REPÚBLICA ARGENTINA MEMORANDO ECONÓMICO DEL PAÍS Un nu vo hori ont d cr cimi nto Mejorar política fiscal, abrir mercados e invertir en capital humano © 2024 Grupo Banco Mundial 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, EE. UU. Teléfono: 202-473-1000; sitio web: www.bancomundial.org El presente documento fue elaborado por el personal del Grupo Banco Mundial, con contribuciones externas. La expresión “Grupo Banco Mundial” hace referencia al Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), la Asociación Internacional de Fomento (AIF), la Corporación Financiera Internacional (IFC) y el Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (MIGA), organizaciones jurídicamente independientes. 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La política pública limita la inversión privada, obstaculizando el crecimiento 27 1.4. En Argentina las emisiones se han desvinculado del crecimiento, pero la intensidad de las emisiones es un desafío 38 1.5. Recomendaciones de política 41 Referencias 43 2  Mejorar la integración comercial para la competitividad y el crecimiento 45 2.1. Los resultados de las exportaciones son decepcionantes 45 2.2. Los costos y las fricciones comerciales limitan el potencial exportador de Argentina 51 2.3. Hacia un proceso gradual de integración comercial 63 2.4 Recomendaciones de política 75 Referencias 78 Anexo 2A. Marco de modelado del EGC 80 3  Mejorar y utilizar el capital humano para un crecimiento inclusivo 84 3.1 El mercado laboral se caracteriza por niveles crecientes de precariedad, baja productividad y modestos niveles de habilidades 84 3.2 El futuro del trabajo está cambiando la demanda de habilidades 89 3.3. El capital humano de Argentina necesita adaptarse al cambiante mundo laboral 95 3.4 Recomendaciones de política 106 Referencias 111 4  Biotecnología y vehículos: 116 4.1 Biotecnología: Impulsada por la excelencia científica, pero limitada por un incipiente desajuste de habilidades 117 4.2 Vehículos automotores: Una larga tradición industrial debilitada por la inestabilidad macroeconómica y una política comercial distorsiva 130 Referencias 136 Lista de figuras Figura 1. El ingreso de Argentina está cada vez más rezagado del de las economías de ingreso alto 2 Figura 2. La elevada prociclicidad fiscal alimenta la volatilidad macroeconómica 3 Figura 3. Argentina tiene uno de los sectores públicos más grandes 5 Figura 4. El número de exportadores ha disminuido desde su máximo en 2006 6 Figura 5. Argentina ha perdido participación de mercado en los mercados internacionales en todos los sectores (2012-19) 6 Figura 6. El capital humano es el componente más importante de la riqueza nacional total de Argentina 8 Figura 1.1 El PIB de Argentina se aleja del de los países de ingreso más alto... 17 Figura 1.3 Argentina ha experimentado la mayor cantidad de años en recesión a nivel mundial 17 Figura 1.2 ...y su dinámica de crecimiento es más débil que la de la mayoría de sus pares 17 Figura 1.4 Argentina se encuentra entre los primeros países por su desarrollo humano 18 Figura 1.5 El ingreso varía mucho de una provincia a otra 19 Figura 1.6 La productividad laboral de las regiones más pobres está alcanzando a la de las regiones más ricas 19 Figura 1.7 Los trabajadores argentinos están concentrados en sectores de baja productividad 20 Figura 1.8 El aumento del PIB per cápita proviene del crecimiento del empleo, no del de la productividad laboral 20 Figura 1.9 El crecimiento se explica por la acumulación de trabajo y capital 21 Figura 1.10 La productividad total de los factores se ha estancado 21 Figura 1.11 La volatilidad de la producción es elevada 22 Figura 1.12 Argentina tiene más capital natural por persona que algunos de sus pares, impulsado por la abundancia de tierras agrícolas 23 Figura 1.13 Sin embargo, la riqueza global es comparativamente inferior a la de algunos de sus pares 23 Figura 1.14 Los shocks favorables en los términos de intercambio están asociados a una expansión de los sectores comercializables y no comercializables, distintos de las materias primas 25 Figura 1.15 La extrema volatilidad macroeconómica de Argentina está vinculada a una elevada prociclicidad fiscal 26 Figura 1.16 Argentina es uno de los pocos países que ha profundizado su prociclicidad 27 Figura 1.17 El crédito bancario nacional al sector privado argentino es inferior al de sus pares regionales 28 Figura 1.18 El crédito al sector público es mayor en Argentina que en sus países pares 29 Figura 1.19 Argentina experimenta múltiples cambios en los derechos de exportación cada año 30 Figura 1.20 Las tendencias de crecimiento del consumo superan las tendencias de crecimiento del PIB antes de las crisis 30 Figura 1.21 La absorción interna es elevada y ha aumentado, impulsada por las importaciones 33 Figura 1.22 La tasa de ahorro de Argentina es inferior a la de sus pares 34 Figura 1.23 El ahorro interno bruto procede en su totalidad del sector privado 34 Figura 1.24 La balanza de la cuenta corriente se deteriora durante las expansiones 35 Figura 1.25 El tipo de cambio real suele sufrir una marcada depreciación tras un periodo de apreciación 35 Figura 1.26 El sector privado argentino tiene una posición de inversión internacional neta positiva 36 Figura 1.27 La elevada posición crediticia neta contrasta con la de sus países pares 36 Figura 1.28 La tasa de inversión total de Argentina es baja 37 Figura 1.29 La inversión extranjera directa no compensa la baja inversión, a diferencia de sus países pares 37 Figura 1.30 El gasto en I+D es bajo en el contexto internacional 38 Figura 1.31 El stock de capital per cápita también ha mostrado un crecimiento lento 39 Figura 1.32 Las emisiones de GEI han disminuido en la última década 40 Figura 1.33 La disminución de las emisiones ha sido impulsada por el sector forestal 40 Figura 1.34 La intensidad de las emisiones sigue siendo superior a la de la mayoría de sus pares 41 Figura 2.1 LA relación comercio/PIB de Argentina es una de los más bajas dentro de su grupo de ingreso 46 Figura 2.2 La apertura comercial está muy por debajo de su potencial 46 Figura 2.3 Argentina ha perdido participación de mercado en todas sus categorías de exportación 47 Figura 2.4 La contribución del comercio al PIB ha disminuido 47 Figura 2.5 Argentina ha ido perdiendo participación en el mercado mundial 47 Figura 2.6 Los productos no diferenciados representan la mayor parte de las exportaciones argentinas 50 Figura 2.8 La participación hacia atrás en las CVM ha disminuido 50 Figura 2.7 Las exportaciones de alta tecnología representan una parte muy pequeña y de lento crecimiento 50 Figura 2.9 El número de nuevos exportadores ha disminuido constantemente desde 2002 51 Figura 2.10 Las elevadas tasas de salida significan que el número de exportadores ha disminuido 51 Figura 2.11 En Argentina, los aranceles son más elevados que en la mayoría de los países de comparación 52 Figura 2.12 Las medidas no arancelarias son significativas 54 Figura 2.13 Las reducciones de las líneas arancelarias sujetas a controles cuantitativos se han revertido 54 Figura 2.14 Argentina cuenta con menos acuerdos comerciales que sus países de comparación 56 Figura 2.15 El comercio dentro del Mercosur está por debajo del de otros bloques 56 Figura 2.16 Argentina está retrasada en la adopción del programa de Operador Económico Autorizado 59 Figura 2.17 El desempeño logístico de Argentina está por debajo del de la mayoría de sus pares... 60 Figura 2.18 Puntuación y clasificación de Argentina en el IDL 60 Figura 2.19 La liberalización del comercio podría ser gradual para determinadas áreas 66 Figura 2.20 El ALC UE-Mercosur mejoraría la producción, el ingreso real y el comercio 66 Figura 2.21 Los efectos de la liberalización del comercio variarían en cada sector 67 Figura 2.22 Los alimentos y la agricultura impulsarían la expansión de las exportaciones 68 Figura 2.23 El ALC UE-Mercosur aumentaría los salarios de los trabajadores calificados y no calificados 69 Figura 2.25 ...y tenga efectos distributivos progresivos 69 Figura 2.24 Es probable que el acuerdo favorezca a los pobres... 69 Figura 2.26 El crecimiento de las exportaciones de servicios se ha estancado, pero los SIC están incrementando su participación 71 Figura 2.24 Los SIC representan más de la mitad de las exportaciones argentinas de servicios... 72 Figura 2.25 ...liderados principalmente por los servicios informáticos 72 Figura 2.29 Los servicios nacionales representan un porcentaje de las exportaciones superior al de sus pares... 73 Figura 2.30 ... y su participación ha aumentado 73 Figura 2.31 Las barreras al comercio digital son elevadas 75 Figura 3.1 La productividad laboral en Argentina ha permanecido estancada 85 Figura 3.2 El crecimiento de la productividad sectorial se encuentra por detrás del de sus pares 85 Figura 3.3 La reasignación intrasectorial ha contribuido negativamente al crecimiento 86 Figura 3.4 Las mejoras del mercado laboral se han estancado desde 2010, lo que se refleja en las tasas de desempleo... 87 Figura 3.5 ...y en las tasas de subempleo 87 Figura 3.6 La informalidad ha dejado de disminuir... 88 Figura 3.8 El crecimiento del empleo se ha concentrado en el sector público... 88 Figura 3.7 ...situando a Argentina en la mitad de la tabla entre los países de comparación 88 Figura 3.9 ...cuya participación en el empleo total es de las más altas entre los países de comparación 88 Figura 3.10 Los niveles educativos de la fuerza laboral argentina han aumentado... 89 Figura 3.11 ...pero las tasas de educación terciaria están disminuyendo entre los más jóvenes 89 Figura 3.12 La fuerza laboral argentina está menos educada que la de sus pares aspiracionales 90 Figura 3.13 Argentina también está por detrás de la mayoría de sus pares aspiracionales respecto a las habilidades de su fuerza laboral 90 Figura 3.14 Los empleos emergentes están en las tecnologías digitales, mientras que las tareas manuales se están volviendo redundantes 91 Figura 3.15 Argentina tiene una menor proporción de empleos en riesgo de automatización que otros países de la región 92 Figura 3.16 Argentina tiene menos habilidades digitales que sus países de comparación 92 Figura 3.17 Las habilidades tecnológicas son sólidas en Argentina, pero la adopción de habilidades en tecnologías disruptivas está rezagada 93 Figura 3.18 Los alumnos argentinos de 15 años obtienen puntuaciones inferiores a las de la mayoría de los países de comparación en todas las materias 96 Figura 3.19 Los jóvenes argentinos de 15 años rara vez obtienen puntuaciones altas 97 Figura 3.20 Los resultados del aprendizaje han empeorado... 98 Figura 3.21 ...afectando sobre todo a los estudiantes de nivel socioeconómico más bajo 98 Figura 3.22 La tasa de finalización de la educación terciaria en Argentina es inferior a la de sus países pares 99 Figura 3.23 La educación terciaria en Argentina obtiene buenos resultados en cuanto a habilidades relevantes para los negocios 99 Figura 3.24 Argentina tiene una tasa de matriculación en EFTP inferior a la de otros países pares... 100 Figura 3.25 ...y ocupa el último lugar en porcentaje de titulados en CTIM y TIC 100 Figura 3.26 El capital humano también está muy subutilizado 101 Figura 3.27 La participación laboral femenina es inferior a la masculina 102 Figura 3.29 Las mujeres con hijos pequeños tienen menos probabilidades de participar en el mercado laboral que las que no los tienen 102 Figura 3.28 La brecha de participación laboral entre hombres y mujeres es mayor que en muchos países de comparación 102 Figura 3.30 Las mujeres que trabajan suelen tener más estudios... 103 Figura 3.31 ...pero están subrepresentadas en los empleos de alto nivel 103 Figura 3.32 Las mujeres predominan en los empleos del servicio doméstico, la educación y la salud 104 Figura 3.33 Los jóvenes tienen más dificultades para acceder al mercado laboral 105 Figura 3.34 El desempleo juvenil es más elevado que en la mayoría de los países de comparación 105 Figura 3.35 Una gran proporción de jóvenes no trabaja, estudia o se encuentra recibiendo capacitación 106 Figura 3.36 Los jóvenes tienen más probabilidades de tener empleos precarios 106 Figura 4.1 La mayoría de las empresas biotecnológicas de Argentina son innovadoras y están integradas verticalmente, con un buen número de start-ups 118 Figura 4.2 Mapa del ecosistema biotecnológico argentino 122 Figura 4.3 La industria automotriz ha experimentado 10 años de contracción 133 Lista de tablas Tabla 1 ¿Qué políticas podrían ayudar a Argentina a reducir la brecha de ingreso con las economías desarrolladas a corto y mediano plazo? 11 Tabla 1.1 Argentina ha experimentado cambios de política frecuentes desde 1990 31 Tabla 1.2 Recomendaciones de política 42 Tabla 2.1 Los productos textiles y los alimentos tienen los aranceles más elevados 53 Tabla 2.2 La adopción de la Ventanilla Única de Comercio Exterior ha sido lenta 58 Tabla 2.3 Recomendaciones de política 77 Tabla 3.1 Las mujeres que trabajan en el sector de las TIC tienen más habilidades no tecnológicas que los hombres 104 Tabla 3.2 Recomendaciones de política 110 Tabla 4.1 La mayoría de las empresas biotecnológicas son farmacéuticas y proveedoras de servicios de I+D 119 Tabla 4.2 Los proyectos biotecnológicos están dominados por el sector de la salud 120 Tabla 4.3 Las pequeñas empresas biotecnológicas realizan el mayor esfuerzo en I+D 121 Tabla 4.4 Kits de diagnóstico para COVID-19 desarrollados a través de asociaciones público-privadas 128 Tabla 4.5 Las terminales producen todo tipo de vehículos, con una reciente especialización en camionetas (pick-ups) 131 Tabla 4.6 La producción de vehículos automotores experimentó un importante ciclo de inversión entre 2017 y 2021 133 Agradecimientos El presente reporte ha sido elaborado por un equipo multidisciplinario de diversas Prácticas Globales del Banco Mundial: Agricultura y Alimentación; Cambio Climático; Educación; Energía y Extractivos; Medio Ambiente, Recursos Naturales y Economía Azul; Finanzas, Competitividad e Innovación; Pobreza y Equidad; Macroeconomía; Comercio e Inversión; Transporte; Desarrollo Urbano; y Agua. El estudio fue dirigido por Sonia Araujo (Economista Sénior) bajo la supervisión de Robert Taliercio (Director Regional), Doerte Doemeland y Jorge Araujo (Directores de Práctica), Marianne Fay y Jordan Schwartz (Directores de País). José Daniel Reyes (Economista Sénior) lideró la finalización del informe. Este informe se benefició de una estrecha colaboración con la Corporación Financiera Internacional (IFC), en particular con Ariel José Chirom, Luciana Harrington y Valeria di Fiori.El equipo agradece también las valiosas sugerencias y comentarios de otros colegas del Banco Mundial, como Bill Maloney, Daniel Lederman, Alejandro Espinoza Wang y Xavier Cicera. Yanina Budkin proporcionó una orientación excepcional en materia de comunicación y relaciones externas, mientras que Adriane Landwehr y Geraldine García brindaron un apoyo estelar al proyecto. El equipo agradece las contribuciones de Ariel Coremberg (Universidad de Buenos Aires), Guido Sandleris (Universidad Torcuato Di Tella), Francisco Ballester, Frederico Filippini (Universidad Torcuato Di Tella), Juan Carlos Hallak (CONICET y Universidad de Buenos Aires), Danilo Turpkin (Universidad de Buenos Aires), Victoria Luca (CONICET y Universidad de Buenos Aires), y Belén Bentivegna (CONICET y Universidad de Buenos Aires). Development Data Partnership ya LinkedIn apoyaron el reporte con la provisión de datos y análisis. El equipo se benefició de útiles conversaciones con Andrés Malamud, Daniel Artana, Daniel Heyman, Eduardo Levy Yeyati, Emanuel Álvarez Agis, Fernando Navajas, Guido Sandleris, Juan Carlos Hallak, Marcello Capello y Marina dal Pogetto, así como con miembros de numerosas asociaciones civiles y sectoriales. Un agradecimiento muy especial merece el Secretario de Política Económica, Joaquín Cottani, quien comento la versión final del reporte. El equipo también agradece a Fernando Morra, anterior Secretario de Política Económica por su liderazgo en el diseño del análisis. Valiosos aportes también fueron recibidos en reuniones de discusión con el equipo del Ministerio de Economía y del Ministerio de Relaciones Exteriores, especialmente a Enrique Agustín Hurtado. UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA vii Lista de colaboradores En la siguiente tabla se enumeran los principales autores de cada capítulo, incluyendo personal y consultores del Grupo del Banco Mundial: Capítulo Equipo principal 1 Sonia Araujo, Julián Folgar y Belén Olaiz con aportes de Charl Jooste, Pui Shen Yoong, Ariel Coremberg, Danilo Trupkin y Juan Carlos Hallak 2 José Signoret, Daniel Saslavsky, Israel Osorio-Rodarte, Sonia Araujo, André Barber, José Barbero, Juan Carlos Hallak y Shunko Rojas 3 Harry Moroz, Helena Rovner y María José Vargas Mancera 4 Lilia Stubrin (biotecnología) y Sebastián Brusa y Dante Sica (sector automotriz) viii UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Resumen ejecutivo L as capacidades productivas de Argentina, Sin embargo, Argentina ha tenido dificultades caracterizadas por sus abundantes activos para lograr un crecimiento sostenido. El país era la de capital natural y una fuerza laboral bien séptima nación más rica del mundo en 1918. Su éxito educada, tienen potencial para impulsar un creci- económico se debió a una economía abierta y a po- miento económico sostenido e inclusivo. Argentina líticas de inmigración progresistas. El debilitamiento alberga grandes y diversos recursos naturales, inclu- de su economía durante el siglo pasado hizo que su yendo los segundos yacimientos de litio del mundo, ingreso cayera por debajo de los niveles de los países las segundas reservas de gas y las cuartas reservas de ingreso alto (Figura 1), por lo que Argentina pasó a de petróleo. Sus tierras fértiles la convierten en un ser un país de ingreso medio en la década de 1960. La importante productor agrícola, ocupando el tercer persistente inestabilidad económica junto a políticas puesto mundial en producción de soja. El alto capital económicas ineficaces han obstaculizado el desarro- humano tiene sus raíces en servicios de educación llo, resultando en una tasa promedio de crecimiento y salud, históricamente de alta calidad, así como en anual del producto interno bruto (PIB) de tan sólo 1,8 los logros obtenidos en sectores intensivos en cono- por ciento durante el último medio siglo, muy por de- cimiento, como la investigación y la innovación. bajo del promedio latinoamericano del 3,2 por cien- to. Si Argentina hubiera crecido al mismo ritmo que el resto de América Latina, su PIB per cápita habría sido hoy un 60 por ciento superior, acercándose al nivel de Polonia. 1 Aunque el crecimiento se aceleró en la primera en Argentina. En primer lugar, la volatilidad década del siglo XXI, tras la crisis de deuda macroeconómica es en gran medida responsable del 2001 e impulsado por el auge de los precios de los malos resultados del crecimiento: la internacionales de las materias primas, fue prociclicidad fiscal y la elevada incertidumbre en efímero. Las condiciones favorables de liquidez en torno a las políticas económicas han contribuido a el mundo apoyaron el crecimiento, dando lugar a un un ciclo de auges y caídas. La volatilidad también aumento de los ingresos reales y a una reducción de se debe a una dependencia cada vez mayor de las la pobreza y la desigualdad. Sin embargo, al igual materias primas. La inflación permanente y elevada, que otros países latinoamericanos, Argentina no además de las variaciones bruscas de los tipos de aprovechó el momento para mejorar la política fiscal cambio, reducen los horizontes de planificación de o introducir reformas estructurales que aumentaran las inversiones a largo plazo e impiden el desarrollo la productividad, diversificaran las exportaciones o de los mercados de capitales. En segundo lugar, fomentaran la competitividad externa en general. las políticas comerciales restrictivas, vigentes en Estas políticas podrían haber sostenido el crecimiento parte debido a los desequilibrios macroeconómicos, una vez finalizado el boom global en los precios de las impiden que Argentina aproveche sus enormes materias primas. En lugar de ello, la segunda década ventajas comparativas para cosechar los beneficios del siglo XXI se caracterizó por un bajo crecimiento, del comercio internacional. En tercer lugar, aunque con cinco años de contracción del PIB y una tasa el capital humano es uno de los mayores activos promedio de crecimiento anual del 1,4 por ciento de Argentina, su calidad está disminuyendo (excluyendo 2020). En la actualidad, el PIB per cápita gradualmente. Sin políticas correctivas, las de Argentina está cerca de su nivel de 2007. habilidades de la fuerza laboral del país podrían quedar rápidamente por detrás de las que exige Este reporte identifica tres barreras claves una economía mundial dinámica, impulsada por la para lograr un crecimiento económico sostenido tecnología e intensiva en conocimiento. 1 Figura 1 F1 El ingreso de Argentina está cada vez más rezagado del de las economías de ingreso alto PIB per cápita de Argentina como % del promedio de los países de ingreso alto (1900-2022) 120 100 95 89 84 80 77 60 60 66 43 40 40 34 35 30 20 0 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 Fuente: Datos de la base de datos del Proyecto Maddison (2020) y de The Conference Board (agosto de 2023). Nota: Las economías de ingreso alto son Alemania, Australia, Canadá, Dinamarca, Estados Unidos, Noruega, Países Bajos, Reino Unido, Suecia y Suiza. Los datos de 2019-2021 se estimaron utilizando los cambios en el PIB per cápita de la base de datos de The Conference Board. 1  Si bien la calidad y el rol de las instituciones es determinante para el crecimiento a largo plazo, el presente reporte se concentra en estas tres áreas donde políticas públicas a corto y mediano plazo pueden aliviar los limitantes al crecimiento sostenido en Argentina. Para una discusión sobre el rol de las instituciones en Argentina ver Acemoglu et al (2002), Della Paolera y Taylor (1999), Prados de la Escosura y Villarroya (2004), y Abrieu y Fanelli (2008). 2 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA El informe presenta tres sugerencias para ayudar tar de la población, en particular de los más vulne- a Argentina a afrontar estos desafíos de desarro- rables. Desde 2015, Argentina ha descendido cuatro llo y retomar de una manera duradera y sostenible posiciones en la clasificación del Índice de Capital la senda de crecimiento económico: Humano del Banco Mundial. Los niveles de ingreso, el nivel de vida y la calidad de los servicios públicos 1. Reducir la prociclicidad han disminuido. El empleo está muy concentrado en fiscal aliviaría la volatilidad sectores de baja productividad, y el crecimiento de la macroeconómica y fomentaría productividad intrasectorial es, en promedio, negati- la inversión, motor clave del vo. La creación de empleo formal es lenta, y el estan- crecimiento a largo plazo camiento del sector privado ofrece escasas oportu- nidades a la amplia y diversa fuerza laboral del país. La elevada volatilidad macroeconómica obstaculi- Las mujeres y los jóvenes son especialmente vulne- za el crecimiento y erosiona el desarrollo humano. rables al desempleo, el subempleo y la informalidad. Desde 1950, Argentina ha pasado 15 años en rece- sión, lo que la convierte en el país con más recesio- La prociclicidad fiscal, combinada con la incerti- nes económicas del mundo, seguida del Congo, Chad, dumbre sobre las políticas, conduce a frecuentes Ucrania y Venezuela. En promedio, cada recesión auges y caídas de la economía. El gasto público en duró 1,6 años y significó una caída del PIB de 4 por Argentina es uno de los más procíclicos del mundo ciento anual. Los períodos de crisis coincidieron con (Figura 2). Durante el auge de los precios de las ma- la presencia y acumulación de desequilibrios macro- terias primas, el gasto público aumenta considera- económicos. Las repetidas crisis macroeconómicas blemente. Una vez que el ciclo de los precios de las han provocado un deterioro acumulativo del bienes- materias primas llega a su fin y la economía empieza Figura 2 Figura 2. La elevada prociclicidad fiscal alimenta la volatilidad macroeconómica Ciclicidad fiscal y volatilidad del PIB, 2000-2021 1 Procíclica Nicaragua 0,8 Uruguay Letonia Ucrania Hungría Grecia Argentina Ecuador Rumania 0,6 Bosnia y Montenegro Serbia Croacia Herzegovina Brasil Colombia Islandia Bolivia Bielorusia Lituania Estonia 0,4 Rusia Albania Moldavia Ciclicidad fiscal 0,2 Suecia Bulgaria Chile Honduras Panamá Polonia Portugal Turquía Irlanda 0 Países Bajos Rep. Checa México España Macedonia del Norte Eslovaquia Indonesia Costa Rica El Salvador Eslovenia Perú -0,2 Sudáfrica Italia India Nueva Zelandia Finlandia Noruega Israel -0,4 Guatemala Corea Francia Paraguay Estados Unidos Austria -0,6 Luxembourgo Contracíclica Australia Dinamarca Alemania Suiza Bégica Reino Unido -0,8 Canada Singapur Japón -1 0,01 0,02 0,03 0,04 0,05 0,06 0,07 0,08 Menos volátíl Volatilidad del PIB Más volátil Países avanzados Países emergentes Fuente: Estadísticas de la OCDE, FMI, Banco Mundial. Nota: La ciclicidad fiscal se mide como la correlación entre el componente cíclico del gasto real y el PIB real. La volatilidad del PIB se mide como la desviación típica de la tasa de crecimiento anual de cada país. UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 3 a contraerse, el gasto público se vuelve insostenible, Los bajos niveles de inversión contribuyen a forzando cambios repentinos de política que amplifi- una productividad laboral baja y estancada. can la recesión económica y desencadenan crisis po- La productividad laboral mide la cantidad de líticas. Además, una política fiscal insostenible ejerce producción por unidad de trabajo y, por lo tanto, presión sobre la política monetaria, provocando un es una indicación de la eficiencia con la que los aumento de la inflación y contribuyendo a un entor- trabajadores contribuyen a la economía. Una mayor no económico más volátil. La incertidumbre sobre las productividad laboral va de la mano de mayores políticas económicas exacerba aún más la volatilidad beneficios, salarios y crecimiento económico. En macroeconómica. Las múltiples revisiones del régi- un contexto macroeconómico marcado por la men cambiario, los constantes cambios de la política persistente volatilidad cíclica, el mercado laboral comercial, la privatización y renacionalización de em- argentino ha tenido un comportamiento mediocre, y presas estatales y los continuos cambios del código el empleo sigue muy concentrado en sectores de baja tributario y las políticas regulatorias han socavado productividad, aunque existen algunas diferencias las expectativas del mercado y obstaculizado la in- entre sectores. La productividad de los trabajadores versión. Por último, un entorno empresarial complejo de los servicios profesionales es más del doble que obstaculiza el desarrollo de la industria manufactu- la de los servicios no transables, pero estos últimos rera y de los servicios, inhibe la diversificación de las emplean al doble de trabajadores. El empleo en el exportaciones y socava la resiliencia de la economía sector público ha pasado de 2.2 millones de personas a los choques externos. en 2003 a 3.8 millones en 2022, lo que sitúa al país como uno de los de mayor proporción de empleo en el La prociclicidad fiscal desincentiva la inversión a sector público (Figura 3). La productividad laboral se largo plazo, motor clave del crecimiento económi- ha estancado en la agricultura y sigue una tendencia co. Durante las expansiones, el sector público capta a la baja en la industria y los servicios. Además, la la mayor parte del crédito del sector financiero, des- creación de empleos en el sector privado formal se plazando a la inversión privada. En estos episodios, ha estancado. el consumo nacional y la inversión aumentan rápi- damente, superando el crecimiento de los ingresos. El aumento de la inversión tendría un gran Un fuerte aumento de las importaciones deteriora la impacto en el PIB potencial. Con una inversión balanza de la cuenta corriente, provocando la depre- del 20 por ciento en relación al PIB, los niveles de ciación de la moneda y un ajuste de la balanza de pa- inversión de Argentina son inferiores a los de países gos. El elevado y rápido efecto de transmisión de la similares como Polonia, Malasia y Corea del Sur. depreciación del tipo de cambio a los precios dispara La estabilidad macroeconómica reduciría la prima la inflación, provocando un descenso de los salarios de riesgo del país y reforzaría la confianza de los reales y conduciendo a una profunda recesión. Las inversionistas, aumentando así la inversión privada. barreras comerciales impiden que las exportaciones Además, la reducción de las distorsiones y rigideces reaccionen a la depreciación del tipo de cambio, lo de precios mejoraría la asignación de recursos dentro que agrava la crisis. El ciclo resultante de repentinas de los sectores, generando importantes ganancias expansiones y profundas caídas desalienta severa- de productividad. Actualmente, el crecimiento de mente la inversión a largo plazo, vital para impulsar la productividad intra-sectorial es muy bajo en la productividad. De hecho, a pesar de sus abundan- la mayoría de los sectores, lo que indica una mala tes recursos naturales, Argentina tiene la séptima asignación de los recursos, impulsada por grandes tasa de inversión más baja de América Latina (20 distorsiones que impiden la reasignación eficiente de por ciento del PIB en 2021) y una de las tasas más factores productivos. bajas de Inversión Extranjera Directa (1,4 por ciento en 2021). 4 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA el establecimiento de un entorno empresarial Figura 3. 3. conducente a la inversión privada a largo plazo, La proporción del empleo público en Argentina es particularmente en sectores exportadores. muy alto Empleo en el sector público como porcentaje del empleo total El continuo declive de la competitividad externa se 35% puede atribuir a cinco factores: 30% i) Los elevados costos comerciales conllevan una carga excesiva para las empresas argentinas 25% y afectan la inversión extranjera. Los aranceles promedio son elevados, más del doble que los 20% de otras economías de la región. Como parte 15% del Mercosur, Argentina se adhiere a un arancel externo común que es alto en comparación 10% con los estándares internacionales. El arancel promedio que Argentina impone a los países 5% que no forman parte del Mercosur es del 13,4 0% por ciento. En comparación, los aranceles de los Australia Eslovaquia Polonia Argentina Uruguay Malasia Chile Brasil México Tailandia Filipinas Indonesia Singapur países de la Alianza del Pacífico son, en promedio, del 5,3 por ciento. Las medidas no arancelarias también incrementan los costos comerciales. La Fuente: OIT STAT. Nota: La cifra de Singapur corresponde a 2021. mayoría de los productos están sujetos a estas medidas, que incluyen medidas técnicas (como 2. Profundizar en la integración medidas sanitarias y fitosanitarias y barreas comercial podría generar más técnicas al comercio) y medidas no técnicas empleo y aumentar la variedad destinadas a controlar la cantidad o los precios y asequibilidad de los productos de las exportaciones o importaciones (como intermedios y de consumo las licencias o las prohibiciones de importar o exportar). Aunque algunas de estas normativas La competitividad de Argentina en los mercados pueden tener razones legítimas, como regular el mundiales ha disminuido en el tiempo. El país comercio para proteger la seguridad y la salud está cerrado a los mercados internacionales, en de las personas, los animales, las plantas y el comparación con países del mismo nivel de desarrollo. medio ambiente, otras se pueden establecerse El peso del comercio internacional como porcentaje por motivos proteccionistas. El conjunto actual del PIB paso de 42 por ciento en 2002 a 34 por ciento de estas medidas en Argentina equivale a un en 2022. El número de exportadores disminuyó arancel adicional del 22% en la importación alrededor del 30 por ciento durante este periodo de productos. Las medidas no técnicas más (Figura 4). Argentina perdió terreno en los mercados usadas son las licencias no automáticas, que mundiales en todos los sectores económicos (Figura afectan a todos los productos y se promulgan 5). La canasta de exportaciones se concentra cada para controlar la cantidad de importaciones, vez más en las materias primas y el país tiene pocos dada la frágil situación de disponibilidad de vínculos con las cadenas mundiales o regionales divisas. Por último, las prohibiciones temporales de valor. La persistente volatilidad económica, los de exportación, impuestas para controlar recurrentes desequilibrios macroeconómicos (alta los precios internos, y los impuestos a la inflación, tipos de cambio múltiples e insuficiente exportación, establecidos por consideraciones acumulación de reservas) y los frecuentes cambios fiscales, socavan aún más la competitividad de en la orientación de las políticas han impedido las exportaciones. UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 5 Figura 4 Figura 4. El número de exportadores ha disminuido desde su máximo en 2006 16 35 14 30 Tasas promedio 1995-2007 y 2008-2019 Número de exportadores (en miles) 12 25 10 20 8 15 6 10 4 2 5 0 0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Exportadores Tasa de entrada Tasa de salida Fuente: Banco Mundial con datos de la Dirección General de Aduanas. Nota: La tasa de entrada se define como el número de exportadores nuevos en relación con el total de exportadores. Del mismo modo, la tasa de salida es la relación entre el número de empresas que abandonan el mercado de exportación y el total de exportadores. Figura 5 Figura 5. Argentina ha perdido participación de mercado en los mercados internacionales en todos los sectores (2012-19) 10 8 Químicos, caucho, plásticos 6 Alimentos, exportaciones mundiales (porcentaje) Agricultura, caza, Variaciones promedio anuales en las y productos de combustibles bebidas y tabaco silvicultura y pesca Equipo de 4 transporte 2 Metales básicos y productos metálicos fabricados 0 Manufactura de coque, -2 productos de petróleo refinado y combustible nuclear -4 Minería y extracción -6 (no energía) -8 -1,0 -0,8 -0,6 -0,4 -0,2 0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 Variación en la participación de Argentina en las exportaciones mundiales (en puntos porcentuales) Fuente: Banco Mundial. Nota: La figura compara el crecimiento de la demanda mundial en todas las industrias (eje Y) con el crecimiento de la participación de mercado de Argentina en estas industrias (eje X) entre 2012 y 2019. El tamaño de las burbujas representa la participación de los respectivos sectores en las exportaciones de Argentina. 6 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA ii) Numerosos controles de capital y de iv) Los procedimientos de tramites comerciales importación afectan el comercio. Establecidas en la frontera son engorrosos, lo que aumenta para estabilizar las variables macroeconómicas, el tiempo y los costos del comercio internacio- estas medidas restringen el acceso a las nal. La falta de procedimientos simplificados y de importaciones de insumos intermedios más procesos racionalizados en los puertos impide el baratos y de mejor calidad, aumentando los flujo fluido de mercancías dentro y fuera de Ar- costos de producción de las empresas argentinas gentina. Una de las principales deficiencias es la e impactando su competitividad. En ultimas, falta de una “Ventanilla Única de Comercio Exte- estos controles reducen la inversión en sectores rior” que funcione eficientemente. Las ventanillas exportadores, afectan el crecimiento de las únicas se utilizan para acelerar los procedimien- exportaciones y reducen la diversificación de la tos de exportación e importación permitiendo a canasta exportadora. las empresas presentar toda la documentación necesaria a través de una plataforma única. Al iii) Los acuerdos comerciales preferenciales, que proporcionar seguridad y transparencia a las em- son pocos y simples, limitan la integración presas, en particular a los exportadores, sobre regional. Contrariamente a la tendencia mundial, los diversos procedimientos que deberán seguir Argentina no ha aumentado su participación en para comerciar, facilitan el proceso de exporta- acuerdos comerciales en las últimas décadas. El ción. Aunque la mayoría de los países de América comercio intrarregional en el MERCOSUR es uno de Latina han avanzado mucho en la implantación los más bajos del mundo, lo que refleja el carácter de las ventanillas únicas, Argentina es uno de los proteccionista de los países. Los ocho acuerdos últimos países en adoptarlas. Actualmente, sólo comerciales vigentes abarcan sólo liberalizaciones el 30% de las agencias fronterizas participan en arancelarias y la eliminación de algunas barreras la ventanilla única argentina, frente al 100% en no arancelarias. Los acuerdos profundos van Colombia, Costa Rica y El Salvador. Además, to- más allá de estas áreas tradicionales e incluyen davía no es posible presentar toda la documenta- disposiciones relacionadas, entre otras cosas, ción requerida a través de este mecanismo con las inversiones, los servicios, los derechos de propiedad intelectual y el medio ambiente. El v) El deterioro de la infraestructura portuaria y de acuerdo entre el MERCOSUR y la Unión Europea, la conectividad logística genera ineficiencias. aún pendiente de ratificación, sería el primer La clasificación de Argentina en el índice interna- acuerdo comercial profundo. Las simulaciones cional de logística del Banco Mundial descendió presentadas en este informe sugieren que este de 45 en 2007 a 73 en 2023 (entre un total de acuerdo impulsaría las exportaciones de alimentos 139 países). Se necesitan inversiones para mejo- y agricultura, mientras que las exportaciones de rar las infraestructuras fluviales y las condiciones manufacturas disminuirían. Aunque la contracción operativas. El ferrocarril es otra área prioritaria, de la actividad manufacturera es modesta, ya que es vital para el transporte de mercancías podrían aplicarse políticas para reducir el impacto a granel con bajo valor marginal por peso, como en los trabajadores. En general, el impacto positivo la soja. Una revisión completa de los ferrocarri- del acuerdo sobre el comercio y la producción les argentinos requeriría importantes recursos aumentaría los salarios tanto de la mano de obra financieros y puede no ser factible a corto plazo. calificada como de la no calificada. Los efectos La ampliación de las redes digitales a lo largo de distributivos del acuerdo también favorecerían a los corredores y las zonas rurales aumentaría las los pobres, especialmente a los hogares urbanos oportunidades de exportación y favorecería la pobres. Por último, la aprobación del acuerdo competitividad. podría abrir la puerta a la modernización del marco regulatorio del MERCOSUR y a la negociación de El proceso para profundizar la integración de Ar- acuerdos similares con otros países. gentina en la economía mundial debe ser gradual, UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 7 estar bien coordinado con las reformas macro- ido empeorando con el tiempo. Aunque los indi- económicas e incluir medidas de mitigación para cadores de capital humano de Argentina son com- compensar los costos de la transición. La correc- parables a los de Chile, una de las economías más ción de los desequilibrios macroeconómicos es una dinámicas de América Latina, están disminuyendo. condición necesaria para la internacionalización de A pesar de que el acceso a la educación ha aumen- la economía. Una mayor integración comercial con- tado en las últimas décadas, los resultados educa- llevaría cambios en los precios relativos, lo que po- tivos se están deteriorando y empezaron a hacerlo dría desencadenar una reasignación de los factores antes de la pandemia de COVID-19. Las elevadas de producción que implicaría ganancias de eficiencia, tasas de deserción escolar hacen que, en promedio, pero también costos de ajuste. Aunque la apertura los estudiantes argentinos completen menos años comercial debiera trasladarse en aumentos de pro- de escolarización que sus homólogos de países si- ductividad, contribuyendo así al crecimiento econó- milares. En contraste con sus homólogos de otros mico, algunos trabajadores podrían verse afectados países y con las tendencias mundiales, la propor- en el proceso. La protección de los trabajadores me- ción de titulados de la educación terciaria entre diante políticas activas del mercado laboral (como la los jóvenes es menor a la de las cohortes de mayor asistencia en la búsqueda de empleo y la formación) edad. Más de dos tercios de los jóvenes de 15 años y políticas pasivas (incluidos los programas de apo- carecen de las habilidades básicas medidas en las yo a los ingresos y de seguridad social) son eficaces pruebas internacionales estandarizadas, y más de para minimizar los costos de la transición. la mitad carecen de habilidades básicas en ciencias y lectura, una proporción muy superior a la de los 3. Cultivar el capital humano es países de comparación. La pandemia de COVID-19 fundamental en un mundo laboral en ha agravado estos problemas. Los indicadores de constante evolución habilidades cognitivas básicas han empeorado sig- nificativamente, especialmente entre los hogares El capital humano de Argentina es el componen- más pobres. Cerrar la brecha entre las tasas de te más importante de su riqueza nacional, pero matriculación y finalización tanto en la educación sus Indicadores de Capital Humano (ICH) han secundaria como en la terciaria aceleraría la for- Figura 2.26. Figura 6. El capital humano es el componente más importante de la riqueza nacional total de Argentina Riqueza per cápita, constante, Argentina, 2018 (US$) 140 120 100 80 60 40 20 0 1995 2000 2005 2010 2015 2018 -20 Capital producido Capital humano Capital natural - renovable Capital natural - no renovable Activos exteriores netos Riqueza total Fuente: Banco Mundial (2021). The Changing Wealth of Nations. 8 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA mación de capital humano y reduciría la diferencia ii) La naturaleza del trabajo está cambiando. A intergeneracional en educación terciaria. nivel internacional, el empleo en el sector privado se ha desplazado de la industria hacia los servicios. El capital humano está subutilizado en Argentina. El empleo en la industria se redujo de alrededor El Índice de Capital Humano ajustado a la utilización de un tercio de todos los puestos de trabajo en (ICHU), que evalúa cómo las ineficiencias interfieren 1991 a alrededor de una quinta parte en 2019. Al en el despliegue del capital humano en los mercados mismo tiempo, el empleo en los servicios aumentó laborales, es casi un 40 por ciento inferior al Índice del 60 por ciento del empleo total en 1991 a casi de Capital Humano no ajustado (ICH), una medida 80 por ciento en 2019. Las ocupaciones también del capital humano que un niño nacido hoy podría están evolucionando significativamente, sobre esperar adquirir a los 18 años en función de su salud todo en la dirección de los empleos intensivos y educación. La brecha entre estas dos medidas en en tecnología digital. Las ocupaciones que Argentina es la más alta entre los países de com- involucran tecnologías digitales están creciendo paración, lo que sugiere que el capital humano no se rápidamente, junto con las habilidades digitales despliega de forma productiva en el país. Además, que se requieren en estos puestos. La evidencia las mujeres se enfrentan a barreras más significa- cualitativa recopilada de altos ejecutivos por tivas que los hombres al momento de desplegar su el Foro Económico Mundial muestra que una capital humano: el ICHU de las mujeres es inferior al combinación de habilidades técnicas (por ejemplo, ICHU de los hombres a pesar de que el ICH femenino digitales) y socioemocionales (por ejemplo, trabajo es superior al ICH masculino en Argentina. en equipo) es cada vez más importante para las organizaciones en Argentina. Sin embargo, los Existen tres razones fundamentales que explican el datos de la misma encuesta también muestran bajo desempeño del capital humano y su subutiliza- que Argentina está por detrás de países similares ción: en habilidades digitales básicas. El análisis en este reporte muestra que Argentina tiene un i) El mercado laboral está estancado. Argentina desempeño inferior en las habilidades tecnológicas no ha podido fomentar un mercado laboral sano disruptivas estrechamente asociadas con el y competitivo en el que los trabajadores puedan futuro del trabajo, como la inteligencia artificial. optimizar el uso de sus habilidades. La creación de empleo formal ha sido lenta en comparación iii) La incapacidad de adaptarse rápidamente con los niveles regionales y mundiales. La tasa está provocando un desajuste de habilidades. de informalidad se acerca al 50 por ciento, muy Las empresas argentinas tienen dificultades superior a la de la mayoría de los países de com- para encontrar trabajadores con las habilidades paración. La participación de las mujeres en la adecuadas. Aproximadamente el 40 por ciento fuerza laboral es relativamente baja, en torno al de las empresas consultadas en la Encuesta de 45 por ciento, lo que indica que su capital huma- Empresas (Enterprise Survey) 2017 del Banco no está especialmente subutilizado. La creciente Mundial señalaron que una fuerza laboral importancia del sector público en el empleo to- con formación inadecuada es una limitación tal agrava la distribución ineficaz de la mano de importante. Esto se compara con un promedio del obra, la cual es muy sesgada hacia sectores de 29 por ciento para la región de América Latina y baja productividad. Además, los trabajadores se el Caribe. Argentina tiene la tercera tasa más alta han desplazado constantemente de los sectores de “desajuste de habilidades” entre los países del más productivos a los menos productivos, lo que G-20. Si bien la escasez de habilidades es modesta sugiere que la mala asignación del capital huma- en comparación con otros miembros del G-20, no está empeorando con el tiempo. Esto produce Argentina sigue experimentando esta escasez en como resultado una disminución de los ingresos muchas habilidades cognitivas y sociales de alto laborales y un aumento de la pobreza. nivel, como la capacidad de razonamiento y la UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 9 solución de problemas complejos, y en habilidades Aires, Córdoba y Santa Fe), que producen todo tipo de la economía digital, como la informática y la de vehículos: automóviles, utilitarios, camionetas electrónica. (pick-ups), camiones y autobuses. En conjunto tienen una capacidad instalada de aproximadamente un La estabilidad macroeconómica, un entorno millón de unidades y generan alrededor de 28.000 empresarial favorable a la competitividad empleos directos. Además, cerca de 400 empresas que apoye la integración internacional y la proveedoras suman otros 37.000 empleos. El disponibilidad de capacidades adecuadas de la país se ha especializado en los últimos años en la mano de obra son fundamentales para apoyar los fabricación de pick-ups medianas (capacidad de sectores intensivos en conocimiento. Un análisis carga de hasta 1 tonelada). Las exportaciones de de la situación de la biotecnología y la automoción, pick-ups representan el 63 por ciento de las ventas dos sectores en los que Argentina tiene una ventaja de vehículos al extranjero, lo que sitúa al país como el comparativa, revela cómo las limitaciones en estas quinto productor mundial de pick-ups medianas. Sin áreas afectan negativamente a la competitividad: embargo, debido a la inestabilidad macroeconómica y a las políticas comerciales distorsionadoras, la Argentina es líder regional en biotecnología industria ha experimentado una contracción en y ocupa el decimosegundo puesto mundial la última década. El sector se enfrenta a grandes en número de empresas biotecnológicas; sin desafíos debido a la irrupción de un proceso global embargo, un desajuste de calificaciones está de cambio tecnológico. Este proceso le genera al país poniendo en peligro su competitividad. El sector la necesidad de renovar sus sistemas en un contexto tiene una facturación estimada de US$2.100 desfavorable para la inversión. Los proyectos millones (0,5 por ciento del PIB) y emplea a alrededor industriales necesitan estabilidad macroeconómica, de 50.000 trabajadores. Las actividades de I+D en políticas a largo plazo, y marcos regulatorios biotecnología están muy por encima del promedio previsibles y estables. del sector manufacturero argentino, representando el 3,2 por ciento de las ventas de biotecnología en Un paquete de políticas podría ayudar a 2019, en comparación con el 1,35 por ciento de Argentina a reducir la diferencia de ingresos con una empresa manufacturera argentina promedio. países más desarrollados. Este enfoque depende La mayoría de las empresas de biotecnología son de que se aborden con éxito los desequilibrios innovadoras y están integradas verticalmente, con macroeconómicos a corto plazo. Una política un buen número de empresas nuevas (start-ups). cambiaria previsible, estable y creíble, junto con una Abordar la escasez emergente de capital humano, inflación baja y la vuelta a la sostenibilidad fiscal, por ejemplo, en bioinformática, será importante para son condiciones necesarias para cualquier reforma mantenerse al día con las tendencias mundiales. La estructural encaminada a impulsar el crecimiento estabilidad macroeconómica, junto con la eliminación a largo plazo. Por lo tanto, las recomendaciones de las restricciones a las importaciones, aliviaría las políticas presentadas en el informe (Tabla 1) deben dificultades de hacer negocios en Argentina, sobre coordinarse con reformas urgentes para hacer frente todo para aquellas empresas que son intrínsecamente a los desequilibrios macroeconómicos existentes. El de riesgo y que dependen de insumos estratégicos esquema y forma precisa de implementación de las clave de importación (reactivos, por ejemplo). recomendaciones de política exceden al objetivo de este reporte. La industria del automóvil tiene una larga tradición industrial, pero ha experimentado una contracción en la última década impulsada por la inestabilidad macroeconómica y las medidas proteccionistas de política comercial. Existen 10 terminales, ubicadas en tres provincias (Buenos 10 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Tabla 1 ¿Qué políticas podrían ayudar a Argentina a reducir la brecha de ingreso con las economías desarrolladas a corto y mediano plazo? Recomendación de políticas públicas Tiempo Objetivo 1. Reducir la prociclicidad fiscal para aliviar la volatilidad macroeconómica 1.1 Revertir el carácter procíclico de las prestaciones sociales Reformar la fórmula de indexación de las pensiones para proteger mejor el valor real de las prestaciones frente Corto a variaciones inesperadas de la inflación. Evitar las moratorias ad hoc de las pensiones adaptando mejor las cotizaciones a las prestaciones. Corto 1.2 Reforzar el marco fiscal Introducir una regla fiscal eficaz sostenible, con directrices específicas para políticas prudentes de empleo Medio público. Reforzar los estabilizadores fiscales automáticos tradicionales, como el seguro de desempleo y el impuesto Medio sobre la renta de las personas físicas. Objetivo 2. Aumentar gradualmente la integración con el resto del mundo 2.1 Aumentar la oferta de bienes públicos para ayudar a las empresas locales a ser más competitivas Facilitar el acceso al crédito Corto Fortalecer el plan nacional de desarrollo productivo Corto Fortalecer la agencia de promoción del comercio y la inversión Corto 2.2. Reducir los costos comerciales Implementar la revisión del Arancel Externo Común del MERCOSUR. Corto Limitar al mínimo los aranceles sujetos a licencias no automáticas Medio Reducir los impuestos a la exportación Medio Ratificar el Acuerdo de Libre Comercio con la UE Medio 2.3 Mejorar la facilitación del comercio Aumentar el número de operadores económicos autorizados/acreditados Corto Acelerar la puesta en marcha de la "Ventanilla única de Comercio exterior" a todo el país? Corto Potenciar el