Преосмисляне на общинските финанси Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България август 2025 г. © 2025 Международна банка за възстановяване и развитие / Световна банка 1818 H Street NW Washington DC 20433 Тел.: 202-473-1000 www.worldbank.org Настоящата разработка е изготвена от служителите на Световната банка със съдействието на външни сътрудници. Констатациите, тълкуванията и заключенията, изразени в настоящата разработка, не отразяват непременно възгледите на Световната банка, нейния съвет на директорите или правител- ствата, които те представляват. Световната банка не гарантира точността на данните, включени в настоя- щата разработка. Границите, цветовете, деноминациите и останалата информация, показана на картите в настоящата разработка, не отразяват възгледите от страна на Световната банка относно правния статут на коя- то и да е територия или одобрението или приемането на подобни граници. Права и разрешения Материалът в настоящата разработка е обект на авторско право. Тъй като Световната банка насърчава разпространението на своите знания, тази разработка може да бъде възпроизвеждана изцяло или частично с нетърговска цел, стига настоящата разработка да се посочи като източник. Всички запитвания относно права и лицензи, включително субсидиарни права, следва да бъдат адресирани до: World Bank Publications, The World Bank Group, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; fax: 202-522-2625; e-mail: pubrights@worldbank.org Съдържание Благодарности vi Резюме vii Въведение 1 Глава 1: Общински приходи 4 1.1. Местен фискален капацитет 5 1.2. Местните приходи в България в регионална перспектива 7 1.3. Регулиране на местните данъци и такси в България 9 1.4. Ставки на основните местни данъци и такси: тенденции и събираемост 11  пециален фокус: Данъчно облагане на недвижимите имоти 1.5. С и превозните средства 14 1.5.1. Данък върху недвижимите имоти: основни предизвикателства и възможности за реформа 14 1.5.2. Екологично данъчно облагане на местно равнище 18 1.6. Препоръки за бъдещи политики 22 Глава 2: Фискални отношения между централната и местните власти 23 2.1. Видове субсидии от централното към местното управление 24 2.2. Основни проблеми, свързани с отделните видове субсидии 28 2.2.1. Субсидии за делегирани дейности 28 2.2.2. Обща изравнителна субсидия 28 2.2.3. Субсидия за зимно поддържане и снегопочистване на общинските пътища 29 2.2.4. Субсидия за капиталови разходи 29 2.2.5. Непланирани субсидии към общините 30 2.3. Уроци от най-добрите международни практики 31 2.3.1. Споделяне на приходи 31 2.3.2. Условни субсидии 32 2.3.3. Изравнителни субсидии 33 2.3.4. Субсидии за капиталови разходи 35  отенциални реформи за оптимизиране на системата от бюджетни 2.4. П субсидии в България 36 2.4.1. Споделяне на приходите 36 2.4.2. Целеви условни субсидии за делегирани функции 37 2.4.3. Изравнителна субсидия 37 2.4.4. Субсидии за капиталови разходи 42  бщинска субсидия за зимно поддържане и снегопочистване 2.4.5. О на общинските пътища 45 2.4.6. Непланирани субсидии 45  репоръки за реформи с цел оптимизиране на системата от бюджетни 2.5. П субсидии в България 46 Съдържание i Глава 3: Общински разходи 49 3.1. Отговорности на общините и децентрализация на разходите 50 3.2. Общи тенденции в общинските разходи 52 3.3. Определящи фактори за капиталовите разходи на общинско ниво 57 3.4. Ефективност на общинските разходи 58 3.4.1. Единица разходи за избрани общински услуги 58 3.4.2. Ефективност на разходите 62 3.5. Препоръки за бъдещи политики 65 Приложения 66 Сравнителен анализ на цените и данъчните оценки на жилищата Приложение 1.  67 Предварителни тестови модели за осъществимост Приложение 2.  на моделирането на масова оценка в България 74 Прилагане на подхода на фискалния недостиг при Приложение 3.  изравнителните субсидии 78 Приложение 4. Допълнение към анализа на разходната ефективност 83 Списък на графиките Графика Р1. Приходи на местните власти в България и ЕС-27 (% от БВП, 2023 г.) vii Графика Р2. Приходи на местните власти в страните от ЦИЕ (% от БВП, 2023 г.) vii Графика Р3. Общински приходи, % от общия размер vii Графика Р4. Финансова независимост на местните власти в България (2014-2023 г.) viii Графика Р5. Местни приходи от данъка върху недвижимите имоти в България (в млн. лева и % от БВП, 2014-2023 г.) viii Графика Р6. Динамика на цените на жилищата в големите градове и разминаване между данъчните оценки и пазарните цени в София ix Графика Р7. Потенциални схеми за данъчно облагане на леки автомобили, основани на емисиите на СО2: брутни данъчни приходи (ляво), данъчни разходи за стимули (център) и нетни данъчни приходи (дясно) от данъка върху собствеността при различни сценарии, 2024-2050 г. x Графика Р8. Средни нива на събираемост за основните местни данъци и такси, в %. xi Графика Р9. Ефективност на разходите на глава от населението и по големина на общините xiii Ефективност на общинските разходи за детски градини и пътища Графика Р10.  xiii Графика 1.  Общински приходи, % от общия размер 5 Графика 2.  Финансова независимост на местните власти в България (2014-2023 г.) 7 Графика 3.  Данъчни и неданъчни приходи в местните бюджети (млн. лева, 2021-2023 г.)) 7 Графика 4.  Приходи на местните власти в България и ЕС-27 (% от БВП, 2023 г.) 8 Графика 5.  Приходи на местните власти в страните от ЦИЕ (% от БВП, 2023 г.) 8 Графика 6.  Приходи на местните власти в България и ЕС-27 (% от общите приходи на сектор „Държавно управление“, 2023 г.) 8 ii ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България Графика 7.  Приходи на местните власти в страните от ЦИЕ (% от общите държавни приходи, 2023 г.) 8 Графика 8.  Общ размер на данъчните приходи на местните власти в България и ЕС-27 (% от БВП, 2023 г.) 9 Графика 9.  Общ размер на данъчните приходи на местните власти в страните от ЦИЕ (% от БВП, 2023 г.) 9 Графика 10. Приходи от данъци върху земя, сгради и други съоръжения в България и ЕС-27 (% от БВП, 2023 г.) 9 Графика 11. Приходи от данъци върху земя, сгради и други съоръжения в страните от ЦИЕ (% от БВП, 2023 г.) 9 Графика 12. Динамика на данъчните ставки на основните местни данъци, 2015-2024 г. 11 Графика 13. Дял на приходите от местни данъци като процент от общите данъчни приходи на сектор „Държавно управление“, % 11 Графика 14. Средна събираемост на основните местни данъци и такси, % 13 Графика 15. Местни приходи от данъка върху недвижимите имоти в България (в млн. лева и % от БВП, 2014-2023 г.) 13 Графика 16. Индекси на цените на жилищата в 6-те най-големи града в България (2015-2023 г.) 15 Графика 17. Средни пазарни цени на жилищата в София (лева/кв.м.) 15 Графика 18. Емисии на парникови газове в България и ЕС, общ обем, на глава от населението и на единица БВП, 2022 г. 18 Графика 19. ЕС-27: Средна възраст на автомобилния парк (2022 г.) и средно ниво на емисиите на въглероден диоксид в ЕС 19 Графика 20. Модел FTT за България: брутни данъчни приходи (ляво), данъчни разходи за стимули (център) и нетни данъчни приходи (дясно) от данъка върху собствеността при различни сценарии, 2024-2050 г. 21 Графика 21. Общински капиталови разходи по източници на финансиране, средно за периода 2021-2023 г. 30 Графика 22. Тенденции в общинските разходи 53 Графика 23. Общински разходи по икономическа класификация 54 Графика 24. Общински разходи по функции 55 Графика 25. Общински разходи за детски градини, управление на отпадъците и пътна инфраструктура 59 Графика 26. Ефективност на разходите и характеристики на общините 63 Графика 27. Ефективност на общинските разходи за детски градини и пътища 64 Графика П1. Сравнения на цените и данъчните оценки на жилищата в София (в лева, ноември 2024 г.) 68 Графика П2. Сравнения на цените и данъчните оценки на жилищата в България (в лева, ноември 2024 г.) 70 Графика П3. Разлика през годините между средната стойност на сделките и средната стойност на данъчните оценки в различни градове (декември 2022 г. – септември 2024 г.) 72 Графика П4. Услуги с най-високо ниво на съфинансиране (2023 г.), % 83 Графика П5. Дял на местното финансиране в общите общински разходи по функции на местното самоуправление (2023 г.), % 83 Графика П6. Динамика на населението спрямо публичните разходи (2023 към 2012 г.), % 83 Съдържание iii Списък на таблиците Таблица 1. Непосредствено фискално въздействие (2025 г.) на настоящата и предложените схеми за данъците върху придобиването и собствеността на превозни средства (PVTS) 21 Таблица 2.  Стъпки при прилагане на подхода на фискалния недостиг 42 Таблица 3.  Дескриптивна статистика на общинските капиталови разходи по категории 57 Таблица 4.  Дескриптивна статистика на единица разходи за управление на отпадъците по категории 59 Таблица 5.  Дескриптивна статистика на единица разходи за общински детски градини по категории 60 Таблица 6.  Дескриптивна статистика на единица разходи за пътна инфраструктура по категории 61 Детерминанти на оценките за ефективност на общините: Таблица П1.  Разходи за детски градини 84 Детерминанти на оценките за ефективност на общините: Таблица П2.  Разходи за пътища 84 Списък на каретата Каре 1. Динамика на жилищния пазар в България 15 Каре 2. Данъчна оценка на недвижимите имоти: Текущо състояние 16 Каре 3. Пътят на България към децентрализация 25 Каре 4. Международни практики и примери за проектиране на субсидии за капиталови разходи 43 Каре 5. Делегирани и децентрализирани обществени услуги 50 Каре 6. Бюджетни правила за общините (Закон за публичните финанси) 51 iv ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България Съкращения и акроними БВП Брутен вътрешен продукт ГИС Географска информационна система ДДС Данък върху добавената стойност ДДФЛ Данък върху доходите на физическите лица ЕАОС Европейска агенция за околна среда ЕМУ Единица на местното управление ЕС Европейски съюз ИИСКИР Интегрирана информационна система за кадастър и имотен регистър ИПИ Институт за пазарна икономика ИЧР Индекс на човешкото развитие МФ Министерство на финансите НСИ Национален статистически институт НСОРБ Национално сдружение на общините в Република България ПГ Парникови газове ППИ Програма за публични инвестиции ППФ Преглед на публичните финанси ПЧП Публично-частно партньорство СРР Средносрочна разходна рамка ЦИЕ Централна и Източна Европа AVM Автоматизиран модел за оценка FTT Бъдещи технологични трансформации IAAO Международна асоциация на оценителите PVTS Схема за данъчно облагане на пътнически автомобили RES Представителна система за разходите RRS Представителна система за приходите WLTP Световно хармонизирана процедура за изпитване на лекотоварни превозни средства Съкращения и акроними v Благодарности Прегледът на публичните финанси на поднационално ниво в България е изготвен в съавторство от Десислава Николова (старши икономист, EECM2) и Фисеха Хайле (старши икономист, EECM2) с ценния принос и съвети от страна на Аня Водопянов (специалист по управление и публичен сектор, EECG2) и Джон Нана Дарко Франсоа (икономист, EMFTX). За направените в доклада констатации допринесоха посочени- те по-долу информационни бележки и анализи, част от които ще бъдат публикувани като отделни документи или приложения към основния доклад: 1. България: Оценка на ефективността и справедливостта на системата за бю- джетни субсидии към общините и възможности за реформа, изготвена от Хор- хе Мартинес-Васкес (консултант) и Десислава Николова (старши икономист, EECM2); 2. Данъчно облагане на превозните средства на поднационално равнище в Бълга- рия: предложение за промяна в данъчното облагане въз основа на емисиите на въглероден диоксид от превозните средства, с автор Леонардо Гаридо (консул- тант); 3. Предварителни тестови модели за осъществимост на моделите за масова оценка за определяне на данъчните оценки на недвижимите имоти в България, с автор Пол Бидансет (консултант); 4. Анализ на неизпълнението на приходите в местните бюджети в България поради неактуализирани данъчни оценки и препоръки за подобряване на рамката за опре- деляне на данъчната основа, изготвен от Петър Ганев (консултант); 5. Общински разходи – рамка, фактори и единица разходи, с автор Петя Георгиева (консултант); 6. Ефективност на разходите в България на общинско ниво, с автор Хуан Бедоя (консултант). В Глава 3, посветена на общинските разходи, е използван аналитичният принос на Ариел Меламуд (консултант), разработен въз основа на фискалната база данни BOOST1, съдържаща бюджетна статистика за България. Външната комуникация беше ръководена от Ивелина Тодорова Таушанова (старши експерт „Комуникации“, ECREX), а Силвия Стойнова (координация проекти, ECCBG) помогна за осъществя- ване на вътрешния процес. Адела Иванова Делчева Начкова (оперативен асистент, ECCBG) осигури логистична и административна подкрепа. Проектът беше ръково- ден от Ласе Мелгард (постоянен представител на Световната банка за България, ECCBG), Ясмин Чакъри (ръководител на практиката, EECM2), както и от звеното към постоянното представителство в страната и премина както през вътрешни, така и през външни прегледи. Екипът е благодарен за предоставените данни на об- щинско ниво и за обратната връзка, получена от Министерството на финансите и по-специално от директора на дирекция „Общински финанси“ Жени Начева и ней- ния екип, както и за обратната връзка от Националното сдружение на общините в Република България (НСОРБ), която спомогна за прецизирането на окончателния обобщен доклад. ___________________________________  творен портал за бюджетни данни BOOST: Улесняване на достъпа до микрофискални данни и тяхното използване (https://www.worldbank.org/ 1 О en/programs/boost-portal). vi ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България Резюме Общините в България играят ключова роля в Графика Р1. Приходи на местните власти в местното управление и администрация, но България и ЕС-27 (% от БВП, 2023 г.) въпреки това фискалната система остава 12,0 10,8 силно централизирана. Общините са основ- 10,0 7,7 ните административно-териториални еди- 8,0 ници, отговорни за важни обществени услуги 6,0 като образование, здравеопазване и социална 4,0 закрила. Въпреки това фискалната система в 2,0 България е силно централизирана, като общи- 0,0 те разходи на общините съставляват около EС-27 България една пета от разходите на сектор „Държавно Източник: Eurostat управление“. По аналогичен начин приходите на местното управление, включително субси- Графика Р2. Приходи на местните власти в страните от ЦИЕ (% от БВП, 2023 г.) диите и средствата от фондовете на Евро- Гърция 3,9 пейския съюз (ЕС), възлизат приблизително на Унгария 5,8 8 процента от брутния вътрешен продукт България 7,7 Словакия 8,7 (БВП) (2023 г.), докато средната стойност Словения 9,0 за ЕС-27 е близо 11 процента. Приходите от Румъния 9,1 Литва 9,4 местни данъци в България са по-малко от 1 про- Естония 10,0 Латвия 10,5 цент от БВП при почти 4 процента за ЕС-27, Чехия 13,0 което подчертава ограничената приходна ав- Полша 13,1 Хърватия 13,3 тономност на българските общини. Около 95 0,0 5,0 10,0 15,0 процента от приходите от местни данъци ид- Източник: Eurostat Бележка: ЦИЕ = Централна и Източна Европа ват от три данъка –данъка върху недвижими- те имоти, данъка върху превозните средства и данъка при възмездното придобиване на иму- Графика Р3. Общински приходи, % от общия размер щество, докато останалите местни данъци 4% 4% генерират пренебрежимо ниски приходи. 5% 18% Въпреки досегашните усилия за постига- не на по-голяма фискална децентрализация, 6% 4% общините в България разчитат до голяма 1% 4% степен на субсидии от централната власт. Предвид ограничените собствени приходи по- 54% вечето общински разходи се финансират чрез субсидии от централното правителство. данък върху доходите  изравнителна субсидия  Субсидиите съставляват около 69 процента на физическите лица субсидия за поддържане на  от общите общински приходи, като най-голям (патентен данък) пътища и снегопочистване данък върху недвижимите  субсидия за капиталови  дял – 54 процента през 2023 г. заемат субсиди- имоти разходи данък наследство  субсидия за други целеви  ите за т. нар. делегирани дейности или дей- данък върху превозните  разходи средства субсидии от централната  ности, които са възложени за изпълнение от данък при продажба или  власт към общините централната на местните власти. Изравни- дарение на недвижим имот неданъчни приходи  туристически данък безвъзмездни средства  телните субсидии възлизат на около 4 процен- други данъци  и помощ субсидия за делегирани  та от общите общински приходи, а субсидии- дейности те за капиталови разходи съставляват други Източник: Министерство на финансите, Доклад за изпълнението 4 процента. на бюджета за 2023 г. Резюме vii Графика Р4. Финансова независимост на Графика Р5. Местни приходи от данъка върху местните власти в България (2014-2023 г.) недвижимите имоти в България (в млн. лева и % от БВП, 2014-2023 г.) 15 000 60% 500 0,40 10 000 400 0,30 40% 300 5 000 0,20 20% 200 0,10 100 0 0% 0 0,00 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Общини – общ размер на разходите (млн. лв.)  риходи от данък в/у недвижимите имоти П Общини – собствени приходи (млн. лв.) (млн. лв.)  Дял на собствените приходи в общия бюджет (%)  риходи от данък в/у недвижимите имоти П като % от БВП Източник: Институт за пазарна икономика (ИПИ) въз основа на Източник: ИПИ въз основа на данни от Националния статистически данни на Министерството на финансите (МФ) (България). институт (НСИ) и МФ (България). Повече от половината от общинските разхо- процента от всички данъчни приходи на общи- ди се заделят за делегирани дейности, финан- ните. За отбелязване е фактът, че български- сирани с условни трансфери, по отношение те общини не събират дял от данъците върху на които общините разполагат с ограничена доходите, за разлика от други държави от ЕС автономия. Общините имат минимален кон- като Полша, Хърватия и Латвия. Освен това трол върху използването на тези средства и общините не могат да налагат нови данъци, от тях се изисква единствено да ги предадат освен ако съответните законови изменения на крайните бенефициенти, като например учи- не бъдат приети от Народното събрание. лища и медицински заведения. Те осъществяват Фискалната автономия на общините е допъл- и местни дейности, включително управление на нително ограничена от правно обвързващи твърди отпадъци, поддръжка на местни улици, горни и долни граници на налаганите от тях някои социални услуги и различни администра- данъчни ставки. Общините събират и такси тивни и регулаторни функции. Тези функции се за различни услуги, но единствено таксата за финансират чрез комбинация от местни прихо- битови отпадъци генерира приходи, които не ди от собствени източници и други субсидии от са пренебрежимо малки. централното правителство. В допълнение към относително ниската Регулаторната рамка ограничава както броя тежест на собствените приходи в общин- на данъците, така и данъчните ставки, кои- ските бюджети, през годините данъчните то общините могат да прилагат. Законът за оценки на недвижимите имоти постепенно местните данъци и такси възлага на местни- намаляват, подкопавайки фискалния капаци- те власти събирането на осем данъка: (1) да- тет на общините. През последните 15 години нък върху недвижимите имоти; (2) данък върху данъчната основа на данъка върху недвижими- наследствата; (3) данък върху даренията; (4) те имоти ерозира поради прилагания админи- данък върху възмездното придобиване на иму- стративен подход към данъчните оценки, кой- щество; (5) данък върху превозните средства; то отделя данъчната основа от пазарните (6) патентен данък; (7) туристически данък; и тенденции. Данъчната оценка на недвижими- (8) данък върху таксиметровия превоз на път- те имоти се основава на формула, включваща ници. Данъкът върху недвижимите имоти, да- фиксирана базисна данъчна стойност на ква- нъкът при възмездно придобиване на имуще- дратен метър в зависимост от конструкци- ство и данъкът върху превозните средства, ята и вида на сградата, коефициент за мес- взети заедно, генерират приблизително 95 тоположение, основан на териториалното viii ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България Графика Р6. Динамика на цените на жилищата в големите градове и разминаване между данъчните оценки и пазарните цени в София 260 София София – Център 240 Пловдив 220 Варна Бургас 7 000 5 815 200 Русе 6 000 180 Стара Загора 5 000 160 4 000 3 000 140 2 000 1 737 120 1 000 100 0 I 2015 II III IV I 2016 II III IV I 2017 II III IV I 2018 II III IV I 2019 II III IV I 2020 II III IV I 2021 II III IV I 2022 II III IV I 2023 II III IV I 2024 II Пазарна цена Данъчна оценка (лева на кв.м) (лева на кв.