VUE D’ENSEMBLE DES VILLES DYNAMIQUES PRENANT APPUI SUR LA STABILITÉ, LA PROSPÉRITÉ ET LA DURABILITÉ Somik V. Lall Jon Kher Kaw Forhad J. Shilpi Sally Beth Murray VUE D’ENSEMBLE DES VILLES DYNAMIQUES PRENANT APPUI SUR LA STABILITÉ, LA PROSPÉRITÉ ET LA DURABILITÉ Somik V. Lall Jon Kher Kaw Forhad J. Shilpi Sally Beth Murray © 2023 Banque internationale pour la reconstruction et le développement/Banque mondiale 1818 H Street NW, Washington, DC 20433 Téléphone : 202-473-1000 ; internet : www.worldbank.org Droits réservés Ce travail est le fruit du travail du personnel de la Banque mondiale et de contributions externes. Les résultats, interprétations et conclusions exprimés dans cet ouvrage ne reflètent pas nécessairement les opinions de la Banque mondiale, des membres de son Conseil d’administration ou des États qu’ils représentent. La Banque mondiale ne garantit pas l’exactitude des données reprises dans ce travail. 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Des villes dynamiques – prenant appui sur la stabilité, la prospérité et la durabilité : Vue d’ensemble (Français). Washington, DC : Banque mondiale. Traductions – Si vous réalisez une traduction de ce travail, veuillez ajouter la clause de non-responsabilité suivante à l’attribution : Cette traduction n’a pas été réalisée par la Banque mondiale et elle ne peut être considérée comme une traduction officielle de la Banque mondiale. La Banque mondiale ne peut être tenue responsable du contenu ou des erreurs de cette traduction. Adaptations – Si vous réalisez une adaptation de ce travail, veuillez ajouter la clause de non-responsabilité suivante à l’attribution : Il s’agit d’une adaptation d’un ouvrage original de la Banque mondiale. Les points de vue et opinions exprimés dans l’adaptation relèvent de la seule responsabilité du ou des auteurs de l’adaptation et ne sont pas approuvés par la Banque mondiale. 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Ce rapport a bénéficié du soutien du programme de développement urbain et régional durable (SURGE), un fonds fiduciaire multidonateurs de la Banque mondiale financé par le Secrétariat d’État suisse à l’économie (SECO), et de la Facilité de soutien NDC à travers un financement du ministère fédéral allemand de la Coopération économique et du Développement (BMZ). Suivez @WBG_Cities ou @WorldBankMENA sur Twitter pour plus d’informations. #VibrantCities Avant-propos De plus en plus, les villes sont confrontées à des afin d’apporter des perspectives sur la manière dont crises qui s’entremêlent et s’aggravent mutuelle- les villes peuvent être dynamiques. Il s’appuie sur ment, de la COVID-19 au changement climatique des leçons tirées de la région du Moyen-Orient et en passant par les conflits dans de nombreux de l’Afrique du Nord, en s’inspirant des expériences endroits. Cela soulève quelques questions impor- nationales pour faire face à la pandémie de COVID- tantes : comment les villes peuvent-elles relever 19, à la croissance insuffisante, aux questions liées à les défis économiques, sociaux et climatiques d’au- l’emploi et au chômage des jeunes. jourd’hui tout en se préparant à ceux de demain ? Comment peuvent-elles assurer l’égalité et l’inclu- Le rapport met en évidence des défis critiques sion, rester des centres de croissance économique pour l’avenir des villes : et devenir plus résistantes aux chocs tout en émet- • Pour commencer, de nombreuses villes ne tant peu de carbone ? peuvent plus se targuer d’être pour tous leurs habitants des lieux d’opportunités ou des trem- Le présent rapport répond à ces questions à partir plins vers la prospérité. Dans les grandes villes, du concept de « ville dynamique » : une ville qui l’inégalité des revenus est souvent plus marquée, offre aux entreprises et aux ménages des perspec- et la répartition des opportunités inéquitable. tives de solide retour sur leurs investissements, qu’il • Ensuite, les villes des économies en dévelop- s’agisse de capital physique, humain ou d’autres pement deviennent des « agglomérations sté- formes de capital. En tirant parti de la recherche riles », à la fois surpeuplées et dépourvues de économique mondiale et de nouvelles analyses, le gains de productivité. rapport explore les liens complexes entre une série • Enfin, les groupes marginalisés habitant les de sujets tels que les inégalités urbaines et la mobi- villes des pays en développement sont les plus lité intergénérationnelle, le développement écono- vulnérables aux risques naturels. mique, les investissements publics et l’assurance, les politiques d’aménagement du territoire et de trans- Reconnaissant que les défis auxquels les villes sont port, ainsi que les émissions de gaz à effet de serre, aujourd’hui confrontées sont vastes et complexes, iii i v D E S V I L L E S D Y N A M I Q UES les responsables des politiques ne peuvent pas développement à faible émission de carbone, à l’in- continuer à faire comme si de rien n’était, et ne clusion et à la productivité. Ils doivent également peuvent pas non plus affronter ces défis à eux informer les résidents et les investisseurs sur l’ave- seuls. Les décideurs politiques doivent trouver nir dynamique de la ville, soutenir les entreprises des moyens de mieux motiver l’action privée. L’ap- et les ménages en investissant dans la fourniture de profondissement du financement des villes et le services, et protéger les habitants, en particulier les renforcement de l’administration municipale sont plus vulnérables. deux points de départ pour y parvenir. Nous espérons que les éclairages contenus dans ce Cela implique de disposer d’acteurs bien informés, rapport contribueront à aider les villes à surmonter soutenus par des infrastructures et des services, les défis d’aujourd’hui et à se préparer à un avenir et protégés lorsque les choses tournent mal. Les urbain dynamique. dirigeants des villes et des pays peuvent donner à leurs habitants les moyens de prendre des déci- Bernice Van Bronkhorst sions judicieuses quant à leur lieu de résidence Directrice mondiale, Pôle d’expertise mondial et à l’affectation de leur capital humain et finan- Développement urbain, cier, en accordant la priorité à la résilience, au résilience et gestion foncière Préface Ce rapport a été motivé par l’intérêt porté à la économies nationales par rapport aux marchés région MENA, une région à l’épicentre de multi- régionaux et mondiaux. Il fournit des preuves ples crises. Au-­delà des chocs récents associés à supplémentaires des inégalités existant au sein des 19 et aux turbulences des prix du pétrole, la Covid-­ villes et de la mobilité intergénérationnelle dans les la région souffre depuis longtemps d’une crois- bidonvilles et les habitats informels. Il aborde éga- sance anémique et de résultats médiocres sur le lement les questions suivantes : quand l’inégalité marché du travail. La région MENA est également est-­elle le résultat du processus d’urbanisation et confrontée à une crise de l’emploi et du chômage quand est-­ elle le reflet systémique d’une injustice des jeunes, et les centres urbains sont en première liée à l’origine et à la famille d’une personne ? ligne face au changement climatique. Elle est également confrontée à une énorme demande de Pour combler les lacunes dans les connaissances réformes dans le sillage du Printemps arabe, les grâce à de nouveaux résultats analytiques, le rap- décideurs politiques de la région tentant de trou- port étend l’analyse empirique de la forme et de la ver des réformes politiques pragmatiques pour croissance des villes dans le monde et les conclu- modifier les trajectoires de croissance et d’emploi sions de Pancakes to Pyramids: City Form to Pro- de leurs pays. mote Sustainable Growth2, soutenant que les zones urbaines les plus prospères sont celles qui relient Ce document s’appuie sur le récent rapport de la la croissance physique à la demande économique Banque mondiale intitulé Convergence : Five Critical et la soutiennent par des plans, des politiques et Steps Toward Integrating Lagging and Leading Areas in des investissements de qualité afin d’éviter un étale- the Middle East and North Africa.1 Il explique pour- ment incontrôlé. Le rapport aborde le lien entre le quoi les villes de la région MENA ne bénéficient développement urbain, la productivité, les emplois pas de l’agglomération, de la migration et de la et les émissions de gaz à effet de serre. Il ouvre éga- jacentes spécialisation. Il identifie les causes sous-­ lement de nouvelles perspectives pour les actions de la fragmentation spatiale, de la mobilité écono- et choix privés et les investissements publics dans le mique limitée des habitants et de l’isolement des renforcement de la résilience urbaine, prolongeant v vi D E S V I L L E S D Y N A M I Q UES ainsi le discours du rapport Place Productivity, and En outre, ce rapport consacre un chapitre à la Prosperity: Revisiting Spatially-Targeted Policies for croissance urbaine, qui n’a pas été abordée dans Regional Development.3 le rapport phare sur le développement durable. Ensemble, ces deux rapports – qui se complètent L’analyse de la résilience, de l’inclusion et de la mutuellement – fournissent une analyse complète croissance présentée dans le rapport complète du développement urbain dans le cadre du déve- celles des récents rapports phares. Le prochain rap- loppement vert, résilient et inclusif (GRID – Green port phare du réseau de développement durable, Resilient Inclusive Development). intitulé Thriving: Making Cities Green, Resilient, and Inclusive in a Changing Climate, traite également du NOTES développement urbain vert et résilient. 1. Banque mondiale, 2020. Ce rapport se concentre davantage sur l’analyse 2. Lall et coll., 2021. approfondie des inondations et de la crise de la 3. Grover, Lall et Maloney, 2022. Covid-­ 19, tandis que le rapport phare sur le déve- loppement durable fournit un compte-­ rendu plus RÉFÉRENCES complet de la résilience urbaine face à différents types de chocs climatiques. Le présent rapport Grover, A., S. Lall, et W. Maloney. 2022. Place Productivity, offre une comparaison des émissions de gaz à effet and Prosperity: Revisiting Spatially-Targeted Policies de serre dans les villes comparables à travers le for Regional Development. Washington, DC : Banque monde. Au-­ delà des émissions de GES, le rapport mondiale. phare sur le développement durable aborde les Lall, S., M. Lebrand, H. Park, D. Sturm, et A. J. Venables. questions d’habitabilité urbaine, en prenant en 2021. Pancakes to Pyramids: City Form to Promote Sus- considération des questions telles que la pollution tainable Growth. Washington, DC : Banque mondiale. de l’air et de l’eau. Les aspects liés à l’inclusion sont Banque mondiale. 2020. Convergence: Five Critical Steps traités de manière plus détaillée dans ce rapport Toward Integrating Lagging and Leading Areas in the qui fournit une analyse complémentaire ainsi que Middle East and North Africa . Washington, DC  : la dynamique de la mobilité économique et sociale. Banque mondiale. Remerciements Le présent rapport a été préparé par une équipe régional, Moyen-­ Orient et Afrique du Nord) ; Ber- dirigée par Jon Kher Kaw (spécialiste principal nice Van Bronkhorst (directrice mondiale, gestion du développement urbain) et Somik V. Lall (direc- des risques urbains, des catastrophes, de la rési- teur du Rapport 2024 sur le développement dans lience et des terres) ; Ayat Soliman (directeur, stra- le monde de la Banque mondiale). La principale tégie et opérations, Amérique latine et Caraïbes) ; équipe comprenait également Forhad J. Shilpi Meskerem Brhane (directeur régional pour le déve- (économiste principal), Sally Beth Murray (éco- loppement durable, Moyen-­ Orient et Afrique du nomiste), Hogeun Park (spécialiste des questions Nord) ; Sameh Wahba (directeur régional pour le urbaines) et Ban Edilbi (jeune professionnel). développement durable, Europe et Asie centrale) ; Maitreyi B. Das (directrice des fonds fiduciaires et Les intervenants suivants ont mené des recherches des relations avec les partenaires) ; et Catherine et préparé des documents de travail qui ont Tovey, Angelica Nunez del Campo, Marianne contribué au rapport final : Nancy Lozano Gracia Grosclaude, et Jaafar Sadok Friaa (gestionnaires (économiste en chef) ; Mark Roberts (économiste de cabinet). urbain en chef) ; Sohaib Athar (spécialiste urbain principal) ; Stuti Khemani (économiste principal) ; L’équipe a eu la chance de recevoir d’excellents Olivia D’aoust (économiste urbain principal) ; conseils et orientations de la part des pairs éva- Amjad Khan et Tatjana Kleineberg (économistes) ; luateurs suivants à différents moments du proces- Roman David Zarate Vasquez (économiste de sus de préparation du rapport : Jesko Hentschel recherche) ; et Myriam Ababsa, Olga Kaganova, (directeur national pour les pays du Maghreb et Hala Mujally, Giuseppe Rossitti, et Sanji Wibisana Malte) ; Roberta Gatti et Richard Damania (éco- (consultants). nomistes en chef) ; Ming Zhang (gestionnaire de cabinet) ; Thomas Farole, Ruth Hill, Judy Baker Les travaux ont été menés sous la direction géné- et Jaime de Piniés (économistes en chef) ; Sateh rale de Juergen Voegele (vice-­ président, déve- Chafic El-­Arnaout (spécialiste en chef du dévelop- président loppement durable) ; Ferid Belhaj (vice-­ pement urbain) ; Joanna Masic (spécialiste en chef vii vi i i D E S V I L L E S D Y N A M I Q UES du développement urbain) ; Mathilde Lebrand et Une équipe de Communications Development Incor- Harris Selod (économistes en chef) ; Wael Zakout porated, dirigée par Bruce Ross-­ Larson et compre- (conseiller technique principal, terres et géospa- nant Joe Caponio, Mike Crumplar, Debra Naylor tial) ; Victoria Stanley (spécialiste principale de (Naylor Design), Chris Trott et Elaine Wilson a édité l’administration des terres) ; Syed Adeel Abbas et conçu le rapport, qui a été traduit par une équipe (spécialiste principal du changement climatique) ; de JPD Systems. Dilnara Isamiddinova et Mayu Sakota (respon- sables principaux des opérations) ; Jonna Lundwall Les couvertures du rapport et des chapitres ont (spécialiste principale des sciences sociales) ; et été réalisées par Belinda Tato et Lily Liebes d’Eco- Chaymae Belouali (spécialiste du développement sistema Urbano. Laura Ivers et Susan Pleming urbain). (responsables des affaires extérieures) et Melina Fleury Franco (consultante en communication) ont M. Abderrahim Kassou, Dr. Randa A. Mahmoud, et apporté leur soutien pour la publicité, les médias Magd Zahran ont apporté une contribution ines- sociaux et la diffusion. timable à ce document en collectant des données et des informations sur Casablanca et Le Caire, Les auteurs sont également très reconnaissants respectivement. L’analyse spatiale d’Amman, en aux fonctionnaires et aux experts du secteur privé Jordanie, a été rendue possible par le programme à Amman, au Caire et à Casablanca qui ont partagé AI for Humanitarian Action de Microsoft et a été des informations et leur point de vue professionnel. réalisée en collaboration avec le laboratoire de recherche AI for Good de Microsoft, notamment Ce rapport a bénéficié du soutien du programme de Rahul Dodhia, Juan M. Lavista Ferres, Anthony développement urbain et régional durable (SURGE), Ortiz, Caleb Robinson et Tina Sederholm. Les un fonds fiduciaire multidonateurs de la Banque résultats ont été présentés à la 2022 Conference on mondiale financé par le Secrétariat d’État suisse à Computer Vision and Pattern Recognition. l’économie (SECO) et le NDC-­ Support Facility via un financement du ministère fédéral allemand de Les auteurs souhaitent remercier Yousra Mohamed la coopération économique et du développement Abdelrahman, Adelaide Barra, Victoria Ahlonkoba (BMZ), ainsi que du Foreign, Commonwealth and Bruce-­ Goga, Priyantha Jayasuriya Arachchi et Development Office (FCDO) du Royaume-­ Uni via Thao Phuong Tuong pour leur soutien administra- l’équipe de recherche sur la croissance, la division tif indéfectible. de la recherche et des données probantes. Quoi de neuf ? Le rapport fournit de nouvelles données, ana- développement de l’emploi, l’augmentation de lyses et idées de politiques pour faire progresser la productivité et la réorientation du dévelop- le développement urbain vert, résilient et inclusif. pement urbain. Ce faisant, il met en œuvre l’approche GRID de • Des évaluations spécifiques à chaque ville la Banque mondiale et jette les bases d’un ren- montrent comment – dans les transports, le lo- forcement de notre assistance technique et de gement et la pollution – la congestion urbaine nos engagements envers les politiques en faveur érode les économies d’agglomération favorables du développement urbain dans la région MENA à la productivité dans les villes des pays en déve- (Moyen-­ Orient et Afrique du Nord) et ailleurs. loppement, et ce que cela signifie pour l’emploi et le dynamisme économique. NOUVELLES DONNÉES • Ces modèles et évaluations permettent de mieux comprendre les rôles du développement • Comment les villes peuvent-­ elles être résilientes économique, de l’investissement public et de face aux risques naturels et à la pandémie de l’assurance fournie par le marché ou l’État dans Covid-­19 ? le renforcement de la résilience. • Comment les villes gèrent-­ elles les émissions de • La pemière analyse coûts-­ avantages de l’impact CO2 et les facteurs d’émissions spécifiquement des investissements urbains dans les transports urbains ? en commun et la densité urbaine sur l’atténua- • Quels sont les modèles d’inégalité au sein des tion des émissions de CO2 – utilisant les éva- villes et la mobilité intergénérationnelle dans luations des économies de carbone – renforce les bidonvilles et les habitats informels ? l’évaluation des projets d’infrastructure. NOUVELLES ANALYSES DES IDÉES DE POLITIQUES POINTUES • Des modèles propres à chaque ville examinent • Le renforcement des capacités de l’État est les complémentarités entre les politiques d’amé- un préalable à un développement urbain vert, nagement du territoire et de transport dans le résilient et inclusif. L’adoption d’une optique ix x D E S V I L L E S D Y N A M I Q UES d’économie politique – prenant appui sur les • Protéger – adapter les prestations aux diffé- dernières réflexions en la matière – a des im- rents besoins et étendre les filets de sécurité plications majeures pour nos opérations de publics et une assistance ciblée pour aider financement du Programme pour les résultats les groupes les plus marginalisés à surmon- (P4R – Program-­for-Results). ter les chocs négatifs et à s’extraire des pièges • Cadre des politiques – informer, soutenir, de l’inégalité. protéger. • Le cadre des politiques peut aider avec les opé- • Informer – pour définir les attentes et moti- rations et engagements de la Banque mondiale, ver l’action privée, y compris visant l’adapta- tels que la conception d’actions préalables tion au climat. Le bon fonctionnement des pour les opérations de politique de dévelop- marchés de la terre, du travail, du capital et pement (OPD), comme dans la nouvelle OPD des produits peut fournir des informations de l’Égypte. Il peut éclairer le financement de crédibles permettant aux personnes, riches la politique d’investissement pour la prestation et pauvres, de participer activement au ren- de services et la fourniture d’infrastructures, forcement de la résilience, de gravir les éche- comme dans le nouvel investissement BRT à lons urbains et de devenir des travailleurs et Amman, en Jordanie. Enfin, il peut ouvrir la des entrepreneurs productifs. voie à de nouveaux programmes, tels que l’élar- • Soutenir – les entreprises et les ménages en gissement des possibilités à l’aide des chèques-­ investissant largement dans la connectivité logement et des chèques scolaires. et les services, afin de favoriser l’efficacité, l’inclusion et la résilience climatique. Vue d’ensemble Comment les villes en développement du monde retour sur investissement, d’avenir durable et rési- entier deviendront-­ elles dynamiques, capables lient, et de croissance dynamique et inclusive. Les de relever les défis climatiques, sociaux et écono- villes prospèrent non seulement en augmentant les miques de demain ? Tout comme les villes qui se revenus et la richesse de quelques privilégiés, mais sont développées dans le passé, celles qui grandi- aussi en améliorant le bien-­ être de tous grâce à la ront et prospéreront dans les prochaines décennies fourniture équitable de services de base et d’op- auront besoin de dotations, d’institutions et d’in- portunités. Pour ce faire, les villes dynamiques de frastructures pour stimuler les attentes de revenus demain seront : et de bien-­être. C’est ainsi que les villes attirent les • Résilientes et à faible émission de carbone – en limi- capitaux et favorisent les moyens de subsistance tant les émissions de gaz à effet de serre, rédui- productifs. Mais les villes dynamiques de demain sant la vulnérabilité aux risques liés au climat ont également besoin de toute urgence de plans et se remettant des catastrophes et pandémies. de survie, à la fois pour atténuer le changement cli- • Inclusives – en satisfaisant les besoins fondamen- matique et pour réduire l’exposition aux risques de taux de tous les résidents, tout en permettant à catastrophe tout en protégeant les plus exposés. Et chacun d’aspirer de manière réaliste à une vie avec la croissance rapide continue des populations meilleure grâce à un investissement dans les urbaines des pays en développement, les possibili- compétences et à un accès équitable aux pos- tés inclusives de logement, de santé, d’éducation et sibilités d’emploi. d’emploi ne sont pas un luxe, mais une nécessité. • Productives – en stimulant la croissance écono- L’une des principales attentes sous-­ tendant la pros- mique, créant des emplois, stimulant les reve- périté urbaine est que les pauvres espèrent échap- nus et finançant les investissements sociaux et per à la pauvreté. Sans cet espoir, de précieux talents d’infrastructure essentiels. sont gaspillés ou utilisés à des fins destructrices. Prenant appui sur des recherches et des analyses Les villes dynamiques offrent aux entreprises et économiques récentes, le rapport indique la voie aux ménages des attentes élevées en matière de à suivre pour que les villes en développement 1 2 D E S V I L L E S D Y N A M I Q UES d’aujourd’hui deviennent les villes dynamiques de villes et des pays de tout le globe. Comparées aux demain. Tout en mettant l’accent sur la région du villes du monde entier, celles de la région MENA Moyen-­ Orient et de l’Afrique du Nord (MENA), il offrent aujourd’hui peu de choses à la plupart offre des perspectives générales aux dirigeants des de leurs habitants (encadré 1). Pour donner une ENCADRÉ 1 VILLES DE LA RÉGION MENA : SOUS-PERFORMANTES AUJOURD’HUI, MAIS DES POUDRIÈRES DEMAIN – OU DES MOTEURS DE LA PROSPÉRITÉ ? Les villes devraient être des centres dynamiques de productivité et de croissance économique, mais dans la région MENA, elles sont loin de réaliser ce potentiel, et leurs sous-performances font courir des risques à la stabilité à venir de la région. Malgré des taux d’urbanisation élevés, les pays de la région MENA affichent des taux d’entrée des entreprises nettement inférieurs à ceux des autres pays (figure d’encadré 1). Ce manque de dynamisme économique s’accompagne d’un manque d’opportunités. En 2018, la région MENA affichait un taux de chômage des jeunes de 26 %, le plus élevé au monde. Au cours des deux prochaines décennies, la population active de la région augmentera de 300 millions de personnes. Où tous ces jeunes chercheront-ils un emploi et un revenu ? FIGURE D’ENCADRÉ 1 La région MENA affiche des taux d’entrée des entreprises nettement trop bas pour son niveau d’urbanisation Densité des nouvelles entreprises (nombre de nouvelles entreprises enregistrées) 30 MENA Tous les pays 20 10 0 0 20 40 60 80 100 Taux d’urbanisation (pourcentage de la population) Source : Banque mondiale : Enquêtes de la Banque mondiale auprès des entreprises. Les crises telles que celles de la Covid-19, la volatilité des prix du pétrole, et les risques et impacts croissants du changement climatique exercent une pression de plus en plus forte sur la productivité des villes de la région MENA. Cette pression les empêchera de devenir inclusives et résilientes, à moins que des engagements majeurs ne soient pris dès maintenant pour changer leur dynamique économique. Les villes de la région MENA ont besoin de réformes institutionnelles concertées pour rendre plus efficaces les marchés urbains fonciers et immobiliers, pour fournir à ces marchés des informations plus fiables sur les prix des terrains et leur utilisation, et pour encourager l’investissement privé. À l’appui de ces réformes, des investissements et interventions publics seront également nécessaires pour la connectivité, des services publics inclusifs, et la résilience – des investissements qui doivent être finan- cés par l’augmentation de la croissance et de la productivité du secteur privé. Vue d’ensemble 3 idée de ce à quoi peuvent ressembler des villes la construction peut entraîner une réduction des dynamiques et des forces qui ont historiquement émissions de carbone beaucoup plus importante empêché leur émergence, le rapport se concentre que n’importe lequel de ces leviers pris