programa Exporta Simple para reducir los costos de transporte y apoyar a las PYMEs. Corto Priorizar la aplicación del mecanismo de acceso abierto a los ferrocarriles Medio Objetivo 3. Cultivar el capital humano para las necesidades cambiantes 3.1 Fomentar el desarrollo del capital humano Mejorar la formación docente centrándose en los conocimientos, habilidades pedagógicas y Corto socioemocionales que los maestros necesitan para ser efectivos. Poner a disposición de los maestros herramientas de evaluación para que puedan diagnosticar a los Corto estudiantes en tiempo real e implementar medidas correctivas cuando sea necesario. Intensificar el uso de sistemas de evaluación e información del personal escolar para identificar déficits Medio tempranamente y diseñar programas e intervenciones para tomar acciones correctivas 3.2 Modernizar los programas del mercado laboral Reorientar los programas activos del mercado laboral hacia la empleabilidad y el desarrollo de habilidades demandadas mediante la mejora de la coordinación y el seguimiento y evaluación, y dependiendo más del Corto perfil del beneficiario para determinar sus necesidades. Complementar la reforma de indemnizaciones con un sistema de seguro de desempleo más sólido. Medio Nota: La tabla enumera las opciones de política prioritarias identificadas por el informe. Al final de cada capítulo se presenta una lista completa de opciones de política por temas. Corto plazo son politicas para los próximos dos años. Mediano plazo son politicas a 3 y 5 años. UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 11 Abreviaturas AAICI Agencia Argentina de Inversiones y Comercio Internacional ADEFA Asociación de Fabricantes de Automóviles AEC Arancel externo común AELC Acuerdo Europeo de Libre Comercio AfCFTA Acuerdo Continental Africano de Libre Comercio (African Continental Free Trade Agreement) AFIP Administración Federal de Ingresos Públicos ALC Acuerdo de libre comercio ANLIS Administración Nacional de Laboratorios e Institutos de Salud Dr. Carlos G. Malbrán ANMAT Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica APPs Asociaciones público-privadas AR$ Peso argentino ASEAN Asociación de Países del Sureste de Asia BID Banco Interamericano de Desarrollo BPC Billones de pies cúbicos BPR Buenas prácticas regulatorias BTC Barreras técnicas al comercio CAB Cámara Argentina de Biotecnología CAPEX Gastos de capital CCDR Informe sobre el clima y el desarrollo del país (Country Climate and Development Report) CCI Centro de Comercio Internacional CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe CNFC Comité Nacional para la Facilitación del Comercio COFEMA Consejo Federal de Medio Ambiente CONICET Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas CSS Contribuciones a la Seguridad Social CTI Ciencia, tecnología e innovación CTIM Ciencia, tecnología, ingeniería y matemáticas CVM Cadenas de valor mundiales DJAI Declaraciones juradas anticipadas de importación DPI Derechos de propiedad intelectual EBE Empresas biotecnológicas especializadas EDBs Empresas dedicadas a la biotecnología EFTP Educación y formación técnica y profesional EGA Electricidad, gas y agua EIR Evaluaciones del impacto regulatorio EMPRETECNO Programa de fomento de empresas de base tecnológica EPE Empresa paraestatal EPH Encuesta Permanente de Hogares ESID Encuesta sobre I+D del Sector Empresario Argentino 12 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA FEM Foro Económico Mundial FODER Fondo para el Desarrollo de Energías Renovables FONARSEC Fondo Argentino Sectorial FONCYT Fondo para la Investigación Científica y Tecnológica FONDCE Fondo Fiduciario para el Desarrollo del Capital Emprendedor FONTAR Fondo Tecnológico Argentino GEI Gases de efecto invernadero GIC Informe sobre la competitividad de la inversión mundial (Global Investment Competitiveness Report) GNC Gas natural comprimido GNL Gas natural licuado GTAP Proyecto de análisis del comercio mundial (Global Trade Analysis Project) I+D Investigación y desarrollo I+D+I Investigación, desarrollo e innovación ICH Índice de capital humano ICHU Índice de capital humano ajustado a la utilización IDH Índice de desarrollo humano IDL Índice de desempeño logístico IDM Indicadores del desarrollo mundial IED Inversión extranjera directa IHH Índice Herfindahl-Hirschman INB Ingreso nacional bruto INDEC Instituto Nacional de Estadística y Censos INGEBI Instituto de Investigaciones en Ingeniería Genética y Biología Molecular INTA Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias LPE Legislación para la protección del empleo LAC Latinoamérica y el Caribe Mercosur Mercado Común del Sur MINCyT Ministerio Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación MNAs Medidas no arancelarias MT Millones de toneladas MTEySS Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social NINI (persona que) NI estudia, NI trabaja NMF Nación más favorecida OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico OEA Operadores económicos autorizados OIT Organización Internacional del Trabajo OMC Organización Mundial del Comercio PAMT Programas activos de mercado de trabajo PIA País de ingreso alto PIB Producto interno bruto PIMA País de ingreso medio alto PISA Programa de Evaluación de Estudiantes Internacionales (Program for International Students Assessment) PPA Paridad del poder adquisitivo PTF Productividad total de los factores UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 13 PyG Petróleo y gas PYMEs Pequeñas y medianas empresas SA Sistema armonizado SACU Unión Aduanera del África Austral (Southern African Customs Union) SENASA Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria SFS (medidas) sanitarias y fitosanitarias SIC Servicios intensivos en conocimiento SIMI Sistema Integral de Monitoreo de Importaciones SIRA Sistema de Importaciones de la República Argentina SMATA Sindicato de mecánicos y afines del transporte automotor TI Tecnologías de la información TIC Tecnologías de la información y la comunicación TiVA Comercio en términos de valor añadido (Trade in value added) TLCAN Tratado de Libre Comercio de América del Norte UE Unión Europea UNCTAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura US$ Dólares estadounidenses VBP Valor bruto de producción VE Vehículos eléctricos VUCE Ventanilla Única de Comercio Exterior 14 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 1 CAPÍTULO Visión general del desempeño económico de Argentina 1.1  El crecimiento se ha estancado Los resultados históricos de crecimiento de Argenti- na son decepcionantes. En lugar de ponerse a la altura de los países con niveles de vida más altos, Argentina se ha quedado rezagada. A principios del siglo XX, su pro- ducto interno bruto (PIB) per cápita estaba en línea con el promedio de las economías más ricas del mundo (95 por ciento en 1908), pero en 2022 apenas representaba un tercio (Figura 1.1). De hecho, durante las tres primeras décadas del siglo XX, Argentina superó a Canadá y Aus- tralia en población, ingreso total e ingreso per cápita. En 1913, era el décimo país más rico del mundo en términos per cápita. Hoy, con un ingreso nacional bruto (INB) per cápita de US$11.620 en 2022 (según método Atlas), el Banco Mundial clasifica al país como de ingreso medio alto.2 La caída de Argentina de la categoría de ingreso alto a la de ingreso medio la hace única entre el conjunto de economías de ingreso medio, el resto de las cuales han ascendido a la categoría de ingreso medio desde la de ingreso bajo. 2  Al calcular el INB per cápita en dólares estadounidenses con fines operativos y analíticos, el Banco Mundial utiliza el factor de conver- sión Atlas en lugar de los tipos de cambio de mercado. El propósito es reducir el impacto de las fluctuaciones de los tipos de cambio en las comparaciones entre países de los ingresos nacionales. El factor de conversión Atlas para un año determinado es el promedio del tipo de cambio de un país para ese año y los dos años anteriores, ajustado por la diferencia entre la tasa de inflación del país y la inflación in- ternacional. Más información sobre esta metodología está disponible en https://datatopics.worldbank.org/world-development-indicators/ sources-and-methods.html. UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 15 RECUADRO 1.1. PAÍSES DE REFERENCIA PARA ARGENTINA La evaluación comparativa (o benchmarking) de los resultados de un país con sus pares pertinentes ayuda a dilucidar características, tendencias y limitaciones importantes para el crecimiento. En este Memorando Económico del País, Argentina se compara con tres grupos de referencia: i) Pares regionales: Las mayores economías latinoamericanas (Brasil, México, Chile, Colombia, Perú y Uruguay) cuyos modelos de crecimiento y ventajas comparativas difieren. ii) Pares estructurales: Países cuya geografía y características estructurales son similares a las de Argentina, pero que han logrado ascender a la categoría de ingreso alto: Australia, Malasia, Polonia y Corea del Sur. Australia es una economía rica en recursos con condiciones territoriales y demográficas similares a las de Argentina. Malasia y Polonia mantuvieron tasas de crecimiento superiores a las de Argentina, lo que les permitió superar la “trampa del ingreso medio”. Corea del Sur representa una historia exitosa de transformación estructural. iii) Pares aspiracionales: El grupo de países de la OCDE en su mayoría altamente desarrollados. A principios del siglo XX, Argentina compartía altos niveles de prosperidad con los países más desarrollados de este grupo. La evaluación comparativa es contemporánea, lo que significa que Argentina se compara con sus pares el mismo año. Debido a interrupciones metodológicas en muchas series de datos oficiales, la evaluación comparativa de los países suele comenzar en 2004 o 2006, dependiendo de la disponibilidad de datos. En consonancia con el estancamiento del crecimiento tras la recuperación de la crisis financiera mundial, en 2011 se observa una ruptura estructural en las series de datos del PIB. Por este motivo, Argentina se suele comparar con el periodo que comienza en 2012. Los resultados económicos del país también son superó a México y Brasil, pero fue superada por otros magros si se contemplan las dos últimas décadas. países latinoamericanos como Colombia, Chile, Perú El país ha mostrado una dinámica de crecimiento y Uruguay (Figura 1.2). más pobre que la de la mayoría de sus pares (Recua- dro 1.1), lo que resulta sorprendente dada la baja base Años de recesión han minado el crecimiento. Du- del PIB a principios de la década de 2000 debido a rante un tercio de los últimos 70 años, la economía la crisis de convertibilidad de 1999-2002.3 Durante argentina sufrió contracciones anuales cercanas al 2003-2021, sus pares estructurales convergieron 4 por ciento. Es el país con mayor número de años hacia los niveles de Estados Unidos y de los países de en recesión del mundo, seguido del Congo, Chad, ingreso medio alto de la OCDE. Corea del Sur y Po- Ucrania y Venezuela (Figura 1.3). Su número de años lonia registraron las mayores tasas de convergencia. en recesión supera con creces al de otros países de En comparación con sus pares regionales, Argentina América Latina. 3  Tras tres años de recesión económica, a finales de 2001 y principios de 2002 se abandonó el régimen de convertibilidad, adoptado una década antes, y se devaluó el peso. Además, el país entró en cesación de pagos de su deuda externa. En este contexto, en 2002 la economía se contrajo 10,9 por ciento y la inflación aumentó al 41 por ciento, con lo que la tasa de pobreza se elevó al 57,5 por ciento en octubre de ese año (línea nacional de pobreza). 16 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Figura 1.1 Figura 1.2 El PIB de Argentina se aleja del de los países de ...y su dinámica de crecimiento es más débil que la ingreso más alto... de la mayoría de sus pares PIB per cápita como porcentaje del promedio de las economías ricas PIB per cápita de Argentina y países de comparación frente al (1900-2021) promedio de los países de ingreso medio alto de la OCDE. En porcentaje y variación en puntos porcentuales (2003-2021) 94,0 120 90,7 81,1 95 25,3 24,9 100 89 84 62,4 80 50,0 56,2 77 45,6 60 13,8 66 13,7 60 28,5 11,5 42,1 10,9 39,1 37,3 37,0 36,3 35,8 35,4 43 34,7 40 7,7 29,7 28,3 40 34 26,5 24,9 20,8 35 3,7 18,2 3,3 30 1,6 20 -1,5 0 1900 1908 1916 1924 1932 1940 1948 1956 1964 1972 1980 1988 1996 2004 2012 2020 Polonia Corea del Sur Uruguay Malasia Perú Chile Colombia Argentina Australia Brasil México 2003 2021 2021 vs 2003 (eje der.) Fuente: Banco Mundial a partir de datos de Maddison Project Database (2020) y Fuente: Base de datos de la economía total de The Conference Board: The Conference Board (abril de 2022). Nota: Las economías ricas son Alemania, Producción, Trabajo y Productividad Laboral, 1950-2022. Nota: 2021 frente a Australia, Canadá, Dinamarca, Estados Unidos, Noruega, Países Bajos, Reino 2003 representa la diferencia en las relaciones entre el PIB per cápita de cada Unido, Suecia y Suiza. Los datos de 2019-2021 se estimaron utilizando los país y el promedio de las economías de ingreso medio alto de la OCDE. cambios en el PIB per cápita de la base de datos de The Conference Board. Figura 3. Figure 1.3 El PIB de Argentina Argentina lade se aleja del ha experimentado los países mayor de ingreso cantidad de añosmás alto... a nivel mundial en recesión Años en recesión, como porcentaje del total de años (1950-2022) 35% 33% 30% 29% 25% 20% 19% 18% 15% 15% 14% 14% 13% 13% 10% 7% 7% 5% 3% 0% Argentina Chad Venezuela Moldova Turkmenistan Zimbabwe Lebanon Angola Iran Belarus Romania Azerbaijan Estonia Lithuania Madagascar Russian Niger Tajikistan Armenia Greece Iceland Mali Rwanda Slovak Republic Bolivia Poland Switzerland Cambodia Czech Rep. Mozambique Portugal Tunisia Uzbekistan Burkina Faso Finland Mexico Namibia United AE Belgium Ethiopia Italy Morocco United Kingdom Dominican Rep. Jordan Malawi Malta New Zealand Botswana Mauritius Singapore Austria Canada Costa Rica Hong Kong Tanzania Vietnam Bahrain Guatemala South Korea Israel Colombia Fuente: Base de datos de la economía total de The Conference Board: Producción, Trabajo y Productividad Laboral, 1950-2022. UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 17 Argentina supera a sus pares regionales en in- Figura 1.4 dicadores de desarrollo humano. Argentina se en- cuentra entre los países con mejor puntuación en el Argentina se encuentra entre los primeros países Índice de Desarrollo Humano (IDH), que resume los por su desarrollo humano F1-4 logros de los países en términos de una vida larga IDH 2019 y saludable, conocimiento y tener un nivel de vida digno (Figura 1.4). Esto refleja la inversión de Argen- Australia 0,94 tina en políticas de bienestar y distributivas desde Corea del Sur 0,92 principios del siglo XX, financiadas con los ingresos OCDE 0,90 de su enorme riqueza en recursos naturales. Sus dé- DH muy alto 0,90 cadas de prosperidad a finales del siglo XX hicieron Polonia 0,88 de Argentina un país pionero en América Latina en Chile 0,85 la prestación de servicios públicos universales de Argentina 0,85 educación y salud. Argentina todavía disfruta de los Uruguay 0,82 dividendos de esta prosperidad pasada, cosechando Malasia 0,81 los beneficios en ciertas áreas del desarrollo social Europa y Asia Central 0,79 y humano. Junto con Chile, Argentina supera a sus México 0,78 otros pares regionales, pero está por detrás de sus Latiniamérica y Caribe 0,77 pares estructurales y aspiracionales (excepto Mala- Brasil 0,77 sia). Sin embargo, el IDH ha disminuido últimamente DH alto 0,75 (véase el Capítulo 3). Este de Asia y Pacífico 0,75 Mundo 0,74 Las disparidades regionales dentro de Argentina Sur de Asia 0,64 son sustanciales, especialmente en comparación DH medio 0,63 con los países más desarrollados. Aunque existen África Subsahariana 0,55 brechas regionales de ingresos en todos los países, Países menos desarrollados 0,54 son especialmente agudas en Argentina, lo que da DH bajo 0,51 lugar a grandes diferencias en los niveles de vida ma- teriales y en el bienestar. Mientras que entre los paí- ses de la UE la relación entre las regiones con mayor Fuente: PNUD 2020. Nota: máximo=1; mínimo=0. DH= desarrollo humano. y menor PIB per cápita fue de 2,4 en promedio en 2018, en Argentina fue de 6,2 en 2021 (Figura 1.5). frontera”, las provincias más pobres del norte (For- Esto refleja grandes diferencias en la productividad mosa, Jujuy, Corrientes, Chaco y Santiago del Este- regional, así como en la prestación de servicios pú- ro) experimentaron una tímida convergencia con las blicos. líderes, mejorando su productividad promedio margi- nalmente (2,7 por ciento promedio anual, Figura 1.6). Las provincias más pobres vieron converger su Una característica común de todas las provincias productividad con las más ricas entre 2004 y con caída de la productividad es la disminución de la 2021, a medida que estas últimas decaían. Las participación del sector comercializable; el resto ha provincias con mayor productividad laboral son ricas logrado mantener su participación inicial. en petróleo, gas y tierras agrícolas (Chubut, Neu- quén, Santa Cruz, Tierra del Fuego y La Pampa).4 Sin La contribución de la productividad laboral al embargo, estas provincias acumulan una caída de la crecimiento ha sido modesta, ya que la mayoría productividad del 10,2 por ciento entre 2004 y 2021, de los trabajadores se concentran en los sectores equivalente a una disminución promedio anual del menos productivos. La productividad laboral de 0,6 por ciento. En este contexto de “retroceso de la Argentina está por debajo del promedio de sus 4  Metodología adaptada de OCDE (2016). Véase Araujo y Olaiz (2022). 18 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Figura 1.5 Figura 1.6 El ingreso varía mucho de una provincia a otra La productividad laboral de las regiones más pobres está alcanzando a la de las regiones más ricas PIB per cápita por provincia, en miles de AR$ constantes de 2004, Tasa promedio de crecimiento anual de la productividad laboral en 2004 vs 2021 porcentaje, 2004-2021 36,3 5% 29,2 4% 24,0 3% 25,0 2% 19,0 1% 16,1 0% 13,2 12,7 12,6 11,2 -1% 11,3 8,0 10,9 10,7 9,6 9,8 9,1 -2% 8,4 8,0 7,5 7,4 7,0 6,4 6,1 5,9 -3% -4% -5% CABA T. del Fuego Santa Cruz Neuquén Chubut La Pampa Santa Fe Córdoba Total país Entre Ríos San Luis Río Negro Buenos Aires Sgo del Estero Mendoza San Juan La Rioja Catamarca Chaco Salta Jujuy Tucumán Corrientes Misiones Formosa Formosa T. del Fuego La Pampa Jujuy Corrientes Chaco Sgo del Estero Córdoba Entre Ríos Buenos Aires Santa Fe Tucumán Salta CABA San Luis Misiones San Juan Río Negro Neuquén Mendoza La Rioja Chubut Catamarca Santa Cruz 2004 2021 Frontera Recuperando terreno Mantieniendo ritmo Divergiendo Fuente: Banco Mundial a partir de INDEC y CEPAL-MECON. Nota: AR$=peso Fuente: Banco Mundial a partir de INDEC, Ministerio de Trabajo y CEPAL- argentino; CABA= Ciudad Autónoma de Buenos Aires. MECON. Nota: La productividad se mide en AR$ constantes de 2004. pares regionales y estructurales, y ha caído 7 por de los servicios no comercializables podría captar ciento desde 2012.5 La mayoría de los trabajadores una proporción cada vez mayor de trabajadores se concentran en sectores de baja productividad, (Beylis et al., 2020). En este contexto, Argentina no como el sector público, la construcción, el comercio ha avanzado en su transformación estructural en mayorista y minorista, y la industria manufacturera. los últimos años, lo que pone de manifiesto que los Mientras tanto, los sectores con mayor valor añadido recursos no se están reasignando a sus usos más por trabajador, como los servicios profesionales – productivos. Las descomposiciones del crecimiento un sector comercializable–, sólo han desempeñado del ingreso per cápita en Argentina para el período un papel limitado en el empleo (Figura 1.7). Esta 2006-2019 indican que las mayores ganancias del tendencia se ha reforzado con el paso del tiempo, y el PIB per cápita procedieron del aumento del empleo, dinamismo del empleo ha crecido en las actividades mientras que la productividad laboral contribuyó de menor productividad. Los mediocres resultados de negativamente (tanto dentro de los sectores como la productividad laboral en el sector público y otros entre ellos). En comparación, en Polonia, Malasia, servicios no comercializables son especialmente Brasil, Australia, y América Latina y el Caribe en preocupantes, dado que estos han aumentado su conjunto, los cambios intrasectoriales fueron el constantemente su participación en el empleo. A falta mayor impulsor del ingreso per cápita en todos los de reformas que reactiven el crecimiento, el sector casos (Figura 1.8). 5  En 2022, la productividad laboral de Argentina (medida como la producción por persona empleada en dólares internacionales de 2021) era más de 40 por ciento inferior a la de Polonia y Corea del Sur, y más de 50 por ciento inferior a la de Australia. También era 20 por ciento inferior a la de Malasia y Chile y 8 por ciento inferior a la de Uruguay. Sólo México se situó por debajo de Argentina (Base de datos de la economía total de The Conference Board). UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 19 Figura 1.7 Figura 1.8 Los trabajadores argentinos están concentrados en El aumento del PIB per cápita proviene del crecimiento sectores de baja productividad del empleo, no del de la productividad laboral Productividad laboral y empleo por sector, 2021 Descomposición del crecimiento del VA per cápita. Variación anual en puntos porcentuales, 2006-2019 5,0 Gobierno Polonia 4,5 Total=3,9% 4,0 Malasia Total=3,3% 3,5 Millones de personas 3,0 Brasil Total=1,0% 2,5 Transporte y Servicios Australia 2,0 comunicaciones no-comerciables Total=1,1% Servicios 1,5 profesionales Am. Latina y Caribe Industria 1,0 Comercio Total=1,2% 0,5 Agro Argentina Construcción Minería+ Total=0,2% 0,0 EGA 0 50 100 150 200 250 -1 0 1 2 3 4 5 Miles de ARS de 2004 Variación anual (puntos porcentuales) Productividad intersectorial Reasignación estática Reasignación dinamica Tasa de empleo Participation rate Demographic change Fuente: Banco Mundial en base a INDEC y Ministerio de Trabajo. Nota: El Fuente: Job Structure Tool del Banco Mundial. Nota: Modelo de regresión empleo privado se estima combinando el empleo formal del sector privado entre países desarrollado originalmente por Loayza et al. (2005) para (datos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social) con la tasa de describir el crecimiento a largo plazo en Latinoamérica y el Caribe. Mejorado informalidad (de la Encuesta Permanente de Hogares - EPH). El empleo en posteriormente por Araujo et al. (2014). VA= valor añadido. el sector público se tomó directamente de la EPH. El valor agregado se mide como producción por empleado. EGA: Electricidad, gas y agua. Otros servicios no comercializables: Inmobiliario, intermediación financiera, educación, servicios sociales y de salud. Otros: actividades de servicios comunitarios, sociales y personales. Una perspectiva a más largo plazo confirma que han sido insuficientes. El stock de capital per cápita el crecimiento de Argentina está impulsado por la de Argentina sigue siendo bajo, por detrás de sus acumulación de factores y no por la productividad pares estructurales y regionales. Además, el capital total de los factores, que muestra una tendencia humano, físico y financiero no se distribuyó de forma a la baja. La acumulación de mano de obra y eficiente entre los distintos sectores: a pesar de la capital ha apoyado el crecimiento de la producción acumulación de factores, la productividad total de (Figura 1.9). La relación capital-producción siguió los factores (PTF) no ha aumentado y se mantiene una tendencia positiva durante el período 1950- en los niveles de la década de 1950 (Figura 1.10).6 La 1974, gracias a la dinámica de la acumulación de escasa dinámica de la PTF persiste incluso después capital. Aunque la acumulación de capital ha sido el de ajustar por los efectos de la utilización de los principal contribuyente al crecimiento a largo plazo, insumos debido a la exacerbada volatilidad cíclica su nivel y dinámica, tanto privada como pública, (Araujo y Coremberg, 2023). 6  La productividad total de los factores describe la relación entre la producción en términos reales y los insumos involucrados en su producción. 20 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Figura 1.9 Figura 1.10 El crecimiento se explica por la acumulación de La productividad total de los factores se ha trabajo y capital estancado Fuente de crecimiento del PIB (1950-2021). Índice 1950=1 1950-2021 9 1,1 K1950=1 8 1,0 7 6 0,9 Y1950=1 5 0,8 4 L1950=1 1950-2021: -0,1% anual 3 0,7 2 TFP 0,6 1 0 0,5 2006 2006 2002 2020 2002 2020 1990 2010 1990 2010 1966 1986 1994 1998 2014 2018 1966 1986 1994 1998 2014 2018 1950 1950 1962 1982 1962 1982 1954 1958 1954 1958 1970 1970 1974 1978 1974 1978 Fuente: Araujo y Coremberg (2023). Nota: Y=PIB; K=Capital; L=Trabajo; Fuente: Araujo y Coremberg (2023). PTF=Productividad Total de los Factores 1.2. La volatilidad macroeconómica, ciento en la volatilidad aumenta el crecimiento anual influida por una política fiscal per cápita en 0,25 puntos porcentuales. Un canal im- procíclica, limita el crecimiento portante para el impacto negativo de la volatilidad en el crecimiento es la inversión: cuanto mayor es la La principal razón de los pobres resultados econó- volatilidad de la producción, más incierta se vuelve micos de Argentina es la presencia sostenida de la demanda futura y, por lo tanto, menos dispuestas altos niveles de volatilidad. Desde la segunda mitad están las empresas a tomar decisiones de inversión del siglo pasado, el crecimiento promedio anual del a largo plazo (Rafferty, 2005). Hnatkovska y Loayza PIB ha sido sólo del 2,5 por ciento (Figura 1.11). Du- (2003) también constatan que la volatilidad macro- rante ese tiempo, Argentina ha experimentado varios económica y el crecimiento económico a largo plazo periodos de inestabilidad económica, habiendo atra- están relacionados negativamente y que este vínculo vesado 15 recesiones. La duración promedio de las negativo se agrava en los países pobres, institucio- recesiones fue de 1,6 años, con una caída promedio nalmente subdesarrollados, que atraviesan fases in- anual del PIB cercana al 4 por ciento en cada caso. termedias de desarrollo financiero o que son incapa- Los períodos de crisis coinciden con la presencia y ces de aplicar políticas fiscales anticíclicas. acumulación de desequilibrios macroeconómicos. La elevada dependencia económica de las materias Existe una amplia literatura que sugiere una re- primas desempeña un papel fundamental en lación negativa entre volatilidad y crecimiento, la volatilidad. Con un territorio de 2,8 millones de magnificada por la ausencia de políticas fiscales kilómetros cuadrados, la extraordinaria fertilidad anticíclicas y bajos niveles de desarrollo financie- de la tierra argentina la convierte en uno de los ro. Ramey y Ramey (1995) encuentran evidencia de productores agrícolas más importantes del mundo. que los países con mayor volatilidad experimentan Sus fértiles tierras agrícolas confieren a Argentina un menor crecimiento. Barroso y You (2019) encuen- un capital natural per cápita superior al de la tran que, en promedio, una disminución del 50 por mayoría de sus pares (Figura 1.12). Sus industrias UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 21 Figura 1.11 La volatilidad de la producción es elevada Crecimiento anual del PIB y Flitro-HP (%) (1951-2022) 15 0 PIB (cambio porcentual año sobre año) -10 10 -20 -30 5 -40 0 -50 Filtro HP -60 -5 -70 -80 -10 -90 -15 -100 1951 1953 1955 1957 1959 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 Fuente: Banco Mundial a partir de The Conference Board y FMI (WEO). Nota: El filtro HP elimina el componente cíclico del PIB y determina el cambio en el nivel de tendencia a lo largo del tiempo. Las sombras grises representan crisis económicas. de la carne vacuna y la soja se sitúan en la frontera del 70 por ciento de las exportaciones de bienes tecnológica, utilizando algunas de las prácticas y el 60 por ciento de las exportaciones totales más modernas del mundo. Algunos productores son asociadas a la agricultura y la energía (Capítulo 2). líderes mundiales en genética, maquinaria agrícola e Por lo tanto, la acumulación de divisas y los ingresos innovación. El país también cuenta con abundantes fiscales, directamente a través de los impuestos recursos energéticos naturales y un potencial de a las exportaciones, pero también indirectamente primer orden mundial en energía solar y eólica. Posee a través de los vínculos insumos-producción del las segundas mayores reservas de gas del mundo sector agrícola, son muy volátiles, estando sujetos a y las cuartas de petróleo. Sin embargo, la principal fuertes fluctuaciones en la relación de intercambio y fuente de riqueza de Argentina es su capital humano. en respuesta a fenómenos climáticos. Por ejemplo, Una acumulación de capital físico y humano inferior durante la última sequía grave de 2018, la producción al promedio explica la diferencia de acumulación de de cultivos cayó 17 por ciento y el sector agrícola fue riqueza del país en comparación con sus pares de responsable de la mitad de la contracción económica ingreso más alto (Figura 1.13).7 registrada ese año (-2,6 por ciento del PIB). En promedio, los shocks de precios de las materias Los shocks en los precios y en la oferta de las primas están asociados con casi el 40 por ciento de materias primas están asociados a una mayor las fluctuaciones en el crecimiento de la producción volatilidad en Argentina. Aunque el capital natural argentina después de 1950, explicando también no es la principal fuente de riqueza del país, la el 40 por ciento y el 60 por ciento de la variación canasta de exportaciones sigue estando dominada en el crecimiento del consumo y la inversión, por las materias primas, que representan cerca respectivamente (Drechsel y Tenreyro, 2017). 7  Para más detalles sobre la composición y acumulación de la riqueza en Argentina a lo largo del tiempo, véase Araujo y Yoong (2023). 22 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Figura 1.12 Figura 1.12. Argentina tiene más capital natural por persona que algunos de sus pares, impulsado por la abundancia de tierras agrícolas Riqueza natural per cápita, US$ constantes, Argentina y países de comparación (2018) 20.000 17.332 15.215 15.000 12.717 13.059 11.185 10.000 7.203 7.025 5.000 0 Argentina Brasil México Polonia Malasia PIMIA OCDE Bosques, madera Bosques, servicios ecosistémicos Pesca y manglares Activos del subsuelo Zonas protegidas Tierras de cultivo Pastizales Capital humano Fuente: Grupo del Banco Mundial (2021), Changing Wealth of Nations. Figura 1.13 1.13. Sin embargo, la riqueza global es comparativamente inferior a la de algunos de sus pares Riqueza per cápita, US$ constantes, Argentina y países pares, 2018 (US$) 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0 México Región Brasil Argentina Polonia Ingreso Malasia Corea OCDE Australia de LAC medio-alto del sur (200.000) Capital producido Capital humano Capital neutral Activos exteriores netos Fuente: Grupo del Banco Mundial (2021), Changing Wealth of Nations. Nota: LAC= Latinoamérica y el Caribe. UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 23 La elevada dependencia de las exportaciones de a una apreciación del tipo de cambio real a través materias primas y la inestabilidad macroeconómi- de una subida de los precios internos o del tipo ca asociada son una característica común de mu- de cambio nominal. Esta apreciación debilita la chas economías emergentes. Las materias primas competitividad de las exportaciones del país y hace representan, en promedio, alrededor del 71 por ciento que la economía se centre en la producción de bienes del valor total de las exportaciones en las economías y servicios nacionales no comercializables. Ambas emergentes, frente a sólo el 29 por ciento en los paí- transferencias contraen la producción en el ahora ses desarrollados. En cambio, su participación en las rezagado sector exportador tradicional. La falta de importaciones agregadas es muy similar en ambos dinamismo de las exportaciones se traduce en un grupos, con un 33 por ciento y un 31 por ciento, res- crecimiento económico bajo y escaso, y en un bajo pectivamente. Estas diferencias afectan su respues- nivel de producción de las fábricas e instalaciones ta a los cambios en los precios relativos internacio- industriales, así como en una disminución del empleo. nales de las materias primas y las manufacturas, amplificando la volatilidad del ciclo económico. Por Las pruebas de la existencia de efectos de ejemplo, un aumento del precio relativo de las mate- la “enfermedad holandesa” en Argentina son rias primas impulsa el valor de la producción y las ex- mixtas. Sus auges económicos se han asociado a portaciones en los mercados emergentes, al tiempo una apreciación real de la moneda, y negativamente que reduce el precio relativo de los bienes importados a las balanzas comercial y de la cuenta corriente, tal por estas economías, desencadenando un auge eco- como lo predice la enfermedad holandesa. También nómico. En las economías desarrolladas, en cambio, como se espera, las mejoras de los términos de un aumento del valor de la producción y las exporta- intercambio se han asociado con aumentos del PIB ciones tiende a compensarse con una expansión del real, la inversión, el consumo, el empleo y la inversión valor de las importaciones, por lo que su impacto en extranjera directa. Sin embargo, las respuestas a los la actividad económica agregada es mínimo (Kohn et shocks de los términos de intercambio parecen ser al., 2018). Aunque las economías emergentes son ge- mayores en Argentina que en otros exportadores neralmente más frágiles que las desarrolladas, lo que de materias primas (Araujo, Hallak y Trupkin, apunta a los desafíos de desarrollo asociados con la 2023). Argentina tiende a experimentar una mayor diversificación y la mejora de la calidad de las expor- apreciación del tipo de cambio real, acompañada de taciones, la volatilidad y la frecuencia de los ciclos de un deterioro más amplio de las balanzas comercial y auge y caída de Argentina son mucho mayores que fiscal, y una respuesta excesiva del consumo privado. para otras economías emergentes. Sin embargo, no hay diferencias significativas en las exportaciones y la inversión extranjera directa. Como La abundancia de recursos naturales también predice la enfermedad holandesa, las mejoras de los se ha asociado a los fenómenos de la “maldición términos de intercambio se asocian a inversiones de los recursos naturales” y la “enfermedad en el sector de bienes no comercializables, holandesa”. La maldición de los recursos se refiere aunque principalmente en los sectores de bienes a la observación de que los países con gran riqueza comercializables distintos a las materias primas que de recursos naturales, pero que carecen de una compiten con las importaciones. De hecho, tras un base de exportación diversificada, tienden a crecer shock favorable de los términos de intercambio, la más lentamente que los países pobres en recursos proporción de valor añadido y empleo en el sector de (Sachs y Warner, 2001; Mien y Goujon, 2022). Del bienes no comercializables aumenta más que en el mismo modo, la enfermedad holandesa se genera sector de bienes no comercializables (Figura 1.14). por la sobrevaloración a largo plazo de la moneda tras el descubrimiento de un recurso natural, Escapar de la “maldición de los recursos natura- lo que provoca grandes entradas de divisas, un les” depende de contar con buenas políticas ma- fuerte aumento de los precios de los recursos croeconómicas y estructurales. Los recursos natu- naturales, ayuda exterior o inversión extranjera rales no tienen por qué determinar la estructura de directa (Mien y Goujon, 2021). Todo ello contribuye producción o las exportaciones de un país. De hecho, 24 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Figura 1.14 Figura 1.14. Los shocks favorables en los términos de intercambio están asociados a una expansión de los sectores comercializables y no comercializables, distintos de las materias primas A) Valor añadido B) Mano de obra C) Formación de capital 20 20 40 30 15 15 20 Porcentaje Porcentaje Porcentaje 10 10 10 5 5 0 0 0 -10 VA-X VA-M VA-NC Mano Mano Mano Capital-X Capital-M Capital-NC de obra-X de obra-M de obra-NC Fuente: Araujo, S., Hallak, J.C. y D.R. Trupkin (2023). The Impact of Commodity Price Cycles on Argentina’s Economy and its Sectoral Composition. Nota: Esta figura muestra la variación porcentual del (a) valor añadido, (b) mano de obra y (c) formación bruta de capital fijo, tras un shock favorable en los términos de intercambio, por sectores (X=exportaciones; M=sector comercializable distinto de las materias primas, que compite con las importaciones; y NC=no comercializables), utilizando la clasificación industrial de las Naciones Unidas, CIIU, para todas las actividades económicas. La agricultura, la pesca y la minería se incluyen en el sector comercializable; la manufactura en el sector importable; y la construcción, el comercio, los servicios y otros se clasifican en el sector no comercializable. Las líneas horizontales representan la variación porcentual en los términos de intercambio promedio sin tendencia entre regímenes. los recursos naturales pueden actuar como catali- Las políticas fiscales altamente procíclicas zadores del desarrollo económico cuando existe un están relacionadas con la volatilidad económica, entorno propicio que permite la acumulación de co- ya que amplifican los auges y las crisis. La nocimientos para la innovación económica y propor- literatura confirma ampliamente que los países en ciona un nivel adecuado de calidad de la infraestruc- desarrollo tienden a ser más volátiles y a aplicar tura (Lederman y Maloney, 2007). Se pueden extraer políticas fiscales más procíclicas que las economías lecciones de los países ricos en recursos que han avanzadas (Galeano et al., 2021; Frankel, Vegh y evitado los efectos no deseados de un aumento in- Vuletin, 2013).8 Argentina destaca a nivel mundial esperado de los ingresos cuando se produce un auge por tener el PIB más volátil y por estar entre los de los recursos u otras entradas de divisas. En con- países que aplican políticas de gasto público más creto, una política fiscal anticíclica a largo plazo y procíclicas (Figura 1.15). Además, Argentina es uno de una estrategia de ahorro del exceso de ingresos ayu- los pocos países que ha profundizado la prociclicidad dan a contrarrestar los efectos de las entradas de de su política fiscal en la última década, exacerbando divisas, al retirar el exceso de moneda extranjera de potencialmente la volatilidad (Figura 1.16). En cambio, la circulación en la economía (Frankel, 2012). Países muchos países desarrollados y en desarrollo han como Botswana (diamantes), Chile (cobre) y Noruega pasado de ser procíclicos a anticíclicos. En América (petróleo) ofrecen ejemplos de gestión exitosa de los Latina, Paraguay y México son dos ejemplos. ingresos procedentes de los recursos naturales a tra- vés de instituciones fiscales especiales, como fondos La elevada prociclicidad fiscal en Argentina se soberanos o de estabilización. concentra del lado del gasto. El gasto público 8  Una variable se denomina procíclica (contracíclica) si fluctúa de forma correlacionada positivamente (negativamente) con la fluctua- ción del ciclo económico del PIB. UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 25 Figura 1.15 Figura 1.15. La extrema volatilidad macroeconómica de Argentina está vinculada a una elevada prociclicidad fiscal Prociclicidad de la política fiscal (2000-2021) 1 Procíclica Nicaragua 0,8 Uruguay Letonia Ucrania Hungría Grecia Argentina Ecuador Rumania 0,6 Bosnia y Montenegro Serbia Croacia Herzegovina Brasil Colombia Islandia Bolivia Bielorusia Lituania Estonia 0,4 Rusia Albania Moldavia Ciclicidad fiscal 0,2 Suecia Bulgaria Chile Honduras Panamá Polonia Portugal Turquía Irlanda 0 Países Bajos Rep. Checa México España Macedonia del Norte Eslovaquia Indonesia Costa Rica El Salvador Eslovenia Perú -0,2 Sudáfrica Italia India Nueva Zelandia Finlandia Noruega Israel -0,4 Guatemala Corea Francia Paraguay Estados Unidos Austria -0,6 Luxembourgo Contracíclica Australia Dinamarca Alemania Suiza Bégica Reino Unido -0,8 Canada Singapur Japón -1 0,01 0,02 0,03 0,04 0,05 0,06 0,07 0,08 Menos volátíl Volatilidad del PIB Más volátil Países avanzados Países emergentes Fuente: Banco Mundial a partir de Végh, Lederman y Bennett (2017). Leaning Against the Wind. Fiscal policy in Latin America and the Caribbean in a historical perspective. global en Argentina parece moverse positivamente determinado por sus efectos de “precio” (es decir, junto con el ciclo económico de forma determinista, cómo el valor real de los beneficios evolucionó a través y los estabilizadores automáticos tradicionales del tiempo –indexación–) y, sólo parcialmente, por su desempeñan un papel menor y tienen un efecto efecto de “cantidades” (es decir, cómo el número de global débil. En particular, las dos partidas más beneficiarios evolucionó vis a vis el ciclo económico), importantes del gasto público, es decir, las pensiones también. Curiosamente, mientras que las reglas de y el gasto salarial, han sido los principales impulsores indexación suelen impedir que el gasto en seguridad de la prociclicidad fiscal agregada en las últimas social sea procíclico en la mayoría de los países, el décadas. Aunque la literatura convencional sugiere caso argentino parece mostrar lo contrario. El diseño que no hay razones objetivas para que estas partidas y la aplicación errática de las reglas de indexación han de gasto se comporten de forma anticíclica, existe alimentado la prociclicidad en lugar de contenerla. En un amplio consenso en que estas partidas deberían consecuencia, proteger el valor real de los beneficios ejecutarse de forma neutral con respecto al ciclo con una fórmula de indexación bien diseñada, económico. predecible y estable, así como implementar reformas para reducir la necesidad de medidas excepcionales, Argentina se encuentra entre los países con tales como las moratorias, es crucial para mitigar la un gasto en pensiones más procíclico durante prociclicidad del gasto en pensiones en Argentina. las últimas décadas, las cuales son el principal contribuyente a la prociclicidad fiscal general. El gasto público en salarios es fuertemente La evidencia para Argentina muestra que el procíclico, impulsado tanto por efectos de “precio” gasto público en todos los principales regímenes como de “cantidades”. En comparación con sus de pensiones ha sido fuertemente procíclico y pares regionales y mundiales, Argentina destaca por 26 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Figura 1.16. Prociclicidad Figura 1.16 de la política fiscal (1990-2010 y 2011-2021) Argentina es uno de los pocos países que ha profundizado su prociclicidad 1 Procíclico nuevo Aún procíclico Ucrania 0,8 Argentina Ecuador Rusia 0,6 Turquía Colombia Irlanda Grecia Honduras 0,4 Brasil Bolivia Hungría Chile Islandia Estonia Letonia Corr (gasto, PIB) 2011-2021 0,2 Croacia Rumania Costa Rica Panamá 0 Moldavia Países Bajos México Polonia Albania Bosnia y India Suecia Portugal Lithuania Herzegovina Bulgaria -0,2 Czech Republic El Salvador Slovenia Nueva Zelandia Italia España -0,4 Eslovaquia Indonesia Luxembourgo Finlandia Macedonia del Norte Dinamarca Francia Noruega -0,6 Bélgica Germany Corea Australia Guatemala -0,8 Austria Paraguay Singapur Suiza Reino Unido Aún contracíclico Canada Japón Contracíclico nuevo -1 -1 -0,8 -0,6 -0,4 -0,2 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 Corr (Gasto, PIB) 1990-2010 Países avanzados Países emergentes Fuente: Estimaciones del Banco Mundial a partir de Végh, Lederman y Bennett (2017). Leaning Against the Wind. Fiscal policy in Latin America and the Caribbean in a historical perspective. tener un gasto salarial elevado. Además, el gasto alineadas con la inflación. Por lo tanto, la creación de salarial de Argentina es en gran medida procíclico, un mayor espacio fiscal para garantizar la estabilidad incluso en comparación con los estándares mundiales salarial en situaciones de crisis y la adopción de y regionales. Más aún, el número de empleados innovaciones institucionales y regulatorias para públicos (efecto de “cantidades”) así como su salario orientar las políticas de contratación de personal promedio (efecto de “precio”), se comportaron de beneficiarían enormemente al Estado y contribuirían manera muy procíclica en las últimas décadas en a reducir la prociclicidad. ambos niveles de gobierno (nacional y subnacional). El aumento significativo del empleo público durante 1.3. La política pública limita la el período 2002-2015, que casi duplicó el número de inversión privada, obstaculizando el funcionarios en todos los niveles de gobierno, es parte crecimiento de la explicación. Además, los crecientes y volátiles fenómenos inflacionarios de las dos últimas décadas Además de contribuir a la volatilidad del ciclo eco- han contribuido significativamente a la ciclicidad del nómico, el financiamiento de los déficits fiscales gasto público, ya que las negociaciones salariales recurrentes desplaza el crédito al sector privado. del sector público no suelen estar perfectamente El acceso al crédito es muy limitado para el sector UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 27 Figura 1.17 Figura 1.17zz. El crédito bancario nacional al sector privado argentino es inferior al de sus pares regionales % del PIB (2000-2022) 80 70 60 50 40 30 20 10 80 2000 2005 2010 2015 2020 Argentina Brasil México Colombia Uruguay Fuente: Banco Mundial y Bancos Centrales; Argentina 2018-2002: BCRA, INDEC. privado argentino. El crédito interno al sector privado son informales, y el estancamiento del crecimiento se situó en el equivalente a 10,6 por ciento del PIB y la volatilidad no las alientan a ampliar sus acti- en 2022, el nivel más bajo de América Latina (Figura vidades a través del crédito. La escasez de crédito 1.17). Para la mayoría de los países de la región, la también se debe a la falta de acceso a los mercados cifra fluctúa entre el 28 por ciento de Uruguay y el financieros internacionales, así como a la falta de 72 por ciento de Brasil. El crédito al sector privado recursos nacionales en el sector financiero debido a de Argentina también está muy por debajo del de las una tendencia al gasto excesivo que frena el ahorro economías de Europa Central (50 por ciento en Po- interno. Pero también se debe a un efecto de exclu- lonia y 53 por ciento en la República Checa), y aún sión generado por el sector público, derivado de la más por debajo de los países de rápido crecimiento magnitud del déficit público que hay que financiar. de Asia (134 por ciento en Malasia). Niveles tan ba- jos como el de Argentina sólo pueden encontrarse en El sector público capta la mayor parte del crédito países mucho menos desarrollados (17 por ciento en disponible en la economía. El crédito total concedi- Pakistán y 16 por ciento en Madagascar).9 Sin em- do al sector no financiero argentino (empresas, ho- bargo, el coeficiente de Argentina no siempre fue tan gares y administración pública) por prestamistas na- bajo. En la década de 1990, su crédito bancario in- cionales y extranjeros representaba el 104 por ciento terno al sector privado era comparable al de México, del PIB en septiembre de 2022 (Figura 1.18). Esta es Colombia y Uruguay. Una primera explicación de la la proporción más baja del grupo de países pares, reducción del crédito es la escasa demanda de las con excepción de México (82 por ciento). Sin embar- empresas, también consecuencia de la persistente go, no es muy inferior a las proporciones observadas inestabilidad macroeconómica. Muchas empresas en Turquía, Polonia y Colombia. Lo más sorprendente 9  El promedio del grupo de países del que forma parte Argentina en términos de ingreso per cápita (ingreso medio alto, según la clasifi- cación del Banco Mundial) era del 144 por ciento en 2020. 28 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Figura 1.18 Figura 1.18. El crédito al sector público es mayor en Argentina que en sus países pares Crédito total por sector, septiembre de 2022 % del PIB % del crédito total 300 90 80 250 79,1 70 200 60 50,5 52,0 49,3 43,3 50 150 35,8 48,3 32,6 40 100 23,4 30 18,5 32,3 16,4 20 50 10 0 0 Argentina Brasil Chile Colombia México Corea Malasia Tailandia Rep. Polonia Turquía Sudáfrica del Sur Checa Crédito al gobierno general Crédito a los hogares Crédito a empresas no financieras Participación del gobierno general (eje derecho) Fuente: Banco de Pagos Internacionales. es la distribución de este crédito en Argentina, que del Mercosur en 1991, pero este objetivo nunca difiere significativamente de todos los demás países. se materializó debido a la implementación de un Del crédito disponible, alrededor del 80 por ciento fue creciente sistema de control de las importaciones captado por la administración pública, frente a una (liberalizado temporalmente a finales de 2015). Las participación máxima de alrededor del 50 por cien- privatizaciones de empresas de servicios públicos en to en otros países (49 por ciento en Brasil y 51 por la década de 1990 se convirtieron en nacionalizaciones ciento en México). En algunos países la proporción es a partir de mediados de la década de 2000 y luego mucho menor (16 por ciento en Corea del Sur y 18 fueron sustituidas por un sistema de asociaciones por ciento en Chile). En Argentina, las empresas sólo público-privadas (APPs) que no prosperó. Argentina reciben el 17 por ciento del crédito total. pasó de ser una economía “mayoritariamente libre” en 1995 a una “mayoritariamente controlada”, según Los grandes y continuos cambios en la política el índice de libertad económica.10 Las reglas fiscales económica, tanto a nivel macroeconómico como y presupuestarias federales se han modificado con microeconómico, son una fuente adicional de frecuencia. Los cambios en las regulaciones sobre volatilidad. Desde 1990, Argentina ha pasado impuestos a las exportaciones son especialmente de un régimen cambiario muy rígido (sistema de llamativos. En promedio, entre 2002 y 2021, se convertibilidad establecido en 1991) a un tipo de produjeron cinco cambios regulatorios al año para los cambio controlado, luego a un régimen de tipo de derechos de exportación, y este promedio aumentó a cambio dual y después a un tipo de cambio flexible. siete a lo largo de 2018-2021 (Figura 1.19). Hoy tiene un régimen de tipo de cambio múltiple (Tabla 1.1). El comercio internacional debería haberse La volatilidad persistente hace que los agentes expandido gradualmente con la creación del bloque económicos pierdan la confianza en la capacidad 10  The Heritage Foundation: https://www.heritage.org/index. UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 29 Figura 1.19 Figura 1.20 Argentina experimenta múltiples cambios en los Las tendencias de crecimiento del consumo Figura 1.19. de exportación cada año derechos Figura 1.20. superan las tendencias de crecimiento del PIB antes de las crisis No. de cambios (2002-2021) Variación porcentual anual del PIB y del consumo privado, en moneda local a precios constantes de 2015 (1960-2021) 14 8% 12 6% 10 4% 8 2% 6 0% 4 -2% 2 0 -4% 2002 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008 2012 2016 2020 Promedio 2002-2021 (5) Promedio 2018-2021 (7) PIB Consumo privado Fuente: Banco Mundial a partir de CERA. Fuente: Banco Mundial. de la economía para generar un crecimiento entre 2003 y 2017, cuando se expandió en 19 puntos estable a largo plazo. Esto reduce los incentivos porcentuales del PIB, alcanzando un máximo del para mirar más allá de las ganancias a corto plazo, 105 por ciento en 2017. La participación de las frenando las decisiones de inversión a largo plazo, importaciones en la absorción también aumentó especialmente en aquellos proyectos más inciertos. drásticamente durante ese período, en 8 puntos Esto agrava aún más la dependencia de las materias porcentuales, hasta el 14 por ciento de la absorción primas, aumentando el consumo y el gasto a corto (Figura 1.21). A partir de 2018, la absorción interna plazo y contribuyendo también a las crisis de auge invirtió su tendencia positiva, reduciendo su peso en y caída. En los últimos 60 años, el crecimiento el PIB hasta representar el 98 por ciento en 2021. tendencial del consumo ha superado al crecimiento Siguiendo la misma línea, las importaciones redujeron tendencial del PIB en los periodos previos a las crisis su peso en la absorción, situándose en el 12 por ciento (Figura 1.20). en 2021. Cabe destacar que la mayor parte de las importaciones (76 por ciento en 2021) se destinan La tasa de absorción de Argentina ha sido al proceso productivo: son bienes intermedios y de históricamente alta y se explica cada vez más capital. Esto, a su vez, puede reflejar las restricciones por las importaciones intermedias. La absorción que rigen el comercio exterior, protegiendo a algunos se refiere al nivel total de gasto que se produce en sectores productores de bienes finales y limitando una economía independientemente del origen de las importaciones a las estrictamente necesarias los bienes y servicios. En los últimos 50 años, el para el proceso productivo. mayor aumento de la absorción interna se produjo 30 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Tabla 1.1 Argentina ha experimentado cambios de política frecuentes desde 1990 Reformas Impuestos a las Política Política Privatizaciones/ Política de Política fiscal Política exterior laborales y de la exportaciones monetaria cambiaria nacionalizaciones precios seguridad social 1990- - Ley de Administración Financiera - Eliminación de - Nueva Carta del - Ley de - Mercosur - Reforma de - Privatizaciones - Desregulación de 1999 (1992). los impuestos a Banco Central Convertibilidad (Tratado de las pensiones e inicio de las precios. - Pacto Fiscal I y II (1992 y 1993). la exportación de (1991). (Caja de Asunción, 1991). (creación concesiones: - Ley de Solvencia Fiscal (1999). todos los cereales Conversión, 1991). - Argentina, de cuentas concesiones de - Compromiso Federal 1 (1999). (1991). miembro fundador individuales de telefonía, líneas de la OMC (1995). jubilación, AFJP). aéreas y carreteras (1990); ferrocarriles (1991); agua y saneamiento (1992); empresas de electricidad y gas (1992); petrolera nacional YPF (1993); servicio postal (1997). 