м) Източник: ИПИ въз основа на данни от НСИ (България). зониране, както и други коефициенти за ин- средната стойност на сделките, обезпечени фраструктура, индивидуални характеристики, с ипотека, е 3,5 пъти по-висока от данъчната височина на сградата и възраст на сградата. оценка и 2,8 пъти по-висока за сделките, кои- Нито един от тези компоненти не е актуали- то не са обезпечени с ипотека. Това подсказва, зиран от 2009 г. насам2, което е довело до зна- че действителната разлика между пазарните чително разминаване между данъчните оценки цени и данъчните оценки е вероятно по-висока и пазарните цени на недвижимите имоти. В поради недокументиране на реалните цени на периода от 2015 г. до 2024 г. последните са се сделките с цел избягване на данъци. удвоили в по-голямата част от страната, а в Предвид значението, което облагането на София са нараснали 2,4 пъти. недвижимата собственост има за общин- Разликата между пазарните цени и данъчни- ските приходи, растящата разлика между те оценки на недвижимите имоти достига данъчните оценки и пазарните цени изисква средно 2,5-3 пъти, което подчертава спеш- реформиране на механизма за определяне на ната нужда от реформиране на сега прила- данъчната основа. Един от възможните под- гания механизъм за определяне на данъчната ходи е да се актуализират някои елементи на оценка. В София, където пазарът на недвижими съществуващата формула за определяне на имоти е най-динамичен, пазарните цени надви- данъчната оценка и по-специално базисната шават данъчните оценки 3,5-4,5 пъти, като данъчна стойност, както и остарялото тери- разликата се увеличава до 5-6 пъти в райони с ториално зониране, които не са актуализирани високо търсене на имоти и остарели коефици- повече от 15 години. Оттам насетне в законо- енти за местоположение. Макар разликата в дателството следва да се приеме механизъм за София да е най-голяма, в другите градове също редовно актуализиране на тези елементи. Друг се наблюдава значително разминаване, което вариант би бил провеждане на по-всеобхватна възлиза средно на 2,5-3 пъти и през последните реформа, която да приведе данъчната основа години се увеличава по аналогичен начин. При в съответствие с текущите пазарни стой- сделките с недвижими имоти, включващи ипо- ности чрез система за масова оценка. Подобна течни кредити, се отчитат по-високи средни реформа не само ще увеличи местните приходи, цени, което вероятно се дължи на укриването но и ще насърчи справедливостта като гаран- на данъци при липсата на проверка от стра- тира, че данъците върху недвижимите имоти на на банката-кредитор. В София например отразяват реалната стойност на активите. ___________________________________  дна от малкото съществени промени в Закона за местните данъци и такси, засягащи данъка върху недвижимите имоти от 2009 г. насам, 2 Е е законовото изменение, според което данъчната оценка на имотите, притежавани от юридически лица, е по-високата стойност между балансовата им стойност и данъчната им оценка (2011 г.). Резюме ix Тестовите модели за масова оценка, прило- принос за което има транспортът. Настояща- жени към пазара на недвижими имоти в Бъл- та система за данъчно облагане на превозните гария, показват значителен потенциал за средства включва екологичен компонент, но об- надеждна и точна система за данъчни оценки, хватът му е твърде тесен, за да има възпиращ макар ефективността им да варира в зави- ефект за притежаването на силно замърсяващи симост от източника на данни. В настоящия превозни средства. Освен това, коефициентът доклад са представени резултатите от тес- за възраст на превозното средство в данъчна- товите модели за масова оценка в България, та формула облагодетелства най-старите и при които са използвани различни източници най-силно замърсяващи околната среда авто- на данни за пазарните цени на недвижимите мобили, тъй като стойността му е най-ниска за имоти. Тестваните модели, базирани на данни най-старите превозни средства. от Агенцията по вписванията, се представят Въвеждането на данъчно облагане на превоз- незадоволитено при идентифицирането на оп- ните средства на базата на CO2 би стимули- ределящите фактори (детерминанти) за цени- рало намаляването на емисиите и модернизи- те на недвижимите имоти, което вероятно се рането на застаряващия автомобилен парк в дължи на потенциални неточности в данните. България, като същевременно би генерирало За разлика от тях, моделите за масова оценка, повече приходи за общините. Емисиите на въ- базирани на офертни цени на недвижимите имо- глероден диоксид се използват като основа за ти, показват по-добри резултати. Тези модели данъчното облагане на превозните средства потвърждават адекватността на коефициен- в 17 държави от ЕС, като приложимите нива на тите в настоящата формула за данъчна оценка, емисиите на CO2 се изчисляват въз основа на като например тези за конструкцията, инфра- спецификациите на автомобилите, предоста- структурата и индивидуалните характерис- вени от техните производители. В настоящия тики, тъй като те отразяват в задоволителна доклад се разглежда възможността за премина- степен ценовите разлики на настоящия пазар. ването към схема за данъчно облагане, базирано От тестваните регресионни модели за масо- на CO2, като са представени две алтернативни ва оценка обаче стават очевидни две свързани симулации, които биха насърчили покупката и с политиките предизвикателства: данъчната използването на превозни средства с по-ниски оценка е значително по-ниска от действител- емисии и същевременно биха генерирали по-ви- ните пазарни стойности, а зонирането в някои соки приходи за общините. Предложените схеми от районите е остаряло и не отразява точно за данъчно облагане включват двустепенна сис- текущото състояние на пазара на недвижими тема с фиксирана екологична такса при придо- имоти. Ако България обмисля прилагането на биване на превозното средство и допълнителен модели за масова оценка при определянето на годишен данък върху собствеността въз основа данъчните оценки, това ще изисква предвари- на емисиите на CO2 на километър. Симулациите телни усилия за подобряване на процесите на показват, че приходите от данъците върху пре- събиране на данни, осигуряване на контрол на возните средства и при двете схеми ще се по- качеството и изграждане на стабилна инфра- добрят в сравнение със сега прилаганата схема, структура за обработка и проверка на данните. започвайки от 2025 г. и оставайки на по-високи Данъчното облагане на превозните средства, нива до 2050 г. дори и при увеличаване на данъч- което е друг основен източник на приходи за ните стимули за електрическите автомобили и общините, би могло да бъде реформирано с хибридните автомобили. Следователно една по- цел увеличаване на приходите при едновре- добна система за данъчно облагане на превозни- менно засилване на принципа „замърсите- те средства би генерирала допълнителни при- лят плаща“. България е на последно място в ЕС ходи за местните власти, като същевременно по средна възраст на пътническите превозни би допринесла за постигането на националните средства (20 години) и е сред страните от ЕС цели и целите на ЕС в областта на околната сре- с най-лошо качество на въздуха и най-високи да чрез насърчаване на въвеждането на по-висо- емисии на въглероден диоксид (CO2), основен ко екологични превозни средства. x ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България Графика Р7. Потенциални схеми за данъчно облагане на леки автомобили, основани на емисиите на СО2: брутни данъчни приходи (ляво), данъчни разходи за стимули (център) и нетни данъчни приходи (дясно) от данъка върху собствеността при различни сценарии, 2024-2050 г. 2,00% 0,35% 2,0% Процент от БВП Процент от БВП Процент от БВП 0,30% 1,50% 0,25% 1,5% 0,20% 1,00% 1,0% 0,15% 0,50% 0,10% 0,5% 0,05% 0,00% 0,00% 0,0% 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038 2040 2042 2044 2046 2048 2050 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038 2040 2042 2044 2046 2048 2050 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038 2040 2042 2044 2046 2048 2050 Настояща схема PVTS1 PVTS2 Настояща схема PVTS1 PVTS2 Настояща схема PVTS1 PVTS2 Източник: Въз основа на резултатите от симулациите на модела FTT за България. Събираемостта на местните данъци и так- Графика Р8. Средни нива на събираемост за си също може да бъде подобрена, така че да се основните местни данъци и такси, в % увеличат собствените приходи на местни- 80% те власти. Въпреки постоянното нарастване 78% на средния размер на данъчните ставки през 76% последното десетилетие, средният годишен 74% данък върху недвижимите имоти се запаз- 72% ва на ниво под половината от максималната 70% стойност от 4,5 промила, позволена по закон. 68% Местните власти остават предпазливи що се 66% отнася до повишаването на местните данъ- 64% ци поради политически съображения и поради 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 негативните стимули за това, заложени във формулата за държавните изравнителни суб- Данък върху превозните средства сидии. Освен задаване на правилни стимули за Годишен данък върху недвижимите имоти местната данъчна политика, събираемостта Такса за сметосъбиране и сметоизвозване на основните местни данъци може да бъде до- Източник: Министерство на финансите. пълнително подобрена. Макар събираемостта да е нараснала от 2017 г. насам, налице е видима закономерност както при добре представящи- чрез споделяне на приходите от данък, съби- те се, така и при слабо представящите общи- ран от централната власт, например данъка ни, което предполага, че някои местни условия върху доходите на физическите лица (ДДФЛ), като административният капацитет и упра- и/или като се позволи на местните власти да влението на общината също играят потенци- налагат местен ДДФЛ в допълнение към вече ална роля в този аспект. съществуващия подоходен данък, налаган от централното правителство. За да се избегне Успоредно с укрепването на собствените компрометиране на данъчното усилие по от- приходи на общините, системата за бю- ношение на съществуващите местни данъци, джетни субсидии към общините може да бъде по-висока автономия на приходите може да се оптимизирана за постигане на по-голяма предостави само на общини с данъчно усилие справедливост и ефективност. Прегледът над определен праг. на настоящата система на България показва, че страната е достигнала етап, в който би България би могла да помисли и за консолиди- могло да се помисли за по-значителна фискал- ране на някои от настоящите субсидии към на самостоятелност на общините. По-голяма общините в единствена безусловна израв- автономия на приходите може да се постигне нителна субсидия, с което да рационализира Резюме xi системата за субсидии. Тази консолидирана чество. Една ефективна общинска капиталова субсидия би могла да се използва за текущи програма следва да включва надежден процес на разходи и други нужди, например за снегопо- подбор с оценка на проектите по целесъобраз- чистване, или за някои от настоящите деле- ност, както и ефективен мониторинг и оценка, гирани дейности като развитие на културата, които не се изчерпват с финансовата отчет- по преценка на всяка местна власт. Подобна ност и прегледа на техническата документа- реформа би предоставила на общините по-го- ция. Освен това се препоръчва използването ляма свобода на действие при разходването на критерий за „справедливо“ разпределение на средствата, което ще им позволи да ги раз- на средствата, като например единен таван пределят според своите приоритети и нужди. на финансирането в зависимост от размера на Една опростена изравнителна субсидия би мо- общината, за да се избегне политическо фаво- гла да се основава на подхода на фискалния не- ризиране на определени местни власти. достиг, който съпоставя нуждите от разходи При запазване на съществуващите субсидии и фискалния капацитет. За да бъде ефективен за делегирани дейности се препоръчва те да този подход, от решаващо значение е потреб- се обвържат с показатели за ефективност, ностите от разходи да се оценяват обективно за да се гарантират минимални стандар- и изчерпателно, а фискалният капацитет да ти за качество и достъпност на услугите. се изчислява по начин, който не компрометира Понастоящем тези трансфери се основават данъчното усилие. Освен това, фондът от бю- единствено на разходни разчети, известни джетни средства за изравнителните субсидии като „стандарти“ – подход, изцяло основан на следва да се базира на фиксирана формула, на- разходите. Въпреки че с този подход се цели да пример като дял от приходите на централното бъдат покрити очакваните разходи за предос- правителство или от избрани данъци, което да тавяне на услуги, той не стимулира стремеж гарантира предвидимост за общините. към ефективност или поддържане на минимални Непланираните (ad hoc) субсидии могат да стандарти за качество и достъпност. Обвърз- доведат до неефективност, ето защо след- ването на размера на субсидиите с обективно ва да бъдат преустановени. Тези трансфе- измерими показатели за резултати би могло да ри, които обикновено се правят по преценка спомогне за създаване на правилните стимули на централната власт, създават „меки“ бю- и да осигури минимално приемливо качество на джетни ограничения и могат да доведат до обществените услуги. разхищение на ресурси. Поради това те следва Нуждата от общонационални стандарти за да бъдат прекратени. Делегирането на дейнос- качество и основано на резултатите финан- ти, подкрепено от ефективна система за суб- сиране се подкрепя от съществуващите го- сидии към общините, следва да е в състояние леми разлики в ефективността на разходите да покрие всички нужди на общините от теку- и неоптимално предоставяне на общински щи разходи, като се отчита техният фиска- услуги. Например през 2022 година 58 процен- лен капацитет. Разходите, свързани с неочак- та от общинските пътища са били в лошо със- вани неблагоприятни събития, включително тояние, а една трета от общините са отчели природни бедствия, следва да се покриват от средна оценка под „Среден“ 3 („неиздържал“) съществуващия бюджетен механизъм за бед- на стандартизираното външно оценяване по ствия и аварии. български език за седмокласници. Липсата на Мащабните програми за капиталови инвес- общонационални стандарти за качество на ус- тиции на общините следва да бъдат при- лугите допълнително задълбочава различията дружени от надеждни процеси на подбор, мо- между общините. ниторинг и оценка на проектите. Ако не са Единица разходите за общински услуги като добре разработени, мащабни инвестиционни грижа в детските градини, управление на програми като стартиралата през 2024 г. биха отпадъците и поддръжка на пътищата ва- могли да доведат до неефективно изразходване рират в значителна степен, което очерта- на средствата и ниско съотношение цена – ка- ва възможности за подобряване на ефектив- xii ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България ността на общинските разходи. По-големите Графика Р9. Ефективност на разходите на глава общини се възползват от икономии от маща- от населението и по големина на общините ба при управлението на отпадъците, докато 0,8 Оценки за ефектимност по-малките са изправени пред по-високи раз- ходи на тон. Разходите за детски градини се 0,6 влияят от фактори като броя на децата, като 0,4 по-малките общини получават и харчат повече на дете поради различните регионални коефи- 0,2 циенти в зависимост от категорията на съ- 0,0 ответната община. Разходите за поддръжка Малки Средни Големи на пътища също се различават, като по-голе- Детски градини Пътища мите общини обикновено се справят по-добре с Източник: Оценки въз основа на фискалната база данни BOOST и планирането и изпълнението на проекти. Ана- данни на НСИ. лизът на единица разходите показва значител- ни възможности за подобряване на съотноше- нието между качество и цена на общинските щаба. Застаряващото население и по-малкият разходи чрез споделени услуги, при които общи- брой деца в детските градини са свързани с по- ните обединяват усилията си за предоставяне ниска ефективност. Ефективността на разхо- на дадена услуга, или чрез формиране на админи- дите за пътища на общинско равнище е оцене- стративни агломерати. на средно на едва 27 процента, което показва, Анализът на ефективността на общински- че съществуват значителни възможности за те разходи за детски градини и пътища подобрение. По-малките общини като цяло по- допълнително потвърждава наличието на казват по-висока ефективност, но и по-големи значителни възможности за подобряване на общини като Пловдив и Варна също имат добри разходната ефективност. Анализът на срав- резултати, което предполага, че размерът не нителната ефективност (Data Envelopment е единственият фактор за ефективността на Analysis) показва средна ефективност от около разходите за пътна инфраструктура. Регре- 56 процента при разходите за детски градини, сионният анализ подчертава, че в допълнение като по-големите общини като Пловдив, Бургас към броя на населението, фактори като гъсто- и Стара Загора се отличават с по-висока ефек- тата на населението и ръстът на разходите тивност, вероятно поради икономии от ма- също са свързани с по-добра ефективност. Графика Р10. Ефективност на общинските разходи за детски градини и пътища Географско разпределение на оценките за а.  Географско разпределение на техническата б.  разходна ефективност на общините: Детски ефективност на общинско равнище: Пътища градини Ефективност Ефективност (0,75; 1,00] (0,75; 1,00] (0,50; 0,75] (0,50; 0,75] (0,25; 0,50] (0,25; 0,50] [0,00; 0,25] [0,00; 0,25] Източник: Собствени изчисления въз основа на данни от BOOST и НСИ. Резюме xiii Като цяло една успешна реформа на мест- на субсидия, основана на подхода на фискалния ните публични финанси би увеличила авто- недостиг, допълнена от капиталова субсидия номността на местните приходи, като за финансиране на дългосрочни инфраструк- същевременно би оптимизирала система- турни нужди и субсидии за делегирани дейнос- та за бюджетни субсидии и би подобрила ти, обвързани с показатели за ефективност. ефективността на разходите. От полза за Субсидиите за капиталови разходи биха могли общинските финанси в България би могло да да бъдат заменени от добре разработена про- бъде засилването на собствените приходи, грама за капиталови инвестиции за общини- с което да се повиши бюджетната незави- те, която разполага с надеждни механизми за симост, като същевременно се оптимизира подбор, мониторинг и оценка на проектите. системата за бюджетни субсидии към общи- И накрая, ефективността на разходите след- ните за постигане на по-голяма ефективност ва да се насърчава чрез субсидии, основани на и справедливост. Данъчното облагане на не- резултатите, бюджетиране, основано на дан- движимите имоти и на превозните средства ни, публично-частни партньорства (ПЧП) и изисква реформиране на данъчните оценки подобрено сътрудничество между общините и съответно на екологичните компоненти, например чрез споделени услуги. По-нататъш- което да подпомогне увеличаването на мест- ната децентрализация може също да повиши ните приходи и същевременно да насърчи ефикасността на разходите, но това ще из- принципа „замърсителят плаща“. Една опти- исква силни структури за отчетност, ефек- мизирана система за бюджетни субсидии би тивни системи за отчетност и механизми за могла да включва консолидирана изравнител- хоризонтален контрол. xiv ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България Въведение Общините в България играят ключова роля в съставляват около 20 процента от разходи- местното управление, предоставянето на те на сектор „Държавно управление“. Предвид публични услуги и инициативите за местно ограничените приходи от собствени източни- развитие. 265-те местни власти – управлява- ци повечето общински разходи се финансират ни от пряко избрани кметове и общински съве- чрез субсидии от централното правителство. ти с четиригодишен мандат – имат правомо- Повече от половината от общинските раз- щия за самоуправление, включително правото ходи отиват за делегирани дейности като да управляват собствените си бюджети и да образование, здравеопазване и социално под- вземат решения по въпроси от местен харак- помагане, финансирани с условни субсидии, тер. Общините отговарят също така и за при- по отношение на които общините разпола- лагането на националните политики на мест- гат с ограничена самостоятелност и упра- но ниво и осигуряването на благосъстоянието вленски контрол. Общините имат минимален на своите общности. контрол върху използването на тези средства Негативните демографски тенденции обаче и от тях се изисква единствено да ги преда- са довели до бързо обезлюдяване на много об- дат на крайните бенефициенти като учили- щини. Броят на общините, чието население е ща и медицински заведения. Наред с това те спаднало под официалния праг от 6,000 души за извършват местни дейности, включително установяване на община, отбелязва бързо на- управление на твърдите отпадъци, поддръжка растване и през 2023 г. достига 81 от 265-те на местните улици, някои социални услуги и раз- общини, или почти една трета от всички об- лични административни и регулаторни функ- щини в страната. Основният фактор за бър- ции. Тези функции се финансират чрез комбина- зата загуба на население е вътрешната мигра- ция от собствени приходи и друг вид субсидии ция към икономически оживени райони, както и от централното правителство. външната миграция към по-развити държави. Ограниченията пред финансирането и про- Тази нежелана тенденция води до нараства- блемите с капацитета възпрепятстват ща фрагментация и загуба на фискален и адми- предоставянето на публични услуги, което нистративен капацитет на общинско ниво, води до неравенства в достъпа и качество- което пречи на много общини да изпълняват то между отделните общини. Така например, успешно определените им функции и да предос- през 2022 година 58 процента от общинските тавят качествени услуги. пътища са били в лошо състояние, а през юни Въпреки досегашните усилия за по-голяма 2023 г. една трета от общините са отчели фискална децентрализация, фискалната сис- средни резултати под прага за положителна тема в България остава силно централизира- оценка на националния изпит по български език на. Общините в страната разчитат до голяма за седми клас. Подобна вариативност в резул- степен на субсидии от централното прави- татите се дължи не само на социално-иконо- телство поради ограничената им самостоя- мически фактори и системни хоризонтални телност по отношение на приходите. На мест- проблеми, но отразява и структурни фискални ограничения, пред които са изправени по-мал- ните приходи и субсидии се падат 5-6 процента ките и по-слабо развити общини. от общите приходи и субсидии на сектор „Дър- жавно управление“, а местните данъци съста- В този контекст настоящият доклад пред- вляват около 3 процента от общите данъчни ставя цялостен анализ на местните пуб- приходи. В същото време общините имат зна- лични финанси в България, като се фокусира чителни отговорности по отношение на раз- върху основните предизвикателства пред ходите, тъй като техните разходи обичайно общините и възможните реформи. Целта Въведение 1 на доклада е да осигури по-добро разбиране за но строги по отношение на анализа на разход- местния фискален капацитет, системата за ната ефективност, където оскъдната налич- бюджетни субсидии към общините и общински- ност на показатели за резултати на общинско те разходи и да обсъди възможните варианти ниво доведе до задълбочено проучване и анализ на политики, които биха помогнали за укреп- на сравнителната ефективност (DEA) само по ване на общинските финанси. По-конкретно в отношение на разходите за грижа в детските него се търсят отговори на следните ключови градини и поддръжка на пътищата. въпроси: Как общините могат да увеличат при- В доклада са разработени нови симулации за ходите от собствени източници – с акцент потенциална реформа на данъците върху не- върху данъците върху недвижимите имоти движимите имоти и превозните средства, – за да генерират повече ресурси за по-добро които могат да послужат като отправна и по-справедливо предоставяне на местни ус- точка за бъдещи анализи и обсъждане на луги? Има ли възможност за оптимизиране на политиките. В частност в доклада са пред- системата за бюджетни субсидии към общи- ставени резултатите от две симулации – съ- ните и най-вече на изравнителните субсидии, с ответно на реформа в данъчните оценки на цел повишаване на ефективността и справед- недвижимите имоти и на такава в данъка върху ливостта въз основа на най-добрите светов- превозните средства, които дават обещава- ни практики? Как могат да бъдат подобрени щи резултати и биха могли да послужат като ефективността и ефикасността на местни- основа за бъдещо обсъждане. Що се отнася до те разходи, за да се постигне оптимално съот- данъчните оценки, въз основа на наличните ношение между качество и цена на общинските оферти за продажба на имоти и данни за склю- услуги? чени сделки се проведоха симулации на потен- За да отговори на тези въпроси, предло- циален модел за масова оценка за определяне на женият анализ използва голям обем дан- данъчните оценки така, че да следват отблизо ни, налични на общинско ниво. Това включва пазарните тенденции. По-конкретно мето- подробни данни за общинските бюджети, дологията използва логаритмичен (мултипли- събрани и любезно споделени от Министер- кативен) регресионен модел за всяка тестова ството на финансите (МФ), статистически географска област за оценка на връзките меж- редове, съставени от Националния статис- ду характеристиките на имота и продажната тически институт, други официални дан- цена. По отношение на данъка върху превоз- ни, предоставени от държавни институции ните средства симулациите въвеждат ком- (като Министерството на вътрешните ра- понент, основан на емисиите на въглероден боти и Агенцията по вписванията), както и диоксид (CO2) както при годишния данък върху свалени от големи онлайн портали оферти превозните средства, така и при данъка при за недвижими имоти. Тъй като анализът на възмездно придобиване на превозното сред- общинско ниво в България срещна по-големи ство. Симулациите са извършени с помощта ограничения по отношение на данните в срав- на модела „Бъдещи технологични трансфор- нение с проучванията на национално ниво, об- мации“ (FTT), който предоставя рамка за раз- хватът на работа трябваше да се адаптира пространението на иновациите и технологич- към тези граници. Ограниченията бяха особе- ната конкуренция на пазарите.3 Симулациите ___________________________________  оделът „Бъдещи технологични трансформации“ (FTT) обхваща сектори като производство на електроенергия, автомобилен транспорт 3 М и потребление на енергия от домакинствата по източници. В частност, моделът FTT за транспорта отчита хетерогенността на потребителите на пазара на превозни средства, което води до различия между отделните държави при избора на превозни средства по размер, видове горива и други характеристики. Моделът FTT е в състояние да представи нелинейното поведение, което характеризира възприемането на нови продукти и технологии, и промените в търсенето и пазарните дялове по видове продукти. Темповете на възприемане на бъдещи технологични трансформации в транспорта (например замяната на стари автомобили с нови) отразяват променящите се модели на потребителско поведение и се влияят от политиките, включително политиките на регулиране и ценообразуване, които от своя страна отразяват въздействието на данъци и стимули, подобни на предложените в настоящия документ за България. За повече подробности, вж.: Световна банка, 2025 г., Passenger Vehicle Taxation at Sub-National Level in Bulgaria: A Proposed Revised Taxation on Acquisition and Ownership Schemes Based on Vehicles’ Carbon Dioxide Emissions (Данъчно облагане на пътническите превозни средства на поднационално равнище в България: Предложение за ревизиране на схемите за данъчно облагане на придобиването и притежаването на превозни средства въз основа на емисиите на въглероден диоксид). 