. 66 La informalidad de la tenencia de la tierra es del 41,3 % en los municipios con índices de pobreza inferiores a la media nacional y del 57,3 % en aquellos con índices de pobreza superiores a la media nacional. CO LO M B I A 55 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D Figura 46. Migración interna frente a pobreza en Figura 47. Descomposición de la brecha de origen y destino ingresos laborales67 en relación con las principales Hay una mayor propensión a emigrar, ya que ciudades (Bogotá, Medellín, Cali, Manizales, los índices de pobreza son más altos en origen y Bucaramanga), puntos porcentuales más bajos en destino. La migración no producirá los rendimientos esperados para cerrar las brechas de ingresos sin dotaciones adecuadas. 1 La Guajira Sucre 0,9 Córdoba Probabilidad de emigrar del Chocó departamento, 2018-2022 0,8 Cauca Norte de Santander 0,7 Magdalena Bolívar 0,6 Nariño Cesar 0,5 Santander Caquetá 0,4 Tolima Boyacá Brecha de ingresos 0,3 Huila Antioquia Dotaciones 0,2 Caldas Valle del Cauca Retornos 0,1 Atlántico Risaralda 0 Meta 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 Cundinamarca Quindío Tasa de pobreza 2018 Pobreza en origen IC 95% -50 50 150 250 350 450 Pobreza en destino IC 95% Diferencia de renta laboral per cápita respecto a las ciudades Fuente: GEIH 2022; datos del mapa de pobreza de 2018 de Acosta et Fuente: GEIH (2022). Se implementó una descomposición del ingreso al. (2024a). laboral per cápita de los hogares de Oaxaca utilizando variables Nota: La probabilidad de migrar del departamento en los últimos como: sexo del jefe, edad y edad al cuadrado, tamaño del hogar, si cinco años se estima utilizando como covariables la pobreza en hay niños en el hogar, nivel educativo del jefe y tipo de empleo. origen y destino, el sexo, la edad, la escolaridad, si es jefe de hogar o cónyuge, el tamaño del hogar y si se identifica como campesino, indígena o NARP. 67 La brecha se calcula con respecto a Bogotá y las áreas metropolitanas de Medellín, Manizales, Cali y Bucaramanga, que tuvieron el ingreso per cápita más alto en 2022. La brecha de ingresos se calcula dividiendo el ingreso laboral per cápita de las cinco áreas metropolitanas entre el del departamento, y luego restando 1. En los departamentos de Antioquia, Quindío, Valle del Cauca y Santander, se compara el departamento sin el área metropolitana respectiva con las cinco áreas metropolitanas. Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 56 Distancias: algunos lugares permanecen aislados, y los riesgos relacionados con el clima podrían amplificar las distancias Las distancias pueden poner servicios, mercados y oportuni- producen en zonas con accesibilidad media-baja o baja. Ade- dades fuera del alcance de muchos. La distancia digital y física más, la baja conectividad puede fomentar las economías ilega- puede hacer que las regiones rezagadas y remotas sean menos les, ya que el 43 % de los municipios con cultivos de coca están atractivas para las empresas y limitar el acceso de las personas aislados o tienen baja accesibilidad (en comparación con el 17 a más y mejores servicios y oportunidades. % de los municipios sin cultivos de coca).70 En Colombia, algunas zonas del país están actualmente Las tecnologías digitales pueden ayudar a reducir algu- desconectadas de los centros económicos68 debido a la falta nas distancias. La conectividad digital puede aumentar el acce- de carreteras y otras infraestructuras de transporte. El es- so a la información y los servicios, reducir los costos comerciales tado de las carreteras, especialmente en las zonas rurales, es y abrir oportunidades económicas. Sin embargo, existen gran- deficiente; una quinta parte de las carreteras secundarias y un des disparidades espaciales en el acceso a estas tecnologías (fi- tercio de las terciarias son inadecuadas y están sin pavimentar gura 51), con menor acceso en las zonas con mayor duración de (Banco Mundial, 2023a). Con datos censales, satelitales y admi- los desplazamientos. Estas disparidades también se dan entre nistrativos, este estudio construye categorías de accesibilidad grupos poblacionales (figura 50). Mientras que el 80 % de la para cada municipio, y captura el tiempo de viaje a los nodos población de Valle y Bogotá tiene acceso a Internet, en Vichada económicos.69 Muestra que el 21 % de los municipios, que al- y Vaupés solo lo tiene el 10 %. El acceso a Internet es menor bergan aproximadamente a 4 millones de personas, tienen una en los lugares más pobres, e incluso cuando está disponible accesibilidad baja o están aislados (figura 48). Las distancias los grupos más pobres tienen menos medios para conectarse. son significativamente mayores en las regiones del Amazonas, Un informe reciente sobre tecnologías digitales propuso que Orinoquía, Pacífico y sur del Caribe, donde los índices de pobre- se desarrollara un marco regulador diferencial para ofrecer za tienden a ser más elevados. Existe una correlación positiva conectividad a las zonas rurales y remotas de Colombia (Ban- entre el tiempo de desplazamiento a los centros económicos y co Mundial, 2023b). Incluso dentro de las zonas urbanas, y en la pobreza multidimensional municipal, lo que refleja el menor particular en presencia de altos costos intraurbanos, hay opor- acceso a los servicios y a las oportunidades económicas en las tunidades que se pueden aprovechar; entre los países de ALC, zonas más remotas (figura 49). Pero más allá de esto, la conec- Colombia tiene uno de los porcentajes más altos de trabajado- tividad limitada afecta al potencial económico de las regiones. res urbanos con empleos adecuados para el teletrabajo, pero Por ejemplo, el 40 % de los cultivos primarios en Colombia se sin acceso a Internet en el hogar (Lanchovichina, 2024). 68 Los centros económicos se definen usando varios criterios: primero, 29 capitales de departamento (San Andrés, Mitú, Agua de Dios e Inírida) siguiendo la metodología de conectividad del DNP, y 21 municipios adicionales seleccionados por: luces nocturnas (entre el 25 % de las ciudades más brillantes), categorización de municipios de alto desarrollo (C y G1) y ubicación (áreas cercanas especialmente aisladas). 69 La accesibilidad baja se refiere a un tiempo de viaje de más de seis horas a la ciudad desarrollada más cercana (de las cinco consideradas), mientras que los aislados son municipios sin camino a las cinco ciudades más desarrolladas o cuya red de carreteras más cercana está a más de 2 kilómetros de distancia. Las estimaciones de accesibilidad se basan en diversas fuentes de datos: Red personalizada de Open Street Maps (498.239 km de red vial y 19.120 km de red hídrica), área censal urbana del Marco Geoestadístico Nacional del DANE de 2018 y un compuesto de productos de mármol negro de la NASA de 2022 (Análisis sobre accesibilidad vial adicional a este informe). 70 Análisis sobre accesibilidad vial para este informe. CO LO M B I A 57 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D Figura 48. Categorías de accesibilidad basadas Figura 49. Tiempo de viaje (minutos) frente a tasa en el tiempo de viaje, por municipio (color más de pobreza multidimensional, 2018 oscuro distancias de viaje más largas) Cuanto mayor es el tiempo de desplazamiento Algunos municipios están bastante aislados o a los centros económicos, mayor es la tasa de alejados de los centros económicos. pobreza multidimensional. 100 90 Pobreza multidimensional 2018 80 70 60 50 40 30 20 10 0 0 200 400 600 Tiempo de viaje (minutos) 1. Bajo Acc 2. Medio 3. Medio 4. AltoAcc Bajo Acc Alto Acc Fuente: Análisis sobre accesibilidad vial para este informe, utilizando Fuente: Análisis sobre accesibilidad vial para este informe, utilizando Open Street Maps, el censo de 2018 y los datos de luces nocturnas de datos del censo de 2018, estimaciones de pobreza multidimensional la NASA de 2022. del censo de 2018, Open Street Maps, y datos de luces nocturnas de la NASA de 2022. Figura 50. Porcentaje de la población con acceso a Figura 51. Penetración de Internet, 2021 Internet Las zonas periféricas y pobres del país tienen Los grupos pobres y étnicos, los emigrantes y menor acceso a las tecnologías digitales. las víctimas de desplazamientos tienen menor acceso a Internet. Pobre No pobre Hombre Mujer Rural Urbana NARP Ninguna Indígena No migrante Desplazamiento forzado Mig. Migrante Interno Internacional 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% Porcentaje de la población Fuente: ECV (DANE, 2023a). Los datos de hogares con Fuente: Datos del Ministerio de Tecnologías de la Información y las desplazamiento forzado son de 2022. Comunicaciones (MinTIC). Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 58 Los desastres relacionados con el clima son cada vez más Figura 52. Categorías de accesibilidad en caso frecuentes y afectarán a las distancias físicas. La frecuencia y de inundación grave, en comparación con la los daños de las catástrofes naturales han aumentado en Co- referencia de la figura 48 lombia desde 1998, siendo Antioquia, Putumayo, Santander y Las catástrofes relacionadas con el clima Caldas los departamentos más afectados (Ayala-García y Ospi- pueden aumentar las distancias. no-Ramos, 2023). La superposición de los datos de conectividad con los datos de eventos sobre inundaciones y deslizamientos de tierra muestra que la periferia (más pobre) corre el riesgo de quedar cada vez más aislada debido a eventos adversos como inundaciones (figura 52) y deslizamientos de tierra. Se trata de lugares con mayor exposición, mayor vulnerabilidad a eventos relacionados con el clima y mayor pobreza (Banco Mundial, 2023c). El cambio climático también tendrá un efecto negativo sustancial en los salarios que afectará especialmente a los trabajadores más pobres y rurales más que a los urbanos más ricos (Banco Mundial, 2021). Fuente: Análisis de accesibilidad vial para este informe, combinando los datos de accesibilidad con datos del Portal de Conocimientos sobre el Cambio Climático del Banco Mundial, datos de eventos adversos sobre inundaciones y deslizamientos de tierras; Proyecto de Intercomparación de Modelos Acoplados n.o 5 (CMIP5). Nota: El periodo de retorno de 50 años corresponde a una probabilidad de exceder de 1/50, equivalente a un 2 % para un año determinado. La promesa de las ciudades: Las ciudades pueden ofrecer un mejor acceso a los servicios, pero no siempre a mayores ingresos Las aglomeraciones tienen el potencial de ofrecer