2000- - Compromiso Federal para el - “Devaluación - “Corralito” - Fin de la Caja - Estados Unidos, - Reforma laboral - Revocación de la - Intervención 2009 Crecimiento y la disciplina fiscal (2000). fiscal” (2001). de Conversión y Japón y la UE (2000). concesión de los del gobierno “Impuestazo” (2000). Compromiso (impuestos a la - Conversión devaluación (2002). denuncian a - La nueva Ley del ferrocarriles (2004). en la agencia Federal 2 (2000). importación y asimétrica de Argentina ante Trabajo deroga la - Inicio de una serie de estadísticas - Ley de Déficit Cero (2001). Segunda subvenciones a la activos/pasivos en la OMC por Reforma de 2000 de nacionalizaciones (INDEC) sobre la adenda al Compromiso Federal para exportación). dólares (2002). restricciones a las (2004). de empresas metodología de el Crecimiento y la Disciplina Fiscal - importaciones. - “Unificación” previamente inflación (2007). (2001). Reimplementación del sistema de privatizadas: servicios Impago de la deuda externa (2001). de los impuestos a pensiones con de agua en el Gran - Acuerdo entre la Nación y las las exportaciones activos de fondos Buenos Aires (2006); Provincias sobre la relación (2002). privados aerolínea nacional financiera y bases de un Régimen de transferidos al (2008); petrolera YPF Coparticipación Federal de Impuestos Estado (2008). (2012); ferrocarriles (2002). (2015). - Ley de Responsabilidad Fiscal (2004). - Canje de deuda con acreedores externos privados (2005). UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 31 32 Tabla 1.1 Argentina ha experimentado cambios de política frecuentes desde 1990 (continuación) Reformas Impuestos a las Política Política Privatizaciones/ Política de Política fiscal Política exterior laborales y de la exportaciones monetaria cambiaria nacionalizaciones precios seguridad social 2010- - Canje de deuda con los acreedores - Reducción de - Reforma de la - Reunificación de - Restricciones a - Reforma - Ley de Participación - Nuevo régimen 2019 privados reticentes (holdouts) (segunda los impuestos a Carta del Banco los tipos de cambio las importaciones del Sistema Público-Privada de acuerdos de fase, 2010). las exportaciones Central (2012). (2015). (2012). de Pensiones (2016). precios (“Precios - Financiamiento del déficit fiscal por el (2016). -Reimplementación - Reducción de (cambios en la - Venta de la Cuidados”, 2013). Banco Central de Argentina (2012). - de controles de las restricciones a fórmula utilizada participación del - Nueva Ley de - Impago de la deuda reestructurada Reimplementación cambio (2019). las importaciones para calcular los Estado en activos Abastecimiento tras una sentencia judicial en Nueva de los impuestos a (2016). beneficios, 2017). energéticos no (2014). York (2014). las exportaciones - Proceso estratégicos, como - Desregulación - Acuerdo con los acreedores reticentes (2018). acelerado de centrales eléctricas de precios. (holdouts) (2016). adhesión a la (2017). Eliminación de los UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA - Incremento de precios de los OCDE (2017-2018). subsidios parciales servicios públicos (2016). - Acuerdo UE- a los servicios - Consenso Fiscal (2017, 2018 y 2019). Mercosur (2019). públicos (2016- 2017). - Nueva Ley de Defensa de la Competencia (2018). - Congelamiento de precios durante 6 meses (2019). 2020- - Consenso Fiscal 2020 (2020). - Aumento de - Endurecimiento - Restricciones a - Reforma - Revocación de las - Prórroga de 2022 los impuestos a de los controles de las importaciones del Sistema privatizaciones de los acuerdos de la exportación cambio (2020- (2021-2022). de Pensiones Transener y Dioxitek precios (“Precios de soja y girasol 2022). (cambios en la (2021). Cuidados”, (2020). fórmula utilizada 2020/2022). - Aumento de los para calcular los impuestos a la beneficios, 2021). exportación de productos de soja (2022). 1.21. Figura 1.21 La absorción interna es elevada y ha aumentado, impulsada por las importaciones En moneda local, a precios constantes de 2015 (1992-2021) 105% 105% 16% 14% 100% 98% 14% 94% 95% 11% 13% 96% 12% 12% 90% 12% 11% 85% 10% 85% 80% 8% 80% 76% 6% 75% 6% 71% 4% 70% 69% 2% 65% 60% 63% 0% 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Absorción/PIB (eje principal) Participación de las mportaciones de bienes intermedios y de capital en el total de importaciones (eje principal) Importaciones/absorción (eje secundario) Fuente: Banco Mundial con datos de la División de Estadística de las Naciones Unidas (UNSD) y el INDEC. Nota: Absorción se refiere al nivel total de gasto que se produce en una economía independientemente del origen de los bienes y servicios. Importaciones de bienes intermedios y de capital = bienes intermedios + bienes de capital + partes de bienes de capital. La otra cara de una elevada absorción interna es de bienes importados tanto para el consumo como una baja tasa de ahorro (Figura 1.22). Entre 2011 y para la producción. En segundo lugar, la creciente 2019, la tasa de ahorro representó el 17,5 por ciento demanda agregada ejerce presión sobre el mercado del PIB en Argentina, una de las más bajas entre sus de bienes no comercializables, aumentando su precio países pares, a excepción de Brasil (17,3 por ciento). relativo, lo que conduce a una apreciación real que Fue menos de la mitad del ahorro promedio de Corea incrementa aún más las importaciones. Como en las del Sur (35,4 por ciento) y también estuvo muy por exportaciones predominan las materias primas, que debajo de Malasia (32,7 por ciento), Australia (25,8 se gravan en la frontera, en general no pueden seguir por ciento), México (22,9 por ciento) y Polonia (22,6 el ritmo del rápido aumento de las importaciones, lo por ciento). La tasa de ahorro en Argentina no sólo que provoca un deterioro de la balanza de la cuenta es baja, sino que también está impulsada en su to- corriente (Figura 1.24). talidad por el sector privado, ya que el balance en el ahorro del sector público es negativo (Figura 1.23). Este proceso suele llegar a su fin cuando el resto del mundo se niega a seguir financiando el dé- La tendencia al gasto excesivo es aún mayor du- ficit de la cuenta corriente de Argentina. Como rante las expansiones, con políticas procíclicas resultado, se produce una marcada depreciación del que llevan a que el consumo y la inversión (tan- tipo de cambio, un drástico aumento de la inflación, to públicos como privados) crezcan más rápida- una gran caída de los salarios reales y una profunda mente que los ingresos. En el sector externo, esto recesión que revierte la cuenta corriente y borra gran se refleja en un aumento de las importaciones a tra- parte de los beneficios sociales del periodo de expan- vés de dos canales. En primer lugar, las importacio- sión.11 Estos episodios de auge y caída se traducen nes aumentan debido al incremento de la demanda a su vez en una subinversión en capital natural (que 11  Para más información sobre los ciclos de paradas y arranques, véanse, por ejemplo, Gerchunoff y Llach (2007), Heymann (2007), Albrieu y Fanelli (2008) y Gerchunoff y Rapetti (2016). UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 33 Figura 1.22 Figura 1.22. Figura 1.23 Figura 1.23. La tasa de ahorro de Argentina es inferior a la de sus El ahorro interno bruto procede en su totalidad del pares sector privado Ahorro interno bruto, % del PIB, promedio 2011-2019 Ahorro interno bruto, % del PIB (2016-2019) 35,4% 32,7% 25,8% 22,9% 22,6% 19,4 18,2 17,3% 17,5% 16,7 16,5 -2,3 -2,6 -4,7 -3,7 BRA ZAF ARG COL CRI LCN URY POL MEX AUS TUR RUS IND THA MYS IDN KOR 2016 2017 2018 2019 Público Privado Fuente: IDM (GBM). Nota: El ahorro interno bruto se calcula como el PIB Fuente: INDEC. menos el gasto final en consumo (consumo total). Las barras verdes identifican a los países de comparación. toma tiempo para obtener recompensas) y en un au- económica, ya que la estructura productiva de mento de las políticas extractivas para generar liqui- Argentina hace que las exportaciones sean poco dez a corto plazo (lo que contribuye a la liquidación sensibles a corto plazo. Las materias primas de activos e incluso a la extracción ilegal). A medida son los principales bienes comercializables de que la economía crece y la balanza de la cuenta co- producción nacional. Dado que estas actividades son rriente se deteriora, la restricción externa empieza a principalmente insensibles a los movimientos del tipo actuar y suele provocar una marcada depreciación de cambio real, las bajas elasticidades agregadas del tipo de cambio real (TCR). Tras un periodo de son el resultado esperado de su gran participación apreciación, el TCR suele sufrir una fuerte deprecia- en la estructura productiva. Dado que la mayoría ción (Figura 1.25). Los fenómenos climáticos adver- de los principales productos agrícolas de Argentina sos o los shocks en los precios de las materias pri- ya se encuentran cerca de la frontera tecnológica, mas pueden desencadenar este tipo de crisis, dada la hay menos margen para aumentar la capacidad de baja competitividad de las exportaciones argentinas. producción mediante una mayor rentabilidad a corto Las grandes devaluaciones se definen como aquellas plazo. En consecuencia, los ajustes bruscos del TCR en las que la depreciación del tipo de cambio en un no fomentan sustancialmente las exportaciones a año es superior a una desviación típica: desde 1950, corto plazo, y la mayor parte del ajuste se produce a Argentina ha vivido cinco episodios de este tipo, cada través de las importaciones. Sin embargo, las bajas uno de los cuales generó importantes contracciones elasticidades agregadas no implican que el TCR sea económicas (una disminución promedio del 5 por neutral para el crecimiento. Por el contrario, una ciento). gran proporción de productos diferenciados y de bienes manufacturados intensivos en mano de obra Estos episodios de depreciación han provocado son bastante elásticos al nivel y la estabilidad del una contracción significativa de la actividad TCR (Palazzo y Rapetti 2023). A lo largo del tiempo, 34 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Figura 1.24 Figura 1.25 La 1.24. de la cuenta corriente se deteriora balanza Figura El de cambio real suele sufrir una marcada tipo1.25. Figura durante las expansiones depreciación tras un periodo de apreciación Correlación entre la balanza de la cuenta corriente Índice TCR (1950-2021) (% del PIB) y el crecimiento del PIB (1950-2021) 4% 60 3% 50 Media del cambio en la CC por ciclo 2% 40 1% 0% 30 -1% 20 -2% 10 -3% -4% 0 -10% 0% 10% 1950 1953 1956 1959 1962 1965 1968 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 2010 2013 2016 2019 Tasa promedio de crecimiento anual del PIB por ciclo Fuente: Ferreres e Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC). Nota: Fuente: Banco Central de la República Argentina (BCRA). Nota: TCR= tipo de Cada punto es un periodo de crecimiento o contracción consecutivos de la cambio real. Una depreciación real del peso se muestra como un aumento actividad económica, en porcentaje (eje X), y la correspondiente variación de del índice. la balanza de la cuenta corriente, en puntos porcentuales del PIB (eje Y), todo ello expresado en promedios anuales. los repetidos ciclos de auge y caída, junto con las (US$273.695 millones en el cuarto trimestre de 2021) oscilaciones del TCR, han impedido que la economía (Figura 1.26). Este elevado crédito neto contrasta pase de los bienes primarios y homogéneos a los con el de sus países pares. De hecho, sólo Argentina bienes diferenciados e intensivos en mano de obra, y Malasia eran acreedores netos del resto del mundo alentando a los agentes económicos a centrarse en en 2021. El resto de los países de comparación eran actividades con mayores rendimientos esperados, deudores netos, encabezados por Australia, donde la como la extracción de recursos, y en sectores posición crediticia del sector privado es negativa y protegidos de la competencia internacional. equivale al 34 por ciento del PIB (Figura 1.27). La alta volatilidad se traduce, a su vez, en una Cuando los inversionistas y consumidores se elevada posición neta líquida del sector privado. enfrentan a situaciones de elevada incertidumbre Argentina es acreedora neta del resto del mundo, sobre la evolución futura de la demanda agregada principalmente por la significativa posición neta y el empleo, prefieren mantener la liquidez. Esta positiva de su sector privado no financiero. Al cuarto situación es similar a los episodios en que los países trimestre de 2021, la posición acreedora neta del desarrollados sufren largos períodos de recesión e país era de US$77.568 millones, lo que representa incertidumbre (como fue el caso de la crisis financiera el 16 por ciento del PIB. Las familias y las empresas de 2008-2009), aunque en esos casos las familias y (excluido el sector financiero) mantuvieron una las empresas demandan moneda local. En cambio, en posición de inversión internacional neta positiva Argentina, las situaciones de estrés macroeconómico (excluida la inversión directa) del 56 por ciento del PIB suelen derivar en una abrupta depreciación del peso UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 35 Figura 1.26 Figura 1.27 El 1.26.privado argentino tiene una posición de sector Figura 1.27. posición crediticia neta contrasta con la La elevada Figura inversión internacional neta positiva de sus países pares Posición de inversión internacional neta de familias y empresas Posición de inversión internacional neta de familias y empresas (excluida la inversión directa). En miles de millones de US$ (excluida la inversión directa). En miles de millones de US$ y como % del PIB (2006-2021) y como % del PIB (2021) 70 258 274 400 60 66% 56,2 234 50 & # ! $ 56% 200 52% 40 192 64 -182 -548 30 ! $ & 167 0 155 154 274 148 20 146 -39 37% 17,2 137 % # ! $ 124 107 33% -200 10 29% 30% 28% -216 26% -250 25% 26% 101 24% 23% 24% 24% 24% 0 84 86 -400 -5,8 ! $ % 76 -10 -13,4 -13,8 -14,0 -20 -600 ! $ # -30 -33,5 !" -800 -40 Argentina Malasia Polonia Brasil Corea del Sur México Australia 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Miles de millones de US$ % del PIB (eje secundario) Miles de millones de US$ % del PIB (eje secundario) Fuente: Banco Mundial a partir de INDEC (Balanza de Pagos y Posición de Fuente: Banco Mundial a partir de FMI e INDEC. Inversión Internacional). y aceleración de la inflación. Por lo tanto, para sólo 9 por ciento del PIB, mientras que en Brasil su- cumplir con el objetivo de aumentar su posición pera el 70 por ciento, y en la Unión Europea el 92 por de liquidez ante la incertidumbre, el sector privado ciento (Grupo del Banco Mundial, 2020a). recurre al dólar o a otras monedas fuertes, que son más seguras que el peso como reserva de valor y que, La baja inversión no se compensa con una por lo tanto, brindan una mejor cobertura contra la inversión extranjera directa (IED) elevada, a depreciación y la inflación. diferencia de otros países pares con bajas tasas de inversión, como Brasil. Una vez finalizado El resultado es una baja tasa de inversión. Argen- el superciclo de las materias primas, la tasa de tina tiene la séptima tasa de inversión más baja de inversión interna argentina comenzó a mostrar una América Latina, y se encuentra entre los países con tendencia a la baja (de un promedio del 17,1 por ciento las tasas de inversión más bajas del mundo (puesto del PIB entre 2003 y 2012 al 15,1 por ciento entre 124 de 171 países, FMI 2022). La tasa de inversión del 2013 y 2020). Si bien esta tendencia negativa se país se situó en el 20 por ciento del PIB en 2021, en replicó en la mayoría de los países de comparación línea con el promedio regional del 18 por ciento, pero (con excepción de Malasia), en esos casos se observó por debajo del promedio mundial del 27 por ciento un aumento de la IED que compensó parcialmente y del promedio de los países emergentes asiáticos la caída. Sin embargo, esto no ocurrió en Argentina, del 39 por ciento (Figura 1.28). En la misma línea, la donde la IED pasó de representar el 2,3 por ciento profundidad del sistema financiero es baja: el crédito del PIB en 2003-2012 al 1,5 por ciento en 2012-2020 concedido al sector privado en Argentina equivale a (Figura 1.29). 36 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Figura 1.28. Figura 1.28 La tasa de inversión total de Argentina es baja Inversión total como % del PIB y clasificación mundial (2021) 45 Inversión, % del PIB Clasificación mundial (eje secundario) 0 39,2 22 28 36 33,3 35 28,6 27,1 27 72 70 85 20,3 20,2 94 96 97 100 101 18 105 123 124 128 130 134 9 138 140 149 150 0 175 Latina emergente emergentes Dominicana América Argentina Costa Rica Brasil Uruguay Guatemala Bolivia Nicaragua Honduras Paraguay Ecuador El Salvador Perú México Colombia Asia Economías Panamá República ASEAN-5 Mundo Chile Fuente: FMI (2022), World Economic Outlook, octubre de 2022. Figura 1.29. Figura 1.29 La inversión extranjera directa no compensa la baja inversión, a diferencia de sus países pares Formación bruta de capital fijo vs IED, en % del PIB 35% Formación bruta de capital fijo IED, entradas netas (eje secundario) 4,5% 30,5% 30,0% 4,0% 30% 25,1% 3,8% 27,1% 3,4% 3,5% 3,5% 24,6% 3,3% 3,4% 21,4% 25% 18,4% 18,7% 22,3% 2,9% 21,6% 3,0% 3,0% 20,4% 2,7% 2,7% 20% 17,1% 2,5% 2,5% 16,9% 2,3% 15,1% 15% 2,0% 1,5% 1,5% 10% 1,0% 1,0% 5% 0,7% 0,5% 0% 0,0% Promedio 2003-2012 Promedio 2013-2020 Promedio 2003-2012 Promedio 2013-2020 Promedio 2003-2012 Promedio 2013-2020 Promedio 2003-2012 Promedio 2013-2020 Promedio 2003-2012 Promedio 2013-2020 Promedio 2003-2012 Promedio 2013-2020 Promedio 2003-2012 Promedio 2013-2020 Corea del Sur Malasia Australia México Polonia Brasil Argentina Fuente: Grupo del Banco Mundial (2020a) Indicadores del desarrollo mundial. UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 37 Figura 1.30. Figura 1.30 El gasto en I+D es bajo en el contexto internacional Gasto interno bruto en I+D, en % del PIB, 2010 y 2019 4,9 2018 2010 4,5 3,4 3,3 2,8 2,8 2,6 2,2 2,1 2,0 1,9 1,91,5 1,4 1,2 1,1 1,4 1,3 1,0 0,9 0,8 0,6 0,5 0,5 0,5 0,3 0,2 Israel Corea del sur Suiza Suecia Japón Austria Alemania Dinamarca USA Bélgica Finlandia OCDE Francia Países Bajos China Noruega Islandia Eslovenia República Checa Singapur Australia Canada Hungría Estonia Italia Portugal Nueva Zelandia España Luxemburgo Polonia Grecia Irlanda Rusia Croacia Turquía Lituania Eslovaquia Bulgaria Letonia Malta Chipre Rumania Ucrania Argentina Chile México Colombia Brasil Costa Rica Egipto India Kazajistán Malasia Arabia Saudita Sudáfrica Fuente: Estimaciones del Banco Mundial a partir de OCDE (2021), OECD Science, Technology and Innovation Outlook 2021: Times of Crisis and Opportunity. La baja inversión se refleja en los bajos niveles en marcha ese proceso virtuoso de reasignación de innovación y de gasto en I+D de Argentina, dinámica de recursos que le permitiría alcanzar que son fuentes de altas tasas de crecimiento tasas de crecimiento más elevadas y sostenidas. sostenido en las economías en desarrollo. Desde la década de 1980, una elevada intensidad de I+D, así En este marco, el stock de capital por persona ha como una fuerte proporción del gasto empresarial crecido muy lentamente en Argentina, mostrando en I+D, se han convertido en características de un comportamiento aún más pobre que el promedio las economías en desarrollo de alto crecimiento, regional. Entre 1960 y 2019, Argentina incrementó desempeñando un papel clave en la capacidad de un su capital per cápita a una tasa de apenas 1,2 por país para pasar a categorías de ingreso más elevadas ciento anual. Esta cifra es la mitad del promedio de (Primo Braga et al., 2009; Gurcanlar et al., 2020). La la OCDE (2,3 por ciento anual) y es incluso inferior al inversión y la innovación permiten la producción de promedio regional (1,9 por ciento) (Figura 1.31). nuevas ideas y tecnologías, abriendo oportunidades de comercialización que se traducen en beneficios 1.4 En Argentina las emisiones se han dinámicos positivos para el crecimiento. Estos se desvinculado del crecimiento, pero producen a través de la reasignación de recursos la intensidad de las emisiones es un a empresas en crecimiento, un proceso que puede desafío explicar hasta la mitad del crecimiento económico (Andrews y Criscuolo, 2013). En Argentina, la I+D Las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) representó apenas el 0,5 por ciento del PIB en 2019, han disminuido en la última década, impulsadas muy por debajo de sus países de comparación, por una desaceleración de la deforestación. Los especialmente Corea del Sur (con el 4,6 por ciento del sectores que más contribuyen a las emisiones de PIB) (Figura 1.30). Esto limita el potencial para poner GEI de Argentina son la agricultura y la energía 38 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Figura 1.31. Figura 1.31 El stock de capital per cápita también ha mostrado un crecimiento lento En miles de millones de US$ PPA 2017 (1960-2019) 120.000 1961-2019 2019 vs 1960 Variación promedio Año sobre Año 100.000 2,3% 274,3% 80.000 3,6% 697,8% 60.000 3,5% 652,6% 40.000 1,9% 236,9% 20.000 1,2% 101,6% 0 1960 1962 1964 2196 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 Argentina OCDE Nuevos PAI Asia Dinámica Regional (sin Argentina) Fuente: Estimaciones del Banco Mundial con base en el conjunto de datos de inversión y stock de capital del FMI, 1960-2019. (Figura 1.32). Las emisiones de GEI alcanzaron los en un contexto de desaceleración de la deforestación 366 millones de toneladas equivalentes de dióxido (Figura 1.33); las emisiones de otros sectores de carbono (MtCO2e) en 2018, según la última permanecieron estancadas o incluso aumentaron.13 información disponible.12 El sector de la energía La reducción de emisiones se logró al mismo tiempo representa la mitad de las emisiones totales (51 que el sector agrícola se expandía y aumentaba su por ciento), incluyendo el sector energético (16 por participación en el valor añadido total.14 Sin embargo, ciento), el transporte (14 por ciento), la industria podrían obtenerse más ganancias de mitigación manufacturera y la construcción (9 por ciento), la provenientes de este sector, ya que las prácticas quema de combustibles por otros sectores (9 por sostenible de uso del suelo podrían aumentar la ciento) y las emisiones fugitivas (3 por ciento). Por captura de carbono. Además, existen opciones para su parte, el sector agrícola es responsable del 39 reducir la intensidad de las emisiones del sector por ciento de las emisiones, comprendiendo las ganadero, como la mejora de la calidad de los pastos, actividades ganaderas (22 por ciento), así como la la sanidad animal y la gestión del pastoreo (Grupo agricultura, la silvicultura y otros usos del suelo (17 del Banco Mundial, 2022). por ciento). Entre 2012 y 2018, la reducción total de las emisiones globales de GEI alcanzó el 10 por Las emisiones de GEI se han desvinculado de ciento, un proceso impulsado en su totalidad por la la actividad económica y la intensidad de las agricultura y la silvicultura y otros usos de la tierra emisiones ha disminuido, pero sigue siendo 12  Datos procedentes del Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) publicado por el Gobierno de Argentina en 2021, con datos hasta 2018. 13  La reducción de las emisiones de GEI en el sector agropecuario se produjo tras la promulgación en 2007 de la Ley de Bosques 26.331, que protege el 80 por ciento de los bosques nativos y allana el camino para una reducción de la deforestación. Sin embargo, si el análisis se realiza tomando 2010 como período base, la reducción de las emisiones globales de GEI es menor (2 por ciento), debido al aumento de las emisiones entre 2010 y 2012. Según Egolf (2017), existe evidencia de un aumento de los incendios forestales en el período 2009-2011, durante el período de transición posterior a la aprobación de la Ley 26.331 (Grupo del Banco Mundial, 2022). 14  El valor añadido agrícola aumentó a una tasa promedio anual de casi 4 por ciento entre 2012 y 2017 (antes de la contracción re- gistrada en 2018 en el contexto de una grave sequía). En este período, la participación del sector (en AR$ de 2004) aumentó del 7,6 por ciento al 9 por ciento. UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 39 Figura 1.32 Figura 1.33 Las emisiones Figura 1.32. de GEI han disminuido en la última La disminución Figura 1.33. de las emisiones ha sido impulsada década por el sector forestal MtCO2e por sector (1990-2018) Contribución a la variación de las emisiones de GEI, puntos porcentuales (2012-2018) 450 2 1,0 0,7 0,7 0,2 0,1 400 0 -0,2 -0,3 -0,3 Puntos porcentuales 350 -2 300 -4 250 -6 200 -8 150 100 -10 -10,2 50 -12 -12,0 0 -14 1992 1994 2012 2014 2016 2018 Procesos industriales y uso de productos Ganadería Desperdicio Manufactura y construcción Emisiones fugitivas de combustibles sólidos e ind. del gas y petróleo Quema de combustibles por otros sectores Industrias de energía Transporte Agricultura, silvicultura y otros usos de la tierra TOTAL 1990 1996 1998 2010 2000 2002 2004 2006 2008 Agricultura, silvicultura y otros usos de la tierra Transporte Emisiones fugitivas de combustibles sólidos e ind. del gas y petróleo Ganadería Manufactura y construcción Procesos industriales y uso de productos Industrias de energía Quema de combustibles por otros sectores Desperdicio TOTAL Fuente: Banco Mundial, a partir de datos de GoA (2021), Inventario Nacional de Fuente: Banco Mundial a partir de datos de GoA (2021), Inventario Nacional Gases de Efecto Invernadero. de Gases de Efecto Invernadero. Nota: *Emisiones fugitivas de combustibles sólidos y de la industria del gas y del petróleo. elevada. En el periodo 2000-2018, Argentina mitad de la tabla de intensidad de emisiones de todos desvinculó sus emisiones de GEI de su actividad los países para los que se dispone de información económica. Las emisiones de GEI aumentaron menos (casi 190), pero mostrando mejoras desde 2010.15 que el PIB durante el período, lo que indica una De cara al futuro, preocupa la posibilidad de lograr reducción de la intensidad de las emisiones (relación mayores reducciones, sobre todo si los avances entre la emisión de GEI y el PIB) del 29 por ciento. en deforestación alcanzan un techo. Realizar Durante el periodo 2012-2018, el PIB sólo aumentó esfuerzos para invertir la tendencia en todos los 0,6 por ciento, pero las emisiones disminuyeron, sectores diversificaría las reducciones de emisiones lo que supuso una reducción de la intensidad de y garantizaría que no dependan de un único motor las emisiones del 11 por ciento. Aun así, Argentina (Grupo del Banco Mundial, 2022). En este sentido, tiene una intensidad de emisiones superior a la de impulsar el crecimiento del PIB significará obtener todos sus pares, excepto Malasia (Figura 1.34). La ganancias de eficiencia, reduciendo las emisiones por referencia internacional muestra a Argentina en la unidad de producción. 15  Para las comparaciones internacionales de la intensidad de las emisiones, se toman los datos de Climate Watch Data Explorer (World Resource Institute), que informa que la intensidad de las emisiones de Argentina fue de 771,6 tCO2e por millón de PIB en 2018 (superior a la cifra informada por el Gobierno de Argentina de 515 tCO2e por millón de PIB medido en AR$ de 2004). 40 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 1.34. Figura 1.34 Figura La intensidad de las emisiones sigue siendo superior a la de la mayoría de sus pares Emisiones (tCO2e) por unidad de PIB, 2018 1400 1200 tCO2e/million GDP 1000 800 600 400 200 0 OCDE Europa y Asia Central Corea del Sur Australia México Polonia LAC Este de Asia y Pacífico Brasil Argentina Malasia Sur de Asia Fuente: Estimaciones del Banco Mundial con base en el conjunto de datos de inversión y stock de capital del FMI, 1960-2019. 1.5. Recomendaciones de política acuerdos institucionales con las administraciones subnacionales, se perfila como un instrumento crítico Para fomentar el crecimiento sostenible y para restablecer la sostenibilidad fiscal y frenar al mitigar la volatilidad económica, es imperativo mismo tiempo la prociclicidad. Simultáneamente, reducir la prociclicidad fiscal y restablecer la el fortalecimiento de los estabilizadores fiscales política fiscal como instrumento clave para automáticos tradicionales, tales como el sistema de la estabilización macroeconómica. Por el lado seguro de desempleo y el impuesto sobre la renta de del gasto, que se ha revelado como el principal las personas físicas, adquiere una importancia vital contribuyente a la prociclicidad fiscal en las últimas para mejorar la resiliencia general y la adaptabilidad décadas, es crucial abordar el sesgo procíclico en de la política fiscal a las perturbaciones económicas. componentes presupuestarios clave, especialmente las pensiones y la masa salarial. En particular, la Impulsar el crecimiento del PIB también requerirá reforma de la fórmula de indexación de las pensiones reducir las emisiones por unidad de producción. para salvaguardar el valor real de los beneficios Existen oportunidades de descarbonización frente a variaciones inesperadas de la inflación (mitigación del cambio climático) en el conjunto de resulta primordial para mitigar las fluctuaciones. la economía, como se detalla en Grupo del Banco Por otra parte, también es fundamental una Mundial (2022).16 En cuanto al sector energético, reforma más amplia de las pensiones para ajustar es crucial desarrollar un plan coherente a mediano mejor las contribuciones a los beneficios y evitar plazo que incluya las relaciones entre la producción depender de moratorias ad hoc de las pensiones. de electricidad, la extracción de petróleo y gas, Por otra parte, la implementación de reglas fiscales y la electrificación del transporte, para eliminar eficaces, con directrices específicas para contar con progresivamente la producción de energía térmica y políticas de personal público prudentes, incluidos aumentar la renovable. Además, pueden adoptarse 16  El Informe del Banco Mundial sobre el Clima y el Desarrollo para Argentina proporciona detalles sobre las prioridades de descarboni- zación. Véase la sección 3.2 (Grupo del Banco Mundial, 2022). UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 41 opciones a corto plazo para promover la eficiencia del pastoreo podrían reducir tanto las emisiones de energética en los sectores residencial, comercial, CO2 como las de metano, mientras que la adopción manufacturero y público, para lo cual es importante de prácticas sostenibles de gestión del suelo también reforzar las regulaciones para los edificios nuevos podría mitigar las emisiones agrícolas nacionales, en e implementar estándares de eficiencia para los tanto que las cadenas de frío y el almacenamiento electrodomésticos y los sistemas de calefacción. En energéticamente eficientes pueden reducir la pérdida la agricultura también pueden lograrse mejoras en y el desperdicio de alimentos, el uso de energía y, por la eficiencia de las emisiones mediante la adopción lo tanto, las emisiones. Por último, en el sector del de prácticas agrícolas climáticamente inteligentes transporte, existen oportunidades para aumentar para reducir las emisiones y aumentar el secuestro la eficiencia en el traslado de mercancías, incluida la de carbono, manteniendo al mismo tiempo la mejora de la multimodalidad, la modernización de los competitividad y la posición de liderazgo que tiene el ferrocarriles de mercancías, la mejora de la eficiencia país como exportador de alimentos. La mejora de la de la logística por carretera y la mejora del acceso calidad de los pastos, la sanidad animal y la gestión del transporte de mercancías a los puertos urbanos. Tabla 1.2 Recomendaciones de política 1. Reducir la prociclicidad fiscal • Reformar la fórmula de indexación de las pensiones para proteger mejor el valor real de los beneficios ante variaciones inesperadas de la inflación. • Evitar recurrir a moratorias ad hoc de las pensiones alineando mejor las contribuciones con los beneficios. • Implementar reglas fiscales eficaces para la sostenibilidad, con directrices específicas para aplicar políticas prudentes de dotación de personal público. • Fortalecer los estabilizadores fiscales automáticos tradicionales, como el seguro de desempleo y el impuesto sobre la renta de las personas físicas. 2. Reducir la intensidad de las emisiones • Desarrollar un plan consistente para el sector energético, adoptando al mismo tiempo medidas y estándares de eficiencia energética a corto plazo en los sectores residencial, comercial y público. • Adoptar prácticas agrícolas climáticamente inteligentes para reducir las emisiones y aumentar el secuestro de carbono. • Obtener mejoras de eficiencia en el sector del transporte de mercancías mediante la modernización de los ferrocarriles de mercancías, la mejora de la eficiencia de la logística por carretera y la mejora del acceso del transporte de mercancías a los puertos urbanos. 42 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Referencias Viral: COVID-19 and the Accelerated Transformation of Jobs in Latin America and the Caribbean. Grupo del Ban- co Mundial. Albrieu, R. and Fanelli, J.M., 2008. ¿ Stop-and-go o Go- and-fail? Sobre aceleraciones, crisis e instituciones en Della Paolera, G. y Ann Tailor. 1999. Economic Recovery from la Argentina. 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El comercio internacional puede contribuir a aumentar el crecimiento y mejorar el nivel de vida. Una mayor integración comercial puede impul- sar la productividad al desplazar la producción hacia sectores y empresas con mayores ventajas compara- tivas y mayor eficiencia, ampliando la extensión de los mercados y creando oportunidades para la producción global y el empleo. La liberalización del comercio tam- bién permite disponer de una gama más amplia de insu- mos intermedios, lo que reduce los costos y aumenta la competitividad de las empresas, además de potenciar la inversión, los efectos tecnológicos indirectos, la inno- vación y otros efectos dinámicos que pueden acumu- larse con el tiempo. Para los consumidores, una mayor integración comercial también puede dar lugar a precios más bajos y a una variedad más amplia y creciente de bienes y servicios, lo que se traduce en mayores ingresos reales y en una mayor oferta de bienes y servicios de consumo. UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 45 Sin embargo, Argentina tiene uno de los regíme- Figura 2.1 nes comerciales más cerrados del mundo. El país Figura 2.1. Figura 2.2. tiene uno de los coeficientes comercio/PIB más bajos La relación Expo+Impo/PBI de Argentina es una de del mundo, lo que mide la apertura comercial. Tam- los más bajas dentro de su grupo de ingreso Comercio obser bién es uno de los más bajos entre los países con Comercio/PIB e ingreso per cápita, 2019 por PIB per cápi niveles de ingreso comparable (Figura 2.1). Y aunque 400 2 la geografía explica en parte el bajo coeficiente de Ln (Comercio observado)-Ln (Comercio previsto) 1,6 apertura de Argentina, su apertura comercial sigue estando un 43 por ciento por debajo de su valor pre- 1,2 300 visto tras controlar por la lejanía geográfica y otros 0,8 Porcentaje factores que determinan los flujos comerciales (Fi- 0,4 gura 2.2). 200 0 -0,4 Los resultados comerciales de Argentina han -0,8 tendido a deteriorarse con el tiempo, y el país 100 -1,2 ha perdido competitividad en los mercados mun- -1,6 diales. Aunque la demanda mundial ha crecido para Argentina 0 -2 los principales sectores exportadores argentinos en 6 7 8 9 10 11 12 6,5 un periodo marcado por el estancamiento del creci- Log del PIB per cápita (PPA ajustado) miento en Argentina (por ejemplo, alimentos, bebidas Fuente: Estimaciones del Banco Mundial basadas en los IDM. y tabaco; y agricultura, bosques y pesca) (Figura 2.3), el país ha perdido participación de mercado en todos los sectores. La participación global del comercio en Figura 2.2 el PIB ha disminuido en general en las últimas déca- Figura 2.1. La apertura Figura 2.2. comercial está muy por debajo de su das, alcanzando su punto más bajo en 2015 (Figura potencial 2.4). Más recientemente, esta medida ha empezado a subir, pero sigue estando por debajo de su prome- Comercio observado frente a comercio previsto Comercio/PIB dio histórico. ingreso e El per cápita, promedio 2019 trienal más reciente (2019- por PIB per cápita 400 del 32 por ciento, se encuentra 10 puntos por- 2021), 2 Ln (Comercio observado)-Ln (Comercio previsto) centuales por debajo del promedio de principios de la 1,6 VNM década de 2000. Argentina también ha ido perdiendo 1,2 300 participación en el mercado mundial, especialmente 0,8 desde 2009, ya que sus exportaciones han crecido a THA MYS Porcentaje 0,4 CHL un ritmo inferior al de las exportaciones mundiales PHL PER BRA HUN CZE SVK KOR 200 0 LVA EST (Figura 2.5). IDN POL -0,4 CRI COL HRV -0,8 URY ARG 100 el débil desempeño de las exportaciones pue- Aunque de explicarse en parte por la naturaleza de los movi- -1,2 mientos de auge y caída de los precios de las mate- -1,6 Argentina rias primas, 0 las exportaciones medidas por volumen -2 6 7 8 9 10 11 12 6,5 7,5 8,5 9,5 10,5 11,5 también han tenido un desempeño inferior (Recua- Log del PIB per cápita (PPA ajustado) Ln (PIB PPA per cápita, 2019) dro 2.1). En los años más recientes (2018-2019), las exportaciones de Argentina crecieron algo más rápi- Fuente: Hallak y Araujo (2021). Nota: La figura compara el comercio exterior observado de Argentina con su comercio exterior previsto utilizando una do que las exportaciones mundiales. Si bien esto le ecuación de gravedad que incluye controles habituales como el PIB y el PIB ha permitido recuperar algo del terreno perdido, las per cápita, la distancia bilateral entre socios comerciales, variables indicadoras de países pares que comparten una frontera, una lengua común o una herencia pérdidas acumuladas durante la última década do- colonial, así como una variable indicadora de países sin litoral. El nivel de minan en general. ingreso del país se mide por el PIB per cápita en términos de paridad del poder adquisitivo. 46 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 2.3. Figura 2.3 Argentina ha perdido participación de mercado en todas sus categorías de exportación (2012-2019) 10 8 Químicos, caucho, plásticos 6 Alimentos, exportaciones mundiales (porcentaje) Agricultura, caza, Variaciones promedio anuales en las y productos de combustibles bebidas y tabaco silvicultura y pesca Equipo de 4 transporte 2 Metales básicos y productos metálicos fabricados 0 Manufactura de coque, -2 productos de petróleo refinado y combustible nuclear -4 Minería y extracción -6 (no energía) -8 -1,0 -0,8 -0,6 -0,4 -0,2 0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 Variación en la participación de Argentina en las exportaciones mundiales (en puntos porcentuales) Fuente: WITS, Grupo del Banco Mundial. Nota: La figura compara el crecimiento de la demanda mundial en los distintos sectores (eje Y) con el crecimiento de la participación de mercado de Argentina en dichos sectores (eje X). La demanda mundial ha crecido en todos los sectores por encima de cero en el eje Y (por ejemplo, alimentos, bebidas y tabaco). La demanda mundial ha disminuido en los sectores situados por debajo de cero en el eje Y. El tamaño de las burbujas representa la participación de cada industria en las exportaciones de Argentina. Figura 2.4 Figura 2.5 La contribución Figura 2.4. del comercio al PIB 2.5. ha ido perdiendo participación Argentina Figura ha disminuido en el mercado mundial Porcentaje de participación del comercio en el PIB Crecimiento de las exportaciones argentinas en % de Argentina (2002-2021) del crecimiento mundial (2006-2020) 45 40 30% 35 20% 30 10% Porcentaje 25 0% 20 -10% 15 -20% 10 5 -30% 0 -40% 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Cambio en el crecimiento de Cambio en el crecimiento de las exportaciones argentinas las exportaciones mundiales Fuente: Indicadores de Desarrollo Mundial. Fuente: Grupo del Banco Mundial, Measuring Export Competitiveness. UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 47 RECUADRO 2.1. EL COMPORTAMIENTO DE LAS EXPORTACIONES ARGENTINAS ES DÉBIL, TANTO EN VALOR COMO EN VOLUMEN La canasta de exportaciones de Argentina sigue concentrada en productos agrícolas y otros productos basados en los recursos naturales. Los productos agrícolas primarios representan casi el 30 por ciento de las exportaciones totales, mientras que los productos manufacturados basados en la agricultura representan algo menos del 40 por ciento, y el petróleo y la energía alrededor del 6,5 por ciento. El sector de la soja (granos de soja y productos afines, como aceite y harina de soja) es el más importante, con una participación del 27,5 por ciento de las exportaciones totales de bienes en los últimos cinco años. Los cereales (principalmente el maíz y el trigo) son el segundo producto más exportado, habiendo aumentado su participación en las exportaciones totales del 13 al 18 por ciento entre 2017 y 2021. Las exportaciones de materias primas son más susceptibles a la volatilidad de los precios que otros productos. Su desempeño en términos de valor de las exportaciones puede atribuirse en parte a la fuerte caída de los precios al final del superciclo de las materias primas.16 Sin embargo, las exportaciones argentinas también se han deteriorado si se miden en volumen. La Figura B.2.1.1 muestra la evolución volumétrica de las exportaciones argentinas desde mediados de la década de 1990, mientras que la Figura B.2.1.2 compara el crecimiento de las cantidades exportadas en la última década. Figura B.2.1.1 Figura B.2.1.2 El volumen de exportaciones se estancaron ...y crecieron muy por debajo del resto de los Figura B.2.1.1 Figura B.2.1.2 en la última década... países (1994-2020) % de crecimiento de las exportaciones en volumen (2007-2019) 120 100 95 87 85 100 80 70 80 61 Índice (2007=100) 60 57 57 Variación (%) 51 60 48 54 45 40 37 37 40 28 29 23 19 21 21 20 20 13 8 1 0 0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Argentina Chile Costa Rica OCDE Brasil Malasia Tailandia Hungría Indonesia Uruguay Filipinas Colombia Croacia Estonia Rep. Checa Eslovenia Perú Eslovaquia México Corea del Sur Polonia Letonia Cantidades Tasa de cambio real Fuente: UNCTAD. Fuente: UNCTAD. Recuadro 2.1. 17 17  A principios de la década de 2000 se produjo un periodo sostenido de precios altos de las materias primas, incluidas las semillas oleaginosas y los cereales de los que Argentina es un importante exportador. Este periodo llegó a su fin a principios de la década de 2010. 48 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Las exportaciones argentinas están dominadas detrás de otros países en la formación de cadenas por productos homogéneos con escaso margen de valor, y su participación en las CVM es particular- para la diferenciación. Las materias primas si- mente baja en términos de vínculos hacia atrás, que guen constituyendo el grueso de las exportaciones generalmente están asociados con el aprendizaje y la argentinas. Alrededor de tres cuartas partes de las modernización tecnológica. La proporción de expor- exportaciones argentinas consisten en bienes homo- taciones de alta tecnología en Argentina es una de géneos que compiten con los precios de los mercados las más bajas entre sus países pares (Figura 2.7). En mundiales y son susceptibles a la volatilidad de los 2015, el valor añadido extranjero representó sólo el 7 precios. Las exportaciones del país de productos di- por ciento de las exportaciones brutas de Argentina, ferenciados y no diferenciados se han estancado en significativamente por debajo del porcentaje de par- la última década (Figura 2.6). El hecho de no poder ticipación en otras economías de América Latina y el diversificar sus exportaciones hacia productos más Caribe más integradas en las CGV, como México (36 diferenciados expone al país a los shocks externos y por ciento).20 Los vínculos comerciales hacia adelan- agrava las vulnerabilidades macroeconómicas (Capí- te, medidos como la proporción de las exportaciones tulo 1). Por ejemplo, tanto en 2019 como en 2009, los que el valor añadido nacional argentino representa productos agrícolas (principalmente semillas olea- en las exportaciones extranjeras, son algo mayores, ginosas, carne vacuna y cereales) fueron las princi- habiendo alcanzado el 16,6 por ciento en 2015. Los pales exportaciones. Mientras que el valor de las ex- mayores componentes sectoriales en esta métrica portaciones de los principales productos agrícolas ha están relacionados con el valor añadido en el sector crecido en la última década, los valores de otros han químico (por ejemplo, la manufactura de productos caído, aumentando la concentración de las expor- derivados del petróleo y alcoholes) y productos ali- taciones entre estas exportaciones principales. Los menticios (por ejemplo, productos de soja) que se vehículos automotores son la principal exportación utilizan como insumos en las exportaciones de otros manufacturera diferenciada de Argentina (analizada países. en detalle en el Capítulo 4), y las exportaciones del sector han crecido a una tasa promedio anual del 9 Los vínculos con las CVM también han disminuido por ciento, duplicando su participación en las expor- en la última década, partiendo de una base ya taciones.18 En general, sin embargo, los productos de de por sí baja. La participación hacia atrás en las exportación están muy concentrados en productos CVM en 2015 fue menor que una década antes, ya primarios y basados en los recursos naturales, y esta que las exportaciones de Argentina utilizaron menos tendencia ha aumentado con el tiempo.19 insumos extranjeros (Figura 2.8). Esta tendencia se observa en todos los sectores económicos. Los equi- La participación en las cadenas de valor mundia- pos de transporte (vehículos) y la electrónica son los les (CVM) es escasa. El comercio relacionado con sectores con la mayor proporción de insumos globa- las CVM ofrece a los países nuevas oportunidades les incorporados en las exportaciones de Argentina; para integrarse en la economía mundial, propor- sin embargo, también son los sectores con la mayor cionando puntos de entrada para exportaciones de caída en la participación en las CVM. Los vínculos bienes manufacturados y servicios de mayor valor hacia delante se han mantenido relativamente más añadido, ayudando a los países en desarrollo a re- estables, con un ligero descenso del 17,4 por ciento ducir su dependencia de las exportaciones de pro- en 2005 al 16,6 por ciento en 2015, ya que las expor- ductos primarios no procesados. Sin embargo, con- taciones siguen estando dominadas por las materias siderando diversos indicadores, Argentina está por primas. 18  Esta categoría se refiere a los camiones, que se exportan principalmente a Brasil. 19  Por ejemplo, Argentina se ha vuelto relativamente menos compleja según el Índice de Complejidad Económica, en el que ha caído de la posición 36 a la 53 durante el periodo 2000-2020 (véase el anexo 2A). 20  Algunos países no pertenecientes a la OCDE están incluidos en la base de datos de comercio en términos de valor añadido (TiVA) de la OCDE (https://www.oecd.org/sti/ind/measuring-trade-in-value-added.htm). Otros países de LAC con datos de TiVA son Brasil, donde el valor añadido extranjero en las exportaciones brutas fue del 13 por ciento en 2015, Chile (14 por ciento), Colombia (13 por ciento) y Costa Rica (18 por ciento). Todos ellos muestran una mayor participación en las CVM que Argentina. UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 49 Figura 2.6 Figura 2.7 Figura 2.6. Los productos no diferenciados representan la Figura 2.7. Las exportaciones de alta tecnología representan mayor parte de las exportaciones argentinas una parte muy pequeña y de lento crecimiento Exportaciones por diferenciación (2007-2020) Como % de las exportaciones de productos manufacturados, promedio y variación (2012-2021) en pp 100 60 55 80.000 50 Crecimiento 2012-2021 (puntos porcentuales) 45 (% de las exportaciones de manufacturas) 40 75 35 30 60.000 Promedio 2012-2021 25 20 % no diferenciados USD millones 15 50 10 40.000 5 0 -5 -10 25 20.000 -15 -20 -25 -30 0 0 -35 -40 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 ARG AUS BRA COR MEX MYS POL OCDE Nuevos PIA Asia dinámica ALC Diferenciados No diferenciados % no diferenciados Promedio 2012-2021 Crecimiento 2012-2021 (eje derecho) Fuente: Estimaciones del Banco Mundial basadas en datos de la Dirección Fuente: Indicadores del Desarrollo Mundial. General de Aduanas y Bernini et al. (2018). 