2 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България показват, че общинските приходи от данъка от пилотна Оценка на общинския капацитет върху превозните средства могат да бъдат в България, също изготвена от Световната увеличени, като същевременно се преследват банка (СБ), която използва административни екологични цели чрез упражняване на възпиращ данни и данни от полеви проучвания, за да пре- ефект върху придобиването и притежаването достави безпристрастна и задълбочена ди- на силно замърсяващи автомобили и запазване агностика на местния капацитет в ключови на данъчните облекчения за електрическите общински функции: управление на човешките превозни средства. ресурси, администриране на приходите и пуб- лични инвестиции. Пилотната оценка на об- Настоящият анализ следва стъпките на из- щинския капацитет ще бъде публикувана малко готвения на национално равнище Преглед след поднационалния ППФ, което ще позволи на публичните финанси (ППФ) за България. допълване на двата аналитични материала и Публикуваният през декември 2023 г. ППФ на ще предостави допълнителни данни и аргумен- национално равнище предостави критична ти за потенциални реформи. оценка на последните тенденции във фискал- ната политика на ниво държавно управление и Настоящият доклад е структуриран в три обсъди възможни мерки за повишаване на съби- глави. В Глава 1 се анализират общинските раемостта на данъците, подобряване на ефек- приходи и фискален капацитет, като се пра- тивността и ефикасността на разходите и ви задълбочено проучване на данъка върху не- осигуряване на дългосрочна фискална и дългова движимите имоти и данъка върху превозните устойчивост. В този контекст, стартирали- средства като основни източници на местни приходи. В Глава 2 се разглеждат междуправи- ят през 2024 г. ППФ на поднационално равни- телствените фискални отношения, като се ще се явява естествено продължение на този подчертават основните проблеми, свързани с анализ, което разглежда в детайли местните цялостната архитектура и отделните видове публични финанси с ясната цел да предостави субсидии през призмата на добрите междуна- по-добро разбиране за предизвикателствата, родни практики. И накрая, Глава 3 прави преглед пред които са изправени общините и начините на общинските разходи, като се фокусира вър- за тяхното преодоляване. ху вариативността при единица разходите и Често обаче е трудно да се разграничат разходната ефективност на общините. Във местните фискални ограничения от слабия всички глави са предложени възможности за ре- административен капацитет, тъй като форми, които биха могли да помогнат за намаля- двете тенденции могат взаимно да се под- ване на хоризонталните фискални дисбаланси, силват и да водят до сходни резултати. От- да поставят местните приходи на устойчива читайки това, аналитичната работа в рамки- основа и да направят бюджетните субсидии те на поднационалния ППФ беше съпътствана по-ефективни. Въведение 3 Глава 1. Общински приходи 4 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България 1.1. Местен фискален капацитет 1. Българските общини разполагат с ограни- Графика 1. Общински приходи, % от общия размер чена автономия по отношение на приходите, като приходите от собствени източници 4% представляват по-малко от една трета от 4% 18% 5% общия размер на местните приходи. Разбив- ката на общинските приходи показва, че основ- ната част от местните приходи (54 процента 6% 4% през 2023 г.) идва от субсидии от централната 1% власт за делегирани дейности. Това са публич- 4% ни услуги, чието предоставяне е делегирано от централната на местните власти, но държа- 54% вата осигурява цялото или по-голямата част от финансирането за тях. Други 15 процента  анък върху доходите на д  зравнителна субсидия и от приходите на местните власти се форми- физическите лица  убсидия за поддържане с рат от други видове субсидии от централното (патентен данък) на пътища и  анък върху недвижимите д снегопочистване правителство, включително изравнителни суб- имоти  убсидия за капиталови с сидии, както и субсидии за капиталови разхо-  анък наследство д разходи  анък върху превозните д  убсидия за други целеви с ди, снегопочистване и други целеви разходи. По средства разходи  анък при продажба или д  убсидии от централната с този начин общо около 69 процента от общин- дарение на недвижим имот власт към общините ските приходи се получават от централното туристически данък  еданъчни приходи н  руги данъци д  езвъзмездни средства б правителство под формата на субсидии, което  убсидия за делегирани с и помощ ограничава приходната самостоятелност на дейности местните власти. Оставащите 31 процента Източник: Министерство на финансите, Доклад за изпълнението са приходи от собствени източници, преобла- на бюджета за 2023 г. даващ дял от които имат неданъчните прихо- ди, включително таксата за битови отпадъци. че за посрещане на своите разходни нужди и Останалата част се пада на постъпленията от отговорности местните власти постепенно данъци, като само три от тях генерират при- са станали по-силно зависими от финансовите ходи, които не са пренебрежимо малки: данъкът трансфери от централното правителство. върху недвижимите имоти (4 процента), данъ- 3. Дискреционните приходи на общините кът при възмездното придобиване на имуще- възлизат средно на по-малко от 40 процен- ство (5 процента) и данъкът върху превозните та от приходната част на техните бю- средства (4 процента). джети, което ограничава гъвкавостта на 2. През последното десетилетие зависи- разходите. През 2023 г. дискреционните при- мостта на общините от бюджетни субси- ходи (тези, върху чието разходване общините дии от централната власт непрекъснато имат значителен контрол и автономност), нараства. През последните 10 години (2014- включващи данъчни постъпления, неданъчни 2023 г.) общинските разходи отбелязват трай- приходи, изравнителни субсидии и субсидии за на тенденция на нарастване. В същото време капиталови разходи, съставляват едва 39 про- собствените приходи на общините са нарасна- цента от общите приходи на общините. От ли незначително през посочения период, което е тях 18 процентни пункта са неданъчни прихо- довело до свиване на техния дял от общите об- ди от собствени източници (главно от квази- щински приходи (вж. Графика 2). Това предполага, данъчната такса за битови отпадъци)4, а 13 ___________________________________  ъзприема се като квазиданък, тъй като се определя като процент върху данъчната оценка, а не спрямо действителните разходи за 4 В събиране и управление на отпадъците. Глава 1. Общински приходи 5 процентни пункта са данъчни приходи, което ходи, като 40 процента от всички неданъчни прави общите приходи от собствени източ- постъпления се генерират от таксата за би- ници около 31 процента от приходната част тови отпадъци. Делът на данъчните приходи е на местните бюджети. Субсидиите от цен- спаднал от 46 процента през 2021 г. на 42 про- тралното правителство за делегирани дей- цента през 2023 г., което отразява по-бързото ности съставляват повече от половината нарастване на неданъчните приходи и огра- от общинските приходи (54 процента през ничения потенциал за растеж на данъчните 2023 г.). Останалите седем процента идват постъпления, въпреки бума на пазара на недви- от субсидии за целеви разходи и снегопо- жими имоти. През 2022 г. и 2023 г. общинските чистване. данъчни приходи са нараствали с 2 до 4 процен- 4. Туристическите и рудодобивните общи- та. По-значителен ръст е отбелязан през 2021 ни се отличават с по-силни фискален капа- г., обусловен от възстановяването от пан- цитет и автономност. Въпреки че като цяло демията и увеличаването на данъците върху общините в България се отличават с ограни- придобиването на имущество в много общини, чена приходна автономност, приходите от включително Столична. собствени източници са относително висо- 6. Над 95 процента от собствените данъч- ки в туристическите и минните юрисдикции. ни приходи на общините идват от данъка Най-високи дялове на собствените приходи се върху недвижимите имоти, данъка върху пре- отчитат в крайморските туристически об- возните средства и данъка при възмездното щини Несебър (71 процента през 2023 г.) и Созо- придобиване на имущество. През последните пол (56,9 процента), както и в миньорския град години значението на данъка върху недвижими- Челопеч (67,4 процента). Това отразява от една те имоти постоянно намалява поради несъот- страна по-активния пазар на недвижими имо- ветствието между неговата данъчна основа ти в туристическите общини, което води до и пазарните тенденции. В резултат на това по-високи постъпления от данъци при възмез- сега приходите от данъка върху недвижимите дното придобиване на имущество от сделки- имоти изостават значително от приходите те с недвижими имоти, а от друга – приходите от данъка при възмездното придобиване на от концесии в рудодобивните райони. Големи имущество и данъка върху превозните сред- икономически центрове като София (42,2 про- ства. Силният ръст на приходите от данъка цента), Варна (37,6 процента) и Бургас (33,5 при възмездното придобиване на имущество процента) също генерират значителни собст- през последните години се дължи както на по- вени приходи. Тези общини имат високи съот- вишаването на данъците, така и на бума на ношения на местните приходи от собствени пазара на недвижими имоти, особено в сто- източници към разходите, което показва силна лицата. Този данък е обвързан с договорната фискална автономия. В национален мащаб 74 продажна цена, докато годишният данък върху процента от местните дейности се финанси- недвижимите имоти се основава на статична рат от собствени приходи на общините, като административно определяна данъчна оценка, някои юрисдикции покриват над 100 процента в която липсват пазарно обвързани елементи от местните разходи – например София (111,6 или такива за автоматична индексация. Като процента), Плевен (111,5 процента) и Челопеч цяло, скромният ръст на приходите от данъка (109,5 процента). върху недвижимите имоти може да се отдаде 5. Приходите от собствени източници на на съществуващите слабости в законодател- общините са доминирани от неданъчни при- ството. 6 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България Графика 2. Финансова независимост на местните Графика 3. Данъчни и неданъчни приходи в власти в България (2014-2023 г.) местните бюджети (млн. лева, 2021-2023 г.) 15 000 60% 2023 1 393 1 956 10 000 40% 2022 1 366 1 779 5 000 20% 2021 1 310 1 546 0 0% -500 500 1 500 2 500 3 500 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Общини – общ размер на разходите (млн. лв.) 2023 Местни данъчни приходи (млн. лв.) Общини – собствени приходи (млн. лв.) Местни неданъчни приходи (млн. лв.) Дял на собствените приходи в общия бюджет (%) Източник: ИПИ въз основа на данни на МФ (България). Източник: Министерство на финансите. 1.2. Местните приходи в България в регионална перспектива 7. Публичният сектор на общинско ниво в 8. Фискалната система в България оста- България е относително малък в сравнение ва силно централизирана по отношение на със средното за Европейския съюз (ЕС). През приходната част. През 2023 г. приходите на 2023 г. приходите на местната власт, вклю- местното управление представляват 21 про- чително бюджетните субсидии и средствата цента от общите държавни приходи, при 23,8 от ЕС, възлизат на 7,7 процента от брутния процента за ЕС-27 и между 25 и 33 процента за вътрешен продукт (БВП) при средна стой- страните от ЦИЕ. Само Гърция и Унгария се ност от 10,8 процента за ЕС-27. По този пока- нареждат значително по-надолу в класацията зател България изостава от повечето стра- от България. Данните подчертават по-сви- ни от Централна и Източна Европа (ЦИЕ). тото фискално пространство на България на Така например, в Чешката република, Полша местно ниво в сравнение както със средно- и Хърватия приходите на местното управле- то за ЕС, така и с повечето страни от ЦИЕ. ние достигат 13 процента от БВП през 2023 Въпреки положените в миналото усилия за г., като по-слабо се представят единствено фискална децентрализация, общините в Бъл- Гърция (3,9 процента) и Унгария (5,8 процен- гария (класифицирани от Евростат като ниво та). Най-висок дял в България от 9,4 процен- NUTS-4) остават финансово зависими от цен- та е отбелязан през 2015 г., което се дължи тралното правителство, като по-голямата на усиленото усвояване на средства от ЕС и част от местните приходи идват от държав- рекордно високите местни капиталови инвес- ни субсидии за делегирани дейности, докато тиции в края на програмния период 2007-2013 данъчните постъпления съставляват малка г. на ЕС.5 част от местните бюджети. ___________________________________  ова се дължи главно на правилото N+2, позволяващо плащания в рамките на две години след края на програмния период, поради което 5 Т средствата от 2013 г. можеха да се изплащат до 2015 г. Поради забавяния от страна на България в усвояването на средствата от ЕС повечето плащания се извършиха със закъснение, предимно през 2015 година. Глава 1. Общински приходи 7 9. В сравнителна перспектива единиците 10. Данъците върху недвижимото имуще- на местното самоуправление (ЕМС) разола- ство генерират по-малко приходи в Бълга- гат с ограничена фискална автономия. При- рия, отколкото средно за ЦИЕ, но местните ходите от местни данъци възлизат на 0,8 про- власти са по-силно зависими от тях. В Бъл- цента от БВП през 2023 г. при 3,7 процента за гария приходите от данъци върху земя, сгради ЕС-27. През последното десетилетие приходи- и други съоръжения представляват 0,22 про- те от местни данъци неизменно остават под цента от БВП спрямо 0,77 процента за ЕС-27. 1 процент от БВП. Данъчните основи на ключо- В рамките на ЦИЕ приходите от тези данъци ви източници на местни данъчни приходи, като варират от 0,1 до 0,7 процента от БВП, като в например данъците върху недвижимите имоти Полша, Латвия и Хърватия те са 0,6-0,7 процен- и превозните средства, не се основават на па- та. Общините в България изглеждат по-зависи- зарни принципи и следователно не се влияят ми от тези данъци, отколкото са средноста- от увеличението на цените. В регионален план тистически общините в страните от ЦИЕ. На България изостава от страни като Латвия, тях се падат 28,7 процента от приходите от Хърватия, Полша и Унгария, където приходите местни данъци, което е повече от средните за от местни данъци варират между 2 и 6 процен- ЕС-27 20,5 процента. В ЦИЕ тази зависимост та от БВП, но е на едно ниво с Гърция и Румъния варира от 10-12 процента в Латвия и Хърватия (0,7-0,9 процента от БВП). до около 70 процента в Словения и Словакия. Графика 4. Приходи на местните власти в Графика 5. Приходи на местните власти в България и ЕС-27 (% от БВП, 2023 г.) страните от ЦИЕ (% от БВП, 2023 г.) Гърция 3,9 12,0 10,8 Унгария 5,8 10,0 България 7,7 Словакия 8,7 7,7 8,0 Словения 9,0 Румъния 9,1 6,0 Литва 9,4 Естония 10,0 4,0 Латвия 10,5 Чехия 13,0 2,0 Полша 13,1 Хърватия 13,3 0,0 EС-27 България 0,0 5,0 10,0 15,0 Източник: Eurostat Източник: Eurostat Графика 6. Приходи на местните власти в Графика 7. Приходи на местните власти в България и ЕС-27 (% от общите приходи на сектор страните от ЦИЕ (% от общите държавни „Държавно управление“, 2023 г.) приходи, 2023 г.) 25,0 Гърция 8,1 Унгария 13,7 23,8 Словакия 20,0 24,0 Словения 20,6 23,0 България 21,0 Естония 24,6 22,0 Латвия 25,3 21,0 Литва 25,5 21,0 Румъния 26,8 Хърватия 29,2 20,0 31,5 Полша 19,0 Чехия 32,4 EС-27 България 0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 Източник: Eurostat Източник: Eurostat 8 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България Графика 8. Общ размер на данъчните приходи Графика 9. Общ размер на данъчните приходи на местните власти в България и ЕС-27 на местните власти в страните от ЦИЕ (% от БВП, 2023 г.) (% от БВП, 2023 г.) Естония 0,2 4,0 3,7 0,3 Литва 3,5 Чехия 0,4 3,0 Словения 0,5 Словакия 0,5 2,5 0,7 Румъния 2,0 България 0,8 1,5 Гърция 0,9 0,8 Унгария 2,0 1,0 3,6 Полша 0,5 Хърватия 5,0 0 Латвия 5,5 EС-27 България 0,0 2,0 4,0 6,0 Източник: Eurostat Източник: Eurostat Графика 10. Приходи от данъци върху земя, Графика 11. Приходи от данъци върху земя, сгради и други съоръжения в България и сгради и други съоръжения в страните от ЦИЕ ЕС-27 (% от БВП, 2023 г.) (% от БВП, 2023 г.) Чехия 0,14 1.0 Естония 0,15 0,77 Литва 0,21 0.8 България 0,22 Румъния 0,25 0.6 Гърция 0,25 Унгария 0,26 0.4 Словакия 0,38 0,22 Словения 0,42 0.2 Хърватия 0,59 Латвия 0,61 0.0 Полша 0,69 EС-27 България 0,0 0,20 0,40 0,60 0,80 Източник: Eurostat Източник: Eurostat 1.3. Регулиране на местните данъци и такси в България 11. Законът за местните данъци и такси ЕС като Полша, Хърватия и Латвия. Законът възлага на общините събирането на осем позволява налагането и на други данъци извън данъка. Местните власти събират следни- изрично посочените, но за да се случи това, те данъци: (1) данък върху недвижимите имо- трябва да се приемат нови законодателни ти; (2) данък върху наследствата; (3) данък текстове от парламента. Освен това зако- върху даренията; (4) данък върху възмездно- нът ограничава обхвата на данъчните став- то придобиване на имущество; (5) данък вър- ки, които общините могат да налагат.6 Само ху превозните средства; (6) патентен данък; три от общо осемте данъка, обаче, генери- (7) туристически данък; (8) данък върху так- рат приходи, които не са пренебрежимо малки: симетровия превоз на пътници. Българските данъкът върху недвижимите имоти, данъкът общини не събират част от данъците вър- при възмездното придобиване на имущество ху доходите, за разлика от други държави от и данъкът върху превозните средства, като ___________________________________  апример данъкът върху недвижимите имоти може да бъде между 0,1 и 4,5 промила от данъчната стойност на имота. По подобен начин 6 Н данъкът върху наследството може да бъде определен между 0,4 и 0,8 промила за братя и сестри и техните деца и между 3,3 и 6,6 промила за по-далечни роднини. Данъкът при възмездното придобиване на имущество може да варира между 0,1 и 3 промила от данъчната стойност на имуществото. Глава 1. Общински приходи 9 всеки от тях е допринесъл за около 3 до 5 про- събирането им. Няма обаче статистически цента от общия размер на общинските при- данни за това колко от тях избират този ме- ходи през 2023 година. Останалите данъци ханизъм или за съотношението на събраната носят незначителни приходи поради ниските такса въз основа на данъчната оценка на не- ставки и значителния размер на укритите да- движимия имот и събраната такса въз основа нъци. Така например, туристическият данък, на обема на отпадъците. В София значителен който е достатъчно нисък – между 0,2 и 3 лева брой дружества избират да плащат такса на на нощувка, се избягва от много обекти, кои- база обем на отпадъците, като към 21 ноем- то не се регистрират като туристически или ври 2024 г. дружествата, избрали тази въз- не отчитат всички нощувки. можност за плащане за 2025 г., са около 5 000. 12. Общините налагат и такси, но един- Дружествата могат също така да възлагат ствено таксата за битови отпадъци има услуги по събиране/рециклиране на отпадъци значителен принос към техните приходи. директно на частни оператори, като в този Съгласно разпоредбите на закона, общините случай не дължат такса за сметосъбиране на имат право да събират такси за предоставя- общината. не на услуги като събиране на отпадъци, домо- ве за социални грижи и услуги (вкл. ясли и дет- 14. Очаква се от началото на 2026 г. да вле- ски градини), места за къмпингуване, ползване зе в сила нова, съобразена с изискванията на на пазари, административни услуги, добив на ЕС методика за определяне на такса битови нерудни изкопаеми от кариери и закупуване на отпадъци, основана на принципа „замърси- гробищни парцели. Макар общинските съвети телят плаща“. Първоначално беше предвиде- да определят ставките за тези такси, един- но тази методика да замени сегашния подход ствено таксата за битови отпадъци генери- за определяне на таксите през 2025 г., но въ- ра приходи, които не са пренебрежимо малки. веждането ù беше отложено от парламента поради опасения за увеличаване на тежестта 13. Таксата за битови отпадъци в България не се придържа изцяло към принципа „за- върху домакинствата. По информация от анкет- мърсителят плаща“. В повечето общини тя ни проучвания, събрана от Националното сдру- функционира като квазиданък, определян като жение на общините в Република България за процент от данъчната оценка на имота, неза- 2024 г.7, около 58 процента от приходите от висимо от това дали имотът се обитава или такса битови отпадъци се заплащат от юри- от количеството отпадъци, които генери- дически лица, а останалата част се генерира ра. Юридическите лица могат доброволно да от домакинствата. Очаква се новата мето- изберат да заплащат таксата в зависимост дика да промени този показател в посока към от обема на отпадъците и честотата на по-голям принос на домакинствата.8 ___________________________________  ttps://www.namrb.org/bg/aktualno/us-na-nsorb-obsadi-traditsionniya-analiz-na-stavkite-na-mestnite-danatsi-i-taksi-za-2025-g-17357. 7 h Съгласно новото законодателство, от 2026 г. общините могат да избират един от трите подхода за определяне на основата за такса 8  смет: 1) на базата на индивидуални, предварително закупени торби за боклук с фиксиран обем; 2) на базата на обема на съдовете за боклук; или 3) на базата на броя на ползвателите на имота. 10 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България 1.4. Ставки на основните местни данъци и такси: тенденции и събираемост 15. През последното десетилетие ставки- е 2,15 промила, а медианният – 2,20 промила. те на местните данъци отбелязват посте- Едва осем общини, предимно туристически пенно, но трайно нарастване.9 Така например или индустриални, са увеличили данъчната си средният данък върху недвижимите имоти, ставка до максималната. Освен това само 66 притежавани от юридически лица, се е увели- от общо 265-те общини в страната са опре- чил от 1,80 промила през 2015 г. до 2,15 проми- делили своите ставки в по-високия диапазон ла през 2024 година. Въпреки тази тенденция от 3 и повече промила.10 Местните власти са както средният, така и медианният местен предпазливи по отношение на повишаването данък върху недвижимите имоти остават под на местните данъци поради опасения за увели- половината от максималната стойност от чаване на данъчната тежест върху местното 4,5 промила. През 2024 г. средният данък вър- население и липсата на „стимули“ при държав- ху недвижимите имоти на юридическите лица ните субсидии за увеличаване на ставките. Графика 12. Динамика на данъчните ставки на Графика 13. Дял на приходите от местни данъци основните местни данъци, 2015-2024 г. като процент от общите данъчни приходи на сектор „Държавно управление“, % 3,0 13,2 7,0 6,0 2,5 13,0 6,0 5,0 5,6 2,0 12,8 5,2 4,0 4,7 4,3 3,9 1,5 12,6 3,9 3,0 3,4 3,0 1,0 11,4 2,0 2,7 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 1,0  екущ данък в/у недвижимите имоти (собственост на юридически Т лица), промил. 0,0  Годишен данък в/у превозните средства, мощност на двигателя 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 74-110 kW, лева/kW Данък в/у придобиването на недвижима собственост, % Годишен патентен данък за търговия на дребно (търговски  обекти до 100 кв. м.), най-добро местоположение, лв. на кв. м., дясна скала Източник: База данни за местните данъци в Регионални профили: Източник: Министерство на финансите, консолидирана бюджетна Показатели за развитие, Институт за пазарна икономика. статистика. 16. Въпреки тези увеличения, делът на мест- непроменящите се данъчни основи на ключови ните данъци в общите данъчни приходи на- местни данъци като например данъка върху не- малява. През 2023 г. приходите от общински движимите имоти и данъка върху превозните данъци представляват 2,7 процента от общи- средства, което води до постепенно намаля- те приходи на сектор „Държавно управление“, ване на ролята на местните данъци в държав- което е по-малко от половината от дела им ните приходи и до свиване на местния фискален през 2014 година. Това намаление се дължи на капацитет. ___________________________________  едианните стойности обикновено са близки до средните при четирите основни местни данъка – данъка върху недвижимите имоти, 9 М патентния данък, данъка върху превозните средства и данъка при възмездното придобиване на имущество – и показват също толкова последователна възходяща тенденция. 