Note de conjoncture économique du Gabon Thème spécial – Réformes des Subventions aux Carburants Macroéconomie, commerce et investissement Avril 2023 Note de conjoncture économique du Gabon Thème spécial – Réformes des Subventions aux Carburants Avril 2023 Macroéconomie, commerce et investissement Table des matières Aperçu général......................................................................................................................................1 Chapitre 1. Tendances et perspectives économiques récentes du Gabon..................................6 1. Alors que la croissance de l’économie mondiale et régionale a ralenti, les économies de la CEMAC ont été soutenues par des prix élevés des hydrocarbures..................................................................................6 2. Bien qu’étant confronté aux incertitudes mondiales, le Gabon connaît une reprise économique plus forte ......7 3. Malgré la reprise, des pressions inflationnistes plus fortes ont exacerbé la vulnérabilité des ménages..........9 4. Les entreprises ont bénéficié d’un meilleur accès au crédit........................................................................11 5. Le solde budgétaire s’est amélioré mais les subventions aux carburants pèsent de plus en plus sur le budget.......................................................................................................................................................11 6. La hausse des cours du pétrole et la levée des quotas de l’OPEP+ ont également contribué à une amélioration du solde de la balance commerciale......................................................................................17 7. Perspectives économiques........................................................................................................................17 7.1. La croissance mondiale ralentirait fortement selon les projections de la Banque mondiale............17 7.2. Les perspectives pour le Gabon sont favorables mais les opportunités de croissance et de diversification du pays sont exposées à des risques importants...............................................20 Chapitre 2. Thème spécial : Analyse de l’impact des subventions aux carburants au Gabon et voies possibles pour la réforme.................................................................23 1. Introduction – évolution récente des subventions aux carburants...............................................................23 1.1. Aperçu régional de l’évolution des cours du pétrole et du niveau des subventions aux carburants ...................................................................................................................................23 1.2. Les subventions aux carburants représentent un coût budgétaire croissant pour le Gabon...........26 1.3. Analyse de la distribution des subventions aux carburants au Gabon............................................29 2. Principes généraux basés sur l’expérience internationale.............................................................................32 2.1. Calibrage des ajustements de prix par produit pétrolier.................................................................32 2.2. Adoption d’un mécanisme permettant de passer progressivement à une tarification basée sur le marché ..............................................................................................................................34 2.3. Structuration de la réforme en séquences.....................................................................................35 2.4. Consultations des parties prenantes.............................................................................................36 3. Mesures d’accompagnement......................................................................................................................37 3.1. Renforcer les filets sociaux............................................................................................................37 3.2. Renforcer la transparence de la gestion des finances publiques....................................................39 3.3. Augmenter le budget alloué aux dépenses sociales......................................................................40 3.4. Appuyer le secteur des transports................................................................................................40 3.5. Accroître les investissements publics structurels productifs...........................................................41 Annexe 1 – Types et utilisations des carburants ...........................................................................42 Annexe 2 – Définition des subventions aux carburants dans la région de la CEMAC..............43 Note de conjoncture économique du Gabon i Liste des figures et tableaux Figure 1. Croissance du PIB réel (en pourcentage), 2018-2023..........................................................................7 Figure 2a. Gabon : contribution à la croissance réelle du PIB du côté de l’offre, 2018-2023.................................8 Figure 2b. Gabon : contribution à la croissance réelle du PIB du côté de la demande, 2018-2023.......................8 Figure 3a. Gabon : production (en milliers de tonnes métriques) et cours du pétrole (en Dollars par baril), T1 2018-æT4 2022.............................................................................................................................9 Figure 3b. Gabon : PIB pétrolier et non pétrolier (en pourcentage du PIB total), 2018–2023.................................9 Figure 4. Inflation (mensuelle, en glissement annuel), janvier 2020 - décembre 2022.........................................10 Figure 5. Recettes pétrolières et non pétrolières (en pourcentage du PIB), 2018-2023......................................12 Figure 6. Dépenses courantes et dépenses en capital (en pourcentage du PIB), 2018-2023............................14 Figure 7. Taux d’exécution des dépenses et des recettes (en pourcentage), 2022............................................15 Figure 8. Solde budgétaire et dette publique (en pourcentage du PIB), 2018-2023...........................................15 Figure 9. Composition de la dette publique (en pourcentage de la dette totale), 2022.......................................16 Figure 10. Gabon : Balance commerciale, 2018-2023........................................................................................18 Figure 11. Gabon : Solde du compte courant (en pourcentage du PIB), 2018-2023...........................................18 Figure 12. Perspectives économiques mondiales (en pourcentage) ...................................................................19 Figure 13a. Projections de croissance dans les principaux secteurs économiques (Croissance réelle en milliards de francs CFA), 2022-2025..................................................................................................20 Figure 13b. Évolution des prix des principaux produits de base du Gabon, 2022-2025........................................20 Figure 14. Cours du pétrole brut, Brent (en USD par baril)..................................................................................24 Figure 15. Subventions à la consommation de carburants dans le monde (en milliards USD)..............................24 Figure 16. Coût budgétaire des subventions aux carburants dans les pays d’Afrique de l’Ouest et centrale (en pourcentage du PIB)....................................................................................................................24 Figure 17. Dépenses sociales dans les pays d’Afrique de l’Ouest et centrale (en pourcentage du PIB)...............24 Figure 18. Subventions aux carburants dans les pays importateurs et exportateurs nets de pétrole (en pourcentage du PIB)....................................................................................................................25 Figure 19. Recettes pétrolières et subventions aux carburants dans les pays exportateurs nets de pétrole (en pourcentage du PIB)....................................................................................................................25 Figure 20. Solde budgétaire dans les pays importateurs et exportateurs nets de pétrole (en pourcentage du PIB)....................................................................................................................26 Figure 21. Solde du compte courant dans les pays importateurs et exportateurs nets de pétrole (en pourcentage du PIB)....................................................................................................................26 Figure 22. Coût budgétaire des subventions aux carburants dans les pays de la CEMAC et un échantillon de pays d’Afrique subsaharienne (en pourcentage du PIB).................................................................27 Figure 23. Distribution des subventions aux carburants par produit, 2022 (en pourcentage du montant total des subventions accordées)...............................................................................................................27 Figure 24. Subventions aux carburants contre dépenses sociales en 2022, au Gabon et dans un échantillon de pays d’Afrique subsaharienne (en pourcentage du PIB).................................................................28 Figure 25. Distribution de la consommation de carburant par tranche de revenu (en pourcentage, par décile)....29 Figure 26. Distribution de la consommation de pétrole lampant, par groupe de revenu et région (en pourcentage, par décile)...............................................................................................................30 Figure 27. Distribution de la consommation de carburant par sexe (en pourcentage)..........................................30 Figure 28. Part de la consommation de carburant en pourcentage du budget des ménages (par groupe de revenu et par carburant).............................................................................................31 Figure 29. Hausse des prix en cas d’arrêt des subventions aux carburants au Gabon (dans un échantillon de secteurs, en pourcentage).............................................................................32 Tableau 1. Gabon : Quelques indicateurs budgétaires.........................................................................................16 Note de conjoncture économique du Gabon ii Remerciements Cette édition de la Note de conjoncture économique du Gabon a été préparée par une équipe de la Banque mon- diale co-dirigée par Erick Tjong (Economiste, EAWM2) et Sonia Barbara Ondo Ndong (Economiste, EAWM2), et composée de Samer Naji Matta (Economiste principal, EAWM2), Daniel Pajank (Economiste principal, EAWM1), Mervy Every Viboudoulou Vilpoux (Economiste, EAWPV), Ioana Alexandra Botea (Economiste de la protection so- ciale, HAWS3), Houda Karafli (Young Professional, ISAE1), Anna Bokina (Chargée des opérations, IAWE4), Joana Monteiro da Mota (Consultante, EAWM2) et Gildas Bopahbe Deudibe (Consultant, EPVGE), sous la supervision de Raju Singh (Economiste en chef, EAWM2). Le rapport a bénéficié des éclairages et des commentaires apportés par Steve Loris Gui-Diby (Economiste principal, EAEM2), et le deuxième chapitre a bénéficié de l’appui et des commen- taires de Chiara Bronchi (Manager de programmes, EGVPI), Chadi Bou Habib (Economiste en chef, EMFTX), Gaute Solheim (Spécialiste principal du secteur public, EMFTX), Dirk Heine (Economiste principal, EMFTX), Paolo Agnolucci (Economiste principal, DECPG), ainsi que du Programme d’assistance à la gestion du secteur de l’énergie de la Banque mondiale. L’équipe a bénéficié des orientations d’Elisabeth Huybens (Directrice-pays par intérim), Sandeep Mahajan (Manager de programmes, EAWM2), Ashish Khanna (Manager de programmes, IAWE4), Keiko Kubota (Manager des opé- rations, AWCC1), Clelia Kalliopi Helena Rontoyanni (Chef de programmes, EAWDR), Nathalie Lahire (Chef de pro- gramme, HAWDR), Ambar Narayan (Economiste principal, EAWPV), Yussuf Uwamahoro (Spécialiste principal en l’énergie, IAWDR), Olayinka Mutiat Edebiri (Spécialiste principal en énergie, IAWE4), Defne Gencer (Spécialiste princi- pale en énergie, IEEES), Cemile Sancak (Conseillère, FMI), Aissatou Diallo (Représentante résidente pour le Gabon), Marcello Estevao (Conseiller principal, GGEVP), Dena Ringold (Directrice régionale, HAWDR), et Michal Rutkowski (Directeur global, HSJDR). Pinar Baydar (Analyste des opérations, EAWM2), Suhair Murad Al-Zubairi (Assistante de programme, EMNPV), Irene Sitienei (Assistante de programme, EAWM2) et Astrid Greta Gotalowya Ossouka (Assistante d’équipe, AWMGA) ont soutenu l’équipe lors de la préparation du rapport. L’équipe remercie chaleureusement le Gouvernement gabonais pour sa collaboration tout au long de la préparation de ce rapport. Note de conjoncture économique du Gabon iii Abréviations et acronymes AFW Afrique de l’Ouest et centrale AIE Agence internationale de l’énergie ASS Afrique subsaharienne BEAC Banque des États de l’Afrique centrale BM Banque mondiale CAFI Initiative pour la forêt de l’Afrique centrale (Central African Forest Initiative) CEMAC Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale CNAMGS Caisse Nationale d’Assurance Maladie et de Garantie Sociale COBAC Commission bancaire de l’Afrique centrale FCFA Franc de la Communauté Financière Africaine FGIS Fonds Gabonais d’Investissements Stratégiques FMI Fonds monétaire international FSRG Fonds souverain de la République gabonaise GEF Gabonais économiquement faible ITIE Initiative pour la transparence des industries extractives MEED Marchés émergents et économies en développement OCDE Organisation de coopération et de développement économiques OPEP Organisation des pays exportateurs de pétrole PAT Plan d’Accélération de la Transformation PIB Produit intérieur brut PNP Prêts non performants PPP Parité de pouvoir d’achat PREF-CEMAC Programme de réformes économiques et financières de la CEMAC PRITS Pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure PSGE Plan Stratégique Gabon Émergent RCA République centrafricaine SIHG Stratégie d’investissement humain du Gabon TIAO Taux d’intérêt des appels d’offre TVA Taxe sur la valeur ajoutée USD Dollar américain WDI Indicateurs du développement mondial (World Development Indicators) Note de conjoncture économique du Gabon iv Aperçu général La Note de conjoncture économique du Gabon est une publication annuelle de la Banque mondiale qui présente dans chaque édition d’une part, un aperçu de l’évolution de la situation macroéconomique du Gabon, puis d’autre part, une étude détaillée portant sur un thème spécial. Le premier chapitre de cette Note de conjoncture économique analyse l’évolution économique récente, ainsi que les perspectives macroéconomiques et les risques qui pèsent sur la croissance future du Gabon. Le rapport présente des actions et des politiques qui pourraient contribuer à renforcer la viabilité budgétaire et celle de la dette, à contenir l’inflation et à maintenir une trajectoire de croissance résiliente. Le deuxième chapitre, quant à lui, met l’accent sur les subventions aux carburants qui représentent une charge budgétaire croissante au Gabon. Ce second chapitre analyse le coût des subventions aux carburants et examine les options de réformes qui permettraient d’atténuer leur impact budgétaire tout en protégeant les groupes de population les plus vulnérables du pays. Les estimations à fin 2022 présentées dans ce raport sont basées sur les données disponibles à la fin du mois d’avril 2023. L’économie gabonaise, de sion de 2020 causée par la pandémie de COVID-19 et façon générale, a bénéficié des les chocs induits sur les cours du pétrole. La production cours élevés du pétrole et d’une de pétrole a, quant à elle, augmenté en 2022, bénéfi- ciant de l’assouplissement des quotas sur la production production soutenue de matières de l’OPEP+ et des efforts d’investissements réalisés premières. pour favoriser l’exploitation de nouveaux champs pétro- liers. Les industries spécialisées dans le manganèse et La reprise économique du Gabon s’est accélérée le bois ont également réalisé de bonnes performances, en 2022, soutenue par une demande mondiale tandis que le secteur des services, a, quant à lui, bé- plus forte de pétrole, de bois et de manganèse, néficié de la levée des restrictions liées à la pandémie qui sont les principaux produits d’exportation du de COVID-19 au début de l’année 2022. Du côté de la Gabon. Selon les estimations du Gouvernement, la demande, la croissance a été principalement tirée par croissance a atteint 3,1 pour cent en 2022, renforçant les exportations de matières premières – qui ont béné- ainsi la reprise économique observée depuis la réces- ficié de cours plus élevés et d’une demande plus forte Note de conjoncture économique du Gabon 1 venant de la Chine, le principal partenaire commercial ont permis de réduire les dépenses en capital et les du Gabon – ainsi que par l’investissement privé, notam- dépenses en biens et services en 2022. La plupart des ment dans le secteur pétrolier. investissements publics ont été orientés vers les travaux routiers et autres travaux publics, le Gouvernement Les cours élevés du pétrole, associés à une pro- poursuivant la mise en œuvre de du Plan Stratégique duction de pétrole plus importante, ont stimulé les Gabon Émergent (PSGE), dont l’échéance se situe recettes pétrolières, contribuant au plus fort excé- en 2025. L’amélioration des infrastructures reste une dent budgétaire que le Gabon ait connu depuis le priorité pour le pays cependant, des investissements choc pétrolier de 2014. Le solde budgétaire du Gabon plus importants en faveur du développement du capi- est passé d’un déficit de 1,9 pour cent du PIB en 2021 tal humain sont nécessaires pour relever les défis de à un excédent, estimé à 3,0 pour cent du PIB en 2022. développement du pays ; en effet, au cours de l’année Au cours de l’année 2022, les recettes totales ont aug- 2022, les secteurs de la santé et de l’éducation ont reçu menté à 18,6 pour cent du PIB, contre 15,8 pour cent moins d’investissements que les domaines liés à la dé- du PIB en 2021, grâce à une augmentation de 82 pour fense et à la sécurité. Cependant, alors que la plupart cent des recettes pétrolières mais aussi à une amélio- des postes de dépenses sont restés maîtrisés, le coût ration de la performance des recettes non pétrolières. des subventions aux carburants a augmenté de façon Selon les estimations du Gouvernement, la hausse des exponentielle durant ces derniers mois. Poussées par la recettes fiscales en 2022 serait de l’ordre de 48 pour hausse des cours mondiaux de l’énergie, les dépenses cent. La bonne performance des entreprises opérant publiques en subventions aux carburants ont augmenté dans les secteurs extractifs, associée aux actions me- de 138 pour cent en 2022, portant les dépenses to- nées par le Gouvernement pour soutenir le recouvre- tales en transferts et subventions à 17 pour cent du ment des impôts et rationaliser les dépenses fiscales, a PIB, au-dessus de toute autre catégorie de dépenses à contribué à améliorer les recettes publiques. Par ailleurs, l’exception des salaires. De plus, le recours intensif aux en dépit du fait que les dons ne représentent qu’une exonérations et avantages fiscaux, en partie pour tenter part peu significative du budget de l’Etat, le Gabon a en de freiner la hausse des prix des denrées alimentaires, 2022 continué à bénéficier d’initiatives en faveur de la exerce une pression supplémentaire sur le budget de conservation de l’environnement, contribuant ainsi à la l’Etat. Les dépenses fiscales se sont élevées à 351,5 hausse des recettes publiques. En 2022, les montants milliards de francs CFA en 2022 (soit 2,6 pour cent du reçus sous la forme de dons étrangers ont représenté PIB), et ont principalement pris la forme d’avantages fis- 0,15 pour cent du PIB, dont plus de la moitié ayant été caux accordés aux entreprises situées dans les zones octroyée en appui aux politiques environnementales. Ce économiques spéciales et opérant dans des secteurs montant intègre les paiements de crédits carbone effec- particuliers, ainsi que la forme d’exonérations et de ré- tués dans le cadre de l’Initiative pour la forêt de l’Afrique ductions de la TVA et de droits de douane octroyées centrale (CAFI) menée par l’ONU en rémunération de la pour contenir la hausse du coût de la vie. conservation des forêts et de l’absorption de carbone. Grâce à la reprise économique, le ratio de la dette Les efforts d’assainissement budgétaire ont per- publique sur le PIB a diminué en 2022 ; cependant, mis de maîtriser le niveau des dépenses publiques, les problèmes de gestion de trésorerie et d’ac- en dépit de la pression croissante induite par les cumulation continue d’arriérés représentent un coûteuses subventions aux carburants. Les dé- risque significatif pour la gestion de la dette ainsi penses publiques ont diminué en 2022, s’élevant à 15,6 que pour les coûts de financement futurs. La dette pour cent du PIB en 2022, contre 17,6 pour cent du publique totale est passée de 60,7 pour cent du PIB PIB en 2021. Le gel des recrutements dans la fonction en 2021 à 52,0 pour cent du PIB en 2022 et devrait publique, mis en place entre 2018 et 2022, a contribué se maintenir sur une trajectoire descendante