isolément. sur Amman, Le Caire et Casablanca. Les politiques de tarification des émissions de car- bone peuvent être plus efficaces lorsqu’elles sont Pour rendre les villes plus résilientes, les respon- complétées par des plans d’urbanisme favorisant sables des politiques urbaines peuvent faire en la densification et par des investissements dans les sorte qu’elles soient mieux à même de prévenir les transports en commun. chocs – ou de réduire l’exposition – afin de réduire la vulnérabilité ; plus capables de se préparer aux Pour rendre les villes plus inclusives, la fourniture chocs afin de faciliter un ajustement rapide ; et de services de base universels et le développement plus aptes à réagir aux chocs afin d’en atténuer les du capital humain ne sont pas seulement des effets néfastes. Le renforcement de la résilience impératifs moraux, mais des liens dans un cercle passe avant tout par une bonne gestion urbaine vertueux avec la productivité – à la fois reflet et générale. L’aménagement du territoire et le zonage promoteur de la croissance économique. Les villes sont essentiels pour rendre les villes vivables et en développement ne peuvent améliorer le bien-­ renforcer leur résilience face aux chocs. L’entre- être en se bornant à imposer l’équité. Les revenus tien des infrastructures et la fourniture de services doivent également augmenter et, pour ce faire, la de base de qualité réduisent l’impact des chocs et productivité économique doit s’accroître. L’inclu- préviennent les dommages indirects. Les inves- sion ne se limite toutefois pas à dépendre de la tissements dans des infrastructures favorisant la prospérité, elle la favorise également, notamment résilience sont des compléments essentiels à ces grâce à l’accumulation de capital humain. efforts, et les infrastructures résilientes face au climat sont particulièrement pertinentes dans les Pour rendre les villes plus productives, des pro- régions sujettes aux catastrophes naturelles. Pour grammes coordonnés peuvent briser les cercles renforcer la résilience des individus, les autorités vicieux reliant de faibles attentes, de maigres municipales ont pour tâche essentielle de fournir investissements et une médiocre productivité, en des informations précises pour permettre aux commençant par des initiatives visant à connecter marchés foncier, du logement et de l’assurance de les marchés urbains, à renforcer les compétences fonctionner efficacement. et à favoriser les marchés fonciers et immobiliers. Pour les villes des pays en développement, y com- Pour rendre les villes sobres en carbone, il est néces- pris celles de la région MENA, le premier défi saire de disposer d’indicateurs, comparables à consiste à réformer les conditions des marchés l’échelle mondiale et rendus publics, portant sur foncier et du travail qui entravent l’investissement les émissions de carbone au niveau des villes afin privé et à rendre les réglementations relatives à d’inciter les citoyens et les entreprises, ainsi que l’utilisation des sols compatibles avec des incita- les pouvoirs publics nationaux et municipaux, à tions à une croissance axée sur le marché. Ce n’est informer et calibrer leurs approches de décarbo- qu’une fois ces bases posées que les dirigeants des nation du développement. Les dirigeants des villes villes et pays peuvent aspirer à transformer des et pays peuvent coordonner trois types de soutien agglomérations stériles en agglomérations pro- au développement à faible émission de carbone : ductives (encadré 2). les instruments de tarification, la planification urbaine et les investissements dans les infrastruc- Le premier besoin des villes en développement – et tures publiques. Une combinaison de politiques une condition préalable essentielle pour des villes comprenant la planification urbaine, la gestion de dynamiques – est une gouvernance et une gestion la demande d’énergie et l’application du code de urbaines efficaces, avec un financement efficient et 4 D E S V I L L E S D Y N A M I Q UES ENCADRÉ 2 DES ÉCONOMIES URBAINES ATONES : DANGERS D’UNE AGGLOMÉRATION STÉRILE DANS LES PAYS DE LA RÉGION MENA Un défi économique fondamental pour les pays de la région MENA est que leurs villes ne bénéficient pas pleinement des trois dimensions de l’urbanisation et de la transformation spatiale : l’aggloméra- tion, la migration et la spécialisation. Ce que les économistes appellent les économies d’agglomération est à la base de toutes les villes dynamiques, stimulant l’augmentation de la productivité et de la croissance grâce à la densité et à l’efficacité économiques. Cependant, lorsque les gains potentiels de l’agglomération sont absorbés par les coûts de congestion – lorsque les liaisons de transport ne permettent pas d’acheminer efficacement les biens et les personnes vers, depuis et autour de la zone urbaine – les villes continuent d’être des agglomérations stériles. Au lieu de favoriser la productivité, les revenus et les opportunités économiques inclusives, les agglomérations stériles ont tendance à présenter trois symptômes d’inefficacité institutionnelle qui accentuent les tensions et les risques sociaux. Tant que les défis institutionnels actuels ne seront pas relevés, ces symptômes persisteront : • Les villes sont physiquement et économiquement fragmentées. Les trois villes de la région MENA les plus étudiées dans ce rapport – Amman, Le Caire et Casablanca – affichent un déve- loppement spatial horizontal, à la fois par extension (étalement urbain additif) et par bond en avant (développement de parcelles au-­ delà de la périphérie urbaine, à une certaine distance des zones bâties). Cette fragmentation reflète en partie l’évolution spatiale habituelle des villes à l’ère moderne. Mais elle reflète aussi en partie l’inefficacité des marchés fonciers et immobiliers, entravés par des obstacles institutionnels et faussés par des incitations et initiatives des pouvoirs publics. Outre le fait qu’elles privent les villes des avantages de l’agglomération, les formes urbaines tentaculaires et fragmentées peuvent entraîner une ségrégation des groupes sociaux reflétant les inégalités et susceptible de perpétuer les divisions et les tensions politiques.1 • Les personnes sont figés dans l’espace et dans l’économie. Dans la plupart des régions du monde, les personnes se deplacent selon les opportunites et vont vers les opportunités, mais cela se pro- duit moins dans la région MENA : seuls 14 % des ménages y ont quitté leur lieu de naissance, contre 28 % parmi les pays d’autres regions. Parmi les responsables de cet état de fait figurent les obstacles institutionnels à la migration économique au sein des pays et au fonctionnement efficace des marchés fonciers, ainsi que le manque d’éducation et de compétences négociables. Ces défis constituent des obstacles interdépendants à la mobilité physique de la main-­ d’œuvre, au dévelop- pement économique formel et à la création d’opportunités économiques pour tous dans la région. • Les économies nationales sont isolées des économies régionales et mondiales. Les pouvoirs publics des pays de la région MENA ont créé ou maintenu des barrières inefficaces au commerce et à la production de biens et services négociables, qui sont essentiels pour les agglomérations urbaines productives.2 Les villes se spécialisent plutôt dans les services non négociables destinés à la consommation locale, financés par les exportations de produits extractifs. Par exemple, l’Égypte et la Jordanie ont connu des changements structurels négatifs au cours des dernières décennies, délaissant l’industrie manufacturière au profit des ressources naturelles et des ser- vices urbains non échangeables. Si les économies urbaines de la région MENA ne parviennent pas à une plus grande efficacité, elles risquent de rester sur une spirale descendante – avec une croissance rapide de la population non accompagnée d’une augmentation de la densité économique et de la productivité – les menant vers une surpopulation, des bidonvilles informels et du mécontentement. Comme dans d’autres villes en développement prospères, le passage à un mode de développement plus efficace devra commencer par une transformation économique structurelle. Notes : 1. Lall et coll., 2021. 2. Banque mondiale, 2020. Vue d’ensemble 5 une élaboration participative de politiques fondées Ici, la vision est fondamentalement économique : sur des données probantes. Si ce premier besoin les villes dynamiques de demain donneront aux est satisfait, les dirigeants des villes et des pays entreprises et aux ménages les moyens de prendre peuvent agir pour : des décisions judicieuses quant à l’emplacement et • Informer les entreprises privées et les ménages à l’affectation de leur capital humain et financier. sur utilisation et valeur des terrains, ainsi que Ces décisions comprennent, par exemple, le choix sur les risques de catastrophes en les incitant de s’assurer contre les risques climatiques ou de se à agir en fonction des signaux du marché et protéger par une relocalisation adaptative ; le choix d’une connaissance crédible des politiques et de résider dans un bidonville ou un logement for- des plans des pouvoirs publics. Sur des mar- mel ; et le choix d’investir dans des terrains proches chés fonciers, du travail, du capital, du loge- d’un centre urbain ou à la périphérie (ou au-­ delà). ment et de l’assurance qui fonctionnent bien, Fondée sur l’analyse économique, cette approche les prix signalent les vraies valeurs et les règles politique envisage la ville dynamique comme dotée de participation au marché sont équitables, d’acteurs bien informés sur les marchés, soutenus fiables et transparentes. Les informations re- de manière adéquate par des infrastructures et des latives à utilisation et valeur des terrains, ainsi services, et protégés en cas d’échec (figure 1). qu’aux risques de catastrophe, sont facilement accessibles. Les plans d’urbanisme indiquent Les interactions entre les trois dimensions de l’éco- l’emplacement futur des infrastructures et des nomie urbaine – sa résilience face aux chocs clima- équipements. tiques et autres, son inclusivité dans la promotion • Soutenir les entreprises et les ménages en inves- de la cohésion sociale et économique, et son tissant dans des infrastructures et une presta- dynamisme de croissance soutenant la résilience tion de services de grande envergure, afin de et l’inclusion – déterminent sa vitalité. Les villes rendre les efforts privés plus productifs. Les in- plus riches sont mieux équipées pour résister aux frastructures devraient viser principalement à aléas de la nature. Les villes en croissance peuvent créer des connexions efficaces entre les travail- mieux s’attaquer à l’inclusion sociale et écono- leurs et les lieux d’emploi et entre les entreprises mique, mais la croissance génère des émissions et les marchés régionaux et mondiaux. Dans plus importantes et peut augmenter la fréquence certains cas, l’infrastructure peut accroître effi- et la puissance des chocs climatiques. En même cacement la résilience aux inondations et autres temps, les politiques de lutte contre le changement risques climatiques. Enfin, les services sont es- climatique, telles que la création d’espaces verts sentiels pour assurer l’accès de tous à la santé, à urbains, peuvent avoir des conséquences négatives l’éducation et aux équipements urbains. sur le logement abordable, qui est essentiel pour • Protéger les personnes pauvres et vulnérables les villes inclusives. Ce rapport accorde une atten- des pandémies, des phénomènes météorolo- tion particulière à ces interactions afin d’identifier giques violents et d’autres situations d’urgence les priorités politiques pour des villes dynamiques. avec des transferts et des filets de sécurité op- portuns, ciblés et temporaires. Certaines pé- RENDRE LES VILLES RÉSILIENTES riodes peuvent mettre à l’épreuve même les GRÂCE À L’ADAPTATION PRIVÉE, villes les plus dynamiques. Lorsque les incita- À L’AUTOPROTECTION, À tions poussant le marché à fournir des services L’INVESTISSEMENT PUBLIC ET À de base ou une assurance privée sont inadé- L’ASSURANCE DU MARCHÉ quates, les villes peuvent fournir des transferts d’urgence et des filets de sécurité, en particulier Le changement climatique est un défi majeur pour aux femmes, aux enfants d’âge scolaire et aux le développement urbain. Partout dans le monde, travailleurs du secteur informel. l’augmentation des émissions de gaz à effet de serre 6 D E S V I L L E S D Y N A M I Q UES FIGURE 1 INFORMER, SOUTENIR ET PROTÉGER – POUR DES VILLES DYNAMIQUES ET DURABLES Développement urbain Résilience et Croissance adaptation + inclusive durable et à faible RÉSULTATS émission de carbone