10 Вж. 265obshtini.com. Глава 1. Общински приходи 11 17. В същото време обаче през последните 19. Наличието на дружества в несъстоятел- години се наблюдава подобрение в събирае- ност и разходи за събирането на вземанията, мостта на местните данъци. Събираемост- които надвишават размера на дължимите та на годишния данък върху превозните сред- данъци, са основни причини за това нивото ства, данъка върху недвижимите имоти и на събираемост да е под средното в някои таксата за битови отпадъци бележи ръст от общини. Проведените интервюта с общини, 2017 г. насам (виж Графика 14). Това подобрение които се отличават с нива на събираемост под е по-забележимо при данъка върху недвижими- средните (например Ловеч), както и с Национал- те имоти и квазиданъка за битови отпадъци, ното сдружение на общините в Република Бъл- които често споделят обща основа, а именно гария (НСОРБ) показват два основни проблема: – данъчната оценка. Събираемостта на данъка наличието на неплатежоспособни дружества, върху недвижимите имоти се е повишила от 72 регистрирани в общината, при които проце- процента през 2017 г. до 79 процента през 2023 дурата по несъстоятелност не е приключила, г., докато таксата за битови отпадъци е на- както и множество малки по размер задълже- раснала от 71 на 78 процента. Процентът на ния, чието събиране е нерентабилно, тъй като събираемост на годишния данък върху превоз- разходите за събиране надвишават дължимия ните средства също слабо се е подобрил през данък. Последният проблем е особено актуален същия период. Таксата за битови отпадъци в малките, по-слабо развити населени места с използва данъчната оценка на имота като ос- ниски данъчни оценки на имотите, което води нова за домакинствата, както и за онези от до минимални стойности на дължимия данък. фирмите, които не са избрали количеството Освен това събирането на малките по размер отпадък като база за изчисляването ù. задължения се възпрепятства от трудности при откриването на наследниците, особено 18. Ръстът на реалните доходи, техноло- ако последните са много на брой или пребива- гичните подобрения и повишените усилия на ват в чужбина. местните администрации са факторите, допринасящи за по-високите нива на съби- 20. Налице е подчертана закономерност раемост. Стабилното нарастване на реални- както при общините с високи, така и при те доходи през периода направи данъка върху тези с ниски резултати по отношение на недвижимите имоти и таксата за битовите събираемостта на данъка върху недви- отпадъци по-достъпни поради номинално не- жимите имоти, данъка върху превозните променената данъчна основа. Разговорите с средства и таксата за битови отпадъци. представители на общините с висока събира- Общините с високи нива на събираемост за емост (Кричим, Стара Загора, Велико Търно- един приходоизточник обикновено имат ви- во) разкриха и някои допълнителни фактори за соки нива и за останалите. Събираемостта подобрената събираемост като: (а) автома- на отделните данъци и такси се запазва в тичното изпращане по електронна поща от тесни граници през годините. Така например Агенцията по вписванията и нотариусите до Цар Калоян, слабо представяща се община, местните власти на актуални данни за сдел- има нива на събираемост на данъка върху пре- ките с недвижими имоти и информация за но- возните средства между 29,5 и 43,7 процен- вите собственици, въведено като законово та и се нарежда на 9-то място от дъното на изискване съответно през 2015 г. и 2019 г.; (б) класацията със средната си събираемост за наличието на достъп до данните на Агенцията такса битови отпадъци през периода 2017- по геодезия, картография и кадастър (АГКК) за 2023 година. Зад устойчивостта на тези ре- наследниците на недвижими имоти; (в) засиле- зултати допринасят фактори като наличи- ното използване на ефективни (според споде- ето на дружества в неплатежоспособност, лените оценки) частни съдебни изпълнители за множество малки данъчни задължения и адми- събиране на данъчни задължения и такси. нистративен капацитет.11 Сред 20-те общи- ___________________________________ Административният капацитет на общинско ниво е предмет на отделно специализирано проучване на Световната банка за България. 11  12 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България ни с най-слаби резултати за всеки от източ- ношение и на трите източника. Тъкмо обра- ниците на приходи12, пет общини, всяка от тното, други общини като Кричим и Стара които малка по размер и разположена в слабо Загора, се представят неизменно добре по развития Северозападен регион, неизменно отношение на разглежданите източници на се нареждат в дъното на класацията по от- приходи. Графика 14. Средна събираемост на основните Графика 15. Местни приходи от данъка върху местни данъци и такси, % недвижимите имоти в България (в млн. лева и % от БВП, 2014-2023 г.) 80% 500 0,40 78% 76% 400 0,30 74% 300 72% 0,20 70% 200 68% 0,10 100 268,7 278,4 305,9 322,8 330,8 338,3 339,5 384,4 389,2 399,7 66% 64% 0 0,00 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Данък върху превозните средства  риходи от данък върху недвижимите имоти П Годишен данък върху недвижимите имоти (млн. лв.) Такса за сметосъбиране и сметоизвозване  риходи от данък върху недвижимите имоти П като % от БВП (%) Източник: Министерство на финансите. Източник: ИПИ въз основа на данни от НСИ и МФ (България). 21. Процентът на събираемост може да условия (равнища на доходите, възможности бъде повлиян от местните условия, админи- за работа), административния капацитет и стративния капацитет и проактивността местната проактивност, включително прила- на местната власт. Силната взаимовръзка гането на иновативни методи за събиране на между нивата на събираемост на данъка върху данъци. Проактивни мерки от страна на мест- недвижимите имоти и на таксата за битови ните власти като принудително събиране чрез отпадъци е очаквана поради общата им данъч- съдебни изпълнители и отписване на просроче- на основа. Връзката с данъците върху превоз- ни задължения след изтичане на 10-годишния ните средства обаче предполага въздействие давностен срок също допринасят за разликите на други фактори, например икономическите в степента на събираемост. ___________________________________ Петте общини са: Бойчиновци (1,421 души), Ружинци (798 души), Брусарци (995 души), Якимово (1,695 души) и Макреш (445 души). 12  Глава 1. Общински приходи 13 1.5. Специален фокус: Данъчно облагане на недвижимите имоти и превозните средства 1.5.1. Данък върху облагат земите и сградите в рамките на град- ските райони на всяка община. Имуществото, недвижимите имоти: основни което е собственост на предприятия, се оце- предизвикателства и нява въз основа на отчетната им стойност възможности за реформа или на данъчната оценка – което от двете е 22. Местните приходи от данъка върху не- по-високо. За жилищните сгради оценките се движимите имоти през 2023 г. достигат основават на формула, която определя баз- 400 млн. лева или 0,22 процента от БВП. исна данъчна стойност на квадратен метър (в Въпреки че приходите нарастват в номинал- лева) с корекции за конструкцията, възрастта, но изражение в резултат на разширяването състоянието и инфраструктурата. Законът на пазара на недвижими имоти и по-високите също така предвижда множество възможнос- данъчни ставки, те намаляват като дял от ти за освобождаване от данък и намаляване на икономиката и от имуществените данъци. данъчния размер, като например облагането Между 2014 г. и 2023 г. данъкът върху недви- на основно жилище върху 50 процента от не- жимите имоти като дял от БВП е намалял от говата данъчна оценка за имоти, обитавани 0,32 на 0,22 процента, а делът му в общите от собственици и освобождаване от данък на приходи от имуществени данъци е спаднал жилищни имоти с данъчна оценка до 1 680 лева от 38,9 на 29,5 процента. Без да бъдат пред- (859 евро). Всичко това води до свиване на да- приети промени в законодателството тази нъчната основа и до пропуснати приходи за об- тенденция вероятно ще продължи и занапред щините.13 поради свързаните с данъчните оценки зако- 24. Средните приходи от данъка върху не- нови ограничения и по-бързия растеж на при- движимите имоти възлизат на 62 лева (31,7 ходите от данъка при възмездното придоби- евро) на човек, но тези цифри варират зна- ване на имущество, свързан с динамиката на чително между отделните общини. Така на- пазара. пример Несебър генерира 502 лева на човек, а 23. Приходите от данъка върху недвижими- Сатовча – едва 3,9 лева на човек. Повече от те имоти са подчертано ниски, особено в половината общини (142) имат приходи между по-малките общини. Това се дължи най-вече на 20 и 100 лева на човек, а 106 общини, предимно законодателството, регулиращо този данък и тези с население под 20 000 души, са с приходи по-специално на методиката за определяне на под 20 лева на човек. Седемнадесет общини, данъчните основи. Съгласно разпоредбите на най-вече курорти или индустриални зони, от- закона, с данък върху недвижимите имоти се читат приходи над 100 лева на човек. ___________________________________ Според проучване, проведено от Националното сдружение на общините в Република България в началото на 2024 г., общият размер 13  на пропуснатите приходи за общините от данъка върху недвижимите имоти поради различни данъчни облекчения, отстъпки и освобождаване от данъци през 2023 г. възлиза средно на 29 процента от събраните от респондентите приходи. За повече информация, вж. https://www.namrb.org/bg/aktualno/nad-110-mln-leva-danatchni-oblektcheniya-i-otstapki-sa-predostavili-obshtinite-prez-2023-g. 14 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България Каре 1: Динамика на жилищния пазар в България През последните години цените на недви- тен метър. Тази оценка се основава на данни жимите имоти в България непрекъснато се на НСИ за пазарните цени на имотите в Со- повишават. Към 2024 г. индексите на цени- фия и индексите на цените на жилищата за те на жилищата (ИЦЖ) в шестте водещи периода 2015-2024 година. Въпреки че бяха града са достигнали между 200 и 240 (2015 необходими 7 – 8 години, за да успее пазарът г. = 100). От 2015 г. до 2024 г. цените са се на недвижими имоти да се възстанови от удвоили в по-голямата част от страната, кризата през 2008-2009 г., пазарните цени докато в София те са се увеличили 2,4 пъти. в София отбелязаха значително повишение Това нарастване на цените, включително от 2015 г. насам и особено в годините след значителният ръст след периода на панде- пандемията. Данъчните оценки на имоти- мията, не е отразено в данъчните оценки те в София обаче не са се променили от 2009 на имотите, които се основават на чисто г. досега, като изостават значително от административни показатели. пазарните цени. Изчисленията на ИПИ по- Към второто тримесечие на 2024 г. средна- казват, че най-високата данъчна оценка в та пазарна цена на жилищата в София е дос- София е 1 737 лева/кв.м., което е наполовина тигнала 3 854 лева (1 970,5 евро) на квадра- на средната пазарна цена през 2024 година. Figure 16. Индекси на цените на жилищата в Графика 17. Средни пазарни цени на жилищата 6-те най-големи града в България (2015-2023 г.) в София (лева/кв.м.) 260 5 000 София 240 Пловдив 220 Варна 4 000 Бургас 200 Русе 3 000 180 Стара Загора 160 2 000 140 1 000 120 100 0 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024* I 2015 II III IV I 2016 II III IV I 2017 II III IV I 2018 II III IV I 2019 II III IV I 2020 II III IV I 2021 II III IV I 2022 II III IV I 2023 II III IV I 2024 II Източник: ИПИ въз основа на данни на НСИ (България). Източник: ИПИ въз основа на данни на НСИ (България). 25. Данъчните оценки обикновено са мно- ности на имотите. Това разминаване се уве- го по-ниски от действителната пазарна личава значително през периодите на бум на стойност на недвижимите имоти. Данъчни- пазара на недвижими имоти, тъй като да- те основи са останали непроменени от 2009 г. нъчната основа не се актуализира така, че насам, което води до значително разминава- да отразява текущите пазарни условия (вж. не между данъчните оценки и пазарните стой- Каре 1). Глава 1. Общински приходи 15 Каре 2: Данъчна оценка на недвижимите имоти: Текущо състояние Съгласно разпоредбите на закона, опреде- Cc е коефициент за индивидуални характе- лянето на данъчната оценка на недвижи- ристики; мите имоти е изцяло административен Ch е коефициент за височина; процес. Тя зависи от площта на имота и се Cw е коефициент за овехтяване; основава на: 1) фиксирана базисна данъчна S е площта на сградата или на част от нея стойност, определена на квадратен метър в кв.м. в зависимост от конструкцията и вида на сградата; 2) коефициент за местоположе- Стойността на данъчната оценка зависи ние, определен за различните данъчни зони основно от компонента BV – базисна да- във всяка община – зонирането се решава нъчна стойност, както и от коефициен- на местно ниво; и 3) други коефициенти за та за местоположение. Коефициентът за инфраструктура, индивидуални характерис- местоположение играе решаваща роля, тъй тики, височина на сградата и овехтяване. като разграничава данъчните основи в раз- Данъчната оценка на всяка сграда или част личните общини, а също така и в различните от сграда се получава, като се използват данъчни зони в рамките на общините (опре- базисната данъчна стойност на квадратен делянето на зоните се извършва на мест- метър, различните коефициенти за коре- но ниво). Основното ограничение при този кция и площта на сградата или частта от модел е, че в него липсва динамичен компо- нея по следната формула: нент, който по някакъв начин да е свързан с пазара на недвижими имоти. Тъй като всички AV = BV * Cl * Ci * Cc * Ch * Cw * S компоненти са фиксирани в закона, данъч- ните оценки са статични и не са променяни където: от десетилетия. Настоящата формула не AV е оценената стойност в лева; включва компоненти, които автоматично BV е базовата данъчна стойност за 1 кв.м. в да бъдат коригирани/индексирани, което лева; означава, че промяната в данъчната оценка Cl е коефициент за местоположение; изисква промяна в закона или евентуално в Ci е коефициент за инфраструктура; зонирането на местно ниво. 26. Разликата между пазарните цени и да- 27. Сравнението между пазарните цени и нъчните оценки на имотите е значителна, данъчните оценки в други български гра- като в София тя се оценява средно на 3,5 – дове също разкрива значителни разлики. 4,5 пъти. Анализът в настоящия раздел се Въпреки че разминаването в София е най-го- основава на данни за офертни пазарни цени ляма, в други градове също се наблюдава зна- и данъчни оценки на различни имоти в Бълга- чителна разлика, която възлиза средно на рия (за повече информация вж. Приложение 1). 2,5 – 3 пъти и през последните години също През последните години тази разлика бързо нараства. Във Варна и Стара Загора разли- нараства. За имоти от висок клас в една и ката е по-близо до 2 – 2,5 пъти, докато в Бур- съща зона пазарната цена обикновено е 4,0 до гас и Пловдив тя е по-висока и достига 3 до 4,5 пъти по-висока от данъчната оценка, до- 3,5 пъти. Това несъответствие може да се като в по-евтините райони разликата е око- обясни с остарялото подреждане на чети- ло 3,5 пъти. Разликата може да нарасне до рите най-големи града (след София) според 5 – 6 пъти в популярни райони с високо търсе- данъчните им оценки, което не отчита по- не, които попадат в зони с по-ниски данъчни следните промени и бума на пазара на имоти оценки (като „Младост 3“ в София, който по- в регионите с по-ниско класиране. В туристи- пада в Зона 4). ческите райони край морето, като община 16 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България Царево например, разликата може да достиг- цента от вариациите в продажните цени. Тази не и до четири пъти поради по-неблагоприят- ограничена обяснителна сила може да се дължи ния коефициент за местоположение. на няколко фактора, включително потенциални неточности в данните или липса на ключови 28. Прилагането на алтернативен под- променливи, които евенуално да отразяват оп- ход за оценка на разликите до голяма сте- ределящи фактори за цените на имотите. пен потвърждава тези констатации. При използване на официални данни за сделки с 30. За разлика от това обаче, моделирането недвижими имоти от Агенцията по вписва- на масова оценка въз основа на офертните нията (юли 2022 г. – септември 2024 г.) се забе- цени на имотите се представя по-добре и лязва, че пазарните стойности значително потвърждава адекватността на коефици- надвишават данъчните оценки. За отбеляз- ентите в настоящата формула за данъчна ване е, че при сделките с недвижими имоти, оценка. От различни интернет портали бяха включващи ипотека, се отчитат по-висо- събрани данни от обяви за продажба на жилищ- ки средни цени, което вероятно се дължи на ни имоти, които съдържат по-скоро офертни, укриване на данъци при липса на контрол от отколкото крайни цени на сделките, но въпре- страна на кредиторите. В София средната ки това предлагат ценни наблюдения за ця- стойност на сделките с ипотека (6-месечна лостната приложимост на моделите за масова пълзяща средна стойност за периода април – оценка на недвижимите имоти в България.14 Ба- септември 2024 г.) е средно 3,5 пъти по-висо- зираните на регресия резултати показват, че ка от данъчните оценки и 2,8 пъти по-висока повечето коефициенти в настоящия модел за за сделките без ипотека. Във Варна и Пловдив данъчна оценка, като тези за конструкция, ин- разликата е 3,2 до 3,3 пъти за сделките, обез- фраструктура и индивидуални характеристи- печени с ипотека и 2,5 до 2,8 пъти за сделки- ки, са в повечето случаи подходящи за отразя- те без ипотека. В Стара Загора се наблюдава ване на ценовите разлики на настоящия пазар. по-малка разлика – 1,7 до 2,2 пъти, дължаща се Наред с това, коефициентът за местоположе- на сравнително високия, но остарял коефи- ние позволява на общините правилно да дифе- циент за местоположение, което съответ- ренцират данъчните оценки. От регресиите ства на направените по-рано констатации. на масовите оценки обаче стават видни две предизвикателства пред политиката: данъч- 29. Тестовият модел за масова оценка, осно- ната основа е значително по-ниска от дейст- ван на данни от Агенцията по вписванията, вителните пазарни стойности, което води до се представя незадоволително при иден- изоставане на данъчните оценки, а зониране- тифицирането на факторите, определящи то в някои райони, например в София, е остаря- цените на имотите. Проведените предвари- ло и не отразява точно сегашното състояние телни регресионни анализи, при които наред на пазара на недвижими имоти. с офертните цени от онлайн портали бяха използвани и пълните данни на Агенцията по 31. Тестовите модели за масова оценка на па- вписванията за сключените през 2022 г. и 2023 зара на недвижими имоти показват наличие г. сделки, опитаха да обяснят разликите в про- на значителен потенциал за надеждна и точ- дажните цени с определени характеристики на система за данъчни оценки, макар ефек- на имотите. В рамките на това изследване тивността им да варира в зависимост от из- беше проучена възможността за прилагането точника на данни. По-добро събиране на данни, на модел за масова оценка в България, който да контролът на качеството им и прилагането на замени сегашните административно опреде- най-добри практики като автоматизирани мо- ляни данъчни оценки. Въпреки изчерпателния дели за оценка (AVM), географски информацион- набор от данни на Агенцията, моделите, осно- ни системи (GIS) и усъвършенствани техники вани на тях, успяха да обяснят само 5 до 30 про- за моделиране могат да подобрят ефектив- ___________________________________ Вж. Приложение 2 за повече подробности относно данните и методологията. 14  Глава 1. Общински приходи 17 ността на моделите. Създаването на специа- така че да се генерират повече местни прихо- лизиран екип за управление на качеството на ди и да се засили ролята на принципа „замърси- данните и изграждането на стабилна инфра- телят плаща“. структура за обработка и проверка на данни са 33. Данъкът върху превозните средства в от съществено значение за надеждността на България се състои от имуществен и еколо- системата за масова оценка. гичен компоненти. Данъкът върху превозни- те средства включва имуществен компонент 1.5.2. Екологично данъчно и екологичен коефициент, с който се коригира имущественият компонент, така че да се оп- облагане на местно равнище редели общият дължим данък върху превозните 32. Данъчното облагане на превозните сред- средства. За леки автомобили и малки товарни ства, освен непосредствен фискален ефект, превозни средства (до 3,5 тона) екологичният има важна роля по отношение на околната коефициент варира от 0,4 – 0,6 за стандарт среда. То е основен източник на собствени Евро 6 до 1,1 – 1,4 за стандарти Евро 1 и Евро приходи за общините и включва екологичен ком- 2 (или за автомобили без екологична катего- понент, насочен към постигането на по-ши- рия). Данъците върху превозните средства за роки национални екологични цели, тъй като мотоциклети, автобуси и големи товарни пре- транспортът е основен източник на парнико- возни средства (над 3,5 тона) се намаляват с 20 ви газове (ПГ). Предвид нарастващите емисии до 60 процента за по-високите Евро стандар- от транспорта, в настоящия доклад се раз- ти (Евро 4 и по-високи). Електрическите пре- глеждат възможностите за оптимизиране на возни средства са освободени от данъци върху данъчното облагане на превозните средства, превозните средства. Графика 18. Емисии на парникови газове в България и ЕС, общ обем, на глава от населението и на единица БВП, 2022 г. Емисии на ПГ в страните от Средно емисии на СО2 на глава от Средно емисии на СО2/БВП ЕC-27 (млн. метрични тона CO2) населението (метрични тона) (тон/щатски долара) Малта 2,1 Румъния 0,9 Швеция 0,1 Кипър 8,1 Малта 1,3 Дания 0,1 Люксембург 8,8 България 1,4 Малта 0,1 Естония 10,2 Унгария 1,4 Люксембург 0,1 Латвия 11,4 Словакия 1,4 Франция 0,1 Хърватия 1,6 Словения 15,3 Гърция 1,6 Ирландия 0,2 Литва 19,8 Швеция 1,6 Австрия 0,2 Хърватия 21,4 Португалия 1,6 Нидерландия 0,2 Словакия 36,0 Нидерландия 1,6 Италия 0,2 Дания 41,1 Италия 1,7 Германия 0,2 Швеция 45,5 Швейцария 1,7 Финландия 0,2 България 46,5 Кипър 1,7 Белгия 0,2 Финландия 47,7 Латвия 1,7 Испания 0,2 Полша 1,7 Португалия 55,6 Чехия 1,7 Португалия 0,3 Ирландия 59,5 Естония 1,8 Словения 0,3 Унгария 59,6 Испания 1,8 Кипър 0,3 Гърция 69,3 Франция 1,9 Латвия 0,3 Австрия 71,0 Германия 1,9 Словакия 0,4 Румъния 95,7 Финландия 2,0 Литва 0,4 Белгия 100,1 Белгия 2,1 Хърватия 0,4 Чехия 108,3 Литва 2,1 Гърция 0,4 Дания 2,2 Нидерландия 155,9 Ирландия 2,3 Унгария 0,4 Испания 270,3 Норвегия 2,3 Румъния 0,4 Полша 338,4 Словения 2,6 Естония 0,5 Италия 352,1 Австрия 2,6 Чехия 0,5 Франция 376,0 Исландия 2,7 Полша 0,6 Германия 692,8 Люксембург 8,7 България 0,7 Източник: Емисиите на парникови газове са от набора данни на Climate Watch (CAIT); емисиите от транспорта и горивата са от Евростат; данните за населението са от Показатели за световното развитие (World Development Indicators) на Световната банка. 