à moyen à contenir les dépenses publiques. En outre, une ap- terme. Selon la dernière analyse de viabilité de la dette proche plus sélective des investissements publics ainsi du FMI, réalisée en juillet 2022, la dette publique du qu’une politique de maîtrise des dépenses courantes Gabon est considérée comme viable et les risques se Note de conjoncture économique du Gabon 2 sont atténués par rapport aux évaluations précédentes. denrées alimentaires et de l’énergie, affectant les Pourtant, le pays a continué à accumuler des arriérés Gabonais, en particulier les groupes de popula- extérieurs en 2022 et au début de 2023, malgré le cours tion les plus vulnérables. Selon les estimations du élevé du pétrole et l’amélioration du solde budgétaire du Gouvernement, le taux d’inflation au Gabon est estimé pays. Le Gabon continue de rencontrer des difficultés à 4,3 pour cent en 2022, contre 1,1 pour cent en 2021. dans la gestion de ses finances publiques, ce qui peut En particulier, l’inflation des denrées alimentaires a eu compromettre la viabilité de la dette, en particulier dans un impact significatif sur les conditions de vie des popu- le contexte actuel où les conditions de financement lations et a exacerbé les risques de vulnérabilité malgré mondiales se resserrent, ce qui se traduit par des taux la reprise économique et la diminution progressive des d’intérêt plus élevés offrant une incitation au déplace- niveaux de pauvreté qui en a résulté. En réponse aux ment des capitaux vers les économies avancées. tendances inflationnistes, le Gouvernement gabonais a opté pour le maintien des mesures visant à contenir Les prix des matières premières et une hausse la hausse du coût de la vie, en subventionnant et en des exportations ont également contribué à imposant des plafonds sur les prix du carburant, de la l’amélioration de la balance commerciale. Selon farine et d’autres denrées alimentaires de base. Le pays les estimations du Gouvernement, la balance commer- restant fortement dépendant des importations alimen- ciale du Gabon est passée de 11,5 pour cent du PIB en taires, la liste des produits alimentaires de base exoné- 2021 à 43,7 pour cent du PIB en 2022, tirée par une rés de taxes et dont le prix est plafonné dans le cadre hausse significative des exportations (+40,1 pour cent du programme de Lutte contre la vie chère a été mise à en glissement annuel en valeur nominale), compte tenu jour en octobre 2022. Les subventions publiques sont du niveau élevé des cours mondiaux du pétrole et de en effet essentiellement utilisées pour maintenir le prix la hausse de la production de pétrole, de manganèse de la farine de blé et de différents types de carburant à et de bois. Au cours de cette même année, les impor- des niveaux bas. tations ont augmenté de 10,4 pour cent, compte tenu de la hausse des importations de biens intermédiaires et d’équipement, reflétant le dynamisme des investis- Les perspectives de croissance sements privés réalisés notamment dans le secteur du Gabon sont positives, mais un pétrolier. En conséquence, selon les estimations du engagement politique fort sera Gouvernement, le solde du compte courant est passé d’un déficit de 4,7 pour cent du PIB en 2021 à un excé- nécessaire pour permettre à une dent de 6,7 pour cent du PIB en 2022. économie viable d’émerger dans l’ère post-pétrolière. Cependant, le niveau élevé des Les perspectives à moyen terme pour le Gabon cours mondiaux des denrées indiquent que la reprise économique se poursui- vrait bien que de façon plus modeste cependant, alimentaires et de l’énergie ont des vulnérabilités externes et internes peuvent contribué à alimenter les pressions compromettre la croissance future du pays. La inflationnistes, poussant le croissance est projetée à 3,1 pour cent pour l’année Gouvernement à maintenir des 2023. Elle serait tirée par les industries extractives mais mesures coûteuses pour contenir la aussi par la production agricole, en particulier celle du hausse du coût de la vie. caoutchouc et du palmier à huile. Les services et tra- vaux publics contribueraient davantage à la croissance, Associés à l’impact de l’invasion russe en Ukraine, tirés par la hausse des dépenses publiques dans la les effets prolongés de la pandémie de COVID-19 perspective des prochaines élections présidentielle, sur les chaînes d’approvisionnement mondiales législative et locale, mais aussi du fait de l’accélération ont alimenté la hausse des cours mondiaux des des investissements publics pour achever la mise en Note de conjoncture économique du Gabon 3 œuvre des plans stratégiques du Gouvernement (PAT tions significatives en matière d’infrastructures et PSGE), dont les échéances sont prévues en 2023 et et de capital humain. Les autorités gabonaises sont 2025. Conjugués à l’impact des cours élevés des pro- conscientes du fait que la capacité de production pé- duits de base, les efforts d’assainissement budgétaire trolière du pays baissera à terme étant donné que les profiteraient à l’équilibre budgétaire du pays à moyen champs pétroliers existants arriveront à maturité dans terme. L’excédent budgétaire devrait néanmoins se ré- les prochaines années. Au cours des dernières décen- duire à 2,1 pour cent du PIB en 2023, compte tenu de nies, plusieurs stratégies ont ainsi été mises en place la hausse attendue des dépenses pendant la période pour diversifier l’économie. La réalisation des objectifs électorale et du coût élevé des subventions aux car- du Gouvernement visant à créer une base économique burants. Cependant, le montant des recettes publiques solide, verte et diversifiée reposerait selon le plan du devrait encore augmenter en 2023, grâce aux recettes Gouvernement, dans une large mesure, sur des actions pétrolières mais aussi à des réformes supplémentaires fortes destinées à améliorer la gouvernance des recettes qui doivent être mises en place en matière de réduction pétrolières et des secteurs extractifs. Parallèlement à des dépenses fiscales et d’optimisation du fonction- cela, des actions fortes en faveur de l’amélioration de nement de l’administration fiscale. En ce qui concerne l’accès aux financements, du climat des affaires, des le secteur extérieur, les perspectives de croissance opportunités d’emploi, des infrastructures et des ser- positives en Chine devraient continuer à profiter aux vices publics de base, restent essentielles pour garantir exportations gabonaises mais, la baisse progressive que les richesses naturelles du pays sont utilisées de des cours du pétrole et de la production de pétrole se manière durable en vue de créer une économie inclusive traduirait par une réduction de l’excédent du solde du qui puisse profiter à tous les Gabonais. compte courant au fil des années. En raison de sa forte exposition à la volatilité des Les subventions aux carburants prix des matières premières, le Gabon reste sou- posent un risque sérieux pour la mis à plusieurs risques budgétaires et externes, santé budgétaire du Gabon et tels que celui d’un potentiel choc commercial ou d’un changement dans les quotas de l’OPEP+. Au nécessitent des actions fortes pour premier semestre de l’année 2022, les exportations de rééquilibrer les dépenses publiques trois matières premières, à savoir le pétrole, le bois et et assurer la viabilité budgétaire, le manganèse, représentaient 90 pour cent des expor- tout en protégeant les plus pauvres tations totales du pays. Le niveau élevé de la concen- à travers des programmes de tration des marchés d’exportation du pays représente protection sociale améliorés et bien un autre défi pour la création d’une base économique ciblés. solide. Des risques pèsent également sur la viabilité budgétaire. A titre d’exemple, les finances publiques Le thème spécial de cette édition de la Note de du pays pourraient être affectées par une baisse si- conjoncture économique porte sur les subven- gnificative des cours du pétrole, des coûts plus élevés tions aux carburants, qui représentent une charge des subventions aux carburants, et par des dérapages budgétaire croissante pour le Gabon. En 2022, budgétaires qui pourraient résulter de la période élec- la forte hausse des cours internationaux du pétrole a torale, à l’exemple de l’augmentation des dépenses entraîné une augmentation des subventions aux carbu- publiques ou encore des retards dans la mise en œuvre rants, dont le niveau est estimé à 0,7 pour cent du PIB des mesures de réduction des avantages fiscaux et des au cours de cette année. Ce montant représente les exonérations fiscales. deux tiers des dépenses publiques totales allouées à la santé, et plus de la moitié des dépenses publiques La création d’une économie résiliente et diver- allouées à l’éducation au cours de la même année. Au sifiée nécessite la mise en œuvre de réformes mois de juin 2022, le Gouvernement a supprimé les institutionnelles fortes ainsi que des améliora- subventions aux carburants pour les industriels dans le Note de conjoncture économique du Gabon 4 but de réduire la charge budgétaire induite par les sub- nombre de bonnes pratiques dans la mise en œuvre ventions aux carburants. Néanmoins, les subventions d’une réforme des subventions aux carburants : (i) ré- continuent de représenter un risque budgétaire signifi- former en priorité les prix des carburants qui profitent catif et ce faisant, continuent de représenter un obstacle davantage aux plus riches et qui représentent le coût à la constitution des réserves budgétaires nécessaires le plus élevé pour l’Etat, par exemple en excluant de pour soutenir la mise en œuvre d’une politique budgé- la réforme des subventions (au moins temporairement) taire contracyclique et faire face aux défis de dévelop- les carburants stratégiques d’un point de vue socioé- pement du pays. En outre, les subventions aux carbu- conomique (le pétrole lampant dans le cas du Gabon) ; rants introduisent des distorsions environnementales (ii) adopter un mécanisme de lissage des prix qui et économiques, empêchant d’une part une utilisation permette de s’ajuster face à la volatilité excessive efficace de l’énergie et d’autre part, le développement des prix internationaux tout en maîtrisant les risques de sources d’énergie renouvelables ou encore l’adop- budgétaires, revenant ainsi à passer progressivement tion de solutions de développement à faibles émissions, à une tarification basée sur le marché ; (iii) échelon- enfermant ainsi le pays sur une voie de développement ner la réforme pour permettre aux ménages et aux à émissions plus élevées. opérateurs économiques de s’adapter et de déployer dans le même temps des mesures d’atténuation ; Les subventions aux carburants sont fortement (iv) engager des consultations avec les différentes par- régressives, profitant davantage aux couches ties prenantes et mener des campagnes de communi- les plus aisées de la population. Si les subventions cation pour répondre aux préoccupations des différents aux carburants visent en principe à soutenir le pouvoir groupes économiques. De plus, des mesures ciblées d’achat des consommateurs, et plus particulièrement doivent être identifiées pour atténuer l’impact négatif celui des plus vulnérables, elles ne se limitent pas pour de la réforme sur les groupes et les secteurs affectés. autant au soutien du prix du pétrole lampant, un carbu- Cet objectif pourrait être atteint en renforçant les filets rant majoritairement consommé par les plus pauvres. sociaux, en améliorant la transparence dans la gestion Des subventions sont également accordées pour sou- des finances publiques, en augmentant les dépenses tenir les prix du gasoil et de l’essence, qui sont deux sociales, en soutenant les secteurs stratégiquement produits profitant largement aux segments les plus affectés tels que celui des transports, et en augmen- riches de la population, et en particulier aux groupes tant les investissements publics structurels productifs. vivant en milieu urbain. La suppression des subventions L’expérience internationale illustre également la diversité aux carburants (à l’exception du pétrole lampant) aurait des mesures d’accompagnement possibles pour un un effet relativement limité sur le niveau général des prix. ajustement des prix des carburants socialement accep- Une telle augmentation aurait cependant un impact à table. Elle montre qu’il n’existe pas un ensemble unique court terme non négligeable sur le pouvoir d’achat des et standard d’actions pour mettre en œuvre ce type de ménages, étant donné que la hausse du coût des car- réformes, mais qu’au contraire, ces mesures doivent burants entraînerait une augmentation du coût d’autres faire objet d’un débat public, pour être bien comprises produits et services, en particulier dans les secteurs et refléter les préoccupations et les caractéristiques de des transports, de l’énergie, de la pêche et de la sylvi- chaque pays. culture. Par conséquent, une réforme des subventions aux carburants nécessite de mettre en œuvre dans le même temps un programme d’atténuation solide dont l’objectif serait de fournir un appui ciblé aux groupes les plus vulnérables de la population. Il est possible de tirer des enseignements de l’expérience des pays qui ont procédé à des ajus- tements des prix des carburants par le passé. L’expérience internationale a mis en évidence un certain Note de conjoncture économique du Gabon 5 Chapitre 1 Tendances et perspectives économiques récentes du Gabon 1. Alors que la croissance de En Afrique subsaharienne, la croissance écono- l’économie mondiale et régionale mique a également ralenti. La croissance écono- a ralenti, les économies de mique en Afrique subsaharienne a ralenti pour atteindre la CEMAC ont été soutenues 3,7 pour cent en 2022 (contre 4,4 pour cent en 2021). par des prix élevés des Ce ralentissement s’explique à la fois par une demande hydrocarbures extérieure plus faible pour les produits de base non énergétiques, un resserrement des conditions de finan- La croissance de l’économie mondiale s’est si- cement mondiales et la hausse de l’inflation. Le coût tuée à 3,1 pour cent en 2022, ce qui constitue un de la vie a augmenté sur l’ensemble du continent. La ralentissement par rapport à l’année précédente hausse des prix des denrées alimentaires et du carbu- qui s’explique par le resserrement de la politique rant a ainsi entraîné une plus grande vulnérabilité et une monétaire et les perturbations du commerce plus grande détresse des ménages. mondial. La croissance mondiale ralenti en 2022, après avoir atteint un pic de 6,0 pour cent en 2021 Dans un contexte où les prix des hydrocarbures suite à la reprise économique qui a suivi la levée des sont élevés, la croissance des économies de la restrictions liées à la pandémie de COVID-19. Les CEMAC a augmentée par rapport à l’année précé- perturbations enregistrées dans le commerce, cau- dente. La hausse des prix des hydrocarbures, associée sées par l’invasion russe en Ukraine ainsi que le res- à la levée des mesures de confinement en rapport à la serrement de politique monétaire dans de nombreux pandémie de COVID-19, a eu un impact globalement pays de manière à contenir les fortes pressions infla- positif sur les termes de l’échange et la croissance tionnistes dans les différentes régions, ont contribué économique de la région. D’après les estimations de la au ralentissement de la croissance. Les économies Banque mondiale, le taux de croissance économique avancées, y compris les États-Unis et l’Europe, ainsi de la CEMAC a atteint 2,9 pour cent en 2022, contre que la plupart des marchés émergents enregistrent 1,1 pour cent l’année précédente. Il reste toutefois infé- une croissance plus faible. Par ailleurs, les risques de rieur à la moyenne de l’Afrique subsaharienne (Figure 1). surendettement ont augmenté. Néanmoins, même si les exportations de pétrole et de Note de conjoncture économique du Gabon 6 Figure 1 ailleurs, la BEAC poursuit ses efforts pour assurer une application effective de la nouvelle réglementation des Croissance du PIB réel (en pourcentage), 2018- 2023 changes, renforçant ainsi le rapatriement des recettes en devises, en particulier pour le secteur extractif. Dans 8 ce contexte, on a pendant la majeure partie de 2022 as- sisté à une dépréciation de l’Euro par rapport au Dollar 6 américain, qui s’est à son tour traduite par une dépré- 4 ciation en termes réels du Franc CFA. L’amélioration des termes de l’échange dans la région, soutenue par la 2 hausse des prix des produits de base et des politiques 0 budgétaires et monétaires plus strictes, a contribué à soutenir la reconstitution de réserves brutes régionales, -2 qui n’ont cessé d’augmenter depuis le début de l’année -4 2022 pour atteindre 6 851 milliards de francs CFA en 2018 2019 2020 2021 2022e 2023p décembre 2022 (contre 4 779 milliards de francs CFA Croissance mondiale ASS CEMAC Gabon en janvier 2022). Les réserves de change à la BEAC Sources : IDM, Perspectives Economiques Mondiales et calculs de ont ainsi augmenté, atteignant l’équivalent de 4,7 mois la Banque mondiale. d’importations prévisionnelles de biens et services à fin Remarque : Données préliminaires du Gouvernement pour 2022 ; prévisions de la Banque mondiale pour 2023. décembre 2022 (contre 4,1 mois à fin décembre 2021). gaz ont contribué à améliorer les soldes budgétaires et extérieurs de la région, le coût des subventions aux car- 2. Bien qu’étant confronté aux burants pèse de plus en plus sur les budgets des pays incertitudes mondiales, le Gabon de la CEMAC et restreint leur capacité à tirer parti de la connaît une reprise économique hausse des cours du pétrole pour se reconstituer des plus forte réserves budgétaires et extérieures (le second chapitre de cette Note de conjoncture économique offre une dis- La reprise économique du Gabon s’est accélérée cussion détaillée sur ce sujet). Par ailleurs, la hausse de en 2022, soutenue par une bonne performance du l’inflation au niveau mondial pèse sur les prix intérieurs secteur des hydrocarbures. Après une récession en et les revenus réels, tandis que dans le même temps, 2020 suite au double choc de la COVID-19 et sur les le resserrement des conditions financières mondiales cours du pétrole, l’économie gabonaise a enregistré freine la croissance. une croissance de 1,5 pour cent en 2021, qui s’est par la suite accélérée à 3,1 pour cent en 2022 selon les La Banque des États de l’Afrique centrale (BEAC) estimations du Gouvernement (Figure 2a). Malgré l’arrêt a continué à resserrer sa politique monétaire dans temporaire de la production sur un champ majeur au le but de contenir les pressions inflationnistes et cours du deuxième trimestre de l’année 2022, la pro- assurer la viabilité extérieure. À la suite d’une réunion duction de pétrole aurait augmenté de 6,1 pour cent extraordinaire du Comité de politique monétaire le 25 en 2022 soutenue par l’assouplissement des quotas novembre 2021, la BEAC a relevé le taux d’intérêt des de l’OPEP+ sur la production de pétrole et l’exploita- appels d’offre (TIAO) de 25 points de base à 3,5 pour tion de nouveaux champs de pétrole. En l’absence de cent. Des hausses supplémentaires du taux directeur nouvelle découverte majeure de pétrole ces dernières à 4,0 pour cent puis à 4,5 pour cent ont été adoptées années, les compagnies pétrolières ont par ailleurs ré- en mars 2022, puis en septembre 2022. Une nouvelle alisé d’importants investissements en 2018 et 2019 en hausse à 5,0 pour cent a été décidée en mars 2023. La vue d’augmenter la capacité de production des champs BEAC a également réduit ses injections hebdomadaires pétroliers matures du pays. Leurs rendements ont ce- de liquidité de 160 milliards de francs CFA à 50 mil- pendant été temporairement compromis, le Gabon liards de francs CFA entre avril et décembre 2022. Par ayant été contraint de réduire sa production en 2020 et Note de conjoncture économique du Gabon 7 2021 afin de se conformer aux exigences de l’OPEP+ consommateurs, a pesé sur les coûts de production (Figure 3a et Figure 3b). des entreprises. La production de bois, en particulier pour les usines situées en dehors de la zone écono- Les secteurs du manganèse, du bois et des ser- mique spéciale de Nkok, a également été affectée par vices ont également soutenu la croissance en le manque d’approvisionnement en grumes. Enfin, le 2022. La bonne performance des sites de production de secteur des services, tout en voyant sa reprise quelque manganèse, l’exploitation de nouvelles mines ainsi que peu entravée par la hausse significative des prix des la bonne gestion des livraisons des produits à l’exporta- combustibles, a également contribué à la reprise éco- tion dans le secteur du bois ont permis au secteur non nomique (avec une croissance estimée à 2,2 pour cent pétrolier de soutenir également la croissance en 2022, en 2022) suite à la levée de toutes les restrictions en malgré un contexte international difficile. En 2022, les rapport à la COVID-19 au début de l’année 2022. productions de manganèse et de grumes ont augmenté de 4,5 pour cent et 5,9 pour cent (en glissement annuel) Du côté de la demande, la croissance a été princi- respectivement, stimulant ainsi l’activité non pétrolière. palement tirée par les exportations de produits de Par ailleurs, selon les estimations du Gouvernement, base et l’investissement privé, notamment dans le les industries liées au bois auraient connu une