2.8. Figura 2.8 La participación hacia atrás en las CVM ha disminuido Contenido de valor añadido extranjero de las exportaciones argentinas (2005 y 2015) 30 2015 2005 25 20 15 10 5 0 Total Manufactura Agricultura Minería Alimentos y bebidas Textiles y vestido Madera y papel Químicas Metales básicos TIC y electrónicos Maquinaria Transporte Otras Manufacturas Fuente: Base de datos del comercio en valor añadido de la OCDE. 50 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Figura 2.9 Figura 2.10 Figura 2.9. Figura 2.10. El número de nuevos exportadores ha disminuido Las elevadas tasas de salida significan que el constantemente desde 2002 número de exportadores ha disminuido Nuevas empresas por millón de habitantes (1998-2015) Número de exportadores y tasas promedio de entrada y salida 140 16 35 Empresas nuevas por cada millón de habitantes 120 14 30 Tasas promedio 1995-2007 y 2008-2019 Número de exportadores (en miles) 12 100 25 10 80 20 8 60 15 6 40 10 4 20 2 5 0 0 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 Exportadores Tasa de entrada Tasa de salida Fuente: Licetti et al. (2018), Strengthening Argentina’s Integration into the Fuente: Banco Mundial con datos de la Dirección General de Aduanas. Global Economy: Policy Proposals for Trade, Investment, and Competition. Grupo del Banco Mundial. El número de exportadores ha ido disminuyendo 2.2. Los costos y las fricciones con el tiempo. A nivel microeconómico, el número comerciales limitan el potencial de empresas exportadoras per cápita ha disminuido exportador de Argentina continuamente desde principios de la década de 2000 (Figura 2.9). En 2015, la densidad de empresas Argentina tiene varias fricciones comerciales que exportadoras (es decir, el número de empresas para crean un sesgo antiexportador. Estas fricciones el nivel de población) era aproximadamente un tercio afectan a la posición competitiva del país en los mer- de lo que era una década antes. Como resultado de cados internacionales y a sus perspectivas de creci- esta disminución, el número de exportadores per miento y modernización de las exportaciones, y para cápita en Argentina se encuentra ahora entre los alejarse de un número limitado de exportaciones tra- más bajos de América Latina, mientras que el país dicionales. Como ya se ha mencionado, la distancia a tenía uno de los mayores números de exportadores los mercados y otras condiciones geográficas pueden per cápita en la región a principios de la década traducirse en elevados costos de transporte. Pero los de 2000 (Park et al., 2019). La disminución de las malos resultados comerciales de Argentina van más empresas exportadoras, que también se mantiene allá de estos factores. Su falta de medidas de faci- en términos absolutos, puede atribuirse a una caída litación del comercio afecta al tiempo, los costos y dramática en las tasas de entrada para el período la previsibilidad de las operaciones comerciales en la 2008-2019 en relación con la década anterior, hasta frontera, lo que disminuye aún más la competitividad el punto en que la tasa de salida ahora supera la tasa nacional. Hay otra serie de medidas de política co- de entrada (Figura 2.10). mercial que dificultan aún más la mayor integración UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 51 del país en los mercados mundiales y crean un sesgo Figura 2.11 antiexportador, incluidas medidas arancelarias y no Figura En 2.11. Argentina, los aranceles son más elevados que arancelarias que distorsionan los precios relativos en el interior frente al exterior. También hay fricciones en la mayoría de los países de comparación de información y fallas de coordinación que podrían Arancel promedio NMF, en porcentaje resolverse con un apoyo más eficaz a la promoción de las exportaciones. 16 2.2.1 Un complejo abanico de medidas 14 arancelarias y no arancelarias aumenta 12 los costos y el tiempo para los comerciantes 10 Porcentaje 8 Las barreras arancelarias son elevadas en Argen- tina, más del doble que en otras economías de la 6 región, como las de la Alianza del Pacífico. Como 4 parte del Mercosur, desde 1995 Argentina, junto con los demás miembros, aplica un arancel externo co- 2 mún a las importaciones procedentes de fuera del 0 bloque. El régimen arancelario es elevado en com- Argentina Brasil Chile Colombia Costa Rica UE Indonesia Malasia México Perú Filipinas Corea del Sur Tailandia Uruguay Vietnam paración con los estándares internacionales. Sobre la base de nación más favorecida (NMF), Argentina impuso un arancel promedio del 13,4 por ciento en Fuente: OMC/ITC/UNCTAD (2021), World Tariff Profiles, 2021. Nota: NMF= 2020. En comparación, los aranceles en los países de nación más favorecida. la Alianza del Pacífico son en promedio del 5,3 por ciento (Figura 2.11).21 Los aranceles de Argentina se Otro sector con altos niveles de protección arancela- encuentran entre los más elevados, junto con los de ria es el de productos alimenticios, donde el arancel Brasil y Corea del Sur, entre los países de compara- promedio se acerca al 15 por ciento y la mayoría de ción. Además, el arancel externo común se ha man- los productos del sector (alrededor del 88 por ciento) tenido alto durante mucho tiempo, lo que contrasta enfrentan aranceles de al menos el 10 por ciento. con la experiencia de otros países que han ido redu- ciendo los aranceles unilateralmente. México es un Si bien el arancel externo común del Mercosur se ejemplo de ello: el país tenía aranceles promedio com- redujo en 2022, aún hay margen para moderni- parables a los de Argentina en 2008, pero en 2016 zar el esquema arancelario y acercarlo a los pro- los había reducido aproximadamente a la mitad. El medios regionales. En julio de 2022, los socios del arancel promedio en Argentina es de dos dígitos en Mercosur acordaron la primera reforma arancelaria 10 de los 16 grandes sectores de la lista arancelaria significativa desde la incorporación del esquema (Tabla 2.1). Las tasas más elevadas se registran en arancelario común en 1995. Esta reforma implicó la los sectores textil y de la confección y del calzado, reducción del arancel en Argentina para cerca del 71 donde los aranceles promedio se sitúan en torno al por ciento de las líneas arancelarias con aranceles 26 por ciento. No sólo es alto el arancel promedio en distintos de cero.22 El arancel resultante es, en pro- estos sectores, sino que casi todos los productos de medio, 10 por ciento más bajo. Aunque se trata de estos sectores enfrentan aranceles de dos dígitos. una reforma bienvenida, realizada de manera hori- 21  La Alianza del Pacífico es un bloque comercial integrado por Chile, Colombia, México y Perú. 22  Todos los países del Mercosur redujeron los aranceles en 2.124 líneas arancelarias del 2 por ciento a cero y redujeron los aranceles en un 10 por ciento en otras 4.762 líneas arancelarias. Cada país redujo por separado los aranceles en un 10 por ciento en líneas arancelarias adicionales (entre 1.106 y 1.430). Argentina no redujo los aranceles de productos adicionales. 52 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Tabla 2.1 Los productos textiles y los alimentos tienen los aranceles más elevados Arancel promedio NMF en Argentina por sector Arancel promedio % productos con a>10% 01-05, Productos animales 9,4 6,7 06-15, Productos vegetales 8,7 4,8 16-24, Productos alimenticios 15,3 88,3 25-26, Minerales 3,5 0,0 27, Combustibles 0,3 2,3 28-38, Productos químicos 7,3 29,1 39-40, Plástico, caucho 12,9 74,6 41-43, Cueros y pieles 12,8 39,1 44-49, Madera, prod. de papel 9,6 51,1 50-63, Textiles y artículos 26,1 94,0 64-67, Calzado, sombrerería 25,6 100,0 68-71, Piedra, cerámica, vidrio 11,1 49,0 72-83, Metales comunes 12,0 69,8 84-85, Maquinaria, equipos eléctricos 11,5 64,1 86-89, Vehículos y transporte 13,9 74,8 90-99, Varios 15,1 75,9 Fuente: Estimaciones del Banco Mundial a partir de datos de TRAINS. zontal, todavía hay margen para nuevas negocia- regulaciones técnicas pueden afectar a los flujos co- ciones que acerquen el arancel promedio al de los merciales, su objetivo declarado suele ser proteger la pares regionales. Además, la revisión excluyó varios salud humana o animal, la seguridad en el lugar de productos sensibles, predominantemente en los sec- trabajo, el medio ambiente o a los consumidores. Por tores textil y de la confección, calzado, automotriz otra parte, las MNAs como los controles de cantida- y lácteos. Dado que algunos de estos productos son des y precios podrían interferir más directamente bienes con aranceles elevados, esta reducción au- en las pautas comerciales del mercado. Y en lo que menta la dispersión arancelaria. Estas distorsiones respecta a este tipo de MNAs, de nuevo Argentina restantes deberán tenerse en cuenta en las reformas muestra un índice de frecuencia inusualmente alto, posteriores. con cerca del 65 por ciento de las importaciones su- jetas a algún control de cantidades o precios. Además de los aranceles, la mayoría de los pro- ductos importados en Argentina están sujetos a Las MNAs no sólo son frecuentes en Argentina, medidas no arancelarias (MNAs) que pueden aña- sino que pueden restringir significativamente las dir costos comerciales significativos. Según datos importaciones. En promedio, según estimaciones de la UNCTAD, la mayoría de las importaciones de de la brecha de precios, estas medidas aumentan Argentina están sujetas a medidas técnicas, tales el costo comercial de los bienes importados tanto como medidas sanitarias y fitosanitarias y barreras como si el arancel adicional promedio fuera del 22 técnicas al comercio (Figura 2.12). Se trata del índi- por ciento (Licetti et al., 2018). Al igual que en el caso ce de frecuencia más elevado entre todos sus países de los aranceles, las mayores restricciones se dan en pares, lo que sugiere que estas medidas técnicas se el sector manufacturero, donde el equivalente ad va- utilizan excesivamente en Argentina. Aunque estas lorem de las MNAs es de aproximadamente el 26 por UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 53 Figura 2.12 Figura 2.13 Las medidas Figura 2.12. no arancelarias son significativas Las reducciones Figura 2.13. de las líneas arancelarias sujetas a controles cuantitativos se han revertido Productos sujetos a MNAs por tipo de MNAs y país par, Licencias de importación no automáticas en Argentina en porcentaje 100 1.800 30 90 1.600 25 80 1.400 Líneas arancelarias 70 1.200 20 Porcentaje 60 Porcentaje 1.000 50 15 800 40 600 10 30 400 20 5 10 200 0 0 0 Medidas técnicas Control de calidad y precios 2016 2017 2018 2019 2020 Argentina Brasil Chile Costa Rica Licencias no automáticas Paraguay Perú Uruguay Participación de las exportaciones (eje derecho) Fuente: Estimaciones del Banco Mundial basadas en datos de la UNCTAD Fuente: Estimaciones del Banco Mundial basadas en datos del Ministerio de TRAINS-NTM. Producción, Resolución 5/2015 y modificaciones. ciento.23 Junto con los aranceles, que ya son eleva- bienestar económico. Entre 2012 y 2015, todas las dos, la presencia de estas regulaciones puede hacer importaciones de mercancías requerían licencias de que el costo comercial de las medidas arancelarias y importación.24 A finales de 2016, tras la introducción no arancelarias se acerque al 35 por ciento. del Sistema Integral de Monitoreo de Importacio- nes (SIMI), se vieron afectadas cerca de 1.600 líneas En Argentina destacan los controles cuantitati- arancelarias, que representaban el 25 por ciento del vos de las importaciones. El control de las impor- comercio. Nuevas revisiones redujeron este requisito taciones en Argentina ha ido en aumento en los úl- a cerca de 1.200 líneas arancelarias en 2018 y 2019 timos cuatro años, impulsado por las restricciones (Figura 2.13). Sin embargo, esta tendencia a la baja macroeconómicas, y reflejado en niveles muy bajos en el número de productos sujetos a licencias de im- de reservas internacionales. Aunque las licencias portación no automáticas se invirtió en 2020, como no automáticas están justificadas para determi- estrategia para frenar el drenaje de las reservas de nadas importaciones, como las de productos peli- divisas. En octubre de 2022, el SIMI fue sustituido grosos, por razones de seguridad, la lista de líneas por uno nuevo, el SIRA, que consiste en una evalua- arancelarias sujetas a licencias incluye mercancías ción caso por caso de los pedidos de importación de sectores protegidos por aranceles, como el textil gestionada conjuntamente por la agencia de recau- y la confección, maquinaria y equipo, productos de dación de impuestos, la Secretaría de Comercio y el papel, y muebles. Estos controles, por lo tanto, bene- Banco Central (BC). En la práctica, esto ha dado lu- ficiaron a las industrias protegidas en detrimento del gar a mayores restricciones a la importación. 23  El equivalente ad valorem (EAV) de una medida no arancelaria representa los costos aproximados adicionales que el cumplimiento de la regulación supone para los comerciantes, como parte del valor del producto. Véase Cadot et al. (2018). 24  Este régimen de licencias de importación, conocido como Declaración Jurada Anticipada de Importación (DJAI), se consideró muy restrictivo y poco transparente, y fue impugnado y declarado incompatible con la OMC por el Órgano de Apelación de la OMC en 2015. 54 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Argentina también ha sido uno de los principa- taron al 15 por ciento, y como parte del paquete de les usuarios de los impuestos a las exportaciones. medidas para acelerar la consolidación fiscal, todas Tras la crisis económica de 2001, el Gobierno de Ar- las exportaciones estuvieron sujetas a un nuevo im- gentina estableció en 2002 un impuesto ad valorem puesto del 12 por ciento.29 Este impuesto se sumó a sobre todos los productos exportados.25 26 Aunque se cualquier otro impuesto a la exportación aplicable, pretendía que la medida fuera transitoria, se mantu- por ejemplo, el 18 por ciento para los productos de vo prácticamente sin cambios hasta finales de 2015, soja y el 15 por ciento para el biodiésel. En diciembre lo que convierte a Argentina en uno de los pocos paí- de 2019, los impuestos a las exportaciones aumenta- ses que aplica este impuesto de forma generalizada. ron aún más, con tasas del 33 por ciento para la soja, En 2015, los impuestos a las exportaciones repre- 12 por ciento para el maíz y el trigo, 4,5 y 3 por ciento sentaron alrededor del 7 por ciento de los ingresos para los insumos industriales básicos e intermedios, fiscales totales, mientras que los derechos de impor- respectivamente, y 5 por ciento para los servicios.30 tación representaron menos de la mitad de esa cifra, En promedio, los impuestos a las exportaciones han en torno al 3 por ciento.27 Argentina es uno de los vuelto a sus altos niveles de 2015. Desde 2020 se países que más grava sus exportaciones, tanto por han introducido varias modificaciones en los impues- el número de productos gravados como por la tasa tos a las exportaciones, que pueden caracterizarse impositiva promedio.28 a grandes rasgos por el aumento o el mantenimien- to de las tasas en los productos de soja y otros cul- Los impuestos a las exportaciones de casi todas tivos, y la reducción de las tasas o eliminación por las mercancías se eliminaron o redujeron en 2016, completo de los impuestos a las exportaciones de pero volvieron a aumentar en 2018. En 2016 se productos manufacturados y los productos agríco- eliminaron los impuestos a las exportaciones para las distintos a las cosechas (“productos de las eco- cerca del 98 por ciento de las líneas arancelarias su- nomías regionales”), además de permitir reducciones jetas a tales derechos, aunque se mantuvieron para de las excepciones en función del tamaño de la em- determinados productos, entre ellos la soja y sus de- presa, favoreciendo a las pequeñas y medianas em- rivados (harinas y aceite de soja), ciertos productos presas (PYMEs). Reconociendo su impacto negativo combustibles (carbón, gas y biodiésel), pieles y cuero, en las exportaciones, los impuestos a la exportación y chatarra de papel y metales. Estos productos re- de servicios se han eliminado desde enero de 2022. presentaban las principales exportaciones de Argen- La volatilidad de los impuestos a las exportaciones tina. En general, la tasa impositiva promedio a las se deriva principalmente de su uso para reforzar la exportaciones ponderada en función del comercio se recaudación de ingresos federales durante las crisis, redujo casi a la mitad, pasando de cerca del 16 por a través de varios decretos, ya que este es el único ciento en 2015 a cerca del 8 por ciento en 2017. En impuesto recaudado por el gobierno federal que no 2018, Argentina aumentó los impuestos a la expor- está sujeto a las reglas de coparticipación federal de tación de cualquier producto como medida fiscal. Los los ingresos. impuestos a la exportación para el biodiésel aumen- 25  Un impuesto ad valorem se basa en el valor tasado de un producto, normalmente establecido en forma de porcentaje. 26  Resolución 11/2002 del Ministerio de Economía e Infraestructura. 27  Basado en estadísticas del Ministerio de Economía (“Informe sobre la Recaudación Tributaria”). 28  Los datos consolidados sobre los impuestos a las exportaciones en todos los países y productos son menos fáciles de obtener los de los aranceles a las importaciones. Laborde, Estrades y Bouët (2013) ofrecen una recopilación reciente de 60 países. Argentina tiene la segunda mayor tasa impositiva promedio a las exportaciones (9,1 por ciento) después de Rusia. 29  Decreto 793/2018. Para la mayoría de los productos (9.669 líneas arancelarias enumeradas en el Anexo 2A), el impuesto a las ex- portaciones debe ser el menor entre 12 por ciento o 3 pesos por dólar del valor FOB de las exportaciones. Para los aproximadamente 600 productos restantes, el impuesto debe ser el menor entre 12 por ciento o 4 pesos por dólar de exportaciones. 30  El impuesto a las exportaciones de servicios se eliminó en enero de 2022 con el objetivo de aumentar el empleo en el sector y la entrada de divisas. UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 55 2.2.2 Los acuerdos comerciales dia y la Unión Aduanera del África Austral (Southern regionales son pocos y relativamente African Customs Union, SACU), es sólo parcial, abar- superficiales cando principalmente liberalizaciones arancelarias y la eliminación de ciertas barreras no arancelarias. Argentina se ha mantenido al margen de los Los acuerdos de libre comercio (ALC) profundos van acuerdos de integración regional, rezagada más allá de estos ámbitos tradicionales e incluyen respecto a sus pares respecto a la integración disposiciones relacionadas, entre otras cosas, con en los mercados y la formación de cadenas de las inversiones, los servicios, los derechos de propie- valor. En contraste con la tendencia general en todo dad intelectual, el medio ambiente, etc. Por ejemplo, el mundo, el país no ha aumentado su participación aproximadamente la mitad de los acuerdos firmados en acuerdos comerciales preferenciales en las por Chile son acuerdos comerciales profundos con últimas décadas (Figura 2.14). En parte, esto refleja la Unión Europea, Estados Unidos, Japón, Australia, su pertenencia al Mercosur, que limita la capacidad Nueva Zelanda y otras economías desarrolladas.31 de Argentina para negociar acuerdos comerciales En Argentina, incluso los acuerdos de libre comercio bilaterales por su cuenta, teniendo que buscar el más profundos, como los firmados con Egipto e Is- consenso y la coordinación con todos los miembros rael que incluyen elementos como la eliminación de del bloque (González, 2021). los impuestos a las exportaciones y la evaluación del comportamiento anticompetitivo, carecen de mu- Argentina también ha tendido a negociar acuer- chas otras disposiciones generalmente incluidas en dos menos profundos que sus pares regionales otros acuerdos profundos que podrían ser beneficio- fuera del Mercosur. Por ejemplo, el alcance de los sas. Entre ellas se encuentran los regímenes de ad- acuerdos de Argentina, como los firmados con In- quisiciones públicas, los requisitos de contenido local Figura 2.14 Figura 2.15 2.14. cuenta con menos acuerdos comerciales Argentina Figura El comercio Figura 2.15. dentro del Mercosur está por debajo que sus países de comparación del de otros bloques Número de acuerdos comerciales vigentes Comercio intrabloque como porcentaje del comercio total, en porcentaje 50 80 45 Número de acuerdos comerciales 40 60 30 30 22 40 20 20 20 14 15 15 15 15 11 12 20 10 8 8 9 0 0 UE Nafta Asean AfCFTA Mercosur Argentina Uruguay Brasil Filipinas Indonesia Tailandia Costa Rica Colombia Malasia Vietnam Perú Corea del Sur México Chile UE Fuente: OMC. Fuente: Capital Economics y FMI. 31  Los países desarrollados suelen negociar con mayor frecuencia este tipo de acuerdos. 56 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA y de desempeño de las exportaciones para la inver- presentar toda la documentación necesaria a través sión extranjera directa, la liberalización del comercio de una plataforma única. Proporcionan seguridad y de servicios y los derechos de propiedad intelectual transparencia a las empresas (especialmente a las (Hofmann et al., 2017). Otras disposiciones que po- exportadoras) sobre los diferentes procedimientos drían mejorar la posición de las empresas argentinas que deberán seguir para comerciar, alentándolas así en los mercados extranjeros incluyen la simplifica- a aventurarse a exportar. La mayoría de los países ción aduanera y la facilitación del comercio; estas de América Latina han realizado progresos sustan- también faltan en la mayoría de estos acuerdos.32 ciales en el avance de las VUCE. Diversas estima- ciones muestran que la implementación de la VUCE El comercio dentro del Mercosur también se ve en Costa Rica incrementó las exportaciones 71 por afectado. El bloque del Mercosur no sólo es uno de ciento entre 2007 y 2013 al aumentar el número de los regímenes más cerrados para su comercio con compradores extranjeros (Volpe Martincus, 2016). terceros países, sino que el comercio intra-Mercosur Las ventas por comprador también aumentaron, con también se ve afectado por una serie de fricciones mayores impactos para las empresas que, debido a comerciales internas relacionadas con las MNAs. Las la naturaleza de sus exportaciones, requerían permi- barreras no arancelarias en el Mercosur son frecuen- sos de más entidades públicas. tes y restrictivas, especialmente en Brasil y Argenti- na, y muchas de estas medidas afectan al comercio A pesar de su importancia para la facilitación del intrabloque del Mercosur. Como consecuencia de ello, comercio, el desarrollo de las VUCE no ha progre- la proporción del comercio dentro del Mercosur es sado tanto como se esperaba en Argentina. El país baja en comparación con los estándares mundiales. ha sido uno de los últimos en adoptar el proyecto Casi el 16 por ciento de las exportaciones del Mer- VUCE dentro de la región, y va a la zaga de la mayo- cosur se destinan a otros países del grupo (Figura ría de los demás países en su implementación (Veiga 2.15). Esta cifra es muy inferior al 64 por ciento de y González, 2021). En particular, aún no es posible las exportaciones de los países de la UE que se des- presentar toda la documentación requerida a través tinan a otros miembros de ese bloque, así como a las de la VUCE, y los sistemas de las aduanas y de la cifras correspondientes a los bloques del TLCAN y la VUCE todavía no están suficientemente interconec- ASEAN. Es incluso inferior al 19,9 por ciento de las tados. De hecho, sólo el 30 por ciento de las agencias exportaciones africanas destinadas a otras naciones fronterizas han participado en la VUCE de Argentina, africanas que negocian actualmente el Acuerdo Con- en comparación con el 100 por ciento en países como tinental Africano de Libre Comercio (AfCFTA). Colombia, Costa Rica y El Salvador, y sólo el 5 por ciento de los procedimientos de exportación estaban 2.2.3 Los procedimientos de cubiertos por la ventanilla única (Tabla 2.2). cumplimiento comercial tienden a ser engorrosos Además de los procedimientos burocráticos, las empresas que participan en el comercio exterior se La falta de procedimientos simplificados y de enfrentan a controles y revisiones regulares de los procesos ágiles en los puertos impide la fluidez envíos por motivos de seguridad y legalidad. Estas de la carga que entra y sale de Argentina. Una intervenciones aduaneras pueden generar costos de las formas más importantes de mejorar esta si- comerciales adicionales, socavando la competitividad tuación sería la creación de la “Ventanilla Única de de los productos. El Operador Económico Autorizado Comercio Exterior” (VUCE). Las VUCE se utilizan en (OEA) es un programa internacional utilizado para todo el mundo para agilizar los procedimientos de reducir estos costos para las empresas elegibles, exportación e importación al permitir a las empresas con base en requisitos como la solvencia financiera 32  Lee et al. (2021) encuentran que las disposiciones de facilitación del comercio mejoraron los resultados de exportación de las empre- sas peruanas que participan en las CVM, aumentando su probabilidad de exportar, así como el valor de sus exportaciones. UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 57 Tabla 2.2 La adopción de la Ventanilla Única de Comercio Exterior ha sido lenta Situación de los regímenes de ventanilla única de comercio exterior (2015) Agencias De las cuales, Procedimientos De los cuales, % % fronterizas en VUCE de exportación en VUCE Argentina 40 12 30 245 12 5 Chile 21 11 52 50 43 86 Colombia 21 21 100 - - - Costa Rica 16 16 100 105 105 100 Ecuador 24 20 83 142 138 97 El Salvador 9 9 100 54 42 78 Honduras 11 9 82 - 8 - Paraguay 15 13 87 46 44 96 Perú - 21 - - 260 - Trinidad y Tobago 18 16 89 - 38 - Uruguay 24 9 38 100 36 36 Fuente: Volpe Martincus (2016), Out of the Border Labyrinth: An assessment of trade facilitation initiatives in Latin America and the Caribbean. Banco Interamericano de Desarrollo. y el cumplimiento de los requerimientos aduaneros, ejemplo notable es el régimen simplificado para los impuestos y las normas de seguridad. Las pequeñas exportaciones, Exporta Simple. Este empresas incluidas en los programas de OEA reciben régimen facilita y acelera el proceso de exportación varios beneficios en términos de facilitación del para los nuevos exportadores que realizan envíos comercio, como inspecciones menos frecuentes, muy pequeños a través de empresas internacionales tiempos de procesamiento más rápidos para los de mensajería. Volpe Martincus (2016) encuentra envíos y procedimientos simplificados para las que la implementación de este programa en Perú operaciones de exportación o importación. En ayudó a crear nuevos exportadores, y que aquellos Argentina, el programa OEA se puso en marcha que luego se convirtieron en exportadores regulares muy recientemente –octubre de 2017– y en 2020 aumentaron su tamaño, sobrevivieron más tiempo sólo incluía a 49 empresas. Otros países, incluidos y diversificaron sus destinos de exportación. A algunos de la región, tienen programas más antiguos, pesar de ser un instrumento clave para reducir las y algunos, como México y Brasil, abarcan un número barreras de entrada de nuevos exportadores, en considerable de empresas (Figura 2.16). En el caso Argentina su implementación es incipiente. Lanzado de México, Volpe Martincus (2016) estima que el oficialmente en diciembre de 2017, Exporta Simple programa OEA creado en 2011 indujo un aumento permite a las firmas exportar hasta US$15.000 por del 73 por ciento en las exportaciones entre 2011 y envío y hasta US$600.000 anuales. Los últimos 2014. En el caso de Colombia, aunque el programa datos (octubre de 2019) muestran que la plataforma OEA se puso en marcha más recientemente (en era utilizada por alrededor de 1.500 usuarios para 2015), también se asocia con un mejor desempeño exportar un promedio de US$2 millones mensuales de las exportaciones en términos de valor, número de (Fernández, 2021). Sin embargo, desde 2020 el uso destinos y número de productos. de este régimen ha disminuido, en parte porque a los exportadores que envían a través de esta Otros regímenes estándar de facilitación del plataforma se les ha exigido el pago de impuestos comercio también están rezagados, en particular a la exportación que antes estaban exentos de este los dirigidos a los nuevos exportadores. Un régimen (la exención se restableció a fines de 2021). 58 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Figura 2.16 Figura 2.16. Argentina está retrasada en la adopción del programa de Operador Económico Autorizado Número de OEAs, 2020 1200 1.057 915 840 800 701 Número de OEAs 470 430 384 400 276 200 145 165 118 130 46 49 65 70 19 30 32 38 0 Chile Costa Rica Estonia Croacia Letonia Argentina Uruguay Vietnam Eslovaquia Eslovenia Malasia Colombia Perú Rep. Checa Tailandia Hungría Indonesia Brasil Corea del Sur Polonia México Fuente: Organización Mundial de Aduanas y Comisión Europea. También faltan regímenes simplificados para la La eficacia del comité nacional para la facilita- admisión temporal. Los regímenes de facilitación ción del comercio (CNFC) parece limitada. El CNFC del comercio para la importación de mercancías para se creó en 2019, a raíz de los compromisos adqui- su transformación y reexportación no funcionan con ridos por el país con el Acuerdo de Facilitación del fluidez o aún no se han implementado en Argentina. Comercio de la OMC. Sin embargo, hasta ahora, su Un caso destacado es el carnet ATA, un documento operatividad ha sido muy limitada. Será necesario internacional utilizado para permitir la importación apoyo político para que cumpla su importante fun- temporal libre de impuestos de mercancías que se ción de vincular a los actores públicos entre sí y con utilizarán y reexportarán sin transformación dentro las partes interesadas privadas. de los 12 meses siguientes a su entrada en el país. Las mercancías importadas pueden utilizarse para 2.2.4 El rezago en los sistemas fabricar productos exportables, como películas pu- portuarios y la conectividad es un blicitarias, para organizar eventos artísticos y depor- obstáculo para la competitividad tivos, o simplemente como muestras comerciales. Este documento internacional ha sido firmado por Las comparaciones internacionales muestran que 87 países y territorios, entre ellos Brasil, Chile y Mé- el desempeño logístico de Argentina es interme- xico, pero no por Argentina. De hacerlo, facilitaría las dio, y el país está cayendo progresivamente en exportaciones en sectores como el de los servicios las clasificaciones. El Índice de Desempeño Logís- audiovisuales, que a menudo requieren la entrada tico (IDL) muestra que Argentina cayó del lugar 45 temporal de equipos importados. en 2007 al 62 en 2018 y está por detrás de Brasil, México y Chile, así como de la mayoría de los países UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 59 Figura 2.17 Figura 2.18 El desempeño Figura 2.17. logístico de Argentina está por Figura 2.18. y clasificación de Argentina en el IDL Puntuación debajo del de la mayoría de sus pares... Índice de Desempeño Logístico (2018), Puntuación y clasificación de Argentina en el IDL % de la puntuación más alta 2007 2010 2012 2014 2016 2018 90 0 3,2 82 84 Desempeño del país como % de la puntuación 80 79 10 3,1 75 76 71 72 72 72 20 67 69 del país con mejor desempeño 70 66 3,0 62 63 64 59 59 61 30 60 56 57 Clasificación IDL Puntuación IDL 53 53 40 2,9 50 50 2,8 40 60 2,7 30 70 2,6 20 80 10 90 2,5 0 100 2,4 Uruguay Perú Costa Rica Letonia Argentina Filipinas Colombia Brasil Eslovaquia México Croacia Indonesia Malasia Vietnam Estonia Eslovenia Chile Tailandia Hungría Polonia Corea del Sur Rep. Checa Aduanas Infraestructura Servicios Clasificación total IDL (eje derecho) Fuente: Arvis et al. (2018), Connecting to Compete 2018: Trade Logistics in the Fuente: Arvis et al. (2018), Connecting to Compete 2018: Trade Logistics Global Economy. Grupo del Banco Mundial. in the Global Economy. Grupo del Banco Mundial. Nota: Un descenso en la puntuación y en la clasificación implica un peor desempeño. de Europa y Asia.33 Sin embargo, su calificación es si- se ha comentado anteriormente). Sin embargo, su milar a muchos otros países de la región (Figura 2.17). clasificación en infraestructura también ha descen- La puntuación del IDL de Argentina en 2018 fue signi- dido. Como consecuencia de las frágiles condiciones ficativamente inferior (en un 59 por ciento) a la pun- macroeconómicas de Argentina, la inversión en in- tuación de Alemania, el país con mejores resultados. fraestructura pública –incluida la relacionada con la exportación, como puertos, carreteras, dragado de La falta de inversión en infraestructura ha mer- ríos y ferrocarriles– ha sido limitada. Los trenes son mado la competitividad logística de Argentina. La lentos y poco fiables, y sólo se utilizan para trans- puntuación del IDL sólo muestra un descenso menor, portar mercancías a granel. Los puertos son caros y de 3,1 en 2010 a 2,9 en 2018 (Figura 2.18). La princi- las carreteras requieren inversiones para su mante- pal razón de la caída en su posición en la clasificación nimiento y mejora. La conectividad digital también es la mejora relativa de otros países durante el perio- está por detrás de la de los países vecinos. La mejora do. La clasificación de Argentina en el IDL ha dismi- de la eficiencia de la inversión pública podría lograrse nuido en varios componentes. El principal descenso mediante una gestión de la inversión pública que se se ha producido en los procedimientos aduaneros centre especialmente en la planificación estratégica (donde existe un amplio margen de mejora, como de la asignación de recursos y que enmarque las de- 33  Los datos del IDL se obtienen mediante una encuesta mundial a profesionales de la logística sobre lo fácil o difícil que les resulta la logística comercial en seis dimensiones: 1) La eficiencia de los trámites aduaneros y gestión fronteriza; 2) La calidad de la infraestructura relacionada con el comercio y el transporte; 3) La facilidad para organizar envíos internacionales a precios competitivos;.4) La competen- cia y calidad de los servicios logísticos; 5) La capacidad de rastreo y localización de los envíos; 6) La frecuencia con la que los envíos llegan a los destinatarios dentro del plazo de entrega previsto o programado. Luego, los datos se agregan en un indicador único (puntuación), lo que permite realizar comparaciones entre países, regiones y grupos de ingreso. Las clasificaciones se basan en este indicador (siendo 1 el país con mayor puntuación). La puntuación global del IPV es un indicador más revelador que la clasificación del IPV, porque las puntua- ciones son más precisas y proporcionan una mejor base para la comparación a lo largo del tiempo (Arvis et al, 2018). 60 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA cisiones en una perspectiva a mediano plazo (Grupo El ferrocarril es un componente importante del del Banco Mundial, 2021; FMI, 2022). sistema logístico argentino, especialmente apto para el transporte de volúmenes a granel, pero su El sistema de navegación funciona de forma des- desempeño está muy por debajo de su potencial. igual en las distintas áreas de actividad. La ve- La mitad de la red operativa de 15.000 km es opera- locidad de navegación es lenta, sobre todo para los da por tres concesionarios privados de transporte de graneleros y los petroleros. El país también está re- mercancías, mientras que la otra mitad está gestio- trocediendo en la integración de sus servicios de lí- nada por una empresa paraestatal (EPE) que cubre el nea regular dentro de las redes marítimas mundiales: sistema de vía estrecha y dos concesiones privadas en la clasificación de conectividad de la UNCTAD,34 el que fueron revertidas al Estado. En total, el sistema país ha caído de la posición 34 a la 57 en los últimos mueve el 5,2 por ciento del total de toneladas-km 15 años. El desempeño de las terminales de conte- nacionales, principalmente cereales y subproductos, nedores es desigual; su desempeño operativo es ge- así como minerales y materiales de construcción, neralmente bajo en comparación con otros puertos todo ello como carga a granel. El ferrocarril podría de referencia. Las principales razones son la confi- contribuir a reducir los costos logísticos, sobre todo guración inadecuada del espacio portuario, infraes- en un contexto de aumento de las exportaciones de tructura anticuada y un uso ineficiente de los recur- cereales y minerales. sos existentes (o carga insuficiente). En cambio, los puertos dedicados a los productos agrícolas a granel El país está en proceso de establecer un nuevo suelen ser muy eficientes. modelo regulatorio de acceso abierto que rija alre- dedor del 60 por ciento del transporte ferroviario Es necesario mejorar la infraestructura y las con- de mercancías, pero enfrenta vientos en contra. El diciones operativas de las vías navegables. Las vías modelo regulatorio se enfrenta a varias dificultades. navegables del Plata y el bajo Paraná deben ofrecer Entre ellas, el cargo por acceso que los operadores canales con profundidad, anchura y zonas de espera privados tendrán que pagar a la EPE que gestiona la y maniobra adecuadas. Las mejoras realizadas en las red ferroviaria y un plan de inversiones para mejorar últimas décadas fueron adecuadas para gestionar el el estado de la infraestructura que permita un mode- aumento progresivo de los flujos de comercio exterior lo de acceso abierto completo. Los escasos resulta- del país. Sin embargo, son necesarios varios pasos dos obtenidos hasta ahora y la proximidad de la fina- siguientes para subsanar las deficiencias en el acce- lización de las concesiones privadas corren el riesgo so náutico a los puertos fluviales y la pérdida de ser- de debilitar la gestión ferroviaria en lugar de mejo- vicios de línea directa. Entre ellas figuran el aumento rarla, en el momento en que más lo necesita. Una del calado permitido en las vías navegables, nuevos cuestión especialmente crítica es la inversión masiva tramos de cruce y nuevas zonas de anclaje. El país en infraestructura necesaria como condición previa también necesita un plan estratégico que vaya más para implementar y garantizar el funcionamiento se- allá de las terminales de Puerto Nuevo en el puerto guro, eficiente y fiable del modelo de acceso abierto. de Buenos Aires para el futuro movimiento de carga contenerizada, teniendo en cuenta las múltiples ter- Argentina también se enfrenta al desafío de me- minales de la zona, las restricciones actuales (sobre jorar su infraestructura digital. La infraestructura acceso náutico, áreas de maniobra, profundidades digital es necesaria para el comercio digital (o comer- de muelle, astilleros, etc.), las perspectivas de la de- cio que se produce a través de redes digitales). Y las manda y las tendencias que condicionarán la activi- cadenas logísticas y su logística asociada se gestio- dad, en particular el comportamiento del mercado de nan cada vez más a través de procesos digitales que servicios de línea. requieren una infraestructura digital de alta calidad 34  Índice de conectividad del transporte marítimo de línea de la UNCTAD, https://unctadstat.unctad.org/wds/TableViewer/tableView. aspx. UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 61 que cubra los nodos principales y los corredores de frescos (frutas, pescado y mariscos), carga especial carga más importantes con un servicio de calidad (satélites, jets, etc.) y correo y paquetes urgentes. El (ancho de banda, latencia). El seguimiento y la ges- transporte urgente es uno de los segmentos con ma- tión de inventarios por vía digital son componentes yores perspectivas en el mercado mundial, basado clave de la transferencia moderna de mercancías en- en el desarrollo del comercio electrónico. El bajo nivel tre países y clientes. Las tecnologías de la informa- de participación del transporte aéreo en el comercio ción y las comunicaciones (TIC) son clave para digi- de Argentina puede deberse a que ya satisface la de- talizar y automatizar las operaciones, así como para manda actual (teniendo en cuenta la competencia de mejorar la seguridad. El país debería continuar la ex- otros modos). Sin embargo, existen algunos produc- pansión de las redes de fibra óptica y la cobertura de tos de alto valor agregado, en gran parte producidos Internet en los principales corredores comerciales y fuera de las regiones pampeanas, para los cuales la las zonas rurales, especialmente fuera de la región falta de conexiones aéreas directas con los destinos, pampeana. Los servicios de TIC de alto nivel en los junto con la estacionalidad, impiden que sean trans- principales centros o hubs logísticos serán clave para portados por vía aérea. La falta de competencia en mejorar la conectividad entre todos los componentes los servicios de terminal y manipulación de carga aé- de la cadena de suministro global. rea también puede ser un factor que limita la expan- sión del transporte aéreo. Potenciar, mejorar y conservar la red de carrete- ras también beneficiaría a la logística comercial. El marco legal actual no apoya la logística como Las carreteras son esenciales para todos los movi- concepto integral, lo que socava la competitivi- mientos de mercancías del país (nacionales, exporta- dad. Ciertas actividades logísticas no están defini- ciones, importaciones, en tránsito), así como para el das explícitamente por la ley, o sólo de pasada, lo transporte de pasajeros. El transporte por carretera que deja vacíos legales y zonas grises. En general, las está presente en la mayor parte de las cadenas de regulaciones del sector están dispersas, fragmen- suministro que entregan productos de exportación. tadas y sujetas a revisiones constantes, a veces en Las medidas deben centrarse en añadir capacidad oposición a otros estándares. La observancia y la im- a algunos enlaces primarios, generar corredores de plementación pueden diferir sustancialmente de las trenes B,35 crear un sólido programa de mejora de las normas escritas. Más importante aún, las normas carreteras rurales y conservar los puentes. subsidiarias derivadas de convenios laborales vincu- lantes han llenado el vacío regulatorio mencionado, El transporte aéreo de mercancías en Argentina, yendo más allá para definir las funciones, el alcance tanto internacional como nacional, es limitado. y las limitaciones asociadas a actividades logísticas Antes de la pandemia de COVID-19, el valor de las específicas y para el personal que las realiza. Si bien mercancías transportadas por avión representaba el la regulación social debe proteger al interés público 3 por ciento de las exportaciones y el 11 por ciento de las externalidades negativas, éstas también pe- de las importaciones. En 2021, las exportaciones al- san sobre los costos laborales y la productividad. La canzaron las 81.700 toneladas (y las importaciones cuestión de la integración vertical también requerirá 77.700 toneladas).36 La carga aérea se transporta atención, ya que las partes interesadas indican que principalmente en las bodegas de los aviones de pa- el acceso a los servicios marítimos y portuarios en sajeros (alrededor del 80 por ciento). Las principales igualdad de condiciones no es un hecho para los ope- mercancías transportadas son productos farmacéu- radores logísticos independientes. ticos, electrónicos, piezas de automóviles, productos 35  Tren B se refiere a un conjunto de vehículos compuesto por un camión tractor y un semirremolque, seguido de otro semirremolque enganchado al primer semirremolque. 36  La fuente es la Administración Nacional de Aviación Civil, Informe Mensual de diciembre de 2021, https://datos.anac.gob.ar/esta- disticas/. 62 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 2.3. Hacia un proceso gradual de nicas al comercio, las regulaciones sobre servicios, integración comercial las adquisiciones públicas y la propiedad intelectual. La implementación del ALC UE-Mercosur creará así El proceso para profundizar la integración de Ar- una oportunidad única para impulsar un programa gentina en la economía mundial debe ser gradual, de mejora institucional en Argentina en varias áreas estar bien coordinado con las reformas macro- fundamentales, como la transparencia, la lucha con- económicas e incluir medidas de mitigación para tra la corrupción, la rendición de cuentas, la eficien- compensar los costos de transición. Las reformas cia y eficacia de la formulación de políticas públicas, microeconómicas, la integración comercial y los la calidad y el cumplimiento de las regulaciones, y el cambios asociados en los precios relativos desen- desarrollo sostenible. El acuerdo incorpora reformas cadenarían una reasignación de los factores de pro- que el país podría implementar unilateralmente –ta- ducción que conlleva ganancias de eficiencia, pero les como la racionalización de las MNAs y de las res- también costos de ajuste. Aunque se espera que au- tricciones a las exportaciones– y las ancla en un tra- mente la productividad global, contribuyendo así al tado. Al mismo tiempo, el acuerdo permite reformas crecimiento económico, algunos sectores y segmen- en Argentina que requieren acciones coordinadas a tos de la población pueden verse afectados debido a nivel del Mercosur. De otros posibles acuerdos con la competencia de las importaciones. Proteger a los otros países, se ha considerado que éste es el que trabajadores en lugar de los puestos de trabajo es podría dar lugar a reformas más amplias. una buena práctica para garantizar que las perso- nas afectadas negativamente por el shock comercial El acuerdo abarca una amplia gama de medidas puedan ser reasignadas. Tanto las políticas activas arancelarias y no arancelarias que aumentarían el de mercado de trabajo (tales como la asistencia en acceso al mercado y la contestabilidad. Por ejem- la búsqueda de empleo y la capacitación) como las plo, pretende eliminar muchos impuestos bilaterales políticas pasivas (incluidos los programas de apoyo de forma inmediata y la mayoría de los aranceles a los ingresos y de seguridad social) pueden resultar restantes gradualmente. Argentina tiene un elevado eficaces. Las políticas y reformas complementarias número de MNAs, tanto en términos absolutos como en otras áreas (como la vivienda, el crédito y la in- en comparación con otros países del Mercosur (es- fraestructura) desempeñan un papel crucial a la hora pecialmente Uruguay y Paraguay, aunque algo más de facilitar la movilidad geográfica, reduciendo así cerca de Brasil) y otros vecinos de la región. Bajo el las fricciones del ajuste. acuerdo, los compromisos sobre medidas técnicas tienen por objeto identificar, prevenir y eliminar los Algunas de las oportunidades clave para iniciar obstáculos innecesarios al comercio en materia sa- este proceso incluyen: nitaria y fitosanitaria (SFS) y de barreras técnicas al comercio, así como mejorar la cooperación en estos 2.3.1 Avanzar en el ALC UE-Mercosur aspectos. Argentina también tendría que abordar reportaría muchos beneficios cuestiones relacionadas con sus regímenes de li- cencias de importación, derechos de exportación y El reciente ALC con la UE es el primer acuerdo control de capitales para garantizar el pleno cumpli- comercial profundo, moderno y global jamás ne- miento del acuerdo. El Recuadro 2.1 resume algunas gociado por el Mercosur y podría cambiar las re- reformas específicas que implican el fortalecimiento glas del juego.37 Representa un acuerdo profundo de diversas dimensiones de la calidad institucional de que abre nuevos caminos en varias áreas de política Argentina y la eliminación progresiva de las MNAs. más allá de los aranceles, incluidas las barreras téc- 37  Tras veinte años de negociaciones, la UE y los países del Mercosur anunciaron el 28 de junio de 2019 un acuerdo para un ALC UE-Mer- cosur. Este ALC aún debe ser ratificado por todas las partes antes de entrar en vigor. UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 63 RECUADRO 2.1. EL ALC UE-MERCOSUR IMPLICARÍA REFORMAS REGULATORIAS E INSTITUCIONALES EN ARGENTINA Racionalizar los controles de las importaciones, las exportaciones y los capitales. El acuerdo pretende simplificar los regímenes de concesión de licencias de importación, aportando transparencia y evitando que los procedimientos opacos de concesión de licencias de importación y exportación impongan costos innecesarios y barreras significativas a los exportadores. El acuerdo también busca desmantelar las licencias no automáticas de importación y exportación. En particular, Argentina tiene actualmente un régimen de licencias no automáticas que abarca más de 1.500 líneas arancelarias, lo que representa algo más de una cuarta parte de las importaciones. El acuerdo también eliminaría los derechos de exportación o establecería límites máximos para determinados productos (por ejemplo, los impuestos a la exportación de productos derivados de la soja se limitarían a un tipo máximo del 14 por ciento).38 Sin embargo, la eliminación de los derechos de exportación para algunos productos clave que constituyen la mayor parte de las exportaciones argentinas, principalmente la soja, el trigo y otros cereales, podría reducir significativamente los ingresos fiscales. Esto podría resultar difícil de implementar en el actual contexto económico del país. El acuerdo también contempla una reducción progresiva de los controles de capital. Fortalecer la calidad de la regulación y su aplicación. El acuerdo exige a Argentina que implemente (y generalice o mejore, cuando ya existan) los elementos básicos de las buenas prácticas regulatorias (BPR). Entre ellos figuran la publicación previa de los reglamentos, la realización de consultas públicas sobre los proyectos de regulación y la concesión de un período transitorio entre la publicación y la entrada en vigor. El acuerdo también contempla la creación de un organismo centralizado para regular, implementar y monitorear la aplicación de las BPR en todas las agencias reguladoras. Asimismo, pretende introducir evaluaciones del impacto regulatorio (EIR) y evaluaciones retrospectivas periódicas de las medidas de política de interés general. Aunque no se trata de compromisos vinculantes, la realización de EIR para propuestas regulatorias clave mejoraría drásticamente la calidad regulatoria del país. El acuerdo también pretende reforzar la capacidad jurídica e institucional de las partes para garantizar el cumplimiento de las áreas críticas, especialmente las indicaciones geográficas. Agilizar los procesos de cumplimiento comercial. Bajo el acuerdo, Argentina adoptaría un enfoque de autocertificación para las reglas de origen. Tras la entrada en vigor, el país tendría que empezar a aceptar las certificaciones emitidas por los exportadores de la UE (“autocertificación”). Dispondrá de tres años adicionales (posiblemente ampliados a cinco), para introducir la emisión de declaraciones de origen por parte de los exportadores argentinos para las mercancías que vayan a exportarse a la UE. En algunos sectores, Argentina también implementaría el reconocimiento de certificados y/o reconocería los resultados de las pruebas emitidas por los organismos de evaluación del cumplimiento de la UE. Entre las áreas específicas en las que habrá que implementar esta práctica figuran la seguridad de los equipos eléctricos y electrónicos; la compatibilidad electromagnética de los equipos; la eficiencia energética; y las sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos. Además, las disposiciones pretenden introducir progresivamente la autocertificación del cumplimiento de las regulaciones técnicas (declaraciones de cumplimiento de los proveedores). Aunque no existe ningún compromiso vinculante para que los países del Mercosur implementen este enfoque, hacerlo reduciría drásticamente los costos burocráticos y monetarios en los que deben incurrir las empresas de la UE al introducir un producto en el mercado argentino y, viceversa, los costos de las exportaciones argentinas a la UE. Aumentar la transparencia y la rendición de cuentas. El acuerdo trataría de revisar el marco jurídico e institucional nacional que regula las adquisiciones públicas. Las reformas de las adquisiciones públicas tendrían como objetivo (i) fortalecer la transparencia general, la eficiencia, la competencia y la igualdad de oportunidades; y (ii) garantizar principios sustantivos para el tratamiento de los licitadores de la UE (es decir, trato nacional; prohibición de aplicar determinadas preferencias y “compensaciones”). El acuerdo también crea mecanismos de notificación o consulta que garantizan que las partes serán notificadas o participarán en el proceso de promulgación de una nueva ley o reglamento. Además, el acuerdo establece puntos focales y otros mecanismos para responder a las consultas de las partes interesadas sobre cuestiones comerciales. Recuadro 2.1 38 38  Al mes de marzo de 2023, la soja y los principales productos derivados están gravados con un 33 por ciento y un 31 por ciento, res- pectivamente. Véase: https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/tributos_vigentes_al_31-12-2022.doc.pdf. 64 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Para este informe se ha modelado el impacto del es dinámico y permite que la inversión y el stock de ALC UE-Mercosur en la economía. Los impactos capital cambien con el tiempo debido al acuerdo, el económicos de la implementación del ALC UE-Merco- modelo no incorpora otros factores dinámicos pro- sur en Argentina se estiman utilizando un modelo de puestos en la literatura sobre crecimiento endógeno, Equilibrio General Computable (EGC). Las principales tales como los aumentos de productividad vía, por características del marco de modelado se describen ejemplo, la difusión de conocimiento o las economías en el Anexo 2A. El análisis se centra en los efectos de escala. Estos factores son difíciles de modelar e sobre el conjunto de la economía y en los principales incorporar en este tipo de análisis.42 Además de las efectos sectoriales. El análisis incorpora muchos de oportunidades adicionales para el comercio entre los compromisos de acceso al mercado asumidos por empresas existentes, las reformas comerciales y fis- las partes, incluidas las reducciones arancelarias, las cales también reforzarían la competencia dentro de barreras no arancelarias y los impuestos a las expor- los sectores, reasignarían recursos hacia empresas taciones. Se construyen cuatro escenarios distintos, más productivas y liberarían recursos actualmente examinando el impacto de una adición progresiva en manos de las menos eficientes. Esto es especial- de reformas.39 Sin embargo, los probables efectos mente relevante para Argentina, como se muestra económicos del acuerdo deben evaluarse basándose en el Capítulo 1, ya que la reasignación intrasectorial en el tercer o cuarto escenario (en los que los aran- explica las mayores tasas de crecimiento económico celes, las MNAs y los impuestos a las exportaciones entre los países de su entorno, pero no en Argentina. se consideran conjuntamente), ya que reflejan mejor Tomando estos puntos en su conjunto, es probable las disposiciones comerciales del ALC.40 La liberaliza- que los beneficios globales que cabe esperar de una ción en determinadas áreas podría ser gradual, por agenda de liberalización comercial global superen ejemplo, el acceso al mercado en sectores sensibles significativamente los estimados por el modelo. Por (Figura 2.19). Para captar la plena implementación, ello, es más pertinente centrarse en la dirección del los escenarios modelados se comparan con una pro- cambio en las variables económicas clave que se de- yección de línea se base ampliada hasta 2035.41 rivan de la liberalización del comercio que en la cuan- tificación del impacto. Los efectos agregados son positivos, aunque mo- destos, para el conjunto de la economía en todos El ALC UE-Mercosur mejoraría la balanza comer- los escenarios. Sin embargo, hay que señalar que los cial de Argentina y aumentaría los ingresos, el efectos estimados sobre la producción y el ingreso comercio total y la producción. Los resultados del real a partir del marco de EGC son probablemente modelo muestran un aumento de la producción real conservadores. La capacidad de evaluar exhaustiva- derivado de la eliminación de todos los impuestos a mente el impacto de los cambios de política depende las exportaciones, en relación con la proyección de de qué tanto puedan medirse todas las condiciones la línea de base hasta 2035 (Figura 2.20). El bien- modificadas. Aunque el modelo de EGC empleado estar general sería al menos 0,5 por ciento superior 39  Los escenarios son: 1) Escenario de aranceles: además del escenario base, incorpora las listas arancelarias del acuerdo; 2) Escena- rio de aranceles + MNAs: complementa el escenario 1 con valores equivalentes ad valorem reducidos para las MNAs. Supone que la UE reduce sus MNAs (sobre las importaciones procedentes del Mercosur) en un 10 por ciento, mientras que los países del Mercosur reducen las suyas en un 20 por ciento (sobre las importaciones procedentes de la UE o de otros países del Mercosur); 3) Escenario de aranceles + MNAs + Impuestos a las exportaciones: complementa el escenario 2 con una reducción de los impuestos a las exportaciones de soja en Argentina del 30 por ciento; 4) Escenario de aranceles + MNAs + Impuestos a las Exportaciones (Todos): amplía el escenario 3 para incluir una eliminación de todos los impuestos a las exportaciones en Argentina. Véase el Anexo 2A para más detalles. 