mejores 2024). Así pues, las aglomeraciones se consideran desde hace puestos de trabajo y oportunidades empresariales y un acceso tiempo una vía para la reducción de la pobreza (Glaeser, 2012). más asequible a los servicios básicos. Las economías de escala Sin embargo, la promesa no siempre se cumple. Las ciudades derivadas del aumento de la densidad facilitan la prestación de suelen ser costosas, estar congestionadas y contaminadas, cos- servicios públicos a menor costo y, por tanto, la acumulación de tos que a menudo socavan los beneficios que pueden ofrecer la activos como el capital humano. Las aglomeraciones también densidad y la proximidad. Las nuevas investigaciones apuntan prometen mayor productividad e innovación, desde la concu- al papel de la inversión en ciudades secundarias como motor rrencia y el flujo de ideas hasta menores costos de intercambio de la reducción de la pobreza (Christiaensen y Kanbur, 2016). de conocimientos (Grover et al., 2022; Rodríguez-Pose et al., La discriminación en el mercado laboral también puede limitar CO LO M B I A 59 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D la capacidad de ciertos grupos para cosechar los beneficios que res a la media nacional (figura 53). Debido a la pequeña escala las aglomeraciones pueden proporcionar (Grover et al., 2022). de estos municipios, sus habitantes se beneficiarían del acce- Por ejemplo, casi la mitad de la población migrante venezolana so a las oportunidades que pueden ofrecer las ciudades más en Colombia, que vive sobre todo en ciudades, ha tenido difi- grandes. Además, 234 municipios están aislados o tienen poco cultades para encontrar trabajo, y un tercio de ellos afirma que acceso a centros económicos (figura 54). El análisis encuentra se debió a la discriminación relacionada con su nacionalidad una alta correlación positiva entre menor densidad, mayores (DANE, 2023b). Del mismo modo, existe una correlación entre tiempos de desplazamiento y menor educación, lo que indica los prejuicios implícitos de los orientadores laborales de los que muchos municipios están simultáneamente más aislados servicios públicos de empleo y las tasas más bajas de remisión y menos poblados, con una población menos educada. Como de afrodescendientes a ofertas de trabajo (Duryea et al., 2024). ya se ha señalado, las distancias y los obstáculos a la movilidad En Colombia, la limitada accesibilidad dificulta los be- (como el bajo nivel educativo y de cualificación) pueden limitar neficios de las aglomeraciones. Un número significativo de el acceso de las personas a las ciudades. municipios muy pequeños presenta tasas de pobreza superio- Figura 53. Número de municipios de menos de Figura 54. Número de municipios por categoría de 100.000 habitantes, por tasa de pobreza y tamaño accesibilidad y tamaño de la población de la población Muchos municipios pequeños están Cientos de municipios son muy pequeños y desconectados de los centros económicos. tienen una elevada pobreza. Número de municipios por 450 categoría de accesibilidad 300 Pobreza>39,3% Número de municipios 400 250 Pobreza<39,3% 350 200 300 150 250 200 100 150 50 100 0 50 1-5,000 5,001-10,000 10,001-15,000 15,001-20,000 20,001-25,000 25,001-30,000 30,001-35,000 35,001-40,000 40,001-45,000 45,001-50,000 50,001-55,000 55,001-60,000 60,001-65,000 65,001-70,000 70,001-75,000 75,001-80,000 80,001-85,000 85,001-90,000 90,001-95,000 95,001-100,000 0 0-10 10-20 20-30 30-50 50-100 100-500 +500 Tamaño de población (miles) Aislado Bajo Acc Bajo Medio Acc Alto Medio Acc Alto Acc Tamaño de la población Fuente: Proyecciones de población y mapa de pobreza de 2021 de Fuente: Proyecciones de población e índice de accesibilidad para este Acosta et al. (2024a). informe. Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 60 Además, las ciudades colombianas no siempre están pre- cios), pero no la pobreza monetaria (mayores ingresos) (Banco paradas para ser motores de prosperidad. Los resultados para Mundial, 2021). Además, los desplazamientos podrían estar Colombia indican la presencia de “aglomeraciones estériles” impulsados por la búsqueda de proximidad a los mercados en (Grover y Maloney, 2022), en las que el crecimiento urbano no ausencia de infraestructuras de transporte adecuadas. Bogo- está impulsado por la transformación estructural ni por las ven- tá, por ejemplo, es la ciudad más congestionada del mundo, y tajas típicas de las economías de aglomeración y, en cambio, los hay pruebas de falta de inversión en carreteras que conecten beneficios se ven contrarrestados por los altos costos (Grover y la capital con ciudades del norte, noroeste y suroeste (Iancho- Maloney, 2022; Ianchovichina, 2024). Así pues, el aumento de vichina, 2024). Esta búsqueda de proximidad puede darse in- la densidad en las ciudades puede verse impulsado por otros cluso dentro de las ciudades a nivel de barrio, en un contexto elementos que, a su vez, podrían elevar los costos globales y en el que la vivienda y las infraestructuras inadecuadas son las congestionar más las ciudades. Por ejemplo, la afluencia de principales fuentes de desigualdad intraurbana en Colombia personas a las ciudades podría estar impulsada por la búsque- (Banco Mundial, 2021). El coeficiente de Gini de los ingresos da de servicios básicos que no están disponibles en las locali- dentro de las ciudades más grandes de Colombia osciló entre dades de origen. De hecho, las ciudades colombianas parecen 0,550 en 2002 y 0,510 en 2021. ayudar a reducir la pobreza multidimensional (mayores servi- CO LO M B I A 61 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D Capítulo 5. Trazando la trayectoria: una agenda de políticas Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 62 Este capítulo presenta opciones de políticas para aumentar el acceso a activos y oportunidades económicas de grupos poblacionales y territorios desfavorecidos en Colombia. Su objetivo es contribuir al diálogo de políticas, sobre todo teniendo en cuenta que el Gobierno colombiano ha dado una gran prioridad a la inclusión y a la convergencia regional.71 El capítulo utiliza una lente territorial como contribución clave al discurso sobre políticas que también es relevante para las desigualdades intergrupales. Por un lado, existe una superposición entre los grupos que sufren privaciones (en particular los grupos étnicos) y una concentración en determinados territorios. Además, los gobiernos subnacionales desempeñan un papel en la prestación de muchos de los servicios que necesitan todos los grupos poblacionales, especialmente los más desfavorecidos. Existe una amplia bibliografía que amplía este diagnóstico sobre las desigualdades entre grupos de población y las políticas para abordarlas (véase el anexo F). Las opciones de políticas que aquí se presentan se basan en El diseño de políticas con una perspectiva espacial sigue análisis ya existentes, así como en nuevos conocimientos.72 siendo una oportunidad desaprovechada en Colombia. A ni- No pretenden ser exhaustivas, ni incluyen las políticas econó- vel mundial, se ha prestado cada vez más atención al diseño y micas necesarias para impulsar el crecimiento económico, la la aplicación de políticas mejor adaptadas a los contextos y las productividad y la formalización. Estas últimas se abordan en dotaciones locales (estrategias sensibles al lugar), y que equili- otros informes, como el del Banco Mundial (2021), que también bren las políticas y prioridades diseñadas a nivel central con las incluye un análisis de las transferencias de asistencia social, el obligaciones, instituciones y prioridades a nivel local y regional.74 próximo Memorando Económico Nacional del Banco Mundial Aunque deben tenerse en cuenta las jurisdicciones políticas, el y un próximo informe del Banco Mundial sobre el crecimiento uso de una óptica espacial significa que lo primero es compren- económico regional en Colombia.73 Este último profundizará, der los retos y oportunidades regionales más allá de las fronteras por ejemplo, en cómo mejorar el sistema de transferencias fis- departamentales o municipales. Una vez comprendido bien este cales a los gobiernos subnacionales. contexto regional, los responsables de política pública pueden diseñar funciones y responsabilidades para los distintos niveles Figura 55. Conglomerados de pobreza monetaria a de gobierno y los departamentos y municipios pertinentes. nivel municipal, 2008-2018 Los patrones de convergencia varían según el Pensar desde el espacio los retos del desarrollo exige incorpo- conglomerado rar tres principios fundamentales75 en el diseño de las políticas. En primer lugar, las políticas diferenciadas reconocen la sin- gularidad de las necesidades y los retos regionales y se ale- jan de los enfoques uniformes. A lo largo del informe se han descrito las diferentes realidades que existen en el país, así como los retos derivados de las políticas uniformes. La noción de “clubes de desarrollo” se utiliza cada vez más para aplicar estrategias de desarrollo que se ajusten a las particularidades de los distintos lugares. Este enfoque podría orientar el nivel de complejidad de las intervenciones de políticas para garantizar Fuente: Acosta et al. (2024a). 71 Prioridad en el Plan Nacional de Desarrollo (2022-2026). 72 Incluido el Banco Mundial (2019, 2021 y 2023c). 73 El informe se centrará en las tendencias de convergencia del crecimiento regional, la transformación estructural y su relación con los incentivos a la deforestación en Colombia, las oportunidades que ofrecen las tendencias a la deslocalización del comercio y una revisión del sistema de transferencias fiscales. 74 Para una revisión completa de la literatura sobre estrategias de desarrollo territorial, véase Rodríguez-Pose et al. (2024). 