crois- secteur pétrolier (Figure 2b). L’investissement privé a sance de 9,5 pour cent en 2022, ce qui représente une été soutenu principalement par le dynamisme du sec- baisse significative par rapport à une croissance de teur pétrolier. Selon les estimations du Gouvernement, l’ordre de 34,5 pour cent observée en 2021. Malgré la les investissements dans les secteurs pétrolier et non mise en place de nouvelles usines, l’industrie du bois a pétrolier ont augmenté de 11,1 pour cent et 3,6 pour connu une croissance plus faible en 2022 à cause de la cent (en glissement annuel) respectivement en 2022. baisse de la demande globale, suite au ralentissement Stimulées par le niveau élevé des prix du pétrole et par de l’économie mondiale. De plus, l’augmentation de la l’amélioration des perspectives économiques mon- facture énergétique, en raison de la hausse des prix des diales pour ce secteur, les compagnies pétrolières ont carburants pour les consommateurs industriels suite augmenté leurs investissements afin de maximiser la à la décision prise au mois de juin 2022 de supprimer rentabilité des champs pétroliers existants. Alors que le les subventions aux carburants pour cette catégorie de contexte économique mondial actuel peut être consi- Figure 2a Figure 2b Gabon : contribution à la croissance réelle du Gabon : contribution à la croissance réelle du PIB du côté de l’offre, 2018-2023 PIB du côté de la demande, 2018-2023 5 30 4 20 3 10 2 1 0 0 -10 -1 -20 -2 -3 -30 2018 2019 2020 2021 2022e 2023p 2018 2019 2020 2021 2022e 2023p Agriculture Industrie Services Consommation privée Consommation publique Formation brute de capital fixe Exportations nettes Variation de stocks Croissance du PIB réel Sources : Autorités nationales, base de données de la Banque mondiale sur les prix des produits de base et calculs de la Banque mondiale. Remarque : Données préliminaires du Gouvernement pour 2022 ; prévisions de la Banque mondiale pour 2023. Note de conjoncture économique du Gabon 8 Figure 3a Figure 3b Gabon : production (en milliers de tonnes Gabon : PIB pétrolier et non pétrolier métriques) et cours du pétrole (en Dollars par (en pourcentage du PIB total), 2018–2023 baril), T1 2018-T4 2022 3000 120 100 90 2500 100 80 70 2000 80 60 1500 60 50 40 1000 40 30 20 500 20 10 0 0 0 T1 -T3 -T1 -T3 -T1 -T3 -T1 -T3 -T1 -T3 - 2018 2019 2020 2021 2022e 2023p 18 18 019 019 020 020 021 021 022 022 20 20 2 2 2 2 2 2 2 2 PIB pétrolier PIB non pétrolier Production pétrolière (gauche) Pétrole brut, prix moyen (droite) Sources : Autorités nationales, base de données de la Banque mondiale sur les prix des produits de base et calculs de la Banque mondiale. Remarque : Données préliminaires du Gouvernement pour 2022 ; prévisions de la Banque mondiale pour 2023. déré comme difficile du fait de la guerre en Ukraine, taires ont augmenté de 7,6 pour cent (en glissement an- la demande mondiale en produits de base est restée nuel). Les prix des produits importés, quant à eux, ont forte en 2022, bénéficiant aux exportations gabonaises, également augmenté (+5,1 pour cent) essentiellement qui, selon les estimations du Gouvernement, auraient du fait des perturbations observées dans les chaînes augmenté de 7,3 pour cent en 2022. En particulier, les d’approvisionnement mondiales et de la hausse des exportations de pétrole et les exportations de bois au- prix enregistrée dans plusieurs économies. raient augmenté respectivement de 5,8 pour cent et 9,5 pour cent (en glissement annuel) en 2022. Toutefois, comparé à celui de nombreux pays de la région et d’ailleurs, le taux d’inflation annuel du Gabon est resté relativement contenu jusqu’à 3. Malgré la reprise, des pressions présent grâce au maintien d’une série de mesures inflationnistes plus fortes ont fiscales visant à contenir le niveau des prix. Les exacerbé la vulnérabilité des autorités ont pris plusieurs mesures pour limiter les per- ménages turbations dans l’approvisionnement du pays en denrées alimentaires de base importées et contenir la hausse Les pressions inflationnistes ont augmenté au du coût de la vie, sachant que le Gabon est fortement Gabon en 2022, en raison de la hausse des cours dépendant des importations de denrées alimentaires. mondiaux des denrées alimentaires et de l’énergie En octobre 2022, le Gouvernement a ainsi augmenté et de l’augmentation des coûts d’expédition. Bien la fréquence des inspections dans le but de renforcer le qu’étant resté contenu à 1,1 pour cent en 2021, le taux contrôle des prix et de s’assurer que les opérateurs éco- d’inflation en 2022 est estimé avoir augmenté à 4,3 nomiques appliquent les prix agréés pour les principales pour cent en 2022, soit 1,3 points au-dessus du critère denrées alimentaires de base. Ces mesures s’ajoutent au de convergence régional (Figure 4). Le taux d’inflation programme de Lutte contre la vie chère, lancé en 2017, au Gabon est estimé avoir atteint 4,5 pour cent à la qui était déjà en place avant le début de la guerre en fin du mois de mars 2023 (en glissement annuel), étant Ukraine. Dans le cadre de ce programme, des exoné- ainsi en légère baisse par rapport à la fin de 2022. Au rations fiscales sont accordées pour certains produits cours de la même période, les prix des denrées alimen- de base importés afin de protéger les populations les Note de conjoncture économique du Gabon 9 Figure 4 Inflation (mensuelle, en glissement annuel), janvier 2020 - décembre 2022 10 8 6 4 2 0 -2 -4 Jan.-20 Fév.-20 Mars-20 Avril-20 Mai-20 Juin-20 Juil.-20 Août-20 Sep.-20 Oct.-20 Nov.-20 Déc.-20 Jan.-21 Fév.-21 Mars-21 Avril-21 Mai-21 Juin-21 Juil.-21 Août-21 Sep.-21 Oct.-21 Nov.-21 Déc.-21 Jan.-22 Fév.-22 Mars-22 Avril-22 Mai-22 Juin-22 Juil.-22 Août-22 Sep.-22 Oct.-22 Nov.-22 Déc.-22 Indice des prix à la consommation (croissance) Indice des prix alimentaires (croissance) Critère de convergence CEMAC Source : Autorités nationales. plus vulnérables contre la hausse des prix des denrées nages. Selon les estimations de la Banque mondiale, la alimentaires. Des subventions sont également octroyées pauvreté a lentement diminué grâce aux effets positifs pour maintenir le prix de la farine de blé à un niveau re- de la reprise économique. Le taux de pauvreté au niveau lativement bas. Pour ce qui est des prix de l’énergie, en national est estimé à 32,9 pour cent à fin 2022, contre avril 2021, le Gouvernement a suspendu l’application 33,6 pour cent en 2021.1 En dépit de la reprise écono- du mécanisme d’ajustement automatique des prix des mique observée à partir de 2021 et de l’accélération produits pétroliers. Cette décision a permis au Gabon de cette reprise en 2022, les conditions de vie des po- de contenir les prix de l’énergie au cours des derniers pulations n’ont pas encore retrouvé leur niveau d’avant mois, avec une augmentation de seulement 0,5 pour la crise. La vulnérabilité des ménages a par ailleurs cent (en glissement annuel) enregistrée en décembre augmenté en raison de l’inflation des denrées alimen- 2022. Si ces exonérations fiscales et ces subventions taires : près de 37 pour cent des ménages ont déclaré ont permis de contenir la hausse du coût de la vie, elles avoir dû payer des prix plus élevés en juillet 2022 pour ont dans le même temps exercé d’importantes pressions l’achat des produits alimentaires, selon les résultats des sur la situation budgétaire du pays. En conséquence, des enquêtes téléphoniques à haute fréquence menées par mesures ont également été prises depuis octobre 2022 la Banque mondiale. Bien que le Gouvernement gabo- pour réduire progressivement la liste des biens exoné- nais subventionne et plafonne les prix des carburants, rés de taxes afin de rationaliser les dépenses fiscales et de la farine et d’autres denrées alimentaires de base, d’améliorer l’équilibre budgétaire ; cela pouvant dans le les prix de détail de plusieurs denrées alimentaires de même temps potentiellement expliquer la forte inflation base ont augmenté sur les marchés. Les pressions alimentaire observée au cours de l’année 2022. inflationnistes induites par le conflit en Ukraine (un im- portant exportateur de blé) et d’autres perturbations Selon les estimations de la Banque mondiale, le affectant les chaînes d’approvisionnement mondiales taux de pauvreté a diminué en 2022, néanmoins ont continué d’affecter à la fois sur les pauvres et la la pandémie de COVID-19 ainsi que la guerre en classe moyenne, sachant que plus de 85 pour cent des Ukraine ont exacerbé la vulnérabilité des mé- ménages consomment quotidiennement du pain, du 1 Basé sur le taux de pauvreté pour les pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure (personnes vivant avec moins de 6,85 USD par jour, en PPA de 2017). Les estimations sont calculées sur la base de l’Enquête gabonaise pour l’évaluation et le suivi de la pauvreté de 2017. Note de conjoncture économique du Gabon 10 riz et de l’huile végétale raffinée. En outre, la reprise du de fragilité au sein du secteur financier gabonais. secteur privé, en particulier dans le cas des PME, a été En réponse aux impacts économiques de la pandémie partiellement entravée par la hausse du cours des pro- de COVID-19, une politique d’indulgence temporaire a duits pétroliers – les subventions aux carburants ayant été appliquée jusqu’en juillet 2022 par la Commission été supprimées pour les consommateurs industriels de- bancaire de l’Afrique centrale (COBAC), le régulateur puis juin 2022. Ainsi, l’insuffisance du nombre d’emplois bancaire régional. Dès la fin de cette indulgence, le créés dans un tel contexte peut avoir davantage affecté volume des PNP dans les bilans des banques gabo- la consommation des ménages en 2022. Selon les es- naises a commencé à croître, cette hausse faisant suite timations du Gouvernement, la consommation privée a à deux années consécutives de baisse. Les PNP ont en effet légèrement diminué de l’ordre de 0,2 pour cent augmenté de 34,8 pour cent entre décembre 2021 et au cours de l’année 2022. décembre 2022 (en glissement annuel), atteignant 10,5 pour cent du total des prêts en 2022, contre 8,3 pour cent en 2021. La hausse des PNP pourrait également 4. Les entreprises ont bénéficié s’expliquer par des retards enregistrés dans la mise en d’un meilleur accès au crédit œuvre du plan d’apurement des arriérés domestiques, préparé par les autorités et en cours de mise en œuvre Malgré un resserrement de la politique monétaire depuis octobre 2020. Malgré l’adoption progressive de et la forte dépendance du Gouvernement aux plusieurs réformes au fil des années dans le but d’amé- marchés financiers (internationaux et régionaux), liorer la gestion de la trésorerie, le Gabon a continué à les financements disponibles pour le secteur accumuler des arriérés intérieurs et extérieurs en 2022. privé ont augmenté en 2022, soutenant ainsi la reprise économique du pays. Malgré la hausse des taux d’intérêt, le montant des crédits octroyés au sec- 5. Le solde budgétaire s’est teur privé a augmenté de 13,6 pour cent en décembre amélioré mais les subventions 2022 (en glissement annuel), tandis que le montant des aux carburants pèsent de plus en crédits accordés au Gouvernement s’est accru de 9,7 plus sur le budget pour cent (en glissement annuel) au cours de la même période. Cette augmentation du montant des crédits Évolution budgétaire distribués à l’économie reflète à la fois l’amélioration des finances publiques du Gabon (avec un excédent Les cours élevés du pétrole et l’augmentation de budgétaire estimé à 3,0 pour cent du PIB en 2022) et la la production pétrolière ont contribué à la hausse confiance du secteur privé dans les perspectives éco- des recettes pétrolières et ont permis au Gabon nomiques nationales. Comme cela a été le cas en 2021, d’atteindre son plus fort excédent budgétaire de- le volume des achats de titres publics par les banques puis le choc pétrolier de 2014. Depuis la pandémie, commerciales a augmenté en 2022 (+30,4 pour cent le solde budgétaire du Gabon enregistrait continuelle- en glissement annuel) afin d’absorber l’augmentation ment des déficits (-2,1 pour cent du PIB en 2020 et des émissions d’obligations et de bons du Trésor. Cette -1,9 pour cent du PIB en 2021). Le solde budgétaire est dynamique est conforme à la stratégie de financement de nouveau devenu excédentaire en 2022, se situant du Gouvernement, qui s’appuie fortement sur le marché à 3,0 pour cent du PIB. Au cours de l’année 2022, les financier régional. En conséquence, l’exposition des recettes totales ont représenté 18,6 pour cent du PIB banques gabonaises aux actifs souverains a augmenté, (contre 15,8 pour cent du PIB en 2021). En hausse les obligations et les bons du Trésor représentant 16,6 de 82 pour cent en 2022, les recettes pétrolières ont pour cent du total des créances des banques commer- contribué de façon significative à la croissance des ciales à la fin du mois de décembre 2022. recettes budgétaires, , représentant 7,1 pour cent du PIB (Figure 5). L’exploitation de nouveaux gisements Cependant, l’augmentation du volume des prêts et l’assouplissement des quotas de l’OPEP+, associés non performants (PNP) en 2022 a révélé des signes au niveau élevé des cours du pétrole tout au long de Note de conjoncture économique du Gabon 11 Figure 5 de TVA pour le secteur de la construction et, augmenté les taux de la TVA sur le ciment. Le Gouvernement a Recettes pétrolières et non pétrolières (en pourcentage du PIB), 2018-2023 également poursuivi les efforts mis en œuvre visant à immatriculer et localiser les contribuables ayant délo- 25 calisé leurs entreprises, de même que ceux ayant pour 20 objectif de favoriser le paiement des impôts, droits et droits de douane par virement bancaire, chèque ou vi- 15 rement électronique. 10 En 2022, l’essentiel des recettes fiscales ont été tirées de l’impôt sur le revenu. L’impôt sur le revenu, 5 dont le montant a été équivalent à 4,8 pour cent du PIB en 2022, englobe l’impôt sur les sociétés (IS), l’impôt 0 2018 2019 2020 2021 2022e 2023p sur le revenu des personnes physiques (IRPP) et, dans Recettes pétrolières Impôt sur le revenu une moindre mesure, les taxes et impôts sur la propriété Taxes sur le commerce extérieur TVA et impôts indirects et sur le revenu des capitaux mobiliers. En particulier, Autres impôts et taxes Dons et autres recettes les recettes provenant de l’IS ont augmenté de 75 pour Sources : Autorités nationales et calculs de la Banque mondiale. cent en 2022, en raison de la bonne performance des Remarque : Données préliminaires du Gouvernement pour 2022 ; entreprises opérant dans des secteurs tels que les prévisions de la Banque mondiale pour 2023. Les autres impôts in- cluent des éléments tels que les amendes fiscales et les impôts sur hydrocarbures, le bois et le manganèse, et de la mise la foresterie. Les autres recettes sont constituées de la participation en œuvre de mesures visant à réduire les incitations de l’État dans les sociétés pétrolières, minières et autres, ainsi que des recettes provenant des licences, des permis et autres. fiscales. Le montant de l’IS payé par les entreprises pétrolières a représenté près de 40 pour cent de l’en- l’année, a favorisé la hausse des recettes pétrolières semble de l’IS total, ce qui souligne la forte dépendance observée en 2022. du pays à l’égard de l’industrie des hydrocarbures. Par ailleurs, en 2022, les taxes et impôts sur le commerce Les efforts de mobilisation des recettes au niveau international et sur les biens et services se sont chiffrés domestique ont, en ce qui les concerne, contri- respectivement à 2,5 pour cent du PIB et 2,3 pour cent bué à améliorer la performance des recettes non du PIB. L’essentiel des taxes à la consommation a été pétrolières. Les mesures restrictives liées à la pandé- généré par la TVA, qui a représenté 74 pour cent du mie de COVID-19 n’ayant été totalement supprimées montant total des recettes liées à la fiscalité intérieure qu’au premier trimestre de l’année 2022, les réformes indirecte et un tiers des recettes douanières. Les droits en matière de politique fiscale introduites dans la loi de d’accise, la Contribution Spéciale de Solidarité (CSS), finances de 2022 se sont focalisées sur l’élargissement qui sert à financer les mesures d’appui aux populations de l’assiette fiscale, l’amélioration du fonctionnement vulnérables classées comme GEF (Gabonais économi- de l’administration fiscale et la réduction des exoné- quement faibles), ainsi qu’une série d’autres taxes et rations. Les mesures mises en œuvre pour soutenir le contributions de moindre importance s’appliquent éga- recouvrement des impôts et rationaliser les dépenses lement à la consommation intérieure, aux importations fiscales ont contribué à une croissance de 48 pour cent et aux exportations. La rationalisation des exonérations des recettes fiscales. Ces dernières ont représenté 11,1 et des réductions de la TVA, ainsi que l’augmentation pour cent du PIB en 2022 (contre 9,2 pour cent du des dépenses en termes nominaux du fait de l’inflation, PIB en 2021). Parmi ces actions, on peut citer le fait ont contribué à une hausse considérable de la fiscalité que le Gouvernement a rationalisé les incitations liées indirecte (+50 pour cent en 2022). à l’impôt sur les sociétés et à la TVA. Pour y parvenir, le Gouvernement a notamment limité les avantages Bien que les dons et autres recettes n’aient contri- fiscaux pour les entreprises situées dans la zone éco- bué que dans une moindre mesure au budget, nomique spéciale de Nkok, supprimé les exonérations le Gabon a continué à bénéficier d’initiatives en Note de conjoncture économique du Gabon 12 faveur de la conservation de l’environnement, tation du coût de la vie (programme de Lutte contre la démontrant le potentiel économique que repré- vie chère). Ces mesures visant à réduire le coût des dé- senterait une politique de protection de l’environ- penses fiscales ont été renforcées depuis 2021. A titre nement plus ambitieuse. Les recettes non fiscales se d’exemple, un taux de TVA réduit de 5,0 pour cent a sont élevées à 0,4 pour cent du PIB en 2022 ; la plupart été progressivement appliqué à des produits de base d’entre elles provenaient d’une part, d’investissements importés qui étaient auparavant totalement exonérés de dans des projets sociaux et d’infrastructure et d’autre taxes. Les avantages relatifs à l’impôt sur les sociétés part, de l’appui budgétaire général fourni par les fonds ont également été réduits. En conséquence, le montant nationaux du Gabon, à savoir, le Fonds souverain de la des recettes non perçues a diminué, passant de 31,7 République gabonaise (FSRG) ainsi que les deux fonds pour cent des recettes fiscales totales en 2021 (équi- financés par les sociétés pétrolières (la Provision pour valent à 2,9 pour cent du PIB) à 23,1 pour cent des investissement diversifié (PID) et la Provision pour inves- recettes fiscales totales en 2022 (soit 2,6 pour cent du tissement en hydrocarbures (PIH)). Les dons étrangers PIB). Au cours de l’année 2022, les autorités ont réalisé ont totalisé 0,15 pour cent du PIB, dont plus de la moitié une première étude qui a analysé l’efficacité de l’utilisa- ont été accordés en appui aux politiques environne- tion des incitations fiscales dans certains secteurs. La mentales. Les paiements des crédits carbone effectués prochaine étape consisterait, pour le Gouvernement, à dans le cadre de l’Initiative pour les forêts d’Afrique cen- élargir l’étude à d’autres secteurs afin de pouvoir par trale (CAFI), sous l’égide des Nations unies, et visant à la suite prendre des mesures qui limiteraient l’utilisation rémunérer le Gabon pour la conservation des forêts et abusive de ces incitations. Étant donné que les exo- l’absorption du carbone, ont représenté un quart des nérations représentent toujours une perte considérable dons étrangers. Le pays devrait également bénéficier de recettes, une prochaine étape pertinente consisterait d’un appui étranger pour des projets tels que la gestion à introduire de nouvelles mesures visant d’une part, à des conflits entre l’homme et l’éléphant, la création de améliorer le contrôle et la vérification des incitations et parcs naturels et la construction d’un sanctuaire pour d’autre part, à rationaliser leur utilisation de manière à les requins. Même s’il ne représente qu’une part rela- mobiliser davantage de recettes domestiques au cours tivement faible du budget, ce type d’appui représente des prochaines années. un fort potentiel pour le Gabon, qui peut être encouragé par l’adoption de bonnes pratiques en matière de gou- La poursuite des efforts mis en œuvre pour assai- vernance et de transparence. nir le budget s’est traduite par une stabilité de la masse salariale et des autres postes de dépenses, Malgré les mesures prises pour rationaliser les à l’exception des dépenses liées aux subventions dépenses fiscales, le manque à gagner de ces aux carburants.2 L’augmentation du coût des subven- dernières en termes de recettes publiques s’est tions aux carburants a réduit la marge de manœuvre élevé à 351,5 milliards de francs CFA en 2022 (soit budgétaire de l’Etat ; en 2022, le Gouvernement a 2,6 pour cent du PIB). Les dépenses fiscales com- dépensé plus en subventions aux carburants et autres prennent dans un premier temps les avantages fiscaux transferts que pour l’ensemble des investissements accordés à certains secteurs tels que les