40  La diferencia entre el tercer y el cuarto escenario radica en el grado de reducción de los impuestos a las exportaciones. El acuerdo incluye un anexo en el que se estipula que los impuestos a las exportaciones pueden aumentar hasta un máximo para un número de- terminado de productos (principalmente la soja), pero Argentina podría reducir sus impuestos a las exportaciones incluso por debajo de este máximo, en cumplimiento del acuerdo. 41  El impacto se evalúa comparando las desviaciones de las variables económicas en relación con una proyección de línea de base de las economías argentina y mundial para un 2035 teórico, sin cambios en las políticas actuales a partir de 2020. 42  Los efectos relativos al escenario base son desviaciones por año (véase el Anexo 2 A para una representación gráfica que permite interpretar la desviación estimada). Como tales, las ganancias se acumulan con el tiempo (área entre las dos curvas). UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 65 Figura 2.19 Figura 2.20 La liberalización Figura 2.19. del comercio podría ser gradual El ALC Figura UE-Mercosur mejoraría la producción, el 2.20. para determinadas áreas ingreso real y el comercio Arancel bilateral promedio en Argentina para las importaciones Efectos de los cuatro escenarios como % de cambio respecto a de la UE en el marco del ALC UE-Mercosur la línea de base 16 3,5 3,1 Cambio porcentual sobre la línea de base 14 3,0 12 2,4 2,5 2,3 2,3 10 2,0 Porcentaje 1,7 8 1,6 1,5 6 0,9 1,0 4 0,5 2 0,5 0,3 0,3 0,2 0,20,2 0,1 0,1 0 0,0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 Producción Ingreso Importaciones Exportaciones Años de vigencia del acuerdo Aranceles Aranceles + MNAs Aranceles + MNAs + Aranceles + MNAs + Impuestos Impuestos de exportación de exportación (todos) Fuente: Estimaciones del Banco Mundial basadas en las listas de ofertas Fuente: Estimaciones del Banco Mundial a partir del marco de EGC. arancelarias. al de la situación de la línea de base (escenario 4), Aunque la economía se expande en general, el lo que reflejaría un aumento del ingreso real deriva- efecto varía según los sectores, produciéndose la do del mayor poder adquisitivo de los consumidores. mayor expansión en los alimentos y la agricultu- Las importaciones totales aumentarían en torno a ra. La liberalización del comercio entre las partes les un 2 por ciento y las exportaciones en torno a un 3 permite explotar sus ventajas comparativas, presen- por ciento, lo que se traduciría en una mejora de la tando oportunidades para algunos sectores y de- balanza comercial argentina (véanse las tablas del safíos para otros. En Argentina, la agricultura y los Anexo 2A). Tomando en conjunto todas las reformas alimentos son los sectores que más crecerían con el comerciales y fiscales, la liberalización de las MNAs acuerdo, representando cerca de la mitad de la ex- y la reducción de todos los impuestos a las expor- pansión global de la producción en todos los sectores taciones son responsables de la mayor parte de las (Figura 2.21).44 Las mayores expansiones en términos ganancias comerciales. Los efectos comerciales bi- de dólares se producen en los sectores de alimentos laterales del acuerdo son significativos para ambas y bebidas (donde la harina de soja, el vino y los zu- partes, ya que las exportaciones argentinas a la UE mos son exportaciones significativas), aceites vege- aumentarían alrededor del 40 por ciento, mientras tales (donde el aceite de soja es un producto clave) que las importaciones bilaterales a Argentina proce- y servicios, cuya demanda se expande a partir de la dentes de la UE se incrementarían alrededor del 27 liberalización de las barreras a los servicios (véanse por ciento.43 las tablas del Anexo 2A). Sin embargo, la producción 43  Las exportaciones bilaterales al resto del Mercosur crecerían casi un 1 por ciento, impulsadas sobre todo por el aumento de las exportaciones a Brasil. 44  Obsérvese que las desviaciones se presentan como porcentaje de la producción total en la línea de base, de modo que los porcentajes sectoriales suman al cambio porcentual de la producción en todos los sectores. 66 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Figura 2.21 Figura 2.21. Los efectos de la liberalización del comercio variarían en cada sector Variación de la producción sectorial como % de la línea de base de la producción total Cambio en la producción del sector dividido por la línea de base 0,4 Aranceles Aranceles + MNAs + Impuestos a las exportacióes de la producción total de todos los sectores combinados (%) Aranceles + MNAs Aranceles + MNAs + eliminación de impuestos a las exportaciones 0,35 0,3 0,2 0,13 0,1 0,07 0,07 0,0 -0,1 -0,2 Arroz Trigo Otros granos (maiz) Semillas oleaginosas (soya) Azúcar Productos animales Lácteos Otra agricultura Silvicultura Petróleo y carbón Otra minería Carne vacuna Otra carne Aceites Vegetales Alimentos y bebidas Manufactura ligera Químicos y plásticos Farmacéuticos Productos minerales y metálicos Otra manufactura Vehículos automotores y partes Equipo de transporte Distribución de servicios públicos Otros servisios Servicios públicos Gran total Fuente: Estimaciones del Banco Mundial a partir del marco de EGC. de algunas industrias manufactureras sería ligera- licos y otras manufacturas experimentarían ligeros mente inferior a la de la línea de base. Tal es el caso aumentos. En el caso de los productos metálicos y de los productos minerales y metálicos y de otros la maquinaria/electrónica, el aumento se debe so- productos manufacturados (incluida la maquinaria bre todo a la reducción de las MNAs, mientras que y la electrónica). En el sector automotriz, la produc- el incremento de las exportaciones de manufacturas ción podría contraerse o mantenerse neutra, depen- ligeras (confección/calzado) refleja las ganancias de diendo del escenario específico, con una caída de la exportación derivadas de la reducción de los aran- producción debida sobre todo a la liberalización de la celes en la UE. Las exportaciones de vehículos auto- protección arancelaria. motores y sus piezas podrían disminuir en la mayo- ría de los escenarios. El efecto incremental sobre las La expansión de las exportaciones se ve impulsa- exportaciones de la racionalización de los impuestos da sobre todo por el aumento de las exportaciones a las exportaciones se manifiesta principalmente en de alimentos y productos agrícolas, mientras que el sector del aceite vegetal (que incluye el aceite de las exportaciones de manufacturas serían ligera- soja). mente inferiores. La caída atenuada de las exporta- ciones de manufacturas refleja un efecto heterogé- Aunque la contracción de la actividad manufac- neo entre industrias (Figura 2.22). Las exportaciones turera no es grande, deben considerarse políticas de manufacturas ligeras (que incluyen productos de que faciliten las transiciones laborales. El acuerdo confección y calzado), productos minerales y metá- aumentaría la competencia de las importaciones en UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 67 Figura 2.22 Figura 2.22. Los alimentos y la agricultura impulsarían la expansión de las exportaciones Variación de las exportaciones sectoriales como % de la línea de base de las exportaciones totales 4 Cambio en la producción del sector dividido por la línea de base Aranceles Aranceles + MNAs + Impuestos a las exportacióes de la producción total de todos los sectores combinados (%) Aranceles + MNAs Aranceles + MNAs + eliminación de impuestos a las exportaciones 3,17 3 2,4 2 1,55 1 0,9 0,5 0,3 0,4 0,3 0,3 0,3 0,3 0,1 0,1 0,0 0 -1 -1,0 -2 Arroz Trigo Otros granos (maiz) Semillas oleaginosas (soya) Azúcar Productos animales Lácteos Otra agricultura Silvicultura Petróleo y carbón Otra minería Carne vacuna Otra carne Aceites Vegetales Alimentos y bebidas Manufactura ligera Químicos y plásticos Farmacéuticos Productos minerales y metálicos Otra manufactura Vehículos automotores y partes Equipo de transporte Distribución de servicios públicos Otros servisios Servicios públicos Gran total Fuente: Estimaciones del Banco Mundial a partir del marco EGC. el sector manufacturero, donde actualmente existen do supone que la mano de obra se traslada a otras grandes barreras comerciales. También es probable actividades sin representar un costo, puede que esto que las industrias de este sector liberen mano de no sea cierto en muchos casos, y habría que poner en obra a medida que otros sectores que se benefician marcha políticas nacionales para ayudar a los tra- del acuerdo, como los servicios, los alimentos y la bajadores a trasladarse a otros sectores de la eco- agricultura, atraigan recursos hacia sus activida- nomía o a especializarse más en productos nicho de des en expansión. Las industrias en esta situación su industria. incluirían probablemente los productos metálicos y a segmentos del sector automotriz. La contracción Los efectos positivos del acuerdo sobre el comer- global de la actividad manufacturera en estos sec- cio y la producción en la economía beneficiarían tores, de materializarse, no sería grande (menos del a los salarios de los trabajadores calificados y 1 por ciento) y representaría una pequeña fracción no calificados. Dado que los efectos en el conjunto de la rotación de mano de obra en el sector y para el de la economía son (conservadoramente) pequeños, conjunto de la economía.45 Sin embargo, aunque el también lo son los efectos positivos en los salarios. modelo empleado para estimar los efectos del acuer- Para el total de la fuerza laboral, el ALC UE-Merco- 45  Beccaria y Maurizio (2018) estiman las tasas de salida de un empleo en Argentina utilizando datos de encuestas de hogares du- rante el período 2003-15. La tasa anual para la economía en su conjunto es del 28 por ciento, y del 27 por ciento para su categoría de “industria”. De acuerdo con estas estimaciones, aquellos que dejan un empleo hacen la transición dentro del año siguiente ya sea a otro empleo (55 por ciento de los que cambian de situación laboral), al desempleo (15 por ciento) o fuera de la fuerza laboral (30 por ciento). 68 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Figura 2.23 Figura 2.24 El ALC Figura UE-Mercosur aumentaría los salarios de los 2.23. 2.24. que el acuerdo favorezca a los pobres... Es probable Figura trabajadores calificados y no calificados Efectos del ALC UE-Mercosur sobre los salarios en Argentina, Personas que saldrían de la pobreza para 2035 en comparación en porcentaje el escenario de la línea de base, en miles 0,90 30 28,2 Personas que saldrían de la pobreza, miles 0,85 20 18,3 0,80 Porcentaje 14,4 0,75 11,1 10 0,70 0,65 0 Calificados No calificados Total Aranceles Aranceles Aranceles Aranceles + MNAs + MNAs + + MNAs + Impuestos a las Impuestos a las exportaciones exportaciones (todos) Fuente: Banco Mundial a partir del marco de EGC. Fuente: Banco Mundial basado a partir del marco de EGC y el ARG-IDD. Figura 2.25. sur aumentaría los salarios, en promedio, alrededor Figura 2.25 del 0,82 por ciento (Figura 2.23). El efecto es positivo ...y tenga efectos distributivos progresivos para las dos categorías de mano de obra introduci- das en el modelo (calificada y no calificada), pero es Curvas de incidencia del crecimiento bajo los escenarios del ALC algo mayor para los trabajadores no calificados, cu- yos salarios aumentarían 0,87 por ciento, frente a un 0,53 aumento de los salarios de los trabajadores califica- dos del 0,74 por ciento. Del mismo modo, es probable que el acuerdo favo- 0,33 rezca a los pobres. El modelado sugiere que el ALC Porcentaje UE-Mercosur tendría efectos positivos sobre la po- breza: sacaría de la pobreza a entre 11.000 y 28.000 0,13 personas.46 La Figura 2.24 muestra el número de personas que saldrían de la pobreza, en promedio, en cada escenario después de la plena implementa- ción en el año 15. El efecto neto sobre la reducción -0,07 de la pobreza pasa de 11.000 personas en el escena- 0 20 40 60 80 100 rio de impuestos a las exportaciones, a 28.200 en el Porcentaje de ingreso per cápita/consumo Aranceles Aranceles + MNAs Aranceles + MNAs + Impuestos a las exportaciones Aranceles + MNAs + Impuestos a las exportaciones (todos) 46  La pobreza se mide utilizando un umbral de pobreza de US$6,85 al día en términos de PPA, el umbral de pobreza inter- Fuente: Banco Mundial a partir del marco de EGC y el ARG-IDD. nacional revisado para países de ingreso medio alto a precios de 2017. 0,53 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 69 0,33 escenario de aranceles + MNAs. Estas estimaciones su contribución directa. Los servicios intensivos en modestas coinciden con las estimaciones (probable- conocimiento (SIC) son fuentes de innovación cada mente conservadoras) del modelo de EGC, que sugie- vez más dinámicas, que ofrecen la posibilidad de au- re que el bienestar, medido como ingreso real, sólo mentar la productividad y crear puestos de trabajo aumenta ligeramente en los escenarios simulados. altamente calificados (Stehrer et al, 2012; Jensen, Sin embargo, los resultados de la microsimulación 2013; Sorbe, Gal, Millot, 2018). muestran que los efectos positivos sobre el bienestar se mantienen no sólo en promedio para toda la po- El comercio de servicios contribuye considerable- blación, sino también para el segmento de población mente a las divisas de Argentina. En 2022, según que se encuentra por debajo del umbral de pobreza. datos del INDEC, el comercio de servicios ascendió a casi US$35.700 millones, representando el 17,8 Además, el acuerdo tendría impactos distributi- por ciento del total del comercio exterior de bienes vos progresivos para los pobres urbanos de Ar- y servicios del país. Los SIC constituyen el princi- gentina. Las curvas de incidencia del crecimiento pal componente de las exportaciones de servicios, (CIC) comparadas con el escenario base muestran representando el 56 por ciento del total en 2022.47 una tendencia progresiva (una CIC con pendiente Los gastos de viajes de negocios y personales repre- negativa), lo que significa que los hogares más po- sentaron otro 24 por ciento de las exportaciones de bres situados en los centiles inferiores de la distri- servicios, mientras que la parte restante se dividió bución del ingreso se beneficiarían más en términos entre transporte y otros servicios (15,5 y 5,1 por cien- de ganancias de ingreso real en virtud del acuerdo to, respectivamente). Las exportaciones de servicios que los hogares situados en los centiles superiores de transporte consisten principalmente en servicios (Figura 2.25). El mayor efecto en juego es la reasig- prestados a operadores extranjeros en puertos y ae- nación sectorial derivada del acuerdo, sobre todo en ropuertos, y a operadores extranjeros de transporte medio de la expansión de ciertos sectores como los terrestre. Por su parte, la categoría de “otros” com- de alimentos y bebidas, manufacturas ligeras, carne prende actividades diversas como los cargos por el vacuna y aceites vegetales. uso de propiedad intelectual (1,6 por ciento), los ser- vicios financieros (1,5 por ciento) y las telecomunica- 2.3.2 Aprovechar el potencial del ciones (0,7 por ciento). comercio de servicios Las exportaciones de servicios crecieron en 2006- El comercio de servicios ofrece oportunidades de 2011 en línea con el comercio de bienes, pero pos- empleo calificado y de transformación estructu- teriormente se han desacelerado (Figura 2.26).48 ral. Tradicionalmente asociado a empleos poco cali- De 2006 a 2011, el incremento promedio anual fue ficados, el sector de los servicios es en realidad muy del 11 por ciento, en línea con las exportaciones de heterogéneo. La aparición de la economía digital está bienes (13,8 por ciento). Desde entonces, las expor- ampliando el acceso a los mercados y permitiendo taciones de servicios se han mantenido relativa- que un número cada vez mayor de sectores se con- mente constantes (de 2012 a 2019) e incluso han viertan en comercializables (Nayyar, Hallward-Drie- caído ligeramente (con una tasa promedio anual de meier y Davies, 2021). Además, los servicios suelen crecimiento del -1,2 por ciento). En 2020 se desplo- estar cada vez más integrados en los productos ma- maron 37 por ciento, golpeadas por la pandemia de nufacturados, lo que significa que su contribución COVID-19. Tras registrar un descenso del 5 por ciento total al comercio exterior es superior a lo que revela en 2021, se recuperaron vigorosamente en 2022 (42 47  Los servicios intensivos en conocimiento incluyen servicios legales, contables, de consultoría de gestión y relaciones públicas, in- vestigación y desarrollo, publicidad, estudios de mercado y encuestas de opinión pública, servicios audiovisuales y afines, servicios de arquitectura, ingeniería, científicos y otros servicios técnicos, y otros. 48  El análisis es de 2006, año en que el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) cambió la metodología de las estadísticas de la balanza de pagos de Argentina, adoptando el Manual para Balanza de Pagos número 6 del FMI, lo que significa que los nuevos datos ya no son comparables con los anteriores. 70 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Figura 2.26 Figura 2.26. El crecimiento de las exportaciones de servicios se ha estancado, pero los SIC están incrementando su participación Exportaciones de servicios por sector, en US$ de 2022 y como % de las exportaciones de bienes y servicios (2006-2022) 20,9 20 19,9 18,9 18,8 18,5 20 15,9 16,4 15,8 % of goods and services exports 15 15,2 14,9 15,1 15,3 14,7 15 14,5 14,0 14,0 In 2022 US$ bn 10,8 10 10 5 5 0 0 2011 2006 2007 2008 2009 2010 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 SIC Transporte Viajes Otros Total - como % de las exportaciones de bienes y servicios (eje derecho) Fuente: INDEC. Notas: SIC= servicios intensivos en conocimiento; incluye servicios jurídicos, contables, de consultoría de gestión y de relaciones públicas; investigación y desarrollo; publicidad, estudios de mercado y encuestas de opinión pública; servicios audiovisuales y afines; servicios de arquitectura, ingeniería, científicos y otros servicios técnicos, y otros. “Otros” incluye construcción; servicios financieros; cargos por el uso de propiedad intelectual no incluidos en otra parte; arrendamiento financiero; servicios relacionados con el comercio; servicios de telecomunicaciones, y bienes y servicios gubernamentales no incluidos en otra parte. por ciento), impulsadas por el bajo efecto de base. de servicios del 28 por ciento en 2006 al 56 por En 2022, las exportaciones de servicios se situaron ciento en 2022 (Figura 2.27). Los SIC han surgido 2,5 por ciento por debajo de los niveles anteriores a como una de las principales fuentes de innovaciones la pandemia y 6,9 por ciento por debajo del máximo y demanda de trabajadores calificados (Desmarche- alcanzado en 2017 (US$15.500 millones). lier et al., 2013). Argentina se convirtió en un lugar atractivo para la prestación de servicios interna- Desde 2012, el desempeño de las exportaciones cionales de grandes empresas multinacionales. En de servicios se ha visto limitado por la aplicación la misma línea, un puñado de medianas y grandes de controles cambiarios. Esto derivó en la apari- empresas locales se internacionalizaron exitosa- ción de mercados paralelos con un precio del dólar mente, alcanzando en algunos casos la categoría de superior al oficial, induciendo a algunas empresas “unicornios”. Argentina ocupa la posición 24 en la cla- a buscar facturar sus servicios desde otros lugares sificación mundial de exportaciones de informática donde no estuvieran expuestas a la pérdida de di- (liderando en América Latina) y el 34 en servicios a visas (Lachman y López, 2022). El aumento de los empresas. También se destaca en el caso de los ser- salarios locales medidos en dólares también podría vicios personales, culturales y recreativos (incluyen- haber tenido un impacto negativo, debido a la apre- do salud, educación, audiovisuales y otros), ocupan- ciación cambiaria, especialmente durante el período do el primer lugar en América Latina y la posición 19 2012-2015. a nivel mundial (López et al., 2014). Los SIC casi se han cuadruplicado, aumentando El capital humano es un motor clave del éxito de su participación en el total de las exportaciones los SIC. Un estudio de grandes empresas naciona- UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 71 Figura 2.27 Figura 2.28 Los SIC Figura representan más de la mitad de las 2.27. Figura 2.28. principalmente por los servicios ...liderados exportaciones argentinas de servicios... informáticos Exportaciones de servicios, en millones de US$ Exportaciones de SIC, en millones de US$ y como % del total, 2022 y como % del total, 2022 3.461 (24%) 1.435 (18%) 2.609 (32%) 733 (5%) 215 (3%) 326 (4%) 368 (5%) 621 (8%) 8.006 (56%) 2.231 (15%) 2.433 (30%) SIC Ciencias de la computación Transporte Servicios legales, contables, de consultoría de gestión y relaciones públicas Viajes Investigación y desarrollo Otros Servicios de publicidad, investigaciones de mercado y encuestas de opinión Servicios audiovisuales y relacionados Servicios de arquitectura,ingeniería, científicos y otros servicios técnicos Otros Fuente: INDEC. Fuente: INDEC. Nota: “Otros” incluye otros servicios empresariales; otros servicios personales culturales y recreativos; servicios de tratamiento y descontaminación de residuos, servicios agrícolas y mineros; y servicios de información. les y multinacionales concluye que el crecimiento de ye incentivos fiscales e iniciativas para estimular la las exportaciones de SIC se ha visto favorecido por la capacitación de recursos humanos (López y Ramos, disponibilidad de capital humano calificado, conoci- 2018). Actualmente, la participación internacional de mientos lingüísticos, la afinidad cultural con los mer- Argentina en las exportaciones de servicios de con- cados de exportación (principalmente las Américas, sumo consiste prominentemente en horas hombre frente a competidores como la India) y un huso ho- para programaciones relativamente indiferenciadas rario común (López y Ramos, 2013). La reducción de o estandarizadas, que agregan un valor limitado en los desequilibrios macroeconómicos, la eliminación comparación con desarrollos de programación más de los controles de divisas y una menor frecuencia complejos, y que son altamente sensibles al tipo de en los cambios de las reglas del juego permitirían a cambio por su dependencia de los costos. Los otros Argentina beneficiarse aún más de la ventaja com- componentes principales de las exportaciones de SIC parativa de la que disfruta en los SIC. son los servicios legales, contables, de consultoría de gestión y de relaciones públicas (30 por ciento); la Los servicios informáticos son el principal compo- investigación y el desarrollo (8 por ciento) –principal- nente de las exportaciones de SIC (Figura 2.28). mente ensayos clínicos–; los servicios de publicidad, Estos consisten principalmente en exportaciones de estudios de mercado y encuestas de opinión pública servicios de software, que han sido fomentadas por (5 por ciento); los servicios audiovisuales y afines (4 la disponibilidad local de capacidades empresariales por ciento); y los servicios de arquitectura, ingeniería, nacionales y un marco de política favorable que inclu- científicos y otros servicios técnicos (3 por ciento). 72 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Figura 2.29 Figura 2.30 Los servicios Figura 2,29. nacionales representan un porcentaje participación ha aumentado ... y su2,30. Figura de las exportaciones superior al de sus pares... Participación del valor añadido de los servicios nacionales en Contenido de servicios como % de las exportaciones brutas por las exportaciones brutas, en % (2018) industria (2008 y 2018) 42,5 50 40,6 40,3 38,4 40 30,4 27,1 25,1 Porcentaje 30 20 10 0 Argentina Australia Polonia Brasil México Malasia Corea del Sur Total Total manufacturas Agricultura Minería Productos alimenticios Textiles y vestido Madera, papel, impresión Coque, petróleo Químicos Caucho y plásticos Minerales no-metálicos Metales básicos Metales fabricados ITIC y electrónicos Equipo eléctrico Maquinaria Vehículos automotores Otras manufacturas Servicios externos 2018 Servicios internos 2018 Total 2008 Fuente: OCDE (base de datos de TiVA). Fuente: OCDE (base de datos de TiVA). En términos de valor añadido, la participación de de los SIC estos representan un segmento altamente los servicios nacionales en las exportaciones de calificado y comercializable. Argentina es mayor que en otros países. Según la base de datos de TiVA de la OCDE, los servicios Aunque el comercio mundial de servicios se ha nacionales representaron el 42,5 por ciento de las ex- más que triplicado en las dos últimas décadas, portaciones totales en términos de valor añadido en las barreras al comercio de servicios son mucho 2018. Esta participación es la más alta entre todos mayores que las del comercio de productos los países de comparación regionales y estructura- manufacturados. Al mismo tiempo, cada vez les de Argentina (Figura 2.29). La participación de los se reconoce más que el desmantelamiento de servicios en el comercio en términos de valor agrega- las barreras al comercio de servicios ofrece do también ha aumentado con el tiempo: en 2008, oportunidades para explotar un potencial económico los servicios representaban alrededor de un tercio de no aprovechado. Según Benz y Jaax (2020), los las exportaciones en términos de valor añadido. En costos del comercio de servicios inducidos por el caso de la industria manufacturera, el contenido las políticas existentes son relativamente altos de valor añadido de los servicios nacionales fue del entre los países de la OCDE. Expresados como 21,9 por ciento de las exportaciones brutas, con los porcentajes del valor total del comercio, los costos porcentajes más altos en TIC y electrónica (25,2 por multilaterales promedio del comercio transfronterizo ciento), alimentos (24 por ciento) y productos quími- de servicios se sitúan en torno al 57 por ciento para cos y farmacéuticos (23,6 por ciento) (Figura 2.30). los servicios de comunicación y el 54 por ciento para En este sentido, cabe señalar que, aunque la mayoría los servicios empresariales, el 60 por ciento para los de los servicios no son comercializables, en el caso servicios de transporte, el 103 por ciento para los UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 73 servicios de seguros y alrededor del 255 por ciento regulaciones del mercado cambiario representan el para los servicios financieros. Además, el Índice de principal obstáculo para el crecimiento del sector Restricción del Comercio de Servicios (STRI, por sus (Lachman y López, 2022). Las restricciones cambia- siglas en inglés) de la OCDE revela que las barreras al rias generan, entre otras consecuencias, un incentivo comercio de servicios están aumentando: en 2019, para que las personas trabajen por cuenta propia (un las restricciones comerciales fueron 30 por ciento fenómeno preexistente que cobró fuerte impulso en más altas que en el año anterior, mientras que el todo el mundo a partir de la pandemia del COVID-19), ritmo de liberalización del comercio de servicios se ya que esto les permite casi duplicar la remuneración desaceleró en un 60 por ciento.49 Para Argentina, laboral al recibir pagos en dólares al tipo de cambio esto exige esfuerzos renovados para incluir las paralelo. Esta situación lleva a una creciente “fuga de cuestiones del comercio de servicios en su agenda de cerebros” que, a diferencia del pasado, no pasa por la negociaciones comerciales. emigración física de trabajadores, pero sí genera dis- torsiones en el mercado laboral. Esto se debe a que De cara al futuro, existe un amplio consenso las empresas instaladas en Argentina tienen cada en que los SIC ofrecen una oportunidad para la vez más dificultades para contratar mano de obra en transformación estructural de Argentina hacia el mercado local, ya que no pueden competir con los un crecimiento más sólido. En primer lugar, estas salarios dolarizados que ofrece el mercado freelance. actividades pueden generar puestos de trabajo calificados y divisas procedentes de las exportaciones, A largo plazo, el principal desafío para Argentina al tiempo que desarrollan habilidades en diversos es ampliar sus exportaciones de servicios hacia ámbitos, desde el tecnológico y organizativo hasta el actividades más complejas, ya que su actual in- comercial. Además, pueden surgir efectos indirectos serción internacional se basa en servicios estan- de productividad a través de la movilidad del capital darizados muy sensibles a los costos. Para ello, es humano de estos sectores a otras industrias. Los SIC indispensable seguir invirtiendo en el capital humano también pueden contribuir a mejorar la competitividad y en trabajadores altamente calificados. El análisis de otras actividades productivas mediante la sectorial realizado en este Memorando Económico prestación de complejos de servicios y la generación del País sobre los sectores de la biotecnología y au- de transferencias de conocimiento. Además, el tomotriz (Capítulo 4) también pone de relieve la im- stock de capital natural del país proporciona una portancia estratégica de ampliar el capital humano base para generar aglomeraciones empresariales – y mejorar las habilidades para que Argentina impulse clústeres– de proveedores de SIC asociados a estas las exportaciones en estos sectores. En particular, el actividades, como el sector biotecnológico, en línea sector automotriz está experimentando un proceso con experiencias como las de Australia, Canadá o de transformación tecnológica hacia una creciente Noruega. Por último, mayores interconexiones entre digitalización, al tiempo que se adapta a una econo- los SIC y el resto de las actividades comercializables mía menos intensiva en carbono. El capital humano (vía encadenamientos productivos, desarrollos es un factor determinante para que el sector afronte tecnológicos conjuntos, movilidad de personal, etc.) con éxito estos desafíos. La mejora de las habilidades seguramente ayudarán a promover ganancias de para mantener las ventajas comparativas actuales productividad en estas últimas, por lo que también y expandirse hacia actividades más complejas y de podrían contribuir a los objetivos de transformación mayor valor añadido es también un objetivo priori- productiva (López, 2017). tario para la competitividad exterior. El Capítulo 3 de este documento se centra en el capital humano Para aprovechar estas oportunidades, Argenti- y formula recomendaciones sobre cómo reforzar las na necesita ser constante en la reducción de sus políticas públicas para mejorar las habilidades y au- desequilibrios macroeconómicos. En particular, las mentar su utilización en los mercados laborales. 49  Índice de Restricción del Comercio de Servicios de la OCDE: https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=STRI. 74 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Figura 2.31 Figura 2.31. Las barreras al comercio digital son elevadas Índice de Restricción del Comercio de Servicios Digitales (DSTRI), 2022 0,34 0,30 0,28 0,24 0,22 0,20 0,16 0,13 0,12 0,08 0,06 0,04 0,04 0,04 Argentina Polonia Brasil Corea del Sur Australia México Malasia En general Infraestructura y conectividad Fuente: Índice de Restricción del Comercio de Servicios Digitales (DSTRI) de la OCDE. Nota: El índice mide las barreras transversales que inhiben o impiden por completo la capacidad de las empresas para prestar servicios utilizando redes electrónicas, independientemente del sector en el que operen. El índice es un índice compuesto que incluye cinco medidas: 1) infraestructura y conectividad, 2) transacciones electrónicas, 3) sistemas de pago electrónico, 4) derechos de propiedad intelectual y 5) otras barreras al comercio de servicios habilitados digitalmente. El índice varía entre 0 y 1, donde 0 indica un entorno regulatorio abierto para el comercio habilitado digitalmente y 1 indica un régimen completamente cerrado.50 La relajación de las restricciones al comercio de ros, la competencia y la transparencia regulatoria. servicios digitales y la integración de los servicios Por ejemplo, la prestación transfronteriza de servi- en las negociaciones comerciales también benefi- cios, incluidos los informáticos, requiere una presen- ciarían al comercio de servicios. Argentina impone cia local; la mayoría de los miembros de las juntas más restricciones al comercio de servicios digitales directivas de las entidades argentinas deben tener que sus pares regionales y aspiracionales, según el su residencia en Argentina, y las empresas sólo pue- índice de restricción del comercio de servicios digita- den vender servicios de ingeniería informática desde les (DGSTRI, por sus siglas en inglés) elaborado por la Buenos Aires si forman parte del Colegio de Ingenie- OCDE (Figura 2.31). La mayoría de las restricciones ros de la Provincia de Buenos Aires (Loria Obando, al comercio de servicios digitales están relacionadas Mulder y Ferencz, 2022). 50 con la infraestructura y las transacciones electró- nicas. De hecho, en términos de restricciones de in- 2.4 Recomendaciones de política fraestructura y conectividad, Argentina es el octavo país más restrictivo entre los 82 países incluidos en Argentina tiene un importante potencial sin ex- el DGSTRI en 2022. Más allá de las inversiones para plotar para integrarse en la economía mundial, mejorar la infraestructura digital, Argentina debería pero cualquier reforma para abrir la economía intensificar los esfuerzos para reducir las barreras debe basarse en buenos fundamentos macroeco- regulatorias en el comercio de servicios digitales. nómicos. Si bien los fundamentos económicos, como Tiene varias restricciones a la entrada de extranje- la geografía, las instituciones, el tamaño del merca- 50  Véase Ferencz, J. (2019). UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 75 do y la dotación de factores, son importantes deter- Recomendación 2: Reducir los costos minantes de los resultados comerciales, también lo comerciales tanto para los exportadores son las políticas nacionales para preparar al sector como para los importadores local para competir y beneficiarse de la integración comercial. Abordar los persistentes desequilibrios La reforma de las barreras al comercio para am- macroeconómicos es una condición necesaria para pliar las fuentes de insumos, y la integración en promulgar políticas que apoyen una reinserción gra- las CVM y en los mercados mundiales puede lle- dual de Argentina en la economía mundial. Dado que varse a cabo tanto unilateralmente como a través muchas de las distorsiones existentes en el mercado de acuerdos comerciales, incluso en conjunto con son el resultado de consideraciones fiscales (impues- otros miembros del Mercosur. Esto implica accio- tos a las exportaciones) y de reservas internacio- nes inmediatas y sostenidas para reducir el arancel nales (licencias de importación), volver a una senda externo común (AEC), racionalizar el uso de licencias macroeconómica sostenible es primordial para las de importación no automáticas y de otras medidas reformas comerciales. Una política cambiaria previ- no arancelarias que obstaculizan el comercio, reducir sible, estable y creíble, junto con el retorno a la soste- las restricciones a la exportación y ampliar la parti- nibilidad fiscal, deberían sustentar cualquier reforma cipación del país en acuerdos de libre comercio pro- de política destinada a reconectar a Argentina con la fundos con los principales socios. economía mundial. Recomendación 3: Mejorar la facilitación del Las siguientes recomendaciones de política apoya- comercio para reducir el tiempo y los costos rían la reintegración de Argentina en la economía del comercio transfronterizo mundial: Las medidas para reducir los obstáculos de pro- Recomendación 1: Aumentar la oferta de cedimiento al comercio incluyen la aceleración bienes públicos para ayudar a las empresas de las iniciativas de facilitación del comercio en locales a ser más competitivas las que Argentina está rezagada respecto de sus pares regionales. Por ejemplo, aunque Argentina ha Mejorar las políticas públicas para preparar al puesto en marcha una ventanilla única de comercio sector privado a competir y beneficiarse de las exterior (VUCE), un programa de tramitación adua- oportunidades de una mayor apertura comer- nera para operadores acreditados (Operadores Eco- cial es fundamental para el éxito del proceso de nómicos Autorizados, OEAs) y un régimen simplifica- apertura. Podrían implementarse políticas públicas do de exportación para las PYMEs (Exporta Simple), de apoyo a las empresas argentinas en tres niveles. su implementación y utilización siguen siendo limita- En primer lugar, resolviendo las asimetrías de infor- das en la práctica. mación sobre las oportunidades de exportación e in- versión en los mercados internacionales. En segundo La falta de inversión en infraestructura ha perju- lugar, facilitando el acceso al financiamiento al sec- dicado la competitividad logística de Argentina. tor privado, que es una restricción vinculante para Entre las medidas prioritarias figuran la mejora del mejorar su competitividad. En tercer lugar, aplican- transporte fluvial en el Plata y el bajo Paraná (inclui- do programas específicos para mejorar la producti- do el aumento del calado permitido para los buques y vidad de las empresas con potencial para competir nuevas zonas de anclaje), la implementación del ac- en los mercados internacionales. Dichos programas ceso abierto para los ferrocarriles, el desarrollo de la podrían incluir intervenciones para apoyar la innova- conectividad intermodal con acceso ferroviario y la ción en la empresa, mejorar las capacidades de las ampliación de la infraestructura de la red digital a lo empresas, y programas de desarrollo de proveedo- largo de importantes corredores comerciales y zonas res, entre otros. rurales, especialmente fuera de la región pampeana. 76 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Tabla 2.3 Recomendaciones de política 1. Aumentar la provisión de bienes públicos para ayudar a las empresas locales a ser más competitivas. •• Hacer que las actividades de promoción de las exportaciones, incluida la información sobre los mercados, sean más visibles para el sector privado. • Evaluar el impacto de los esfuerzos de promoción de las exportaciones en curso y relacionarlos con la supervivencia de las empresas en los mercados de exportación para priorizar las acciones y los criterios de selección. • Ampliar las habilidades, incluidas las digitales, para aprovechar el comercio de servicios. • Facilitar el acceso al crédito. • Fortalecer el plan nacional de desarrollo productivo. • Fortalecer a la agencia de promoción del comercio y las inversiones. 2. Reducir los costos comerciales • Implementar la revisión del Arancel Externo Común del Mercosur (2022). • Ampliar el ámbito de productos sujetos a un recorte del 10 por ciento para Argentina. • Reducir los aranceles a través de las flexibilidades del Mercosur para las TIC y los bienes de capital. • Seguir reduciendo el AEC en coordinación con el resto del Mercosur hasta niveles más acordes con los promedios regionales. • Limitar al mínimo las líneas arancelarias sujetas a licencias no automáticas (actualmente más del 25 por ciento de las importaciones). • Evaluar las regulaciones que pueden afectar al comercio, incluidos el registro, la autorización y los requisitos técnicos, para racionalizar posibles medidas que distorsionan el comercio. • Continuar racionalizando las regulaciones y las barreras administrativas al comercio como parte del programa de facilitación del comercio en Argentina (ventanilla única) y de los esfuerzos para armonizar las barreras técnicas dentro del Mercosur. • Ratificar y poner en vigor los ALC con la UE y el AELC. • Celebrar ALC profundos con otros socios comerciales (Corea del Sur, Canadá y Singapur). • A medida que se reduzcan los desequilibrios macroeconómicos, disminuir progresivamente los impuestos a las exportaciones para impulsar su competitividad. 3. Mejorar la facilitación del comercio • Aumentar el número de OEAs acreditados. • Acelerar la implementación de la VUCE y de Exporta Simple. • Implementar en la práctica regímenes de entrada temporal (Carnet ATA, TRI). • Movilizar apoyo político de alto nivel para el CNFC y avanzar en su plan de trabajo. • Ampliar las redes digitales a lo largo de corredores comerciales y de las zonas rurales • Dar prioridad a la implementación del mecanismo de acceso abierto para los ferrocarriles. • Mejorar la infraestructura y las condiciones de operación de las vías navegables del Plata y del bajo Paraná. • Desarrollar una visión de los puertos de contenedores de Buenos Aires más allá de la “terminal de Puerto Nuevo” para hacer frente a los cuellos de botella de capacidad previstos. • Desarrollar instalaciones intermodales con acceso ferroviario. UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 77 Referencias Disdier, Anne Célia, Charlotte Emlinger y Jean Fouré. 2016. “Interdependencies between Atlantic and Pacific agree- ments: Evidence from agri-food sectors.” Economic Mo- Arvis, Jean-François, Lauri Ojala, Christina Wiederer, Ben delling, 55: 241-253. Shepherd, Anasuya Raj, Karlygash Dairabayeva y Tuo- mas Kiiski. 2018. Connecting to Compete 2018: Trade Lo- Ferencz, Janos. 2019. “The OECD Digital Services Trade gistics in the Global Economy. Grupo del Banco Mundial, Restrictiveness Index.” OECD Trade Policy Papers, No. Washington, D.C. 221, OECD Publishing, París. Beccaria, Luis y Roxana Maurizio. 2018. “Labor turnover FMI (2022). Argentina Public Investment Management As- in Latin America: How intensive is it and how different sessment (PIMA). Fondo Monetario Internacional. Sin does it behave across countries?” International Labour publicar. Review 159(2). González, Anabel. 2021. 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(2020) recomiendan seguir a Disdier et al. (2016) y utilizar un 10 por ciento. El Los efectos del Acuerdo de Libre Comercio (ALC) análisis actual asume que los países de la UE redu- UE-Mercosur se evalúan en un conjunto de escena- cen sus MNAs 10 por ciento, mientras que los países rios de política incrementales. El efecto neto de cada del Mercosur, que tendrían que implementar cambios escenario de política se compara con un escenario de mayores de cara a su acuerdo más profundo hasta la línea de base que prevé la continuación de las ten- fecha, reducirían las suyas 20 por ciento. Siguiendo a dencias actuales. Se consideran cuatro escenarios: Walmsley y Strutt (2021), las reducciones de MNAs se reparten entre una reducción de los costos comer- Los equivalentes ad valorem de las MNAs se han to- ciales de tipo “iceberg” (que se traducen en pérdidas mado de Licetti et al. (2018), que estiman los equiva- puras de eficiencia) y de un equivalente arancelario lentes arancelarios para diferentes regiones y secto- a las MNAs (que obstaculizan el comercio al mismo res (incluidos bienes y servicios) para el modelado de tiempo que generan ingresos). La liberalización de ALCs en los que participan Argentina y el Mercosur, las MNAs se reparte al 50 por ciento entre estas dos incluida una evaluación preliminar de un posible ALC modalidades. UE-Mercosur. Estructuras modelo La literatura empírica sobre los ALC ha utilizado nor- malmente reducciones de las MNAs en un rango del La producción en el modelo se implementa como una 5 al 30 por ciento, reconociendo que no todas las serie de funciones anidadas de elasticidad constan- MNAs son procesables. Sin embargo, existen algunas te de sustitución (ECS) para captar la sustituibilidad variaciones en los supuestos sobre la medida en que y complementariedad entre todos los insumos. Los los distintos ALC reducirían el carácter restrictivo de cultivos y la ganadería tienen una estructura de pro- Tabla 2.A.1 Descripción de los escenarios de política Escenario Descripción (S.0) Línea de base Contempla una continuación de las condiciones económicas estables, considerando los acuerdos comerciales existentes, pero sin la implementación del ALC UE-Mercosur. Incorpora el equivalente ad valorem de las MNAs. (S.1) Aranceles Además del escenario base, incorpora el listado arancelario del ALC UE-Mercosur. (S.2) Aranceles + MNAs Además del escenario arancelario, reduce los valores equivalentes ad valorem de las MNAs. Supone que la UE reduce sus MNAs (sobre las importaciones procedentes del Mercosur) 10 por ciento, mientras que los países del Mercosur reducen las suyas 20 por ciento (sobre las importaciones procedentes de la UE o de otros países del Mercosur). (S.3) Aranceles + MNAs + Impuestos a las Además del escenario de las MNAs, Argentina reduce 30 por ciento sus impuestos a las exportaciones exportaciones, predominantemente en el complejo de la soja. (S.4) Aranceles + MNAs+ Impuestos a las Además del escenario de las MNAs, Argentina elimina todos los impuestos a las exportaciones. exportaciones (Todos) Además, supone un aumento del 2 por ciento de la PTF para la producción generada con capital nuevo en las manufacturas ligeras y los vehículos automotores y sus piezas. Fuente: Banco Mundial. 