75 Rodríguez-Pose et al., 2024. CO LO M B I A 63 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D que sean adecuadas para cada lugar.76 Este concepto no solo masiado granulares o que aspiran a un nivel de diferenciación se aleja de las políticas uniformes, también evita estrategias que hace inviable su aplicación podrían ser contraproducentes. excesivamente granulares (por ejemplo, únicamente a escala En segundo lugar, las políticas coordinadas enfatizan en municipal o incluso por debajo de ella) que no aprovechan que la ejecución eficaz de las políticas requiere la coordina- plenamente las externalidades de las aglomeraciones sobre ción a varios niveles de gobierno. Esta coordinación garantiza ingresos más altos, o el potencial de las economías de escala que las estrategias satisfagan las necesidades generales de los en la prestación de servicios a la población, sobre todo en los clubes de desarrollo, al tiempo que abordan las estructuras so- lugares menos prósperos o más pequeños. En otras palabras, cioeconómicas propias de cada club, incluidas las de las mino- las políticas atomizadas tampoco son la respuesta. rías étnicas. Más concretamente, la coordinación entre niveles Existen numerosas formas de definir y medir un club de de gobierno puede fusionar los conocimientos sobre el terreno desarrollo, dependiendo del objetivo de la política. Los clubes de las administraciones locales con los objetivos y perspectivas de desarrollo pueden agrupar municipios que se parezcan en generales de los gobiernos regional y nacional. También debe varias dimensiones, como sus niveles de pobreza, composición fomentarse la coordinación horizontal entre departamentos económica y retos para el crecimiento. Un club de desarrollo y, especialmente, entre municipios. Reforzar la capacidad de podría construirse como una medida dinámica, incorporando establecer alianzas con agentes más allá del Gobierno (por información de la trayectoria de una región. El Índice de Tram- ejemplo, la sociedad civil, el mundo académico y el sector pri- pas de Desarrollo es una de estas medidas dinámicas.77 Los vado) puede ayudar a abordar los retos territoriales de forma clústeres de convergencia de la pobreza y el ingreso también integral, aportando valiosas perspectivas, recursos adicionales pueden aportar información adicional; por ejemplo, la figura y soluciones innovadoras. 55 muestra que la tasa de convergencia de la pobreza moneta- En tercer lugar, las políticas integradas van más allá de ria es notablemente más lenta en el clúster 1 que en el clúster las perspectivas puramente sectoriales para abordar de forma 7.78 Giles Álvarez et al. (2024) también proponen clústeres de global los retos del desarrollo y evitar una fragmentación de departamentos utilizando indicadores económicos y sociales. las intervenciones. En lugar de basarse en una única palanca de Por último, puede afirmarse que el principio de diferen- desarrollo, las estrategias integradas utilizan una combinación ciación de políticas puede aplicarse no solo a los territorios, de políticas que pueden variar según el club de desarrollo. Los sino también a los grupos poblacionales. En particular, esta territorios y los grupos poblacionales se enfrentan a múltiples diferenciación puede informar el diseño de políticas y pro- obstáculos para mejorar su nivel de vida y, en lugar de interven- gramas que aborden las demandas y necesidades específicas ciones aisladas en un único sector, abordar varias deficiencias al de los grupos desfavorecidos (como las mujeres, los grupos mismo tiempo podría tener un mayor impacto y éxito a la hora indígenas, los afrodescendientes, las personas LGBTQI+, las de cerrar las brechas de oportunidades, por ejemplo, interven- poblaciones desplazadas, las víctimas de conflictos, etc.), y ciones complementarias en servicios de infraestructuras (como empoderarlos para que tengan una voz más fuerte en los pro- agua y saneamiento), salud y conectividad. Este enfoque inte- cesos de toma de decisiones. Al mismo tiempo, las políticas de- grado es clave para generar un impacto sostenible y duradero en la reducción de la pobreza y la desigualdad, y puede basarse 76 Se utiliza en los países de la Unión Europea (UE), como se describe en Rodríguez-Pose et al. (2024). 77 Rodríguez-Pose et al. señalan que el índice “combina tres dimensiones del dinamismo económico (PIB per cápita, productividad y empleo) y evalúa el desempeño regional en estas tres dimensiones en relación con (i) el desempeño pasado de la propia región (normalmente comparando el desempeño en los últimos cinco años en relación con los cinco anteriores); y (ii) el país al que pertenece la región” (2024). Para el caso de Colombia, un país con un alto grado de informalidad, las estimaciones de este informe muestran que es diferente si se utilizan trayectorias de empleo o de empleo formal. 78 El clúster 1 está formado, predominantemente, por municipios situados en las regiones menos desarrolladas, concretamente en las zonas de la Amazonia, el Caribe y el Pacífico, con un 80 % de sus municipios dentro de estas zonas subdesarrolladas. En cambio, el clúster 7 incluye municipios situados en la región más desarrollada del Trapecio Andino. En consecuencia, se prevé que serán necesarias estrategias políticas diferenciadas para abordar las distintas condiciones de estas zonas. Es importante señalar, sin embargo, que las estrategias políticas específicas para cada región pueden no ser del todo adecuadas, ya que los municipios de una misma región pueden pertenecer a clústeres diferentes con características distintas. Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 64 en medidas como la pobreza multidimensional. Por lo tanto, es Este capítulo presenta ejemplos en dos ámbitos de po- importante que sectores como la educación, el saneamiento y lítica que, en su diseño y aplicación, deberían incorporar los la salud, que tienen un peso importante en el gasto subnacio- principios basados en el lugar antes expuestos. Las opciones nal y son fundamentales para que la reducción de la pobreza y políticas se detallan a continuación en la Tabla 1. la equidad actúen de forma integrada (Zapata, 2022). Política 1: Invertir en aumentar el acceso de los pobres y las zonas pobres a los activos productivos Este enfoque en los activos pone la lupa en la capacidad de contribuir a cerrar las brechas de género, ya que las mujeres, y los pobres para generar ingresos y salir de la pobreza. Las en particular las mujeres rurales, están en desventaja en este opciones de políticas para aumentar el capital humano inclu- sentido (Banco Mundial, 2019). En general, estas inversiones yen la introducción de directrices curriculares básicas para las pueden potenciar los beneficios derivados del desplazamien- competencias básicas, lo que beneficiaría a los lugares con ma- to de las personas mediante el fortalecimiento de sus activos yores deficiencias en el aprendizaje; el avance de las iniciativas transferibles, al tiempo que reducen los factores que desalien- existentes de catastro multipropósito para un mayor acceso a la tan la migración, impulsados, por ejemplo, por la ausencia de tierra como activo físico y una mayor movilización de recursos; servicios básicos en los lugares de origen o por una respuesta la promoción de iniciativas para proteger el capital natural en a las perturbaciones. línea con la agenda climática, utilizándolo al mismo tiempo Las opciones de políticas en este ámbito también son de forma sostenible en beneficio de las poblaciones rurales (en coherentes con el aumento del crecimiento económico. El consonancia con las recomendaciones para detener la defores- próximo Memorando Económico Nacional del Banco Mundial tación del Banco Mundial [2023c]); y el establecimiento de una recomienda, por ejemplo, mejorar la calidad y la cobertura de mayor conectividad para mejorar el acceso general a los servi- la infraestructura, especialmente en el transporte, mejorar el cios de los lugares remotos y aislados. Las inversiones en activos aprendizaje y ampliar la inclusión financiera. productivos entre los más pobres y en las zonas rurales pueden Política 2: Mejora del marco institucional La mejora del marco institucional es fundamental para abor- dinación a todos los niveles de gobierno. Esto podría lograrse dar las desigualdades territoriales y entre grupos poblacio- mediante un esquema institucional destinado a coordinar las nales. Como ya se ha mencionado, las instituciones pueden prioridades de políticas en torno al desarrollo y la equidad te- condicionar la capacidad de las personas para acumular acti- rritoriales, tanto desde una perspectiva descendente como as- vos y la creación de empleo local. En este sentido, el reciente cendente (top down/bottom up). Esta configuración institucional informe de la Misión de Descentralización79 (DNP, 2024) pone podría facilitar la inclusión de los principios de diferenciación, su énfasis en las propuestas constitucionales y legislativas para coordinación e integración en la formulación de políticas, ya reformar el marco institucional de la descentralización en Co- que proporcionaría articulación para las intervenciones de los lombia, incluyendo el sistema de financiación territorial, las ministerios competentes a nivel subnacional, especialmente competencias y la gobernabilidad. en aquellos casos en los que se requieran intervenciones multi- Como complemento a estas propuestas, también es ne- sectoriales e integradas. Además, este organismo podría liderar cesario reforzar significativamente los mecanismos de coor- la agenda y el diálogo entre los gobiernos subnacionales y el 79 Se trata de una iniciativa liderada por el DNP para elaborar estudios técnicos e insumos sobre el estado actual de distribución de competencias entre el Gobierno nacional y los territoriales y proponer iniciativas para reorientar el modelo de descentralización (Bateman et al., 2018). CO LO M B I A 65 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D central y abordar retos transversales para la inclusión de grupos dos por el DNP, pueden ser insumos relevantes para orientar específicos. Un diseño institucional de este tipo existe en Perú, esta diferenciación (Bateman et al., 2019). El informe final de donde la secretaría de descentralización tiene la autoridad para la Misión de Descentralización (DNP, 2024) incluye análisis y dar forma y supervisar los esfuerzos de desarrollo territorial y propuestas sobre nuevas categorías de entidades territoriales. descentralización del país y lidera la coordinación entre los go- En segundo lugar, la política debe centrarse también en biernos nacionales, regionales y locales. reforzar la capacidad fiscal y de gestión de los gobiernos sub- Sin embargo, actualmente no existe ningún mecanismo nacionales, especialmente entre las entidades más débiles, formal de coordinación en Colombia, y el diálogo entre los ni- para mejorar la prestación de servicios y el desarrollo local. veles de gobierno se produce a menudo de manera informal o En particular: ad hoc. Esto ha limitado la eficacia de los esfuerzos realizados ■ Desarrollo de capacidades: Las lecciones