FINANCEMENT DU RISQUE D’INSÉCURITÉ ALIMENTAIRE – UNE APPROCHE PROACTIVE: LE FONDS NATIONAL MAURITANIEN DE RÉPONSE AUX CRISES ALIMENTAIRES ET NUTRITIONNELLES Par Rafael Van der Borght, Oscar A. Ishizawa, et Matthieu Lefebvre Série de notes politiques du PPSAS NOTE 8 | MARS 2023 2 Série de notes politiques du PPSAS NOTE 8 | MARS 2023 PRINCIPALES RECOMMANDATIONS La Mauritanie est fortement exposée à des sécheresses récurrentes et extrêmes qui entraînent des crises de sécurité alimentaire. Avec l’appui de la Banque Mondiale, le gouvernement mauritanien a mis en place un nouveau cadre institutionnel et opérationnel pour coordonner et financer les réponses aux crises de sécurité alimentaire dans le pays. Créé dans le cadre de cette réforme, le Fonds national de réponse aux crises alimentaires et nutritionnelles (FNRCAN) constitue l’épine dorsale financière de ce cadre et permet de coordonner et optimiser le financement des réponses aux crises de sécurité alimentaire. Les principaux résultats du FNRCAN seront les suivants : • Amélioration de la planification financière ex ante pour une utilisation plus efficace et plus transparente des ressources. • Optimisation de l’utilisation des ressources publiques grâce à une stratégie globale de financement des risques. • Protection du budget national contre les impacts fiscaux des chocs climatiques et contribution à la viabilité des finances publiques. Pour assurer sa pérennité, le FNRCAN a besoin de l’engagement constant des partenaires au développement pour : • Renforcer et étendre les capacités techniques et opérationnelles locales. • Obtenir un soutien politique de haut niveau et s’aligner sur le système régional d’alerte précoce. Assurer un financement continu. • 1 Introduction En Mauritanie, les sécheresses récurrentes exacerbent les FIGURE 1. niveaux déjà élevés d’insécurité alimentaire et menacent Variations de l’insécurité alimentaire rurale dues aux les efforts de réduction de la pauvreté. Environ un aléas climatiques en Mauritanie Mauritanien sur cinq se trouve en situation d’insécurité alimentaire permanente. Dans un pays qui ne connaît qu’une seule saison des pluies par an, les variations de l’insécurité alimentaire rurale dépendent en grande partie du calendrier et de la qualité de la saison des pluies 1 (voir Figure 1). Par exemple, les déficits pluviométriques importants enregistrés au cours de la saison des pluies de 2011 ont entraîné de mauvaises récoltes, des pénuries d’eau, un manque de pâturages et des pertes de bétail. Par conséquent, pendant la période de soudure de 2012, environ 1 million de personnes – soit près de 27 % de la population totale de la Mauritanie – ont souffert d’insécurité alimentaire2. Une tendance similaire a été observée lors de la crise de sécurité alimentaire de 2022, précédée par des déficits pluviométriques au cours de la saison des pluies Source : Enquêtes de suivi de la sécurité alimentaire. Note : Les pointillés orange et vert représentent respectivement les taux moyens d’insécurité de 2021. Les crises de sécurité alimentaire en Mauritanie alimentaire post-récolte et pendant la période de soudure. devraient s’aggraver avec l’intensification des sécheresses et des inondations sous l’effet du changement climatique. 3 Série de notes politiques du PPSAS NOTE 8 | MARS 2023 Impact des réponses aux crises de sécurité alimentaire avant la création du 2 FNRCAN La Mauritanie a toujours manqué d’une architecture FIGURE 2. financière claire pour répondre aux crises de sécurité Forte volatilité des dépenses publiques allouées à alimentaire, constituant une menace pour le budget de l’État l’insécurité alimentaire et les finances publiques. Les réponses du gouvernement ont été en grande partie ponctuelles et réactives, de même 50 que leurs mécanismes de financement. Par exemple, la 45 réponse du gouvernement à la crise de sécurité alimentaire 40 de 2012 a entraîné des dépenses non planifiées équivalant 35 à 10 % de son budget annuel, ce qui a eu un impact négatif sur le déficit budgétaire de 2012. Le financement de cette 30 réponse a été mobilisé grâce au soutien des bailleurs 25 de fonds et des réaffectations budgétaires effectuées 20 au détriment d’autres investissements susceptibles de 15 stimuler la croissance. En outre, une analyse historique 10 des dépenses du budget national3 pour la période 2010- 5 2020 révèle une forte volatilité des dépenses publiques en réponse aux crises de sécurité alimentaire, financées par de 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020* multiples lignes budgétaires au sein de différents ministères Distribution gratuite Prime ARC Replica EI-Maouna Cash transfert (voir Figure 2). L’absence de planification financière ex ante Aliments betail Reconstitution Moyenne Annuelle Stock National a nui à l’efficacité de la gestion budgétaire et a retardé les efforts de réponse, aggravant ainsi les impacts initiaux de Source : Banque mondiale, « Base de données BOOST ». Note : Les pointillés verts représentent le montant moyen annuel des dépenses publiques allouées ces crises. à la réponse aux crises d’insécurité alimentaire. Les activités présentées ici sont financées par une combinaison de ressources gouvernementales et de soutien des bailleurs de fonds. 