18 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България 34. Настоящите граници на коефициента за вайки на по-малко заможни лица да притежават възраст на автомобила в имуществения ком- по-стари и по-евтини автомобили. Ако обаче на понент на данъка върху превозните средства екологичните цели се отдава приоритетно зна- пречат на постигането на поставените еко- чение, коефициентът, обвързан с възрастта, логични цели. По закон този коефициент, по може да бъде премахнат или променен, така че който се умножава имущественият компонент да се стимулира притежаването на по-нови и на данъка върху превозните средства, вари- по-екологични автомобили. Като алтернатива ра от 1,1 за най-старите превозни средства на това местните власти биха могли да бъдат (над 20 години) до 2,3 за тези на по-малко от 5 оправомощени да определят ставките на кое- години, което на практика облагодетелства фициента за година на производство въз основа по-старите автомобили, които са и по-големи на местните условия – например потенциално замърсители. Този подход цели да направи да- по-високи ставки за по-стари автомобили в ра- нъчната тежест социално поносима, позволя- йони с високо замърсяване като град София. Графика 19. ЕС-27: Средна възраст на автомобилния парк (2022 г.) и средно ниво на емисиите на въглероден диоксид в ЕС Средна възраст на автомобилния парк, 2022 г. Средно ниво на емисиите на СО2, 2010-2023 г. 25 180 20,0 160 грама СО2 на км 20 140 10,6 11,0 11,1 12,2 12,2 12,3 12,7 12,7 13,0 13,1 13,7 13,9 14,5 14,5 14,9 120 15 Години 100 7,2 7,6 8,4 8,7 8,9 8,9 9,2 9,5 9,5 80 10 60 5 40 20 0 0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Финландия Полша Люксембург Ирландия Белгия Дания Австрия Германия Швеция Франция Нидерландия Унгария Естония Литва Румъния България Италия Словения Чехия Хърватия Португалия Испания Малта Кипър Латвия EС27 – 2020 Белгия България Чехия Дания Германия Естония Ирландия Гърция Испания Франция Хърватия Италия Кипър Латвия Литва Люксембург Унгария Малта Нидерландия Австрия Полша Португалия Румъния Словения Словакия Финландия Швеция Източник: Изчисления на автора въз основа на данни на Европейската агенция по околна среда (ЕАОС). 35. Екологичният компонент на данъка върху парк. Освен това, засиленото екологично данъч- превозните средства може да бъде засилен с но облагане може да генерира важни приходи за оглед на по-добро прилагане на принципа „за- местните власти, които биха могли да инвес- мърсителят плаща“. Предвид нарастващите тират тези средства в местно развитие. емисии от транспорта и отчитайки факта, че 36. Възможна перспектива за България е въ- българският парк от леки автомобили е най-ста- веждането на екологично данъчно облагане на рият в ЕС (средно 20 години), съществува потен- превозните средства въз основа на емисиите циал за засилване на екологичното данъчно обла- гане на местно равнище. Като се имат предвид на въглероден диоксид (CO2). Този подход би бил лошите екологични резултати на страната по в съответствие с ангажиментите на ЕС-27 за отношение на високите въглеродни емисии от намаляване на емисиите на парникови газове и производството, енергийната интензивност, би предложил няколко предимства. Емпирични- замърсяването на въздуха и свързаните със за- те проучвания показват, че механизмите, осно- мърсяването случаи на преждевременна смърт, вани на въглеродните емисии в транспортния подобна политика би могла да стимулира намаля- сектор, излъчват ценови сигнали, които насър- ването на екологичното замърсяване и да насър- чават преминаването към системи с по-ниски чи формирането на по-екологичен транспортен емисии (Меркюр и др., 2021 г.).15 Въвеждането на ___________________________________ Меркюр Дж. Ф. и др., 2021 г. Reframing Incentives for Climate Policy Action (Преформулиране на стимулите за действия в областта на 15  политиката за климата). Сп. Nature Energy, бр. 6: стр. 1133-1143. Глава 1. Общински приходи 19 екологичен компонент, основан на емисиите на И накрая, схемата не трябва да поражда стиму- CO2, в данъчното облагане на превозните сред- ли, които да облагодетелстват по непропор- ства би помогнал на България да допринесе за ционален начин лицата с по-високи доходи. постигането на целите на ЕС за смекчаване на 39. Две възможни системи за данъчно облага- последиците от изменението на климата и да не на превозните средства, обвързани с еми- увеличи собствените финансови ресурси на об- сиите на CO2, бяха разработени за България. щините. Схема 1 за данъчно облагане на пътническите 37. Емисиите на въглероден диоксид се из- превозни средства (PVTS1) включва данък върху ползват като основа за данъчно облагане на придобиването с фиксирана екологична такса превозните средства в много страни от ЕС. (200 евро или 92,15 лева) плюс 20 евро (39,21 лева) Седемнадесет държави-членки на ЕС използ- за всеки грам емисии на CO2 на километър над ват емисиите на CO2 за данъчно облагане на 95 грама CO2/км, въз основа на стандартите превозните средства. Приложимите нива на WLTP (Световно хармонизирана процедура за емисиите на CO2, които се изчисляват въз ос- изпитване на лекотоварни превозни средства). нова на предоставените от производителите Този данък се заплаща при покупката и е отделен спецификации на автомобилите, се влияят от от данъка върху добавената стойност (ДДС). теглото на автомобила. Лабораторният тест, PVTS1 включва и данък върху собствеността, наречен Световно хармонизирана процедура за като комбинира настоящата система (свърза- изпитване на лекотоварни превозни средства на с мощността, възрастта и EES (Европейски (Worldwide Harmonized Light Vehicle Test Proce- стандарти за емисии) с допълнителна ставка, dure – WLTP), както е залегнал в законодател- базирана на емисиите на CO2, които автомоби- ството на ЕС, се използва за измерване на раз- лът емитира на километър. Алтернативната и хода на гориво, емисиите на CO2 и емисиите на малко по-амбициозна Схема 2 за данъчно облага- други замърсители. не на пътническите превозни средства (PVTS2) увеличава ставките от PVTS1 с 50 процента. 38. В България един потенциален данък, об- Фиксираният данък за придобиване е 300 евро вързан с емисиите на въглероден диоксид, (588,23 лева), а ставката за грам CO2/км над 95 трябва да бъде съобразен със социално-ико- грама/км е 30 евро (58,82 лева). Данъчните став- номическото състояние на страната и ки на допълнителния данък върху превозните да поражда стимули за декарбонизация на средства, свързан с емисиите на CO2, са с 50 транспорта. В доклада се изследва преходът процента по-високи в сравнение с PVTS1. И две- към схема за данъчно облагане, основана на те схеми стимулират придобиването на авто- CO2, чрез симулации на различни модели. Пре- мобили с по-ниски емисии и извеждането на ста- разгледаната схема не трябва да води до нама- рите автомобили от употреба.16 ляване на събираемостта на данъците от пре- возни средства или да включва интервенции, 40. Облагането на превозните средства с да- които намаляват нетната събираемост на нък, обвързан с емисиите на CO2, може да дове- данъците на което и да е ниво на управление. Тя де до почти двойно увеличение на данъчните трябва да стимулира преминаването към пре- постъпления през първата година от потен- возни средства с по-ниски емисии чрез въвеж- циалното му прилагане. Симулациите показ- дане на диференциран данък върху превозните ват, че събираемостта на данъците при PVTS1 средства, обвързан с емисиите на CO2. Освен и PVTS2 би се повишила съответно с около 89 и това тя трябва да насърчава извеждането от 97 процента в сравнение със сегашната схема, употреба на остарелите превозни средства и започвайки през 2025 г. и оставайки на по-високи придобиването на по-нови, с по-ниски емисии. нива през целия период до 2050 година. За разли- ___________________________________ Меркюр Дж. Ф. и др., 2021 г. Reframing Incentives for Climate Policy Action (Преформулиране на стимулите за действия в областта на 15  политиката за климата). Сп. Nature Energy, бр. 6: стр. 1133-1143. Вж. информационна бележка, озаглавена „Данъчно облагане на превозните средства на поднационално равнище в България: предложение 16  за промяна в данъчното облагане въз основа на емисиите на въглероден диоксид от превозните средства“, изготвена от Леонардо Гаридо (консултант) с участието на Десислава Николова (старши икономист, Световна банка) и Фисеха Хайле (старши икономист, Световна банка) за нуждите на Прегледа на публичните финанси на поднационално ниво в България. 20 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България ка от това, данъчните приходи по настоящата влияе върху здравето и производителността на схема се очаква да намалеят от 0,8 процента труда на българите. от БВП през 2024 г. до 0,47 процента през 2050 41. Обвързването на данъчното облагане г., тъй като старите превозни средства ще се на превозните средства с емисиите на CO2 заменят с по-нови и с по-висока екологичност може да допринесе за генерирането на пове- съгласно Европейските стандарти за емисии че приходи, като същевременно се адресира (EES). Нетната събираемост на данъците при проблемът със замърсяването на въздуха. прилагане на PVTS1 и PVTS2 ще остане по-висока България може да извлече многобройни ползи до 2050 година дори и да бъдат увеличени данъч- от прилагането на обвързани с емисиите на ните стимули за електромобилите и хибридни- CO2 данъци върху придобиването и собстве- те автомобили. При отсъствие на промени се ността на превозни средства. Повишените очаква до 2050 г. превозните средства с по-ни- данъци биха ограничила отрицателните външ- ски емисии да съставляват една трета от пар- ни ефекти от замърсяването на въздуха, които ка на леките автомобили. Този дял ще нарасне до понастоящем не са обхванати от съществува- над 63 процента при PVTS1 и над 66 процента при щите механизми за ценообразуване на емиси- PVTS2. Освен това повишената събираемост на ите (ниски акцизи върху горивата и липсващи данъците ще бъде съпътствана от огранича- цени на въглеродните емисии). Това би оказало ване на важния отрицателен външен ефект от положително въздействие върху резултатите замърсяването на въздуха, който не се адресира в областта на здравеопазването и производи- от съществуващите механизми за ценообразу- телността на труда в страната и би спомо- ване на емисиите (ниски акцизи върху горивата гнало за изпълнението на екологичните анга- и липсващи цени на въглеродните емисии), но жименти на България като член на ЕС. Таблица 1. Непосредствено фискално въздействие (2025 г.) на настоящата и предложените схеми за данъците върху придобиването и собствеността на превозни средства (PVTS) Настояща схема PVTS1 PVTS2 Евро % от БВП Евро % от БВП Евро % от БВП Данък в/у 3 810 322 0,00% 66 623 684 0,07% 99 935 526 0,10% придобиването Данък в/у 726 568 438 0,76% 1 318 062 144 1,37% 1 341 345 833 1,40% собствеността Стимули 0 0,00% 10 312 315 0,01% 14 227 239 0,01% Нетен данък в/у 730 378 759 0,76% 1 374 373 513 1,43% 1 427 054 120 1,49% собствеността Източник: Оценки на автомобилния парк и покупките на нови автомобили въз основа на исторически данни. Приема се, че схемата е в сила от 1 януари 2025 г. Графика 20. Модел FTT за България: брутни данъчни приходи (ляво), данъчни разходи за стимули (център) и нетни данъчни приходи (дясно) от данъка върху собствеността при различни сценарии, 2024-2050 г. 2,00% 0,35% 2,0% Процент от БВП Процент от БВП Процент от БВП 0,30% 1,50% 0,25% 1,5% 0,20% 1,00% 1,0% 0,15% 0,50% 0,10% 0,5% 0,05% 0,00% 0,00% 0,0% 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038 2040 2042 2044 2046 2048 2050 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038 2040 2042 2044 2046 2048 2050 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038 2040 2042 2044 2046 2048 2050 Настояща схема PVTS1 PVTS2 Настояща схема PVTS1 PVTS2 Настояща схема PVTS1 PVTS2 Източник: Въз основа на резултатите от симулациите на модела FTT за България. Глава 1. Общински приходи 21 1.6. Препоръки за бъдещи политики В краткосрочен и средносрочен план: возните средства допълнително би насърчило принципа „замърсителят плаща“. 42. Постепенната ерозия на данъчната ос- нова за данъка върху недвижимите имоти 44. Изграждането на капацитет и предос- може да бъде преодоляна бързо чрез актуа- тавянето на техническа помощ на местни- лизиране на някои компоненти в настояща- те администрации, особено на приходните та формула за определяне на данъчната звена, може да бъде от съществено значение оценка. По-конкретно това би могло да се по- за повишаване на събираемостта на прихо- стигне чрез еднократна корекция на базисна- дите. Това би могло да се осъществи чрез спе- та данъчна стойност, която да компенсира циални обучителни сесии, включително и парт- натрупаното разминаване с пазарните цени. ньорски обучения. Предстоящото проучване на Паралелно с това ще е необходимо и актуали- Световната банка за капацитета на общини- зиране на съществуващите зони, въз основа те в България, което се очаква да хвърли свет- на които се определят местните коефици- лина върху факторите, обуславящи разликите в енти. За да се предотвратят бъдещи несъ- ефективността, би могло да бъде много полез- ответствия с пазарните цени, е препоръчи- но при разработването на програми за изграж- телно редовно актуализиране на базисната дане на капацитет. данъчна стойност и на зонирането. Тези ак- туализации биха могли да бъдат улеснени В дългосрочен план: чрез автоматично индексиране с определена 45. Една по-радикална реформа, която би честота (например годишно), въз основа на доближила данъчните оценки на недвижи- някаква наблюдаема и редовно публикувана мите имоти до пазарните цени, би могла да статистика, например индекса на цените на предвижда приемането на модел за масова недвижимите имоти. оценка. Тестовите модели за масова оценка на 43. Потенциална реформа в данъчното об- пазара в България показват значителен потен- лагане на превозните средства би могла да циал за надеждна и точни система за данъчни засили фискалния капацитет на местните оценки. Усъвършенстването на събирането на власти. Това може да бъде постигнато чрез данни и контролът на качеството им, както засилване на принципа „замърсителят плаща“ и използването на автоматизирани модели за посредством въвеждане на данъци, обвързани с оценка (АVМ), географски информационни сис- емисиите на CO2. По-конкретно, обвързването теми (GIS) и усъвършенствани техники за мо- на екологичния компонент на данъка върху пре- делиране могат да проправят пътя за преми- возните средства с емисиите на CO2, заедно наване към надеждна система за масова оценка с въвеждането на базиран на CO2 данък върху в България. Този преход обаче ще изисква като придобиването на превозни средства, не само минимум сформиране на специален екип за упра- би увеличило общинските приходи, но и би под- вление на качеството на данните и изгражда- крепило екологичните цели. Премахването или не на надеждна инфраструктура за събиране на промяната на коефициента за възраст на пре- данни. 22 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България Глава 2. Фискални отношения между централната и местните власти Глава 2. Фискални отношения между централната и местните власти 23 2.1. Видове субсидии от централното към местното управление 1. Фискалната децентрализация започва та и други целеви трансфери, включително за скоро след началото на прехода на България местни дейности. Специфичните „стандар- към демократична държава и пазарна иконо- ти“ за определяне на разходите за делегирани- мика през 1989 година. Тогава страната поема те дейности се определят от Министерския по пътя на административна и фискална де- съвет, като средствата, които предстои да централизация, поставяйки акцент върху суб- бъдат предоставени на общините, се посоч- сидиарността и местната автономия. Проце- ват в годишния бюджет. Разходите на общи- сът на децентрализация беше стимулиран от ните са обект на вътрешен контрол и одити сключеното през 2001 г. споразумение между от страна на централните държавни органи. тогавашното българско правителство и На- 3. Субсидиите за делегирани дейности се ционалното сдружение на общините в Републи- изчисляват като сума от всички прогнозни ка България (НСОРБ), което послужи като осно- разходи за дейности, които държавата де- ва за изготвянето на Концепция за финансова легира на общините. Тези разчети за разхо- децентрализация и програма за нейното изпъл- дите, известни като разходни стандарти, се нение до 2005 г. (вж. Каре 3). Програмата доведе базират на подробен списък с показатели за до прехвърляне на разходни отговорности от нуждите от услуги, общо 177, които включват държавата към общините. Друг важен момент броя на предоставящите услуги институции и беше приетото през 2007 г. изменение на Кон- на обхванатите от услугата подгрупи и отдел- ституцията, с което бе дадено право на общи- ни клиенти. Стойностите на тези показате- ните да определят местните данъчни ставки, ли се актуализират всяка година. Разходите за а по-нататъшни законодателни промени де- предоставяне на услуги се оценяват, като се финираха ролята на бюджетните субсидии от вземат предвид местни фактори, като напри- централната власт към общините. През годи- мер размерът и гъстотата на населението ните някои видове субсидии бяха въвеждани и или нивото на развитие. Целевите субсидии оттегляни, но основните от тях – за делегира- имат за цел да покрият пълните специфични ни дейности, изравнителната субсидия и тази разходи на всяка местна власт, предоставя- за капиталови разходи, се запазиха от 2003 г. ща тези услуги. Чрез определяне на подробни и досега17. диференцирани разходни стандарти целевите 2. Настоящата система от бюджетни субсидии имат за цел да покрият стандарти- субсидии към общините включва пет ин- зираните разходни нужди на общините и да струмента: условни субсидии за делегирани изравнят разликите в разходите за предоста- дейности, целеви субсидии за капиталови раз- вяне на услуги. Те съставляват най-големия дял ходи, изравнителни субсидии, субсидии за сне- от държавните субсидии за общините (88,7 гопочистване и зимно поддържане на пътища- процента през 2024 г.). ___________________________________ За повече подробности относно историята на финансовата децентрализация и различните видове субсидии от централната власт 17  към общините, вж. Национално сдружение на общините в Република България, „Анализ на механизмите за разпределение на държавните трансфери по общини“, 2021 година. 24 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България Каре 3: Пътят на България към децентрализация След прехода към демократична държава и ка беше преустановена през 2008 г. с преми- пазарна икономика през 1989 г. България пое наването към плосък данък върху доходите. по пътя на административната и фискална- Наред с това през 2003 г. общините започ- та децентрализация с акцент върху субси- наха да получават изравнителни субсидии, диарността и местната автономия. В пе- които до 2019 г. бяха редоставяни на всички риода 1991-2025 г. могат да се разграничат общини, независимо от техния фискален ка- следните етапи на този процес: пацитет. С приетите през 2019 г. промени във формулата за разпределение общините с 1991-2000 г.: След приемането на новата по-силен фискален капацитет бяха изключени Конституция през 1991 г., през 1995 г. стра- от фонда за изравнителни субсидии. Между ната приема и Европейската харта за мест- 2003 г. и 2011 г. на общините бяха предоста- но самоуправление. След 1995 г. са приети вяни целеви субсидии за екологични обекти ключови законодателни актове като Зако- и проекти. Между 2005 г. и 2007 г. общините на за местното самоуправление и местна- получаваха и друг трансфер, предназначен да та администрация, Закона за общинската компенсира отменения пътен данък, съби- собственост, Закона за общинските бю- ран преди това от тях. джети и Закона за местните данъци и так- си, които определят рамката на местните 2006-2015 г.: В края на 2005 г. между прави- компетенции и отговорности. През 1991 г. телството на България и НСОРБ беше по- общините получаваха 100 процента от съ- дписано ново споразумение за по-нататъш- брания данък върху доходите на физическите ни реформи за децентрализация. В резултат лица (ДДФЛ), а от 1992 г. – 70 процента от на това през 2006 г. правителството прие него. Общините имаха право и на общински нова Стратегия за децентрализация за данък върху корпоративната печалба (1991- периода 2006-2015 година. Наред с друго- 2002 г.), чиято ставка първоначално беше то, нейните основни цели бяха да се ускори определена на 10 процента, но по-късно беше прехвърлянето на правомощия и ресурси от намалена на 6,5 процента. централната към местната власт, както и да се укрепи местното самоуправление. Тъй 2001-2006 г.: През 2001 г. правителството като обаче бяха изпълнени само 39 процента подписа споразумение за сътрудничество с от планираните мерки, правителството оп- Националното сдружение на общините в Ре- редели изпълнението на стратегията като публика България (НСОРБ), което си постави незадоволително. за цел финансова децентрализация и засил- ване на общинската автономия. Последваха Въпреки това, сред основните постижения Концепция за финансова децентрализация и на Стратегията са приетата през 2007 г. програма за нейното изпълнение (2002-2005 промяна в Конституцията, с която на общи- г.). Програмата доведе до прехвърляне на ните се предоставят правомощия за опреде- отговорностите за разходите между дър- ляне на местните данъчни ставки в предва- жавата и общините и до разработването на рително определени граници, прехвърлянето т. нар. разходни стандарти относно субси- на патентния данък (плащан от някои малки диите от централния бюджет за делегира- предприятия и лица, упражняващи свободни ни дейности. На общините бяха предоста- професии) като собствен приход на общини- вени също така и правомощия да определят те и увеличените общински приходи от кон- местните такси. цесионни договори. През 2004 г. общините започнаха да получа- Що се отнася до системата от субсидии ват обратно 50 процента от данъка върху към местните власти, от 2007 г. общини- доходите на физическите лица. Тази практи- те започнаха да получават целева субсидия Глава 2. Фискални отношения между централната и местните власти 25 за снегопочистване и зимно поддържане на делегиране на правомощия и функции от цен- пътищата. Между 2007 г. и 2015 г. е имало тралната към местните власти, по-адек- и целеви трансфер за изграждане и ремонт ватно разпределение на ресурсите между на общински пътища, който по-късно е бил централната и местните власти, повиша- включен в общата субсидия за капиталови ване на ефективността на местното са- разходи. моуправление и подобряване на местните 2016 г. до момента: През 2016 г. беше при- публични услуги. Въпреки това напредъкът ета нова Стратегия за децентрализация по програмата за децентрализация остава (2016-2025 г.), чиято цел е по-нататъшно ограничен през посочения период. 4. Изравнителните субсидии са насочени тавлява 20,2 процента от средствата за към преодоляване на различията в собстве- изравняване. ните приходи на общините и до известна  убсидия за гарантиране на минималните (3) С степен на различията в разходните нуж- собствени приходи, която се предоставя ди. Тези безвъзмездни плащания (субсидии) на общини, чиито собствени приходи спря- се разпределят по формула, включваща пет мо размера на общите приходи са под опре- компонента или критерии, които акценти- деления праг от 25 процента. Тази субсидия рат върху различията в собствените приходи е с много по-скромна тежест в изравнител- на общините, но също така до известна сте- ната субсидия, съставляваща едва 3,8 про- пен отразяват и различията в разходните цента от общо разпределяните средства. нужди.  помагателна субсидия, която гарантира, (4) С (1)   Субсидия за изравняване на общинските че няма да има намаляване на първите три приходи, която компенсира разликата меж- компонента между отделните бюджетни ду данъчните приходи на жител в дадена об- години. Тя се предоставя на общини, при щина и 120 процента от средното за стра- които сумата от първите три компонента ната. Размерът на субсидията се изчислява е по-ниска от общия размер на изравнител- като разликата между двата показателя се ната субсидия за предходната година, като умножи по населението на общината. През покрива получената разлика. Този компо- 2024 г. този компонент е съставлявал поч- нент съставлява 2,7 процента от общата ти три четвърти от общата изравнител- изравнителна субсидия. на субсидия съгласно Закона за държавния бюджет за 2024 г. (съгласно отчетените  убсидия за стимулиране на приходите, (5) С данъчни приходи за 2022 г.). която се предоставя на местни власти, полагащи данъчно усилие над средното за Субсидия за изравняване на текущите (2).  