aprendidas de en el pasado para trabajar en todos los niveles de gobierno y en esfuerzos anteriores que no siempre han tenido éxito su- todos los sectores. En cuanto a su implementación, se podría gieren que hay que centrarse en fomentar la sostenibili- encomendar formalmente esta función al DNP; en su defecto, dad de las estrategias de asistencia técnica y desarrollo de se podría crear un organismo del gobierno central que depen- capacidades. Esto significa pensar en una infraestructura da directamente de la oficina de la presidencia para facilitar permanente de capacidades compartidas y desarrollo de la coordinación entre todos los ministerios competentes. Esta capacidades a nivel subnacional (para la recaudación de propuesta podría complementar la de la Misión de Descentra- ingresos o el diseño de proyectos de inversión, por ejem- lización, que propone la creación de una instancia permanente plo), en lugar de centrarse en la formación del equipo exis- de concertación y asesoría técnica entre el Gobierno nacional, tente en un momento determinado. Lo mismo ocurre con las entidades territoriales y los actores sociales.80 las instituciones étnicas, actores clave para el desarrollo Incluso en ausencia de reformas constitucionales o le- de las minorías étnicas. En línea con lo anterior, el DNP gislativas, es posible avanzar a más corto plazo. En primer (2024) también propone adoptar instancias regionales, o lugar, la mejora del marco institucional exige reforzar las de carácter técnico y de asesoría autónoma, para la des- herramientas para pensar espacialmente la elaboración de centralización. Promover el fortalecimiento de capacida- políticas. Como se ha señalado, esto llama a establecer tipolo- des también puede incluir el desarrollo de herramientas gías o clasificaciones para diferenciar las políticas y normativas de apoyo y capacitación para entidades territoriales con nacionales. No se trata necesariamente de tener una sola, ya criterios diferenciales en términos de competencias, ca- que dependerán del objetivo de la normativa, política o inter- pacidades y recursos. Finalmente, mejorar las capacidades vención. No obstante, pensar en términos espaciales exige mi- en el manejo de un catastro multipropósito y el recaudo rar más allá del nivel municipal para lograr economías de escala del impuesto predial puede contribuir a mejorar la ges- y potenciar las relaciones a nivel subnacional que pueden dar tión fiscal, particularmente si se focaliza en las principa- lugar a oportunidades económicas para los lugares rezagados, les fuentes de ingresos (impuesto predial e impuesto de sobre todo a medida que las inversiones locales en activos pro- industria y comercio [ICA]). ducen beneficios. Incluso dentro del espacio normativo actual ■ Esquemas asociativos: La creación de incentivos para hay margen de mejora. Por ejemplo, pueden incorporarse man- aprovechar los esquemas asociativos entre municipios datos metodológicos para el diseño de tipologías adecuadas puede ayudar a aprovechar economías de escala en la a objetivos de política distintivos como parte del proceso de gestión y prestación de servicios.81 Los pactos territoriales, construcción, consulta y aprobación de documentos políticos como la figura del contrato plan a nivel supramunicipal y (Consejo Nacional de Política Económica y Social [Conpes]). Los supradepartamental, pueden promover la colaboración ejercicios de subregionalización funcional, como los realiza- y el diálogo entre actores en busca de escenarios en los 80 Véase la propuesta 1 en DNP (2024). 81 Véase también la propuesta 9 en DNP (2024). Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 66 que todos salgan beneficiados. Esta cooperación no solo ¿Por qué centrarse en estas áreas de políticas? Aunque el podría mejorar la eficiencia y el impacto potencial de la crecimiento económico ha sacado a millones de familias de la aplicación de las políticas (por ejemplo, facilitando las pobreza en Colombia, no ha logrado cerrar las brechas entre infraestructuras regionales o las intervenciones producti- grupos y territorios que a veces han perdurado durante décadas vas), también garantizaría un uso más eficaz y coordinado o incluso siglos. Puede que lo haga con el tiempo, pero simple- de los recursos (DNP, GIZ y RIMISP, 2020). mente esperar no es una opción. Acelerar el camino hacia el ■ Seguimiento y evaluación: Reforzar los datos y los me- cierre de esas brechas exige invertir en redistribución, es decir, canismos de seguimiento y evaluación puede mejorar la “en el tipo de servicios e instituciones que los pobres necesitan rendición de cuentas sobre los resultados del desarrollo para la movilidad económica” (Page y Pande, 2022). Además, (Zapata, 2022). Con una persistencia tan elevada de las los datos de Colombia sobre los motores de la reducción de la desigualdades espaciales y entre grupos a lo largo de dé- pobreza monetaria a mediano plazo (véase el capítulo 1) mues- cadas, y numerosos esfuerzos previos para abordarlas, es tran que el aumento del acceso a los servicios y los activos y la necesario comprender qué funciona y qué no (y por qué) mejora de la capacidad fiscal e institucional de los gobiernos para corregir el rumbo según sea necesario. Sin embargo, subnacionales están asociados a los casos de éxito. esto debe llevarse a cabo de forma que, una vez más, se Diseñar e implementar políticas en estas áreas para re- tengan en cuenta las diferencias de competencias, capa- ducir las brechas entre grupos y territorios puede hacerse, cidades y recursos entre municipios y no se sobrecargue a y hay muchos ejemplos de buenas prácticas en Colombia. A las entidades con menor capacidad. continuación, se describen algunas de ellas, alineadas con las áreas políticas de la tabla 1. 1. Invertir en aumentar el acceso de los pobres a los activos productivos ■ Salud. La estrategia Hospital Padrino ejemplifica cómo atención primaria en salud en Colombia que internalizan ofrecer apoyo a la medida en las zonas de mayor necesi- los principios de modelos de atención diferenciada, aten- dad en la prestación de servicios de salud (políticas dife- ción integral a través de una perspectiva multisectorial y renciadas). A través de alianzas público-privadas (políticas políticas coordinadas entre los actores nacionales, locales y coordinadas), permite que un hospital acreditado con capa- otros (Bonilla Torres et al., 2023). cidad de atención de alta complejidad acompañe y apoye ■ Educación. El programa Todos a Aprender (PTA) es una ini- técnicamente a un hospital con menor capacidad que esté ciativa integral, liderada por el Gobierno, diseñada para operando en el nivel de atención primaria o secundaria. mejorar el aprendizaje fundacional y reducir la pobreza La ampliación de la telemedicina es un componente clave de aprendizaje en las escuelas públicas, con un enfoque de la estrategia, a través de la cual médicos especializados particular en las comunidades marginadas y vulnerables proporcionan segundas opiniones y formación al perso- (políticas diferenciadas). Lanzado en 2012 por el Ministerio nal. Los resultados han sido impactantes. En el hospital de Educación Nacional, el programa está estructurado San José de Buga (Valle del Cauca), las muertes maternas para proporcionar un amplio apoyo y recursos a las es- se redujeron a cero, y la morbilidad materna extrema se cuelas, los profesores y los estudiantes. Los componentes redujo en un 50 % entre 2020 y 2023. El programa se ha clave del PTA incluyen el desarrollo profesional continuo extendido a más de 100 instituciones públicas en Valle del de los profesores, el suministro de libros de texto para ni- Cauca, Cauca y Nariño, ha atendido a más de 430 pacien- ños y guías para profesores de lengua y matemáticas y el tes a través de telemedicina e incorporado a más de 2.000 asesoramiento pedagógico in situ. El programa también profesionales de la salud (Herrera et al., 2022). Más allá incluye la provisión de evaluaciones formativas estanda- de este ejemplo, existen varios modelos innovadores de rizadas. Los recursos educativos y la formación se basan CO LO M B I A 67 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D en pruebas y están sujetos a evaluaciones, con el objetivo aledaños. Un ejemplo es la construcción en curso del de mejorar la alfabetización, la aritmética y el aprendizaje RegioTram de Occidente de cercanías en la región de socioemocional en los primeros grados. Al centrarse en las Bogotá-Sabana. Este último está diseñado para conec- zonas desfavorecidas, la PTA trata de garantizar que los tar Bogotá con sus municipios limítrofes, lo que ayuda alumnos de ingresos bajos tengan acceso a mejores opor- a abordar problemas críticos, como la congestión de las tunidades educativas. A lo largo de los años, y gracias a las carreteras, la conectividad, la accesibilidad y el desa- continuas mejoras de sus mecanismos de ejecución, el PTA rrollo urbano regional. El Gobierno nacional financia ha obtenido resultados positivos en términos de apren- este proyecto junto con el Gobierno de Cundinamarca dizaje de los alumnos, asistencia escolar, aumento de la (políticas coordinadas) (DNP, 2017). promoción dentro del grado y calidad educativa en gene- □ El Proyecto Urbano Integral en la ciudad de Medellín ral (Banco Mundial y DNP, 2022; Universidad de los Andes, (EDU, 2014) implementó un esquema innovador de 2017). El programa ha desempeñado un papel clave en la coordinación y gestión que permitió abordar de ma- reducción de la brecha de rendimiento entre las escue- nera integral diferentes dimensiones del desarrollo las urbanas y rurales, en particular en los municipios que urbano (políticas integradas), lo que mejoró significa- pertenecen a los Programas de Desarrollo con Enfoque tivamente la infraestructura y los servicios sociales Territorial (PDET) del país. Gracias a su enfoque integral en las zonas priorizadas. Se aplicó en las zonas más y a sus intervenciones específicas, el PTA ha contribuido a vulnerables (políticas diferenciadas) e incluyó interven- fomentar un sistema educativo más equitativo y eficaz en ciones para mejorar la infraestructura física (incluidas Colombia, aunque los recientes cambios introducidos en las carreteras) y la movilidad peatonal. La participación el programa en los dos últimos años podrían limitar estos comunitaria fue un factor importante de su éxito (polí- prometedores resultados. ticas coordinadas). ■ Conectividad ■ Inclusión □ Los esfuerzos en curso para mejorar la conectividad □ El sistema y las manzanas del cuidado de la ciudad de pueden contribuir a cerrar las brechas, pero estas inter- Bogotá82 utilizan la infraestructura social existente para venciones tendrán que ser cuidadosamente supervisa- prestar servicios integrales y complementarios (políticas das y evaluadas para valorar sus resultados. En cuanto integradas) dirigidos a las mujeres cuidadoras (políticas a la conectividad rural, el Gobierno tiene una sólida diferenciadas). Ha permitido que más de 400.000 mu- agenda rural que incluye inversiones en carreteras, ríos jeres cuidadoras reciban intervenciones integrales que y aeropuertos. Específicamente, la estrategia Aeropuer- van desde la prestación de servicios básicos que liberan tos para Servicios Aéreos Especiales busca mejorar la tiempo de cuidado hasta la prestación de servicios de infraestructura aeroportuaria en las zonas más aparta- emprendimiento, empleabilidad y otras capacitaciones das del país (políticas diferenciadas), priorizando el me- que permitieron que más de 100.000 mujeres consi- joramiento de seis aeródromos en los municipios de guieran un trabajo formal en la ciudad de Bogotá. Chocó, Nariño, Vichada y Guainía. Esta iniciativa busca □ En los últimos siete años, Colombia ha tenido que hacer mejorar la conectividad de estas regiones e impulsar su frente a una afluencia de cerca de 3 millones de refu- economía, competitividad y turismo. De igual mane- giados y migrantes venezolanos. El Gobierno desarrolló ra, el Gobierno tiene una ambiciosa agenda ferroviaria, dos políticas públicas nacionales (Conpes 3950 [DNP, especialmente el desarrollo en curso de los sistemas 2018] y Conpes 4100 [DNP, 2022a]) que presentan una ferroviarios suburbanos, que busca mejorar la conec- hoja de ruta coordinada, integrada y focalizada (diferen- tividad entre las principales ciudades y sus municipios ciada) para la integración con énfasis en el desarrollo a 82 La experiencia ha sido documentada y ha recibido un reconocimiento considerable. Véanse, por ejemplo: OPSI (s. f.), Rodríguez (2022), Pardo (2023), Alcaldía Mayor de Bogotá (2024) y Secretaría de Planeación (2024). Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 68 largo plazo. Los resultados de estas políticas incluyen coordinar todas las acciones y políticas de la ciudad en la regularización de más de 2 millones de venezolanos relación con los migrantes con el fin de garantizar un (Migración Colombia, 2023), lo que ha favorecido la in- enfoque diferenciado, cohesivo e integral de la migra- clusión de más de 1,5 millones de ellos en el sistema de ción. La Política Pública Distrital de Acogida, Inclusión y seguridad social en salud (Ministerio de Salud y Protec- Desarrollo para los “nuevos bogotanos” (población mi- ción Social, s. f.), entre otros beneficios, como el acceso grante internacional) (Decreto 600 de 2023) estableció a otros servicios sociales, al sector formal de empleo una hoja de ruta a 10 años para mejorar el acceso de la y a servicios financieros. De manera similar, en 2022, población migrante a bienes y servicios. la ciudad de Bogotá creó una oficina designada para 2. Mejorar la capacidad fiscal y de gestión de los gobiernos subnacionales para mejorar la prestación de servicios y el desarrollo local ■ Asociatividad entre gobiernos subnacionales to (políticas diferenciadas), lo que facilita la coordinación □ Las experiencias de asociatividad supramunicipal (polí- con otros niveles de gobierno y la fusión de esfuerzos ticas coordinadas) muestran su importancia y potencial, y recursos.84 especialmente en la realización de economías de esca- □ Por su parte, la Asociación de Municipios de la Sabana la, la formulación estratégica del territorio y los proyec- Centro85 (Asocentro) opera en un contexto muy dife- tos conjuntos o la gestión de proyectos. La Asociación rente, con un conjunto de municipios que hacen parte de Municipios del Catatumbo83 opera en una zona rural de la aglomeración de Bogotá, lo que implica una alta afectada por el conflicto, relativamente desconectada presencia de actividad económica formal, cercanía e de los principales mercados nacionales y con una alta interdependencia funcional con el principal mercado incidencia de pobreza. La asociación ha obtenido cofi- nacional e índices de pobreza relativamente bajos. En nanciación para los proyectos regionales con la parti- el caso de Asocentro, la planeación estratégica a nivel cipación de los gobiernos municipales, el Gobierno de supramunicipal ha permitido avanzar en proyectos re- Norte de Santander y el Gobierno nacional. También gionales que promueven la innovación y la generación creó el Centro Provincial de Gestión Agroempresarial; de ingresos, el desarrollo de instrumentos de planifica- facilitó la financiación del programa de electrificación ción territorial o proyectos estratégicos, como el mane- rural, que benefició a 16.000 familias campesinas con jo y aprovechamiento de residuos sólidos, y la atención acceso al servicio de energía, y aprobó y financió 50 de necesidades locales aprovechando economías de proyectos de asociaciones de productores para forta- escala, entre otros. lecer los sistemas agropecuarios, lo cual mejoró los in- ■ Alianzas. En Misión La Guajira, las empresas privadas gresos de las familias campesinas (políticas integrales). (Grupo Aval y Promigas), el Departamento Administrati- La asociatividad también ha permitido avanzar en la vo para la Prosperidad Social del país y las comunidades planificación estratégica de la subregión en su conjun- locales trabajaron juntos (políticas coordinadas) para sa- 83 Comprende 15 municipios: Ábrego, Bucarasica, Cáchira, Convención, El Carmen, El Tarra, Hacarí, La Esperanza, La Playa de Belén, Ocaña, Río de Oro, San Calixto, Sardinata, Teorama y Tibú. Para una sistematización del caso, ver Cañizales et al. (2021). 84 Se destaca, por ejemplo, la construcción de documentos técnicos, como la Agenda Regional 2032, y la construcción de una cartera de proyectos estratégicos. Esto también ha sido útil para los procesos de comunicación y visibilidad de la asociación y sus municipios y ha facilitado el diálogo, no solo con el Gobierno nacional, sino también con actores del sector privado, lo que ha permitido, entre otros resultados, la participación de los productores rurales en la creación de más de 100 asociaciones de productores y 35 asociaciones de mujeres rurales. 85 Comprende 11 municipios: Cajicá, Chía, Cogua, Cota, Gachancipá, Nemocón, Sopó, Tabio, Tenjo, Tocancipá y Zipaquirá. Ver Asociación de Municipios de Sabana Centro (s. f.). CO LO M B I A 69 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D tisfacer las necesidades básicas insatisfechas en materia complementaria en gestión fiscal y la actualización de de seguridad alimentaria, abastecimiento de agua y so- los registros catastrales han permitido a los municipios luciones energéticas (políticas integradas). La alineación aumentar la recaudación del impuesto sobre bienes in- de objetivos y el reconocimiento de las potencialidades muebles. Como ya se ha mencionado, la capacidad de los y limitaciones de cada actor (políticas diferenciadas) permi- municipios para recaudar sus propios recursos ha sido un tieron identificar y producir resultados concretos.86 Para motor de la reducción de la pobreza. Galapa experimentó su éxito, este tipo de proyectos requiere incorporar las per- un aumento del 153 % en el impuesto predial y una ma- cepciones sobre el terreno de las comunidades y los go- yor participación del impuesto predial en los ingresos biernos subnacionales. Asimismo, herramientas como la tributarios (del 16 % al 25 %). Del mismo modo, Pereira implementación de Obras por Impuestos87 han demostra- (capital de departamento) aumentó los impuestos sobre do el potencial de esta alineación de intereses, esfuerzos, la propiedad en un 34 %, así como la proporción de los im- eficiencias y recursos entre los sectores público y privado puestos sobre la propiedad en los ingresos fiscales (del 39 (políticas coordinadas). En 2023 se aprobaron 91 proyectos % al 41 %) (Alcaldía Municipal de Galapa, 2023; Alcaldía por un valor total de 667.226 millones de dólares. Esta he- de Pereira, 2023). Los factores clave del éxito incluyeron la rramienta ha permitido la creciente participación de em- voluntad institucional de los gobiernos municipales y el presas privadas, con 75 firmas participantes en 2023, de las potencial de mejora, dada la baja recaudación de ingresos cuales 38 eran nuevos participantes. El sector transporte en años anteriores. ha sido el mayor receptor de recursos, y concentra el 45 % ■ Reforzar las herramientas para pensar espacialmente. del total invertido desde 2018. Sin embargo, otros sectores Un buen ejemplo puede extraerse de Antioquia. Este como la educación, la vivienda y la energía, también han departamento adoptó un enfoque diferenciado (subre- visto un número significativo de proyectos aprobados (FIP, gionalización) para responder a la heterogeneidad de 2024). Sin embargo, a pesar de los éxitos, existen áreas de realidades y potencialidades dentro del departamento, mejora,88 y las políticas deben ser cuidadosamente moni- y superó la fragmentación de esfuerzos que puede traer toreadas y evaluadas. una perspectiva municipal. Utiliza categorías y tipologías ■ Movilización de recursos. Hay casos de éxito en la mayor subregionales y regionales para comprender las diferen- acumulación de capital físico (formalización de la tierra) cias territoriales sin tener que fragmentar los esfuerzos a al tiempo que aumenta la capacidad de movilización y nivel municipal. gestión de recursos a nivel subnacional. La formación 86 Véase Misión La Guajira (s. f.). Con este proyecto, por ejemplo, comunidades como Parenska 1, Parenska 2 o Grasamana tienen acceso al agua potable por primera vez con intervenciones que incluyen la construcción de una planta potabilizadora, la recuperación de la funcionalidad de varios pozos y molinos y la perforación y puesta en marcha de nuevos pozos. 87 El mecanismo permite a las empresas financiar proyectos de infraestructura y desarrollo en zonas afectadas por la pobreza y el conflicto a cambio de un descuento en su impuesto sobre la renta. Este esquema busca acelerar la ejecución de obras prioritarias, como carreteras, escuelas, hospitales y acueductos, permitiendo a las empresas invertir directamente en estas comunidades. El Gobierno supervisa y aprueba los proyectos, y se asegura de que cumplen los objetivos de desarrollo regional y contribuyen al bienestar de la población local. 