3 Le contexte politique et stratégique du FNRCAN Le Fonds national de réponse aux crises alimentaires les procédures d’intervention auprès des ménages affectés et nutritionnelles (FNRCAN) s’inscrit dans un ensemble et les besoins budgétaires pour financer la réponse aux plus large d’efforts visant à améliorer la réactivité crises de sécurité alimentaire et nutritionnelle récurrentes. des programmes de protection sociale. En 2019, le Point central de son décret, le DCAN a souligné la nécessité gouvernement mauritanien, avec l’appui technique et de créer un « fonds destiné à financer [le plan national de financier de la Banque mondiale, a entrepris une réforme réponse annuel] PNR » (article 13, décret 061-2021), faisant ambitieuse visant à créer un nouveau cadre institutionnel ainsi du FNRCAN le bras financier du DCAN. Cette approche global de prévention et de réponse aux crises de sécurité intégrée est cruciale pour la réussite de la réforme : le alimentaire. Ce processus a abouti à la création d’un DCAN est un cadre multipartite de programmation et de mécanisme de coordination unique et rationalisé : le priorisation des réponses aux crises de sécurité alimentaire Dispositif national de prévention et de réponse aux crises et nutritionnelle, tandis que le FNRCAN, le bras financier, alimentaires et nutritionnelles (DCAN). Depuis 2021, le DCAN consolide, canalise et optimise le financement de la réponse produit le plan national de réponse (PNR) annuel qui détaille (voir Figure 3). 4 Série de notes politiques du PPSAS NOTE 8 | MARS 2023 FIGURE 3. Dispositions institutionnelles du DCAN et du FNRCAN Le FNRCAN a été officiellement créé le 11 mai 2022 (décret opérationnels clés du FNRCAN ont été définis dans le cadre 068-2022) en tant que budget d’affectation spéciale d’un groupe de travail restreint dirigé par le Commissariat (BAS). Tous les décaissements effectués par le FNRCAN à la sécurité alimentaire (CSA) et composé du ministère doivent respecter le PNR et se conformer au manuel des Finances, du ministère des Affaires économiques, de opérationnel du fonds actuellement en cours d’élaboration. la Banque mondiale, du Programme alimentaire mondial et Le gouvernement mauritanien a alloué des fonds au de l’AFD. Les principes de fonctionnement et les modalités FNRCAN au titre de la loi de finances de l’année 20234, de gouvernance ont été précisés par arrêté 1312 du 12 et les partenaires de développement tels que l’Agence décembre 2022, adopté conjointement par le ministère française de développement (AFD) et la Banque mondiale des Finances et le CSA (voir Figure 4). se sont déjà engagés à contribuer activement au FNRCAN. La structure juridique et institutionnelle et les principes (c) Photographe Annie Spratt, 2020 5 Série de notes politiques du PPSAS NOTE 8 | MARS 2023 FIGURE 4. Schéma des dispositions financières du FNRCAN (c) Photographe Annie Spratt, 2020 6 Série de notes politiques du PPSAS NOTE 8 | MARS 2023 4 Principaux avantages du FNRCAN Le FNRCAN est un compte budgétaire consolidé destiné financement des risques plus complète au cours à optimiser et à canaliser le financement des réponses des prochaines années. Son architecture financière aux à la sécurité alimentaire et aux crises nutritionnelles. permet de capitaliser des ressources au-delà du cycle Les principales sources de financement comprennent budgétaire annuel et de financer les primes d'assurance les contributions des bailleurs de fonds, les allocations ou les coûts liés à d'autres instruments de transfert des budgétaires nationales, les paiements effectués dans le risques. Les économies potentielles réalisées au cours cadre des instruments de transfert de risque et les soldes des « années sans crise » pourraient par exemple être non décaissés des années précédentes. Les trois principaux utilisées pour accroître les réserves et/ou mobiliser des avantages