страната. Данъчното усилие се изчислява общински разходи, която отразява разли- въз основа на данъка върху недвижимите чията в разходните нужди въз основа на имоти, данъка при възмездното придобива- няколко индикатора, чието тегло се оп- не на имущество и данъка върху превозните ределя от действителната структура на средства. Субсидията се определя от от- разходите за местни дейности. Индика- носителния размер на разликите в данъчни- торите и техните тегла са както следва: те ставки над средните им стойности за брой деца на възраст до 5 години (3 процен- страната и чрез нея се разпределя незначи- та); брой деца на възраст 6 – 14 години (1 телна част от средствата за изравняване процент); брой възрастни на възраст 65 (0,2 процента). или повече години (5 процента); размер на територията (26 процента); дължина на 5. Не всички общини успяват да отговорят общинските пътища (13 процента); и на- на условията за получаване на изравнител- селение (52 процента). Този компонент със- ни субсидии. Условието за достъп до израв- 26 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България нителни субсидии през 2024 г. е общината да изграждане на софийското метро, строител- има „постоянни данъчни приходи“18 на глава от ство на детски ясли, градини и училища, мес- населението (за 2022 г.), които да са по-ниски тен градски транспорт, възстановяване след от 120 процента от средното на глава от на- бедствия и разходи за провеждане на избори. селението за страната. През 2024 година 247 9. С наближаване на края на финансовата общини са отговаряли на условията за получа- година правителството може да реши да ване на изравнителни субсидии. Останалите отпусне на общините допълнителни из- 18 са предимно туристически общини (както вънредни субсидии. Подобно разпределяне на морски, така и ски курорти), общини с големи средства не е официално категоризирано като промишлени предприятия на територията си като Елин Пелин, Козлодуй и Божурище, както и субсидия. На практика обаче, ако изпълнение- столицата София. то на бюджета позволява, общините могат да поискат допълнителни средства, а Министер- 6. Третият вид субсидии е годишната субси- ският съвет да определи как неусвоените сред- дия за зимно поддържане и снегопочистване ства да бъдат преразпределени. Тези средства на общинските пътища. Тази целева субсидия обикновено се използват за посрещане на нефи- финансира зимното поддържане на пътищата нансирани до момента инфраструктурни нуж- и снегопочистването и представлява малък ди. Критериите за разпределение на средства- дял (0,6 процента през 2024 г.) от всички субси- та не са достатъчно прозрачни и процесът дии. Тя се основава на формула с три показате- често се описва като „субсидия за запълване на ля: дължина на общинските пътища (с тежест бюджетен недостиг в края на годината“. 85 процента), като се отчитат планинските, равнинните и често заледените участъци; 10. От 2024 г. правителството реши да запо- брой на населените места (10 процента); и на- чне да отпуска значителни средства за об- селение (5 процента). щински проекти за капиталови инвестиции. 7. Четвъртият вид субсидии – за капита- Годишната инвестиционна програма на общи- лови разходи, финансира общински инвести- ните е включена в ежегодно приемания закон за ционни проекти и се състои от два компонен- държавния бюджет, което осигурява предви- та: общ компонент и допълнителен компонент димост и прозрачност. Критериите за отпус- за по-малките общини. Общият компонент се кане на средствата са обаче формални, като разпределя въз основа на следните показатели основният от тях е отпуснатите средства за (с техните тегла в скоби): брой на населените всяка община да не превишават даден годишен места, с изключение на тези с по-малко от 10 таван, определен в зависимост от размера на жители (45 процента); дължина на общинските общината. Общините могат да подават за- пътища (25 процента); население (25 процента) явления за голям брой проекти, но плащанията и територия (5 процента). През 2024 г. този от централното правителство не могат да вид субсидии са съставлявали 5,5 процента от надвишават тавана за годишните средства. общия размер на бюджетните трансфери от Поради облекчените си критерии този тип централната власт към общините. финансиране представлява своего рода допъл- 8. Петият вид годишни субсидии към общи- нителна субсидия за капиталови разходи. Съ- ните са целевите субсидии за други разходи. щевременно обаче формализираният процес на С тях се финансират конкретни местни проек- мониторинг и оценка, базиран изцяло на тех- ти и дейности, одобрени от Министерския съ- ническо съответствие на документацията и вет. През 2024 г. те съставляват 0,8 процента представяне на редовни финансови отчети, от всички общински приходи. С такива субси- поражда значителен риск от неефективно раз- дии в миналото са финансирани проекти като ходване на вложените средства. ___________________________________ Постоянните данъчни постъпления включват приходите от данъка върху недвижимите имоти, данъка върху превозните средства, 18  туристическия данък, патентния данък и данъка върху таксиметровия превоз на пътници. Глава 2. Фискални отношения между централната и местните власти 27 2.2. Основни проблеми, свързани с отделните видове субсидии 2.2.1. Субсидии за делегирани ните субсидии не отчитат нуждите от раз- ходи за делегирани дейности. За смекчаване на дейности този риск обаче спомагат въведените разходни 11. Субсидиите за делегирани дейности стандарти за отпускане на субсидии за делеги- засилват зависимостта на общините от рани дейности. централната власт. Макар че този вид суб- 13. Възможността за прехвърляне на неус- сидии ефективно гарантират минимално ниво воени субсидии за следваща финансова годи- на услугите във всяка община, те ограничават на създава порочни стимули за неусвояване на бюджетната самостоятелност на местните средства. Макар че е налице ниска гъвкавост власти. Значителното място, отредено на де- при използването на средствата в рамките на легираните дейности в местните бюджети, редовното изпълнение на бюджетите, мест- съчетано със строг контрол върху използване- то на средствата, прави общините зависими ните власти могат да използват неизразход- от решенията на централното правителство. ваните средства от целеви субсидии по-гъвка- Това не отговаря на идеята за децентрализа- во през следващата финансова година. Това от ция на фискалните отношения, което означава една страна компенсира липсата на гъвкавост, целесъобразно делегиране на отговорности, но същевременно стимулира местните власти позволяващо да се отговори на местните нуж- да приключват бюджетната година с неизраз- ди като същевременно се повиши разпредели- ходвани излишъци, което вреди на ефектив- телната ефективност. ността на бюджетното изпълнение. 12. Субсидиите за делегирани дейности мо- гат да увеличават неравнопоставеността 2.2.2. Обща изравнителна между общините. Въпреки че тези субсидии субсидия са предназначени за насърчаване на справедли- 14. Изравнителната субсидия се основава востта и по замисъл следва да са достатъчни за на ограничен финансов ресурс и неоптимал- финансиране на делегираните услуги, местните на формула за разпределение. Съставлявайки власти често са изправени пред необходимост- едва 5-6 процента от общия размер на субси- та да допълват тези средства със собствени диите, отпускани от централната власт, на- приходи и безусловни субсидии. Според доклад личните ресурси за изравнителни субсидии са на Националното сдружение на общините за из- твърде ограничени, за да окажат значително пълнението на бюджета, 2 процента от общия въздействие върху местните бюджети и пре- размер на общинските разходи през 2021 г. са доставянето на услуги. Механизмът за разпре- били насочени за съфинансиране на делегирани деление на средствата е доста сложен, с фраг- дейности, основно за общинска администрация ментирана структура от пет компонента, (64 процента от общото съфинансиране), обра- чиито цели често се припокриват и в много слу- зование (17 процента) и култура (9 процента). чаи пораждат обратни стимули, в частност Тъй като формулите за разпределение на сред- разколебават местните власти в усилията им ствата не отчитат местния фискален капаци- за събиране на данъци. тет, допълването на субсидиите за делегирани дейности с приходи от собствени източници 15. Формулата за разпределение на сред- поставя общините в неравностойно положение ствата не насърчава усилията на общините и има потенциал да доведе до значителни хори- за по-висока данъчна събираемост. Първият зонтални фискални неравенства. Настоящата компонент на формулата разколебава усилия- система за субсидии към местните власти не та в областта на данъчното облагане, като решава тези проблеми, тъй като изравнител- използва действителните приходи вместо 28 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България фискалния капацитет. Това стимулира мест- този начин оптимизирането на променливи- ните власти да поддържат ниска събираемост те и техните тегла би могло по-добре да от- на приходите, за да получават повече субсидии. разява разликата между делегираните и мест- Третият компонент, субсидията за „минимал- ните дейности. ни гарантирани собствени приходи на общини- те“, засилва тези порочни стимули. Въпреки че 2.2.3. Субсидия за зимно петият компонент, субсидията за стимулира- не на приходите, има за цел да се справи с подо- поддържане и снегопочистване бен род отрицателни стимули, той е по-скоро на общинските пътища неефективен, тъй като през 2024 г. е съста- 18. Трансферът за снегопочистване има за влявал едва 0,8 процента от изравнителните цел да посрещне различните нужди от раз- средства. ходи без обаче да отчита местния фискален 16. Спомагателната субсидия е подходяща капацитет. Въпреки че този трансфер е мал- само за преходни периоди на реформа. Чет- ко необичаен от гледна точка на световната въртият компонент – спомагателната субси- практика, той обикновено е оправдан, тъй дия, която гарантира, че няма да има намаление като снегонавяването и заледяването пораж- на изравнителната субсидия между бюджетни- дат допълнителна финансова тежест за някои те години, на практика представлява посто- местни власти. Формулата за разпределение янно действаща клауза „освобождаване от от- на средствата изглежда е насочена към адре- говорност“, която не позволява да се правят сиране на различните разходни нужди, но тя не корекции в средствата за субсидии в отговор отчита фискалния капацитет на местните на промени в местните условия. Макар че по- власти да посрещат тези нужди със собстве- добни клаузи са били използвани в периоди на ни ресурси. сериозни реформи в системите за бюджетни субсидии в други държави, те обикновено са с временно действие и не се използват за еже- 2.2.4. Субсидия за капиталови годни компенсации вследствие на промени в разходи местните условия. Придържането към исто- 19. Субсидията за капиталови разходи не рически резултати в условията на променящи прави разлика между разходите за поддръж- се реалности може да доведе до относителни ка и нуждите от нови капиталови инвес- неравенства между общините. тиции. Общините с повече инфраструктура 17. Променливите и техните тегла при имат по-големи нужди от разходи за поддръж- компонента за разходните нужди биха могли ка, но това не означава непременно, че те да се оптимизират. Вторият компонент на имат по-големи нужди от нова капиталова формулата за изравнителни субсидии, който инфраструктура или подмяна на съществу- е насочен към различията в разходните нужди, ващите активи. Така например, формулата за следва да доведе до постепенно изравняване разпределение на средствата дава тежест между общините. Нещо повече, тъй като из- от 25 процента на дължината на общинските ползва показатели, които не могат да бъдат пътища, което на практика означава, че об- пряко манипулирани от местните власти, щините с повече пътища също така се нуж- този компонент осигурява правилните стиму- даят от повече пътища. Въпреки че може да ли при разходването на средства от местни- имат нужда от повече средства за поддръж- те власти. И все пак, доколкото се предполага, ка, те не се нуждаят непременно от повече че всички делегирани функции вече са финанси- нова инфраструктура. С други думи, общи- рани с целеви субсидии за делегирани дейнос- ните, които в миналото са се възползвали в ти, изглежда логично общата изравнителна по-голяма степен от финансиране за инфра- субсидия да се фокусира върху изравняването структура, ще продължат да се възползват в на различията в разходните потребности по-голяма степен и в бъдеще, което може да за осъществяването на местни функции. По не е справедливо. Глава 2. Фискални отношения между централната и местните власти 29 20. Дизайнът на този трансфер може да тези нужди, което е скромен дял в сравнение бъде преработен така, че да позволява да се с други източници на финансиране като фон- прави разлика между нуждите от поддръжка довете на ЕС, които покриват 38 процента и такива от капиталови разходи. Разходите от капиталовите разходи. При това нуждите за поддръжка като заплати и възнаграждения, от разходи изглежда са значителни. Например са текущи, докато капиталовите разходи са според оценка на НСОРБ от 2022 година 57,61 еднократни и дългосрочни по своя характер. процента от общинските пътища са в лошо Повечето бюджетни практики правят това състояние и се нуждаят от ремонтни дейнос- разграничение. Нуждите от текущи разходи ти или реконструкция. Отчита се, че и други за поддръжка могат да бъдат включени в об- видове местна инфраструктура като домове щата изравнителна субсидия, а субсидиите за за възрастни хора и дневни центрове за хора с капиталови разходи да останат за дългосроч- увреждания остават в значителна степен не- ните инфраструктурни нужди. Този трансфер дофинансирани. следва да се съсредоточи върху преодоляване- то на натрупалите се инфраструктурни нера- Графика 21. Общински капиталови разходи по източници на финансиране, средно за периода венства и върху настоящите нужди от нова и 2021-2023 г. заместваща инфраструктура. Съществува- щата формула за разпределение на средства- 9,6% та дава прекалено висока тежест на населе- ните места, а не на по-съществени фактори 14,3% като гъстотата на населението. 37,5% 21. Дори да е справедлив, компонентът, 19,5% предвиждащ допълнителни средства за по-малките общини, може да усложни дизайна 19,1% на този вид трансфер. Вторият компонент на субсидията за капиталови разходи пред- Фондове на ЕС вижда допълнителни средства за подпомагане Бюджетни субсидии на по-малките общини (4-та и 5-та катего-  Остатък от бюджетните субсидии рия). Този елемент вероятно прави трансфе- за предходната година ра по-прогресивен и преразпределящ, но също Приходи от собствени източници така усложнява неговия дизайн и изпълнение. Други източници (заеми, дарения и др.) При една добре замислена субсидия за капита- Източник: Министерство на финансите, изчисления на Световна- та банка. лови разходи с формула за разпределение, която отчита фискалния капацитет на местните власти и техните нужди от капиталови раз- ходи (исторически натрупани и текущи), този 2.2.5. Непланирани субсидии към втори компонент може да се окаже ненужен. общините 22. Необходимо е да се преразгледа и адек- 23. Непланираните субсидии подкопават ватността на субсидиите за капиталови фискалната дисциплина като създават меки разходи, тъй като настоящите средства бюджетни ограничения за общините. Прак- покриват едва около една трета от общин- тиката на извънредни и непланирани субсидии, ските нужди от капиталови разходи. През които често се извършват в края на финан- периода 2021-2023 г. субсидиите от централ- совата година, поражда значителни предиз- ната власт, включително неизползваните викателства по отношение на бюджетната остатъци от предходни години, покриват дисциплина на местните власти. Този подход около 39 процента от общинските нужди от на практика създава „меки“ бюджетни ограни- капиталови разходи. Същевременно обаче суб- чения, напомнящи за подхода на „запълване на сидиите за капиталови разходи само за теку- дупки“, прилаган към бюджетните субсидии при щата година отговарят на 14,5 процента от социалистическата планова икономика. 30 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България 2.3. Уроци от най-добрите международни практики 24. Международният опит предлага полез- там, където са били събрани. ДДФЛ е предпо- ни уроци за реформиране на българската читан заради своята прозрачност и лесното система за бюджетни субсидии към общи- определяне на данъчния източник въз основа ните. Субсидиите играят решаваща роля за на местоживеенето на данъкоплатеца. Пре- преодоляване на вертикалните и хоризонтал- разпределянето на ДДС на принципа на връща- ни дисбаланси, които произтичат от недос- нето му където е бил събран обаче е предизви- татъчните или неравностойни собствени кателство поради факта, че дебитирането и ресурси на местните власти. От съществено кредитирането на сметките може да се из- значение е тези субсидии да бъдат разрабо- вършват в различни региони, което затруд- тени като неразделна част от цялостната нява установяването на мястото на добавяне схема за финансиране на местните власти. В на стойност. В резултат на това много дър- този смисъл субсидиите, включително и спо- жави използват формули за разпределяне на делените приходи, не трябва да се разглеждат приходите от ДДС въз основа на населението като заместител, а по-скоро като добре кали- или регионалното потребление. Други данъци, брирано допълнение към собствените данъч- като корпоративния данък печалба, са много ни и неданъчни приходи на поднационално рав- по-неподходящи за споделяне, тъй като при- нище. ходите често се отчитат от централата на дружеството, макар да се генерират в цялата 2.3.1. Споделяне на приходи страна. Наред с това този род приходи вари- рат значително в зависимост от бизнес цикъ- 25. Споделянето на приходи, което по- ла, което намалява пригодността им за пред- настоящем липсва в българската система видимо бюджетиране от страна на местните за бюджетни субсидии към общините, може власти. да помогне за преодоляване на вертикални- те фискални дисбаланси. Обикновено то се 27. Споделянето на приходи облагодетел- прилага на принципа средствата да се връщат ства непропорционално икономически ди- на мястото, където са били събрани, като по намичните региони, но това въздействие този начин се подкрепят целите на децентра- може да бъде компенсирано чрез изравни- лизацията. Споделянето на приходи спомага телни субсидии. Споделянето на приходи, главно за преодоляване на съществуващи вер- което е в съзвучие с процесите на децентра- тикални фискални дисбаланси, след като вече е лизация, има тенденция да облагодетелства установено какви собствени данъчни приходи регионите, които са двигатели на растежа в ще се събират от местните власти. Повече- рамките на една страна. Произтичащите от то държави от ОИСР прилагат някаква форма това хоризонтални фискални дисбаланси или на споделяне на приходи. Като позволява част неравенства могат да бъдат преодолени чрез от централно събраните приходи да останат силни общи изравнителни субсидии, както там, където са били генерирани, споделянето се случва на практика в международен план. на приходи осигурява стимули за по-нататъш- Добре разработените изравнителни субси- но развитие на динамичните регионални иконо- дии отчитат споделените приходи в своите мики. формули за разпределение, като ги признават 26. Данъкът върху доходите на физически- за част от фискалния капацитет на подна- те лица (ДДФЛ) и данъкът върху добавена- ционалните правителства. Това намалява, ако та стойност (ДДС) са най-често споделя- не и напълно да нулира средствата за изравня- ните основни данъци, като на се споделят ване, които тези региони следва евентуално и някои акцизи на принципа на връщането им да получат. Глава 2. Фискални отношения между централната и местните власти 31 2.3.2. Условни субсидии тралата власт чрез гъвкави блокови субсидии или основани на резултатите субсидии. Избо- 28. Условните субсидии могат да бъдат рът на финансов инструмент зависи от ни- класифицирани според естеството и време- вото на контрол, което централните власти то на изпълнение на техните условия, без да желаят да запазят, от административния ка- има универсален вид, който да е подходящ за пацитет на поднационалните правителства всички случаи. При някои видове субсидии като и от степента на доверие на централните блоковите и тези със специфична цел, се при- власти в техния капацитет да предоставят лагат предварителни или ex ante условия, до- съответните услуги без върху тях да се упраж- като при други, като субсидиите, основани на нява непосредствен надзор или контрол. резултати, се прилагат последващи или ex post условия. Освен това тези субсидии могат да 31. Изборът, пред който България е изправе- на, не е уникален. В глобален план съществуват включват клауза за дофинансиране, изискваща редица примери за централни правителства, допълващо финансиране и от поднационалните използвали в прекомерно голяма степен условни правителства. Основният принцип при разра- и целеви субсидии за решаване на различни про- ботването на условни субсидии е да се опреде- блеми, понякога съвсем ненужно. Резултатът ли най-подходящият инструмент за постигане от това е голям брой условни субсидии със спе- на желаната цел, тъй като обикновено не съ- цифични цели, много от които твърде малки по ществува един-единствен вид субсидия, която размер и скъпи за управление, което налага на да се счита за най-добра. местните власти високи разходи за съответ- 29. Всички условни субсидии обаче огранича- ствие и отчетност. Най-новите тенденции ват в известна степен местната автоном- са насочени към опростяване на системите за ност. Някои инструменти (например целевите бюджетни трансфери, така че да се предос- субсидии) налагат по-значителни ограничения тавя по-голяма автономия на поднационални- в сравнение с други (например блоковите суб- те правителства. Това включва увеличаване на сидии). Ако се изхожда от допускането, че де- дела на безусловните субсидии, а при условните централизацията предполага по-ефективно – даване на предимство на блоковите субсидии с разпределение на ресурсите, позволявайки на общо предназначение пред тези със специфична местните власти да упражняват свобода на цел. Преминаването към блокови субсидии има за действие, е препоръчително да се прилагат цел да повиши поднационалната самостоятел- субсидии, които в по-малка степен огранича- ност, да намали административната тежест и ват поднационалната автономност. разходите за мониторинг. Блоковите трансфе- 30. Едно от най-трудните решения е свър- ри са обвързани с общи условия, като например зано с избора на инструмент за финансиране изискването средствата да се изразходват за на функциите, делегирани на поднационални- широки категории като начално образование, те правителства. Делегирането на функции а не за конкретни разходни пера като закупува- предполага, че централното правителство си нето на учебници или училищно отопление. Не- запазва отговорността за някои основни аспе- зависимо от това, централното правителство кти на предлаганите услуги, като същевремен- може да използва субсидии със специфична цел за но си партнира с местните власти за тяхното финансиране на важни услуги от общонациона- осигуряване и предоставяне. В този смисъл лен интерес, като например програми за вакси- делегирането обхваща редица възможности. нация, давайки приоритет на конкретните раз- В единия край на спектъра от възможности ходи пред по-широката бюджетна автономия поднационалните правителства действат на поднационално ниво. като „финансови посредници“ на централната 32. Блоковите субсидии са по-ефективни и с власт, при което разходите им се възстановя- по-малко условия, при положение, че са налице ват чрез целеви субсидии. В другия край подна- в достатъчна степен местен администра- ционалните правителства носят основната тивен капацитет и отчетност. Обикнове- отговорност за предоставянето на услуги, но блоковите субсидии се прилагат „на глава“ като финансирането се предоставя от цен- (например на ученик, на жител), коригирано с 32 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България разликите в разходите или потребностите. вяне на по-голяма свобода на действие при из- По-малкият брой условия позволява на местни- ползване на безвъзмездните средства въз осно- те власти да упражняват по-голяма автономия ва на постигнати подобрения в резултатите. при