88 Por ejemplo, una reorientación estratégica para que los proyectos contribuyan más efectivamente a la transformación territorial y al cierre de brechas sociales y económicas (FIP, 2024). En la misma línea, es deseable avanzar en el fortalecimiento de las capacidades técnicas y administrativas de los gobiernos subnacionales para gestionar y promover proyectos de asociación público-privada, facilitando así una mayor participación del sector privado en el desarrollo de infraestructura local y regional. Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 70 Tabla 1. Ejemplos de políticas para reducir la pobreza y promover la equidad en Colombia ¿Qué dice el Principales entidades Área de intervención Ejemplos de políticas diagnóstico? responsables Invertir en aumentar el acceso de los pobres y las zonas pobres a los activos productivos • Ampliar la implementación de modelos de medicina familiar y atención primaria multidisciplinaria, con prioridad a las zonas rurales, remotas y periurbanas con escaso acceso a una atención primaria de calidad. Acceso escaso o nulo a los • Introducir incentivos para que los profesionales de la salud servicios de salud trabajen en zonas rurales y remotas a fin de satisfacer mejor las en algunas zonas necesidades de las poblaciones desatendidas. (especialmente • Invertir en telemedicina y transformación digital de forma Ministerio de Salud y pobres y remotas) Salud más amplia para mejorar el acceso a la atención especializada Protección Social y deficiencias en la de pacientes con enfermedades crónicas en territorios disponibilidad de desatendidos. personal de salud, medicamentos y • Reforzar la gobernanza local, informando periódicamente de financiación los datos sobre desigualdades en salud a nivel municipal y exigiendo a los municipios que elaboren planes para reducir estas desigualdades y evalúen anualmente sus avances. Compartir las mejores prácticas y ampliar los programas innovadores. • Introducir una política nacional de libros y recursos educativos de base científica para áreas de aprendizaje fundamentales, como lenguaje y matemáticas, que incluya un programa de desarrollo profesional para profesores. • Vincular el programa Todos a Aprender (que brinda apoyo pedagógico a los docentes) a los lineamientos del currículo básico. • Introducir un sistema nacional de evaluación diagnóstica con representación a nivel escolar para al menos los cursos 1.o y 2.o, con niveles mínimos de competencia claramente establecidos por curso y un mecanismo claro para comunicar los resultados a nivel escolar. Calidad de las • Introducir/ampliar programas que enseñen a los alumnos escuelas y de los al nivel adecuado, centrándose en el desarrollo de las profesores muy capacidades básicas de matemáticas y lectura, en función de las diferente en el necesidades del alumno y no de su edad o curso, a través, por territorio y, por ejemplo, de tutorías, como Compass y Aprendamos todos a leer. Ministerio de Educación Educación tanto, brechas en Nacional el aprendizaje, con • Complementar el aprendizaje en persona con aprendizaje transferencias que adaptativo asistido por computadora, donde se disponga de no compensan estas conectividad. necesidades • Orientar la financiación hacia una asignación por estudiante de las transferencias de prestación de servicios que refleje el costo operativo de proporcionar una educación de buena calidad en todos los niveles y las preocupaciones de equidad. • Buscar economías de escala en la provisión de educación. Por ejemplo, poner en común los recursos de las instituciones públicas de educación terciaria que no cubren los costos de funcionamiento para evitar la fragmentación y vincularlos a resultados y planes de mejora institucional. • Aumentar la oferta de educación preescolar y secundaria superior en las zonas rurales (con implicaciones positivas para cerrar las brechas de género gracias a un mayor acceso a los servicios de cuidado infantil). CO LO M B I A 71 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D ¿Qué dice el Principales entidades Área de intervención Ejemplos de políticas diagnóstico? responsables Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) Superintendencia de Notariado y Registro (SNR) • Impulsar las iniciativas existentes de catastro multipropósito Elevada para registrar los derechos, restricciones y responsabilidades de Departamento Nacional informalidad de la la tierra y sus propietarios. Esto permitiría la introducción de un de Planificación (DNP) tierra, que limita impuesto sobre la propiedad y reforzaría el rendimiento fiscal su uso como activo local, que es clave para reducir la desigualdad en los territorios. Ministerio de Ambiente productivo y la Capital físico: tierra y Desarrollo Sostenible, Las finanzas locales pueden reforzarse (i) al mejorar las capacidad fiscal capacidades del Gobierno municipal para gestionar un catastro Unidad de Parques de los gobiernos multipropósito y recaudar impuestos sobre la propiedad, y Nacionales Naturales subnacionales (ii) al profundizar los vínculos operativos entre el catastro y la gestión fiscal.89 Agencia Nacional de Tierras (ANT) Gobiernos subnacionales (departamentales y municipales) • Garantizar la continuidad de las políticas y programas nacionales de vivienda y mejorar su orientación para facilitar a los hogares con los niveles de ingresos más bajos el acceso a la Ministerio de Vivienda, propiedad. Ciudad y Territorio La vivienda es una de las principales • Reforzar la capacidad técnica y fiscal de los gobiernos Fondo Nacional del fuentes de subnacionales para desarrollar y aplicar políticas y programas Ahorro vulnerabilidad de vivienda adaptados a las necesidades de los hogares y a los intraurbana; algunos Capital físico: medios económicos locales y regionales. Secretarios departamentos subnacionales de siguen presentando vivienda • Aumentar la capacidad de los promotores privados de tamaño vivienda y empresas una alta medio y bajo para incrementar la producción de viviendas en públicas de vivienda vulnerabilidad de las zonas menos desarrolladas, donde el parque de viviendas es la vivienda a los notablemente escaso. Entidades privadas eventos climáticos y otras: Camacol, • Ampliar las políticas y programas de mejora de la vivienda y Asobancaria, cajas de reforzar la capacidad de ejecución de las entidades públicas compensación familiar y privadas para acelerar la reducción del déficit cualitativo de viviendas. • Ampliar los programas de incentivos, por ejemplo, los pagos por servicios medioambientales, los acuerdos de producción- conservación-restauración y los modelos de gestión de los recursos naturales, como la silvicultura comunitaria y el turismo Ministerio de Medio basado en la naturaleza, tanto en los territorios costeros- Ambiente y Desarrollo Elevada Uso sostenible del marinos como en los continentales. Sostenible deforestación capital natural • Se necesitan políticas complementarias, como una aplicación Corporaciones acelerada del catastro multipropósito y la regularización de la autónomas regionales propiedad de la tierra y la reforma rural integral, entre otras (véase Banco Mundial, 2023c; véase más arriba el apartado Políticas agrarias y entidades responsables). Ministerio de Transporte Muchos municipios • Ampliar la conectividad de las zonas residenciales de los Instituto Nacional de están aislados espacios periurbanos y los municipios más pequeños con la red Vías (Invías) o tienen poca Conectividad de carreteras terciarias y secundarias para mejorar el acceso conectividad con los general al empleo, la vivienda, los mercados y los servicios, que Gobiernos centros económicos tienden a concentrarse en las grandes zonas urbanas. subnacionales (departamentales y municipales) 89 Desde la Ley 14 de 1983, el Gobierno ha tomado la iniciativa de fortalecer las finanzas locales mediante el establecimiento de un sistema nacional para vincular el catastro y el impuesto predial. Es importante tener en cuenta las prioridades ambientales en la planificación territorial, como se señala en el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2023, relacionadas con la protección del medio ambiente, la gestión de los recursos naturales, la prevención de amenazas y el riesgo de desastres, la gestión del cambio climático y la soberanía alimentaria (artículo 32, Ley 2294 de 2023). Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 72 ¿Qué dice el Principales entidades Área de intervención Ejemplos de políticas diagnóstico? responsables • Supervisar los avances en la acumulación de capital humano, la inclusión social y las medidas contra la discriminación, con un enfoque diferenciado (es decir, datos administrativos y de encuestas por grupos). • Avanzar en el diseño de políticas y programas que respondan Persisten las a sus demandas y necesidades específicas, lo que contribuye a Mejor atención a los revertir los procesos de discriminación estructural. desigualdades entre Ministerio de Igualdad y grupos excluidos y grupos (en activos e • Integrar la protección de los derechos culturales de las minorías Equidad desfavorecidos ingresos y pobreza) étnicas en el diseño de las inversiones. • Fortalecer su voz y participación en los espacios de toma de decisiones, apoyando las capacidades técnicas, financieras y organizativas de los pueblos indígenas y afrodescendientes, a través de sus asociaciones representativas (por ejemplo, desarrollo comunitario). Mejorar el marco institucional • Ajustar los acuerdos institucionales existentes (por ejemplo, Coordinación relacionados con el DNP) o crear otros nuevos para que un Acuerdo limitada entre organismo del Gobierno central tenga la autoridad formal Despacho del institucional para el niveles de gobierno desarrollo territorial y el mandato de coordinar el desarrollo territorial y las presidente y sectores intervenciones entre sectores (perspectiva multisectorial) y entre niveles de gobierno. • Establecer definiciones de las tipologías relevantes en el proceso de construcción de políticas (puede ser parte del proceso de construcción y aprobación de documentos Conpes) Reforzar las y leyes. Esto incluye establecer una escala territorial en la Las políticas suelen herramientas definición de los clubes o tipologías. Una escala subregional ser uniformes