ACTIONS Interventions Motiver l’action privée avec une connaissance publiques crédible des plans et politiques PUBLIQUES ET PRIVÉES SOUTENIR INFORMER PROTEGER infrastructures à l’aide de politiques et personnes APPROCHE et services de institutions jetant les bases d’une prise de décision efficace par vulnérables avec des DES grande envergure les individus et les entreprises politiques ciblées POLITIQUES Source : Auteurs. (GES) accroît les risques liés au climat et les risques alors qu’aucune ville ne peut éviter totalement ces environnementaux pour la vie et les moyens de risques.1 Le changement climatique a déjà rendu subsistance des populations (encadré 3). En cas les tempêtes et les inondations destructrices plus d’inondations et de précipitations extrêmes, ce courantes qu’auparavant. De plus, l’activité écono- sont les villes des pays à faible revenu qui subissent mique urbaine a tendance à se concentrer dans les les dommages économiques les plus importants, zones de basse altitude, sujettes aux inondations. ENCADRÉ 3 ADAPTATION ACTIVE POUR LES VILLES DE LA RÉGION MENA Les villes de la région MENA doivent s’adapter au changement climatique à grande échelle et les pouvoirs publics ne peuvent y parvenir seuls. En Égypte, plus de 80 % de la population de 14 grandes villes sont de plus en plus exposés à au moins un risque climatique majeur tel que des inondations, l’élévation du niveau de la mer, le stress thermique, des affaissements de terrain ou la pollution de l’air. La plupart des activités économiques de base (industries, tourisme, services, etc.) sont concentrées dans les villes et les agglomérations urbaines.1 En Jordanie, la pollution de l’air est sévère dans les plus grandes villes, où la concentration des particules PM2,5 est supérieure à la norme de l’OMS de 10 μg/m3 – un risque important pour la santé de l’importante population urbaine du pays. La chaleur dans les villes de Jordanie, en particulier les jours d’été où la température de surface peut dépasser 40 degrés Celsius (104 degrés Fahrenheit), sera un ennemi redoutable pour la santé et la productivité urbaines. En outre, certains scénarios prévoient un risque accru d’inondations pluviales dans les grandes villes, car les précipitations extrêmes augmentent avec le changement climatique. À Amman, plus de 50 % des ménages exposés au risque d’inondation ont de faibles revenus.2 Et pour la région, l’impact économique de la pénurie d’eau induite par le changement climatique est important et ne cesse de croître.3 Notes : 1. Banque mondiale, 2022. 2. Kaw et coll., 2022. 3. Banque mondiale, 2017. Vue d’ensemble 7 Parmi les villes que leur géographie et leur topo- une perte importante d’actifs pour une plus grande graphie exposent le plus aux inondations figurent proportion de ménages pauvres que de ménages de nombreuses villes en développement dont la non pauvres, même si leur probabilité d’être tou- croissance figure parmi les plus rapides du monde.2 chés est similaire. Le changement climatique affectant déjà les Les habitants des villes en développement ne villes, une bonne compréhension scientifique de subissent pas passivement les effets du changement la résilience économique urbaine – la façon dont climatique : ils prennent des mesures pour se pro- les personnes et les lieux font face aux chocs – est téger eux et leurs moyens de subsistance contre essentielle pour la formulation d’une politique de les risques émergents. Les citadins ne sont pas de développement efficace. Dans le monde entier, simples victimes : ils s’informent des circonstances les inondations ont un impact négatif important et agissent en fonction de ces informations. Pour sur l’activité économique. La plupart des villes se prendre en compte cette dimension active de remettent économiquement d’une inondation en l’adaptation, un cadre réaliste pour l’élaboration l’espace de deux mois. Toutefois, l’impact sur les des politiques de développement devrait prendre villes est plus grave dans les pays pauvres que dans en compte les interactions entre les investisse- les pays riches.3 Comment l’agenda mondial du ments privés dans la prévention et l’autoprotection, développement devrait-­ il refléter le besoin d’adap- les investissements publics dans les infrastructures, tation et de protection dans les villes des pays en et l’assurance du marché. développement du monde entier ? En général, les économies peuvent devenir plus Au bilan humain et économique récurrent des résistantes aux risques liés au changement clima- catastrophes liées au climat, s’ajoutent les effets tique en se protégeant elles-­ mêmes. L’exposition continus de la Covid-­19, dans toutes ses vagues et d’une ville aux risques de tempête et d’inondation variantes successives. La pandémie a coûté la vie est largement déterminée par sa géographie et sa à des millions de personnes et a profondément topographie.4 Dans bon nombre de cas, la migra- ébranlé les moyens de subsistance dans le monde tion est, pour les familles et les entreprises, un entier. Aucune fin réelle n’est en vue, même si le moyen efficace d’atténuer leur exposition à ces danger de ce virus pourrait finir par s’atténuer. risques. Toutefois, le discours sur le développe- ment doit encore considérer de manière adéquate L’impact des chocs tant climatiques que pandé- la migration, et les politiques visant à la rendre miques touche souvent lourdement les groupes possible, comme des stratégies d’adaptation effi- vulnérables, tels que les femmes, les enfants en caces. Une autre solution consiste à réaliser des âge scolaire et les travailleurs informels et non investissements d’adaptation dans des améliora- qualifiés. La résilience inclut non seulement la tions foncières et structurelles, telles que l’élévation capacité des économies à se redresser dans leur des structures au-­ dessus des lignes d’inondation ensemble, mais aussi leur efficacité à protéger les prévues. groupes les plus vulnérables. Au Maroc, les groupes économiquement et socialement vulnérables, La résilience locale peut être renforcée par des notamment les femmes, les personnes âgées et les investissements publics visant à réduire les risques personnes handicapées, sont exposés de manière dans des endroits particuliers. Les barrages et les disproportionnée aux catastrophes liées au climat, digues, par exemple, peuvent protéger les quar- en particulier aux inondations. Au Bangladesh, les tiers urbains des inondations. Mais les décisions pauvres déclarent perdre 70 % de leurs revenus concernant les lieux à protéger peuvent être source à la suite d’une catastrophe, contre 45 % pour les de tensions. Les pouvoirs publics doivent-­ ils pro- non-­ pauvres. À Accra, les inondations entraînent téger les zones riches parce qu’elles sont les plus 8 D E S V I L L E S D Y N A M I Q UES productives, ou les zones pauvres parce que leurs et l’assurance du marché), car chacune de ces habitants risquent de souffrir le plus ? Aucune ville options influencera les décisions d’investissement ne peut construire des digues partout. et de localisation. Une proposition d’investisse- ment public doit être évaluée en fonction de son La résilience peut également être renforcée par impact sur les incitations et les comportements du l’assurance du marché – les risques de dommages marché : encouragera-­ t-elle ou découragera-­t-elle causés par les tempêtes et les inondations peuvent l’adaptation privée et l’accès à l’assurance privée ? être mis en commun, afin de compenser les dom- De même, l’accès à l’assurance privée doit être en mages subis par les entreprises et les ménages. La partie évalué en fonction de ses implications sur croissance des compagnies d’assurance mondiales l’autoprotection : les acheteurs de polices d’assu- crée de nouvelles opportunités pour les assureurs rance seront-­ ils plus ou moins efficaces dans la fortunés de se développer dans les pays en déve- prise de mesures d’adaptation au risque ? loppement : tout en offrant des polices d’assurance, ils peuvent diversifier leur exposition au risque en Pour soutenir l’adaptation active des ménages et utilisant des instruments tels que les obligations des entreprises, les autorités nationales, provin- catastrophes. L’essor des marchés financiers mon- ciales et régionales d’un pays doivent être struc- diaux peut ainsi protéger un plus grand nombre de turées et habilitées à fournir aux marchés des personnes des pertes liées aux chocs climatiques informations précises sur les risques. Les politiques locaux. d’adaptation tenant compte du marché ont besoin d’informations accessibles et à jour. Les individus, L’autoprotection, l’investissement public et l’as- les entreprises et les pouvoirs publics concernés surance de marché dépendent de la croissance doivent être incités à identifier et évaluer les coûts économique de différentes manières. Quand les et les avantages de l’adaptation et avoir la capacité personnes, les ménages et les entreprises ont la de le faire. Alors que les images satellitaires et les possibilité d’investir davantage pour réduire leur big data améliorent la science du climat et élargis- exposition aux risques à l’aide de décisions privées sent le champ de son utilisation dans la prise de et d’assurances collectives, ils le font. Et lorsque les décision privée et publique, les pouvoirs publics et pouvoirs publics – qu’ils soient nationaux, provin- les autres acteurs du développement devraient se ciaux ou municipaux – sont mieux financés par les concentrer sur la recherche de synergies entre l’au- recettes fiscales, ils disposent d’options plus nom- toprotection, l’investissement public et l’assurance breuses et de meilleure qualité pour atténuer les du marché. Ces efforts seront cruciaux pour déter- risques climatiques à l’aide d’investissements dans miner les coûts à moyen terme du changement les infrastructures. Les pouvoirs publics nationaux climatique. peuvent également avoir une plus grande capa- cité à mettre en place une réponse centralisée et Heureusement, la prospérité urbaine augmente la efficace aux catastrophes. Ces relations faciles à capacité des personnes et des entreprises à s’adap- comprendre expliquent en grande partie pourquoi ter au changement climatique en se protégeant et le nombre de victimes de catastrophes est généra- en mutualisant les risques à l’aide de l’assurance, lement plus faible dans les pays économiquement tout en aidant les pays et les villes à financer les plus développés. investissements publics nécessaires à l’atténuation et à la résilience. À plus long terme, l’équilibre entre Pour les décideurs des villes et pays, tout débat la prospérité urbaine et les indispensables réduc- sur les mesures d’adaptation urbaine doit com- tions des émissions de GES dépendra de l’évolution mencer par une solide analyse de la manière des préférences de la classe moyenne en matière de dont les ménages et les entreprises peuvent réagir durabilité environnementale, encouragée et com- (par l’autoprotection, les interventions publiques plétée par des réformes des politiques (telles que Vue d’ensemble 9 la tarification du carbone) et des investissements de ruissellement. L’aménagement du territoire, dans des technologies à faible émission de carbone une tâche essentielle des autorités municipales, pour l’énergie, les transports et la construction. façonne les risques d’aléas, qui peuvent être ré- Pour l’instant, les politiques doivent exploiter le duits à condition d’empêcher tout développe- pouvoir d’adaptation et de résilience des marchés. ment sur des terrains exposés aux aléas. • Protéger les pauvres et les personnes vulnérables Les pouvoirs publics peuvent définir les attentes contre les pandémies, les phénomènes météorolo- en matière de résilience urbaine en informant les giques graves et d’autres situations d’urgence grâce acteurs du marché, en soutenant les entreprises à des transferts et à des filets de sécurité opportuns, et les ménages avec des investissements dans des ciblés et temporaires. Lorsque les incitations pous- infrastructures et des services de grande envergure, sant le marché à fournir des services de base ou et en protégeant les personnes pauvres et vulné- une assurance privée sont inadéquates, les villes rables. Les villes et pays peuvent : peuvent fournir des transferts d’urgence et des • Informer les acteurs du marché en faisant connaître filets de sécurité, en particulier aux femmes, aux les risques afin d’encourager l’adaptation, tout en veil- enfants d’âge scolaire et aux travailleurs du sec- lant à ce que les marchés fonctionnent suffisamment teur informel. Les transferts sociaux et les filets bien pour soutenir ces efforts. Pour promouvoir de sécurité