attendus d’un instrument financier dédié tel que ressources supplémentaires par le biais d'une stratégie le FNRCAN sont les suivants : à plusieurs niveaux de risque. Dans ce contexte, le choix des principaux paramètres du produit d'assurance • Amélioration de la planification financière ex de l’African Risk Capacity (ARC) actuellement utilisé ante pour une utilisation plus efficace et plus par le pays (c'est-à-dire les points d'attachement et transparente des ressources. En regroupant toutes d'épuisement, les montants des primes) pourrait être les ressources au sein d’un fonds dédié unique doté articulé avec le niveau des réserves détenues par le de son propre manuel opérationnel, le FNRCAN offre FNRCAN, optimisant ainsi l'utilisation de ressources un mécanisme clair et fondé sur des règles pour publiques limitées et garantissant un niveau de l’allocation, le décaissement, le suivi et l’audit des couverture plus élevé en cas de crise grave. fonds. L’accès préétabli à des liquidités immédiates en cas de crise de sécurité alimentaire est essentiel • Protection du budget national contre les impacts pour permettre des efforts de réponse humanitaire fiscaux des chocs climatiques et contribution à la rapides et efficaces. En tant que plateforme unique viabilité des finances publiques. En tant que véhicule de financement des crises d’insécurité alimentaire, le de financement distinct permettant d’absorber les FNRCAN garantit également une approche coordonnée coûts associés aux crises d’insécurité alimentaire, et harmonisée entre les entités gouvernementales et le FNRCAN atténue les risques climatiques dans le les partenaires humanitaires et de développement cadre de la stratégie plus large de gestion des risques (inter)nationaux, réduisant ainsi les coûts de transaction budgétaires mise en place par le gouvernement. En et améliorant l’efficacité. Cette approche harmonisée agissant comme tampon pour les dépenses publiques, permettra également de promouvoir une plus grande il contribue à protéger les investissements programmés complémentarité des contributions des bailleurs de dans les secteurs sociaux ou de croissance contre les fonds avec d'autres sources de financement. réaffectations budgétaires d’urgence. Cela limite les perturbations dans l’exécution du budget, renforce la • Optimisation de l’utilisation des ressources publiques crédibilité du budget et les mécanismes de redevabilité, grâce à l’élaboration d’une stratégie globale de et améliore les pratiques générales de gestion financière financement des risques. Le FNRCAN fournit les publique dans le pays. fondements pour développer une stratégie de 5 Mise en œuvre complète et pérennité du FNRCAN Le FNRCAN devrait être opérationnel au cours de la période notamment la distribution de nourriture, le soutien aux de soudure 2023. Le manuel opérationnel du FNRCAN, agriculteurs et la malnutrition infantile. Cette approche en cours de finalisation avec le soutien des partenaires progressive permettra aux acteurs clés impliqués dans la au développement, présente les processus financiers, mise en œuvre du PNR de se familiariser avec les processus budgétaires et comptables, et fournit des orientations sur et les exigences du FNRCAN, assurant ainsi une transition la passation des marchés, le contrôle interne et externe, efficace vers cette nouvelle approche de financement des ainsi que le suivi et l’évaluation. Le manuel du FNRCAN risques d’insécurité alimentaire et nutritionnelle. sera un document évolutif qui intégrera régulièrement les principales leçons tirées des audits et autres examens. En Afin d’assurer la pérennité du FNRCAN, un engagement 2023, le FNRCAN financera dans un premier temps les constant des bailleurs de fonds sera nécessaire pour activités de transferts monétaires, l’objectif étant qu’au renforcer les capacités techniques locales, obtenir un fur et à mesure que le FNRCAN renforce ses capacités soutien politique de haut niveau et garantir un financement financières et opérationnelles, ce financement permette continu : progressivement de couvrir d’autres composantes du PNR, 7 Série de notes politiques du PPSAS NOTE 8 | MARS 2023 • Renforcer et étendre les capacités techniques et bailleurs de fonds, avec le risque de chevauchements opérationnelles locales : En tant qu’ordonnateur ou de redondances dans le soutien des bailleurs de du FNRCAN, le CSA aura besoin de soutien au fonds. La crédibilité financière du FNRCAN dépend renforcement des capacités et à la formation dans la de sa capacité à canaliser de manière efficace et gestion