transports, publics. Au cours de l’année 2022, une hausse de 33 les télécommunications, le bois, la construction et pour cent des dépenses de transferts et de subventions l’exploration pétrolière, ainsi que les avantages fiscaux a en effet été enregistrée, portant ces dernières à 17 accordés aux entreprises implantées dans des zones pour cent du montant total des dépenses. En dépit de économiques spéciales. Elles comprennent également cela, les dépenses publiques dans leur ensemble ont les exonérations et les réductions de TVA et de droits diminué, représentant 15,6 pour cent du PIB en 2022 de douane accordées dans le cadre de la stratégie mise (contre 17,6 pour cent du PIB en 2021 - Figure 6). Un en œuvre par le Gouvernement pour contenir l’augmen- premier facteur contribuant à la maîtrise des dépenses 2 Voir le chapitre thématique de cette Note de conjoncture économique pour une analyse détaillée des coûts budgétaires et d’autres aspects des subventions aux carburants au Gabon. Note de conjoncture économique du Gabon 13 Figure 6 en œuvre du Plan stratégique Gabon Émergent (PSGE). En 2022, les autorités prévoyaient également d’investir Dépenses courantes et dépenses en capital (en pourcentage du PIB), 2018-2023 massivement dans les domaines de la défense et de la sécurité, afin d’acquérir des équipements pour l’armée 25 et des centres de secours, et d’effectuer des travaux 20 d’amélioration pour une des bases navales du pays. Ces investissements ont représenté 11 pour cent des 15 investissements financés sur fonds propres. Ces deux postes de dépense ont été à eux deux plus importants 10 que le montant global des dépenses d’investissement allouées aux secteurs sociaux : le montant alloué aux 5 investissements dans la construction d’écoles et dans d’autres projets liés à l’éducation en 2022 représentait 0 2018 2019 2020 2021 2022e 2023p 4 pour cent du total des investissements, tandis que Investissements publics Traitements et salaires l’allocation budgétaire dédiée à la construction et à Biens et services Transferts et subventions l’amélioration des hôpitaux ainsi qu’à tous les autres Intérêts sur la dette Autres dépenses investissements liés à la santé représentait 5 pour cent Sources : Autorités nationales et calculs de la Banque mondiale. des investissements publics. En 2022, environ 7 pour Remarque : Données préliminaires du Gouvernement pour 2022 ; cent des dépenses en biens et services ont été consa- prévisions de la Banque mondiale pour 2023. Les autres dépenses comprennent les dépenses d’assistance sociale et de soins de crés à la prise en charge des coûts des services publics santé (Caisse nationale d’assurance maladie et de garantie sociale, d’eau et d’électricité, et des services de télécommuni- CNAMGS), les remboursements de TVA, la riposte à la COVID-19, les dépenses affectées et d’autres postes. cations. Le reste a été réparti au titres des dépenses de fonctionnement des différents ministères, agences a été la politique de gel des recrutements dans la fonc- publiques et secteurs. tion publique mise en œuvre entre 2018 et 2022 (avec quelques exceptions pour des secteurs prioritaires tels Bien que des mesures aient été prises pour ré- que la santé, l’éducation et la sécurité). La masse sala- duire le risque budgétaire lié aux subventions aux riale est ainsi restée stable, même si les dépenses de carburants, des réformes plus profondes doivent personnel ont restent importantes et ont consommé en- encore être mises en œuvre compte tenu du main- viron un tiers des dépenses publiques totales en 2022. tien des cours élevés du pétrole. Pour réduire le poids budgétaire des subventions aux carburants, le Alors que les autorités ont poursuivi leur approche Gouvernement a limité ces dernières aux ménages à plus sélective des investissements publics et leur partir du mois de juin 2022, en supprimant les subven- politique de maîtrise des dépenses courantes, les tions aux carburants pour la consommation industrielle. efforts mis en œuvre en faveur des dépenses en En dépit de cela, les dépenses liées aux subventions capital physique et humain peuvent être davan- ont atteint 100,6 milliards de francs CFA à la fin de 2022, tage renforcés. En 2022, les dépenses en capital et dépassant largement les 8,5 milliards de francs CFA les dépenses publiques en biens et services ont repré- alloués par la loi de finances initiale pour l’année. Ce dé- senté chacune environ 10 pour cent des dépenses to- passement s’explique essentiellement par des cours du tales ; ces dernières ont diminué respectivement de 15 pétrole plus élevés que prévu dans un contexte marqué pour cent et de 8 pour cent par rapport à 2021. Si l’on par la guerre en Ukraine et par d’autres perturbations se réfère aux plans d’investissement du Gouvernement, du commerce mondial. Les risques budgétaires liés aux la plupart des investissements publics auraient été subventions aux carburants restent donc élevés, ce qui affectés aux routes et autres travaux publics. Ceux-ci constitue un obstacle significatif à la mobilisation des s’élèveraient à 98 milliards de francs CFA en 2022 (soit fonds nécessaires pour relever les défis de développe- 44 pour cent des investissements financés sur res- ment du pays (voir le prochain chapitre de cette Note de sources propres), soutenus par la poursuite de la mise conjoncture économique). Note de conjoncture économique du Gabon 14 En termes d’exécution budgétaire, des recettes Dette plus élevées que prévu (en particulier dans le secteur du pétrole) et des investissements plus Grâce à la reprise économique, le taux d’endet- faibles que prévu ont permis de compenser l’aug- tement a baissé en 2022, offrant au pays une plus mentation du coût budgétaire des subventions grande marge de manœuvre pour solliciter des aux carburants. Pour ce qui est des dépenses réelles financements extérieurs en cas de besoin. Entre relatives au paiement des salaires et au paiement des 2021 et 2022, l’encours de la dette en termes absolus intérêts en 2022, elles ont atteint le niveau de l’allocation est passé de 6 800 milliards de francs CFA à 7 100 budgétaire prévu dans la loi de finances rectificative. milliards de francs CFA. Cette hausse de l’encours de Dans le même temps, le taux d’exécution des investis- la dette s’explique en partie par l’appréciation du dol- sements publics s’est situé en dessous de la prévision lar par rapport au Franc CFA, une part importante de (exécution à hauteur de 74 pour cent). Les dépenses en l’encours de la dette publique du Gabon étant libellée biens et services et en subventions aux carburants ont, en Dollars. Une croissance plus forte du PIB nominal a quant à elles, été plus élevées que prévu - avec, respec- toutefois permis au ratio dette/PIB de baisser de 60,7 tivement, un taux d’exécution de 110 pour cent et de pour cent du PIB à 52,0 pour cent du PIB (Tableau 1 et 125 pour cent (Figure 7). Les recettes pétrolières ainsi Figure 8). A fin mars 2023, la dette extérieure représen- que celles non pétrolières ont néanmoins été nettement tait environ 63 pour cent de la dette totale. Cette der- supérieures aux prévisions budgétaires en 2022. Ces nière était principalement constituée de dettes envers recettes exceptionnelles ont permis de compenser des des créanciers multilatéraux et d’euro-obligations. Les dépenses de biens et services et de subventions aux marchés financiers régionaux et les banques nationales carburants plus élevées que prévu, permettant ainsi au ont, quant à eux, été les principales sources de la dette Gabon de terminer l’année 2022 avec un solde budgé- intérieure du Gabon en 2022 (Figure 9). taire positif. La trajectoire de la dette publique du Gabon est Figure 7 jugée viable en raison du niveau élevé des recettes pétrolières. La dette publique du Gabon n’a dépassé Taux d’exécution des dépenses et des recettes le seuil réglementaire de la CEMAC (fixé à 70 pour cent (en pourcentage), 2022 140 Figure 8 120 Solde budgétaire et dette publique (en 100 pourcentage du PIB), 2018-2023 80 90 4 80 60 3 70 40 2 60 20 50 1 0 40 0 30 ics es les ts es es ette ran lièr rvic lair -1 ubl sca la d rbu étro t sa 20 sp e sfi et s sur ca ent se sp ette -2 10 ux ns rêts sem ent ette Rec sa Bie em Inté Rec stis tion 0 -3 it Tra Inve ven 2018 2019 2020 2021 2022e 2023p Sub Dette extérieure (gauche) Dette intérieure (gauche) Solde budgétaire (droite) Sources : Autorités nationales et calculs de la Banque mondiale. Remarque : Données préliminaires du Gouvernement pour 2022. Les taux d’exécution sont calculés sur la base des recettes et des Sources : Autorités nationales et calculs de la Banque mondiale. dépenses réalisées, indiqués en pourcentage des recettes et des Remarque : Données préliminaires du Gouvernement pour 2022 ; dépenses affectées dans la loi de finances rectificative de 2022. prévisions de la Banque mondiale pour 2023. Note de conjoncture économique du Gabon 15 Tableau 1 Gabon : Quelques indicateurs budgétaires En % du PIB (sauf indication contraire) 2020 2021 2022e 2023p Total des recettes et dons 17,6 15,8 18,6 19,1 Total des recettes 17,6 15,7 18,2 18,7 Recettes pétrolières 6,8 4,8 7,1 5,7 Recettes fiscales 9,9 9,2 11,1 13,1 Recettes non fiscales 0,9 0,6 0,0 0,0 Autres recettes 0,0 1,1 0,0 0,0 Dons 0,0 0,1 0,4 0,4 Dépenses totales 19,8 17,6 15,6 17,1 Dépenses courantes 16,2 13,3 11,5 12,5 Traitements et salaires 7,7 6,1 5,0 5,5 Biens et services 2,3 2,1 1,5 1,8 Intérêts sur la dette 3,4 2,8 2,4 2,8 Transferts et subventions 2,8 2,4 2,6 2,5 Autres dépenses 0,8 1,9 2,4 2,3 Investissements publics 2,7 2,4 1,7 2,3 Solde budgétaire (base ordonnancements) -2,1 -1,9 3,0 2,1 Solde primaire 1,2 0,9 5,4 4,8 Dette publique totale 77,4 60,7 52,0 51,8 Dette extérieure 46,0 37,6 31,1 31,6 Pour mémoire PIB nominal (milliards de FCFA) 8 816 11 211 13 731 12 810 Sources : Autorités nationales et calculs de la Banque mondiale. Remarque : Données préliminaires du Gouvernement pour 2022 ; Projections de la Banque mondiale pour 2023. du PIB) qu’une seule fois au cours des dernières décen- Figure 9 nies, au moment du choc lié à la pandémie de COVID- Composition de la dette publique (en 19 en 2020. Le ratio dette/PIB du Gabon a depuis lors pourcentage de la dette totale), 2022 diminué de façon continue et devrait rester sur une dynamique baissière à moyen terme. Selon la dernière Intérieure - Moratoire 3% analyse de viabilité de la dette du FMI réalisée en juillet Intérieure - Bancaire Extérieure - Bilatérale 2022, la dette publique du Gabon est considérée viable. 12% 12% Par ailleurs, selon cette même analyse, les risques pe- sant sur la dette publique se sont atténués par rapport Intérieure - Marchés Extérieure - aux évaluations précédentes. Plus récemment en février financiers régionaux Multilatérale 21% 27% 2023, allant dans le même sens, l’agence de notation de crédit Fitch Ratings a classé le Gabon dans la caté- Extérieure - Commerciale 3% gorie B- avec une perspective positive s’appuyant sur Extérieure - Marchés les réformes en matière de gouvernance attendues ainsi financiers internationaux 22% que sur les perspectives de croissance. Sources : Autorités nationales et calculs de la Banque mondiale. Les pressions qui pèsent sur la liquidité ainsi que Remarque : Données au 31 décembre 2022. les défis posés par l’exercice de gestion des flux Note de conjoncture économique du Gabon 16 de trésorerie sont néanmoins non négligeables, au a augmenté de 9,5 pour cent en 2022, compensant en vu de l’accumulation continue d’arriérés extérieurs partie l’effet négatif de la baisse des prix du bois. Pour et intérieurs en 2022 et au début de l’année 2023. ce qui est des importations, elles ont augmenté de 10,4 Le Gabon est confronté à des difficultés dans la gestion pour cent en 2022 (en glissement annuel), soutenues de ses finances publiques qui pourrait compromettre la par l’augmentation du volume des importations de viabilité de la dette publique. En effet, en dépit des cours biens intermédiaires et d’équipement. Cette hausse des élevés du pétrole et d’une amélioration de la situation importations de biens intermédiaires et d’équipement budgétaire du pays, le Gabon a continué à accumuler reflète le dynamisme des investissements privés réali- des arriérés extérieurs en 2022. À la fin du mois de mars sés dans le secteur pétrolier et d’autres secteurs tels 2023, les arriérés extérieurs s’élevaient à 81,4 milliards de que l’agriculture, la foresterie, la pêche et l’aquaculture. franc CFA, soit l’équivalent de 0,6 pour cent du PIB. Cette Outre la hausse des volumes, la hausse de la valeur des accumulation régulière d’arriérés suscite des inquiétudes importations observée en 2022 s’explique également en ce qui concerne la gestion des flux de trésorerie et ac- par le niveau élevé des prix d’importation. Le fait que croît les risques pesant sur les coûts de financement du certains pays ont été contraints de changer de fournis- pays. En ce qui concerne les arriérés intérieurs, un plan seurs pour leurs importations de pétrole à la suite de la d’apurement à moyen terme a été adopté en décembre guerre en Ukraine a également profité au Gabon. 2020 afin de les réduire progressivement de 747,5 mil- liards de francs CFA en 2020 à zéro en 2025. En dépit Ainsi, la balance commerciale et le solde du d’un certain retard dans son lancement, ce plan est compte courant du Gabon se seraient améliorés aujourd’hui progressivement mis en œuvre. L’apurement en 2022, permettant par conséquent d’augmenter des arriérés intérieurs ainsi que l’adoption de mesures la contribution du pays aux réserves régionales fortes pour liquider les arriérés extérieurs et éviter leur de manière significative. D’après les estimations du accumulation restent essentiels pour atténuer les risques Gouvernement, la balance commerciale du Gabon est et la vulnérabilité du profil de la dette du Gabon. passée de l’équivalent de 11,5 pour cent du PIB en 2021 à 43,7 pour cent en 2022 (Figure 10). D’après ces mêmes estimations, le solde du compte courant s’est 6. La hausse des cours du pétrole fortement amélioré, passant d’un déficit équivalant à 4,7 et la levée des quotas de pour cent du PIB en 2021 à un excédent équivalant à l’OPEP+ ont également contribué 6,7 pour cent du PIB en 2022 (Figure 11). Les investis- à une amélioration du solde de la sements directs étrangers sont restés un moteur dyna- balance commerciale mique des flux de financement externe en 2022. Dans ce contexte, le Gabon a augmenté sa contribution aux En 2022, la hausse des prix des matières pre- réserves de change régionales auprès de la BEAC. Le mières, ainsi que l’augmentation des volumes montant des réserves de change du Gabon à la fin du d’exportation ont eu un impact positif sur la ba- mois de décembre 2022 est estimé à 6 851 milliards de lance commerciale du Gabon. La hausse des cours francs CFA , soit l’équivalent d’environ 4,7 mois d’im- du pétrole, associée à la levée des quotas appliqués portations de biens et services. par l’OPEP+ sur la production de pétrole, a entraîné une augmentation significative des recettes d’exporta- tion en 2022 (+40,1 pour cent de la valeur nominale en 7. Perspectives économiques glissement annuel). Comme cela avait déjà été le cas en 2021, le Gabon a bénéficié des prix avantageux du 7.1. La croissance mondiale ralentirait manganèse qui ont augmenté de 15,2 pour cent entre fortement selon les projections de la 2021 et 2022. Le volume des exportations de manga- Banque mondiale. nèse a lui aussi augmenté en 2022 (+1,3 pour cent). Par ailleurs, en dépit de la baisse du prix du bois (-8,0 L’activité économique mondiale devrait fortement pour cent en 2022), le volume des exportations de bois ralentir en 2023 sous l’effet conjugué du resserre- Note de conjoncture économique du Gabon 17 Figure 10 Figure 11 Gabon : Balance commerciale, 2018-2023 Gabon : Solde du compte courant (en pourcentage du PIB), 2018-2023 10000 50 50 9000 45 40 8000 40 30 7000 35 20 Milliards de FCFA 6000 30 10 % du PIB 5000 25 0 4000 20 -10 3000 15 -20 2000 10 -30 1000 5 -40 0 0 -50 2018 2019 2020 2021 2022e 2023p 2018 2019 2020 2021 2022e 2023p Exportations (gauche) Balance commerciale (droite) Balance commerciale Revenus primaires et secondaires Importations (gauche) Exportations de pétrole (gauche) Solde du compte courant Sources : Autorités nationales et calculs de la Banque mondiale. Remarque : Données préliminaires du Gouvernement pour 2022 ; prévisions de la Banque mondiale pour 2023. ment de la politique monétaire visant à contenir 3,7 pour cent estimés en 2022) avant de remonter à l’inflation, des conditions financières moins favo- environ 4 pour cent en 2024 (Figure 12, côté droite). Le rables et des perturbations causées par la guerre revenu par habitant dans la région dans son ensemble en Ukraine. La croissance mondiale devrait fortement ne devrait augmenter que d’environ 1 pour cent par ralentir pour atteindre un taux de 2,1 pour cent en 2023, an en moyenne en 2023-2025, soit un demi-point de contre 3,1 pour cent en 2022 (Figure 12, panneau à pourcentage en dessous de son taux tendanciel avant gauche). Le ralentissement de la croissance devrait être la pandémie. Dans la zone de la CEMAC, la croissance généralisé. Les États-Unis et la zone Euro traversent économique devrait ralentir légèrement, avec une crois- une période de difficulté économique prononcée dont sance moyenne du PIB réel de 2,7 pour cent en 2023 les retombées exacerbent les difficultés auxquelles et de 2,9 pour cent sur la période 2024-2025. Même les marchés émergents et les économies en dévelop- si la baisse attendue des cours mondiaux des produits pement sont déjà confrontées. L’effet conjugué d’une de base devrait atténuer les pressions à la hausse sur croissance plus lente, d’un resserrement des conditions le coût de la vie, la mise en œuvre de politiques plus financières et d’un fort taux d’endettement devraient strictes pour faire face à la forte inflation et contenir la affaiblir l’investissement et déclencher la défaillance dette publique pèseront sur la demande intérieure. Du de plusieurs entreprises. D’autres chocs négatifs, tels fait de la faiblesse de la croissance, il sera difficile d’in- qu’une inflation plus forte, une politique monétaire en- verser la tendance haussière de l’insécurité alimentaire core plus stricte, des tensions financières, une faiblesse et de la pauvreté. Par ailleurs, l’affaiblissement de la plus grande des grandes économies ou des tensions croissance dans les économies avancées devrait freiner géopolitiques grandissantes, pourraient précipiter l’éco- la demande extérieure, en particulier chez les pays ex- nomie mondiale dans la récession. portateurs de produits de base. Les risques pesant sur la croissance de la région sont baissiers. Une faiblesse En Afrique subsaharienne, la croissance en 2023- plus marquée de la croissance dans les grandes éco- 2025 devrait rester inférieure aux moyennes à long nomies, de nouvelles augmentations des taux d’intérêt terme dans plusieurs économies. La croissance mondiaux, une inflation plus forte et persistante, ainsi économique dans la région devrait augmenter légè- que des phénomènes météorologiques défavorables rement en 2023 pour atteindre 3,2 pour cent (contre plus fréquents et une plus intenses pourraient ralentir Note de conjoncture économique du Gabon 18 Figure 12. Perspectives économiques mondiales (en pourcentage) Croissance mondiale 6 5 4 3 2 Pourcentage 1 0 -1 -2 -3 -4 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 Croissance Afrique Sub-saharienne Croissance dans les principaux marchés d’exportation du Gabon 6 10 9 5 8 4 7 6 3 5 4 2 3 2 1 1 0 0 2021 2022 2023 2024 2025 2021 2022 2023 2024 2025 2021 2022 2023 2024 2025 2021 2022 2023 2024 2025 Afrique Sub-saharienne Angola, Nigéria et Autres pays en ASS Chine Inde Afrique du Sud Moyenne 2000-2019 Source : Perspectives économiques mondiales. Remarque : Les données pour 2023 et au-delà sont des projections réalisées par la Banque mondiale. Pour la croissance mondiale, l’échantillon comprend jusqu’à 37 économies avancées et 144 MEED. Les taux de croissance agrégés sont calculés en utilisant les poids du PIB réel en USD aux prix moyens de 2010-2019 et aux taux de change du marché. L’Angola, le Nigéria et l’Afrique du Sud sont exclus des autres pays ASS. davantage la croissance dans l’ensemble de la région, du Gabon étaient destinées aux pays asiatiques. Sept aggravant ainsi la pauvreté et entraînant un surendette- des dix principales destinations pour les exportations ment dans certains pays. gabonaises étaient situées en Asie, dont la Chine et l’Inde, qui ont absorbé respectivement 34 pour cent et Malgré un contexte mondial et régional diffi- 11 pour cent des exportations gabonaises au cours de cile, une croissance considérable dans les plus cette même période. Après avoir connu une croissance grandes économies d’Asie devrait profiter aux plus faible en 2022 – à 3,0 pour cent, son deuxième exportations gabonaises. Au premier semestre de taux de croissance le plus faible depuis les années 1970 l’année 2022, près des trois quarts des exportations –, l’économie chinoise devrait croître d’environ 5 pour Note de conjoncture économique du Gabon 19 cent en 2023 et en 2024, bénéficiant de la levée des progressivement à partir de 2025 en raison de la ma- restrictions liées à la pandémie de