préventifs aident les ménages vulné- une adaptation active, les autorités nationales, rables à prendre des mesures d’autoprotection provinciales et municipales d’un pays doivent et d’autoassurance. être structurées de manière à fournir aux mar- chés foncier, du logement et de l’assurance RENDRE LES VILLES SOBRES EN des informations précises sur les risques ; elles CARBONE – POUR DES AVANTAGES doivent également permettre à ces marchés de LOCAUX ET UNE DURABILITÉ GLOBALE fonctionner efficacement. Prenons l’exemple des marchés fonciers. Dans la plupart des régions du Le développement urbain à faible émission de monde, les ménages et les entreprises ne sont carbone sera essentiel pour lutter contre le chan- pas suffisamment informés pour motiver l’adap- gement climatique. Les villes sont responsables de tation privée. Mais pour aligner les incitations plus de 70 % des émissions mondiales de CO2, dont et encourager l’autoprotection, les villes et pays la majeure partie provient des systèmes de trans- doivent permettre aux investisseurs d’accéder port industriels et motorisés utilisant d’énormes aux terrains avec des droits de propriété clairs quantités de combustibles fossiles et tributaires et doivent mettre en place les conditions institu- d’infrastructures spatialement étendues construites tionnelles d’un marché foncier efficient. avec des matériaux à forte intensité de carbone. Le • Soutenir les entreprises et les ménages en investissant plan d’action de la Banque mondiale sur le chan- dans des infrastructures et des services de grande gement climatique (2021–2025) reconnaît donc les envergure. L’entretien régulier des services pu- systèmes urbains comme l’un des cinq systèmes blics est essentiel, de même qu’une gestion générant la plus grande part des émissions de gaz intelligente de l’utilisation des terrains. Les à effet de serre. Pour rester en dessous du seuil de inondations dans les villes des pays en déve- 1,5°C, il faut massivement décarboner les villes, loppement sont souvent le reflet d’un entretien en partie à l’aide de la tarification du carbone, en insuffisant des systèmes de drainage et autres : partie par des réformes des marché de biens et en Asie du Sud, les pluies de mousson font dé- services, et marché d’échange de facteurs de pro- border les fossés de drainage qui sont utilisés duction, et en partie grâce à des investissements comme décharges parce que le ramassage ré- dans des systèmes énergétiques et de transport à gulier des ordures est insuffisant, si bien que faible teneur en carbone et à des programmes de les agglomérations sont inondées par les eaux réduction de l’étalement urbain. 10 D E S V I L L E S D Y N A M I Q UES À mesure qu’augmentent la population et les reve- notant que sans des efforts majeurs de décarbona- ci ont tendance à produire de nus des villes, celles-­ tion, le changement climatique risque d’avoir des plus en plus d’émissions de GES, la classe moyenne impacts catastrophiques sur les populations et les urbaine se développant et consommant des quan- écosystèmes. Les conclusions de la COP26 offrent tités plus importantes de biens et services à forte l’occasion de réfléchir au rôle des villes dans les intensité énergétique : biens durables, transports, émissions de gaz à effet de serre (GES). L’identifi- logements et autres structures. Bien que couvrant cation des sources de ces émissions, ainsi que des moins de 3 % de la superficie mondiale, les zones moyens de les mesurer et de les contrôler avec urbaines représentent actuellement environ deux précision, constitue une première étape vers une tiers de la consommation mondiale d’énergie.5 Les réduction significative de ces émissions. 100 premières zones urbaines en termes d’émis- sions de CO2 émettent 5,1 gigatonnes de carbone L’évaluation des progrès de la décarbonation néces- par an, soit 14 % des émissions mondiales et 23 % site de nouvelles mesures, car toutes les villes ne des émissions urbaines (figure 2).6 Les principaux sont pas identiques. La décarbonation rapide devra émetteurs sont, dans l’ordre, Tokyo, New York, être encouragée ou récompensée par des notes de Chicago, Guangzhou, Dortmund et Pékin, chacun performance en matière d’émissions, rendant les émettant plus de 100 millions de tonnes par an. pouvoirs publics urbains et les entreprises plus res- Trouver des stratégies pour contrôler les émissions ponsables vis-­à-vis de leurs parties prenantes. Ces de GES dans toutes les zones urbaines, qu’elles mesures des performances ne peuvent toutefois soient riches ou pauvres, est une tâche vitale pour pas ignorer les effets des différences de conditions les décideurs politiques du monde entier. Mais il en démographiques, économiques et géographiques va de même pour le renforcement de la résilience sur les niveaux réels de CO2 dans les villes. économique dans les villes en développement, qui sont généralement les plus exposées aux risques Les nouveaux indicateurs nécessiteront des mesures liés au changement climatique. plus précises et plus objectives des émissions de CO2. L’évaluation des progrès dans la réduction des Le Pacte de Glasgow, résultat des réunions de la émissions réalisés par les villes a été entravée par COP26 de novembre 2021, met l’accent sur des l’absence quasi totale de données sur les émissions réductions d’émissions beaucoup plus importantes, de CO2 directement mesurées. Des estimations FIGURE 2 LES 100 PREMIERS ÉMETTEURS DE CO2 Les 100 premières villes en termes d’émissions totales de CO2 (millions de tonnes) Moins de 30 30–34 35–49 50–64 65 ou plus Source : Dasgupta, Lall et Wheeler, 2022. Vue d’ensemble 11 d’émissions mesurées de manière cohérente ne prenantes sur les émissions de GES urbaines locales sont disponibles que pour environ 80 villes, dont et mondiales, en soutenant une planification éco- la moitié seulement se trouvent dans des pays en nomiquement crédible pour l’efficacité spatiale développement. Qui plus est, pratiquement aucune urbaine, et en protégeant les ménages vulnérables estimation n’est fondée sur des émissions réelles. La des effets négatifs des industries à forte intensité de plupart reposent sur des paramètres issus d’études carbone qui emploient les pauvres. Les dirigeants techniques, appliqués à des mesures d’activité basées doivent agir pour : sur des enquêtes, pour le transport, la production • Informer les particuliers et les collectivités locales d’énergie et l’industrie manufacturière. Ces estima- pour qu’ils fixent les attentes et motivent l’action pri- tions sont particulièrement suspectes pour les pays vée. Des mesures comparables à l’échelle mon- en développement, étant donné que de nombreuses diale et rendues publiques sur les émissions de mesures sont calibrées à l’aide de bases de données CO2 au niveau des villes inciteront les particu- et de modèles provenant d’économies à revenu élevé. liers et les entreprises, ainsi que les pouvoirs pu- blics des villes et pays, à adopter des approches Les villes et les politiques de développement urbain plus informées et mieux calibrées pour un déve- peuvent faire beaucoup pour atténuer les émissions loppement à faible émission de carbone. de gaz à effet de serre, à condition que les capaci- • Soutenir l’investissement privé avec des plans cré- tés et les financements soient disponibles pour des dibles visant à coordonner la gestion de l’utilisation investissements dans l’infrastructure précoces et des sols, la gestion de la demande et les normes de fondés sur des analyses de durabilité rigoureuses construction, ainsi que les connexions durables. Dès et une modélisation économique solide. Bien le départ, les plans d’urbanisme devraient inté- conçues, les infrastructures de transport urbain, grer des évaluations rigoureuses des stratégies par exemple, peuvent réduire considérablement les d’atténuation des GES, y compris la modélisa- émissions de GES. Une nouvelle étude portant sur tion économique de toutes les politiques et de 192 systèmes de transport urbain souterrain révèle tous les investissements proposés. Une telle que ces systèmes réduisent (en moyenne) de moi- modélisation permet de comparer les coûts et tié les émissions actuelles de GES de leurs villes, les avantages des différentes options de déve- soit une réduction collective de 11 % des émissions loppement spatial. Les investissements dans les mondiales.7 Mais le financement des infrastruc- transports en commun – les métros – ont mis tures de transport n’est pas chose aisée – surtout les villes sur la voie de la réduction des émis- pour les villes des pays en développement –, et sions de GES au fil du temps, tout en intégrant de nombreux écueils peuvent menacer un inves- les marchés du travail urbains. tissement important dans les infrastructures, tel • À court terme, protéger les groupes vulnérables des ef- qu’un système de métro souterrain. Les décisions fets néfastes d’une transition vers un développement prises au début de la planification peuvent ne pas à faible émission de carbone. Les pauvres sont les être réversibles à des stades ultérieurs du dévelop- plus menacés par cette transition, car ils sont pement spatial d’une ville. Dès le départ, les plans les plus susceptibles de tirer leurs revenus d’ac- d’urbanisme doivent donc intégrer des évaluations tivités informelles, agricoles et « brunes ». On scientifiques des stratégies d’atténuation des émis- estime qu’en Égypte, environ 40 % des emplois sions de GES, fondées en partie sur des modèles sont concentrés dans les secteurs bruns (tels que économiques comparant les coûts et les avantages la construction et les transports) et 58 % dans des différentes options de développement spatial. les secteurs jaunes (les cultures telles que le riz, par exemple). Pour exploiter l’important poten- Les décideurs politiques peuvent inciter les villes tiel de réduction des émissions de ces secteurs à s’engager sur la voie d’un développement à faible tout en protégeant les pauvres, les villes et pays intensité de carbone en informant les parties peuvent adapter et étendre les filets de sécurité 12 D E S V I L L E S D Y N A M I Q UES tout en investissant dans la requalification et en différences de revenus notables qui persistent et soutenant la mobilité de la main-­d’œuvre. empêchent la mise en place de cercles vertueux de consommation, de production et d’investissement. RENDRE LES VILLES PLUS INCLUSIVES – POUR LA STABILITÉ, L’EFFICACITÉ Dans les pays en développement, les inégalités à ET LA CROISSANCE ÉCONOMIQUE l’intérieur des villes sont plus importantes dans les grandes villes que dans les petites. Globalement, Le développement économique inclusif, c’est-­ à- la relation entre la population urbaine et l’indice dire la diffusion plus large des gains provenant de d’inégalité de GINI suit une courbe en forme de l’augmentation de la productivité et des revenus, U (figure 3). Les grandes villes des pays à revenu favorise la stabilité sociale tout en stimulant la intermédiaire de la tranche supérieure – telles que croissance, la productivité et la prospérité. Bien Bogota, Le Cap, Johannesburg, Mexico et Rio de que les pays en développement ne disposent géné- Janeiro – affichent des inégalités d’accessibilité par- ralement pas de données granulaires fiables sur ticulièrement élevées. Au niveau régional, les villes la croissance urbaine, les données des pays déve- d’Amérique latine se caractérisent par l’inégalité loppés suggèrent que les villes se développent plus moyenne à l’intérieur des villes la plus élevée, et les rapidement lorsque l’inégalité des revenus à l’intérieur villes d’Europe et d’Asie centrale par la plus faible de la ville est plus faible (c’est-­ à-dire lorsque les dif- (voir figure 3). férences de revenus sont moindres au sein de la zone urbaine). Ainsi, aux États-­ Unis, une inégalité On s’attend généralement à ce que les zones intra-­urbaine plus faible est significativement cor- urbaines affichent des inégalités plus importantes rélée à une plus forte croissance de la population et que les zones rurales en raison des externalités des revenus urbains.8 En revanche, une plus grande d’agglomération, mais lorsque ces inégalités inégalité économique intracommunautaire peut sont exacerbées par une répartition socialement créer des « pièges à inégalités », c’est-­ à-dire des injuste des opportunités, les décideurs politiques FIGURE 3 LES INÉGALITÉS À L’INTÉRIEUR DES VILLES SONT ÉLEVÉES DANS LES GRANDES VILLES DES PAYS EN DÉVELOPPEMENT, ET PLUS IMPORTANTES EN AMÉRIQUE LATINE Indice moyen Population moyenne d’inégalité de Gini d’après les enquêtes Indice de Gini (non pondéré) GMD (millions) 0,6 0,5 5 Revenu élevé Revenu intermédiaire de la tranche supérieure