financière, la comptabilité et la passation de transparente des fonds avec un impact mesurable, marchés pour assurer le fonctionnement efficace du même si sa viabilité financière continuera à nécessiter le FNRCAN. soutien des bailleurs de fonds. En fait, des contributions financières directes pour accélérer la capitalisation • Obtenir un soutien politique de haut niveau : Une initiale et des contributions extraordinaires en cas coalition active de bailleurs de fonds alignés sur les de crise grave de la sécurité alimentaire seront objectifs du FNRCAN permettra d’obtenir le soutien probablement nécessaires5. Pour répondre aux des principaux acteurs pour ce nouveau mécanisme différents besoins, ces contributions peuvent soit de financement. Les principaux acteurs ministériels fournir un soutien fongible au FNRCAN, soit cibler et intermédiaires peuvent être réticents à renoncer une composante spécifique du PNR (par exemple, à leurs pouvoirs discrétionnaires et à leur influence les transferts temporaires d'argent, les interventions du fait de la consolidation de toutes les ressources en matière de nutrition infantile et maternelle, etc.). publiques dans le cadre du FNRCAN. De même, les contributions peuvent être versées en une seule tranche ou être programmées sous forme • Assurer un financement continu : Avant la création du de contributions pluriannuelles couvrant différentes FNRCAN, la réponse aux crises d'insécurité alimentaire périodes de soudure. était largement financée par des aides ad hoc des 6 CONCLUSION Le gouvernement mauritanien a mis en place le FNRCAN en tant que mécanisme de financement clé lui permettant de répondre aux crises de sécurité alimentaire du pays. Le FNRCAN assurera le déploiement rapide, coordonné et optimisé des ressources publiques là et quand elles sont le plus nécessaires en période de crise de sécurité alimentaire. Le FNRCAN devant être pleinement opérationnel à partir de 2023, un engagement constant des partenaires au développement sera nécessaire pour renforcer et élargir les capacités du FNRCAN. (c) Photographe Annie Spratt, 2020 8 Série de notes politiques du PPSAS NOTE 8 | MARS 2023 NOTES DE BAS DE PAGES 1 La Mauritanie ne connaît qu'une seule saison des pluies de juin à octobre. La principale récolte a lieu entre septembre et novembre. Après cette récolte principale, les stocks alimentaires diminuent progressivement jusqu'à la période de soudure (mai-août de l'année suivante), généralement caractérisée par une baisse des réserves alimentaires et une augmentation de l'insécurité alimentaire. 2 Calculs des auteurs basés sur l'enquête de suivi de la sécurité alimentaire de 2012. 3 Banque mondiale, « Pistes pour maintenir la viabilité budgétaire et soutenir une reprise économique plus inclusive après la COVID-19 ». 4 Sous le titre 34 de la loi de finances de l’année 2023, un montant de 16,9 million de dollars américains a été alloué au FNRCAN. 5 Le risque d'insécurité alimentaire dû à la récurrence des sécheresses peut être quantifié et, dans une certaine mesure, géré financièrement. Toutefois, les risques liés à d'autres chocs externes (par exemple, les chocs sur les prix internationaux des denrées alimentaires, les urgences liées à la santé publique) ou aux changements climatiques futurs peuvent accroître considérablement la pression sur la sécurité alimentaire et nécessiteront probablement une aide extérieure supplémentaire en cas de survenance. RÉFÉRENCES Enquêtes de suivi de la sécurité alimentaire. Banque Mondiale, Base de données BOOST, https://www.worldbank.org/en/programs/boost-portal, 2021. Banque Mondiale, Mauritanie, Revue des Dépenses Publiques : Pistes pour maintenir la viabilité budgétaire et soutenir une reprise économique plus inclusive après la COVID–19 (français) Washington D.C. : Groupe de la Banque mondiale, 2021. http://documents.worldbank.org/curated/en/315091634652104601/Pistes-pour-Maintenir-la-Viabilite-Budgetaire-et-Soutenir-Une-Reprise-Economique-Plus- Inclusive-Apres-la-COVID-19 REMERCIEMENTS Géré par la Banque mondiale, le Fonds fiduciaire multi-donateurs pour la protection sociale adaptative au Sahel a pour mission de renforcer la résilience des ménages pauvres et vulnérables au changement climatique en consolidant les systèmes de protection sociale adaptative du Burkina Faso, du Tchad, du Mali, de la Mauritanie, du Niger et du Sénégal. Il est financé par le Danemark, la France, l’Allemagne et le Royaume-Uni. NOTE DESIGNER: ANDRES DE LA ROCHE / ADELAROCHEDESIGNS.COM En savoir plus saspp@worldbank.org www.worldbank.org/saspp