COVID-19. En outre, turité naturelle des champs pétrolifères existants, ce l’Inde devrait maintenir des taux de croissance élevés, à qui souligne la nécessité de la mise en œuvre d’un pro- environ 6,4 pour cent en 2023-2024. Ces perspectives gramme de réformes solides pour une transition réus- de croissance favorables devraient profiter à l’économie sie vers une économie post-pétrolière. Dans le même gabonaise. temps, les filières du bois et du manganèse devraient rester de solides relais de croissance, avec une hausse 7.2. Les perspectives pour le Gabon moyenne dans leur production de respectivement 8,6 sont favorables mais les opportunités pour cent et 7,6 pour cent sur la période 2023-2025. La de croissance et de diversification croissance serait également soutenue par l’agriculture du pays sont exposées à des risques (particulièrement par la production de caoutchouc et de importants. palmiers à huile) et les services, ainsi que par les travaux publics, compte tenu de l’augmentation significative Les perspectives du Gabon restent favorables sur attendue dans les dépenses publiques pendant la pé- le moyen terme ; toutefois, elles sont exposées riode électorale et dans les investissements de manière à plusieurs risques baissiers, notamment du fait à finaliser la mise en œuvre du PSGE dont l’achèvement de la forte exposition du pays à la volatilité des est prévu pour 2025. prix des matières premières. En dépit des risques d’une faible croissance mondiale ou d’une récession Combinées aux cours élevés des matières pre- économique, la croissance moyenne du Gabon devrait mières, les politiques publiques visant à promou- atteindre une moyenne de 3,0 pour cent sur la période voir la mobilisation des recettes domestiques et à 2023-2025, grâce à une performance solide attendue contenir la dette ainsi que les dépenses publiques dans les secteurs extractifs (Figure 13). La production seraient bénéfiques pour l’équilibre budgétaire pétrolière augmenterait de 3,1 pour cent (en glissement à moyen terme. L’excédent budgétaire devrait se ré- annuel) en 2023, mais devrait commencer à décliner duire à 2,1 pour cent du PIB en 2023, compte tenu de Figure 13a Figure 13b Projections de croissance dans les principaux Évolution des prix des principaux produits de secteurs économiques (Croissance réelle en base du Gabon, 2022-2025 milliards de francs CFA), 2022-2025 1000 800 900 700 800 600 700 600 500 500 400 400 300 300 200 200 100 100 0 0 Pétrole Agriculture Bois Mines Pétrole, Brent Bois débité Manganèse (USD/baril) (USD/mètre cube) (USD/tonne) 2022 2023 2024 2025 2022 2023 2024 2025 Sources : Autorités nationales et calculs de la Banque mondiale. Remarque : Données préliminaires du Gouvernement pour 2022 ; prévisions de la Banque mondiale pour 2023. Les données pour les secteurs du bois, des mines et de l’agriculture incluent les secteurs de l’extraction (secteur primaire) et de la transformation industrielle. Les données pour le secteur pétrolier comprennent l’extraction de pétrole, le raffinage, et la recherche et les services pétroliers. Note de conjoncture économique du Gabon 20 la hausse prévue dans les dépenses publiques (à 17,1 matières premières et à d’autres chocs potentiels pour cent du PIB) dans le contexte des élections pré- sur le commerce mondial, compte tenu de la forte sidentielles, législatives et locales, et du coût élevé que concentration de ses exportations en termes de représente les subventions. Néanmoins, les recettes produits et de marchés. Au cours des prochaines publiques devraient dans le même temps continuer à années, les perspectives de croissance en Chine et en augmenter, atteignant 19,1 pour cent du PIB en 2023, Inde devraient profiter aux exportations gabonaises, no- au vu de l’augmentation continue des recettes pétrolières tamment aux exportations de pétrole, de manganèse et et des réformes fiscales introduites dans la loi de finances de bois. En 2023, le niveau élevé des cours du pétrole de 2023. Parmi les mesures adoptées dans la loi de fi- devrait continuer à contribuer à un excédent commer- nances, la Contribution Foncière Unique est entrée en cial. Néanmoins, la baisse progressive des cours du vigueur en janvier 2023, remplaçant les taxes foncières pétrole attendue dans le même temps devrait se tra- précédentes dans l’espoir de générer des revenus plus duire par une réduction de l’excédent dans les soldes importants pour le pays. Les actions à court et moyen du compte courant au fil des ans. Pour réduire ses terme mentionnées dans la loi de finances comprennent vulnérabilités et développer une base économique plus la rationalisation des dépenses fiscales, l’introduction de solide, il serait important pour le Gabon de diversifier la TVA sur le commerce électronique, une taxation accrue non seulement son panier d’exportations mais aussi ses du tabac, des améliorations dans l’administration fiscale partenaires commerciaux. Les efforts visant à réduire le et des efforts pour promouvoir le paiement des taxes et niveau de concentration des marchés d’exportations impôts par voie électronique. En termes de dépenses, pourraient s’avérer inestimables pour soutenir les ob- la loi de finances de 2023 énumère plusieurs mesures jectifs économiques à long terme du pays. visant à contenir les dépenses, comme l’imposition d’un plafond de recrutements dans la fonction publique fixé à Même si des efforts de diversification économique 102 388 agents publics, légèrement en dessous du pla- sont en cours, les perspectives de croissance, la fond adopté pour 2022. D’autres efforts prévus incluent situation budgétaire et le panier des échanges du des améliorations dans le contrôle et la gestion des enti- Gabon continuent tous de dépendre d’un échan- tés publiques et dans l’exécution du budget. tillon de quelques matières premières, notamment le pétrole. Les décisions de l’OPEP+ sur les quotas de Toutefois, compte tenu de la période électorale les production pourraient avoir un impact significatif sur la risques de dérapages budgétaires restent élevés, performance macroéconomique du pays. Par ailleurs, les subventions aux carburants et les dépenses l’incertitude grandissante liée au contexte international fiscales risquant de compromettre la santé bud- constitue un risque pour les perspectives du Gabon. gétaire du pays. Les dépenses fiscales et les subven- Une moindre croissance en Chine ou des perturbations tions aux carburants représentent un coût important commerciales plus fortes du fait de la persistance de la pour les finances publiques, s’élevant respectivement à guerre en Ukraine ou de l’apparition d’autres tensions 2,6 pour cent du PIB et 0,7 pour cent du PIB en 2022. géopolitiques pourraient avoir un impact négatif sur la Si ces politiques visent à protéger les populations les demande et les prix des produits gabonais. Le maintien plus vulnérables, elles ne parviennent pas à atteindre des cours du pétrole à un niveau élevé à cause de la cet objectif. Les subventions aux carburants bénéficient persistance des conflits générerait des désavantages en effet principalement aux couches les plus aisées et grandissants pour le Gabon, tels que l’augmentation urbaines de la population, alors qu’il existe des alter- des dépenses de subvention aux carburants et de sub- natives de politiques pour protéger plus efficacement ventions alimentaires au fil du temps. La viabilité bud- les populations les plus vulnérables (voir le chapitre 2 gétaire reste exposée à des risques, compte tenu non de cette Note de conjoncture économique pour une seulement du coût élevé des subventions, mais aussi de discussion détaillée sur ce sujet). la fin du gel des recrutements dans la fonction publique, et de l’augmentation attendue des dépenses d’inves- Concernant le secteur extérieur, le Gabon est tissement et des dépenses en biens et services. Ces particulièrement exposé à la volatilité des prix des dépenses devraient effectivement augmenter en 2023, Note de conjoncture économique du Gabon 21 à l’approche des élections et au fil de l’exécution des primordial de renforcer les infrastructures de transport investissements qui seront effectués dans le cadre du et d’énergie. A titre d’exemple, l’unique voie ferrée du PSGE. Une mise en œuvre tardive des initiatives visant Gabon a été bloquée pendant des semaines à la fin du à accroître le recouvrement des impôts et à rationaliser mois de décembre à cause de glissements de terrain, les dépenses fiscales, ainsi qu’une chute soudaine des compromettant les expéditions de bois et de manga- cours du pétrole pourraient également compromettre la nèse, ainsi que l’approvisionnement en produits de base santé budgétaire du Gabon. dans les zones affectées. En outre, la population ga- bonaise, en particulier les jeunes générations, a besoin De réformes institutionnelles solides sont néces- d’un climat des affaires plus propice, d’un accès élargi saires pour parvenir à une croissance et à une au crédit et d’une meilleure offre et qualité de soins de diversification économiques soutenues, mais santé, d’éducation et de formation professionnelle, pour celles-ci pourraient être bloquées par des fac- pouvoir pleinement participer et contribuer à l’atteinte teurs tels que les cours élevés du pétrole et la pé- d’une croissance résiliente. riode électorale. Reconnu pour les initiatives mises en œuvre qui ont permis d’atteindre zéro émission nette, le Gabon – premier pays d’Afrique à recevoir un paiement pour la réduction des émissions de carbone – entend mobiliser davantage le financement pour le climat. Le pays compte vendre des crédits correspondants à 90 millions de tonnes de carbone absorbées grâce à la conservation des forêts. Néanmoins, des réformes approfondies seraient nécessaires pour mobiliser son potentiel économique et réduire la dépendance en- vers le pétrole. Il serait essentiel d’assurer une bonne gouvernance, notamment au sein du Fonds gabonais d’investissements stratégiques (FGIS), l’entité chargée de gérer les crédits carbone. Toutefois, le niveau élevé des recettes pétrolières et le risque d’absorption de l’agenda politique par les élections en 2023 pourraient entraîner un report de la mise en œuvre des réformes, ce qui aurait des conséquences négatives sur l’écono- mie. En ce qui concerne la politique d’endettement, une stratégie de gestion de la dette est actuellement mise en place pour contenir la dette publique, mais l’accu- mulation continue d’arriérés reste une source majeure de préoccupation. Les coûts de financement du Gabon pourraient augmenter, en l’absence de mesures signifi- catives visant à améliorer la gestion de la trésorerie de l’Etat. De plus, l’accès aux financements pourrait être compromis par un resserrement plus fort des politiques monétaires au niveau international. Pour atteindre ses objectifs de diversification, de compétitivité et d’adaptation au changement climatique, il serait essentiel pour le Gabon d’ap- porter des améliorations considérables à ses infrastructures et à son capital humain. Il serait Note de conjoncture économique du Gabon 22 Chapitre 2 Thème spécial : Analyse de l’impact des subventions aux carburants au Gabon et voies possibles pour la réforme Ce chapitre présente des options de réformes des 1. Introduction – évolution récente politiques de subvention aux carburants qui pourraient des subventions aux carburants progressivement être mises en place au Gabon. Les subventions aux carburants impliquent des coûts bud- 1.1. Aperçu régional de l’évolution des gétaires et environnementaux importants, en plus de cours du pétrole et du niveau des bénéficier principalement aux ménages les plus riches. subventions aux carburants Par ailleurs, les subventions aux carburants empêchent une allocation efficace des ressources budgétaires vers La récente flambée des cours internationaux les secteurs, les ménages et les entreprises qui pour- du pétrole a entraîné une augmentation du coût raient en avoir davantage besoin. L’expérience interna- des subventions aux carburants dans le monde. tionale indique que les réformes graduelles des prix des Après avoir baissé sous l’effet de la pandémie de carburants sont les plus efficaces. Par ailleurs, de telles COVID-19, les cours des matières premières énergé- réformes devraient être conçues en consultation avec tiques ont augmenté à partir de la fin de l’année 2020 les principales parties prenantes et accompagnées de pour atteindre de nouveaux pics en 2022, alimentés mécanismes de compensation de manière à minimiser par la guerre en Ukraine (Figure 14). Etant donné que d’éventuels chocs à court et à moyen terme sur les mé- de nombreux gouvernements dans le monde ont in- nages et les entreprises. troduit des mesures pour atténuer l’impact du niveau élevé de ces coûts énergétiques sur les ménages Ce chapitre met l’accent sur les subventions à l’es- et les entreprises, le niveau global des subventions sence, au gasoil, au pétrole lampant et au gaz butane à la consommation d’énergie a fortement augmenté (voir l’Annexe 1 pour plus d’informations sur leur uti- en 2022, atteignant près de 700 milliards de dollars lisation et l’Annexe 2 pour plus d’informations sur la américains pour les subventions au pétrole, au gaz définition et la méthodologie utilisée pour mesurer les naturel et au charbon, soit le niveau le plus élevé ja- subventions). mais enregistré (Figure 15). La plupart de ces subven- tions s’adressent à l’ensemble de la population, au lieu de cibler les groupes de population vulnérables, Note de conjoncture économique du Gabon 23 se traduisant par conséquent par des coûts budgé- doublé, comparé à ses niveaux d’avant la pandémie taires importants.3 de COVID-19 (Figure 16). A l’inverse des subventions énergétiques, les dépenses publiques dans les secteurs Une évolution similaire a été observée dans les sociaux ont stagné, voire diminué (Figure 17). Le coût pays d’Afrique de l’Ouest et centrale (AOC) ainsi budgétaire des subventions aux carburants dans les que dans la région de la CEMAC. Le coût budgétaire pays de la CEMAC a atteint 1 243 milliards de francs des subventions énergétiques dans l’AOC a plus que CFA en 2022, soit l’équivalent d’environ 1,8 pour cent Figure 14 Figure 15 Cours du pétrole brut, Brent (en USD par baril) Subventions à la consommation de carburants dans le monde (en milliards USD) 120 800 700 100 600 80 500 60 400 300 40 200 20 100 0 0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 0 1 2 201 201 201 201 201 201 201 201 201 201 202 202 202 Produits pétroliers Gaz Charbon Figure 16 Figure 17 Coût budgétaire des subventions aux Dépenses sociales dans les pays d’Afrique de carburants dans les pays d’Afrique de l’Ouest et l’Ouest et centrale (en pourcentage du PIB) centrale (en pourcentage du PIB) 7 2,5 6 2,0 5 Pourcentage 4 Pourcentage 1,5 3 1,0 2 0,5 1 0 0,0 2018 2019 2020 2021 2022 2018 2019 2020 2021 2022 Education Santé Filets sociaux Dépenses sociales Sources : Autorités nationales et calculs de la Banque mondiale. Remarque : Pour des raisons de disponibilité des données, les « pays d’Afrique de l’Ouest et centrale » dans les figures suivantes sont : le Burkina Faso, le Cap-Vert, le Cameroun, la République centrafricaine, la République du Congo, la Côte d’Ivoire, la Guinée équatoriale, le Gabon, le Ghana, la Mauritanie, le Nigéria, le Sénégal, la Gambie et le Togo. 3 Estimation récemment publiée par l’Agence Internationale de l’Energie basée sur les données de 51 pays couvrant l’OCDE, le G20 et 33 autres économies grandes consommatrices et productrices d’énergie. Note de conjoncture économique du Gabon 24 du PIB de la région. Ce coût est supérieur à la moyenne l’enjeux de l’affectation des recettes pétrolières au profit de 1,5 pour cent observée dans les pays d’Afrique de des investissements dans le capital physique et humain l’Ouest. En dépit du fait que certains pays de la CEMAC dans ces pays est particulièrement important. Ces in- ont augmenté les prix de détail des carburants au vestissements permettraient de poser les bases d’une début de l’année 2023, les subventions restent impor- croissance plus durable et plus inclusive. tantes dans la sous-région (à l’exception du cas de la République Centrafricaine).4 Bien que les pays exportateurs de pétrole dis- posent de marges de manœuvre plus importantes, Les économies de la CEMAC restent exposées à le niveau des subventions aux carburants a aug- la volatilité des prix du pétrole, n’ayant pas encore menté aussi bien dans les pays importateurs que réussi à transformer leurs richesses naturelles en dans les pays exportateurs de pétrole en Afrique une dynamique de croissance durable. En 2022, le de l’Ouest et centrale (AOC). Les subventions aux pétrole représentait plus de 25 pour cent du PIB des carburants ont augmenté à la fois dans les pays expor- économies de la CEMAC et couvrait environ 80 pour tateurs nets de pétrole et dans les pays importateurs cent des exportations de biens de la région. Les recettes nets de pétrole (Figure 18). Une partie des recettes pé- fiscales et non-fiscales liées au pétrole représentaient, trolières perçues par les pays exportateurs de pétrole quant à elles, environ 55 pour cent des recettes totales. a été utilisée pour financer les subventions et protéger De nombreux exportateurs de pétrole brut dépendent leur population de la hausse des prix internationaux dans une large mesure des importations de produits du pétrole (Figure 19). Ces pays disposent néanmoins raffinés en raison des contraintes liées à la capacité de de capacités budgétaires importantes et de termes de raffinage. Compte tenu de la taille du secteur pétrolier et balance commerciale plus favorables que les pays im- de son importance dans la mobilisation des ressources portateurs de pétrole qui leurs permettent d’enregistrer publiques, les pays de la région sont très exposés à des résultats plus positifs au niveau du solde budgé- la volatilité des prix internationaux du pétrole. Leur taire et du solde du compte courant (Figures 20 et 21). marge de manœuvre budgétaire étant moins prévisible, Cependant, les subventions aux carburants, même Figure 18 Figure 19 Subventions aux carburants dans les pays Recettes pétrolières et subventions aux importateurs et exportateurs nets de pétrole carburants dans les pays exportateurs nets de (en pourcentage du PIB) pétrole (en pourcentage du PIB) 2,0 12 1,8 10 1,6 1,4 8 1,2 1,0 6 0,8 4 0,6 0,4 2 0,2 0,0 0 2018 2019 2020 2021 2022 2018 2019 2020 2021 2022 Pays exportateurs de pétrole Pays importateurs de pétrole Subventions aux carburants Recettes pétrolières Sources : Autorités nationales et calculs de la Banque mondiale. 