Revenu intermédiaire 0,4 4 0,5 de la tranche inférieure Revenu faible Amman Sana’a 0,3 3 Casablanca 0,4 Téhéra 0,2 2 Djibouti Qom Tunis 0,3 0,1 1 Bagdad 0,2 0,0 0 11 12 13 14 15 16 17 Europe Moyen- Afrique Asie de Amérique et Asie Orient et sub- l’Est et latine et Population (millions, log) centrale Afrique saharienne Pacifique Caraïbes du Nord Source : Park et coll., 2022. Vue d’ensemble 13 devraient tirer la sonnette d’alarme. L’inégalité des sociaux qui punissent les individus en raison de revenus à l’intérieur des villes n’est pas nécessai- leur race, de leur sexe, de leur appartenance eth- rement préoccupante lorsqu’elle est due à l’esprit nique, de leur religion, de leur lieu de naissance, d’entreprise, à l’innovation et à des efforts plus de leurs antécédents familiaux, etc. Les intérêts soutenus de la part des travailleurs individuels. Par politiques sont souvent étroitement liés à ces pré- exemple, une plus grande inégalité intra-­ urbaine jugés sociaux. Mais que la discrimination résulte apparaît généralement dans les villes productives d’un comportement social ou d’un favoritisme qui attirent des groupes de travailleurs qualifiés à politique (ou des deux), elle entraîne d’importantes forte capacité de gain. Ce type d’inégalité peut être distorsions des marchés de facteurs urbains, car les économiquement bénin. Plus souvent, cependant, investissements et les opportunités sont préféren- les résultats obtenus par les individus dans une ville tiellement canalisés vers des groupes particuliers dépendent de leurs antécédents familiaux, de leur sans tenir compte de l’efficacité économique et de appartenance ethnique, de leur sexe, de leur race, la productivité globales d’une ville. de leur lieu de naissance, etc. Lorsqu’un enfant né dans une famille aisée s’en sort mieux, en raison de Dans les villes dépourvues d’institutions de base, sa naissance et non de ses efforts ou de son talent, notamment en matière de propriété foncière et cette inégalité est injuste. Elle est enracinée dans d’occupation des sols, ces schémas discrimina- une répartition inégale des chances et entrave le toires continueront inévitablement à exclure des développement économique des villes et des pays. personnes des possibilités de mobilité ascendante relative, ce qui entraînera des coûts économiques Une répartition inéquitable des chances enferme considérables. Prenons l’exemple de la ségrégation les enfants dans une situation sociale et écono- sociale résidentielle dans de nombreuses villes en mique reflétant celle de leurs parents, ce qui développement, où certains sous-­ groupes sont entraîne une persistance intergénérationnelle concentrés dans des bidonvilles surpeuplés et lar- relative élevée (une mesure définie comme la cor- gement dénués de services publics. Ne possédant rélation entre les résultats des enfants et ceux des pas de droits formels sur les terrains qu’ils occupent parents). La persistance intergénérationnelle rela- et susceptibles être expulsés d’un jour à l’autre, ces tive constitue une mesure polyvalente de l’inégalité résidents n’ont que peu ou pas d’incitation écono- des chances. La mesure inverse, la mobilité inter- mique à investir dans les infrastructures, les services générationnelle relative, montre à quel point (dans et les équipements collectifs locaux. Cependant, les sociétés plus inclusives), un enfant talentueux même lorsque la propriété et le régime foncier sont issu d’une famille défavorisée peut gravir l’échelle clarifiés par des lois et des règlements – une priorité sociale aussi efficacement que s’il était issu d’une absolue pour toutes les villes en développement, y famille plus riche et d’un statut plus élevé. Dans compris celles de la région MENA –, les forces du une communauté économiquement inclusive, l’en- marché doivent encore être accompagnées de poli- fant pauvre, mais plus talentueux dépassera parfois tiques publiques en faveur de l’inclusion. Les iden- un enfant moins talentueux bénéficiant d’avantages tités sociales et politiques peuvent être tenaces ; héréditaires nettement plus importants. mêmes, elles continueront souvent laissées à elles-­ à fausser les marchés, même ceux qui fonctionnent Parmi les nombreux facteurs de la persistance de manière fondamentalement injuste. L’injustice, intergénérationnelle relative (l’inégalité injuste et non l’inégalité, est plus probablement la raison transmise d’une génération à l’autre) figurent pour laquelle de nombreuses villes en développe- diverses forces sociales, politiques et de marché ment sont devenues des poudrières. interagissant pour limiter les opportunités offertes à des ménages et individus spécifiques. Les iné- La transmission d’inégalités injustes d’une géné- galités injustes reflètent souvent des préjugés ration à l’autre entrave l’efficacité économique de 14 D E S V I L L E S D Y N A M I Q UES l’allocation et de l’accumulation des ressources et des membres de castes, d’ethnies et de commu- urbaines. Quel capital humain une ville ou un pays nautés religieuses marginalisées. perd-­ il à chaque génération à cause du racisme, du sexisme, de l’incapacité des enfants pauvres à pro- Pour que les villes en développement deviennent fiter de l’école ? Les coûts économiques du racisme plus inclusives, il est nécessaire d’augmenter et du sexisme sont stupéfiants. Une étude révèle la mobilité intergénérationnelle relative – il ne que si les femmes avaient bénéficié d’un enseigne- suffit pas de démontrer une mobilité intergé- ment secondaire obligatoire, la richesse mondiale nérationnelle absolue (les résultats des enfants en capital humain (à savoir la valeur actuelle des s’améliorent globalement tout en continuant futurs revenus de la population active) aurait été à covarier étroitement avec les résultats des supérieure de 15 à 30 000 milliards de dollars.9 parents). La mobilité intergénérationnelle abso- Combler l’écart racial entre les Blancs et les Noirs lue mesure la probabilité qu’un enfant dépasse, à pourrait ajouter 0,35 point de pourcentage à la l’âge adulte, les résultats des parents en matière croissance annuelle du PIB des États-­ Unis.10 Les de revenus ou d’éducation. Lorsque les revenus inégalités graves et le potentiel gaspillé pèsent sur moyens augmentent de manière générale d’une la croissance économique, ainsi que sur la cohé- génération à l’autre, un individu moyen connaîtra sion sociale et politique, tant dans les pays pauvres par définition une mobilité intergénérationnelle que dans les pays riches. absolue vers le haut. Cette mobilité ascendante signifie que la croissance économique a, au moins Malgré de fortes inégalités (tant justes qu’injustes) un peu, profité à tous. Elle ne signifie pas que les dans les revenus urbains, les villes des pays en enfants ont généralement la possibilité d’accéder développement continuent d’attirer les migrants, à un échelon plus élevé de la distribution des tout simplement parce que, dans l’ensemble, elles revenus que celui de leurs parents, même ceux offrent de plus grandes opportunités sociales et qui commencent au bas de l’échelle. La mobilité économiques que les zones rurales. L’urbanisation intergénérationnelle relative est cette mobilité a tendance à creuser les écarts de revenus : dans les ascendante d’un échelon inférieur à un échelon pays en développement, l’inégalité est plus forte à supérieur de la répartition des revenus  : elle l’intérieur des villes que dans les zones rurales, et mesure directement la croissance inclusive obser- l’inégalité à l’intérieur des villes augmente avec la vée dans les villes dynamiques. taille de la population.11 Malgré cette plus grande inégalité au sein des villes, les zones urbaines La mobilité intergénérationnelle relative est plus obtiennent de meilleurs résultats que les zones élevée dans certaines villes que dans d’autres, ce rurales en ce qui concerne la mobilité intergéné- qui suggère des degrés plus élevés d’inclusion rationnelle. En d’autres termes, les villes des pays sociale et économique. De grandes différences sont en développement offrent à leurs habitants de souvent observées dans la mobilité relative entre meilleures possibilités (en moyenne) de dépasser les villes d’un même pays.12 La mobilité a tendance les résultats de leurs parents en matière de revenus à être plus élevée dans les villes où la ségrégation et d’éducation que ne peuvent le faire les zones est moindre, où les écoles sont de meilleure qua- rurales. L’une des raisons pour lesquelles les villes lité, où le capital social est plus important, où les des pays en développement ont une persistance inégalités de revenus sont moindres et où les unités intergénérationnelle relative plus faible, et donc familiales sont plus stables.13 Dans les pays en déve- une mobilité intergénérationnelle relative plus loppement, la mobilité relative est plus élevée dans élevée, est que les villes ont tendance à offrir de ceux qui dépensent davantage pour l’éducation, meilleures opportunités aux personnes apparte- ont de meilleurs indicateurs de santé infantile, nant à des groupes socialement défavorisés. Ces disposent d’écoles de meilleure qualité et affichent groupes comprennent généralement des femmes une moins forte ségrégation.14 Vue d’ensemble 15 L’accès moins équitable aux emplois, aux services Une plus grande mobilité intergénérationnelle, et aux marchés fonciers, du crédit et du logement tant absolue que relative, rend l’utilisation des est la principale raison pour laquelle les inégalités à ressources plus efficace et stimule la croissance l’intérieur des villes sont plus élevées et la mobilité économique urbaine  : il existe des arguments intergénérationnelle absolue et relative plus faible économiques irréfutables en faveur de la mise en dans les villes des pays en développement que dans place d’ascenseurs urbains permettant de sortir celles des pays développés. Lorsque les infrastruc- de la pauvreté, accompagnée d’un développement tures et les services de base ne sont pas accessibles plus efficace du capital humain dans les villes. Pour aux habitants de tous les quartiers d’une ville, les atteindre ces objectifs, il faut à la fois une crois- chances sont profondément inégales. Une nou- sance urbaine et des interventions de politiques. velle étude portant sur 27 pays africains montre Les dirigeants des villes et pays peuvent com- que les résultats scolaires s’améliorent de manière mencer par prendre des mesures pour réformer significative après un déménagement dans un meil- les marchés fonciers et du travail, pour fournir de leur quartier, en particulier à un âge précoce, et meilleurs services et répondre aux besoins fonda- qu’environ un tiers de l’amélioration est dû à l’effet mentaux de tous, notamment grâce à un plus grand du quartier lui-­ même (et non au tri des ménages engagement des citoyens, et pour améliorer la gou- dans les meilleurs quartiers).15 On peut s’attendre vernance et la responsabilité, ce qui permettra aux à ce que les villes des pays développés présentent villes de mieux collecter et gérer les fonds destinés moins d’inégalités, en partie en raison de dispari- aux services et aux filets de sécurité. tés moindres dans la fourniture de services d’un quartier à l’autre. Les obstacles à la participation Les villes en développement peuvent devenir plus au marché des personnes à faible revenu et des inclusives en soutenant tous leurs habitants à l’aide membres de groupes défavorisés – par exemple, en d’un accès équitable aux infrastructures et aux ser- matière d’octroi de crédit – sont également moins vices ; en protégeant les personnes défavorisées et importants dans les pays développés que dans les vulnérables des effets disproportionnés des chocs pays en développement. et des disparités injustes dans le logement et l’édu- cation ; et en informant les acteurs du marché de La croissance urbaine inclusive est une priorité tous les segments de la société, en leur donnant encore plus importante dans les pays en dévelop- accès aux mêmes données et en les soumettant aux pement que dans les pays développés. Étant donné mêmes règles. Les villes et les pays peuvent : qu’il est prouvé que l’inégalité au sein des villes est • Informer pour encourager des actions privées plus sévère dans les villes des pays développés, elle est inclusives dans leurs effets. Les marchés peuvent vraisemblablement pire dans les villes des pays être réformés pour signaler la rareté et les ren- en développement. Dans ceux-­ ci, les marchés des dements avec plus de précision. Et tous les cita- services fondamentaux tels que le crédit et l’assu- dins peuvent avoir accès à des données fiables rance sont souvent absents ou faussés, les droits et