определянето на разходните приоритети 34. Измерителите на ефективността тряб- и избора на ефективни методи за предоставя- ва да бъдат свързани с дейности и програми, не на услуги. Въпреки това блоковите субсидии които поднационалните правителства могат могат да предизвикат конфликти между цен- да контролират и за чието изълнение те но- тралните и местните власти поради различия сят отговорност. Условията за ефективност в разходните приоритети.19 Въвеждането на се изпълняват по-лесно, когато показателите клаузи за съфинансиране, съгласно които мест- за изпълнение са свързани с такива институцио- ните власти внасят определен процент, може нални измерения като например събираемост на да помогне за преодоляването на тези кон- приходите, планиране, бюджетно изпълнение, фликти. Ефективното използване на условните отчетност, финансово управление или други блокови субсидии се основава на администра- управленски въпроси. Изпълнението може да се тивния капацитет на поднационалната еди- отнася и до предоставянето на услуги, измере- ница, фискалната автономия и отчетността но чрез различни продукти и резултати. В тези пред жителите и избирателите. Недостатъ- случаи обаче действителният контрол и отго- ците в някоя от тези области могат да поста- ворност от страна на поднационалните пра- вят под въпрос използването на блокови субси- вителства обикновено не са гарантирани, тъй дии вместо субсидии със специфична цел.20 като крайните продукти и резултати могат да 33. Основаните на резултати субсидии са зависят и от външни обстоятелства, като на- алтернатива, която осигурява стимули за пример равнището на образование и доходи на преследване на конкретни резултати като местните жители. Този недостатък ограничава изисква последващ (ex-post) мониторинг и използването на субсидии, обвързани с резулта- оценка. Този род субсидии обвързват достъпа тите, в качеството им на основен заместител до финансиране и размера му с резултатите при на целевите (условни) субсидии за делегирани предоставянето на услуги от местната власт в функции или дейности. определени сфери. Идеята на този вид трансфе- ри е да се премине от предварителните (ex-ante) 2.3.3. Изравнителни субсидии условия на условните блокови и целеви субсидии към система, която предоставя стимули за из- 35. Повечето държави въвеждат система пълнение, съчетани с последващ мониторинг и на изравнителни субсидии за преодоляване на оценки въз основа на предварително договорени хоризонталните фискални неравенства. Тези показатели за изпълнение и резултати. По съще- неравенства произтичат от различията в ство стимули се предоставят по три начина: разходните потребности и фискалния капаци- а) чрез даване на достъп до даден вид трансфер тет, дължащи се на различния размер и състав въз основа на постигнатите резултати; б) чрез на населението, разходите за предоставяне на коригиране на размера на субсидиите въз основа услуги и икономическата активност.21 Ако не се на постигнатите резултати; в) чрез предоста- вземат мерки, тези различия могат да доведат ___________________________________ Блоковите субсидии могат да доведат до така наречената „игра на обвинения“ между централното и поднационалното правителство, 19  като първото се обвинява, че не предоставя достатъчно финансиране, а второто – че си поставя погрешни приоритети по отношение на разходите и не полага достатъчно високо данъчно усилие. Тази ситуация е накарала някои централни правителства да се върнат към използването на целеви субсидии вместо блокови субсидии. Специфични целеви субсидии може да са необходими и когато централното правителство разполага с недостатъчно информация за 20  разликите между разходите и разходните нужди или когато е налице по-голяма необходимост от междуправителствена координация и цялостно ограничаване на разходите. Обърнете внимание, че сравняването на действителните приходи и действителните разходи на глава от населението в различните 21  юрисдикции може да бъде подвеждащ начин за измерване на хоризонталните фискални различия. Така например, приходите на глава от населението могат да са по-високи в относително по-бедни региони или населени места благодарение на по-големите усилия за налагане и събиране на данъци. По подобен начин разходите на глава от населението могат да бъдат по-високи в определен регион или населено място поради по-високите нужди от разходи в тези юрисдикции, свързани с уязвими групи като непълнолетни, пенсионери и безработни или просто с по-високи разходи за предоставяне на услуги поради местните климатични условия, равнището на цените или състоянието на комуникациите. Глава 2. Фискални отношения между централната и местните власти 33 до неравнопоставен достъп на гражданите до биха могли да маневрират за увеличаване на основни услуги и до икономическа неефектив- средствата от фонда, като същевременно на- ност, като например нежелана фискална мигра- маляват собственото си данъчно усилие. ция, дължаща се на различия в предоставянето 38. Подходът на фискалния недостиг, който на публични услуги, а не икономическа миграция изчислява разликата между потребностите в търсене на възможности за работа. По тези от разходи и фискалния капацитет на подна- причини повечето държави са въвели систе- ционалните правителства, става все по-по- ми за изравнителни субсидии на регионално пулярен при разработването на изравнител- и местно равнище. Като цяло ефективното ни субсидии. Все повече държави възприемат разработане на изравнителни субсидии изис- тази методология.22 Други държави използват ква ясни цели, определен фонд от средства за сходни подходи. Канада използва за изравняване финансиране на изравнителните трансфери и фискалния капацитет на глава от население- формула за разпределяне на средствата между то, а Германия, Полша и Испания използват дру- отделните юрисдикции. га разновидност на методологията, като из- 36. Този род субсидии имат за цел да оси- равняват фискалния капацитет с коригирания гурят равнопоставен достъп до услуги във брой на населението (вместо просто на глава всички местни юрисдикции. Целта е да се от населението), при което се правят корекции даде възможност на местните власти да оси- в действителния брой на населението, които гурят сходен достъп до стандартен пакет от да отразяват разликите в потребностите от обществени услуги, ако се приеме, че те пола- разходи. Някои други държави използват форму- гат средна степен на усилие за набиране на ла с претеглен индекс, съдържащ променливи, собствени приходи. Важно е да се отбележи, които отразяват нуждите и много по-рядко – че тези трансфери нямат за цел изравняване фискалния капацитет. Последният подход все на доходите на глава от населението, нито на още е широко разпространен сред страните степента на икономическо развитие в отдел- от Латинска Америка, а както стана ясно, ните юрисдикции. това е подходът, прилаган понастоящем и от България. 37. Съществуват два основни подхода за определяне на фонда от средства за израв- 39. Съществуват няколко методологии за нителни субсидии. Първият включва ежегодно прилагане на подхода на фискалния недос- определяне по преценка на правителството, в тиг (разликата между разходните нужди и рамките на националния бюджет. При втория, фискалния капацитет) за разпределяне на по-разпространен подход, се използва постоян- изравнителните средства между местните на формула, така че да се осигури по-предвиди- власти. По-усъвършенстваните методи за из- мо определяне на наличните средства за всяка числяване на фискалния капацитет оценяват година. По тази формула може да се разпреде- потенциалните приходи от данъчните осно- ля дял от конкретни приходи на централното ви, определени за поднационалните правител- правителство, като например 100 процента ства, при допускане за средно или максимално от приходите от ДДС в Австралия, или дял от равнище на усилията за събиране на приходите. всички приходи на централното правител- Измерването на фискалния капацитет включва ство, както е в Канада, Германия, Швейцария и потенциалните приходи от собствени данъ- повечето скандинавски страни. Фиксираната ци, от фондове за разпределение на приходите формула гарантира по-висока предвидимост и други безусловни субсидии. По отношение на на приходите, като в същото време втвърдява последните източници, действителните ко- потенциално мекото бюджетно ограничение личества или приходи могат да се използват за местните власти, които в противен случай за добавяне към общия фискален капацитет, ___________________________________ Сред развитите страни от ОИСР този подход се наблюдава в Австралия, Канада – Северните територии, Италия, Япония, Република 22  Корея, Обединеното кралство и в много щати на САЩ, сред страните в преход – в Китай, Латвия, Руската федерация, Украйна и Виетнам, а сред развиващите се страни – в Индонезия, Перу и Уганда. 34 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България тъй като само централното правителство власти във всяка функционална област на броя контролира техния размер. Най-разпростра- на клиентите или потребителите на тази нените методи за оценка на данъчния капаци- функция на национално равнище). Друг метод тет включват: (а) Представителна система е „остойностяване отдолу нагоре на кошници за приходите (RRS), използвана в Канада и САЩ, от стандартизирани входящи ресурси“, който основана на информация за данъчната основа и включва остойностяване на стандартизирани средно равнище на данъчното усилие; (б) Сто- кошници от услуги, предоставяни от местно- хастична гранична оценка на потенциалните то управление по функционални области. Тре- максимални приходи, при която се приема, че та, по-сложна и също използвана методология поднационалните правителства се отклоня- е „базираната на регресия представителна ват от оптималните нива на събираемост по- система за разходите (RES)“. При регресион- ради по-ниските усилия на администрацията ния анализ се използват данни за разходите по за събиране на приходи; и (в) Статистически функции и за факторите, които влияят на тези анализ с прилагане на основни приближения на разходи. Резултатите могат да се интерпре- местния данъчен капацитет, като например тират като сумата, която поднационално- личния доход на глава от населението. Други то правителство би похарчило за определена по-прости методи, като например отчетени функция, така че да осигури стандартно ниво собствени приходи или средни стойности на на услугите.23 събираемостта на приходите за предишни го- 42. Изчисленият фискален недостиг служи дини, са по-малко надеждни и лесно могат да до- като основа за разпределяне на средствата ведат до отрицателни стимули за данъчното за изравняване. След като се оценят потреб- усилие. ностите от разходи и фискалният капацитет, 40. Оценката на потребностите от раз- фискалната разлика или недостиг се изчисля- ходи включва определяне на финансирането, ва за всяко поднационално правителство. На- необходимо за покриване на всички разходни личният фонд за изравнителни субсидии може правомощия, възложени на поднационалните да бъде разпределен между отговарящите правителства, при общо стандартно ниво на на условията юрисдикции пропорционално на предоставянето на услуги. Тази оценка обик- фискалния им недостиг или по друг метод. Под- новено се ограничава до текущите разходни националните правителства, чийто фискален нужди и изключва нуждите от капиталови раз- капацитет надвишава техните нужди от раз- ходи. Причината за това е, че капиталовите ходи, не отговарят на условията за получаване нужди обикновено са по-сложни, големи по обем на изравнителни субсидии. Степента на израв- и непостоянни и по принцип е по-добре да се по- няване по същество е политическо решение, срещат отделно чрез субсидии за капиталови ограничено от наличния изравнителен ресурс. инвестиции. 41. Международната практика предлага 2.3.4. Субсидии за капиталови няколко методологии за оценка на потреб- ностите от разходи. Един от подходите е разходи „разходни норми на клиент (отгоре надолу)“, 43. Субсидиите за капиталови разходи при който се задават разходни стандарти за обикновено се разглеждат отделно от оста- всеки клиент. Последните се определят от налите видове субсидии. Те се използват за нормативна или от историческа гледна точ- подпомагане на поднационалните правител- ка, както и от гледна точка на достъпността ства при изграждането на публична капита- (например получени като се раздели съвкупно- лова инфраструктура. Поради тяхната „едно- то равнище на разходите на всички местни кратност“ и непериодичен характер нуждите ___________________________________ 23 По-малко точните методологии включват: „претеглени индекси на приблизителни показатели за разходни нужди“, „исторически стойности на разходите “, основани на разходи през минали периоди и „равни норми на разходите на глава от населението“, които са лесни за изчисляване, но трудни за обосноваване. Глава 2. Фискални отношения между централната и местните власти 35 от капиталови средства за инфраструктура се дължат на различен достъп до капиталови- не могат да бъдат адекватно адресирани чрез те пазари или на различен капацитет за гене- периодични изравнителни субсидии или обик- риране на приходи от собствени източници. новени условни субсидии. Последните пости- Две често срещани политически заблуди са на жения в управлението на публичните бюджети първо място убеждението, че капиталовите препоръчват интегриране на всички разходи в разходи са винаги по-ефективни от текущите единен бюджет, което да позволи сравнява- и второ, пренебрегването на поддръжката на не на приоритетите и вземане на ефективни съществуващата инфраструктура от подна- решения за разпределяне на средствата. Въ- ционалните правителства. За да се преодолее преки това, когато става въпрос за подпо- това, често се използват споразумения за пре- магане на поднационалните правителства за доставяне на безвъзмездни средства, с които посрещане на техните нужди от капиталови да се стимулират поднационалните правител- разходи, обикновено се налага да се разчита ства да поемат отговорност за капиталови на отделни инструменти поради посочените инфраструктурни проекти и да се ангажират в по-голяма степен с правилната поддръжка по-горе причини. на съществуващата инфраструктура. Субси- 44. Субсидиите за капиталови разходи имат диите за капиталови разходи не следва да се за цел да увеличат средствата за изгражда- разглеждат като основен източник на финан- не на инфраструктура, да подкрепят мест- сиране на капиталовата инфраструктура, а ното развитие и да се справят с външните като допълнение към излишъците от средства фактори. Обикновено те са предназначени да и разумната заемна политика съгласно т. нар. подпомогнат поднационалните правителства, „златно правило“ (според което заемни сред- изпитващи финансови ограничения по отноше- ства се използват само за капиталови инвес- ние на капиталовите разходи, които могат да тиции). 2.4. Потенциални реформи за оптимизиране на системата от бюджетни субсидии в България 45. За да бъде оптимална, реформата на 2.4.1. Споделяне на приходите системата за бюджетни субсидии към об- 46. Правителството би могло да помисли щините трябва да е комплексна, тъй като различните елементи на системата са взаи- за споделяне на приходите от данъка върху мосвързани и допринасят по различен начин доходите на физическите лица (ДДФЛ) в зави- за постигането на по-голяма справедливост симост от местоживеенето на данъкоплат- и ефективност при разпределянето на транс- ците. Този подход би спомогнал за преодоляване ферните средства. Евентуалните реформи ще на вертикалните фискални дисбаланси и би под- доведат до по-модерна и обхватна система за крепил целта за децентрализацията. Друга въз- бюджетни субсидии с по-строги институцио- можност е вместо споделяне на приходите, или нални изисквания. За да се постигне това е не- като допълнение към него, централното прави- обходимо активно сътрудничество от страна телство да предостави на местните власти на общините и съответните министерства правомощието да въвеждат допълнителен под- в процеса на техническа подготовка, както и национален данък върху доходите на физически- укрепване на механизмите за политическа ко- те лица. Този данък може да се плаща и събира ординация. Успешните реформи изискват по- заедно с националния данък върху доходите на степенно въвеждане на промени, чиято посока физическите лица, като на местните власти се се определя от добре обоснована пътна карта предостави правото самостоятелно да опре- за целия пакет от реформи. делят данъчната ставка в рамките на законово 36 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България определени граници. Възможността за местни- (напр. деца в училищна възраст). Общият фонд те власти да налагат допълнителен ДДФЛ пред- от средства за всеки сектор би могъл да съот- лага по-голяма автономия в сравнение с прякото ветства или да надхвърля настоящите нива на преразпределение на приходите въз основа на финансиране за целевите субсидии. Статис- местоживеенето. Тъй като и двата подхода во- тическите или иконометрични методи биха дят до увеличаване на хоризонталните фискал- могли да помогнат за идентифициране на ос- ни различия, е важно тези приходи да бъдат новните фактори, определящи потребности- включени в оценката на фискалния капацитет те от разходи. При увеличена автономия и гъв- като компонент на изравнителна субсидия, ре- кавост на поднационалните правителства при формирана въз основа на метода на фискалния предоставяне на (някои от) делегираните услу- недостиг. ги, централното правителство ще трябва да следи за качеството и количеството на тези услуги. Този мониторинг следва да се основава 2.4.2. Целеви условни субсидии на изрично разписани системи за съпоставка за делегирани функции спрямо базови национални стандарти, свърза- 47. България би могла да направи преход от ни в идеалния случай с крайните продукти и ре- специфични субсидии за делегирани дейнос- зултати от изпълнението. ти към блокови субсидии или по-висока сте- 49. Преминаването към блокови субсидии из- пен на разчитане на собствените приходи исква силен административен капацитет на на общините. Тази промяна би включвала пре- местно равнище. Предоставянето на по-голя- минаване от целеви субсидии със специфич- ма автономия на поднационалните правител- на цел към по-общи субсидии за постигане на ства чрез отпускане на блокови субсидии ще по-унифицирани местни бюджети, при които изисква значителни инвестиции за повишаване се изравнява разликата между „местни“ и „де- на административния капацитет в много от легирани“ дейности. Един от вариантите е це- общините. В миналото централните органи левите субсидии да се заменят от блокови като оправдаваха контрола, заложен при субсидиите се предостави на местните власти по-голяма със специфична цел, с недостатъчния админи- автономия и изравняването се включи във фор- стративен и управленски капацитет на някои мулата за разпределение. Друг вариант е субси- общини. Това обаче изглежда е дилема от типа диите със специфична цел изцяло да бъдат пре- „кокошката или яйцето“, тъй като самата лип- махнати, като се заменят със система, която са на автономия е една от основните пречки разчита повече на собствени данъчни приходи пред развитието на административния и упра- на общините, споделяне на общите приходи вленски капацитет на местно равнище. или възможност за налагане на допълнителен ДДФЛ, както и на по-силна изравнителна суб- сидия. Последното означава, че фондът от 2.4.3. Изравнителна субсидия бюджетни средства за изравнителни субсидии 50. Подходът на фискалния недостиг помага следва да бъде по-голям, а формулата за разпре- за количествено определяне на хоризонтални- деление да отчита местните нужди от разхо- те бюджетни дисбаланси и за тяхното пре- ди и местния фискален капацитет. одоляване. Подходът на фискалния недостиг 48. Блоковите субсидии могат да се отпус- предоставя полезна рамка за количествено опре- кат въз основа на показатели за нуждите от деляне на хоризонталните бюджетни дисбалан- услуги, за чието качество и количество сле- си, породени в условията на децентрализирана ди централното правителство. Формулата система на управление, както и за намиране на за разпределяне на блоковите субсидии може отговор по какъв начин тези дисбаланси могат да се основава на общи показатели за нуждите да бъдат преодолени чрез изравнителни субси- от услуги, като например брой на клиентите дии.24 Фискалният недостиг за всяка местна ___________________________________ 24 Този раздел се основава на подхода, разработен от Световната банка и Европейската комисия (2023 г.). Глава 2. Фискални отношения между централната и местните власти 37 юрисдикция може да се определи като разликата субективно определяне на средствата за из- между разходни потребности и фискален капа- равнителни субсидии всяка година към основан цитет, представена аритметично по следния на формула подход осигурява предвидимост и начин: FGi = ENi – FCi, където FGi представлява стабилност, създава правилни стимули за уси- фискалния недостиг на местната власт i, ENi лията на местните власти да събират собст- нейните нужди от разходи, а FCi – нейния фиска- вени приходи и избягва създаването на меки лен капацитет. Потребностите от разходи се бюджетни ограничения. Най-опростеното и отнасят до средствата, необходими за покри- ефективно правило е средствата за изравнява- ване на всички разходни правомощия, възложе- не да се определят като процент от приходите ни на местата власт при „стандартно“ ниво на централното правителство. Този процент на предоставяне на услуги. Фискалният капаци- може да се приложи към приходите от предход- тет се определя като потенциалните приходи ната година или към осреднената стойност за или общата способност на местната власт да последните три години, например. събира приходи от собствени данъчни и неда- 53. Оценката на разходните нужди следва нъчни източници, полагайки „стандартно“ ниво да се съсредоточи върху нуждата от текущи на данъчно усилие. Важно е да се отбележи, че разходи и да изключва капиталовите нужди фискален недостиг не възниква в резултат на за инфраструктура.25 Последните биха мог- поведението на местните власти, а се опреде- ли да бъдат частично финансирани с отделни ля от разликата между възложените им разходни субсидии за капиталови разходи. Целта е да се отговорности и способността им за събиране определи финансирането, необходимо за покри- на приходи. По тази причина местните власти ване на всички разходни правомощия, възложе- не са в състояние да влияят върху оценката на ни на местната власт, при стандартизирано техния фискален недостиг като харчат повече ниво на предоставяне на услуги. или събират по-малко приходи (вж. Приложение 3). 54. Изборът на разходни функции за израв- 51. Фискалният недостиг е прост и прозра- няване може да се ръководи от принципа на чен подход, който в същото време осигуря- „включване“ или от принципа на „изключва- ва предвидимост на изравнителните субси- не“. На първо място, от съществено значение дии. Голямата привлекателност на подхода на е да се определи по отношение на кои разходни „фискалния недостиг“ се състои в това, че той функции следва да се разгледат възможности- въплътява основните принципи при разработва- те за изравняване, така че те да бъдат вклю- не на изравнителните субсидии. Тази формула чени в оценката на потребностите. Някои може да бъде стабилна във времето, осигуря- категории разходи например могат да бъдат вайки предвидимост на приходите за местните изключени от разходните нужди при изравни- власти. Подходът на фискалния недостиг е срав- телните субсидии, защото се финансират нително опростен, разбираем от само себе си изключително от условни субсидии, какъвто и прозрачен за всички заинтересовани страни. е случаят с делегираните функции в България. Основната методология е неподатлива на по- Принципът на изключване означава, че след литически манипулации или преговори в процеса като определени разходи бъдат изключени както на разработване, така и на прилагане. На- при изчисляването на разходните потребно- ред с това тя осигурява подходящи стимули за сти, съответното изключване се прилага си- мобилизиране на приходи и ефективност на раз- метрично към приходната или финансовата ходите на местните власти. част. По този начин, ако нуждите от разходи 52. Препоръчва се фондът от бюджетни за делегирани функции са изключени от раз- средства за изравнителни субсидии да бъде ходната част, средствата от субсидиите за основан на ясна формула. Преминаването от делегирани функции също трябва да бъдат из- ___________________________________ Причината за това е, че капиталовите нужди обикновено са по-сложни, обемни и непостоянни и като цяло е по-добре да се посрещат 25  отделно чрез използване на субсидии за капиталови инвестиции. 