80 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA ducción diferente a la del resto de los bienes de pro- El comercio se modela utilizando la llamada especifi- ducción. El modelo incorpora cinco tipos de factores cación de Armington, que supone que la demanda de de producción: mano de obra (diferenciada por cali- bienes está diferenciada por región de origen. El mo- ficación y género), capital, tierra, un recurso natural delo permite el abastecimiento nacional/importación específico del sector (como las reservas energéticas a nivel agregado (tras agregar la absorción nacional de combustibles fósiles) y agua. en todos los agentes), así como a nivel de agente. Así, un segundo nido de Armington distribuye la de- La producción nacional se asigna al mercado interno manda agregada de importaciones entre todas las o se exporta, siguiendo una función de elasticidad regiones exportadoras utilizando una especificación constante de transformación (ECT). Existen tres de agente representativa. Las exportaciones se mo- agentes de demanda final interna: los hogares (h), un delan de forma análoga utilizando una especificación sector público (gob) y un sector de inversión agregada anidada de ECT. La oferta nacional de cada producto (inv). El ingreso procede de los pagos a los factores se suministra al mercado nacional y a un paquete de de producción y se asigna a los hogares (después exportación agregado utilizando una función de ECT de impuestos). El sector público acumula todos los de nivel superior. Este último se distribuye entre las pagos fiscales netos y adquiere bienes y servicios. regiones de destino mediante una función de ECT de Los ingresos por inversión equivalen a la suma del segundo nivel. ahorro interno y externo. Una parte de los ingresos del capital fluye hacia un tenedor “global” de acciones Microsimulaciones que luego reparte los beneficios del fondo global. Las remesas también se incorporan y son totalmente El modelo Argentina Income Distribution Dynamics bilaterales. (ARG-IDD) es una versión para un solo país del modelo Global Income Distribution Dynamics (GIDD) del Banco El modelo incorpora múltiples funciones de utilidad Mundial. El ARG-IDD se implementa como un marco para determinar la demanda de los hogares. En esta de macro-microsimulación de arriba hacia abajo especificación, se asume una función de utilidad de (top-down) (Bourguignon y Bussolo 2013; Bussolo, diferencia constante de elasticidades (DCE). Esta de Hoyos, y Medvedev 2010; Maliszewska, Osorio- función permite una mayor flexibilidad en términos Rodarte, y Gupta 2020). Además, el modelo dinámico de efectos de sustitución entre bienes y para la no recursivo Environmental Impact and Sustainability homogeneidad. Applied General Equilibrium (ENVISAGE) (van der Mensbrugghe 2020) proporciona un conjunto de El mercado de capitales asume el capital antiguo variables agregadas de vinculación que se utilizan (vintage). El capital nuevo se asigna entre sectores para la estimación del análisis distributivo, a saber, para igualar las tasas de rendimiento. El capital ins- los cambios en la estructura de la población, la talado es imperfectamente móvil entre sectores. Si mano de obra, los salarios y los precios de consumo. todos los sectores están en expansión, se supone que A partir de los cambios observados en el modelo el capital antiguo (instalado) recibe la tasa de rendi- macroeconómico, se opera una microsimulación miento de toda la economía. En los sectores en con- sobre la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) tracción, el capital antiguo se vende en los mercados 2020 de Argentina. secundarios mediante una curva de oferta con pen- diente ascendente. Esto implica que el capital sólo El ARG-IDD es un modelo dinámico multisectorial es parcialmente móvil entre sectores. La tierra y el macro-micro. Con respecto al modelo GIDD, el ARG- agua se distribuyen entre las actividades mediante IDD incorpora una reasignación multisectorial de la una especificación de ECT anidada. Los recursos na- mano de obra. Con respecto a la división sectorial, turales se suministran a cada sector mediante una tanto en el EGC como en la EPH, la variable agregada función de oferta isoelástica con la posibilidad de de vinculación sobre el volumen de trabajadores elasticidades diferenciadas en función de las condi- (empleo remunerado en la población en edad de ciones del mercado. trabajar) se dividió en 4 sectores: i) agricultura, ii) UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 81 industria manufacturera, iii) servicios públicos y El segundo paso de las microsimulaciones ajusta los sector público, y iv) resto de servicios. El nivel de rendimientos individuales de los factores por califica- calificación de un trabajador se basa en los años ción y sector de acuerdo con los resultados del mo- de escolarización, con un umbral de 10 o más años delo de EGC. El ARG-GIDD impone a cada trabajador de escolarización para los trabajadores calificados. un vector de ingresos totalmente nuevo, condiciona- En este contexto, los salarios microeconómicos do a sus características individuales. Los modelos se diferencian entre trabajadores calificados y no macro y micro están vinculados con cuatro sectores calificados. Un aspecto importante relacionado (agricultura, industria manufacturera, sector públi- con el crecimiento demográfico es que el modelo de co, y otros servicios) y dos tipos de trabajadores (ca- EGC (arriba) sigue las proyecciones demográficas lificados y no calificados). Por tipo de trabajador, el nacionales de la ONU. Para mantener la coherencia ARG-IDD reasigna a los trabajadores trasladándolos entre el modelo de EGC y el modelo micro, suponemos de sectores en contracción a sectores en expansión. que, durante el periodo de simulación, la población El proceso de reasignación sectorial puede estimar la urbana y rural de Argentina crecería al mismo probabilidad de que cada trabajador sea reasignado ritmo que la población nacional. Esto nos permitiría a nuevos sectores, en función de sus características transmitir los shocks nacionales a la EPH urbana. individuales, o puede ser elegido aleatoriamente. Una Este supuesto implica que la proporción de población vez reasignados los trabajadores, se genera un nue- urbana en Argentina se mantiene en el 63 por ciento vo vector de ingresos utilizando las estimaciones de durante todo el período. Los resultados mostrados un conjunto de ecuaciones de Mincer. Para tener en en este trabajo son representativos de la población cuenta las características no observadas, cada re- urbana en Argentina. siduo individual se lleva a los nuevos sectores y se escala en consecuencia. El primer paso en el ejercicio de microsimulación consiste en implementar una serie de cambios en El tercer paso ajusta los salarios promedio entre gru- la estructura demográfica de las encuestas de pos de trabajadores y sectores. Mientras que el se- hogares. El ajuste por crecimiento de la población es gundo paso opera a nivel individual, el tercero lo hace especialmente importante en los países con cambios a nivel de grupo, escalando los salarios promedio de demográficos rápidos. En la práctica, el ajuste del cada tipo de trabajador y sector. En la práctica, se crecimiento de la población permite que el análisis selecciona un grupo como numerario, por ejemplo, considere explícitamente los cambios en el tamaño el agrícola no calificado, y los salarios promedio de de la población en edad de trabajar. Realizamos cada grupo se escalan en relación con el numerario. proyecciones de población y educación durante la Dentro de un grupo, todos los ingresos se escalan primera etapa del modelo de microsimulación y al con respecto al grupo numerario. Operar mediante crear el escenario base para el modelo de EGC. Para cambios en los salarios relativos garantiza la consis- cada país, construimos el perfil demográfico en dos tencia interna entre los resultados macro y micro. Es etapas. En primer lugar, la composición por edad importante destacar que, hasta este punto, la mi- y sexo se determina exógenamente siguiendo las crosimulación sólo ha operado en términos relativos. estimaciones de la variante media de las Perspectivas de la Población Mundial (ONU DESA 2019). En el Por último, el GIDD ajusta el ingreso/consumo medio segundo paso, siguiendo a Bourguignon y Bussolo promedio per cápita para garantizar que cambia 2013, los perfiles educativos específicos de cada exactamente en línea con los resultados del EGC. país se construyen utilizando los niveles iniciales Tras crear los nuevos ingresos de los trabajadores, de logro educativo observados en las encuestas de se construye un vector de ingresos per cápita de los hogares con algunos supuestos conservadores pero hogares teniendo en cuenta los nuevos ingresos y el simples sobre el progreso educativo. Para el caso de tamaño de los hogares cuando existe información Argentina, se supone que la proporción de población sobre la relación entre ingresos y ahorro. En caso urbana permanece fija. contrario, se supone una transmisión unívoca del 82 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA ingreso per cápita de los hogares al consumo. A este respecto, el ARG-IDD construye un deflactor específico del hogar para ajustar por los cambios en los precios relativos. El deflactor de precios se construye a partir de los índices de precios iniciales y finales del gasto en alimentos y del gasto distinto al de alimentos del modelo macroeconómico y de las cuotas de consumo presupuestario específicas de los hogares para el gasto en alimentos y distinto al de alimentos observadas en los microdatos. Las cuotas individuales de los alimentos se estimaron siguiendo una curva de Lorenz global utilizando encuestas de hogares estandarizadas presentes en Deaton y Dupriez (2011). UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 83 3 CAPÍTULO Mejorar y utilizar el capital humano para un crecimiento inclusivo 3.1 El mercado laboral se caracteriza por niveles crecientes de precariedad, baja productividad y modestos niveles de habilidades La productividad laboral de Argentina se estancó en los últimos 20 años. Este débil desempeño refleja el crecimiento limitado de la productividad en los secto- res con un desempeño relativamente alto, mientras que los sectores con menor productividad laboral –servicios, comercio y construcción– han experimentado mayores ganancias de empleo (Figura 3.1 y Figura 3.2). Las des- composiciones del crecimiento del ingreso per cápita en Argentina para el período 2006-2019 muestran un crecimiento negativo de la productividad laboral intra- sectorial, en contraste con los países pares, donde el crecimiento de la productividad laboral intrasectorial ha sido el mayor contribuyente al crecimiento (Figura 3.3). El mediocre desempeño de la productividad laboral en los servicios es particularmente preocupante dado que este sector ha aumentado constantemente su partici- pación en el empleo, representando casi el 80 por ciento del empleo total en 2021, una tendencia que se espera que persista en el futuro (Beylis et al., 2020). 16 84 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Figura 3.1 Figura 3.1. La productividad laboral en Argentina ha permanecido estancada Empleo y valor añadido por trabajador, por sector (2006 y 2021) 3,5 a. 2006 5,0 b. 2021 Gobierno Gobierno 4,5 3,0 4,0 2,5 3,5 Millones de personas Millones de personas 3,0 2,0 2,5 Transporte y Otros servicios no 1,5 comercializables Otros servicios no comunicaciones 2,0 Transporte y comercializables comunicaciones Industria 1,5 1,0 Servicios profesionales Comercio Servicios profesionales Comercio Industria 1,0 0,5 Construcción Agro 0,5 Minería + EGA Construcción Agro Minería + EGA 0,0 0,0 0,0 50,0 100,0 150,0 200,0 250,0 300,0 350,0 0,0 50,0 100,0 150,0 200,0 250,0 Producción por empleado en miles de AR$ de 2004 Producción por empleado en miles de AR$ de 2004 Fuente: Banco Mundial con datos del INDEC y Ministerio de Trabajo Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. Nota: El empleo privado se estima combinando el empleo formal del sector privado (datos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social) con la tasa de informalidad (datos de la Encuesta Permanente de Hogares - EPH). El empleo en el sector público se tomó directamente de la EPH. El valor añadido se mide como la producción por empleado. EGA: Electricidad, gas y agua. Otros servicios no comercializables: inmuebles, intermediación financiera, educación, servicios sociales y de salud. Otros: actividades de servicios comunitarios, sociales y personales. Una ruptura metodológica en las series de empleo del INDEC no permite hacer comparaciones con fechas anteriores. Figura 3.2 Figura 3.2. El crecimiento de la productividad sectorial se encuentra por detrás del de sus pares Productividad laboral en Argentina y países de comparación por sector (1997-2019) Variación porcentual anual de la producción por trabajador, 1997=1 3,0 a. Agricultura b. Industria 1,7 c. Servicios 2,1 1,6 1,9 1,5 2,5 1,7 1,4 2,0 1,5 1,3 1,3 1,2 1,5 1,1 1,1 1,0 0,9 1,0 0,9 0,7 0,8 0,5 0,5 0,7 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 Brasil México Malasia Brasil México Malasia Brasil México Malasia Polonia Chile Estados Unidos Polonia Chile Estados Unidos Polonia Chile Estados Unidos Perú Colombia Argentina Perú Colombia Argentina Perú Colombia Argentina Fuente: IDM y EPH para Argentina. Nota: Empleo se refiere al empleo total (tanto formal como informal). UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 85 Figura 3.3 Figura 3.3. La reasignación intrasectorial ha contribuido negativamente al crecimiento Descomposición del crecimiento del valor añadido per cápita en Argentina y países de comparación, variación anual en puntos porcentuales (2006 a 2019) Polonia Total=3,9% Malasia Total=3,3% Brasil Total=1,0% Australia Total=1,1% LatAm y Caribe Total=1,2% Argentina Total=0,2% -1 0 1 2 3 4 5 Variación anual (puntos porcentuales) Productividad intersectorial Reasignación estática Reasignación dinámica Tasa de empleo Tasa de participación Cambio demográfico Fuente: Job Structure Tool del Banco Mundial. Nota: Una ruptura metodológica en las series de empleo del INDEC no permite hacer comparaciones con fechas anteriores. El mercado laboral argentino se estancó a finales antes de recuperarse al 46 por ciento en 2021. Los de la década de 2000 y se ha deteriorado desde jóvenes se vieron especialmente afectados. La tasa 2016. A medida que la economía se recuperaba de la de desempleo de las personas entre 15 y 24 años se crisis económica de 2001 en la primera mitad de la disparó en 4 puntos porcentuales entre 2019 y 2020, década de 2000, la tasa de empleo aumentó, mien- en comparación con un aumento de sólo 1 punto por- tras que el desempleo y el subempleo disminuyeron centual para las personas de entre 25 y 59 años. Aun (Figura 3.4 y Figura 3.5). Sin embargo, este progre- así, el desempleo entre los jóvenes volvió a los niveles so se estancó a finales de la década de 2000 antes anteriores a la pandemia en 2021. de deteriorarse a partir de mediados de la década de 2010 a medida que se debilitaba el crecimiento La informalidad es elevada, sobre todo entre los económico (Moreno y Arakaki, 2020; Banco Mundial, pobres. El crecimiento económico sostenido duran- 2021a). te la década de 2000 hizo más atractiva la forma- lización al favorecer los contratos a largo plazo y El COVID-19 tuvo impactos significativos en el reducir la probabilidad de despidos (y, por lo tanto, mercado laboral de Argentina, aunque muchos de hacer menos probables los mayores costos de des- ellos se han disipado. El desempleo aumentó ligera- pido asociados a la formalidad) (Maurizio, 2014). A mente del 10 por ciento en 2019 al 11 por ciento en medida que el crecimiento económico disminuyó en 2020, alcanzando un máximo del 13 por ciento en el la década de 2010, también lo hizo el descenso de segundo trimestre del año, pero volvió a los niveles la informalidad. En la actualidad, el empleo informal prepandémicos en 2021. La participación en la fuer- representa alrededor de un tercio del trabajo asala- za laboral se deterioró sustancialmente, cayendo riado (Figura 3.6).51 Esta cifra es muy superior a la del 47 por ciento en 2019 al 43 por ciento en 2020 de Brasil, Chile, Australia y Uruguay (Figura 3.7). Las 51  Los trabajadores informales son trabajadores asalariados que no cotizan a la seguridad social. 86 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Figura 3.4 Figura 3.5 Las mejoras del mercado laboral se han estancado ...y en las tasas de subempleo desde 2010, lo que se refleja en las tasas de Figura 3.4. Figura 3.5. desempleo... Tasa de desempleo en Argentina, como % Tasa de subempleo en Argentina, como % de la fuerza laboral (2003-2021) del empleo, 2003-2021 20% 18% Hombres Mujeres Total 18% 16% 16% 14% 14% 12% 12% 10% 10% 8% 8% 6% 6% 4% 4% 2% 2% 0% 0% 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 Fuente: INDEC vía MTEySS. Fuente: INDEC vía MTEySS. Nota: Los trabajadores subempleados trabajan menos de 35 horas semanales y están dispuestos a trabajar más. tasas de informalidad son especialmente elevadas El empleo público ha cobrado cada vez más im- en el servicio doméstico (75 por ciento) y la cons- portancia en la última década, ya que la creación trucción (73 por ciento), con una alta incidencia en- de empleo privado se ha estancado. El crecimiento tre los trabajadores con bajo nivel educativo y los del empleo en el sector privado fue fuerte durante el pobres. auge de las materias primas en la década de 2000, pero se ralentizó durante la década de 2010 debido a El crecimiento del número de trabajadores por las distorsiones macroeconómicas, un sistema fiscal cuenta propia en los últimos años podría ser un distorsionador, la escasa inversión en infraestructu- indicio de la creciente precariedad del mercado ra y las restricciones crediticias, entre otros facto- laboral. La proporción de trabajadores por cuenta res (Banco Mundial, 2022; Banco Mundial, 2018). En propia no asalariados pasó del 19 por ciento de la cambio, el crecimiento del empleo se ha concentra- fuerza laboral en 2015 al 23 por ciento en 2021. Al do en el sector público. Entre 2012 y 2019, el sec- mismo tiempo, la proporción de trabajadores asa- tor público fue responsable del 95 por ciento de los lariados disminuyó del 77 por ciento del empleo al 591.000 empleos asalariados creados (Figura 3.8). 72 por ciento. Aún no está claro si esto representa Este papel se hizo más fuerte durante la pandemia un nuevo deterioro de la calidad de los empleos (con de COVID-19, cuando el empleo público aumentó trabajadores por cuenta propia sustituyendo el papel incluso cuando la contratación privada disminuyó. de la informalidad, que se ha mantenido constante Los empleos en el sector público representaron el 17 en los últimos años), o es prueba de un cambio más por ciento de los puestos de trabajo en Argentina en profundo en la organización del trabajo (Moreno y 2019, más que en todos los países de comparación Arakaki, 2020; Banco Mundial, 2021a). excepto Australia, Eslovaquia y Polonia (Figura 3.9). UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 87 Figura 3.6 Figura 3.7 La informalidad Figura 3.6. ha dejado de disminuir... 3.7. a Argentina en la mitad de la tabla entre ...situando Figura los países de comparación Tasa de informalidad en Argentina, como % Tasas de informalidad, como % del empleo (2019) del empleo asalariado (2003-2021 60% 90% 80% 50% 70% 40% 60% 50% 30% 40% 20% 30% 20% 10% 10% 0% 0% 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 Indonesia Tailandia México Argentina Brasil Chile Australia Uruguay Fuente: INDEC vía MTEySS. Fuente: OIT STAT. Nota: El año para Tailandia es 2018. Figura 3.8 Figura 3.9 El crecimiento Figura 3.8. del empleo se ha concentrado en el ...cuya Figura participación en el empleo total es de las 3.8. sector público... más altas entre los países de comparación Empleo asalariado privado y público en Argentina (2012-2021), Empleo en el sector público, como % del empleo (2019) en miles (2012=1) 800 35% 600 30% 25% 400 20% 200 15% 0 10% -200 5% -400 0% 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Australia Eslovaquia Polonia Argentina Uruguay Malasia Chile Brasil México Tailandia Filipinas Indonesia Singapur Privado Público Total Fuente: AFIP vía MTEySS. Fuente: OIT STAT. Nota: El año para Singapur es 2021. 88 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Figura 3.10 Figura 3.11 Los niveles educativos de la fuerza laboral argentina ...contrario a lo que ocurre con los países Figura 3.10. Figura 3.10. han aumentado... comparables, las tasas de educación terciaria disminuye entre los más jovenes Nivel educativo, como % del empleo (2003-2021) Obtención de educación terciaria, como % de la población total de la cohorte de edad (2021 o último año disponible) 100% 70 KOR 60 80% AUS Porcentaje de la cohorte de edad total 50 ESP con educación terciaria 60% POL 40 CHI TUR 30 CRI 40% MEX BRA 20 ARG IDN 20% 10 0% 0 55-64 Cohorte de edad 25-34 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 Primaria Secundaria Terciaria Fuente: INDEC vía MTEySS. Fuente: INDEC vía MTEySS. El crecimiento de los salarios reales ha sido ne- Sin embargo, la tasa de educación terciaria entre las gativo para los trabajadores asalariados forma- cohortes más jóvenes está disminuyendo, en con- les desde 2018 (Banco Mundial 2022). Los ingresos traste con los aumentos observados en los países de laborales medidos como múltiplo del número de ca- comparación (Figura 3.11). Argentina también va a la nastas básicas que se pueden comprar han disminui- zaga de todos sus pares aspiracionales en cuanto al do en todos los tipos ocupacionales, con los trabaja- porcentaje de la fuerza laboral con educación tercia- dores por cuenta propia y los trabajadores privados ria (Figura 3.12) y la proporción de trabajadores alta- informales ganando apenas alrededor de la línea de mente calificados (Figura 3.13). pobreza. Los recientes aumentos de la pobreza han sido consecuencia del descenso de los ingresos labo- 3.2 El futuro del trabajo está rales. En los dos años anteriores a la pandemia, los cambiando la demanda de descensos de los ingresos tanto formales como in- habilidades formales explican alrededor del 60 por ciento del au- mento de la tasa de pobreza (Banco Mundial 2022). La naturaleza del trabajo está cambiando. El sec- tor de los servicios, así como los empleos de servicios Aunque el nivel de calificación de la mano de obra en todos los sectores, son cada vez más importantes argentina ha aumentado, sigue estando por detrás (Beylis et al., 2020). El progreso tecnológico y el auge de sus pares. Entre 2003 y 2021, la proporción de de la economía del conocimiento están incrementan- trabajadores con educación primaria o inferior cayó do la demanda de habilidades cognitivas y socioe- 18 puntos porcentuales, mientras que la proporción mocionales, mientras que la necesidad de que los con educación secundaria y terciaria aumentó 10 y 8 trabajadores realicen tareas rutinarias está disminu- puntos porcentuales, respectivamente (Figura 3.10). yendo. Al mismo tiempo, las habilidades digitales son UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 89 Figura 3.12 Figura 3.13 La fuerza laboral argentina está menos educada Figura 3.12. Argentina también está por detrás de la mayoría de Figura 3.13. que la de sus pares aspiracionales sus pares aspiracionales respecto a las habilidades de su fuerza laboral Porcentaje de empleados con educación terciaria (2020) Porcentaje de empleados altamente calificados (2019) 70% 100% 60% 80% 50% 60% 40% 30% 40% 20% 20% 10% 0% 0% Singapur Corea del Sur Australia Polonia Malasia Eslovaquia Filipinas Brasil Argentina Chile México Tailandia Uruguay Indonesia 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 Professional Technical Operational Unqualified Fuente: ILOSTAT. Fuente: INDEC vía MTEySS. cada vez más un requisito previo para acceder a los Esto coincide con los datos cualitativos recogidos en puestos de trabajo en todos los niveles de califica- la encuesta Future of Jobs del Foro Económico Mun- ción. La forma de trabajar también está cambiando. dial. Casi todas las 10 principales funciones emergen- La digitalización está creando oportunidades de em- tes identificadas por los altos ejecutivos encuestados pleo a través de plataformas que suelen tener me- están relacionadas con las tecnologías digitales y las nos barreras de entrada y permiten más flexibilidad. TI, mientras que las funciones más redundantes se Pero estos empleos suelen tener un lugar turbio en refieren principalmente a ocupaciones que implican las regulaciones laborales y carecen de prestaciones tareas manuales y repetitivas (Figura 3.14). y acceso a la protección social. Los empleos en Argentina implican cada vez más Estos cambios son evidentes en el mercado labo- habilidades analíticas e interpersonales. Entre ral argentino. A nivel sectorial, el empleo en el sector 1998 y 2015, las habilidades analíticas cognitivas no privado se ha desplazado desde la industria hacia los rutinarias, las habilidades interpersonales cognitivas servicios. Las ocupaciones también están evolucio- no rutinarias y las habilidades cognitivas rutinarias nando significativamente, en particular en la direc- aumentaron en importancia en Argentina (Apella y ción de los empleos intensivos en tecnología digital. Zunino, 2017). Al mismo tiempo, las habilidades ma- Las principales ocupaciones emergentes identifica- nuales rutinarias y no rutinarias han disminuido en das por LinkedIn a partir de sus usuarios entre 2015 y importancia. La transición hacia tareas cognitivas 2019 están fuertemente vinculadas a las tecnologías, y lejos de las manuales ha sido más fuerte en otros las habilidades digitales y las industrias de TI (Linke- países, aunque Argentina parece tener menos traba- dIn, 2021). Entre ellas se incluyen ingenieros de datos, jos intensivos en rutina (Apella y Zunino, 2022; Gas- científicos de datos y desarrolladores de JavaScript. parini et al., 2021). 90 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Figura 3.14 Los empleos emergentes están en las tecnologías digitales, mientras que las tareas manuales se están volviendo redundantes Principales empleos emergentes y redundantes citados por los altos ejecutivos en orden descendente de importancia Emergentes Redundantes Especialistas en IA y aprendizaje automático Empleados de captura de datos Ingenieros en robótica Empleados de contabilidad, teneduría de libros y nómina Especialistas en transformación digital Instaladores y reparadores de electrónica y telecomunicaciones Desarrolladores de software y aplicaciones Trabajadores de montaje y fábricas Especialistas en Internet de las Cosas Secretarias administrativas y ejecutivas Ingenieros financieros Vendedores en tiendas Analistas y científicos de datos Profesionales de ventas y marketing Gestores de Servicios Empresariales y Administración Gestores de relaciones Ingenieros de energías renovables Empleados de registro de materiales y mantenimiento de inventarios Especialistas en estrategia y marketing digital Cajeros y empleados de bancos Fuente: FEM (2020). La automatización y sus posibles efectos de des- explica en parte por el predominio de los empleos plazamiento son motivo de preocupación para en el sector de los servicios, que generalmente im- los responsables de las políticas, pero es poco plican tareas interpersonales más difíciles de au- probable que se produzcan pérdidas de empleo a tomatizar.52 gran escala relacionadas con la automatización. El desarrollo de nuevas tecnologías, como la inteli- Los efectos positivos de la automatización so- gencia artificial y la robótica móvil, ha suscitado la bre la productividad pueden contribuir a generar preocupación de que incluso los empleos que impli- nuevos empleos y mitigar los posibles efectos ne- can tareas no rutinarias puedan desaparecer. Una gativos del envejecimiento de la población. La in- investigación reciente del Banco Mundial evaluó los troducción de nuevas tecnologías puede aumentar la dos enfoques principales para estimar el potencial productividad, lo que no sólo conduce a la sustitución técnico de la automatización en América Latina y o alteración de determinados tipos de tareas o em- el Caribe (Beylis et al., 2020). Según ambos enfo- pleos, sino también a la creación de nuevos empleos ques y varias pruebas de robustez, Argentina tiene y tareas (Beylis et al., 2020). Una mayor producti- uno de los porcentajes estimados más bajos de em- vidad puede aumentar la demanda de bienes en la pleos en riesgo de automatización de la región (Fi- industria en la que se introduce una nueva tecnología gura 3.15). Esto refleja en parte la relativa escasez al reducir los costos marginales y dar lugar a precios de trabajos rutinarios en Argentina, que a su vez se más bajos. También puede generar demanda adicio- 52  Estas metodologías tampoco tienen en cuenta factores importantes, más allá del potencial técnico, que podrían afectar al ritmo de la automatización. Estos incluyen los costos y beneficios económicos para las empresas, en particular las más pequeñas, de la adopción de tecnologías de automatización y la etapa en la que se encuentran en la adopción de tecnologías digitales; el hecho de que muchos trabajadores en la región de América Latina y el Caribe trabajan en empleos de subsistencia; y los factores legales, éticos y culturales que pueden influir en a la rapidez con que se adopten las tecnologías de automatización (Arntz, Gregory y Zierahn, 2016; Weller, Gontero y Campbell, 2019; Dini y Rueda, 2020). UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 91 Figura 3.15 Figura 3.16 Argentina tiene una menor proporción de empleos Argentina tiene menos habilidades digitales que sus 3.15. de automatización que otros países de la en riesgo Figura países Figura de comparación 3.16. región Porcentaje de empleos con alto riesgo de automatización Suficiencia de habilidades digitales como % en América Latina y el Caribe del país con mejor desempeño 60 70% Porcentaje de empleos en alto riesgo (>70%) 50 60% 50% 40 40% 30 30% 20 20% 10 10% 0 0% Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Rep. Dominicana Ecuador Honduras México Nicaragua Panamá Perú Paraguay El Salvador Uruguay Singapur Australia Polonia Corea del Sur Eslovaquia Chile Malasia Argentina Brasil Uruguay Filipinas México Tailandia Indonesia Arntz et al. Chile, imputado STEP, Colombia, imputado STEP, Bolivia, imputado Frey and Osborne, imputado Fuente: Beylis et al. (2020). Nota: Las cifras indican el porcentaje de empleos Fuente: FEM (2020). con alto riesgo de ser automatizados. Estimaciones basadas en la metodología de Frey y Osborne (2017), y Arntz, Gregory y Zierahn (2016). nal en industrias interconectadas, e incluso crear una mayor educación y mayores ingresos están vin- industrias completamente nuevas. Los aumentos de culados a ocupaciones que requieren el uso de habili- productividad vinculados a la automatización tam- dades cognitivas, analíticas y sociales. bién podrían contribuir a mitigar los posibles efectos negativos del envejecimiento de la población a me- La expansión de las tecnologías digitales y la au- dida que la población argentina en edad de trabajar tomatización está afectando los tipos de habili- disminuya en un futuro próximo. De hecho, los robots dades que buscan los empleadores en Argentina. pueden ser una parte importante de la explicación de La demanda está evolucionando hacia habilidades por qué no se ha observado una relación negativa en- digitales, de pensamiento crítico y socioemocionales tre el envejecimiento de la población y el crecimiento (Herrera et al., 2019; Cunningham, Acosta y Muller, económico (Acemoglu y Restrepo, 2017). 2016; Busso et al., 2012). En Argentina, por ejemplo, la habilidad socioemocional de autoeficacia –estar Sin embargo, es probable que la automatización inclinado a percibirse a sí mismo como un buen es- afecte más a determinados tipos de trabajadores. tudiante o trabajador– se asocia positivamente con La investigación del Banco Mundial sobre la automa- el empleo y salarios más altos (Bassi et al., 2012). tización en América Latina y el Caribe revela que un La evidencia cualitativa recopilada por el Foro Eco- menor nivel educativo e ingresos más bajos están nómico Mundial entre altos ejecutivos de Argentina asociados al trabajo en ocupaciones con los tipos de muestra que una combinación de habilidades técni- tareas manuales y rutinarias que probablemente se cas (digitales) y socioemocionales es cada vez más automatizarán (Beylis et al., 2020). Por el contrario, importante para las organizaciones (FEM 2020). 92 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 0% 5% 10% 15% 20% 0% 5% 10% 15% 20% Figura Corea del Sur Indonesia Figura 3.17 Polonia Malasia 3.17. Fuente: LinkedIn. Singapur Brasil Malasia Corea del Sur Las habilidades Tailandia Filipinas Filipinas Argentina México Polonia Manufacturas Manufacturas disruptivas está rezagada Brasil México Indonesia Australia Australia Singapur Argentina Tailandia Chile Chile Uruguay Uruguay Corea del Sur Polonia Polonia Brasil Chile Argentina Brasil Filipinas Uruguay Chile Argentina Indonesia Tailandia Australia Australia Malasia Singapur México a. Habilidades tecnológicas Servicios Profesionales Servicios Profesionales México Tailandia b. Habilidades en tecnologías disruptivas Indonesia Uruguay Filipinas Singapur Malasia Corea del Sur Uruguay Tailandia Polonia Uruguay Tailandia Polonia Corea del Sur Brasil Singapur Argentina Chile Indonesia Porcentaje de las 50 habilidades más importantes de la industria en cada grupo de habilidades por país, 2021 Brasil México Argentina Chile México Corea del Sur Tecnología, Información y medios Tecnología, Información y medios Malasia Malasia Australia Filipinas tecnológicas son sólidas en Argentina, pero la adopción de habilidades en tecnologías Indonesia Singapur Filipinas Australia UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 93 Argentina va a la zaga de sus pares en las ha- El trabajo a través de plataformas ofrece gran- bilidades tecnológicas disruptivas más estrecha- des posibilidades a trabajadores y empresas, pero mente asociadas con el futuro del trabajo. Los también tiene inconvenientes. Los trabajadores en datos de la encuesta del FEM citada anteriormente plataformas suelen buscar este tipo de trabajo por muestran que Argentina está a la zaga de sus países la flexibilidad que ofrece y para obtener ingresos de comparación en habilidades digitales (básicas) adicionales. La flexibilidad en el tiempo y el lugar de (Figura 3.16). En relación con los países de compara- trabajo puede mejorar el acceso al empleo de las mu- ción, los datos de LinkedIn muestran que las habili- jeres, los jóvenes y las personas con movilidad redu- dades tecnológicas tales como el uso de dispositivos cida. Las barreras de acceso tienden a ser menores digitales, aplicaciones de comunicaciones y redes –una conexión a Internet y un teléfono inteligente son bastante comunes en los sectores manufactu- puede ser todo lo que se necesita–, lo que permite a rero, de servicios profesionales y de TIC de Argentina las personas con menos calificaciones y menos ac- (Figura 3.17 Panel a). Sin embargo, Argentina tiene un ceso al capital obtener un empleo. Sin embargo, el desempeño inferior en las habilidades tecnológicas trabajo a través de plataformas tiene sus inconve- disruptivas más estrechamente relacionadas con el nientes. La competencia es fuerte y global en el caso futuro del trabajo, como la inteligencia artificial (Fi- del trabajo a través de plataformas en línea, los em- gura 3.17 Panel b). En los sectores manufacturero y pleos a través de plataformas pueden implicar largos de las TIC, en particular, las habilidades tecnológicas períodos buscando tareas y realizando otras tareas disruptivas son mucho menos comunes que entre administrativas no remuneradas, y la mayoría de los sus países pares. trabajadores en plataformas carecen de acceso a los beneficios del empleo estándar como la protección Como en muchos países, el trabajo a través de social, las protecciones en el lugar de trabajo y la plataformas ha surgido como un nuevo tipo de capacitación (Brinatti et al., 2021; OIT, 2021; Oyer, acuerdo laboral en Argentina. El trabajo a través 2020; Wood, 2019). En Argentina, por ejemplo, alre- de plataformas es un trabajo a pedido, generalmente dedor del 45 por ciento de los trabajadores en pla- remunerado a destajo y realizado en línea y a distan- taformas no realizan aportes a las pensiones, lo que cia (como Upwork y Clickworker) o en un lugar físico implica una tasa de informalidad levemente superior (como Uber y PedidosYa) (OIT 2021). El trabajo a tra- a la del país en general (Madariaga et al., 2019). vés de plataformas se ha vuelto más común en Ar- gentina, en particular en los últimos años, a medida La pandemia de COVID-19 ha llevado a más em- que la pandemia del COVID-19 aumentó la demanda presas y trabajadores a plantearse formas de de servicios prestados a través de aplicaciones (por trabajo a distancia. En Argentina, la incidencia del ejemplo, la entrega) y de trabajos que pudieran rea- trabajo desde casa aumentó de alrededor del 6 por lizarse a distancia (Beccaria et al. 2020). Aun así, ciento de los puestos de trabajo justo antes de la sólo alrededor del 1 por ciento de la fuerza laboral ha pandemia, a más del 20 por ciento en los tres últimos generado ingresos derivados del trabajo a través de trimestres de 2020, similar al promedio del 25 por plataformas en el último año, más o menos lo mismo ciento en los países de ingreso alto (Maurizio, 2021). que el 0,9 por ciento de Colombia (Madariaga et al., Aunque parece plausible que los niveles de trabajo 2019; Fernández y Benavides, 2020). En general, los a distancia sigan siendo más altos que antes de la trabajadores en plataformas en Argentina tienden a pandemia, es probable que existan límites a la can- ser jóvenes, hombres y con mayor nivel educativo, lo tidad de trabajos que pueden realizarse a distancia. que también parece ser el caso en otros países de Una estimación para Argentina sugiere que el 40 por América Latina y el Caribe (Madariaga et al., 2019; ciento de los trabajos requieren algún tipo de interac- Mourelo, 2020). Una parte sustancial (alrededor del ción física (Albrieu, 2020). El acceso a Internet y a las 20 por ciento) son migrantes. computadoras es otra limitación, sobre todo para los trabajadores más desfavorecidos. 94 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 3.3. El capital humano de Argentina jas y altas tasas de desempleo, así como empleos a necesita adaptarse al cambiante menudo de menor calidad. La incorporación del capi- mundo laboral tal humano subutilizado al mercado laboral tiene el potencial de impulsar el crecimiento a medida que el Las empresas argentinas tienen dificultades para envejecimiento de la población, y la consiguiente re- encontrar trabajadores con las habilidades ade- ducción de la población en edad de trabajar, empiece cuadas. Aproximadamente el 40 por ciento de las a afianzarse en los próximos años. empresas encuestadas en la Encuesta de Empresas (Enterprise Survey) 2017 del Banco Mundial señalaron 3.3.1 Desafíos en el desarrollo del capital que una fuerza laboral con formación inadecuada era humano una limitación importante. Esto se compara con el promedio de América Latina y el Caribe del 29 por Argentina tendrá que reforzar las vías que condu- ciento. De hecho, las empresas parecen incapaces de cen a la acumulación de capital humano. La mayo- encontrar trabajadores con las habilidades que ne- ría de los estudiantes del sistema educativo no están cesitan. Una encuesta de 2016 encontró que el 59 aprendiendo las habilidades cognitivas fundamen- por ciento de las empresas tenían dificultades para tales que son necesarias para adquirir conocimien- encontrar trabajadores con las habilidades adecua- tos intelectuales, metodológicos o especializados en das (OCDE, 2017). La Encuesta de Demanda Laboral etapas posteriores de la vida (por ejemplo, la lectura Insatisfecha de Argentina muestra brechas persis- y las primeras habilidades matemáticas, la memo- tentes de habilidades, especialmente para los traba- ria, la atención y la resolución de problemas cada vez jadores operativos y profesionales (Banco Mundial, más complejos). Las tasas de deserción escolar entre 2018). Los desafíos incluyen tanto a trabajadores los estudiantes de educación secundaria y terciaria subcalificados como sobrecalificados. Argentina tie- son elevadas, y en parte son consecuencia de déficits ne la tercera tasa más alta de “desajuste de califica- acumulativos de habilidades básicas que comienzan ción” entre los países del G-20 (OCDE y OIT, 2018; temprano en las trayectorias de los estudiantes. OCDE, 2021b). Si bien la escasez de habilidades es Los estudiantes no acceden a las carreras científi- modesta en comparación con otros miembros del cas y tecnológicas ni a las escuelas técnicas en la G-20, Argentina sigue experimentando esta escasez medida que lo exigen las cambiantes necesidades en muchas habilidades cognitivas y sociales de alto de habilidades del país. Además, como las deman- nivel, como la capacidad de razonamiento y la reso- das del mercado laboral cambian con la evolución de lución de problemas complejos, y en habilidades para las tecnologías, las instituciones educativas tendrán la economía digital, como la informática y la elec- que ser flexibles y adaptarse a unas necesidades en trónica. constante cambio que incluyen cada vez más no sólo habilidades técnicas específicas, sino también habi- Argentina necesitará invertir en su capital huma- lidades cognitivas y socioemocionales de orden su- no para satisfacer las cambiantes demandas de perior. una economía global basada en el conocimiento e impulsada por la tecnología. Fortalecer los siste- Aunque el acceso a la educación se ha ampliado mas de desarrollo de habilidades disponibles para los en las últimas décadas, la calidad de la educa- jóvenes antes de su entrada en el mercado laboral ción, medida por el aprendizaje adquirido, está mejoraría la capacidad de Argentina para aprove- rezagada en Argentina. Los resultados previos a la char los cambios en curso en la naturaleza del tra- pandemia de COVID-19 del Índice de Capital Huma- bajo. Los desafíos son especialmente graves para no (ICH), que mide la productividad potencial de la varios grupos cuyo capital humano está subutilizado próxima generación de trabajadores, revelaron que en el mercado laboral. Entre ellos se encuentran las un niño nacido en Argentina sólo sería un 60 por mujeres y los jóvenes: ambos grupos tienen tasas de ciento tan productivo cuando crezca como podría participación en la fuerza laboral relativamente ba- serlo si disfrutara de una educación completa y una UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 95 Figura 3.18 Los alumnos Figura 3.18. argentinos de 15 años obtienen puntuaciones inferiores a las de la mayoría de los países de comparación en todas las materias Puntuaciones PISA de alumnos de 15 años, como % de estudiantes (2018) A. Matemáticas B. Ciencia C. Lectura 100% 100% 100% 75% 75% 75% 50% 50% 50% 25% 25% 25% 0% 0% 0% Singapur Polonia Corea del Sur Australia Eslovaquia Chile Malasia Uruguay Tailandia México Argentina Brasil Indonesia Filipinas Singapur Corea del Sur Polonia Australia Eslovaquia Chile Uruguay México Malasia Brasil Argentina Tailandia Indonesia Filipinas Singapur Polonia Corea del Sur Australia Eslovaquia Malasia Uruguay Chile Tailandia México Brasil Argentina Indonesia Filipinas Nivel 1 e inferior Nivel 2 y superior Nivel 1 e inferior Nivel 2 y superior Nivel 1 e inferior Nivel 2 y superior Fuente: OCDE (2019). Resultados de PISA 2018 (Volumen I): Lo que los estudiantes saben y pueden hacer. Nota: El nivel 1 es el nivel de competencia más bajo de PISA. salud plena. Estos resultados se deben en gran me- Además, Argentina fue el único país de la región que dida a los resultados educativos: a pesar de que se registró pérdidas de aprendizaje entre 2013 y 2019 espera que los niños argentinos alcancen 12,9 años en todos los grados y materias evaluados. de escolarización, sólo alcanzan 8,4 años de esco- laridad ajustada por aprendizaje, lo que supone una Los estudiantes de secundaria de Argentina tam- brecha de aprendizaje de 4,5 años. La baja calidad bién obtienen malos resultados en las pruebas es- de la educación sigue siendo un desafío para que los tandarizadas. Más de dos tercios carecen de compe- estudiantes adquieran las habilidades que necesitan tencias básicas en matemáticas y más de la mitad para beneficiarse de la educación. en ciencias y lectura (Figura 3.18). Esto significa que es probable que estos estudiantes se enfrenten a im- Los estudiantes en Argentina no están apren- portantes desafíos en su transición al mercado labo- diendo habilidades cognitivas fundamentales. Los ral (OCDE, 2016c). Además, muy pocos estudiantes datos de las evaluaciones regionales de aprendizaje en Argentina alcanzan los niveles más altos de des- muestran que, en 2019, alrededor del 46 por ciento empeño. Cerca del cero por ciento de los estudiantes de los alumnos de tercer grado en Argentina no al- obtienen puntuaciones en el nivel más alto o segundo canzaron los niveles mínimos de competencia en lec- más alto de PISA en todas las asignaturas (Figura tura y el 68 por ciento de ellos obtuvieron resultados 3.19). Esta combinación de un exceso de estudiantes insuficientes en matemáticas (UNESCO, 2021). Esto que carecen de habilidades básicas y un déficit de significa que una gran parte de los alumnos de pri- estudiantes de alto desempeño es un mal presagio maria no son capaces de leer y comprender un texto para un mundo laboral que requiere cada vez más simple o resolver un problema matemático básico. una fuerza de trabajo con una combinación de ha- 96 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Figura 3.19. Figura 3.19 Los jóvenes argentinos de 15 años rara vez obtienen puntuaciones altas Porcentaje de estudiantes que obtienen una puntuación de nivel 5 o 6 (2018) 40% Matemáticas Ciencia Lectura 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Singapur Corea Polonia Australia Eslovaquia Chile Brasil Malasia Tailandia Uruguay Argentina México Indonesia Filipinas del Sur Fuente: OCDE (2019). Resultados de PISA 2018 (Volumen I): Lo que los estudiantes saben y pueden hacer. Nota: Los niveles 5 y 6 son los niveles de competencia más altos de PISA. bilidades básicas junto con un desempeño excepcio- cialmente para los más pobres. Los resultados de la nal que impulse la creación de conocimiento (OCDE, evaluación nacional del aprendizaje (APRENDER) en 2016c). 2021 muestran que entre 2018 y 2021 se triplicó la proporción de estudiantes del último año de primaria La pandemia de COVID-19 ha profundizado es- que no alcanzaron los niveles mínimos de competen- tos desafíos. En Argentina, las tasas de asistencia cia en lectura (Figura 3.20). Además, los estudiantes a la escuela disminuyeron 2,3 por ciento entre febre- con el nivel socioeconómico (NSE) más bajo experi- ro de 2020 y mayo/julio de 2021 para los alumnos mentaron las mayores pérdidas, ampliando la bre- de 6 a 14 años, y 14 por ciento para los de 15 a 17 cha con los más ricos de 91 puntos en 2016 a 109 años (Banco Mundial, 2022). Las pérdidas en años puntos en 2021 (Figura 3.21). de escolaridad ajustada por aprendizaje fueron de 1,7 años en Argentina. Esta cifra es superior al prome- Incluso antes de la pandemia de COVID-19, Ar- dio regional de 1,5 años, pero inferior a las pérdidas gentina estaba luchando con altas tasas de de- de Brasil (1,8 años), México (2 años) y Chile (2 años) serción escolar, lo que significa que muchos (Banco Mundial, UNICEF y UNESCO, 2022). Se prevé estudiantes ingresan al mercado laboral sin ha- que los efectos de la pandemia sean duraderos. Es bilidades clave. La matriculación neta en la escuela probable que muchos estudiantes, especialmente de secundaria es casi universal en Argentina, con un 92 los entornos más vulnerables, vean disminuir su ni- por ciento en el segundo trimestre de 2019 antes de vel de conocimiento de los contenidos y su bienestar la pandemia (CEDLAS y Banco Mundial, 2022). Las socioemocional debido a los cierres prolongados de tasas eran ligeramente más altas para las mujeres escuelas y a las repercusiones económicas adversas. (93 por ciento) que para los hombres (90 por ciento). Sin embargo, la deserción escolar es común: alrede- Los resultados del aprendizaje de habilidades bá- dor de la mitad de los estudiantes que comienzan la sicas han empeorado significativamente, espe- educación secundaria no la terminan a tiempo. Esta UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 97 Figura 3.20 Figura 3.21 Los resultados Figura 3.20. del aprendizaje han empeorado... 3.21. sobre todo a los estudiantes de nivel ...afectando Figura socioeconómico más bajo Niveles de competencia en lectura de los alumnos de 6º grado, Puntuación promedio en lectura en 6º grado % del total por nivel socioeconómico 100% 650 22,4 80% 32,3 35,4 600 Puntuación en APRENDER 550 60% 33,6 34,5 500 39,9 40% 21,7 450 20% 18,7 17,6 400 22,3 14,5 7,1 0% 350 2016 2018 2021 2016 2018 2021 Por debajo de básico Básico Satisfactorio Avanzado NSE bajo NSE alto Fuente: APRENDER 2021. Fuente: APRENDER 2021. tasa desciende a un tercio en el caso de los que pro- De forma similar a la educación secundaria, la ma- ceden de las familias más pobres. Esto significa que triculación en la educación terciaria es alta, pero muchos estudiantes entran en el mundo laboral sin la tasa de finalización es baja. La matriculación haber desarrollado habilidades clave. De hecho, los neta en educación terciaria ha aumentado en los úl- déficits de aprendizaje en relación con los países de timos años, incrementándose alrededor de 5 puntos la OCDE ya se han desarrollado en la enseñanza se- porcentuales desde 2010 hasta el 39,2 por ciento en cundaria, lo que implica que las carencias de habili- el segundo trimestre de 2019 (CEDLAS y Banco Mun- dades son aún mayores. dial, 2022). Esta cifra es superior al 24 por ciento de Brasil, al 28 por ciento de Uruguay y al 34 por cien- La deserción escolar tiene causas diversas, aun- to de México, pero inferior al 47 por ciento de Chile. que los factores económicos están en el origen de En cuanto a la educación secundaria, sin embargo, la deserción escolar en muchos casos. La deserción la matriculación no se traduce en resultados de cali- escolar es más común entre los estudiantes de ho- dad, en parte debido a las bajas tasas de graduación gares desfavorecidos y entre los estudiantes que ya y a los altos índices de tiempo transcurrido hasta la han entrado al mercado laboral (Bertranou, Jiménez obtención del título (Figura 3.22). Las bajas tasas de y Jiménez, 2017). Pero hay una multitud de factores graduación son un problema particular entre los es- adicionales que pueden influir. Entre ellos, el embara- tudiantes de entornos socioeconómicos más desfa- zo, la principal razón citada en la Encuesta Nacional vorecidos. Los altos costos de oportunidad, la falta de Juventud de 2014 (INDEC 2015) para la deserción de información para tomar decisiones profesionales de las jóvenes; las responsabilidades de cuidado, que y las deficiencias en las habilidades socioemociona- asumen con mayor frecuencia las mujeres jóvenes les contribuyen a las bajas tasas de graduación. Las que los varones jóvenes; y la falta de o escasa infor- bajas tasas de graduación contrastan con la eviden- mación sobre la escuela, el esfuerzo requerido y los cia cualitativa de que la educación terciaria en Ar- resultados que pueden esperarse (Bertranou, Jimé- gentina proporciona habilidades relevantes para los nez, y Jiménez, 2017; López, 2022). negocios. El país ocupa el tercer lugar entre los paí- 98 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Figura 3.22 Figura 3.23 La tasa de finalización de la educación terciaria en La educación terciaria en Argentina obtiene buenos 3.22. es inferior a la de sus países pares Argentina Figura 3.23. en cuanto a habilidades relevantes para resultados Figura los negocios Tasa bruta de graduación de la educación terciaria, porcentaje Relevancia empresarial de la educación terciaria, como % de población en edad teórica de graduarse, 2019 del país con mejores resultados (2020) 70% 90% 80% 60% 70% 50% 60% 40% 50% 30% 40% 30% 20% 20% 10% 10% 0% 0% Australia Singapur Corea del Sur Polonia Eslovaquia México Tailandia Indonesia Argentina Chile Malasia Singapur Australia Argentina Malasia Indonesia Tailandia México Polonia Brasil Fuente: Instituto de Estadística de la UNESCO. Nota: Los datos para México son Fuente: FEM (2020). de 2017, para Tailandia de 2015, para Indonesia de 2018 y para Malasia de 2020. ses de comparación (con una puntuación bastante ca superior a los universitarios. Los campos de estu- similar a la de Australia) en la medición cualitativa dio también están sesgados hacia las humanidades del Foro Económico Mundial de la relevancia empre- a expensas de la ciencia, la tecnología, la ingeniería sarial de la educación terciaria (Figura 3.23). y las matemáticas (CTIM) y las habilidades digitales que están creciendo en demanda y probablemente Las opciones educativas de los estudiantes de tengan mayores retornos (Bustelo, Flabbi y Viollaz, educación terciaria plantean preocupaciones so- 2019). Argentina ocupa el último lugar entre los paí- bre su preparación para el futuro laboral. La edu- ses de comparación en cuanto a la proporción de cación y formación técnica y profesional (EFTP) será estudiantes que cursan programas de CTIM (Figura probablemente un componente clave para respon- 3.25). El sesgo contra los programas de CTIM es más der a los nuevos tipos de habilidades que exigirán severo para las mujeres: a pesar de constituir el 59 los empleos del futuro, dado el objetivo de la EFTP por ciento de la población universitaria, las mujeres de proporcionar habilidades técnicas y sus vínculos representan apenas el 33 por ciento de los estudian- potencialmente más estrechos con la demanda del tes de CTIM (Cortelezzi, 2021). Esto, en última ins- mercado laboral. Sin embargo, un sesgo hacia los tancia, se traduce en el mundo laboral, por ejemplo, títulos universitarios significa que sólo alrededor del en la falta de mujeres en profesiones de TI (Aramburu 20 por ciento de los estudiantes de educación ter- y Goiicoechea, 2021). ciaria están matriculados en EFTP en Argentina, un porcentaje inferior al de los países de comparación Por último, Argentina se enfrenta a desafíos a la (Figura 3.24). Y ello a pesar de que los títulos no uni- hora de garantizar la calidad de la enseñanza. Las versitarios suelen brindar una rentabilidad económi- pruebas de la calidad del profesorado son escasas UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 99 Figura 3.24 Figura 3.25 3.24. tiene una tasa de matriculación en EFTP Argentina Figura 3.25. el último lugar en porcentaje de titulados ...y ocupa Figura inferior a la de otros países pares... en CTIM y TIC Matrícula en programas de EFTP, como % de estudiantes Campo de estudio de los graduados de educación terciaria, matriculados en educación terciaria, 2019 como % de los graduados de educación terciaria, 2019 40% 45% 35% 40% CTIM TIC 30% 35% 30% 25% 25% 20% 20% 15% 15% 10% 10% 5% 5% 0% 0% Singapur Malasia Chile Australia Corea del Sur Argentina Tailandia Indonesia Filipinas México Eslovaquia Polonia Brasil Malasia Singapur Corea del Sur Tailandia México Filipinas Eslovaquia Polonia Chile Indonesia Australia Brasil Uruguay Argentina Fuente: Instituto de Estadística de la UNESCO. Nota: Los datos para Tailandia Fuente: Instituto de Estadística de la UNESCO. Nota: Los datos para Tailandia son de 2016, para Indonesia de 2018 y para Filipinas de 2017. son de 2016 y para Indonesia de 2018. en Argentina, ya que no existen evaluaciones de los habilidades técnicas y pedagógicas necesarias para docentes. Sin embargo, la evaluación Enseñar53 de integrar los dispositivos digitales en la instrucción.” futuros profesores reveló que más del 40 por ciento Esta cifra es la más baja de América Latina y el Ca- tenía dificultades para extraer e interpretar informa- ribe y está muy por debajo del promedio del 65 por ción, producir textos escritos y llevar a cabo prácti- ciento de la OCDE (Banco Mundial, 2022). cas pedagógicas básicas como planificar una clase y evaluar el aprendizaje de los alumnos. Los desafíos 3.3.2 Desafíos en la utilización del en la calidad de los docentes están relacionados con capital humano la baja selectividad de los programas de formación docente, institutos de formación docente de baja Además de los desafíos a los que se enfrenta la calidad, una escasa o nula formación práctica sobre acumulación de capital humano, éste también la enseñanza en un aula, y mecanismos deficientes está significativamente subutilizado en Argen- de aseguramiento de la calidad y evaluación docente tina. El Índice de Capital Humano (ICH) del Banco (Aguerrondo y Vezub, 2011; Elacqua et al., 2018; Na- Mundial mide el capital humano que un niño nacido rodowski et al., 2018). La capacidad de los profesores hoy podría esperar adquirir a los 18 años en función para proporcionar habilidades del futuro, como las de su salud y educación. El ICH ajustado a la utili- digitales, también está en entredicho. Sólo el 41 por zación (ICHU) incorpora información sobre el empleo ciento de los directores de escuela estuvo de acuer- (no agrícola) para evaluar cómo las ineficiencias per- do con la afirmación de que “Los docentes tienen las turban el despliegue del capital humano en los mer- 53  https://www.argentina.gob.ar/educacion/evaluacion-informacion-educativa/ensenar. 