à des règles cohérentes pour les transac- de propriété sont souvent appliqués de manière tions. De telles informations peuvent aider les sélective, et la fourniture de services publics est marchés du travail, du logement et du crédit à biaisée pour favoriser les riches. Le désespoir fonctionner plus efficacement, avec moins de engendré par la persistance des inégalités intra- défaillances du marché et de distorsions dues communautaires conduit périodiquement à des au favoritisme. troubles sociaux et à des destructions. Pour que • Soutenir une infrastructure élargie pour une les pays en développement atteignent et main- connexion efficace et la fourniture de services, non tiennent une croissance économique et une pros- seulement aux citadins les plus riches et les plus périté stables, leurs économies urbaines doivent influents, mais à tous. Outre la connectivité nu- devenir plus inclusives. mérique et des liaisons de transport efficaces 16 D E S V I L L E S D Y N A M I Q UES – l’une et les autres essentielles pour élargir les compromise par des marchés du travail fragmen- possibilités de subsistance et pour faire coïnci- tés et faussés et par une pénurie de compétences der efficacement les emplois et les compétences commercialisables.16 En Afrique subsaharienne, les (chapitre 3) –, l’inclusion requiert des installa- salaires des travailleurs urbains spécialisés dans les tions sanitaires de base, des services de santé et biens échangeables ne sont souvent pas compéti- l’accès à une éducation de qualité. Il est égale- tifs au niveau international, en partie à cause de la ment essentiel que les prestataires de services congestion urbaine et des coûts élevés.17 soient redevables devant les citoyens. • Protéger les citadins pauvres avec des filets de sécurité Tant que les économies urbaines en dévelop- sociale renforcés afin de les prémunir à court terme pement resteront spécialisées dans les biens et de la misère et des chocs négatifs. Ceux-­ci com- services destinés à la consommation locale, elles prennent les pertes d’emploi, les crises sani- continueront probablement d’être des aggloméra- taires et les catastrophes (chapitre 1). Envisager tions stériles, incapables de tirer parti de la densité des investissements innovants dans la santé et de population au profit de la densité économique. l’éducation des enfants : par exemple, des bons Les secteurs marchands sont les plus à même de de logement pour aider les parents défavorisés bénéficier des économies d’agglomération des à s’installer dans des quartiers offrant de meil- grandes villes. En revanche, les services non échan- leurs services et équipements collectifs, et des geables, et une grande partie du secteur informel, mesures incitant les promoteurs à construire ne desservent qu’un marché local limité, ce qui des logements abordables dans des quartiers diminue les rendements d’échelle et entraîne des relativement aisés. niveaux de prix plus bas. Malheureusement, bon nombre des villes en développement affichant RENDRE LES VILLES PLUS PRODUCTIVES aujourd’hui une croissance rapide se concentrent – AVEC DE MEILLEURES CONNEXIONS, sur les biens non échangeables, limitant ainsi leurs DES COMPÉTENCES AMÉLIORÉES chances d’accroître leur productivité grâce à l’ag- ET DES ATTENTES PLUS ÉLEVÉES glomération (encadré 4). Des villes de plus en plus productives peuvent non Pour être compétitives sur le marché mondial des seulement créer des emplois plus nombreux et de biens échangeables, les villes ont besoin d’une meilleure qualité, mais aussi élargir les possibilités productivité et de prix compétitifs au niveau inter- d’inclusion et financer des mesures de résilience national – la productivité du travail attirant les plus complètes. Les pays à revenu faible et inter- investissements à forte intensité de main-­ d’œuvre médiaire connaissent actuellement une urbani- et créateurs d’emplois. Les villes où les coûts de sation rapide qui pourrait être mise à profit pour production sont élevés risquent d’être dépassées stimuler la productivité, les revenus et les attentes dans le domaine des biens échangeables, à la fois des investisseurs. Au lieu de cela, trop de villes en par les importations nationales et par des expor- expansion sont surpeuplées et dépourvues des tateurs internationaux. C’est ce qui ressort de infrastructures, des services, des marchés et du plusieurs études montrant que, dans l’industrie capital humain requis pour améliorer la producti- manufacturière, la productivité nominale du travail vité. Il en résulte une urbanisation très onéreuse et les niveaux de prix sont similaires (et convergent accompagnée d’économies d’agglomération stériles dans le temps) dans le monde entier.18 La présence qui empêche les villes d’être compétitives dans établie de grandes économies d’agglomération dans le domaine des biens échangeables mondiaux à les biens échangeables accroît encore la difficulté forte intensité de main-­ d’œuvre et propices à la qu’ont les nouveaux sites à devenir compétitifs au croissance. Dans les villes de la région MENA, niveau international grâce à l’efficacité : les sites la productivité de la main-­ d’œuvre est souvent sous-­ développés ne disposent pas des économies Vue d’ensemble 17 ENCADRÉ 4 RECONNECTER LE CAIRE : DES INVESTISSEMENTS POUR FAIRE BOUGER L’ÉCONOMIE URBAINE Malgré l’importante population et la forte densité résidentielle du Caire, en Égypte, la population qui y vit n’est pas aussi productive qu’elle pourrait l’être. Le Grand Caire compte plus de 20 millions d’ha- bitants, avec une moyenne d’environ 12 000 habitants au kilomètre carré. Mais alors que la population de la ville ne cesse de croître, les emplois locaux deviennent de plus en plus informels, à petite échelle et précaires. Par exemple, en 2018, 89 % des emplois du secteur de la construction et 95 % de ceux du secteur des transports étaient informels – contre 85 % pour la construction et 86 % pour les transports en 2004.1 Ces dernières années, un grand nombre d’habitants du Caire sont sortis du marché du travail. L’économie du Caire n’est pas structurée pour bénéficier des économies d’agglomération. Histori- quement, les pays qui sont passés d’une économie à faible revenu à une économie à revenu élevé ont structurellement transformé leur économie dans tous les secteurs, en la faisant évoluer d’une nature essentiellement agricole vers un caractère urbain de services et d’industrie manufacturière. Ces pays ont également augmenté leur productivité sectorielle, en particulier dans les biens échangeables au niveau mondial. En revanche, au Caire, l’emploi dans le secteur privé est fortement concentré dans les secteurs non échangeables. Et malgré de récentes initiatives visant à promouvoir l’investissement privé, les pouvoirs publics continuent de fournir une grande partie des emplois urbains. Une analyse innovante de la productivité et du développement spatial au Caire révèle qu’une meil- leure connexion du tissu urbain fragmenté et encombré du Caire peut contribuer à réorienter l’emploi vers des biens et services commercialisables à l’échelle mondiale, ce qui stimulerait considérablement la production et le bien-­être. En utilisant une version adaptée du nouveau modèle urbain développé au cours des dernières années2, les analystes ont estimé l’impact de nouveaux investissements ambitieux (déjà en cours) visant à relier les « nouvelles villes » périphériques du Caire aux quartiers plus anciens. L’analyse a conclu que les nouvelles lignes de transport en commun – une grande expansion du métro central, plus un nouveau monorail et un nouveau train électronique – augmenteront la produc- tion dans le Grand Caire de près de 6 %, les gains les plus importants étant obtenus dans les services échangeables. La part de la main-­ d’œuvre augmentera également dans l’industrie manufacturière (+4 points de pourcentage) et dans les services marchands (+2 points de pourcentage), mais diminuera (-2 points de pourcentage) dans les services non marchands. Les investissements combinés dans les transports en commun devraient entraîner des améliorations considérables du bien-­ être. Le modèle suppose que la population totale et l’emploi restent inchangés, mais dans la réalité, des gains de bien-­ être et de productivité aussi importants devraient certainement inciter davantage de résidents en âge de travailler à rejoindre ou à réintégrer le marché du travail du Caire. En outre, l’amélioration du bien-­ être attirera probablement une plus forte immigration vers la ville. Notes : 1. Banque mondiale, 2020. 2. Lall et coll., 2021. d’agglomération nécessaires pour être productifs mesures coordonnées sur plusieurs fronts pour dans les biens échangeables, entraînant ainsi un accroître la productivité et les attentes du secteur cercle vicieux de faible agglomération, faible pro- privé. Les villes doivent offrir une productivité ductivité et faible investissement.19 du travail compétitive à l’échelle internationale, non en tirant les normes de travail vers le bas, Pour s’imposer sur le marché mondial des biens mais à l’aide d’investissements et de politiques échangeables, les villes doivent prendre des stratégiques visant à réduire le coût de la vie, à 18 D E S V I L L E S D Y N A M I Q UES améliorer les équipements collectifs et à accroître de la densité de population, les villes des pays en l’efficacité des marchés du travail urbains – parce développement auront besoin d’une connectivité que les salaires nominaux actuellement élevés physique élevée, d’une utilisation efficace des sols, dans les villes des pays en développement reflètent d’investissements pour accroître le capital humain, delà la congestion et l’inefficacité (encadré 5). Au-­ et de marchés équitables, efficaces et contestables. ENCADRÉ 5 LES COÛTS ÉLEVÉS NUISENT À LA PRODUCTIVITÉ DU TRAVAIL Les coûts et les salaires nominaux élevés rendent les villes en développement moins compétitives sur le marché mondial des biens échangeables. Une méta-analyse récente de 1 200 estimations de la productivité urbaine – provenant de 70 études, couvrant 33 pays, sur la période 1973–2020 – montre que si l’élasticité de la productivité nominale du travail par rapport à la densité est similaire dans les villes des pays tant en développement que développés, cette apparente ressemblance cache des dynamiques dissemblables. Dans les villes des pays en développement, des salaires nominaux élevés sont souvent nécessaires pour surmonter les coûts urbains élevés liés à la congestion, à la criminalité et à la pollution (figure d’encadré 1). Au lieu de refléter la productivité, ces salaires enferment les villes des pays en développement dans des vocations non exportables, souvent alimentées par les rentes de ressources naturelles ou par un secteur public important. FIGURE D’ENCADRÉ 1 Les coûts urbains sont plus élevés dans les pays en développement que dans les économies avancées a. Élasticité de la nuisance b. Élasticité de désamorçage c. Élasticité d’agglomération de la pollution de la congestion de la criminalité Heures perdues en raison du Pollution par les PM2.5 (log) temps de déplacement (log) Taux d’homicide (log) 5 6 6 4 4 5 3 2 4 2 0 1 3 –2 7 8 9 10 11 7 8 9 10 11 8 9 10 11 Densité de population (log) Densité de population (log) Densité de population (log) Revenu élevé Revenu non élevé Note : Dans le volet a, la pollution des villes reflète les données sur les particules (PM2,5) pour 298 villes (78 dans les pays à revenu non élevé) en 2014. Dans le volet b, la congestion reflète le nombre annuel d’heures supplémentaires passées à conduire aux heures de pointe, mesuré en 2018, pour 337 villes (69 dans les pays à revenu non élevé). Dans le volet c, les données sur les taux d’homicide concernent 124 villes (63 dans les pays à revenu non élevé) en 2015. Dans les trois volets, la densité de population est calculée à partir de la surface bâtie par personne en 2015. Par souci de clarté, les 1 % supérieur et inférieur des observations de la densité de population ont été supprimés. Source : Grover, Lall et Timmis, 2021. Vue d’ensemble 19 Pour que les réformes puissent sortir des cycles et accompagnés de politiques flexibles d’utilisa- de faibles attentes, les programmes stratégiques tion des sols permettant aux investisseurs privés multidimensionnels visant à accroître la producti- de répondre aux opportunités créées. vité urbaine doivent être complétés par un solide • Protéger les possibilités de participation au marché engagement avec les investisseurs locaux et inter- du travail des personnes confrontées à des difficultés nationaux, dont le potentiel de création d’emplois de déplacement – les femmes, les résidents à faible