4 Au début de l’année 2023, le Cameroun a augmenté les prix de détail des carburants (gasoil : +25 pour cent, essence : +15 pour cent, pétrole lampant aux industries : +60 pour cent) ; les prix ont également augmenté en RCA (gasoil : +70 pour cent, essence : +50 pour cent) et au Congo (gasoil : +5 pour cent, essence : +5 pour cent). Note de conjoncture économique du Gabon 25 Figure 20 Figure 21 Solde budgétaire dans les pays importateurs et Solde du compte courant dans les pays exportateurs nets de pétrole (en pourcentage importateurs et exportateurs nets de pétrole du PIB) (en pourcentage du PIB) 3 0 -1 2 -2 1 -3 0 -4 -1 -5 -2 -6 -3 -7 -4 -8 -5 -9 2018 2019 2020 2021 2022 2018 2019 2020 2021 2022 Pays exportateurs de pétrole Pays importateurs de pétrole Pays exportateurs de pétrole Pays importateurs de pétrole Sources : Autorités nationales et calculs de la Banque mondiale. pour les pays exportateurs de pétrole, représentent 2022 était le gasoil (consommant 45,4 pour cent des une occasion manquée coûteuse, car ces ressources subventions accordées par l’Etat, Figure 23), un car- auraient pu être utilisées à d’autres fins, peut-être plus burant principalement consommé par les ménages les productives. plus riches (Figure 25). Le deuxième rang était occupé par le pétrole lampant, avec 33,8 pour cent du montant 1.2. Les subventions aux carburants total des subventions accordées. L’essence, utilisée no- représentent un coût budgétaire tamment dans les véhicules particuliers, s’est classée croissant pour le Gabon au troisième rang, avec 20,8 pour cent du montant total des subventions accordées par l’Etat. Le gaz butane, Malgré son statut d’exportateur net de pétrole, principalement consommé par les ménages les plus les subventions aux carburants constituent une vulnérables, ne représentait que 0,1 pour cent des sub- charge budgétaire croissante pour le Gabon. Les ventions octroyées en 2022. cours élevés du pétrole ont profité au Gabon, représen- tant un gain net pour son solde budgétaire. Cependant, Le Gabon a tenté à plusieurs reprises de réformer l’ampleur des excédents budgétaires est de plus en sa politique de subventions aux carburants, mais plus réduite par la hausse du coût des subventions aux ces subventions restent une source de risque pour carburants. Entre 2021 et 2022, le coût des subven- le budget de l’Etat. Le Gouvernement a libéralisé les tions aux carburants au Gabon est passé de l’équiva- prix des carburants en 2015, à l’exception du pétrole lent de 0,38 pour cent du PIB à environ 0,73 pour cent lampant et du gaz butane. Cependant, l’ampleur de la du PIB (Figure 22). Les subventions aux carburants au hausse des prix des carburants induite et l’absence de Gabon sont essentiellement appliquées sous la forme campagnes de communication et de dialogue autour de transferts budgétaires effectués à la SOGARA, la de la réforme n’ont pas permis au Gouvernement de société nationale de raffinerie, en compensation des maintenir la réforme une fois que les prix du pétrole ont ventes locales de carburant en dessous des prix du de nouveau augmenté, entraînant un ajustement de la marché international ; en outre, une exonération de réforme en 2016. Dans un contexte de mécontentement TVA s’applique également aux ventes de gaz butane. social croissant au sein des syndicats de transporteurs, Les subventions sont, depuis juin 2022, réservées aux les autorités ont donc introduit un mécanisme d’ajus- ménages. Le produit pétrolier le plus subventionné en tement des prix des carburants comme une solution Note de conjoncture économique du Gabon 26 Figure 22 Coût budgétaire des subventions aux carburants dans les pays de la CEMAC et un échantillon de pays d’Afrique subsaharienne (en pourcentage du PIB) 4,0 3,5 3,0 2,5 Pourcentage 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 Cap Vert Rép. Gabon Guinée Gambie Burkina Faso Nigéria Rép. du Sénégal Mauritanie Cameroun Centrafricaine Equatoriale Congo 2019 2020 2021 2022 Sources : Autorités nationales et calculs de la Banque mondiale. intermédiaire. Les premiers mois qui ont suivi la mise de septembre 2017, l’application du mécanisme d’ajus- en place du mécanisme d’ajustement automatique des tement automatique des prix des carburants ne s’est prix des carburants se sont traduits par une hausse du pas avérée durable. En l’absence d’un programme de niveau général des prix, le taux d’inflation passant de protection sociale efficace et bien ciblé, capable de sou- 2,1 pour cent en décembre 2016 à 3,6 pour cent en tenir les groupes les plus vulnérables dans un contexte août 2017. Par conséquent, ce mécanisme a dû être de hausse des prix, le Gouvernement a opté pour la gelé de mars à septembre 2017, entraînant des dé- suspension de l’application de ce mécanisme en 2021 penses publiques supplémentaires en 2017 estimées à lorsque les prix internationaux du pétrole ont augmenté 25 milliards de FCFA. Depuis sa réintroduction au mois suite à la pandémie de COVID-19. Introduire un calen- drier clair pour la révision de la formule d’ajustement des Figure 23 prix s’appuyant sur des études au moment de l’intro- duction de la réforme aurait donné plus de flexibilité au Distribution des subventions aux carburants Gouvernement. Plus récemment, en juin 2022, dans un par produit, 2022 (en pourcentage du montant total des subventions accordées) effort visant à contenir la hausse du coût budgétaire des subventions aux carburants, le Gouvernement a décidé 50 de libéraliser progressivement les prix des carburants 45 pour les industriels, tout en maintenant les prix des 40 carburants inchangés pour les ménages. Par ailleurs, 35 dans le cadre d’un effort plus large visant à contenir la 30 hausse du coût de la vie, une exonération de TVA pour 25 20 les ventes de gaz butane est également appliquée au 15 Gabon. 10 5 Au Gabon, les subventions aux carburants re- 0 présentent un quart des dépenses publiques to- Gasoil Pétrole lampant Essence Gaz butane tales allouées aux secteurs sociaux clés tels que Source : Autorités nationales et calculs de la Banque mondiale et la santé et l’éducation. En 2022, le Gouvernement du FMI. gabonais a dépensé l’équivalent d’environ 0,73 pour Note de conjoncture économique du Gabon 27 cent du PIB en subventions aux carburants, tandis que cipalement affectées à des subventions aux bourses, à le montant des dépenses publiques totales allouées l’assurance maladie et aux allocations familiales. aux dépenses sociales dans la Loi de finances repré- sentaient l’équivalent de 2,8 pour cent du PIB (Figure La réduction des dépenses en subventions aux 24). Estimées à 100,6 milliards de francs CFA à la fin carburants pourrait libérer des ressources budgé- de l’année 2022, les subventions aux carburants re- taires qui pourraient être réaffectées à des inves- présentaient deux tiers des dépenses publiques totales tissements clés dans le capital physique et humain allouées à la santé, et plus de la moitié des dépenses du pays. La performance du Gabon en matière de totales en éducation. Un montant de 149,4 milliards de développement humain et d’infrastructures physiques francs CFA et de 187,5 milliards de francs CFA a été reste inférieure à celle de la moyenne des pays à revenu respectivement alloués à ces secteurs dans la Loi de fi- intermédiaire de la tranche supérieure. Pour ce qui est nances rectificative de 2022. Par ailleurs, le Gabon est le de l’Indice du capital humain, qui mesure la contribution pays qui dans le groupe des pays à revenu intermédiaire de la santé et de l’éducation à la productivité future, de la tranche supérieure (PRITS) dépense le moins en le Gabon a obtenu en 2020 un score de 0,46 sur 1, aide sociale non contributive, avec l’équivalent de 0,5 contre une moyenne de 0,56 pour le groupe des PRITS. pour cent du PIB en 2021, soit quatre fois moins que Le taux d’alphabétisation de la population gabonaise la moyenne de son groupe ;5 ces dépenses sont prin- adulte est de 85 pour cent, ce qui est inférieur à la moyenne de 96 pour cent des PRITS. L’espérance de vie à la naissance au Gabon est également inférieure à Figure 24 la moyenne des PRITS, soit 67 ans contre 76 ans. En Subventions aux carburants contre dépenses termes d’infrastructures, en 2018 le Gabon a été classé sociales en 2022, au Gabon et dans un 150e sur 163 pays dans l’Indice de performance logis- échantillon de pays d’Afrique subsaharienne tique de la Banque mondiale qui mesure les défis en (en pourcentage du PIB) matière de logistique commerciale. 14 12 Les subventions aux carburants empêchent 10 également le pays de se constituer les réserves nécessaires pour faire face aux crises et chocs 8 futurs. Les politiques budgétaires adoptées par le 6 Gabon et d’autres pays de la CEMAC ont été tradi- 4 tionnellement procycliques, ce qui signifie que les pays augmentent leurs dépenses publiques lorsque les cours 2 du pétrole sont élevés et les réduisent lorsque les prix 0 du pétrole baissent, exacerbant ainsi les impacts des o l ria ert n ie ine ga as bo tan crises économiques au lieu de les atténuer.6 Dans ce é pV né ica aF Nig Ga uri Sé Ca afr n Ma rki ntr contexte, les subventions aux carburants aggravent les Bu Ce p. défis en matière de développement et de gestion des Ré Subventions aux carburants Dépenses sociales finances publiques du pays parce qu’elles absorbent les Sources : Autorités nationales et calculs de la Banque mondiale. recettes exceptionnelles générées par les cours élevés Remarque : Les subventions aux carburants ne couvrent pas les du pétrole, empêchant le Gouvernement d’allouer des subventions aux gaz autres que le gaz butane utilisé pour la cuisson domestique, ainsi que les subventions à l’électricité. Les dépenses ressources aux investissements dans des domaines cri- sociales comprennent les dépenses publiques faites en rapport aux tiques au développement, tels que l’éducation, la santé, filets sociaux, aux transferts monétaires et à l’éducation par le biais d’exonérations de frais. la protection sociale et les infrastructures. Ces recettes 5 Banque mondiale, base de données ASPIRE. 6 Baromètre économique trimestriel de la CEMAC. Vol. 2, février 2022. Washington, D.C. : Banque mondiale ; Memorandum Economique du Pays. Gabon : Vers une croissance durable plus verte et plus inclusive. 2022. Washington, D.C. : Banque mondiale. Note de conjoncture économique du Gabon 28 exceptionnelles donneraient également au Gabon la 1.3. Analyse de la distribution des possibilité de constituer une réserve budgétaire qui lui subventions aux carburants au Gabon permettrait de mettre en œuvre une politique budgé- taire contracyclique en prévision de la baisse future des L’essentiel des subventions aux carburants est cours du pétrole. capté par les ménages riches dont le chef de famille est un homme vivant en milieu urbain et Par ailleurs, les subventions aux carburants consommant de l’essence et du gasoil, plutôt que créent des distorsions environnementales et du pétrole lampant ou du gaz butane. Les subven- économiques. En empêchant l’alignement des prix tions aux produits pétroliers (hors pétrole lampant) de détail intérieurs sur les cours internationaux, les profitent principalement aux segments les plus riches subventions aux carburants faussent le coût réel de de la population gabonaise. En effet, 96 pour cent de l’énergie. Cette distorsion de la tarification n’encou- l’essence et du gasoil sont consommés par les 50 pour rage pas une utilisation efficiente des ressources, ce cent les plus riches de la population, dont 63 pour cent qui a des effets néfastes sur l’environnement. De telles consommés par les deux déciles les plus riches (Figure distorsions pourraient ainsi amener les pays à ne pas 25). En d’autres termes, l’essentiel des dépenses pu- réduire leur dépendance envers les carburants subven- bliques en subventions à l’essence et au gasoil est en tionnés et à ne pas développer des sources d’énergie réalité capté par les plus riches. Contrairement à l’idée renouvelables. Ces distorsions peuvent compromettre généralement admise selon laquelle les subventions l’adoption de solutions de développement à faibles aux carburants servent avant tout un objectif social de émissions, enfermant ainsi les pays dans une voie de protection des plus pauvres, la consommation de ces développement à émissions plus élevées dans le futur. deux types de carburants par les personnes les plus En outre, les distorsions du marché peuvent conduire à vulnérables du pays est en fait nettement inférieure à des pratiques commerciales illégales, telles que la créa- celle des populations les plus riches. En outre, compa- tion d’un marché parallèle informel ou la contrebande rés aux ménages les plus aisés, les ménages à faible transfrontalière. De telles pratiques pourraient mener à revenu allouent également une part plus faible de leur des pénuries d’énergie intérieures, détériorant davan- budget aux dépenses de carburant, mettant encore tage la dynamique du marché intérieur et de l’économie plus en avant l’inefficacité de cet appui non ciblé à locale. protéger les populations les plus pauvres. Seulement Figure 25 Distribution de la consommation de carburant par tranche de revenu (en pourcentage, par décile) 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Les plus 2 3 4 5 6 7 8 9 Les plus pauvres riches Pétrole lampant Gasoil et essence Gaz butane Sources : Autorités nationales et calculs de la Banque mondiale. Remarque : Les estimations sont basées sur les données de l’Enquête Gabonaise pour l’Evaluation et le Suivi de la Pauvreté de 2017. Note de conjoncture économique du Gabon 29 0,05 pour cent du budget mensuel des 10 pour cent chef de famille est un homme qui consomment le plus les plus pauvres de la population est consacré à la de carburant (Figure 27). En d’autres termes, l’appui consommation de gasoil et d’essence. Dans le même que les subventions aux carburants apportent aux temps, la part des dépenses mensuelles allouée à ces Gabonais les plus pauvres est relativement faible. carburants pour le décile le plus riche de la population est environ 36 fois supérieure à celle des ménages les Une augmentation des prix des carburants pour- plus pauvres (Figure 28). De même pour le gaz bu- rait avoir des effets directs et indirects, mais se tane. Le budget que les 20 pour cent des ménages traduirait néanmoins par une augmentation limi- les plus riches allouent aux dépenses de gaz butane tée du niveau général des prix.7 Une hausse des correspond à plus du double de celui des 20 pour cent prix des carburants a généralement des effets directs et des ménages les plus pauvres. Le pétrole lampant fait indirects sur le coût de la vie des ménages. Les effets figure d’exception avec une consommation qui tend à directs se produisent lorsque les ménages sont affectés être distribuée plus équitablement entre les groupes par leur propre consommation de carburants tels que socioéconomiques. D’un point de vue géographique, l’essence ou le gasoil. Cependant, ils subissent aussi le pétrole lampant (utilisé principalement pour l’éclai- des effets indirects étant donné que les produits pétro- rage) est majoritairement utilisé en milieu rural, avec liers sont utilisés comme produits intermédiaires dans 66 pour cent du pétrole consommé par les ménages de nombreux secteurs de l’économie. Une hausse du ruraux (Figure 26). Il n’en reste pas moins que le décile prix des carburants se répercute donc également sur le plus riche consomme encore près de 4 fois plus de le prix des biens finaux produits par les autres secteurs. pétrole lampant que le décile le plus pauvre, captant Selon une analyse préliminaire se basant sur la struc- ainsi l’essentiel de la subvention allouée à ce produit. ture des prix observée à la fin du mois de décembre Lorsque la distribution des subventions est ventilée 2022, l’élimination complète des subventions à tous par sexe, il apparaît que ce sont les ménages dont le les produits pétroliers à l’exception du pétrole lampant Figure 26 Figure 27 Distribution de la consommation de pétrole Distribution de la consommation de carburant lampant, par groupe de revenu et région (en par sexe (en pourcentage) pourcentage, par décile) 25 100 90 20 80 70 60 15 50 40 10 30 20 5 10 0 0 Pétrole lampant Autres carburants Les plus 2 3 4 5 6 7 8 9 Les plus Hommes Femmes pauvres riches Urbain Rural Sources : Autorités nationales et calculs de la Banque mondiale. Sources : Autorités nationales et calculs de la Banque mondiale. Remarque : Les estimations sont basées sur les données de l’En- Remarque : « Autres carburants » désigne le gasoil, l’essence et le quête Gabonaise pour l’Evaluation et le Suivi de la Pauvreté de 2017. gaz butane. 7 L’hypothèse retenue est celle d’un arrêt total des subventions aux carburants (pour l’essence et le gasoil). L’analyse est réalisée en utilisant un modèle EGC (modèle d’équilibre général calculable). Note de conjoncture économique du Gabon 30 Figure 28 Part de la consommation de carburant en pourcentage du budget des ménages (par groupe de revenu et par carburant) 8 7 6 5 4 3 2 1 0 Les plus 2 3 4 5 6 7 8 9 Les plus pauvres riches Pétrole lampant Gasoil et essence Gaz butane Sources : Autorités nationales et calculs de la Banque mondiale. impliquerait une augmentation d’environ 88 pour cent Par ailleurs, un éventuel arrêt des subventions aux et 96 pour cent des prix de l’essence et du gasoil carburants aggraverait les pressions inflation- respectivement, et entraînerait une hausse ponctuelle nistes dans le pays et pourrait plonger certains d’environ 3,4 pour cent du niveau global des prix à la ménages dans la pauvreté. Même si les subventions consommation (Figure 29). Étant donné que les sub- aux carburants ne représentent qu’une part infime de ventions au pétrole lampant ne représentent pas la leurs revenus (mesurés par la consommation), leur majeure partie du coût budgétaire des subventions, leur suspension pourrait tout de même affecter le pouvoir exclusion d’une potentielle politique d’ajustement des d’achat des ménages. L’arrêt des subventions aux prix ne compromettrait pas les économies budgétaires carburants pourrait également rendre les conditions potentielles d’une telle réforme. de vie très difficiles de ceux qui sont déjà pauvres en- core plus difficiles. L’expérience internationale indique L’arrêt des subventions aux carburants affecte- que même de faibles pertes de pouvoir d’achat sont rait néanmoins certains secteurs stratégiques. susceptibles de déclencher des mécanismes d’adapta- L’industrie du bois serait fortement affectée. Ce secteur tion négatifs, tels que la déscolarisation des enfants ou joue un rôle vital dans l’économie gabonaise, étant le encore la vente d’actifs productifs, qui se traduiraient premier employeur du secteur privé du pays et la source par une érosion du capital humain et contribueraient à de son deuxième produit d’exportation après le pétrole. la transmission intergénérationnelle de la pauvreté. Par Les prix des activités de construction et de l’industrie de conséquent, une réforme des subventions aux carbu- la pêche, deux secteurs promus par le Gouvernement, rants nécessite un programme d’atténuation solide qui seraient également fortement affectés. En ce qui permettrait de fournir un soutien ciblé aux groupes les concerne les denrées alimentaires produites localement plus vulnérables de la population. (à l’exception des produits de la pêche), l’arrêt des subventions ne devraient pas avoir d’effet significatif sur L’utilisation des ressources budgétaires qui leurs prix. En revanche, la sécurité alimentaire reste un seraient libérées par la suppression des sub- enjeu important, compte tenu de la forte dépendance ventions aux carburants est donc cruciale pour du Gabon envers les aliments importés. l’impact final d’une telle réforme aussi bien en Note de conjoncture économique du Gabon 31 Figure 29 préjudiciable à la croissance et à l’emploi. Plus le mon- tant des économies réalisées grâce à la suppression Hausse des prix en cas d’arrêt des subventions aux carburants au Gabon (dans un échantillon des subventions réaffectées à certains secteurs (agri- de secteurs, en pourcentage) culture, services et industrie légère) est important, plus les effets positifs sur ces variables macroéconomiques 14 sont importants.9 Investir dans la population d’un pays, 12 dans sa santé, ses compétences et sa résistance aux chocs, est donc essentiel pour favoriser une croissance 10 plus inclusive, en particulier dans les pays de la CEMAC 8 où en moyenne chaque enfant né aujourd’hui ne sera 6 productif qu’à hauteur de 37 pour cent de son potentiel. 4 2 2. Principes généraux basés sur 0 e l’expérience internationale ch ea u re rts on bo is re ire s Pê t ltu po cti i niè ta ée cu ns str u n en it lvi Tra n se nm m tric Sy Co icl e io ali c rt itat s L’expérience internationale montre qu’il est difficile Éle s ,a plo uit ble Ex od de mettre fin aux subventions aux carburants. Dans u Pr Me de nombreux pays où les filets sociaux sont faibles, une Hausse des prix par secteur Niveau général des prix subvention généralisée est considérée comme faisant partie du contrat social. Cela est particulièrement vrai Sources : Autorités nationales et calculs de la Banque mondiale. Remarque : Cette figure indique l’impact estimatif de l’arrêt complet dans le cas des pays producteurs de pétrole. En outre, la des subventions aux carburants sur un échantillon de secteurs, sur transparence et un certain niveau de confiance entre les la base de la part et de l’intensité de la consommation de carburant des secteurs respectifs. autorités et la société sont essentiels pour convaincre la population de la crédibilité d’un programme d’atténua- matière de pauvreté, d’emploi que de croissance. tion. Un ensemble de grands principes généraux pour- En réduisant le coût budgétaire des subventions aux rait néanmoins être tiré de l’expérience des pays ayant prix des carburants, les gouvernements peuvent utiliser procédé à des ajustements des prix des carburants par leur nouvelle marge de manœuvre budgétaire à des fins le passé. Ces principes pourraient servir à encadrer la plus durables et plus équitables. Les différentes options discussion en vue d’une potentielle réforme des subven- possibles comprennent le paiement de la dette pu- tions aux carburants au Gabon. blique, l’investissement dans les infrastructures et dans le capital humain, le renforcement de la protection de 2.1. Calibrage des ajustements de prix groupes de population spécifiques et la mise en place par produit pétrolier d’un soutien ciblé à certaines industries. Les résultats des simulations réalisées à l’échelle de l’économie dans En s’appuyant sur le profil des consommateurs son ensemble montrent que les investissements dans le de chaque type de carburant (groupe de revenu, capital humain et physique se traduisent généralement région, sexe, utilisation, etc.), il peut être envisa- par des taux d’emploi et de croissance plus élevés.8 gé de réformer en priorité les prix des carburants Dans le cas de la Chine, par exemple, ces simulations qui profitent aux segments les plus riches de la suggèrent que la suppression de toutes les subventions population et représentent le coût le plus élevé à l’énergie (estimées à 1,4 pour cent du PIB en 2007) pour l’Etat. A titre d’exemple, certains pays ont décidé sans redistribution des économies réalisées aurait été d’exclure (au moins temporairement) de la réforme des 8 Burns, Andrew ; Djiofack Zebaze, Calvin ; et Prihardini, Dinar. 2018. “Energy Subsidy Reform Assessment Framework: Modeling Macroeconomic Impacts and Global Externalities.” Washington, D.C. : Banque mondiale. 9 Lin, B., et Z. Jiang. 