100 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Figura 3.26 Figura 3.26. El capital humano también está muy subutilizado Brecha porcentual entre el ICH y el Índice de Capital Humano ajustado a la utilización (ICHU) en general, y por género, en Argentina y los países de comparación 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Australia Polonia Malasia Corea del Sur Argentina México Chile Australia Polonia Malasia Corea del Sur Argentina Chile México Australia Malasia Polonia Corea del Sur México Chile Argentina Total Mujeres Hombres HIC ICHU Fuente: Banco Mundial, actualizando a Pennings (2020). cados laborales (Pennings, 2020).54 Si bien el ICHU que la tasa masculina del 55 por ciento (Figura 3.27). reduce el ICH en todos los países, esto es especial- Esta diferencia sitúa a Argentina por debajo de la mente marcado en Argentina, donde el ICHU total mayoría de los países de comparación (Figura 3.28). es casi un 40 por ciento inferior al ICH (Figura 3.26). Las responsabilidades domésticas y de cuidado son Se trata de la mayor diferencia entre los países de una razón común para que las mujeres, en particular comparación. Mientras que el ICH de las mujeres es las jóvenes, permanezcan fuera del mercado laboral. superior al ICH de los hombres en Argentina, el ICHU En 2019, la tasa de participación en la fuerza labo- femenino es inferior al ICHU masculino, lo que indica ral fue de apenas 33 por ciento para las mujeres con que las mujeres se enfrentan a barreras más impor- hijos menores de 10 años en sus hogares, y hubo di- tantes que los hombres a la hora de desplegar su ca- ferencias sustanciales en las tasas de participación pital humano. de las mujeres desde los 25 años hasta edades más avanzadas (Figura 3.29). De hecho, la mayoría de las La participación de las mujeres en la fuerza labo- mujeres jóvenes inactivas de Argentina afirman no ral es mucho menor que en otros países. La tasa de trabajar debido a las tareas domésticas (Golman, participación femenina antes del brote de COVID-19 2020). El desempleo femenino también es ligera- era del 40 por ciento, 15 puntos porcentuales menos mente superior al masculino. 54  El Índice de Capital Humano ajustado a la utilización (ICHU) usa la proporción de la población en edad de trabajar que está empleada como variable sustitutiva para medir el grado de utilización del capital humano acumulado (expresado en el Índice de Capital Humano). Una medida alternativa utiliza la proporción de trabajadores que son empleados o empleadores no agrícolas para incorporar la calidad del empleo en la medida. Los indicadores muestran las ganancias de ingresos a largo plazo de pasar al pleno capital humano y a la plena utilización del capital humano. Por lo tanto, una puntuación en el ICHU de 0,3 significa que un niño nacido hoy sólo será un 30 por ciento tan productivo como lo sería con plena educación y salud y con la plena utilización de su capital humano. UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 101 Figura 3.27 Figura 3.28 La participación laboral femenina es inferior a la La brecha de participación laboral entre hombres masculina Figura 3.27. 3.28. es mayor que en muchos países de y mujeres Figura comparación Tasa de participación en la fuerza laboral en Argentina por sexo, Relación entre la tasa de participación femenina y masculina % de la población, 2004-2021 en la fuerza laboral, 2021 60% 100% 50% 80% 40% 60% 30% 40% 20% 20% 10% 0% 0% 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 Australia Eslovaquia Uruguay Tailandia Singapur Polonia Corea del Sur Brasil Argentina Chile Malasia Indonesia Filipinas México Hombre Mujer Fuente: INDEC vía MTEySS. Fuente: ILOSTAT. Nota: La relación es la estimación modelada de la OIT. Figura 3.29 Las 3.29. con hijos pequeños tienen menos probabilidades de participar en el mercado laboral que las mujeres Figura que no los tienen Tasa de participación en la fuerza laboral de las mujeres con y sin hijos menores de 10 años en sus hogares, como % de la población (2019) 100% Con menores de 10 Sin menores de 10 80% 60% 40% 20% 0% 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 Edad Fuente: EPH, INDEC. 102 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA El empleo femenino tiende a ser más precario. El Las mujeres trabajan menos horas remuneradas 14 por ciento de las mujeres trabajadoras en 2021 que los hombres y realizan sustancialmente más estaban subempleadas, lo que significa que pueden trabajo no remunerado. Entre 2016 y 2019, las mu- y quieren aceptar más trabajo. Esto supone 4 pun- jeres realizaron trabajo remunerado un promedio de tos porcentuales más que los hombres. Las mujeres 30 horas semanales, frente a las 40 horas semana- también son algo más propensas que los hombres a les de los hombres (Trombetta y Cruz, 2020). Esto tener un empleo informal, con una tasa de informali- refleja en gran parte el papel dominante de las mu- dad del 34 por ciento en 2021, frente al 30 por cien- jeres en el trabajo de cuidados no remunerado en el to de los hombres. No obstante, esta diferencia se hogar, especialmente entre las mujeres más jóvenes. ha reducido, pasando de dos dígitos en la década de Las mujeres asumen una mayor proporción del tra- 2000 a un solo dígito en la actualidad. La educación bajo doméstico y de cuidados no remunerado: repre- es un determinante importante de los resultados de sentan dos tercios de todas las personas con trabajo las mujeres en el mercado laboral. En 2019, la tasa no remunerado y dedican un 50 por ciento más de de participación laboral de las mujeres de entre 25 tiempo –o 7 horas semanales más– que los hom- y 64 años sin educación secundaria fue del 57 por bres al trabajo no remunerado (Micha, Trombetta y ciento, en comparación con el 71 por ciento de las Pereyra, 2021). Esto es especialmente cierto en los mujeres con educación secundaria y el 89 por ciento hogares con niños pequeños y con menores ingresos. de las mujeres con educación terciaria. La brecha de género en la participación laboral tiene un compo- Las mujeres están subrepresentadas en los em- nente educativo similar. La brecha de participación pleos de alto nivel. Las mujeres trabajadoras sue- entre mujeres y hombres es sustancialmente mayor len tener más estudios, pero esto no se refleja en los entre los menos educados (29 puntos porcentuales) puestos que obtienen en el mercado laboral (Figura que entre los que adquieren títulos universitarios (10 3.30). Las mujeres están sobrerrepresentadas en puntos porcentuales).55 empleos poco calificados, como el trabajo domésti- Figura 3.30 Figura 3.31 Las 3.30. que trabajan suelen tener más mujeres Figura ...pero están subrepresentadas en los empleos de Figura 3.31. estudios... alto nivel Niveles de educación en Argentina por género, como % Participación de mujeres por nivel jerárquico en Argentina, de la población empleada, 2021 como % del empleo, 2021 40% Hombres Mujeres 60% 35% 50% 30% 40% 25% 20% 30% 15% 20% 10% 10% 5% 0% 0% Incompleta Menos de Secundaria Terciaria Básico Sénior Gerente Director VP C-Suite secundaria completa completa Fuente: EPH, INDEC. Fuente: LinkedIn. Nota: C-Suite designa los títulos de los altos ejecutivos, como los directores generales (CEOs). 55  Datos de EPH-INDEC. UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 103 co, donde representan el 99 por ciento del empleo Las mujeres en Argentina ganan menos que los (Trombetta y Cruz, 2020). Por el contrario, están hombres, un hecho vinculado al número de horas subrepresentadas en los empleos mejor remunera- trabajadas y a una potencial penalización por ma- dos. Los datos de LinkedIn muestran que la partici- ternidad, entre otros factores. Los hombres y mu- pación de las mujeres disminuye a medida que au- jeres en Argentina ganan salarios por hora similares menta la antigüedad hasta que solo el 21 por ciento (alrededor de AR$ 250 por hora en 2021). Sin embar- de los puestos a nivel de C-Suite (altos ejecutivos) go, esta medida oculta varios factores importantes. están ocupados por mujeres (Figura 3.31). Los hom- En primer lugar, como se ha descrito anteriormente, bres representan el 96 por ciento del empleo en la las mujeres tienden a trabajar menos horas remune- construcción, el 89 por ciento en el transporte y el 71 radas. De hecho, la brecha salarial de género en 2021 por ciento en la industria (Figura 3.32). Las mujeres era del 0 por ciento cuando se utilizaban salarios por sólo representan el 22 por ciento de los profesionales hora –es decir, las mujeres y los hombres ganaban del sector de las TIC, que está muy bien remunerado lo mismo–, pero se ampliaba sustancialmente hasta (Aramburu y Goiicoechea, 2021). Los datos de Linke- el 33 por ciento cuando se consideraban los salarios dIn también muestran que las mujeres que trabajan mensuales.56 En segundo lugar, esta medida global en el sector de las TIC tienen habilidades distintas a no tiene en cuenta las características individuales, las de los hombres, lo que quizás indica que trabajan en particular el nivel educativo, que es más alto en en funciones diferentes (Tabla 3.1). A medida que el promedio para las mujeres en Argentina. Una vez mundo laboral se digitaliza, esta segregación edu- controladas estas características, los salarios por cativa y ocupacional podría crear más desventajas hora de las mujeres fueron alrededor de 14 por cien- para las mujeres. to inferiores a los de los hombres entre 2016 y 2019 Figura 3.32 Tabla 3.1 Las mujeres que trabajan en el sector de las TIC Las mujeres Figura 3.32. predominan en los empleos del tienen más habilidades no tecnológicas que los servicio doméstico, la educación y la salud hombres Diferencia entre la participación de los hombres y las mujeres en el empleo en Argentina por sector, en puntos porcentuales, 2021 Las 10 habilidades más características del sector de las TIC en Argentina, 2021 100 80 Mujeres Hombres 60 Español Scrum* 40 20 Scrum* SQL* 0 Metodologías ágiles* Git* -20 -40 Jira* JavaScript* -60 SQL* MySQL* -80 Enfoque práctico Microsoft SQL Server*. -100 Servicio doméstico Educación Salud Bienes raíces Otros Servicios Profesional Administración pública Hospedaje Finanzas Comercio Artes Administración Manufactura Comunicaciones Agricultura Electricidad Minería Transporte Construcción Relaciones interpersonales Node.js* Portugués Metodologías ágiles*. Responsabilidad React.js* Microsoft SQL Server*. Español Fuente: EPH, INDEC. Nota: Una diferencia positiva significa más mujeres en el Fuente: Banco Mundial. sector, mientras que una negativa significa menos mujeres. 56  La OIT (2018a) encontró resultados similares en una investigación entre países sobre la brecha salarial de género. 104 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Figura 3.33 Figura 3.34 Los 3.33. tienen más dificultades para acceder al jóvenes Figura El desempleo Figura 3.34. juvenil es más elevado que en la mercado laboral mayoría de los países de comparación Tasa de desempleo en Argentina por grupo de edad, como % Tasa de desempleo para el grupo de 15 a 24 años, como % de la fuerza laboral (2003-2021) de la fuerza laboral de la misma edad (2021) 35% 35% 30% 30% 25% 25% 20% 20% 15% 15% 10% 10% 5% 5% 0% 0% 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 Uruguay Brasil Argentina Eslovaquia Chile Indonesia Malasia Polonia Australia Singapur México Corea del Sur Filipinas Tailandia 15-24 25-59 Fuente: INDEC vía MTEySS. Fuente: ILOSTAT. Nota: La tasa de desempleo es la estimación modelada de la OIT. (Trombetta y Cruz, 2020). La brecha “no explicada” salarios más bajos dejen cicatrices a más largo pla- restante podría ser el resultado de la discriminación zo (Filomena, Picchio y Giorgetti, 2022; Schmillen y u otros factores no observables que son difíciles de Umkehrer, 2017; Eliason y Storrie, 2006). analizar. Investigaciones recientes también han de- tectado una brecha salarial entre madres y no ma- Una proporción relativamente grande de jóvenes dres, la llamada penalización por maternidad (Casal no está empleada ni estudia. En 2019, 19 por cien- y Barham, 2013). to de los jóvenes argentinos (entre 15 y 24 años) no estaban trabajando, estudiando o en capacitación Los jóvenes, especialmente los más educados, se (a los que se conoce como “ninis” porque NI estu- enfrentan a dificultades para acceder al empleo. dian, NI trabajan). La tasa de ninis de Argentina es La tasa de desempleo juvenil no dejó de aumentar en la tercera más alta entre los países de comparación, los años previos al brote de COVID-19 (Figura 3.33). solo por detrás de Brasil e Indonesia (Figura 3.35). Cuando la pandemia remitió en 2021, los jóvenes (de Las responsabilidades de cuidado son un factor de hasta 24 años) tenían una tasa de desempleo del 23 desvinculación de la escuela y el trabajo, y las dife- por ciento, más del triple de la tasa del 7 por ciento rencias de género en la tasa de ninis (que es 5 puntos de las personas de entre 25 y 64 años. El desempleo porcentuales más alta para las mujeres que para los juvenil es sustancialmente mayor en Argentina que hombres) también están relacionadas en parte con en los países de comparación (Figura 3.34). El alto las responsabilidades de cuidado. Por ejemplo, las desempleo juvenil, y su aumento durante el brote de mujeres de entre 20 y 24 años que no estudian ni COVID-19, son particularmente preocupantes debi- trabajan dedican más de 90 horas semanales al cui- do a la posibilidad de que las tasas de empleo y los dado de los hijos, mientras que las que trabajan o es- UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 105 Figura 3.35 Figura 3.36 3.35. proporción de jóvenes no trabaja, estudia Una gran Figura 3.36. tienen más probabilidades de tener Los jóvenes Figura o se encuentra recibiendo capacitación empleos precarios Tasa de ninis, como % de la población joven (2019) Tasa de informalidad por grupo de edad, como % del empleo asalariado (2003-2021) 35% 80% 30% 60% 25% 20% 40% 15% 10% 20% 5% 0% 0% Brasil Indonesia Argentina Filipinas México Uruguay Chile Tailandia Malasia Eslovaquia Australia Polonia Singapur 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 Total Mujeres Hombres Hasta 24 25-34 35-49 50-60 60+ Fuente: ILOSTAT. Fuente: INDEC vía MTEySS. tudian dedican poco más de 50 (Bertranou, Jiménez, terminada que las personas mayores. Esto explica en y Jiménez, 2017). parte los peores resultados en el mercado laboral que experimentan los jóvenes durante las recesiones eco- Cuando encuentran empleo, la falta de educación nómicas, ya que sus empleos pueden rescindirse más y de habilidades suficientes puede significar que fácilmente (Bertranou, Jiménez y Jiménez, 2017). los jóvenes terminen en trabajos más precarios. Casi dos tercios de los jóvenes tenían un empleo in- 3.4 Recomendaciones de política formal en 2021, frente al 38 por ciento de los tra- bajadores de entre 25 y 34 años (Figura 3.36). Las Políticas más sólidas para construir y utilizar el tasas de informalidad disminuyen sustancialmente capital humano podrían desbloquear las oportu- entre los niveles educativos más altos. Debido a que nidades de crecimiento. El mercado laboral argen- muchos jóvenes abandonan la escuela antes de ter- tino se enfrenta a importantes desafíos a la hora de minar los niveles superiores de secundaria, carecen generar empleos de calidad. Estos desafíos se ven de las habilidades necesarias para asegurar un tra- exacerbados por la evolución de las habilidades y las bajo formal y estable y se conforman, en cambio, con tareas requeridas en el trabajo, así como por la for- empleos informales o de medio tiempo (de Hoyos, ma en que se organiza el trabajo. Para responder a Rogers y Székely, 2016). De hecho, en el caso de los estos cambios y aprovecharlos, Argentina necesita jóvenes que antes eran ninis, la tasa de informalidad reformas que promuevan el desarrollo de habilidades supera el 80 por ciento (Golman, 2020). Los jóvenes desde la educación temprana, al tiempo que ayuden también tienen más probabilidades de estar subem- a los trabajadores a utilizar las habilidades recién pleados y de trabajar con contratos de duración de- adquiridas en el mercado laboral. En esta sección se 106 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA formulan 5 recomendaciones de reforma en estas ejemplo, cómo motivar a los niños y cómo com- áreas, también resumidas en la Tabla 3.2. probar su comprensión). Recomendación 1: Fomentar el desarrollo del • Poner a disposición de los profesores herra- capital humano mientas de evaluación formativa para que puedan diagnosticar a los alumnos en tiem- Una educación de calidad es una pieza clave para po real y aplicar medidas correctivas cuando mantener a los alumnos en la escuela. La sección sea necesario. Para que los profesores puedan 3.3.1 identificó la deserción escolar como un desafío aplicar medidas correctivas, es importante un clave para el desarrollo del capital humano en Argen- entorno laboral propicio con buenas condiciones tina. La decisión de abandonar la escuela suele ser el de trabajo. Esto va más allá de los paquetes de resultado de un proceso acumulativo de frustración compensación, e incluye institucionalizar la con- y desvinculación que comienza en los grados iniciales tratación meritocrática y proporcionar incentivos de la escolarización básica. Cuando los niños expe- para un mejor desempeño alineado con el apren- rimentan dificultades en el aprendizaje de habilida- dizaje. des cognitivas fundamentales durante sus primeros años, estas dificultades pueden volverse más pro- • Intensificar el uso de sistemas de evaluación nunciadas y difíciles de superar a medida que avan- e información educativa por parte del perso- zan en los niveles educativos, particularmente para nal de los centros escolares para detectar de- los niños más desfavorecidos. ficiencias tempranas y diseñar programas e intervenciones para adoptar medidas correc- Las mejoras en la enseñanza pueden contribuir a tivas. Realizar un seguimiento de los estudiantes mejorar la calidad de la educación. Los datos in- a lo largo de sus trayectorias educativas, tanto ternacionales demuestran que los profesores y sus a nivel del sistema general como de los centros habilidades profesionales son la aportación más im- escolares. portante a la calidad de la educación y que las inter- venciones más eficaces para mejorar el aprendizaje Recomendación 2: Reorientar los programas son las que llevan a cabo los profesores. Pasar de un activos de mercado de trabajo (PAMT) para profesor de bajo desempeño a uno de alto desempe- ayudar a la fuerza laboral a satisfacer las ño aumenta el aprendizaje de los alumnos de forma cambiantes necesidades de habilidades dramática (entre 0,5 y 2 años de escolarización). Y lo que es más importante, los buenos profesores y la Los PAMT podrían ayudar a la fuerza laboral exis- enseñanza de calidad pueden marcar la diferencia en tente a satisfacer las cambiantes necesidades las escuelas con un alto porcentaje de alumnos pro- de habilidades de Argentina, abordando al mismo cedentes de entornos socioeconómicos bajos (OCDE, tiempo los desafíos del mercado de trabajo de 2005; OCDE, 2012). Varias reformas pueden ayudar grupos vulnerables como los jóvenes y las mujeres. a mejorar la instrucción en Argentina: Los PAMT tratan de atraer y reincorporar a los tra- bajadores al mercado laboral a través de una serie de • Centrar la formación inicial y continua de los estrategias que incluyen servicios de empleo, como profesores en los conocimientos y las habilida- la búsqueda de trabajo y la orientación profesional, des pedagógicas y socioemocionales que ne- y sobre habilidades; capacitación, como la mejora y cesitan para ser eficaces y proporcionar a los el reciclaje de habilidades; apoyo al autoempleo y a niños las habilidades y el entorno adecuados la iniciativa empresarial; y subsidios al empleo. Los para aprender. Cambiar el énfasis de la forma- PAMT que han tenido éxito reciente en todo el mundo ción del profesorado desde los contenidos teóri- se centran en sectores con demanda y combinan la cos hacia las habilidades pedagógicas prácticas capacitación con servicios complementarios como la que más necesitan los profesores en el aula (por intermediación en el mercado laboral, el apoyo finan- UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 107 ciero y el diseño de programas que tienen en cuenta se enfrentan a problemas de ejecución. La sobreposi- los desafíos a los que se enfrentan grupos especí- ción de los grupos destinatarios, una cultura de im- ficos (Katz et al. 2022; Kluve et al. 2019; Stöterau plementación centrada en la cobertura, así como la 2019; Ferreyra et al. 2021). heterogeneidad en la capacidad y la calidad de las más de 600 oficinas de empleo locales dificultan la El Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad So- implementación de los programas. cial (MTEySS) ha reformado sus PAMT en los úl- timos años para adaptarlos mejor a la demanda Diversas mejoras institucionales podrían aumen- de los empresarios. Esto incluye un giro desde la tar la eficacia de los PAMT de Argentina. Los PAMT provisión directa de empleo hacia un énfasis en la in- de Argentina podrían fortalecerse mejorando la coor- termediación y capacitación en el mercado laboral, dinación, por ejemplo, basándose más en el perfil de así como un sistema de capacitación y certificación los beneficiarios para determinar los beneficios nece- basado en habilidades. El MTEySS ha creado varios sarios; dando un giro a los PAMT para centrarse más programas dirigidos a solicitantes de empleo desfa- en el desarrollo de habilidades; profesionalizando al vorecidos. Los más recientes son Fomentar Empleo y personal; y mejorando el monitoreo y la evaluación Jóvenes con Más y Mejor Trabajo (JMyMT), que adop- (Banco Mundial 2021). En general, gran parte de la tan un enfoque integral para abordar las múltiples reforma necesaria es de carácter institucional más barreras a las que se enfrentan los solicitantes de que programático y tiene más que ver con la mejora empleo. Otros programas anteriores, como el Seguro de la prestación que con la incorporación de nuevos de Capacitación y Empleo y Jóvenes, también adop- programas. Esto es consistente con investigaciones taron un enfoque más integral. Las evaluaciones recientes sobre la eficacia de los enfoques integra- muestran que estos últimos programas han logrado les de apoyo al empleo en los países en desarrollo, resultados satisfactorios (Mourelo y Escudero 2017; que destacan la importancia de la identificación y la Salvador y Vezza 2020). participación de los grupos destinatarios, la calidad de los servicios y los vínculos entre los programas Sin embargo, los PAMT de Argentina se han en- de apoyo a los ingresos y los PAMT, y la capacidad frentado a desafíos en los últimos años. La de- institucional y el financiamiento (Asenjo, Escudero y manda de PAMT ha sido escasa en años recientes Liepmann 2022). debido a los cambios en la administración, la crea- ción de diferentes programas dirigidos a los mismos Recomendación 3: Mejorar las oportunidades grupos y la pandemia de COVID-19. A pesar de un laborales de las mujeres comienzo prometedor, el desarrollo de estándares ocupacionales se ha estancado y el sistema basa- Las mejoras en los servicios de cuidado podrían do en habilidades no se utiliza ampliamente. En par- contribuir a mejorar los resultados de las mujeres te como consecuencia de ello, los vínculos entre la en el mercado laboral. La menor participación de capacitación y los empleadores son insuficientes, las mujeres en el mercado laboral y la menor calidad lo que da lugar a planes de estudios excesivamen- del trabajo están relacionadas con muchos facto- te académicos. La falta de inversión y la insuficiente res, a menudo interrelacionados, tales como la se- atención prestada a la empleabilidad también afec- gregación educativa y profesional, los salarios más tan a los PAMT. El gasto público en PAMT basados en bajos, las normas de género y el acceso a servicios la capacitación es bajo en relación con el promedio de cuidado. La falta de acceso al cuidado de niños de la OCDE (OCDE 2019). Una evaluación reciente y ancianos y los permisos de maternidad y paterni- de los PAMT en Argentina concluye que están ses- dad relativamente cortos ayudan a explicar por qué gados hacia la respuesta a las crisis y el apoyo a los las responsabilidades domésticas y de cuidado tie- ingresos, e insuficientemente centrados en facilitar nen un impacto tan sustancial en los resultados de las transiciones de los grupos desfavorecidos al em- las mujeres en el mercado laboral (Gasparini y Mar- pleo (Salvador y Vezza 2020). Por último, los PAMT chionni, 2015; Bustelo et al., 2019; Berlinski y Galia- 108 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA ni, 2007; Beccaria, Maurizio, y Vázquez, 2017). Por lo en Argentina, y que los trabajadores de más edad tanto, ampliar el acceso a los servicios de cuidado enfrentan mayores desafíos en la transición a los puede mejorar la participación de las mujeres en el nuevos tipos de puestos de trabajo que son cada vez mercado laboral. La construcción a gran escala de más demandados (Apella y Zunino, 2017). Los pro- centros de educación preescolar en Argentina en la gramas de capacitación para adultos de más edad década de 1990, que constituyó un subsidio implícito deberán ajustarse a los estilos de aprendizaje de ta- para el cuidado de los niños, aumentó el empleo ma- les personas. terno (Berlinski y Galiani, 2007). Las investigaciones sobre la penalización de la maternidad en Argentina Recomendación 5: Aumentar la protección concluyen que sólo está presente en el sector infor- de los trabajadores que pierden su empleo mal, en el que las mujeres carecen de permiso de ma- ternidad y de protección contra el despido (Casal y Argentina lucha por apoyar a los trabajadores Barham, 2013). desplazados mediante indemnizaciones y segu- ros de desempleo. La falta de una red de seguridad Recomendación 4: Crear vías de desarrollo fiable para los trabajadores desempleados es una de la fuerza laboral que apoyen el preocupación clave, ya que los cambios en la natu- aprendizaje permanente raleza del trabajo crean disrupciones en el mercado laboral que pueden implicar que las personas pasen Los programas de aprendizaje permanente pueden periodos fuera del mercado laboral buscando y mejo- ayudar a garantizar la disponibilidad de oportuni- rando sus habilidades y volviendo a capacitarse para dades de reciclaje y mejora de las habilidades a nuevos empleos. Argentina ofrece tanto indemniza- lo largo de la vida laboral, a medida que evolucio- ciones como seguros de desempleo para proteger a nan las necesidades de habilidades. El cambiante los trabajadores desempleados. Sin embargo, ambos mundo laboral exigirá que los trabajadores cambien adolecen de deficiencias. En 2018, solo un tercio de sus trayectorias profesionales a lo largo de su vida, lo los trabajadores con derecho a indemnización por que implica la necesidad de una formación continua. despido declararon haberla recibido (Banco Mundial Una capacitación con un enfoque permanente pue- 2021). Los bajos beneficios máximos han limitado de requerir nuevos mecanismos de financiamiento y el apoyo que proporciona el seguro de desempleo prestación, como cuentas individuales de aprendi- (Asenjo y Pignatti 2019). La tasa de sustitución del zaje y una mayor dependencia de la impartición por beneficio entre 2007 y 2014 fue del 3 por ciento del vías digitales. Dado que los aumentos en la demanda salario promedio de los trabajadores formales y del de aprendizaje permanente probablemente estarán 7 por ciento del salario mínimo (Bonari, Dborkin y impulsados por la demanda cambiante de habilida- Starkman 2015). En general, la proporción de des- des, los programas de formación tendrán que reflejar empleados que reciben beneficios de cualquier tipo estas demandas con evaluaciones periódicas de ha- de protección por desempleo, incluidos los seguros bilidades, información actualizada sobre el mercado de cesantía y desempleo, es de apenas 11 por ciento. laboral y fuertes conexiones con los empleadores (OCDE, 2021b). A fin de ampliar el apoyo a los trabajadores des- plazados, la reforma de las indemnizaciones por Garantizar que los trabajadores de más edad despido puede complementarse con un seguro de estén preparados para participar en el mercado desempleo, un monitoreo y una aplicación más laboral podría ser particularmente importante a estrictos. Esto podría aumentar la eficiencia del medida que la población de Argentina envejezca, mercado laboral y mejorar la protección de los tra- dejando menos trabajadores en edad productiva bajadores. La racionalización del sistema de indem- para generar crecimiento. La evidencia sugiere que nizaciones por despido puede aumentar en cierta la automatización y la digitalización afectan de ma- medida la eficiencia del mercado laboral, y al mismo nera distinta a los trabajadores de diferentes edades tiempo ofrecer una mayor protección a los trabaja- UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 109 dores desempleados si se complementa con un siste- simulaciones revelan que la sustitución del sistema ma de seguro de desempleo fortalecido. El seguro de de indemnización por un sistema de seguro de des- desempleo es una forma más deseable de protección empleo que combine cuentas de ahorro individuales contra el desempleo debido a una distribución más y un seguro de desempleo de larga duración, lo que amplia del riesgo, su capacidad para proporcionar reduciría las contribuciones de los empleadores en apoyo incluso –o especialmente– en tiempos de cri- general, daría lugar a menos desempleo y más em- sis económicas, y su capacidad para proteger a los pleo formal dependiente (Banco Mundial, 2021a). trabajadores en lugar de los puestos de trabajo. Las Tabla 3.2 Recomendaciones de política 1. Fomentar el desarrollo del capital humano • Mejorar la instrucción y dar un giro a la formación docente desde contenidos teóricos hacia habilidades pedagógicas prácticas. • Proporcionar un entorno de trabajo propicio para que los profesores puedan adaptarse para implementar medidas correctivas. • Intensificar el uso de sistemas de evaluación e información, tanto a nivel del sistema general como de los centros escolares, para detectar deficiencias tempranas y diseñar programas e intervenciones. 2. Reorientar los programas activos de mercado de trabajo para ayudar a los trabajadores a satisfacer las necesidades cambiantes de habilidades • Reorientar los programas activos de mercado de trabajo hacia la empleabilidad y el desarrollo de habilidades. • Invertir más en una prestación eficiente y eficaz. • Mejorar la coordinación, profesionalizar al personal y mejorar el monitoreo y la evaluación. • Basarse más en el perfil de los beneficiarios para determinar las necesidades. 3. Mejorar las oportunidades laborales de las mujeres • Ampliar el acceso a servicios de cuidado de calidad. 4. Crear vías de desarrollo de la fuerza laboral que favorezcan el aprendizaje permanente • Ofrecer programas de aprendizaje permanente que garanticen el reciclaje y la mejora de habilidades a lo largo de toda la vida laboral, a medida que evolucionan las necesidades de habilidades. • Garantizar que los trabajadores de más edad estén preparados para participar en el mercado laboral. 5. Aumentar la protección de los trabajadores • Complementar la reforma de la indemnización por despido con un seguro de desempleo más sólido, así como con medidas de monitoreo y ejecución. 110 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Referencias Asenjo, Antonia y Clemente Pignatti. 2019. “Unemploy- ment insurance schemes around the world: evidence and policy options.” Working Paper No. 49. 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En él se defiende la necesidad de diversificar la economía, alejándola de su dependencia en las materias primas, abrirse al comercio internacional y ofrecer una educación de alta calidad y una formación continua que garanticen una fuerza laboral altamente calificada y relevante, capaz de responder a las demandas de una economía global dinámica, impulsada por la tecnología e intensiva en conocimiento. Este capítulo presenta dos sectores que encajan bien para ayudar a lograr este objetivo: la biotecnología y los vehículos automotores. Con las políticas adecua- das, ambos sectores tienen la capacidad de prosperar. La habilidad de formar recursos humanos es esencial para el desarrollo de una actividad intensiva en cono- cimiento como la biotecnología, y resultó crucial para los primeros avances de la biotecnología en la década de 1980 y su posterior crecimiento. Mantener la venta- ja comparativa del sector requerirá una política de re- cursos humanos audaz que garantice la sostenibilidad del ecosistema innovador construido hasta la fecha. Mientras tanto, la importante industria automotriz ar- gentina ha sufrido una contracción en la última década, tanto en el consumo como en la producción, y se ve al- tamente desafiada por la irrupción de un proceso global de cambio tecnológico. El aumento de la especialización productiva y de la competitividad exterior, así como la mejora de las habilidades, serán decisivas en este mo- mento crucial de su historia. 116 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 4.1 Biotecnología: Impulsada por la Innovación “Bicentenario” (2006-2010). Estos pro- excelencia científica, pero limitada gramas se centraron en gran medida en: i) reorientar por un incipiente desajuste de las fortalezas de investigación dispares y previamen- habilidades te financiadas con fondos públicos a campos relacio- nados con aplicaciones productivas y altos retornos Las ciencias que sustentan la biotecnología tienen socioeconómicos, y ii) desarrollar asociaciones críti- una larga tradición en Argentina. Los orígenes del cas con el sector privado.57 sector se remontan a la década de 1950, cuando se fundaron los primeros laboratorios de biología mole- Las actividades biotecnologicas son centrales a cular, prácticamente a la par del surgimiento de este la politica publica en Argentina. La biotecnología campo disciplinario a nivel mundial (Kriemer, 2010). fue considerada prioritaria en los dos últimos pla- El temprano ascenso de la biotecnología en el país nes de Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) (Plan se explica por dos factores: en primer lugar, la larga Estratégico Bicentenario 2006-2010 y Plan Argentina tradición y excelencia científica en campos relacio- Innovadora 2020). El contexto y las condiciones para nados con esta área, como la química, la medicina, la la creación y supervivencia de este tipo de industria, biología y la agronomía. En segundo lugar, la acumu- así como su crecimiento, han cambiado significativa- lación de habilidades productivas y empresariales en mente desde la aparición de la primera empresa bio- actividades relacionadas con las principales aplica- tecnológica en Argentina. La vertiginosa expansión ciones de la biotecnología, como semillas, vacunas, de la base de conocimientos biotecnológicos en las productos farmacéuticos, sanidad animal y produc- últimas décadas ha venido acompañada de cambios tos basados en técnicas de fermentación. institucionales, económicos, financieros y producti- vos que están afectando al desarrollo de los nego- El sector despegó como industria en la década cios y las estrategias de las empresas. Comprender de 1980, en línea con las tendencias mundiales. y desarrollar las capacidades para afrontar estos La aparición del sector fue el resultado de políticas cambios es fundamental tanto para la supervivencia públicas deliberadas que pretendían aprovechar los como para el crecimiento de las empresas biotecno- puntos fuertes de Argentina: en capital humano, ex- lógicas argentinas. celencia investigadora y capacidades institucionales de investigación. También fueron clave las capacida- 4.1.1 El sector biotecnológico se compone des y los activos del sector privado en campos fun- de empresas integradas verticalmente dacionales como la agronomía y la medicina. Desde e innovadoras, con la aparición de la década de 1980, el Gobierno ha promovido diver- empresas de reciente creación (start- sos programas centrados en la biotecnología, como ups) especializadas en I+D el Programa Nacional de Biotecnología (1982-1991), el Programa Nacional de Biotecnología Prioritaria El sector biotecnológico argentino está formado (1992-1996), el Programa de Biotecnología del Plan por alrededor de 300 empresas y 54 instituciones Plurianual de Ciencia y Tecnología (1998-2000) y el científicas con capacidad de investigación.58 El Plan Estratégico Nacional de Ciencia, Tecnología e país ocupa la posición número 12 en el mundo por su 57  En 1981 tuvo lugar la primera iniciativa privada local en el campo de la biotecnología, con el desarrollo de la proteína “interferón” por la empresa farmacéutica local Sidus. Esto ocurrió un año después de que Genentech, la primera empresa biotecnológica estadounidense, anunciara que había logrado clonar y expresar interferón humano en bacterias. 58  Según la última encuesta oficial, realizada en 2019, existen 139 empresas biotecnológicas en Argentina (Ministerio de Ciencia, Tec- nología e Innovación, 2021). Esta cifra, sin embargo, subestima significativamente el número de empresas biotecnológicas del país, ya que no incluye a las start-ups biotecnológicas de reciente creación. Según la Cámara Argentina de Start-ups Biotecnológicas (CB Start- up), en junio de 2022 había 65 start-ups biotecnológicas en el país. Nótese que, debido a un cambio en la metodología, la cifra no incluye a las empresas biotecnológicas que utilizan técnicas biotecnológicas para prestar servicios basados en técnicas de reproducción asistida de seres humanos y animales. También excluye a la mayoría de las empresas que producen inoculantes microbianos para la agricultura (principalmente para la producción de soja) y a las que aplican técnicas de micropropagación en plantas. Según la última encuesta sobre biotecnología, estas compañías suman un total de 93 empresas (Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, 2014). UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 117 Figura 4.1 4.1. La mayoría de las empresas biotecnológicas de Argentina son innovadoras y están integradas verticalmente, con un buen número de start-ups Altos PYMEs EDBs PYMEs EDBs Start-ups Desarrollos tecnológicos propios Start-ups PYMEs ENDBs Grandes ENDBs PYMEs EDBs Bajos Bajas Altas Capacidades productivas y de marketing Fuente: Banco Mundial. Nota: EDBs=empresas dedicadas a la biotecnología; ENDBs=empresas no dedicadas a la biotecnología; PYMEs=pequeñas y medianas empresas. Las empresas situadas más a la derecha en el eje X muestran un mayor grado de integración vertical (capacidades productivas y de comercialización propias). Las situadas más arriba en el eje Y muestran un mayor grado de capacidades tecnológicas. número de empresas biotecnológicas. y es uno de los Esta actividad intensiva en conocimiento conlleva principales países biotecnológicos de la región, junto un esfuerzo en I+D muy superior al promedio del con México y Brasil.59 El número de empresas se ha sector manufacturero argentino: Las actividades multiplicado por ocho en las tres últimas décadas.60 de I+D realizadas por las empresas biotecnológicas La actividad –aunque pequeña en comparación con representaron el 3,2 por ciento de las ventas la de los líderes mundiales de la industria, como biotecnológicas en 2019. Esto se compara con el Estados Unidos, Alemania y Japón– se ha expandido 1,35 por ciento para el promedio de las empresas significativamente. Las ventas de las empresas manufactureras argentinas.62 argentinas pasaron de AR$ 548 millones en 2013 a AR$ 1.103 millones en 2019. Las exportaciones de La mayoría de las empresas biotecnológicas productos y servicios biotecnológicos se dispararon están integradas verticalmente (es decir, de AR$ 29 millones a AR$ 329 millones en el mismo cubren todas las etapas, desde la I+D hasta la período. Según datos públicos oficiales, el sector manufactura y comercialización de productos). No biotecnológico argentino tiene una facturación obstante, algunas start-ups y pequeñas y medianas estimada de US$2.100 millones (0,5 por ciento del empresas (PYMEs) dedicadas a la biotecnología PIB) y emplea alrededor de 50.000 trabajadores.61 (EDBs) se enfocan únicamente en el desarrollo 59  De acuerdo con los Indicadores Biotecnológicos Clave de la OCDE: https://www.oecd.org/innovation/inno/keybiotechnologyindica- tors.htm 60  En 1986, el primer estudio sobre el sector biotecnológico en Argentina encontró 32 empresas locales (Bercovich y Katz, 1990). 61  Basado en una presentación del Subsecretario de Economía del Conocimiento en la primera reunión del Clúster de Biotecnología de la Provincia de Córdoba (11 de mayo de 2022). 62  Fuente: Encuesta Nacional de Dinámica del Empleo y la Innovación. 118 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Tabla 4.1 La mayoría de las empresas biotecnológicas son farmacéuticas y proveedoras de servicios de I+D Empresas por sector (2019) Número de empresas, Porcentaje del total de Sector 2019 empresas (%) Productos farmacéuticos 31 22,3 Servicios de I+D 25 18 Otros servicios a las empresas 15 10,8 Otras actividades agrícolas 14 10,1 Servicios agrícolas 11 7,9 Productos químicos 10 7,2 Alimentos y bebidas 9 6,5 Producción de semillas 9 6,5 Equipos eléctricos, de radio y televisión e instrumental médico 15 11 Total 139 100 Fuente: Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (2021). Encuesta de I+D al sector empresarial. Actividades biotecnológicas en Argentina. Años 2013-2019. Buenos Aires. de tecnologías (empresas de I+D).63 En cuanto al Innovación, 2021). Si se tiene en cuenta el creciente grado de capacidad tecnológica de las empresas número de start-ups y la mayoría de las empresas biotecnológicas, la mayoría pueden clasificarse biotecnológicas que no se incluyeron en la última en- como innovadoras. Sólo algunas grandes empresas cuesta, la proporción de pequeñas empresas es aún no dedicadas a la biotecnología (ENDBs) y algunas mayor. Cabe señalar que la mayoría de las pequeñas PYMEs EDBs tienen poco desarrollo tecnológico empresas son EDBs. propio (Figura 4.1). Se trata de empresas que aplican técnicas biotecnológicas bien conocidas (como 4.1.2 Farmacéuticas y servicios de I+D las utilizadas en reproducción asistida animal o son los principales sectores humana, o micropropagación de plantas), pero no invierten en sus propios esfuerzos innovadores para Uno de los principales atributos de la biotecnolo- desarrollar nuevas tecnologías o aplicar técnicas gía es su carácter intersectorial, dada la amplia biotecnológicas para crear nuevos productos. gama de aplicaciones potenciales de las tecnolo- gías biotecnológicas. En Argentina, el sector farma- Un rasgo distintivo de la actividad biotecnológi- céutico representa la mayor parte de las empresas ca a nivel mundial es el predominio de pequeñas biotecnológicas, con un 22 por ciento (Tabla 4.1). Le y medianas empresas64, una característica que siguen el sector de servicios de I+D (con 18 por ciento) también prevalece en Argentina. De las 139 em- y el sector agrícola, cuyos productores y empresas presas biotecnológicas identificadas en la última de servicios, junto con los productores de semillas, su- encuesta oficial, el 75 por ciento son pequeñas y me- man otro 25 por ciento. También destacan los “Otros dianas empresas (Ministerio de Ciencia, Tecnología e servicios”, con un 11 por ciento del total de empresas. 63  Según las definiciones de la OCDE, las empresas de biotecnología pueden clasificarse en: i) empresas dedicadas a la biotecnología (EDBs), cuya actividad predominante consiste en la aplicación de técnicas biotecnológicas en la producción de bienes o servicios y/o en la ejecución de I+D en biotecnología; ii) empresas de I+D en biotecnología (EDBs de I+D), que realizan actividades de I+D en el área de la biotecnología pero no desarrollan ni venden productos biotecnológicos; y iii) empresas que realizan actividades de I+D o de producción en las que intervienen tecnologías biotecnológicas, pero no como actividad principal (ENDBs): típicamente empresas que tuvieron su origen en el área química o biológica y que dedican parte de sus recursos al desarrollo o aplicación de la biotecnología, ya sea como unidad de negocio independiente o como parte de las actividades de la empresa. 64  OCDE Indicadores clave de biotecnología: http://www.oecd.org/sti/inno/keybiotechnologyindicators.htmOECD (2018). UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 119 Tabla 4.2 Los proyectos biotecnológicos están dominados por el sector de la salud Proyectos por área de aplicación (2019) Número de Porcentaje del total de Área de aplicación proyectos* proyectos (%) Salud humana 90 38.6 Agricultura 52 22.3 Sanidad animal 30 12.9 Producción industrial 19 8.1 Reproducción animal 16 6.9 Otros 12 5.2 Tratamiento medioambiental 7 3 Acuicultura 4 1.7 Bioinformática 2 0.9 Bioenergía 1 0.4 Total 233 100 Fuente: Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (2021). Encuesta de I+D al sector empresarial. Actividades biotecnológicas en Argentina. Años 2013-2019. Buenos Aires. Nota: *Una misma empresa puede informar de uno o varios proyectos. La mayoría de los proyectos relacionados con empresas representan el 61 por ciento de la inversión la biotecnología que llevan a cabo las empresas total en I+D en biotecnología, las pequeñas empresas biotecnológicas argentinas se enfocan en las biotecnológicas realizan el mayor esfuerzo en I+D, áreas tradicionales de la salud y la agricultura. representando el 45,4 por ciento de sus ventas totales Las aplicaciones en salud humana representan (Tabla 4.3). Datos de una encuesta a 30 empresas la mayor parte (38 por ciento), seguidas de la realizada por la Cámara Argentina de Biotecnología agricultura (22 por ciento), la sanidad animal (12 por (CAB) revelan que, en 2021, 665 empleados de un ciento), la producción industrial (8,1 por ciento) y la total de 18.210 se dedican a actividades de I+D (3,65 reproducción animal (6,9 por ciento). Sin embargo, por ciento). El total de empleados en I+D pasó de también hay proyectos biotecnológicos en algunos 525 a 665 en el período 2019-2021 (27 por ciento). sectores o temas emergentes, como el tratamiento En cuanto a los resultados de la innovación, los medioambiental (3 por ciento), la acuicultura (1,7 datos de 2019 indican que el 47 por ciento de las por ciento), la bioinformática (0,9 por ciento) y la empresas biotecnológicas argentinas declararon bioenergía (0,4 por ciento) (Tabla 4.2). haber mejorado significativamente un producto biotecnológico existente. A su vez, el 24 por ciento 4.1.3 El sector está impulsado por la indicó haber lanzado un nuevo producto tecnológico innovación en el mercado nacional, y el 11 por ciento en el mercado internacional. El sector biotecnológico puede caracterizarse como un ecosistema impulsado por la innovación. Las estadísticas de patentes muestran que El sector farmacéutico representó el 62 por ciento hay alrededor de 600 patentes biotecnológicas de la inversión total en I+D en 2019, seguido por el solicitadas en Argentina, aunque una proporción sector de servicios de I+D (10 por ciento) y el sector menor de ellas son presentadas por residentes. 65 químico (9 por ciento). Mientras que las grandes Entre 2005 y 2017, los residentes presentaron 112 65  Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (2014). 120 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Tabla 4.3 Las pequeñas empresas biotecnológicas realizan el mayor esfuerzo en I+D Inversión en I+D en biotecnología y ventas de bienes y servicios biotecnológicos, por tamaño de empresa (2019) Inversión en I+D en biotecnología Inversión en I+D en biotecnología Tamaño de la empresa (millones de AR$ corrientes) como % de las ventas Total % Total % Pequeña 77 55,4 164 14 45,4 Mediana 31 22,3 296 25,2 7,4 Grande 31 22,3 713 60,8 2,2 Total 139 100 1,173 100 3,2 Fuente: Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (2021). Encuesta de I+D al sector empresarial. Actividades biotecnológicas en Argentina. Años 2013-2019. Buenos Aires. patentes en biotecnología. Esto sitúa a Argentina publicaciones por millón de habitantes para el por delante de países sudamericanos como Chile (19) período 2000-2020, Argentina, con 32 publicaciones y Colombia (13), aunque muy por debajo de Brasil por millón de habitantes, está muy por debajo de (223). En los países líderes en biotecnología –Japón, Estados Unidos (388 por millón de habitantes), Reino Estados Unidos y Alemania– las patentes solicitadas Unido (96 por millón de habitantes) y Alemania (73 por residentes fueron muy superiores (49.965; por millón de habitantes). Sin embargo, Argentina es 31.014 y 16.655; respectivamente). 66 Biosidus, Inis el líder regional, superando las tasas de otros países Biotech y Bioceres se destacan entre las empresas latinoamericanos como Brasil (23), Colombia (10) y residentes que solicitaron patentes biotecnológicas Perú (3).67 en el período 1990-2020 en Argentina. Entre las instituciones públicas, el Consejo Argentino de 4.1.4 El sistema de innovación Ciencia y Tecnología (CONICET), la Universidad implica interacciones entre empresas Nacional del Litoral y el Instituto Nacional de biotecnológicas, organismos públicos y Tecnología Agropecuaria (INTA), poseen más de 15 organizaciones extranjeras patentes en el período analizado. Las empresas biotecnológicas argentinas son Los artículos publicados por investigadores consideradas los actores centrales del ecosiste- argentinos en revistas internacionales se ma biotecnológico de innovación, en términos de remontan a la década de 1960; desde entonces, relacionarse con otros actores. Estas interacciones el número de publicaciones ha aumentado tienen diversos propósitos, tales como crear nuevos cada década. En el período 2010-2019, hubo 947 desarrollos biotecnológicos (alianzas de I+D), trans- publicaciones de investigadores argentinos en ferir o recibir conocimiento (licenciamiento de co- revistas internacionales, un 0,47 por ciento del nocimiento), recibir financiamiento para desarrollar total mundial y un 197 por ciento más que en la tecnologías e innovar (flujos de financiamiento), so- década anterior (con 369 publicaciones en el período licitar apoyo para la creación de empresas (espacio 2000-2009). Sin embargo, desde una perspectiva físico para incubar la empresa, creación de un plan internacional, Argentina está muy por detrás de de negocios, etc.) y llevar un desarrollo al mercado los países líderes. Si se considera el indicador de (regulación del producto) (Figura 4.2). 