est manifestement élevé. Contrairement aux outils revenu, les personnes âgées et les handicapés – à politiques traditionnels qui ne permettent d’analy- l’aide d’investissements ciblés destinés à les aider à ser qu’une seule dimension d’une réforme, les nou- se rendre sur leurs lieux de travail. Par exemple, veaux modèles urbains peuvent aider les dirigeants adapter les modes de transport aux besoins de des villes à évaluer les programmes de réforme populations particulières. multidimensionnels, à la fois pour analyser les impacts potentiels sur la productivité, l’emploi PROCHAINES ÉTAPES POUR LES et l’inclusion, et pour planifier les conséquences VILLES DYNAMIQUES DE DEMAIN : imprévues et de second ordre. INFORMER, SOUTENIR, PROTÉGER Les dirigeants des villes et pays en développement Ce n’est que si leurs institutions de gouvernance peuvent rendre leurs économies urbaines plus fonctionnent correctement, en particulier pour les productives en informant les investisseurs des droits fonciers formels et les transactions du mar- politiques visant des marchés du travail plus com- ché foncier, que les villes des pays en développe- pétitifs, un développement spatial plus efficace et ment peuvent envisager un avenir dynamique. Rien une utilisation des sols plus flexible ; en soutenant de ce qui est considéré dans le présent rapport ne les marchés du travail avec de nouveaux investisse- se produira tant que des registres clairs ne seront ments dans le capital humain et les infrastructures pas tenus à jour et mis à la disposition du public pour réduire les coûts urbains ; et en protégeant l’ac- pour la propriété et le régime foncier. Les autres cès au marché du travail des personnes confron- principaux défis auxquels sont confrontées les tées à des obstacles sociaux ou financiers dans villes des pays en développement sont la collecte de leurs déplacements domicile-­ travail. Les villes et recettes et la fourniture de services de qualité. Ces les pays peuvent : tâches exigent elles aussi que les pouvoirs publics • Informer les marchés pour motiver l’action privée fonctionnent de manière professionnellement cré- en fixant des attentes élevées avec des marchés du dible. Les administrations municipales doivent être travail équitables et des politiques d’aménagement accessibles, on attend d’elles qu’elles interagissent du territoire complétant les plans d’infrastructures avec les citoyens. Les administrations municipales de connexion et anticipant les effets indirects de la doivent être accessibles, censées interagir avec les future évolution spatiale. Le zonage et les autres résidents qu’elles servent et responsables devant réglementations doivent indiquer aux investis- eux selon des modalités clairement définies. seurs privés que l’utilisation des rares terrains urbains peut répondre aux forces du marché, Pour que les dirigeants municipaux puissent mettre en évoluant à mesure que la ville se développe. en œuvre des réformes et augmenter les recettes, ils • Soutenir la croissance de la productivité en inves- doivent gagner la légitimité et la confiance. Com- tissant dans capital humain et l’infrastructure de munément reconnues comme les deux éléments connexion pour surmonter la fragmentation du mar- d’un contrat social, la légitimité et la confiance sont ché du travail et réduire les coûts urbains. Les inves- liées en principe, mais distinctes en pratique : tissements de connexion devraient être adaptés • La légitimité est la capacité des dirigeants à ob- à la densité locale, complétés par la capture de tenir le respect de nouvelles lois ou de nou- la valeur foncière pour un financement durable, veaux ordres publics parce que les gens sont 20 D E S V I L L E S D Y N A M I Q UES largement convaincus que d’autres s’y confor- et la motivation, en mettant l’accent sur les qualifi- ment également. cations et l’engagement envers les services publics. • La confiance consiste à croire que les autres se Malheureusement, dans de nombreux pays en comportent de manière coopérative dans un développement – y compris dans certains pays de « jeu » particulier de la vie, de la société ou de la la région MENA – les emplois du secteur public politique, ce qui incite le sujet concerné à adop- sont généralement obtenus grâce à des relations ter un comportement coopératif similaire.20 plutôt qu’à des qualifications.23 En gagnant la confiance et la légitimité à tous les Une fois qu’une ville a commencé à satisfaire cer- niveaux de la gouvernance, une ville peut passer taines des exigences élémentaires en matière de d’un équilibre faible performance-­ faible redeva- gouvernance pour augmenter la productivité et la bilité à un équilibre haute performance-­ haute croissance économique, les décideurs politiques redevabilité. peuvent espérer fixer des attentes plus élevées pour les résidents et les investisseurs en les informant sur Dans les relations entre les dirigeants municipaux le dynamisme à venir de la ville. Le défi pour les à-dire les ménages, les entre- et les citoyens (c’est-­ autorités municipales est de montrer et de persua- prises et l’ensemble de la société), la confiance et la der les citoyens que les marchés sont régis par des légitimité peuvent être établies par la contestation règles communes, y compris des signaux de prix, et politique locale et une communication à double non par des privilèges et des influences. Où résider sens. Dans les villes de la région MENA, les élec- ou implanter une entreprise ? Comment investir tions locales à forte participation ont renforcé la judicieusement les ressources ? Que faire pour se motivation des dirigeants politiques à mettre en protéger et s’assurer contre les risques ? Telles sont œuvre des politiques d’intérêt public.21 Dans l’État les questions auxquelles les citoyens et les entre- de Ceará, au Brésil, les dirigeants municipaux ont prises devraient être libres de répondre – pour la utilisé des campagnes de communication, ainsi que plupart – par eux-­ mêmes, compte tenu de ce qu’ils le mécanisme de redevabilité des élections locales, apportent à une ville et de ce qu’ils y trouvent. pour consolider et récompenser les engagements politiques en faveur de la réforme des soins de Lorsque les villes sont considérées comme des santé et pour motiver un nouveau cadre d’agents informateurs crédibles par les acteurs du mar- de santé publique. Il en a résulté une amélioration ché, les décideurs politiques peuvent soutenir les considérable des résultats en matière de santé.22 entreprises et les ménages en investissant dans la connectivité et la fourniture de services, pour un Dans les relations entre les dirigeants et les développement urbain résilient et à faible émission employés municipaux, la confiance et la légitimité de carbone, pour l’inclusion et pour la productivité. peuvent être renforcées par une utilisation judi- Pour la résilience et un avenir à faible émission de cieuse d’incitations monétaires, de motivations et carbone, des investissements publics peuvent être de normes. Pour gérer efficacement les ressources nécessaires, mais ils doivent être fondés sur une de la ville et la prestation de services, les diffé- évaluation des coûts et des avantages, en vue non rents membres du personnel des services muni- seulement de la durabilité, mais aussi de la produc- cipaux ont besoin d’une motivation appropriée, tivité. Pour l’inclusion, il est indispensable de garan- d’une compréhension du mérite et de normes de tir un accès universel à des services de base décents, conduite professionnelle – autant d’éléments de même si cela ne suffit pas. Pour la productivité, il la capacité du personnel. Instiller une motivation est essentiel de relier efficacement les marchés du intrinsèque et des normes professionnelles aux travail urbains fragmentés, de laisser l’utilisation des fonctionnaires municipaux commence par le sols évoluer avec la demande et d’exploiter les gains recrutement : celui-­ci doit être basé sur le mérite des économies d’agglomération. Vue d’ensemble 21 Enfin, les décideurs politiques peuvent protéger discrimination sociale et les divisions fondées sur les citadins pauvres et vulnérables en étendant les l’identité. Des solutions créatives sont nécessaires. filets de sécurité publics et l’assistance ciblée, pour Des politiques sont également nécessaires pour aider les malheureux à surmonter les chocs néga- combler les lacunes des marchés de l’assurance, tifs et ouvrir des voies de sortie des pièges de l’iné- en protégeant les personnes et les entreprises galité. Une bonne gestion des marchés débloquera contre les risques lorsque l’action privée n’est pas la productivité et la croissance urbaines, mais les possible. résultats risquent de ne pas être équitables pour tout le monde. Trop d’enfants sont piégés dans une En résumé : pauvreté intergénérationnelle persistante, non • En premier, informer les acteurs du marché pour seulement en raison de la mauvaise qualité des motiver les décisions et les investissements pri- écoles de quartier, mais aussi de la faiblesse des vés qui rendent les villes dynamiques. réseaux sociaux et du manque de modèles positifs • Ensuite, soutenir les marchés avec des mesures et d’interactions avec les pairs – et, peut-­ être plus rigoureuses et des investissements publics éco- important encore, en raison d’une croissance éco- nomiquement justifiables dans la connectivité nomique et d’une création d’emplois limitées. Les et la prestation de services. cercles vicieux qui créent ces pièges à inégalités • Enfin, protéger les populations urbaines, lorsque sont difficiles à briser, même dans les pays déve- nécessaire, d’une manière ciblée, opportune et loppés, surtout lorsqu’ils sont renforcés par la limitée dans le temps. NOTES 12. Chetty et coll., 2014. 13. Chetty et coll., 2014. 1. Kocornik-Mina et coll., 2020. 14. Van der Weide et coll., 2021. 2. Gandhi et coll., 2022. 15. Alesina et coll., 2021. 3. Gandhi et coll., 2022. 16. Jones 2016; Gelb et coll., 2017. 4. Gandhi et coll., 2022. 17. Nakamura, Sigurdsson et Steinsson 2016; Nakamura 5. UN Habitat, 2020. et coll., 2019. 6. Dasgupta, Lall et Wheeler, 2022. 18. Duarte et Restuccia 2010; Mano et Castillo 2015. 7. Dasgupta, Lall et Wheeler, 2022. 19. Venables 2021. 8. Glaeser, Resseger et Tobio, 2009. 20. Alesina et Giuliano, 2015; Algan et Cahuc, 2014. 9. Wodon et coll., 2018. 21. Banque mondiale, 2016. 10. Peterson et Mann, 2020. 22. Athar et Khemani, 2022. 11. Park et coll., 2022. 23. Enquête sur les valeurs mondiales, 2018. 22 D E S V I L L E S D Y N A M I Q UES RÉFÉRENCES Gelb, A., C. Meyer, V. Ramachandran, et D. Wadhwa. 2017. « Can Africa Be a Manufacturing Destination? Labor Alesina, A., et P. 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Les villes sont-­ Inondations et résilience urbaine Informer, soutenir et protéger pour rendre les villes Nouvelles données sur le développement économique, plus inclusives l’action privée et les interventions publiques en matière de résilience urbaine Chapitre 4 : Rendre les villes plus La pandémie de Covid-­ 19 et la résilience des villes productives – connecter les marchés, Renforcer la résilience par l’autoprotection, améliorer les compétences, accroître les attentes l’investissement public et l’assurance du marché Atténuation des avantages de l’agglomération dans les Informer, soutenir, protéger villes en développement et les villes émergentes Ce dont les décideurs ont besoin en premier : la Quatre fondements pour des villes productives croissance économique et une optique de politique Modéliser la dynamique spatiale de la productivité des villes consciente du marché Rendre la croissance des villes résiliente et inclusive Chapitre 2 : Décarbonation des villes – Chapitre 5 : Prendre les prochaines données, densité et fourniture mesures pour les villes dynamiques de Données récentes sur l’ampleur et les sources des demain – des réformes de la gouvernance émissions de CO2 dans les villes du monde entier pour informer, soutenir et protéger Densité de population durable : un débat compliqué Capacité fiscale par des schémas variant en fonction des revenus Gouvernance urbaine Infrastructures publiques pour la durabilité urbaine : Informer les acteurs du marché – fixer des attentes et des réseaux de métro réduisant les émissions de gaz motiver l’action privée à effet de serre Soutenir l’action privée – investir dans la connexion et Informer, soutenir et protéger – stimuler le dans la fourniture de services développement urbain à faible émission de Protéger les moins fortunés – lorsque nécessaire, de carbone à l’aide de la planification urbaine et manière opportune, ciblée et temporaire d’investissements publics coordonnés 25