2011. “Estimates of Energy Subsidies in China and Impact of Energy Subsidies Reform.” Energy Economics Vol. 33, p. 273–83. Note de conjoncture économique du Gabon 32 subventions les carburants stratégiques d’un point de pauvres et vivant en milieu rural. Dans de nombreux vue socio-économique qui, (i) sont utilisés par les mé- pays en développement, l’essence et le gasoil sont nages les plus vulnérables et/ou (ii) ont une utilisation principalement consommés par les ménages les plus universelle (à la fois d’un point de vue géographique et aisés disposant de voitures privées et/ou de généra- socio-économique) et/ou (iii) sont utilisés dans un sec- teurs d’électricité, ainsi que par le secteur industriel. teur clé pour l’économie (agriculture, industrie).10 11 12 13 L’arrêt (ou la réduction substantielle) des subventions à ces carburants pourrait limiter les coûts budgétaires Par exemple, le pétrole lampant tend à être supportés par le Gouvernement, tout en ayant un im- consommé davantage par les ménages les plus pact plus modéré sur les ménages à faible revenu. Encadré 1 Le cas de l’Indonésie • Depuis 1967, l’Indonésie subventionnait les prix de détail des carburants, une politique facilitée par son statut d’exportateur net de pétrole, un statut qui a pourtant changé en 2003 lorsque le pays a dû aug- menter ses importations de pétrole pour répondre à la demande domestique. • Le Gouvernement indonésien subventionnait principalement deux catégories de carburants : le gaz de cui- sine sous forme de gaz butane et deux autres produits pétroliers utilisés pour le transport – l’essence et le gasoil (ce dernier étant utilisé pour les transports publics, la pêche et les petites et moyennes entreprises).10 • Cette politique de subvention des carburants favorisait principalement les ménages les plus riches, puisque plus de 50 pour cent des carburants subventionnés étaient consommés par les 20 pour cent les plus riches en 2014. • Par ailleurs, les coûts d’opportunité budgétaire et social des subventions énergétiques (gaz butane, pro- duits pétroliers et électricité) sont devenus particulièrement lourds, représentant 20 pour cent du budget du Gouvernement central indonésien entre 2008 et 2014, dépassant de loin les dépenses publiques en matière de santé et d’infrastructures au cours de la même période.11 • En novembre 2014, le Président Joko Widodo a lancé une réforme des subventions à l’essence et au gasoil (les prix de l’essence et du gasoil ont été augmentés de 31 pour cent et de 36 pour cent respec- tivement en 2014, les prix du pétrole lampant étant restés inchangés).12 L’écart de prix a été réduit par la baisse des prix internationaux du pétrole. Grâce à la réforme des subventions aux carburants, le budget révisé de l’État pour 2015 a permis d’économiser 15,6 milliards de dollars américains (211 000 milliards IDR), soit 10,6 pour cent des dépenses publiques.13 • A partir du mois de janvier 2015, le Gouvernement a entièrement supprimé la subvention sur l’essence, mais a introduit une subvention fixe sur le gasoil, parce que ce carburant était fortement utilisé par les transporteurs publics (principalement utilisés par les segments les plus modestes de la population) et par les PME. Les prix du gasoil d’utilisation domestique ont été autorisés à fluctuer, tout en bénéficiant d’une subvention fixe de 1 000 Roupies par litre. • Cette mesure temporaire en faveur du gasoil faisait partie d’un programme à plus long terme visant à sup- primer progressivement les subventions de manière plus générale, mais elle est toujours en place. 10 Tumiwa, Fabby ; Tara Laan ; Kerryn Lang ; et Damon Vis-Dunbar. 2011. A citizen’s guide to energy subsidies in Indonesia. Initiative mondiale sur les subventions (GSI) de l’Institut international du développent durable (IISD). 11 Gouvernement de l’Indonésie. 2019. Les efforts de l’Indonésie pour éliminer progressivement et rationaliser ses subventions aux carburants. Rapport des pays pairs du G20 sur les subventions inefficaces aux carburants qui encouragent le gaspillage en Indonésie. 12 Nguyen, Andy. 2015. President Jokowi’s Economic and Energy Reforms: A Year in Review. The National Bureau of Asian Research. Octobre 2015. 13 Pradiptyo, Rimawan ; Akbar Susamto ; Abraham Wirotomo ; Alvin Adisasmita ; et Christopher Beaton. 2016. Financing development with fossil fuel subsidies – The reallocation of Indonesia’s gasoline and diesel subsidies in 2015. Initiative mondiale sur les subventions (GSI) de l’Institut interna- tional du développent durable (IISD). Note de conjoncture économique du Gabon 33 2.2. Adoption d’un mécanisme Le fait d’empêcher les variations des prix internatio- permettant de passer naux de se répercuter intégralement sur les consom- progressivement à une tarification mateurs nationaux entraîne une volatilité importante basée sur le marché14 15 16 des recettes budgétaires et se traduit par des coûts budgétaires potentiellement élevés. Cela est exacerbé Tout en éliminant les subventions et en permettant pendant les périodes de hausse soutenue des prix aux prix de détail nationaux de mieux refléter les internationaux. Dans ce contexte, l’adoption d’une prix internationaux, de nombreux pays ont choisi formule explicite de fixation des prix des carburants qui d’introduire un mécanisme de lissage en place lisse les variations de prix mais permet de répercuter pour protéger leur population et leur économie les prix internationaux sur les consommateurs natio- des fortes fluctuations des prix des carburants. naux (qu’il s’agisse de hausses ou de baisses dans Bien qu’attrayants, les fonds de stabilisation comportent ces prix) permet de limiter la volatilité des prix tout en des risques budgétaires élevés et se sont souvent heur- contenant les risques budgétaires. L’adoption de tels tés à des difficultés financières nécessitant des appuis mécanismes de tarification automatique devrait être budgétaires. Ces difficultés sont particulièrement impor- considérée comme une première étape vers un marché tantes dans le cas des périodes de hausse constante des carburants entièrement libéralisé et concurrentiel. des cours du pétrole. Le premier pilier d’une telle option consiste à L’adoption d’un mécanisme permettant de pas- concevoir une formule d’ajustement des prix des ser progressivement à une tarification basée sur carburants. Il existe plusieurs possibilités en ma- le marché est une option qui permet d’atténuer tière de mécanismes de lissage des prix.14 L’un l’impact de la volatilité des prix des produits de des mécanismes de lissage des prix les plus courants base tout en contenant les risques budgétaires. consiste à mettre en place une fourchette des prix. Encadré 2 Le cas du Maroc15 • Au début des années 2010, une stratégie pluriannuelle de réforme des subventions a été lancée pour réformer les prix de détail des carburants au Maroc (à l’exception du gaz butane, jugé stratégique d’un point de vue socioéconomique). • La stratégie comprenait trois étapes : une phase de préparation caractérisée par des augmentations progressives des prix de détail pour réduire progressivement les subventions ; une phase d’indexation partielle où les prix étaient définis selon un mécanisme de tarification automatique avec des règles de lissage visant à éliminer progressivement les subventions ; et une phase finale de libéralisation des prix.16 • En 2013, après une phase de préparation dans laquelle des plafonds différenciés par produit subvention- né ont été introduits (plafonds plus élevés pour le gasoil), le Gouvernement a introduit un mécanisme de tarification automatique pour le gasoil et l’essence. Ce mécanisme était basé sur la moyenne mobile des cours internationaux observés sur les deux mois précédents. La fréquence d’ajustement était mensuelle et a ensuite été ajustée à une plus grande fréquence (bimensuelle) jusqu’à l’élimination complète des subventions (en janvier 2014 pour l’essence et le mazout et en décembre 2014 pour le gasoil). 14 FMI. 2020. Automatic Fuel Pricing Mechanisms with Price Smoothing: Design, Implementation and Fiscal Implications. FMI, Département des finances publiques, décembre 2012. 15 FMI. 2020. The time is right! Reforming Fuel Product Pricing Under Low Oil Prices – FMI, Départements des finances publiques, juillet 2020. 16 A phased approach to energy subsidy reform – The Morocco experience. Energy Subsidy Reform Online Community (ESROC), Séances d’échange. Programme d’assistance à la gestion du secteur de l’énergie (ESMAP), Banque mondiale. Note de conjoncture économique du Gabon 34 Dans la cadre de ce mécanisme, un plafond détermi- Le troisième pilier de cette mesure consiste à nant l’ampleur acceptable des variations des prix de créer et à identifier un organisme technique auto- détail est fixé (défini soit comme un pourcentage des nome chargé de la mise en œuvre et de la super- prix de détail actuels, soit comme un montant absolu). vision du mécanisme de tarification automatique. A une périodicité prédéfinie (par exemple mensuelle), le L’autonomie de l’organisme créé permet de transmettre prix de vente au détail est déterminé sur la base du coût le message selon lequel les variations des prix ne ré- d’importation moyen du mois précédent et peut évoluer sultent pas d’une décision politique mais reflètent plutôt dans la limite du plafond arrêté. Le prix du produit pé- les fluctuations des cours sur le marché international. trolier peut augmenter soit en une seule fois, soit sur la base d’augmentations successives permettant aux prix 2.3. Structuration de la réforme en intérieurs de rattraper progressivement les niveaux des séquences17 prix internationaux. Un autre mécanisme courant de lissage des prix consiste à mettre en place un système De nombreux pays n’ont pas éliminé les subven- de moyenne mobile. Dans le cas de ce mécanisme, les tions aux carburants d’un seul coup, mais ont ajustements des prix de détail intérieurs sont arrêtés en procédé à une réforme progressive en suivant fonction des variations de la moyenne des coûts d’im- plusieurs étapes. Cette approche a pour objectif portation antérieurs. Plus la période moyenne utilisée de permettre aux ménages et aux opérateurs écono- pour le calcul des coûts d’importation est longue (par miques de s’adapter et de bénéficier du déploiement de exemple, les trois ou cinq derniers mois d’importations), mesures d’atténuation. La revue des cas de réformes plus les prix sont réguliers, mais plus le risque budgé- des subventions aux carburants mises en œuvre au taire est élevé. niveau international montre que les réformes en matière de subventions sont moins sujettes à un fort rejet de la Le deuxième pilier de cette mesure consiste à part de la société lorsque l’augmentation des prix est adopter un calendrier de révision de la formule menée de manière progressive sur des périodes allant d’ajustement des prix. Par exemple, les marges dé- de quelques mois à quelques années. Cette approche finies dans une formule peuvent être mises à jour en permet d’atténuer l’impact de la hausse des prix du car- fonction des résultats d’études qui devront être prépa- burant sur l’économie et la population, réduisant ainsi rées régulièrement. les risques d’instabilité sociale. Une telle approche peut Encadré 3 Le cas des Philippines17 • Les Philippines offrent un exemple de réforme en séquences réussie, ayant supprimé progressivement les subventions aux carburants à la fin des années 1990 après plusieurs étapes politiques. • Avant de libéraliser complètement les prix du carburant, les Philippines sont passées par plusieurs étapes allant de (i) 1984 : mise en place d’un fonds de stabilisation du pétrole (destiné à lisser la volatilité des cours internationaux) ; (ii) 1996-1997 : subventions transitoires soutenues par le fonds de stabilisation, (iii) 1996- 1997 : mise en place d’un mécanisme de tarification automatique ajustant les prix à une fréquence men- suelle, avec une attention particulière accordée aux trois produits les plus socialement sensibles (gaz butane, pétrole lampant et essence ordinaire ) ; et (iv) 1998 : tarification du carburant basée sur les prix de marché. • Les impacts de ces réformes des subventions aux carburants ont été atténués par des transferts mo- nétaires ciblés, ainsi que par des subventions réglementées ciblées à titre transitoire, destinées aux mé- nages à faible revenu, à des secteurs spécifiques et aux carburants socialement sensibles. 17 Mendoza, Maria Nimfa. 2014. Lessons Learned : Fossil Fuel Subsidies and Energy Sector Reform in the Philippines. Rapport GSI, Initiative mon- diale sur les subventions (GSI) de l’Institut international du développent durable (IISD). Note de conjoncture économique du Gabon 35 Encadré 3 Le cas des Philippines (continuation) • Parallèlement à la réforme des subventions aux carburants, une réforme du secteur de l’électricité a éga- lement eu lieu dans le cadre d’une stratégie globale de la politique du secteur de l’énergie. Cette réforme visait à déréguler le secteur tout en protégeant les clients les plus vulnérables (les politiques adoptées pour amortir l’impact de la hausse des prix de l’électricité et des carburants incluaient : un tarif vital pour les utilisateurs à faible revenu, subventionné de manière croisée par les groupes à revenu élevé ; une subvention ciblée offrant des prix d’électricité réduits aux personnes âgées ; et un transfert monétaire ponctuel pour les personnes marginalisées consommatrices d’électricité). être complétée par un renforcement des programmes 2.4. Consultations des parties de filets sociaux, qui peuvent prendre la forme de trans- prenantes18 ferts monétaires ciblés et temporaires. Ces réformes doivent toutefois aussi être soutenues par une commu- Les pays qui ont réussi à réformer les subventions nication cohérente dont l’objectif serait de sensibiliser à l’énergie ont entrepris de vastes consultations les populations aux avantages de la réforme. La trans- ainsi que des campagnes de communication parence, ainsi qu’une communication claire de manière pour répondre aux préoccupations des différents à gérer les attentes de chacun, sont essentielles tout groupes au sein de la population. Les consultations au long du processus de réforme. Une réforme mise en permettent au Gouvernement d’identifier des mesures œuvre de façon séquentielle donne également la pos- différenciées selon la vulnérabilité de chaque groupe. sibilité au Gouvernement d’annoncer à l’avance le ca- Des campagnes de communication peuvent par la suite lendrier des augmentations de prix, permettant ainsi de être utilisées pour souligner l’urgence de la réforme préparer les citoyens et les entreprises en leur laissant ainsi que l’engagement du Gouvernement à réaffecter le temps d’ajuster leurs comportements, et notamment les ressources libérées grâce à la réforme à des pro- d’adopter des solutions alternatives plus économes en grammes qui profitent à la majorité de la population. matière d’énergie. Ces échanges sont également l’occasion de dissiper Encadré 4 Le cas de l’Ukraine18 • En 2015, l’Ukraine a entrepris une réforme des subventions au gaz. • La réforme s’est largement appuyée sur le dialogue avec les principales parties prenantes (en particulier les consommateurs finaux) pour (i) expliquer l’objectif de la réforme (bien commun), celui-ci étant largement mal compris ; (ii) orienter la structuration en séquences de la politique de réformes à un rythme jugé acceptable ; et (iii) redynamiser l’accès aux mécanismes de filets sociaux compensatoires, peu connus ou compris. • La stratégie de communication a permis de (i) répertorier les principales parties prenantes avec un son- dage réalisé auprès de 2 000 citoyens dans 20 villes stratégiques ; (ii) informer ces parties prenantes à tra- vers l’organisation de 40 groupes de dialogue ainsi que des campagnes de sensibilisation (les annonces ont été diffusées 400 fois par semaine à travers 19 chaînes de télévision crédibles et populaires) ; et (iii) concevoir la réforme avec la participation active des citoyens. 18 Worley, Heather ; Sara Bryan Pasquier ; Ezgi Canpolat. 2018. Designing Communication Campaigns for Energy Subsidy Reform. Cadre d’éva- luation de la réforme des subventions énergétiques (ESRAF). Note de bonnes pratiques 10. Programme d’assistance à la gestion du secteur de l’énergie (ESMAP) de la Banque mondiale. Note de conjoncture économique du Gabon 36 les idées fausses véhiculées sur les prix des carburants, investir dans leur avenir, aussi bien dans le dévelop- les subventions et les mécanismes de compensation. pement du capital humain de leurs enfants que dans Ces campagnes de communication sont aussi l’oc- l’amélioration de leurs moyens de subsistance, et (iii) ils casion de discuter de l’ampleur, du calendrier et des aident les ménages à mieux gérer les risques mais aussi mesures d’atténuation pertinentes en vue de la mise en à mieux faire face aux chocs. Pour atténuer l’impact im- œuvre de la réforme des subventions aux carburants. médiat de la réforme des subventions aux carburants, L’organisation de consultations avec les principales des mesures d’atténuation peuvent par conséquent être parties prenantes offre également à ces dernières une offertes pour fournir un soutien financier temporaire et plateforme leur permettant d’exprimer leurs points de ciblé qui permettrait de protéger le pouvoir d’achat des vue, permettant ainsi d’atténuer le risque d’un rejet bru- groupes affectés, en particulier les ménages les plus tal de la réforme au moment de la mise en œuvre de la pauvres. L’efficacité de ces mesures d’atténuation dé- réforme. pend largement de plusieurs facteurs, tels que leurs ca- ractéristiques intrinsèques déterminées au moment de leur conception (ampleur, conditionnalité, méthode de 3. Mesures d’accompagnement déploiement) mais aussi de leur adéquation par rapport aux capacités et réalités locales (l’espace budgétaire L’expérience des différents pays qui ont mis en disponible, la disponibilité d’un registre social complet œuvre ce type de réformes par le passé montre et à jour, et les capacités de gestion de l’administration). qu’une variété des mesures d’accompagnement Un tel appui peut être fourni par le biais d’un système peut être considérée pour rendre les ajustements de filets sociaux. des prix des carburants socialement acceptables et minimiser l’impact sur la population. Elle montre Le programme de transferts monétaires mis en qu’il n’existe pas un ensemble unique d’actions stan- place en Indonésie en 2005 montre l’importance dard à mettre en œuvre quand on s’engage dans ce des aspects logistiques. Au mois d’octobre 2005 le type de réforme, mais qu’au contraire, les mesures à Gouvernement indonésien a lancé un programme de mettre en place doivent faire l’objet de discussions, de transferts monétaires pour aider les pauvres et les per- manière à être bien comprises et conçues de manière sonnes vulnérables à s’adapter aux effets de la hausse à prendre en compte les préoccupations de chaque des prix de l’essence, du gasoil et du pétrole lampant. groupe et les caractéristiques de chaque pays. Tout d’abord, le calendrier de mise en œuvre de la réforme a été déterminant pour réduire l’opposition à 3.1. Renforcer les filets sociaux la réforme. Le programme d’atténuation a été conçu et déployé en moins de cinq mois, apportant ainsi un L’expérience internationale montre que les filets soutien opportun et rapide aux groupes concernés. sociaux peuvent jouer un rôle important dans Deuxièmement, en s’appuyant sur un système de l’atténuation des effets négatifs des réformes des distribution existant (le système postal national), le subventions sur les populations les plus pauvres.19 programme d’atténuation a pu atteindre les personnes La plupart des pays consacrent entre 1 et 2 pour cent les plus vulnérables dans un délai limité. Enfin, le mon- de leur PIB aux programmes de filets sociaux (hors tant versé (100 000 Roupies, soit l’équivalent de 20 subventions). Ces programmes sont typiquement plus pour cent du salaire minimum national en 2005) a été efficaces et efficients en termes de soutien aux pauvres suffisamment important pour contribuer à l’améliora- et aux vulnérables dans la mesure où : (i) ils redistribuent tion des indicateurs de développement du pays.20 Les les revenus, avec un impact immédiat sur la pauvreté et transferts monétaires ont été principalement utilisés les inégalités, (ii) ils permettent aux ménages de mieux pour l’achat de riz, de pétrole lampant et de services 19 Les filets sociaux sont des programmes de transfert non contributifs destinés aux pauvres qui comprennent les transferts monétaires directs (en espèces), les appuis aux revenus par le biais de programmes de travaux publics ou des transferts en nature tels que les cantines scolaires. 20 Organisation internationale du Travail. Indonesia – Trends in wages and productivity. Janvier 2015. Note de conjoncture économique du Gabon 37 Encadré 5 Renforcer les filets sociaux en tant que mesure d’atténuation21 Les filets sociaux peuvent jouer un rôle essentiel dans l’atténuation des effets négatifs d’un ajustement des prix des carburants. Selon le degré d’avancement des programmes de sécurité sociale, différentes options sont possibles : 1. Relever les niveaux de prestations des programmes de filets sociaux existants. C’est l’option idéale, la plus directe et la plus efficace si - et seulement si - les programmes couvrent déjà la majorité des pauvres et ont la capacité d’absorber un nombre raisonnable de ménages devenus admissibles. Cette option est particulièrement pertinente dans les pays où il existe des programmes à large couverture mais à des niveaux de prestations faibles (par exemple, l’Azerbaïdjan, l’Égypte, les Philippines, la Russie). 