y para pensar puede ser más apropiada o relevante en algunos casos. no reconocen la espacialmente: Departamento Nacional heterogeneidad clubes de • Diseñar políticas de focalización de agrupaciones de de Planeación de necesidades y desarrollo para la municipios que reconozcan la importancia de las relaciones capacidades diferenciación de funcionales y las interdependencias territoriales, que pueden políticas ser fundamentales para la identificación y gestión de “hechos interjurisdiccionales” (Hechos Subregionales, Hechos Metropolitanos y Hechos Regionales - Decreto 1033 de 2021; ver también Bateman et al., 2019). Ministerio de Hacienda y Crédito Público • Mejorar las capacidades municipales de recaudación de Departamento Nacional Deficiencias en recursos propios, en particular en la gestión de un catastro de Planificación la movilización multipropósito y la recaudación de los impuestos sobre la propiedad, centrándose en las principales fuentes de ingresos Instituto Geográfico y gestión de los recursos nacionales, Resultados fiscales (impuesto sobre bienes inmuebles e impuesto de industria y Agustín Codazzi (IGAC) especialmente entre locales comercio [ICA]). Ministerio de Vivienda, los municipios más • Mejorar la capacidad de los gobiernos subnacionales para Ciudad y Territorio pobres gestionar los recursos mediante la creación de capacidad de gestión y gasto de calidad. Gobiernos subnacionales (departamentales y municipales) CO LO M B I A 73 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D ¿Qué dice el Principales entidades Área de intervención Ejemplos de políticas diagnóstico? responsables • Crear capacidad de formulación de políticas y gestión mediante acuerdos de cooperación intermunicipal que consistan en poner en común recursos y compartir capacidad técnica para el diseño y la ejecución de políticas y proyectos y compartir servicios administrativos relacionados con la administración fiscal, la contratación pública, los recursos humanos y las funciones básicas de gestión de las finanzas públicas. Prestar especial atención a la sostenibilidad del esfuerzo de capacitación. Escasa capacidad • Proporcionar herramientas de apoyo y formación a las Ministerio de Hacienda técnica, entidades territoriales para la planificación, diseño y gestión y Crédito Público especialmente entre Capacidad técnica de infraestructuras y servicios esenciales, con criterios institucional diferenciales en cuanto a competencias, capacidades Departamento Nacional los municipios más pobres y recursos. Focalización en las entidades más débiles. de Planeación Implementar metodologías y capacitar al Sistema de Planificación Territorial (SisPT) en la formulación y seguimiento de instrumentos de planificación subnacional. • Reforzar la capacidad técnica de los gobiernos subnacionales débiles para planificar, diseñar y gestionar infraestructuras y servicios clave. • Traducir las reformas legales en instrumentos concretos que puedan orientar a los gobiernos subnacionales en la aplicación de las leyes/decretos territoriales. Departamento Nacional • Mejorar los sistemas de información y la gestión de datos de de Planificación Espacio para los gobiernos subnacionales para alimentar la planificación mejorar los datos territorial y la toma de decisiones. Departamento y la supervisión, y Seguimiento y Administrativo Nacional poca información evaluación • Reforzar la capacidad de seguimiento y evaluación, incluso con de Estadística (DANE) sobre lo que el diseño y la puesta en marcha de unidades de cumplimiento, funciona para identificar qué intervenciones funcionan y cuáles no, y Departamento corregir el rumbo según sea necesario. Administrativo de la Función Pública Departamento Nacional • Coordinar los intereses conjuntos y el uso eficiente de los de Planificación recursos en caso de iniciativas del Gobierno nacional y/o de otros gobiernos subnacionales. Ministerio de Hacienda Mayor coordinación Asociaciones y Crédito Público • Implementar un enfoque top-down/bottom-up para que los para armonizar las entre gobiernos municipios (o clubes de desarrollo) alineen sus prioridades con Gobiernos prioridades y la subnacionales y los compromisos territoriales del plan nacional de desarrollo departamentales aplicación nacionales (vertical) de manera diferenciada con la escala territorial (regional y subregional). Las experiencias de implementación y diseño Regiones de los contratos del plan (en sus diferentes versiones) son administrativas y relevantes para este propósito. de planificación en Colombia (RAP) Escasa coordinación Departamento Nacional entre los gobiernos de Planeación subnacionales, • Establecer incentivos reglamentarios, institucionales y Asociatividad lo que limita las financieros para fomentar la asociatividad. Ministerio del Interior entre gobiernos oportunidades subnacionales • Implementar pactos territoriales funcionales utilizando el Gobiernos de aprovechar (horizontal) contrato plan a nivel supramunicipal y supradepartamental. subnacionales las capacidades conjuntas y las (departamentales y economías de escala municipales) • Identificar y mapear los actores y las capacidades (sociedad Departamento Nacional civil organizada, mundo académico, sector privado, etc.). de Planificación Oportunidades • Alinear intereses y posibles complementariedades, y priorizar perdidas para Ministerio del Interior Alianzas más allá del temas y proyectos de importancia conjunta, cuando proceda. reforzar la Gobierno Identificar funciones, formas de fusionar y coordinar recursos Gobiernos colaboración con y capacidades y esquemas de gobernanza para los proyectos subnacionales otros agentes priorizados. (departamentales y municipales) • Supervisar y evaluar los programas. Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 74 Anexos CO LO M B I A 75 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D Anexo A. Metodología de la pobreza monetaria Los datos para la metodología oficial de pobreza monetaria se ciudad de Bogotá. El uso de la Encuesta Nacional de Presupuesto basan en la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH). Además de los Hogares para la construcción de las líneas de pobreza mo- de proporcionar información sobre el mercado laboral, esta netaria y pobreza monetaria extrema implicó una actualización encuesta contiene preguntas sobre los ingresos de los hogares metodológica en 2019. que permiten construir el ingreso per cápita de la unidad de Una nueva serie de pobreza fue lanzada por el DANE en gasto. Además, la información sobre pensiones y transferencias 2022 con un marco muestral actualizado a partir del censo de institucionales de la GEIH se enriquece con los registros admi- 2018, y que hasta el momento permite hacer comparaciones nistrativos de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes a entre 2021 y 2023. Las variaciones metodológicas incluyeron la Seguridad Social y las distintas transferencias institucionales una nueva estratificación muestral entre municipios y cambios de asistencia social existentes. en el tamaño y distribución de la muestra, entre otros. Se espe- Relevante para el análisis de este informe, la metodología ra que las estimaciones sean revisadas hacia atrás por el DANE emplea un deflactor espacial de precios (DEP). Para la construc- para permitir una serie de tiempo más larga. La línea oficial ción del DEP, se conforma una canasta de bienes que represen- de pobreza per cápita en 2023 fue de COP 435.375, la línea de ta los gastos comunes en todos los dominios, y a partir de las pobreza extrema per cápita fue de COP 218.846. cantidades adquiridas y sus valores unitarios, se construye un Para más información sobre la metodología de estimación índice para deflactar geográficamente. El deflactor se calculó de la pobreza monetaria, consulte la página web del DANE so- con información de la Encuesta Nacional de Presupuesto de los bre pobreza monetaria (DANE, s. f.). Hogares (2016-2017) y, de acuerdo con la amplitud de los domi- nios de análisis para la pobreza monetaria, se realizó para los 24 dominios urbanos y uno rural, tomando como referencia la Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 76 Anexo B. Perfiles de Pobreza en Colombia, 2005, 2018 y 2023 (este último no es comparable) Pobreza Pobreza extrema 2005 2018 2023* 2005 2018 2023* Nacional 45,0 27,0 33,0 13,8 7,2 11,4 Sexo Mujer 45,3 27,6 34,1 14,0 7,5 11,9 Hombre 44,6 26,4 31,9 13,6 7,0 10,9 Zona Rural 56,4 36,1 41,2 16,7 15,4 19,8 Urbano 41,1 24,4 30,6 9,0 4,9 8,9 Etnia Indígena 52,3 60,1 27,8 37,1 NARP 37,1 42,9 12,2 17,2 Grupo no étnico 25,0 30,9 5,9 9,7 Grupo de edad 0-17 años 57,8 39,2 48,2 19,8 11,5 18,1 18-64 años 37,8 22,0 27,8 10,3 5,4 8,9 65+ años 35,6 18,8 24,3 10,5 5,1 8,9 Número de niños y adolescentes Ninguno 16,5 9,7 15,2 3,8 2,7 5,1 Un 28,7 17,8 27,9 6,0 3,8 8,1 Dos 44,7 32,0 44,5 10,5 7,0 13,9 Tres o más 72,5 57,3 70,8 27,5 18,6 30,5 Situación migratoria en los últimos cinco años No inmigrantes 25,4 31,8 6,8 10,9 Migrante interno 25,7 28,4 6,6 9,9 Migrante internacional 39,6 47,8 11,4 15,9 Personas en hogares con víctimas de 54,7 20,5 desplazamiento forzado** Región Bogotá 26,6 12,4 23,7 4,7 2,5 5,5 Caribe 55,9 38,1 46,3 16,1 9,6 18,2 Central 44,2 23,9 29,2 13,9 5,9 9,2 Este 48,1 25,3 28,1 16,1 6,1 9,1 Pacífico 46,5 33,1 34,9 16,9 12,0 13,7 CO LO M B I A 77 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D Pobreza Pobreza extrema 2005 2018 2023* 2005 2018 2023* Departamento Antioquia 41,8 21,2 26,4 13,9 5,6 8,2 Atlántico 48,8 24,2 29,2 9,7 2,4 6,5 Bolívar 51,9 36,2 46,6 12,3 7,0 15,9 Boyacá 58,3 26,6 31,1 27,4 5,4 12,0 Caldas 43,8 22,1 22,3 12,1 5,7 6,0 Caquetá 53,7 40,1 36,8 20,7 8,8 11,0 Cauca 56,1 50,5 45,3 27,4 22,9 18,6 Cesar 56,2 42,9 52,2 14,9 12,5 22,7 Córdoba 63,7 44,2 50,4 28,1 11,1 20,5 Cundinamarca 44,6 16,4 21,5 15,1 4,3 8,2 Chocó 74,7 61,1 67,7 44,2 34,5 43,5 Huila 56,1 37,0 37,3 21,0 9,2 11,9 La Guajira 57,8 53,7 65,3 22,2 26,7 40,6 Magdalena 57,5 46,6 47,6 14,7 14,7 17,1 Meta 38,3 25,4 26,4 11,0 7,3 8,4 Nariño 58,7 41,4 36,1 23,8 12,7 10,5 Norte de Santander 59,4 41,7 37,0 19,4 10,2 9,5 Quindío 45,6 24,1 27,2 10,4 4,4 7,8 Risaralda 35,5 17,7 27,1 8,4 3,1 6,9 Santander 41,4 20,1 29,6 11,9 3,9 8,3 Sucre 63,8 41,0 54,5 23,0 7,5 19,9 Tolima 50,7 31,0 38,1 15,9 9,2 15,8 Valle del Cauca 36,6 20,4 26,6 8,4 5,1 9,1 Fuente: ECH 2005; GEIH 2018 y 2023. Nota: *Las tasas de pobreza de 2005 y 2018 no son comparables con las de 2023. ** La información proviene de la ECV de 2022. Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 78 Anexo C. Perfiles de pobreza: regresiones condicionales, 2005, 2018 y 2023 (este último no es comparable) Resultado: Probabilidad de estar Covariables Resultado: Probabilidad de ser pobre en la pobreza extrema 2005 2018 2023 2005 2018 2023 -0,052*** -0,023*** -0,020*** -0,110*** -0,050*** -0,045*** Zona urbana (frente a zona rural) (0,002) (0,002) (0,002) (0,002) (0,001) (0,001) -0,007*** -0,010*** -0,015*** -0,008*** -0,007*** -0,010*** Hombre (0,002) (0,002) (0,002) (0,001) (0,001) (0,001) 0,118*** 0,150*** 0,081*** 0,122*** Población indígena (frente a grupos no étnicos) (0,005) (0,005) (0,003) (0,003) 0,019*** 0,059*** 0,014*** 0,036*** NARP (frente a grupos no étnicos) (0,003) (0,003) (0,002) (0,002) 0,126*** 0,081*** 0,127*** 0,024*** 0,010*** 0,029*** Un niño o adolescente (frente a hogares sin hijos) (0,003) (0,002) (0,002) (0,002) (0,001) (0,001) 0,279*** 0,212*** 0,278*** 0,067*** 0,037*** 0,076*** Dos niños o adolescentes (frente a hogares sin niños) (0,003) (0,002) (0,003) (0,002) (0,001) (0,002) 0,532*** 0,426*** 0,515*** 0,203*** 0,117*** 0,192*** Tres o más niños o adolescentes (frente a hogares sin niños) (0,003) (0,003) (0,003) (0,002) (0,002) (0,003) 0,031*** 0,022*** 0,020*** 0,023*** 0,014*** 0,017*** Grupo de edad: 0-17 años (frente a 18-64 años) (0,002) (0,002) (0,002) (0,002) (0,001) (0,001) 0,086*** 0,060*** 0,066*** 0,048*** 0,023*** 0,041*** Grupo de edad: 65+ años (vs. 18-64 años) (0,004) (0,003) (0,003) (0,004) (0,002) (0,002) -0,009*** -0,026*** -0,004** -0,004* Migrantes internos (frente a no migrantes) (0,003) (0,003) (0,002) (0,002) 0,091*** 0,112*** 0,041*** 0,043*** Migrantes internacionales (frente a no migrantes) (0,005) (0,005) (0,003) (0,004) 0,171*** 0,157*** 0,108*** 0,051*** 0,027*** 0,062*** Región del Caribe (frente a Bogotá) (0,003) (0,003) (0,003) (0,002) (0,002) (0,002) 0,121*** 0,095*** 0,019*** 0,057*** 0,020*** 0,019*** Región central (frente a Bogotá) (0,003) (0,003) (0,003) (0,002) (0,002) (0,002) CO LO M B I A 79 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D Resultado: Probabilidad de estar Covariables Resultado: Probabilidad de ser pobre en la pobreza extrema 2005 2018 2023 2005 2018 2023 0,143*** 0,097*** -0,004 0,066*** 0,018*** 0,015*** Región oriental (frente a Bogotá) (0,004) (0,003) (0,003) (0,003) (0,002) (0,002) 0,128*** 0,160*** 0,026*** 0,073*** 0,056*** 0,028*** Región del Pacífico (frente a Bogotá) (0,004) (0,003) (0,004) (0,003) (0,002) (0,003) Observaciones 602.988 708.823 767.528 602.988 708.823 767.528 Errores estándar entre paréntesis *** p < 0,01, ** p < 0,05, * p < 0,1 Fuente: ECH de 2005, GEIH de 2018 y 2023. Nota: Las tasas de pobreza de 2005 y 2018 no son comparables con las de 2023. Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 80 Anexo D. Correlaciones de los cambios en la pobreza municipal, 2008-18, 2018-21 Resultado: Variación total Resultado: Variación total de la tasa de pobreza 2008-18 de la tasa de pobreza 2018-21 Menos de Menos de Muestra Más de 30.000 Muestra Más de 30.000 30.000 30.000 completa habitantes completa habitantes habitantes habitantes Tasa de pobreza, año inicial -0,699*** -0,724*** -0,552*** -0,323*** -0,328*** -0,228*** Educación: Variación del porcentaje de personas de 20 años -1,090*** -1,133*** -0,786*** o más con estudios superiores 2005-18 Educación: Porcentaje de personas de 20 años o más con estudios -0,001 -0,001 0,002* superiores, 2018 Educación: Índice de pobreza de 0,093*** 0,080*** 0,113 0,001*** 0,001*** 0,002*** aprendizaje Salud: Variación de la tasa de mortalidad infantil por cada 1.000 -0,021 -0,000 -0,304*** 0,000 0,000 -0,000 habitantes (2008-18/2018-20) Mercado laboral: Variación anual del número de afiliados a la 4,756 3,434 5,229 Seguridad Social por cada 1.000 habitantes (2009-16) Mercado laboral: Número de cotizantes a la Seguridad Social -0,000 -0,000 -0,000 por cada 1.000 habitantes, 2016 Capital natural: Deforestación -0,000 -0,000 -0,000 -0,000 -0,000 -0,000 acumulada 2001-21 Capital financiero: Variación del número de corresponsales -0,000 -0,002 -0,000 0,000 -0,000 0,000 bancarios por cada 1.000 habitantes (2011-18/2018/2021) Capital físico: Informalidad en el índice de tenencia de la tierra, 4,844*** 4,251*** 5,683* 0,038*** 0,041*** 0,021 2019 Capital físico: Variación de la -0,055*** -0,059*** -0,047 cobertura del acueducto, 2005-18 Capital físico: Cobertura del -0,000 -0,000 0,001*** acueducto, 2018 Capital físico: Variación del déficit -0,024* -0,028* -0,004 cualitativo de viviendas, 2005-18 Capital físico: Déficit cualitativo de -0,000 -0,000 0,000 vivienda, 2018 Seguridad: Cambio en el número de homicidios por cada 1.000 0,023 -0,018 -0,250 -0,009 -0,007 0,000 habitantes (2008-18/2018-21) CO LO M B I A 81 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D Resultado: Variación total Resultado: Variación total de la tasa de pobreza 2008-18 de la tasa de pobreza 2018-21 Menos de Menos de Muestra Más de 30.000 Muestra Más de 30.000 30.000 30.000 completa habitantes completa habitantes habitantes habitantes Institucional: Medición de Desempeño Municipal (2016, 2021) -0,018 -0,023 0,048 -0,000 0,000 -0,001** - Componente de gestión Institucional: Variación del porcentaje de ingresos -0,026* -0,029 -0,043 -0,000 -0,000 -0,001* correspondientes a recursos propios (2008-18/2018-21) Institucional: Variación del porcentaje de ingresos -0,027* -0,033** -0,038 -0,000 -0,000 -0,001* correspondientes a transferencias (2008-18/2018-21) Accesibilidad: Tiempo de viaje 0,199 0,424* 0,053 0,001 0,000 0,002 Accesibilidad: Penetración de -0,240*** -0,282** -0,111 -0,001** -0,001* -0,002 Internet (2018/2021) Aglomeraciones: Cambio en la densidad de población (2008- -4,512** -5,674** 2,423 0,093 0,119 -0,077 18/2018-21) Constante 22,881*** 25,891*** 2,846 0,059** 0,072** -0,053 Observaciones 1.027 827 200 1.030 829 201 R-cuadrado 0,716 0,744 0,703 0,624 0,649 0,654 Errores estándar entre paréntesis Efectos fijos de departamento *** p < 0,01; ** p < 0,05; * p < 0,1 Trayectorias: Prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano 82 Anexo E. Índice de Discontinuidad Estatal: Metodología Siguiendo a Ceriani et al. (s. f.), la construcción del Índice de Densidad del Estado: a nivel local, se define como el Discontinuidad Estatal se basa en dos medidas: la eficacia y la grado global de eficacia estatal en todos los ámbitos de polí- densidad estatal. ticas. Si cada dimensión cuenta por igual a la hora de definir la Eficacia del Estado: a nivel local, se define como el alcan- densidad del Estado, esta se reduce a la media aritmética no ce de la intervención del Estado en un ámbito específico de ponderada de los niveles de eficacia en los distintos ámbitos políticas. Obsérvese que la definición concreta depende de políticos. El documento incluye un debate sobre la elasticidad las características del ámbito de políticas considerado y de la de sustitución entre los distintos ámbitos políticos. disponibilidad de datos. Para algunos ámbitos de intervención, Discontinuidad estatal: los autores resumen la informa- puede expresarse como el porcentaje de la población a la que ción sobre la densidad del Estado a nivel subnacional en un se llega con éxito mediante un servicio, por ejemplo, el porcen- Índice Global de Discontinuidad del Estado. Si la densidad taje de la población que vive en una zona conectada a la electri- del Estado es la misma en todas las regiones, significa que el cidad, el agua o el alcantarillado; el porcentaje de la población Estado tiene el mismo nivel de alcance en todo el territorio, y alfabetizada; el porcentaje de niños vacunados o el porcentaje ninguna región está desatendida en detrimento de otras. Por de hogares a los que llega la radio o una señal de móvil. Para otra parte, si un Estado es más denso en algunas regiones que otros ámbitos de intervención estatal, puede expresarse como en otras, esto puede ser sintomático en última instancia de la la frecuencia de un servicio (por ejemplo, la frecuencia semanal voluntad política de excluir a grupos específicos de la pobla- de recogida de residuos sólidos) o como el número de provee- ción. La discontinuidad del Estado se define como la distri- dores de servicios por habitante (por ejemplo, el número de bución desigual de la densidad del Estado en el territorio y se médicos por habitante). Otras definiciones de la eficacia del mide como las diferencias medias de densidad relativa entre Estado pueden incluir el número de horas al día que se puede las regiones, normalizadas por la densidad media del país. Por acceder a un determinado servicio (por ejemplo, la electrici- lo tanto, si todas las regiones tienen la misma densidad, D = 0; dad); una medida de la capilaridad de la red vial y ferroviaria si el Estado está ausente en todas las regiones excepto en una, de la región; etc. No obstante, dado que los distintos ámbitos la discontinuidad es máxima y D = 1. de intervención estatal deben agregarse posteriormente, los autores introducen el concepto de eficacia normalizada. CO LO M B I A 83 E VA LUA C I Ó N D E L A P O B R E Z A Y L A E Q U I D A D Anexo F. Recursos adicionales sobre desigualdades entre grupos de población Desigualdades de género ■ Banco Mundial. (2019). Colombia Gender Assessment. World ■ Foro Económico Mundial. (2023). Global Gender Gap Report Bank Group. https://documents1.worldbank.org/curated/ 2023. World Economic Forum. https://www.weforum.org/ en/665381560750095549/pdf/Gender-Equality-in-Colom- publications/global-gender-gap-report-2023/ bia-Country-Gender-Assessment.pdf. ■ PNUD. (2020). Informe sobre Desarrollo Humano 2019 (con ■ CAF. (2024). Estudio Experimental de Género. Scioteca. ht- un enfoque de género en el capítulo 5). https://www.undp. tps://scioteca.caf.com/handle/123456789/2212 org/es/colombia/publicaciones/informe-sobre-desarro- ■ DANE y ONU Mujeres. (2022). Mujeres y Hombres: Brechas de llo-humano-2019 Género en Colombia. ONU Mujeres Colombia. https://colom- ■ PNUD. (2023). Ruta para el Desarrollo Territorial con Enfoque bia.unwomen.org/sites/default/files/2022-11/MyH%20 de Género. https://www.undp.org/es/colombia/publicacio- BrechasColombia-NOV5-17Nov%20%284%29.pdf. nes/ruta-desarrollo-territorial-enfoque-genero Población LGBTQI+ ■ DANE. (2023). Registro Voluntario para la Visibilidad de la Di- the LGBT Population in Bogota, Colombia? 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