66  Cálculos de los autores basados en OECD Stat. 67  Fuente: Scopus. UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 121 Figura 4.2. Figura 4.2 Mapa del ecosistema biotecnológico argentino Mapa del ecosistema biotecnológico argentino Organizaciones en el extranjero Altos PYMEs PYMEs EDBs EDBs Start-ups Argentina PYMEs Desarrollos tecnológicos propios Start-ups ENDBs Instituciones de CTI Grandes Políticas productivas y de CTI ENDBs Incubadoras Aceleradoras de negocios PYMEs Agencias reguladoras EDBs Bajos Bajas Altas Capacidades productivas y de marketing Licencias, Transferencia de tecnología Financiamiento Colaboraciones de I+D Creación de firmas y productos, soporte de mercado Fuente: Stubrin (2022). Las colaboraciones en I+D y los acuerdos de licen- los organismos públicos de ciencia y tecnología hacia ciamiento de las empresas biotecnológicas impli- una visión y práctica más favorable a la vinculación can sobre todo a instituciones de ciencia, tecnolo- con el sector privado. gía e innovación (CTI). Estas instituciones son en su mayoría universidades, instituciones que pertenecen Las empresas biotecnológicas también participan al CONICET o al INTA. Estas organizaciones colabo- en acuerdos de licenciamiento y colaboraciones ran con el sector privado en la transferencia de tec- de I+D con organizaciones extranjeras. Entre 2003 nología, la prestación de servicios de ciencia y tec- y 2008, las empresas biotecnológicas celebraron 90 nología (CyT) y la participación en colaboraciones de acuerdos de I+D con organizaciones de otros países: I+D. Las estimaciones indican que Argentina cuenta 50 con empresas extranjeras y 40 con organizacio- con alrededor de 3.000 investigadores, 185 grupos nes científicas y tecnológicas (lo que representa el 40 de investigación y 1.050 proyectos de investigación por ciento de todas las colaboraciones en I+D que las biotecnológica llevados a cabo en universidades, ins- empresas llevaron a cabo durante el periodo 2003- titutos del CONICET y estaciones experimentales del 2008; Stubrin, 2013). Los vínculos con organizacio- INTA, la mayoría ubicados en las provincias de Bue- nes extranjeras también han aumentado en los últi- nos Aires, Santa Fe y Córdoba (Ministerio de Ciencia, mos años. Las start-ups biotecnológicas nacen como Tecnología e Innovación, 2016). La cooperación en organizaciones en red que establecen alianzas tanto conocimiento entre las empresas biotecnológicas ar- a nivel local como en el extranjero. gentinas y las instituciones de CTI se ha intensifica- do en las últimas décadas, explicada en gran medida Las políticas públicas han sido fundamentales por un proceso de aprendizaje institucional dentro de para el financiamiento de las actividades de I+D las instituciones de CTI. Esto las ha llevado a crear de las empresas biotecnológicas y para la crea- y fortalecer sus propias oficinas de transferencia de ción de empresas de base científica. Los instru- tecnología, acompañado de cambios en la cultura de mentos de política horizontal para la promoción de 122 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA la actividad científica y la innovación, así como otros biotecnológicas en el país. Las agencias reguladoras de carácter vertical, específicamente orientados a la también son cruciales para crear normas de biose- promoción de la innovación en el sector, han contri- guridad para los nuevos productos. El SENASA y la buido a la creación de capacidades locales. Los pro- ANMAT (Administración Nacional de Medicamentos, yectos financiados por el Fondo Argentino Sectorial Alimentos y Tecnología Médica) son las dos principa- (FONARSEC), cuyo objetivo era promover proyectos les agencias reguladoras del país. de asociación entre el sector científico-tecnológico y el sector productivo para ayudar a resolver proble- 4.1.5 Las ventajas comparativas han mas sociales y económicos, fue un catalizador para contribuido al crecimiento del sector y el surgimiento de nuevas plataformas tecnológicas han brindado oportunidades estratégicas y productivas en biotecnología. Otra importante he- rramienta de política fue el Programa EMPRETEC- La educación y formación en áreas relacionadas NO, que contribuyó al nacimiento de nuevas EDBs en con la biotecnología se han ampliado el país. Desde 2007, dos nuevas políticas han tenido impactos significativos en la promoción del sector La capacidad de formar recursos humanos es biotecnológico: (i) la Ley de Biotecnología (promul- esencial para el desarrollo de una actividad in- gada en 2007), que otorgó beneficios fiscales a las tensiva en conocimiento como la biotecnología, empresas biotecnológicas; y (ii) la promulgación de y ha resultado crucial para los primeros avan- la Ley 27.349 de Capital Emprendedor, que creó el ces de la biotecnología en la década de 1980 y Fondo Nacional de Capital Emprendedor (FONDCE). su posterior crecimiento. En las últimas décadas, Este fondo funciona como un sistema de coinversión la oferta académica de cursos de grado y posgrado para el financiamiento de nuevos emprendimientos con la biotecnología como epicentro se ha expandido en el que el Estado argentino se compromete a inver- notablemente, complementando cursos en las áreas tir el doble de lo invertido por el sector privado (ver de ciencias médicas y de la salud, ciencias naturales Sección 4.1.5). y exactas, ciencias agropecuarias e ingeniería. Ac- tualmente, en sus universidades públicas y privadas, Las aceleradoras científicas, las incubadoras y Argentina ofrece 15 carreras de grado y 12 especia- las agencias reguladoras son también elementos lizaciones de posgrado en biotecnología y disciplinas clave del ecosistema para convertir los avances afines. Una nueva licenciatura en biotecnología de la científicos en empresas que ofrezcan productos Universidad Nacional de Córdoba ha atraído a más al mercado. Las aceleradoras científicas no sólo de 700 nuevos estudiantes de grado, convirtiéndose proporcionan financiamiento inicial, sino que se des- en la segunda carrera más elegida de la Facultad de criben a sí mismas como “constructoras de empre- Ciencias Químicas tan sólo dos años después de su sas” (“company builders”). Ayudan a las start-ups a creación.69 desarrollar un plan de negocios o las asesoran sobre la normativa de derechos de propiedad intelectual Las capacidades productivas y empresariales (DPI). Las incubadoras son clave para proporcionar son fuertes espacios en los que se establezcan las start-ups.68 En el país hay cuatro incubadoras para start-ups bio- Argentina tiene capacidad empresarial y produc- tecnológicas. Sin embargo, hace falta infraestruc- tiva en sectores donde las biotecnologías se apli- tura que proporcione espacio suficiente para satis- can ampliamente, como la agricultura, la salud y facer la demanda del creciente número de start-ups la industria de los alimentos. El país se encuentra 68  En 1999 se creó la Asociación Nacional de Incubadoras, Parques y Polos Tecnológicos (AIPYPT). Dos años después, la Secretaría de Ciencia y Tecnología (SECyT) financió un programa para la planificación e implementación de incubadoras y parques tecnológicos en el país. 69  Discurso de Marcelo Mariscal, Decano de la Facultad de Ciencias Químicas de la Universidad Nacional de Córdoba, en la 1era. Reu- nión del Clúster Biotecnológico de Córdoba, 12 de mayo de 2022. UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 123 RECUADRO 4.1. LAS CAPACIDADES PRODUCTIVAS LOCALES HAN AYUDADO A DESARROLLAR NUEVAS EMPRESAS BIOTECNOLÓGICAS En el campo de la biotecnología agrícola, la start-up Bioheuris es un caso a destacar. Bioheuris, una firma nacional creada en 2016, está considerada una de las cinco empresas de biotecnología agrícola más importantes del mundo. Bioheuris desarrolló una tecnología patentada de edición genética basada en CRISPR (tres patentes provisionales en Estados Unidos) que ayudaría a utilizar menos herbicidas para eliminar las malas hierbas en soja, sorgo y alfalfa. Las alianzas con empresas locales de semillas han sido clave para su crecimiento y estrategia empresarial, proporcionando el material genético para probar la tecnología, así como para su financiamiento y potencial comercialización posterior. Las primeras pruebas de esta tecnología en la semillera argentina Santa Rosa fueron cruciales para acceder a los primeros fondos de inversión. Bioheuris cuenta con laboratorios de biología molecular e instalaciones para el manejo de plantas en el Centro Científico Tecnológico de Rosario y en el Helix Center de Saint Louis (Estados Unidos). La empresa biotecnológica argentina Keclon, creada en 2011, desarrolla enzimas industriales de calidad competitiva a nivel internacional para las industrias de aceites comestibles, alimentos, biodiésel y nutrición animal. Las enzimas son soluciones biotecnológicas innovadoras que mejoran el rendimiento industrial sin dañar el medio ambiente. La empresa se originó a partir de las demandas del sector de producción de biodiesel en Argentina que, siendo uno de los mayores productores y exportadores mundiales de biodiesel a base de soja, enfrentaba un problema de impureza del biodiesel, que reducía su calidad. Un equipo de investigadores del CONICET liderado por el Dr. Hugo Menzella desarrolló enzimas para optimizar la calidad, la eficiencia y el costo de la producción de aceite y biodiesel. Este desarrollo patentado dio origen a Keclon, que actualmente desarrolla enzimas para diversas industrias en Argentina y en el mercado internacional. Si bien Keclon recibe apoyo público (a través del CONICET) y financiamiento de la agencia de I+D+I (a través de los programas FONARSEC y Empretecno), que fueron clave en sus inicios (Kantis y Federico, 2016), más del 90 por ciento del financiamiento de la empresa proviene de inversionistas privados, en particular de la industria aceitera local. Molinos Agro, una de las principales aceiteras del país, fue el primer cliente e inversionista, y utiliza las enzimas de Keclon para tratar un millón de toneladas de aceite al año. Otras empresas aceiteras locales vinculadas a Keclon son Santa Fe Aceites y Ganagrin. Gracias a la inversión de capital privado y público, la empresa pudo montar una planta de producción en la provincia de Santa Fe con una capacidad de 65.000 litros de fermentación (ampliable a 200.000) con tecnologías de fermentación a gran escala. Emplea alrededor de 100 personas. entre los principales productores agrícolas y expor- salud. Para estas empresas, Argentina actúa como tadores de alimentos del mundo, y cuenta con una una “inmensa planta piloto”, un enorme campo de importante industria local de semillas y una indus- pruebas para sus nuevos desarrollos a escala mun- tria farmacéutica con una elevada participación de dial. El crecimiento de las start-ups EDBs en el país empresas nacionales. En la década de 1980, algunas ha convertido a Argentina en el principal proveedor empresas establecidas en estos sectores empezaron de proyectos para IndieBio, la primera acelerado- a adquirir capacidades de I+D en biotecnología para ra de start-ups biotecnológicas del mundo (Engler, desarrollar vacunas, medicamentos, nuevas varieda- 2023). Las EDBs (en su mayoría start-ups) estable- des de semillas, etc. En otras palabras, las empre- cen alianzas a nivel local con empresas establecidas sas que utilizaban tecnologías biológicas o químicas en diversos campos de aplicación (salud humana, empezaron a diversificarse hacia la adopción de la sanidad animal, semillas, alimentos, etc.) que cuen- biotecnología. También han surgido empresas dedi- tan con el conocimiento productivo, los activos espe- cadas a la biotecnología, muchas de ellas start-ups cíficos (invernaderos, por ejemplo), la capacidad de que desarrollan tecnologías que pueden aplicarse en comercialización y otros conocimientos y recursos los sectores agrícola, alimentario, energético o de la complementarios (Recuadro 4.1). 124 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Las aceleradoras de empresas impulsan el el sector privado, el Estado invertiría dos pesos, con dinamismo de la industria un tope de US$300.000 por cada emprendimiento. Estos fondos actúan como Ayuda Financiera de La aparición de aceleradoras científicas ofrece Liquidación Condicionada, lo que implica que sólo se nuevas oportunidades de desarrollo en el sector reembolsan si la empresa tiene éxito. En Argentina de la biotecnología. Se estima que desde 2017 se existen cuatro aceleradoras de empresas de base han creado alrededor de 65 start-ups biotecnológicas científica, dos de las cuales sólo están enfocadas a apoyadas por las aceleradoras de empresas del país. empresas biotecnológicas (GridX y SF500). En 2022, La creación del FONDCE por la Ley 27.349 de Capital la provincia de Córdoba también puso en marcha Emprendedor en marzo de 2017 ofrece un acuerdo Coinversión Biotech, una iniciativa que reproduce el público-privado para estimular la inversión en start- modelo del FONDCE a escala provincial (Recuadro ups innovadoras. La ley estipuló un sistema de 4.2).70 coinversión: por cada peso argentino invertido por RECUADRO 4.2. ACELERADORAS CIENTÍFICAS EN ARGENTINA CITES (Centro de Innovación Tecnológica, Empresarial y Social). CITES es la primera aceleradora científica de Argentina y se define como una constructora de empresas (venture builder), que traduce las capacidades locales en oportunidades de inversión para inversionistas globales. CITES cuenta con el apoyo gerencial de las áreas corporativas del Grupo Sancor Seguros, su principal inversionista. Ofrece espacio para incubar y establecer start-ups con oficinas, instalaciones con espacios comunes para trabajar (co-working) y laboratorios en tres ciudades argentinas: Sunchales (donde está la sede), Buenos Aires y Bariloche. El modelo de negocio se inspira en las incubadoras de Israel. Invierte hasta US$750.000 en capital semilla y hasta US$600.000 en capital de seguimiento. CITES tiene una cartera de 15 empresas con más de 25 patentes y más de 100 científicos involucrados. Sus sectores incluyen el farmacéutico, implantes médicos, descubrimiento de fármacos, tecnología alimentaria, equipos médicos, agrotecnología y drones, diagnóstico médico y robots. Es el primer fondo de capital de riesgo con colocación pública en Argentina. Aceleradora del Litoral. Esta nació en la ciudad de Santa Fe en 2017 como un consorcio fundado por la Universidad Nacional del Litoral, el Parque Tecnológico Litoral Centro y la Bolsa de Comercio de Santa Fe, con la Unión Industrial de Santa Fe como órgano consultivo. Se diferencia de otras aceleradoras científicas por su trayectoria, al estar estrechamente vinculada al sistema científico-tecnológico, lo que le brinda una experiencia muy profunda en la evaluación de proyectos y un vasto conocimiento del entorno científico y su cultura organizacional. Invierte en diversos sectores: biotecnología, ciencias de la vida, salud humana, sanidad animal, medio ambiente, agroindustria, dispositivos y equipos médicos, química fina, salud digital, nanotecnología e ingeniería. La inversión inicial promedio de las empresas es de US$500.000 y alrededor de US$1,5 millones de inversión de seguimiento en rondas sucesivas de financiamiento. Desde su creación, ha atraído a 233 empresas, preseleccionado a 58 e invertido en 5 empresas biotecnológicas: Inbioar, Bioheuris, Infira y BioSynamptica S.A. 70  Véase https://innovaryemprendercba.com.ar/coinversion-biotech. UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 125 RECUADRO 4.2. CONTINUACIÓN GRID Exponential (GridX). GridX es una aceleradora centrada en la biotecnología. Creada en 2017, se define como una constructora de empresas (company builder), que pone en contacto a científicos y emprendedores para crear empresas biotecnológicas que resuelvan problemas globales. Sus áreas de interés son la agricultura, la alimentación, el diagnóstico, la salud y las herramientas biotecnológicas. La lógica de GridX se basa en generar equipos que complementen y equilibren las capacidades científicas y empresariales para promover el éxito en el mercado. Acerca los mundos científico y empresarial para la creación de nuevas empresas. Invierte un capital inicial máximo de US$500.000 por start-up. Su cartera incluye 39 empresas biotecnológicas, y espera seleccionar alrededor de 10 start-ups al año para su financiamiento. Algunos ejemplos son: Microgenesis, Stamm, Beeflow, Caspr, Michroma, Feedvax, Tomorrow Food, Bitgenia y OncoPrecision. SF500. Ubicado en la ciudad de Rosario (provincia de Santa Fe), SF500 es un fondo de inversión y una aceleradora de empresas biotecnológicas, cuyo objetivo es crear 500 nuevas start-ups biotecnológicas en los próximos 10 años. SF500 fue establecido en marzo de 2022 por el grupo Bioceres e inversionistas privados (90 por ciento del capital total) y la provincia de Santa Fe (10 por ciento del capital total). Invertirá US$250.000 en emprendimientos en etapas tempranas. SF500 es también una constructora de empresas (company builder), y ofrece asesoramiento legal, financiero, de gestión y de propiedad intelectual a los emprendimientos. También provee infraestructura y laboratorios a través de su alianza con el Instituto Nacional de Agrobiotecnología Rosario (INDEAR), una organización de investigación y desarrollo creada por el grupo Bioceres y el CONICET en 2004. SF500 ha invertido en cuatro empresas: Wonder, Oncoliq, Biota Life y Dharma Biosciences. Coinversión Biotech. Nacido en marzo de 2022, Coinversión Biotech se enfoca en empresas científico- tecnológicas de la provincia de Córdoba que tengan un acuerdo o compromiso de inversión con un inversionista ángel, una aceleradora o un fondo de inversión. El programa cuenta con un presupuesto total de US$400.000. Coinversión Biotech puede coinvertir con inversionistas ángeles con un ticket público de entre US$30.000 y US$50.000, o coinvertir con aceleradoras o fondos de inversión con un ticket público de US$50.000. Fuente: Banco Mundial, con base en entrevistas con las principales partes interesadas del sector. Las capacidades crecientes de vinculación y la competitividad de las empresas depende en gran colaboración son vitales medida de la capacidad y rapidez con que puedan incorporar nuevos conocimientos. También significa Desarrollar las capacidades que permiten a las que llevar a cabo procesos de aprendizaje y desa- empresas colaborar e intercambiar recursos y co- rrollar nuevas tecnologías de forma aislada es muy nocimientos con terceros es crucial en el mundo arriesgado y costoso. La mejor estrategia es, por lo de la biotecnología. Existen dos razones principales tanto, convertirse en empresas en red. para ello. En primer lugar, la base de conocimientos en la que se basa la biotecnología es cada vez más En los últimos 15 años, el sistema científico-tec- amplia y compleja, lo que hace muy difícil que todo nológico público ha adquirido capacidades insti- el conocimiento se concentre bajo “un mismo techo”. tucionales para la transferencia de tecnología y En segundo lugar, el cambio tecnológico se está pro- el establecimiento de vínculos. Esto se debe a una duciendo a un ritmo vertiginoso. Esto significa que visión menos negativa de la colaboración de los cien- 126 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA tíficos con la industria y a una mayor necesidad de empresas de base tecnológica (EBT) para el estudio, las empresas de colaborar para introducir tecnolo- diagnóstico, control, prevención y tratamiento de la gías innovadoras en el mercado. Así, ha aumentado enfermedad, con un financiamiento total de hasta la colaboración en el sistema local, que puede ser US$5 millones. Esta iniciativa fomentó una impor- unidireccional –mediante la compra de servicios tec- tante colaboración dentro del propio sector público nológicos, el acceso a activos específicos (equipos, (involucrando al Ministerio de Salud, CONICET, INTA, espacio físico) o la concesión de licencias– o conjun- ANLIS y universidades, y al Ministerio de Ciencia, ta, por ejemplo, colaborando en proyectos de I+D. Tecnología e Innovación Productiva) así como con el sector privado. Lo hizo a través de: (i) la participación La pandemia de COVID-19 marcó un hito en la co- de científicos no acostumbrados a la ciencia aplica- laboración público-privada en el ámbito de la bio- da; (ii) la aceleración de los plazos en los procesos de tecnología. La Agencia de Investigación y Desarrollo transferencia y regulación de las agencias del sector e Innovación (I+D+I) (antes conocida como ANPCYT) público, lo que acortó los tiempos y alentó a hacer creó la Unidad de Coronavirus COVID-19 junto con más investigación;71 y (iii) la creación de nuevas co- el MINCyT y el CONICET. La Unidad lanzó una con- laboraciones público-públicas y público-privadas, lo vocatoria especial de propuestas de proyectos (Ideas que condujo al desarrollo de una vacuna contra el Proyecto COVID-19) para financiar el desarrollo de COVID-19, tratamientos para el COVID-19 y kits de proyectos realizados por investigadores nacionales y diagnóstico (Recuadro 4.3). RECUADRO 4.3. LA COLABORACIÓN Y LOS AVANCES TECNOLÓGICOS AYUDARON A RESPONDER A COVID-19 ARVAC Cecilia Grierson: una vacuna contra el COVID-19 Un equipo de investigadores del Instituto de Investigaciones Biotecnológicas de la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM) y del CONICET, liderado por la Dra. Juliana Cassataro, se presentó a la convocatoria del Proyecto Ideas COVID-19 para el desarrollo de una vacuna COVID basada en proteínas recombinantes, tecnología ya aplicada en vacunas contra la Hepatitis B o el VPH. El grupo de trabajo tenía experiencia en el desarrollo de adyuvantes para vacunas contra enfermedades infecciosas, como lo demuestran diversas publicaciones y patentes. A través de la Agencia de I+D+I, el equipo de investigación de la UNSAM se asoció con el Laboratorio Cassará, una empresa farmacéutica argentina con importantes capacidades de I+D en biotecnología, escalamiento y capacidad de producción bajo estándares de buenas prácticas de fabricación, así como conocimientos de la regulación. Esta colaboración público-privada permitió al equipo científico de la UNSAM y al Laboratorio Pablo Cassará, a través de un convenio de investigación y desarrollo, aunar capacidades para desarrollar la vacuna contra el COVID-19 ARVAC Cecilia Grierson. En marzo de 2022 fueron autorizados por la ANMAT para realizar estudios clínicos de Fase 1 en humanos. Previamente, se habían obtenido dos prototipos de vacunas que demostraron en estudios en modelos animales el potencial de inducir muy buenos niveles de anticuerpos neutralizantes del virus y respuesta inmune de las células T, en línea con los requerimientos actuales para las vacunas que previenen el COVID-19. Los estudios preclínicos fueron financiados por la Agencia de I+D+I en el marco de la convocatoria “Ensayos en vivo de vacunas argentinas COVID-19” a través del FONARSEC, mientras que el desarrollo industrial, escalamiento y el ensayo clínico de Fase I están financiados por el Laboratorio Pablo Cassará. 71  Por ejemplo, la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (ANMAT) puso en marcha un mecanismo ultrarrápido de aprobación de protocolos de investigación clínica y se estableció un modelo común para los comités de ética de los hos- pitales. UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 127 RECUADRO 4.3. CONTINUACIÓN Tratamiento para COVID-19: Suero hiperinmune anti-SARS-CoV-2 El proyecto de suero hiperinmune anti-SARS-CoV-2 fue otro de los seleccionados por el Proyecto Ideas COVID-19. Se trata de una droga biológica desarrollada para el tratamiento de personas infectadas con SARS-CoV-2, con el objetivo de reducir su impacto y letalidad. Fue aprobado por la ANMAT luego de obtener resultados positivos en ensayos clínicos de Fase 2/3: redujo la mortalidad a casi la mitad (45 por ciento) en pacientes con COVID-19 grave, y los pacientes tratados mostraron una reducción del 24 por ciento en la internación en terapia intensiva y del 36 por ciento en la necesidad de asistencia respiratoria mecánica. Este desarrollo tecnológico es el resultado del trabajo conjunto de una red público-privada encabezada por la empresa Inmunova junto con el Instituto Biológico Argentino (BIOL) y la Administración Nacional de Laboratorios e Institutos de Salud Dr. Carlos G. Malbrán (ANLIS). También cuenta con la colaboración del CONICET, la Fundación Instituto Leloir (FIL), Mabxience –empresa especializada en biosimilares y biofármacos– y la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM). Inmunova se encarga del proceso de desarrollo del suero. Es una empresa público-privada nacional de biotecnología fundada en 2009 por científicos argentinos como spin-off del centro de investigación FIL. La empresa está incubada en la Fundación Argentina de Nanotecnología (FAN) y está especializada en la investigación, diseño y desarrollo de fármacos innovadores para enfermedades raras. El Instituto Biológico Argentino (BIOL), encargado del desarrollo de lotes de ingeniería de sueros para ensayos preclínicos y clínicos, es una empresa nacional de larga trayectoria fundada en 1908, que se especializa en la producción de inyectables, semisólidos y productos biológicos. La asociación conjunta entre Inmunova y BIOL se basó en sus capacidades tecnológicas complementarias: Inmunova está especializada en inmunología, mientras que BIOL se enfoca en la producción de sueros hiperinmunes. Ambas empresas ya habían trabajado juntas en un proceso conjunto de codesarrollo de un suero heterólogo para el síndrome urémico hemolítico. Sobre la base de esta colaboración previa, decidieron volver a unir sus fuerzas en este nuevo proyecto. El Instituto Nacional de Enfermedades Infecciosas (INEI- ANLIS) realizó pruebas en sus laboratorios y midió la capacidad del suero para neutralizar el virus COVID-19. Reactivos de diagnóstico En menos de 90 días, se desarrollaron 4 pruebas para COVID-19 que fueron aprobadas por las autoridades reguladoras (Tabla 4.4), y se alcanzó una capacidad potencial de producción de 240.000 kits por semana. Además, otros 53 proyectos de investigación –específicamente para kits de diagnóstico– fueron presentados y admitidos a la convocatoria de ANCyPT, lo que revela las capacidades de todo el sistema para abordar el trabajo en este tipo de dispositivos. Tabla 4.4 Kits de diagnóstico para COVID-19 desarrollados a través de asociaciones público-privadas Tiempo de Producción Nombre del Kit Tipo de Kit Desarrolladores Estado del Kit Desarrollo semanal Instituto Leloir y COVIDAR IgG Serológico Aprobado por ANMAT 45 días 10.000 Laboratorio SRL CONICET, ICT C. Milstein y NEOKIT TECNOAMI RT-PCR Aprobado por ANMAT <60 días 50.000 Laboratorio Pablo Cassará Diagnóstico UNIQUI, UNSAM, ELA-CHEMSTRIP molecular - Easy Chemtest y Productos Aprobado por ANMAT <90 días 100.000 Loop Amplification Biológicos SA Argenomics y ZEV COVIDAR-DX RT-PCR Aprobado por ANMAT <90 días 100.000 Diagnostics RT-PCR No disponible UNQUI y Hospital Italiano En desarrollo En desarrollo En desarrollo Tecnología Crisper Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), “La salud como desafío productivo y tecnológico: capacidades locales y autonomía sanitaria en la Argentina postpandemia”, Documentos de Proyectos (LC/TS.2020/172- LC/BUE/TS.2020/2), Santiago, 2020. 128 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 4.1.6 Principales cuellos de botella para Financiamiento de equipos e I+D fortalecer la competitividad del sector Aumentar la inversión en actividades de I+D. El Educación, formación y habilidades sector biotecnológico se beneficiaría de un mayor compromiso de inversión en I+D por parte de los Abordar una escasez emergente de capital huma- sectores público y privado. El financiamiento dispo- no. Argentina cuenta con recursos humanos califica- nible para los investigadores en el sistema público dos en ciencias básicas e ingeniería que investigan en de investigación es generalmente bajo y en pesos un amplio espectro de biociencias y biotecnologías. argentinos, con una caída de valor debido al retraso Sin embargo, el crecimiento del sector exige habili- en la asignación de fondos. El financiamiento para el dades diferentes de las que proporciona el mercado. desarrollo de tecnología e innovación es escaso y no Cada vez hay más indicios de una escasez de recur- siempre accesible para determinados tipos de em- sos humanos en determinadas áreas o disciplinas presas. Por ejemplo, las start-ups tienen dificultades (bioinformática, por ejemplo). El flujo de investigado- para acceder a programas diseñados para empresas res que se desplazan del sistema científico-tecnoló- consolidadas. Es importante disponer de instrumen- gico a la industria –alimentado por las buenas opor- tos de financiamiento diferentes para las start-ups tunidades de empleo en el sector privado, los bajos y para las pequeñas, medianas y grandes empresas salarios en las carreras académicas y un sistema de ya establecidas. Los plazos, importes y requisitos de evaluación de los investigadores que no recompen- financiamiento no suelen ajustarse bien a las nece- sa el desarrollo de la tecnología de la misma mane- sidades del sector, que implica procesos de desarro- ra que el desarrollo de la ciencia– corre el riesgo de llo tecnológico de alto riesgo y un largo periodo de crear huecos importantes en el sistema científico. Se maduración. Se necesitan políticas específicas para ha señalado que los bajos salarios de los investigado- fomentar la consolidación de fondos de capital de res y la escasez de fondos para becas de doctorado riesgo especializados. Esto implica distinguir entre y posdoctorado están socavando la atracción y re- las políticas dirigidas a fomentar las start-ups bio- tención de talento, así como la formación de nuevos tecnológicas y las dirigidas a desarrollar el ecosis- recursos humanos en el sistema científico. Esto su- tema de start-ups, que considera a los gestores de pone un obstáculo para la sostenibilidad del sector a fondos como uno de los actores clave. mediano y largo plazo. Reactivar la inversión para abordar la creciente Implementar una política de recursos humanos obsolescencia del equipamiento biotecnológico. El audaz para garantizar la sostenibilidad del eco- sector público está obsoleto y carece de equipos de sistema innovador en biotecnología. Para ello es biotecnología, lo que supone un obstáculo cada vez necesario alimentar simultáneamente la base cien- más importante no sólo para el crecimiento de las tífica del país y el desarrollo de la industria. Algunas empresas biotecnológicas, sino también para la ex- formas de hacerlo son identificar las áreas y especia- celencia científica local en este campo. Incluso la ca- lidades en las que se necesita formar a las personas pacidad de publicar artículos científicos está en pe- en ciencia básica y aplicada para generar programas ligro, según lo expresado por las partes interesadas de capacitación técnica para la industria, e identifi- locales. La falta de equipos e instalaciones adecua- car las especialidades que se requieren para el cre- dos alarga el tiempo de desarrollo científico y tec- cimiento y desarrollo de la industria biotecnológica nológico, e incluso dificulta la colaboración entre las (por ejemplo, personas con experiencia en fermenta- instituciones científicas y el sector privado. Las insti- ción, regulación, etc.). En particular, se identificó una tuciones científicas del sector público son incapaces brecha en la formación de recursos humanos en te- de satisfacer las demandas de las empresas locales mas regulatorios que puede ser transversal, tanto en (por ejemplo, la prestación de determinados servicios las agencias reguladoras como en la investigación. tecnológicos). El carácter importado de los equipos y UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 129 sus costos dificultan que los institutos públicos de que surge de las entrevistas con el CONICET es que la ciencia y tecnología puedan renovarlos a través de institución está consciente de esta situación y reco- fondos ordinarios o locales para proyectos de inves- noce la necesidad de desarrollar nuevas reglas y un tigación. Se requieren líneas de financiamiento espe- nuevo conjunto de incentivos para facilitar y activar cíficas para cubrir esta necesidad. la participación de los científicos en emprendimien- tos tecnológicos y empresariales de base científica. La estabilidad macroeconómica es clave para el desarrollo de la industria y para retener a las Eliminar los cuellos de botella en infraestructura start-ups emergentes en Argentina. La incerti- en la fase de incubación para impulsar el núme- dumbre y la inestabilidad macroeconómicas, las res- ro de start-ups biotecnológicas y su crecimiento. tricciones a las importaciones y el subdesarrollo de Esto plantea interrogantes sobre dónde se asenta- los mercados de capitales hacen que hacer negocios rán las nuevas start-ups en el futuro cuando necesi- en Argentina sea complicado, especialmente para ten ampliar sus desarrollos. Aunque existen algunas aquellas empresas que son intrínsecamente arries- incubadoras de empresas biotecnológicas en el país, gadas y que dependen de insumos estratégicos clave el espacio destinado a ellas sigue siendo insuficiente. de importación (como los reactivos importados, por ejemplo), como es el caso de las empresas relacio- Agilizar la burocracia y los largos procesos regula- nadas con la biotecnología. El contexto macroeconó- torios. Los procesos regulatorios locales pueden ser mico es particularmente desfavorable para las start- largos e inciertos, lo que afecta significativamente a ups biotecnológicas. El tiempo es oro para estas las oportunidades de innovación en sectores como empresas, por lo que se ven gravemente afectadas la biotecnología animal o sanitaria, donde el tiempo en el proceso de innovación por los largos plazos de de comercialización es crucial. Por ejemplo, la AN- importación, que, a su vez, retrasan el posible acceso MAT, la agencia reguladora de los medicamentos a nuevos fondos. Las condiciones macroeconómicas para la salud humana, tiene procesos regulatorios adversas también afectan a la ciencia biotecnológi- muy burocráticos y excesivamente largos según co- ca, ya que los investigadores no pueden obtener a mentarios de la mayoría de las partes interesadas tiempo los insumos que necesitan. entrevistadas. Las empresas señalan que esta cues- tión debería ser mejorada por la agencia reguladora. Innovación del laboratorio al mercado Durante la pandemia de COVID-19, los procesos se acortaron debido a la emergencia sanitaria. Estos Crear las condiciones para la transición del pro- procesos acelerados deben implementarse de forma ceso científico a la industria. Este es un desafío permanente. Además, dado el rápido progreso en el clave para muchas empresas. En particular, la fase desarrollo de conocimientos, el personal de las agen- de ampliación o escalamiento de los desarrollos cien- cias reguladoras debe ser capacitado y reforzado de tífico-tecnológicos en biotecnología se enfrenta a di- forma continua. ficultades en términos de falta de equipos y recursos. Desarrollar incentivos para que los investigadores del 4.2 Vehículos automotores: Una larga sistema científico participen en actividades de desa- tradición industrial debilitada por la rrollo empresarial o incluso creen una nueva empresa inestabilidad macroeconómica y una es otro objetivo clave, ya que este tipo de activida- política comercial distorsiva des no son apreciadas en las carreras académicas en Argentina. Algunas partes interesadas entrevistadas La industria automotriz es una de las actividades incluso identificaron esto último como un importante manufactureras más importantes del mundo por cuello de botella y señalaron la necesidad de actuali- su aporte a la producción, el empleo y el comercio, zar el Marco de la Carrera de Investigación Científica las cadenas productivas que genera y su contri- del CONICET (que data de 1973). Un hallazgo clave bución al desarrollo tecnológico. Su producción se 130 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA concentra en sólo 30 países, entre ellos Argentina. A la movilidad también avanza de forma exponencial, nivel global, el sector aporta el 3 por ciento del PIB basada en el papel de los gobiernos que promueven mundial, aunque en algunos países oscila entre el 5 su producción, la demanda de los consumidores y la por ciento y el 10 por ciento del PIB nacional (Alema- equiparación de precios entre los vehículos eléctricos nia, Brasil, China, Corea del Sur e India, entre otros). y los de combustión, debido principalmente a la dis- Es el cuarto sector exportador, con un 8,9 por ciento minución del precio de las baterías eléctricas. del comercio mundial, sólo por detrás de los equipos electrónicos, los combustibles y los reactores nu- 4.2.1 La industria automotriz argentina cleares. Genera alrededor de 10 millones de empleos es madura y se ha especializado directos en todo el mundo y es un fuerte estimulador recientemente en la producción de del cambio tecnológico (The World Factbook, 2022). camionetas (pick-ups) medianas El sector está inmerso en un proceso global de Argentina tiene una industria automotriz madu- cambio, con efectos sobre la producción y los mer- ra, con una larga tradición industrial. Existen 10 cados. La aparición de nuevos negocios y nuevas em- terminales, ubicadas en tres provincias (Buenos Ai- presas está redefiniendo el espacio productivo. Se es- res, Córdoba y Santa Fe), que producen todo tipo de tán configurando nuevos “ecosistemas productivos”, vehículos: automóviles, utilitarios, pick-ups, camio- bajo la influencia de varios factores: la centralidad nes y autobuses (Tabla 4.5). En conjunto tienen una del nuevo consumidor; la aceleración tecnológica; capacidad instalada de aproximadamente un millón y la influencia de los gobiernos a través de iniciati- de unidades y generan alrededor de 28.000 puestos vas de sostenibilidad, nuevos marcos regulatorios de trabajo directos (ADEFA y Ministerio de Trabajo, e incentivos gubernamentales. La electrificación de Empleo y Seguridad Social-MTEySS). Tabla 4.5 Las terminales producen todo tipo de vehículos, con una reciente especialización en camionetas (pick-ups) Terminales de producción automotriz en Argentina Capacidad productiva Empresa Ubicación (provincia) Producción (miles de unidades al año) Agrale Buenos Aires Camiones y autobuses 10 Stellantis (PSA+FCA) Buenos Aires/Córdoba Automóviles y utilitarios 300 Ford Buenos Aires Pick-ups 100 General Motors Santa Fe Automóviles 100 Iveco Córdoba Camiones 20 Mercedes Benz Buenos Aires SUVs, camiones y autobuses 50 Nissan Córdoba Pick-ups 70 Renault Córdoba Automóviles y utilitarios 90 Toyota Buenos Aires Pick-ups 160 VW Buenos Aires Pick-ups y automóviles 100 Fuente: ABECEB. Nota: SUV= Sport Utility Vehicle o vehículo deportivo utilitario. UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 131 Se calcula que el sector de las autopartes está tor, incluyendo la modernización de las estruc- formado por 400 empresas. Alrededor de 100 em- turas productivas. El Acuerdo de Complementa- presas forman parte del primer nivel de proveedores ción Económica (ACE) N14, firmado en diciembre (fabricantes de sistemas y autopartes que proveen de 1990, proporcionó el marco para el desarrollo directamente a las terminales), y las 300 restantes de la industria automotriz y señaló el camino de conforman el segundo nivel. Estas empresas están expansión de la integración bilateral con Brasil. El geográficamente situadas cerca de las termina- comercio administrado dio las señales necesarias les de ensamblaje y representan 37.000 empleos para la complementariedad en la producción. Brasil (MTEySS). Entre los productos fabricados, destaca se especializó en la fabricación de vehículos peque- la actividad metalúrgica (fabricación de moldes y ños de gama baja y en vehículos comerciales pesa- tinturas, estampado de piezas metálicas, forja, fun- dos, mientras que Argentina desarrolló primero la dición de acero y aluminio), seguida por la industria industria de automóviles de gama media y luego del plástico (inyección y fabricación de piezas plás- la de vehículos comerciales ligeros, dominados por ticas), conjuntos armados (cajas, engranajes, cajas las pick-ups. de dirección), elementos estructurales (chasis de PU y camiones), neumáticos y vidrios. Como en otros La industria automotriz argentina ha experimen- países, las empresas de autopartes que conforma tado una contracción en la última década, tanto el primer nivel están altamente tecnificadas y man- del consumo como de la producción. El mayor pico tienen altos estándares de producción, siguiendo las de producción registrado en los últimos diez años directrices de las terminales. La tecnología y los es- tuvo lugar en 2013, con 791.000 unidades, tras lo tándares son más bajos en el segundo nivel, y sus cual la producción comenzó a caer, alcanzando un integrantes a veces tienen una oferta diversificada mínimo de 276.000 unidades en 2020 (Figura 4.3. a). que sirve a industrias distintas de la automotriz. Durante 2021 y 2022, la actividad se recuperó con fuerza, retomando la senda del crecimiento hacia va- Aunque Argentina produce todo tipo de vehículos, lores más cercanos al promedio de la década (450- en los últimos años se ha especializado en la fabri- 500.000 unidades anuales). Tras alcanzar ventas cación de pick-ups medianas con una capacidad internas de 900.000 unidades anuales en 2017, las de carga de hasta 1 tonelada. La participación de ventas se han estabilizado en torno a las 400.000 este segmento en la producción total casi se ha dupli- unidades (Figura 4.3. b). cado en los últimos 10 años, pasando del 36 por cien- to en 2011 al 60 por ciento en 2021. Además, las ex- Los limitados resultados de la producción y las portaciones de pick-ups representan el 63 por ciento ventas se explican principalmente por la inestabi- de las ventas de vehículos al extranjero. Actualmente, lidad macroeconómica y las políticas distorsivas. el país se posiciona en el escenario mundial como el A diferencia de otras economías de la región, el país quinto productor de pick-ups medianas, detrás de aún no ha logrado crear las condiciones necesarias Tailandia, Estados Unidos, China y México. Hay cua- para estabilizar sus indicadores macroeconómicos. tro fabricantes: Toyota, Ford, VW y Nissan/Renault. Los cambios recurrentes en el marco regulatorio, las El segmento cuenta con elevadas capacidades de importaciones, los flujos de capital y los controles de ingeniería, plantas de producción en la frontera tec- precios, las restricciones cambiarias y una elevada nológica, una red de proveedores muy desarrollada presión fiscal, junto con otras políticas macroeconó- y competitiva y una elevada inserción en el exterior. micas fluctuantes e inconsistentes, determinadas en Por estas razones, se destaca como el segmento de gran medida por los ciclos político-electorales, han especialización que podría liderar el crecimiento de la dado lugar a décadas de desequilibrios macroeconó- industria automotriz argentina (Civetta et al., 2020). micos crónicos, crisis recurrentes y distorsiones del mercado. Todo ello ha afectado negativamente a la La integración bilateral del sector automotriz inversión y al crecimiento económico a mediano pla- con Brasil fue crucial para el desarrollo del sec- zo (Capítulo 1). 132 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA Figura 4.3 Figura 4.3. La industria automotriz ha experimentado 10 años de contracción a) Producción por mercado de destino (miles de unidades) b) Ventas al mercado nacional (incluyendo vehículos importados, en miles de unidades) Mercado interno Exportaciones Produción 791 764 617 413 433 545 513 493 494 492 359 422 248 201 219 283 341 313 957 836 901 277 803 276 687 644 710 240 351 358 148 297 292 275 460 400 259 343 386 209 200 128 165 101 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 p 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 p Fuente: ABECEB a partir de ADEFA. Tabla 4.6 La producción de vehículos automotores experimentó un importante ciclo de inversión entre 2017 y 2021 Inversiones en proyectos automotrices (2017-2025) Importe Terminal Segmento Proyecto/Modelo Inicio de la producción Millones de US$ Toyota Pick-ups Nuevo Hilux 2017 817 VW Pick-ups Amarok restyling 2017 44 Ford Pick-ups Ranger restyling 2017 73 Nissan Pick-ups Frontier 2018 600 Fiat Automóviles Cronos 2018 456 Renault Utilitarios Kangoo II 2018 80 PSA Automóviles Nuevo 208 2020 138 Iveco Camiones Nuevos motores de GNC 2020 20 VW SUVs Taos 2021 650 Nissan Pick-ups Frontier restyling 2022 130 GM Utilitarios Tracker 2022 300 MB Utilitarios Sprinter restyling 2022 150 Ford Pick-ups Nuevo Ranger 2023 580 VW PU/SUVs/motocicletas Amarok, Taos, Ducatti 2023 250 Iveco Camiones Nuevos modelos 2025 200 Toyota Pick-ups Versión híbrida 2025 NA Total 4.488 Fuente: ABECEB. Nota: SUV= Sport Utility Vehicle o vehículo deportivo utilitario. UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 133 En el periodo 2017-2021 se produjo un importan- de las exportaciones y de las ventajas competitivas te ciclo de inversión en la industria automotriz existentes en el país. Argentina mantiene ventajas (Tabla 4.6). Este proceso incluyó el lanzamiento de relativas sobre Brasil en la fabricación de pick-ups, nuevas plataformas exclusivas, el rediseño (restyling) mientras que este último es más competitivo en los de los productos existentes y la modernización de segmentos de automóviles y camiones. Sin embargo, las instalaciones. Según el Sindicato de Mecánicos y existen nichos específicos en todos los segmentos Afines del Transporte del Automóvil (SMATA), las in- (vehículos comerciales, autos compactos, camiones versiones ascendieron a US$5.000 millones72 (SMA- medianos) en los que la producción argentina sigue TA et al., 2021). Desde 2021, las inversiones apenas siendo competitiva. superan los US$1.000 millones, entre las que se des- tacan las realizadas para la producción del nuevo El sector automotriz argentino se enfrenta a modelo de Ford Ranger y el esperado lanzamiento de un gran desafío ante la irrupción de un proceso la primera pick-up híbrida de la región por parte de global de cambio tecnológico. El auto del futuro será Toyota. Sin embargo, Argentina está lejos de obte- eléctrico, conectado, compartido y autónomo. A nivel ner suficientes inversiones nuevas o asignaciones de mundial, las empresas automotrices están inmersas nuevos modelos para las terminales establecidas. en importantes procesos de transformación, tanto de productos como de producción. Este proceso 4.2.2 Principales cuellos de botella para enfrenta al país a la necesidad de renovar sus sistemas reforzar la competitividad del sector en un contexto desfavorable para la inversión en la región. Existen 11 establecimientos industriales El segmento de pick-ups medianas seguirá impul- en Argentina y 25 en Brasil, con una capacidad sado por la demanda de las actividades producti- de producción conjunta de aproximadamente 6 vas vinculadas a los recursos naturales: minería, millones de vehículos al año. Tal capacidad implica petróleo y gas, agroindustria y construcción. To- miles de millones de dólares en activos específicos das estas actividades generan una demanda soste- que no pueden ser rápidamente reconvertidos a la nida en función de los precios internacionales. Argen- fabricación de vehículos con nuevas tecnologías tina tiene una importante inserción en los mercados de tren motriz. Parece que la actual capacidad de Sudamérica y Centroamérica, pero podría conti- instalada, que supera los 100 millones de unidades nuar expandiéndose, incluso hacia México. Además, a nivel mundial, permanecerá subutilizada, ya que la aunque en menor medida, la producción de automó- producción global se ha estabilizado en torno a los viles de gama media podría crecer de la mano de la 85 millones de unidades. expansión internacional. Si bien no es el segmento más fuerte en el país, la estrategia regional de algu- El sector necesita equilibrar sus capacidades nas empresas podría permitir la expansión de algu- productivas con las restricciones impuestas por nos modelos con plataforma exclusiva en Argentina. el entorno macroeconómico y las dificultades Para ello, sería clave mejorar la competitividad a tra- estructurales. Los proyectos industriales necesitan vés de una producción a mayor escala. Por último, estabilidad macroeconómica, políticas a largo plazo la producción de vehículos pesados (camiones y au- y marcos regulatorios predecibles y estables. Sin tobuses) podría sostenerse en el corto plazo a partir embargo, Argentina ha atravesado por décadas de de la fabricación de vehículos GNC/GNL (gas natural desequilibrios macroeconómicos crónicos y reglas del comprimido y licuado) si Argentina logra aumentar la juego cambiantes. A nivel estructural, las principales producción de gas. Este desarrollo estaría orientado limitaciones incluyen una elevada presión fiscal al mercado nacional. sobre los vehículos, problemas logísticos y ciertas dificultades derivadas de la burocracia estatal. El La potencial expansión internacional de la costo fiscal de la adquisición de un vehículo suele ser producción argentina depende de la especialización muy elevado en Argentina, estimándose entre el 40 72  Incluidas las inversiones de toda la cadena: terminales, autopartes y distribuidores. 134 UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA y el 50 por ciento del precio de venta de los vehículos de fabricación local. La carga impositiva suele ser un elemento distorsionador de los precios de mercado, ya que encarece el precio final de los productos, dificultando la adquisición de los vehículos por parte de los consumidores. La logística afecta considerablemente a la competitividad de un sector cuya expansión estará necesariamente vinculada al mercado externo. Mientras Argentina aumenta sus exportaciones de vehículos a América Latina y diversifica sus mercados, la participación del transporte marítimo se ha reducido en favor de medios alternativos menos eficaces. Las exportaciones a las regiones vecinas han empezado a implicar el transporte por carretera. De este modo, la participación de las exportaciones por barco ha caído del 84 por ciento en 2014 al 70 por ciento en 2021. Esta situación también se observa en el comercio de autopartes, donde el 40 por ciento de las importaciones provienen de Brasil y el transporte por carretera se utiliza con gran frecuencia. La digitalización del proceso productivo y la actualización del capital humano son necesidades imperiosas para seguir compitiendo a mediano plazo. La transformación digital permitiría a los proveedores nacionales (especialmente de los niveles 2 y 3) capturar las oportunidades derivadas de acompañar el desarrollo de los líderes (terminales y nivel 1). A su vez, la formación de recursos humanos es un requerimiento si Argentina quiere permanecer en el grupo de países productores de autos. Los conocimientos y las instituciones existentes no son suficientes. Es necesario considerar los desafíos futuros, donde el conocimiento será sin duda el activo específico más importante. En este sentido, el país cuenta con un destacado sector de software y servicios informáticos (Grosso, 2019), que podría agregar valor a la producción automotriz, tanto en software para vehículos y componentes, como en servicios industriales como los de logística. UN NUEVO HORIZONTE DE CRECIMIENTO PARA ARGENTINA 135 Referencias Bercovich, N. y J. Katz (1990). Biotechnology and Political Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación. 2016. “Bio- Economy: Studies of the Argentinean Case. Bibliotecas tecnología Argentina al año 2030: llave estratégica Universitarias. Santiago: Centro Editor de América La- para un modelo de desarrollo tecno-productivo”. No- tina (CEPAL). viembre 2016. Buenos Aires: MINCyT. Civetta, A., Mauro, L. y Graña, F. 2020. “Capacidades tec- Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación. 2014. “Las nológicas en el sector automotriz argentino: ¿puede el empresas de biotecnología en Argentina”. Documento segmento de pick-ups liderar el crecimiento?” Pymes, de Trabajo, junio de 2014. Buenos Aires: MINCyT. Innovación y Desarrollo 8 (3), 41-65. OCDE. 2018. “Key biotechnology indicators” http://www. Engler, A. 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