2. Introduire un nouveau programme dédié directement à la réforme des subventions. Ce programme devrait pouvoir s’élargir très rapidement de manière à couvrir les plus pauvres et les plus vulnérables. C’est souvent l’option la plus difficile, mais c’est parfois la seule stratégie viable. Parmi les exemples illustrant l’application de cette option, nous pouvons citer la réforme des subventions en Indonésie mise en œuvre sur la période 2005-2008, la réforme des subventions en Inde en 2013 ou, plus récemment, la compensation temporaire introduite en Jordanie dans le cadre des réformes de 2012 et 2018. Cette option exige de disposer de fortes capacités administratives en matière de mise en œuvre et de coordi- nation, ce qui n’est pas nécessairement le cas dans tous les pays. 3. Réformer et élargir la couverture d’un programme existant pour couvrir une part importante des pauvres et des personnes vulnérables. Comme l’expérience internationale le montre, une telle expan- sion des prestations et le relèvement de l’adéquation des prestations peuvent se produire relativement rapidement. Par exemple, les programmes existant en Tanzanie, au Sénégal et en Indonésie sont passés d’une couverture de 5 à 10 pour cent des pauvres à plus de 50 pour cent des pauvres sur une période allant de deux à quatre années. La réforme en République dominicaine en est un autre exemple : un pro- gramme de transferts monétaires préexistant a été considérablement élargi pour atténuer l’impact de la réforme des subventions sur les pauvres. de santé, ainsi que pour le remboursement des dettes. Les autorités gabonaises reconnaissent la néces- Ils se sont de ce fait traduits par de légères amélio- sité de renforcer le soutien offert aux populations rations en termes d’emploi, d’éducation et de santé. les plus vulnérables. Le Plan d’Accélération de la Bien que les deux tiers des bénéfices ont été perçus Transformation (PAT) 2021-2023 dépasse le cadre d’une par les 40 pour cent les plus pauvres, ce programme stratégie de diversification économique pour reconnaître d’atténuation a néanmoins rencontré plusieurs difficul- la nécessité de redéfinir et de renforcer les programmes tés à l’exemple du manque de transparence dans la de sécurité sociale. Le Gouvernement reconnaît que « sélection des bénéficiaires (certains ménages ayant assurer la pérennité d’un système de protection sociale reçu des transferts n’auraient pas dû être éligibles), ce ciblé et équitable » est une priorité. De plus, il y a une qui s’est traduit par une hausse du coût budgétaire du reconnaissance au plus haut niveau de la hiérarchie du programme.21 pays de la nécessité d’améliorer l’équité et le ciblage des 21 Yemtov, Ruslan ; et Moubarak, Amr. 2018. Assessing the readiness of social safety nets to mitigate the impact of reform. Cadre d’évaluation de la réforme des subventions énergétiques (ESRAF). Note de bonnes pratiques 5. Programme d’assistance à la gestion du secteur de l’énergie (ESMAP) de la Banque mondiale. Note de conjoncture économique du Gabon 38 subventions.22 Des réformes sont en cours pour renfor- différents transferts monétaires en un seul programme cer le système de protection sociale du Gabon, avec la phare de filets sociaux ciblant les ménages pauvres25 redéfinition du statut des Gabonais Économiquement faciliterait la mise en œuvre des programmes d’assis- Faibles (GEF). Le nettoyage de la base de données tance sociale et réduirait les coûts administratifs, tout des GEF est également en cours. De plus, des actions en améliorant l’efficacité de cette politique. Une telle sont en cours de mise en œuvre pour la création d’un mesure serait suffisamment visible pour le plus grand fonds spécial (Fonds 4) dédié aux travailleurs du secteur nombre et permettrait par conséquent de démontrer le informel au sein de la Caisse Nationale d’Assurance ferme engagement du Gouvernement à réduire la pau- Maladie et de Garantie Sociale (CNAMGS). L’objectif final vreté et à favoriser l’inclusion sociale. Une telle visibilité de ces efforts serait de créer un registre social incluant favoriserait l’acceptabilité de la réforme des subventions tous les groupes sociaux et permettant l’universalisation tout en préservant la stabilité sociale. de la protection sociale au Gabon. Cependant, les pro- grammes de protection sociale disponibles à ce jour au Plusieurs pays ont soit introduit un nouveau Gabon restent largement sous-financés. En augmentant programme de transferts monétaires, soit élar- le niveau de ses dépenses sociales au niveau de celui gi un programme existant pour accompagner de ses pairs23 — à travers un supplément budgétaire la réforme des subventions aux carburants. Par de 1,2 pour cent du PIB ou équivalent à 180 millions de exemple, l’Ukraine a augmenté sa subvention au loge- dollars américains par an — le Gouvernement Gabonais ment et aux services publics dans le but d’atténuer l’im- pourrait fournir à chaque ménage pauvre des transferts pact de l’augmentation des prix de l’énergie. La réforme mensuels de 110 dollars américains, ce qui permettrait visait principalement à minimiser les erreurs d’exclusion de réduire immédiatement la pauvreté d’un tiers. Le taux et était accompagnée d’une importante campagne de de pauvreté baisserait par conséquent à 24 pour cent.24 communication dans le but d’accroître la participation Cette mesure à elle seule permettrait au Gouvernement des populations cibles, de définir clairement les règles Gabonais d’atteindre l’objectif de réduction de la pauvre- et de mieux cerner les attentes. De même, la Jordanie té qu’il s’est fixé dans le PAT, à savoir parvenir à un taux a introduit des transferts compensatoires avant sa ré- de pauvreté de moins de 25 pour cent. forme des subventions aux carburants en 2012. Elle a également introduit un programme de transferts mo- Une réforme des subventions aux carburants of- nétaires à grande échelle pour appuyer la réforme des frirait au Gouvernement l’opportunité de lancer subventions alimentaires en 2018 ainsi que la réforme un programme phare de filets sociaux. Le système des subventions à l’électricité en 2022. d’assistance sociale du Gabon est sous-financé mais aussi très fragmenté. A ce jour, 19 types d’interventions 3.2. Renforcer la transparence de la sont mises en œuvre pour 7 groupes de populations gestion des finances publiques vulnérables. Ces interventions couvrent un ensemble de 4 piliers, tel qu’indiqué dans la Stratégie d’Investisse- Certains pays ont choisi de promouvoir la trans- ment Humain du Gabon (SIHG). La consolidation de ces parence dans la gestion des finances publiques 22 « Jusqu’à présent, la subvention sur l’essence bénéficie autant à un directeur d’administration ou à un patron de grande entreprise qui conduit une grosse cylindrée qu’à un père de famille plus modeste. Ce n’est pas équitable. C’est pourquoi je ferai en sorte que plus de justice sociale soit injectée dans le système. » Discours à la Nation du Président Ali Bongo, le 16 août 2022. 23 Impact sur la réduction de la pauvreté basé sur le taux de pauvreté des PRITS (personnes vivant avec moins de 6,85 USD par jour), en utilisant les hypothèses suivantes : 121 230 ménages pauvres couverts par le programme, avec une précision de ciblage de 100 pour cent, des coûts adminis- tratifs de 10 pour cent et une taux de change de 1 USD pour 543 FCFA. 24 Les PRITS consacrent en moyenne 1,7 pour cent de leur PIB aux filets sociaux. Parmi les pairs du Gabon dans la région en termes de revenus, le Botswana dépense 1,3 pour cent de son PIB tandis que la Namibie, l’Afrique du Sud et Maurice dépensent entre 3,0 pour cent et 3,4 pour cent de leur PIB. 25 Le programme devrait s’appuyer sur trois principes pour maximiser son impact sur la réduction de la pauvreté et garantir l’optimisation des ressources : (a) la pauvreté, ou le statut GEF (Gabonais Économiquement Faibles), en tant que principale condition d’admissibilité, avec des critères de vulnérabilité sociale supplémentaires à utiliser probablement pour adapter davantage le paquet d’aide ; (b) le ménage en tant qu’unité de ciblage, parce que la pauvreté est estimée au niveau du ménage mais aussi pour réduire les chevauchements et la complexité de la mise en œuvre ; et (c) des systèmes intégrés de ciblage, de distribution, et de suivi et évaluation. Note de conjoncture économique du Gabon 39 pour renforcer la confiance des populations au groupes à faible revenu ; et (ii) permettre aux citoyens moment de la mise en œuvre des réformes des de suivre facilement l’utilisation des économies de res- subventions aux carburants. La promotion d’une sources réalisées grâce à la réforme. Dans le cas du plus grande transparence est une approche adoptée Maroc, la réforme des subventions aux carburants mise pour bénéficier d’une plus grande confiance de la part en œuvre au début des années 2010 a été accompa- de la société. Cette approche doit se matérialiser par gnée d’un solide programme de réinvestissement dans la mise en œuvre de mesures concrètes, imputables et les dépenses sociales. En effet, ces économies ont été dont le suivi est relativement aisé. Ces mesures peuvent redirigées vers (i) un appui ciblé aux ménages les plus cibler un ou plusieurs domaines de la gestion des res- pauvres à travers plusieurs mécanismes (transferts mo- sources publiques. Un exemple intéressant est celui nétaires conditionnels, soins médicaux gratuits pour les de l’Azerbaïdjan, où la réforme des subventions aux groupes à faible revenu, aide financière pour les veuves, carburants de 2006-2007 a été accompagnée par des les orphelins et les personnes en situation de handicap) réformes visant à renforcer la transparence des recettes et (ii) des projets d’investissement dans le secteur de pétrolières, mais aussi par des investissements visant à l’éducation. Le Gouvernement marocain a saisi l’op- améliorer les services d’électricité. Plus précisément, les portunité que représentaient ces mesures d’atténuation mesures compensatoires post-réforme se sont accom- pour mettre en œuvre d’autres réformes sectorielles en pagnées d’un renforcement de la transparence dans la visant à améliorer le capital humain et les services pu- gestion des programmes de filets sociaux. Les efforts blics. Pour y parvenir, l’admissibilité au soutien financier de transparence concernaient aussi bien la gestion de apporté aux populations a été accordée en contrepartie l’organisme en charge de la sécurité sociale que le pro- de conditions particulières (telles que des exigences en gramme d’assistance sociale en lui-même. Au Gabon, termes de scolarisation et d’attribution d’un numéro de des mesures sont en cours pour renforcer la transpa- sécurité sociale). Au Gabon, les dépenses publiques rence et améliorer la gestion des ressources extractives, dans les secteurs sociaux, tels que l’éducation, la santé le pays ayant rejoint l’Initiative pour la transparence des et la promotion des compétences professionnelles, industries extractives (ITIE) en octobre 2021. Le respect pourraient être stimulées par les ressources écono- des exigences de l’ITIE, y compris la publication de misées grâce à la mise en œuvre d’une réforme des rapports et l’adoption des bonnes pratiques interna- subventions aux carburants. La hausse des dépenses tionales en matière de gestion des recettes, enverront dans les secteurs sociaux permettrait d’améliorer de un signe positif à la société et permettront de montrer façon significative le capital humain, contribuant ainsi que les économies générées dans le cas d’une réforme aux objectifs de développement de la nation. des subventions aux carburants seront utilisées de la manière la plus socialement bénéfique et équitable 3.4. Appuyer le secteur des transports possible. Donner une compensation au secteur des trans- 3.3. Augmenter le budget alloué aux ports de façon temporaire pour éviter que la dépenses sociales hausse des prix des carburants ne se traduise par une hausse des prix des autres biens et ser- Un autre moyen de renforcer davantage la vices. Parmi les exemples de mesures à court terme confiance entre le gouvernement et la société — en qui peuvent être mises en œuvre, on peut envisager particulier pendant les périodes critiques comme de mettre en place de façon temporaire des subven- c’est le cas lors de l’adoption d’une réforme des tions aux transporteurs pour limiter la répercussion subventions — consiste à réorienter les dépenses de la hausse des prix du carburant sur les voyageurs, publiques vers les dépenses sociales, notamment en particulier ceux les plus vulnérables. Ce type de dans un contexte où les coûts des services so- subvention pourrait être mis en œuvre par le biais de ciaux sont élevés pour les populations. Cela pour- mécanismes divers, tels qu’un appui financier direct rait générer un double effet bénéfique : (i) soutenir le aux transporteurs ou aux voyageurs, ou encore des pouvoir d’achat des groupes affectés, en particulier les allègements fiscaux ciblant le secteur des transports. Note de conjoncture économique du Gabon 40 Ces mesures peuvent consister à adopter des modes et logement), l’augmentation du capital des principales de transport économes en énergie, à améliorer les entreprises publiques opérant dans les secteurs des infrastructures de transport qui auraient un impact transports et de l’agriculture, et le développement de positif sur le coût d’entretien des véhicules mais aussi, projets d’investissement dans des secteurs clés au ni- à mettre en œuvre de politiques publiques visant à fa- veau local (santé, mobilité, économie locale). En cohé- ciliter la mobilité (par exemple, par des investissements rence avec les plans de développement stratégique du dans les transports en commun, dans la réduction des Gabon, les fonds générés par une réforme des subven- embouteillages et dans les politiques d’urbanisme). tions aux carburants pourraient être alloués en partie Cependant, de telles mesures peuvent comporter des à l’augmentation de l’investissement public dans les risques de fuite élevés. La République dominicaine infrastructures et à d’autres dépenses visant à amélio- s’est protégée contre de tels abus en limitant l’indem- rer la productivité. De telles actions sont indispensables nisation aux camionneurs dont les véhicules étaient pour s’attaquer aux défis de développement auxquels officiellement enregistrés auprès de l’administration fait face le pays. fiscale. L’expérience des différents pays qui ont appor- té un soutien au secteur des transports met également en évidence le risque d’appropriation des transferts par des opérateurs économiques privés, sans que les bénéfices soient répercutés sur les utilisateurs finaux. En règle générale, plus le bénéfice est proche de l’uti- lisateur final, plus la probabilité de réussite de la me- sure mise en place est élevée. Dans le cas du Gabon où une mesure de gratuité des transports publics à Libreville a été adoptée depuis que la pandémie de COVID-19 a frappé le pays, il pourrait être envisagé d’élargir l’appui aux autres services de transport dans le pays et d’investir davantage dans la mobilité et les transports publics en milieu urbain et rural. 3.5. Accroître les investissements publics structurels productifs S’appuyant sur le même mécanisme que l’aug- mentation des dépenses sociales, l’allocation de ressources supplémentaires aux investissements publics structurels productifs peut à la fois renfor- cer la confiance dans l’action publique et contri- buer à une transformation structurelle positive. La réforme des subventions mise en œuvre en Indonésie en 2015 a été accompagnée d’une augmentation des dépenses de santé, d’éducation et de transferts aux collectivités locales.26 Ces dépenses ont été effectuées par le biais de plusieurs mécanismes, tels que l’aug- mentation des allocations budgétaires à certains minis- tères (éducation, agriculture, transports, travaux publics 26 Pradiptyo, Rimawan ; Akbar Susamto ; Abraham Wirotomo ; Alvin Adisasmita ; et Christopher Beaton. 2016. Financing development with fossil fuel subsidies – The reallocation of Indonesia’s gasoline and diesel subsidies in 2015. Initiative mondiale sur les subventions (GSI) de l’Institut interna- tional du développent durable (IISD). Note de conjoncture économique du Gabon 41 Annexe 1 – Types et utilisations des carburants27 Type de carburants Sous-catégorie Utilisations courantes Essence Automobile (légers et moyens, y compris les motocyclettes), aviation et transport maritime, faible utilisation dans la production d’électricité à très petite échelle. Bioéthanol Automobile (généralement mélangé à de l’essence). Pétrole lampant Chauffage, cuisine, éclairage, aviation. Gasoil (gazole, diesel) Automobile (moyen et lourd), transport ferroviaire, Pétrole transport maritime, aviation, équipement lourd, production d’électricité, irrigation. Biodiesel Automobile et aviation (généralement mélangé au gasoil dérivé du pétrole), production d’électricité, équipement lourd. Fioul Production d’électricité, production industrielle, transport maritime. Gaz naturel (méthane) Production d’électricité, production industrielle, chauffage des locaux et de l’eau, cuisine, réfrigération, automobile, Gaz transport maritime. Gaz butane (gaz de Cuisson, chauffage (eau, espaces, processus industriels), pétrole liquéfié ou GPL) éclairage, réfrigération, automobile. Lignite, anthracite, Production d’électricité, chauffage industriel, chauffage des Charbon bitumineux et locaux, cuisine. sous-bitumineux 27 Kojima, Masami. 2017. Identifying and quantifying energy subsidies. Cadre d’évaluation de la réforme des subventions énergétiques (ESRAF). Note de bonnes pratiques 1, Programme d’assistance à la gestion du secteur de l’énergie de la Banque mondiale (ESMAP). Note de conjoncture économique du Gabon 42 Annexe 2 – Définition des subventions aux carburants dans la région de la CEMAC Une subvention aux carburants peut être définie de manière générale comme une politique adoptée par le Gouvernement qui cible spécifiquement les carburants et qui a au moins l’un des effets suivants :28 • Réduction du coût net de consommation des carburants ; • Réduction du coût net de production ou livraison des carburants ; • Augmentation des revenus perçus par les opérateurs économiques qui sont engagés dans la production et la livraison de carburants. Cette définition exclut (i) une politique d’inaction de la part du Gouvernement (telles que des faiblesses dans la capacité à mettre en œuvre des réglementations ou dans l’administration fiscale) ; et (ii) les politiques qui affecteraient l’ensemble de l’économie, telle qu’une réduction du taux de l’impôt sur le revenu des sociétés. Le coût des subventions peut être soutenu soit par des transferts budgétaires directs (comme le soutien direct aux producteurs de pétrole), soit par un manque à gagner en termes de recettes fiscales (comme l’exonération fiscale adoptée le long de la chaîne d’approvisionnement en carburant), soit par d’autres formes implicites. Parmi les exemples existants, nous pouvons notamment citer la sous-tarification des intrants gouvernementaux ou réglemen- tés par le Gouvernement dans la chaîne de production et d’approvisionnement en carburant et le transfert du coût des subventions entre différentes catégories de consommateurs (subventions croisées). Dans les pays de la CEMAC, les subventions aux carburants prennent la forme de divers mécanismes29 tels que : Pays-membre de la CEMAC Mécanisme de subvention aux carburants Cameroun Transferts budgétaires, exonérations Transferts entre importateurs et distributeurs induits par le Gouvernement, République centrafricaine sous-tarification des services République du Congo Transferts budgétaires, exonérations Guinée équatoriale Transferts budgétaires, exonérations Transferts budgétaires, exonérations, transferts entre consommateurs induits Gabon par le Gouvernement 28 Cette définition est basée sur la Note de bonnes pratiques 1 - Identifying and quantifying energy subsidies, de Masami Kojima, du Programme d’assistance à la gestion du secteur de l’énergie de la Banque mondiale (ESMAP). 29 Ces mécanismes sont basés sur la nomenclature présentée dans la Note de bonnes pratiques 1 - Identifying and quantifying energy subsidies, de Masami Kojima, du Programme d’assistance à la gestion du secteur de l’énergie de la Banque mondiale (ESMAP). Note de conjoncture économique du Gabon 43 Ce chapitre se concentre sur l’impact des subventions aux carburants, qui prennent la forme de distorsions de prix par lesquelles le prix fixé par le Gouvernement ou facturé par le vendeur de carburant (prix de détail) est volontai- rement maintenu en dessous du prix qui prévaudrait sur un marché concurrentiel (prix de référence). Cette notion exclut les formes indirectes de subventions aux producteurs (telles que les garanties de crédit ou le soutien financier, qui entraînent une réduction du coût de production et/ou du prix de vente). Cette approche est couramment utilisée dans la littérature spécialisée sur le thème des subventions aux carburants et permet une meilleure comparabilité entre les pays.30 30 Y compris par l’Agence Internationale de l’Energie et le Fonds monétaire international. Note de conjoncture économique du Gabon 44 Macroéconomie, commerce et investissement