38 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България ключени от частта за фискалния капацитет. допускане могат да се правят от държавните И обратно, ако такива разходи са включени в органи в бъдещи периоди. оценката на потребностите за изравняване, 57. Следващата стъпка е избор на функции например защото не се финансират с целеви за индивидуална оценка на разходите, като субсидии, тогава „принципът на включване“ се акцентира върху най-значимите от тях. ще изисква отчитане на целевите субсидии Основните функции се определят чрез изчис- при измерването на фискалния капацитет. ляване на техните дялове в общите разходи на 55. Включването или изключването на де- местните власти. Останалите функции могат легираните дейности при оценката на раз- да бъдат групирани в категорията „всички ос- ходните нужди зависи от цялостния план танали“. Изборът на прагово ниво на значимост за реформиране на системата от субсидии. включва някои практически съображения, вклю- Окончателното решение за включването или чително наличието на данни. изключването на „делегираните“ функции ще 58. Третата стъпка е да се идентифицират зависи от вида на реформите, които евенту- свързани с търсенето фактори, обуславящи ално ще бъдат предприети по отношение на различията в разходите. Тези фактори трябва настоящите целеви субсидии. Ако те бъдат да отговарят на определени критерии, включи- преустановени, тогава ще бъде необходимо да телно: (а) да се фокусират върху търсенето при се включат всички делегирани функции. Ако целе- определянето на разходната отговорност, кое- вите трансфери бъдат преобразувани в услов- то означава, че трябва да се основават на по- ни блокови субсидии, тогава може да се следва требителското търсене, а не на капацитета принципът на изключване или включване. Тъй или предлагането; (б) да отразяват икономиче- като обаче няма гаранция, че условните блокови ски обоснована връзка между предоставяните субсидии ще покрият всички нужди от разходи услуги и техните потребители и да са свързани с за делегирани функции, би било по-разумно да се конкретни функции на местното управление; (в) приложи принципът на включване. Съответно да са устойчиви на политически манипулации – в оценката на разходните нужди за определяне на идеалния случай данни за тях следва да се съби- фискалния недостиг ще включва потребности- рат стриктно от независима статистическа те от разходи за делегирани функции, а измерва- служба, да са публично достъпни и да подлежат нето на фискалния капацитет ще включва сред- на оценка на качеството; (г) да са универсални, ствата, получени по линия на условните блокови т. е. да са достъпни за всички местни власти; и субсидии. (д) да са предмет на редовна актуализация. 56. Първата стъпка при оценката на разход- 59. Четвъртата стъпка е провеждане на ните нужди е определянето на техния общ бю- регресионен анализ за прогнозиране на по- джетен пакет въз основа на най-актуалните требностите от разходи за всяка местна исторически стойности. На практика, когато услуга. Потребностите от разходи, свързани се прави оценка на потребностите от разходи, с всяка местна услуга, могат да бъдат движени от съществено значение е да се определи този от един или повече фактори. Изборът на пра- общ пакет, за да се гарантира, че оценените по- вилния брой независими променливи изисква требности остават в рамките на ограничени- възможно най-добра спецификация на модела, ята на съществуващия бюджет. По този начин която да максимизира коригирания R2. Резул- може да се приеме, че общите потребности от татите трябва да бъдат потвърдени с данни разходи за местните власти няма да надхвър- за разходите на местните власти и икономи- лят техния бюджет. Освен това е разумно да се ческа преценка. Изчислените коефициенти на приеме, че потребностите от разходи за всяка въздействие ще отразяват стабилна връзка функционална категория са съвкупните истори- между разходите и независимите променливи чески разходи на всички местни власти за тази и по този начин ще се изключи вероятността категория. Този исторически подход гарантира да се променят рязко между отделните години достъпност и прави ненужна външната прецен- при отсъствие на големи промени в разпреде- ка за важността на функциите. Промени в това лението на разходните отговорности. Въпре- Глава 2. Фискални отношения между централната и местните власти 39 ки това ще бъде необходимо оценките да се ак- за множествена линейна регресия, като се из- туализират редовно, например на всеки 3 до 5 числи относителният размер на всяка мест- години. на власт в общите прогнозни стойности и се 60. Петата стъпка е изчисляване на разход- умножи по стойността на националната раз- ните нужди за всяка основна функция и тях- ходна цел за съответната местна услуга. Тази ната обща сума. Това се прави при използване стъпка може да бъде представена чрез следно- на резултата, прогнозиран чрез формулата то уравнение: където  азходни нужди са потребностите от разходи за всяка от местните услуги, избрани за • Р включване в подхода на фискалния недостиг.  G (i) се отнася за всяка от местните власти от съответното ниво. • L  рогнозни разходни нужди се отнася за оценката, получена от множествения линеен регре- • П сионен анализ за съответната местна услуга.  ационални целеви разходи (s) е индикативната прогноза, определена от МФ за съответна- • Н та местна услуга през референтната година. След това може да се получи общата сума на като равна на сумата от всички отделни раз- разходните нужди, която трябва да се вземе ходни потребности за всички допустими мест- предвид в уравнението за фискалния недостиг ни услуги: където  азходни нужди LG (i) са съвкупните оценки на потребностите от разходи за дадена едини- • Р ца на местното самоуправление.  азходни нужди са потребностите от разходи за всяка категория местни услуги, избрани • Р за включване в подхода на фискалния недостиг.  G (i) се отнася за всяко от местните управления от съответното ниво. • L 61. Измерването на фискалния капацитет капацитет се добавят и блоковите или услов- включва приходите от собствени източни- ните субсидии. ци и евентуално условните субсидии. Фискал- 62. Първата стъпка в оценката на фискал- ният капацитет включва потенциалните при- ния капацитет е определянето по вид на ходи от собствени данъци и споделени приходи, както и условните субсидии. За условните суб- приходите, които подлежат на изравнява- сидии могат да се използват действителни не. Няколко принципа оказват влияние върху суми, тъй като централните правителства това кои местни приходи следва да подлежат контролират събирането им. Ако делегира- на изравняване. На първо място, фискалното ните функции са включени в изравнителната изравняване обхваща само текущите (а не ка- субсидия, тогава и към оценката на фискалния питаловите) приходи, тъй като е свързано с 40 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България текущите разходни нужди. Второ, изчислява- прилага средната за страната данъчна став- нето на фискалния капацитет изисква прилага- ка за всеки данъчен компонент към съответ- нето на симетричните принципи на включване ната местна данъчна основа. Оценката на или изключване. Ако определени разходи са из- приходите показва какви приходи би събрало ключени от изчисляването на потребности- всяка местна власт при средно ниво на фискал- те, съответното изключване се прилага към ни усилия. Когато липсва информация за мест- приходната част, свързана с тази разходна ните данъчни основи и ефективните данъчни дейност. ставки, регресионният анализ може да помогне 63. Потенциалните приходи от собствени за прогнозиране на потенциалните приходи, източници включват само тези, по отно- като се използват косвени променливи вместо шение на които местните власти полагат действителните данъчни основи. Например усилия за събиране. Различните степени на при имуществените данъци може да се направи данъчно усилие зависят от: (а) работата на ад- регресия с действителните приходи от иму- министрацията по отчитането, проверките ществени данъци за всяка юрисдикция като и събирането на данъците; и (б) прилаганите зависима променлива и данъчните оценки на данъчни ставки и освобождаване от данък, раз- имотите като обяснителна променлива, при решени от закона. Собствените приходи следва което коефициентите отразяват приходния да включват всички местни данъчни и неданъч- потенциал за всяко местно управление и за все- ни приходи като такси и налози, като обикнове- ки данък. но данъчните приходи се оценяват по-лесно. Ако 66. Изчислените регресионни коефициенти потенциалните неданъчни приходи са твърде за приблизителните показатели на данъч- трудни за оценка, те могат да не се включват ната основа се отнасят за „средно“ ниво на при изчисляването на фискалния капацитет. данъчно усилие, отразяващо всички решения, Приходите от споделени данъци, ако има та- които местните власти вземат по отноше- кива, могат да се вземат директно за част от ние на избора на данъчна политика и ефектив- фискалния капацитет поради допускането, че ността на данъчната администрация. Пре- местните власти не могат да променят разме- димството на това е, че не се наказват онези ра им, променяйки своето поведение. Единстве- местни власти, които полагат усилия над сред- ният безусловен трансфер, който не следва да ното ниво. бъде част от измерването на фискалния капа- 67. Последната практическа стъпка изис- цитет, е самата изравнителна субсидия. ква измерване на хоризонталния фискален 64. Оценката на фискалния капацитет недостиг и изчисляване на окончателния следва да се ръководи от няколко принципа. размер на изравнителните субсидии. Фискал- Първият принцип е, че методът за изчисля- ният недостиг се изчислява като разлика меж- ване на приходния потенциал трябва да бъде ду фискалния капацитет и потребностите опростен, но достатъчно точен, за да поз- от разходи, при което юрисдикциите с поло- волява да бъде обхванат по най-добрия начин жителна разлика не могат да кандидатстват целият приходен потенциал и да не оставя за изравнителни субсидии. След това за тези, място за субективна преценка. Необходимо е които отговарят на условията за получава- също така да се запазят правилните стиму- не на субсидии, се изчислява „относителният ли, т. е. приходният потенциал не трябва да фискален недостиг“ като дял на фискалния не- наказва тези, които полагат по-големи усилия достиг на всяка местна власт от общия фиска- и събират повече приходи. И накрая, резулта- лен недостиг. Последната стъпка е разпреде- тите не трябва да подлежат на манипулация и лянето на изравнителните субсидии, което трябва да се основават на достъпни и прове- може да се извърши чрез умножаване на отно- рими данни. сителния фискален недостиг на всяка единица 65. Подходът RRS за оценка на фискалния на местното самоуправление по общия фонд капацитет изглежда по-подходящ за Бълга- от бюджетни средства за изравнителни суб- рия предвид наличието на данни. Този подход сидии (вж. Таблица 2). Глава 2. Фискални отношения между централната и местните власти 41 Таблица 2. Стъпки при прилагане на подхода на фискалния недостиг Стъпка 1. Определяне на фискалния дисбаланс Фискален = Фискален капацитет – Разходни нужди недостиг = Потенциал за собствени приходи + Споделени приходи + Други субсидии (които трябва да бъдат включени) – Разходни нужди За всеки регион, който има положителен фискален недостиг, се задава: Фискален недостиг = 0 Стъпка 2. Определяне на относителния фискален дисбаланс Относителният фискален дисбаланс представлява относителният размер на фискалния недостиг на всяка местна власт като дял от съвкупния фискален недостиг на всички отговарящи на предварителните условия местни власти. Относителен фискален недостиг i = Фискален недостиг i / Ʃ i Фискален недостиг i Стъпка 3. Изчисляване на изравнителна субсидия Определяне на изравнителната субсидия към местната власт i като: Субсидия към местната власт i = Относителния фискален недостиг i х Общия размер на наличните средства за изравнителни субсидии 2.4.4. Субсидии за капиталови е оценката за недостига в инфраструк- турния капитал на община i (например в сравне- разходи ние с нормативния стандарт за цялата стра- 68. Субсидиите за капиталови разходи биха на), а α е процентът от наличните ресурси могли да помогнат за преодоляване на ис- (фонда за капиталови трансфери, CTRF) който торически формиралите се дисбаланси по ще бъде заделян всяка година за преодоляване отношение на инфраструктурата, като съ- на регионалните исторически различия в раз- щевременно отговорят на местните нужди пределението на инфраструктурния капитал. от нова или заместваща инфраструктура. За да се гарантира достъпността на този вид Местните нужди ще зависят главно от броя на субсидии, α трябва да позволява компенсиране населението и размера на територията, как- на част от общия дефицит в обществения ин- то и от различията в местните възможности фраструктурен капитал всяка година. Залича- за набиране на средства за инвестиции чрез ването на всички съществуващи исторически заеми и бюджетни излишъци. разлики в наличната инфраструктура в рамки- те само на един период вероятно би било невъз- 69. Капиталовите субсидии следва да отчи- можно да се постигне. По-реалистично е да се тат съществуващите различия в терито- очаква, че това ще отнеме дълго време. След риалното разпределение на обществената определен период обаче няма да има нужда от инфраструктура. За да се преодолее относи- този компонент на капиталовите трансфери, телната историческа неравномерност в те- тъй като съществуващите исторически раз- риториалното разпределение на публичната личия ще бъдат заличени. Една от последиците инфраструктура с помощта на капиталови от прилагането на компонент α е, че той може трансфери, може да се приложи следната фор- да позволи да се премахне сега прилаганият ком- мула: понент на формулата, осигуряващ допълнител- ни средства в подкрепа на по-малките общини. Вторият, основен и постоянен компонент на капиталовите субсидии трябва да има за цел да помогне на общините да покрият настоящите където е капиталовата субсидия за прео- и бъдещите си нужди от нова капиталова ин- доляване на историческите различия в община , фраструктура и подмяна на остарелия фонд. 42 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България 70. Дизайнът на субсидиите за капиталови 71. Разпределянето на средствата за капи- разходи може да се различава по степента на талови субсидии не трябва да става на случа- гъвкавост при тяхното използване. Капита- ен или субективен принцип, а да се основава ловите субсидии могат да бъдат специфични на предварително установени формули. Пра- безвъзмездни средства, базирани на проекти, вителството би могло също така да даде въз- които се управляват стриктно от ресорните можност за провеждането на състезателен министерства, или блокови капиталови субси- процес с ясни процедури за кандидатстване.27 дии, които предоставят на поднационалните Макар да съществуват различни формули, те власти възможности за по-голяма гъвкавост. като цяло използват показатели, които отра- зяват в голяма степен нуждите (например брой Препоръчва се тези два подхода да същест- потребители и територия), фискалния капа- вуват паралелно в зависимост от целите на цитет или общата способност за финансира- централното правителство и естеството не на капиталови проекти със собствени или на проектите.26 В някои случаи от местните заемни ресурси. След това тези показатели се власти може да се изисква да предоставят обединяват във формула за претеглен индекс, част от средствата за капиталовата субси- подобно на приетия в България подход, като от- дия в зависимост от техния фискален капаци- носителните тегла отразяват степента на тет. Отделно от това, дизайнът на капитало- важност, която се отдава на всеки показател. вите субсидии не трябва да създава очаквания, Алтернативно на този подход е прилагането на че те ще бъдат единственият източник на „точкова система“, каквато се използва напри- местни капиталови инвестиции. Вместо това, мер във Виетнам. В този случай се присъждат субсидиите за капиталови разходи трябва да точки за отделни показатели като население, допълват излишъците в местните бюджети и площ или степен на развитие, след което се провеждането на разумна заемна политика в съ- сумират точките на всички местни власти. ответствие с т. нар. „златно правило“ (което Накрая на всяко местно управление се разпреде- гласи, че заемни средства се използват само за ля дял от фонда за капиталови субсидии в зави- капиталови инвестиции). симост от присъдените му точки. Каре 4: Международни практики и примери за проектиране на субсидии за капита- лови разходи Международният опит в проектирането на и здравеопазване. Опитът на отделните капиталови субсидии показва, че се използ- страни се различава в няколко аспекта. Що ват голямо разнообразие от подходи. Пове- се отнася до механизма, използван за раз- чето държави използват някаква форма на пределяне на капиталовите трансфери, оп- капиталови трансфери в подкрепа на под- итът на страните варира от субективни националните правителства за конкретни решения до формализирани подходи, използ- секторни разходни области като пътна ин- ващи предварително установени формули. фраструктура, водоснабдяване и пречист- Що се отнася до степента на гъвкавост при вателни станции за отпадни води, транс- използването на капиталови субсидии, опи- порт, жилищно строителство, образование тът на страните варира по сходен начин ___________________________________ От гледна точка на институционалната архитектура би било желателно програмата за капиталови субсидии да бъде дефинирана 26  като Публична инвестиционна програма (ПИП), интегрирана в Средносрочната бюджетна рамка или многогодишен бюджет, който да обхваща цялата бюджетна система. Недостатък на използването на конкурсни процедури е, че на практика те могат да изключат местните власти с по-нисък 27  административен капацитет от изготвянето на предложения и кандидатстването за средства. Ето защо, ако се използват конкурсни процедури, е наложително да се осигурят средства и техническа помощ за по-бедните местни власти, за да могат да се конкурират на равноправна основа. Глава 2. Фискални отношения между централната и местните власти 43 от най-малко гъвкавите „субсидии, базирани щатите за държавните училища се основа- на проекти“ до неограничени по размер сред- ва на дела на всеки щат/територия в броя ства, предоставяни като част от трансфе- на записаните в държавните училища. При ра на общи приходи. недържавните училища разпределението се основава на броя на учениците от недър- Разнообразието от подходи затруднява об- жавните училища, записани във всеки щат общаването и извличането на поуки, полезни или територия. В случая с капиталовите за всяка страна, която се опитва да подо- субсидии за пътно строителство една ос- бри системата си за капиталови субсидии. новна програма, администрирана от Минис- С риск от прекомерно опростяване ще по- терството на транспорта и регионалните сочим, че обикновено държавата разполага служби (програма „Черни точки“), предос- с набор от различни капиталови субсидии, тавя финансова помощ за подобряване на които се финансират с целеви средства в физическото състояние или управлението рамките на конкретни категории капитало- на участъци, характеризиращи се с висока ви разходи в националния бюджет и изискват честота на катастрофите със смъртни определено ниво на съфинансиране от стра- случаи или сериозни наранявания, и се изпъл- на на поднационалните правителства; сред- нява въз основа на подбор на индивидуални ствата се разпределят или по обективна проекти. Втората програма, която се уп- формула, или на базата на конкретен проект равлява по формула, предоставя капиталови въз основа на отговарящи на изискванията субсидии за строителство на пътища на предложения. щатските и местните власти. Формулите В Австралия специфичните субсидии за включват различни фактори, като напри- капиталови разходи обхващат голям брой мер население и дължина на пътя. области, включително образование, здра- В Канада капиталовите субсидии са отно- веопазване, социална сигурност и благосъс- сително скромни в сравнение с общите суб- тояние, жилищно строителство и пътища. сидии (включително субсидиите за здравео- Тези трансфери обикновено се админист- пазване и социална закрила, изравнителните рират от съответното министерство на субсидии и финансирането по териториална федералното правителство, а техният ди- формула). Традиционно някои от капитало- зайн обичайно включва формула, използвана вите субсидии се включват във федерал- за разпределение на средствата, както и ния бюджет, което позволява споделяне на процес на кандидатстване за одобрение. разходите за инфраструктурни проекти на Например капиталовите субсидии за обра- провинциите или на местните власти като зование се администрират от Министер- например строителството на магистрали ството на образованието, а тези за пъти- от Transport Canada (министерството на ща – от Министерството на транспорта и транспорта във федералното правител- регионалните служби. В случая с образова- ство на Канада). Канадският парламент нието капиталовите субсидии са предназ- също подкрепя финансирането на инфра- начени както за „държавни училища“, така структурата чрез Фондацията за страте- и за „недържавни училища“. В държавния гическа инфраструктура, която съчетава сектор капиталовите средства от прави- частно и публично финансиране за големи телството се обединяват с тези на щата инфраструктурни проекти. На разположе- и приписването на федералните средства ние на провинциите и териториите е и фи- към отделни проекти е до голяма степен но- нансиране за подпомагане изграждането на минално. В недържавния сектор разпределе- достъпни жилища за жители с ниски и сред- нието на средствата на правителството ни доходи. Зеленият общински спомагателен реално се основава на оценката на проекти- фонд и Зеленият общински инвестиционен те. Разпределението на средствата между фонд също подкрепят проекти за енергий- 44 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България на и водна ефективност. Финансирането бедността на национално равнище, измере- обикновено се договаря на многогодишна на чрез многомерния показател на бедност, база (най-често за пет години) и въз основа който е претеглена сума от пет показателя, на двустранните споразумения между феде- включително доход на глава от население- ралното правителство, правителствата на то, образователно равнище, жилищна площ, провинциите и териториите. канализация и наличие на електричество за готвене. В Мексико основните капиталови транс- фери са по линия на Фонда за вноски в соци- В Бразилия основният капиталов трансфер алната инфраструктура (FAIS), който е раз- се отпуска от Държавния инвестиционен делен на два подфонда на щатско и местно фонд (FINEST), чиято цел е да намали регио- равнище. Субсидии за капиталови разходи налните неравенства като насърчава щати- се предоставят за проекти в областта на те, чийто ИЧР е под средния за страната, да питейната вода, канализацията, отвежда- инвестират във физическа инфраструктура нето на води и тоалетните; електричест- за транспорт, енергетика, комуникации и вото в селските райони; основната здравна канализация. Фондът за развитие и поддър- инфраструктура; основната образователна жане на основното образование (FUNDEB) се инфраструктура; жилищното строител- разпределя между щатите в зависимост от ство, селските пътища и производствена- дела на учениците в тях, като 40 процента та инфраструктура. Ресурсите се разпре- от средствата могат да се използват за из- делят в зависимост от относителния дял граждане и поддръжка на училища, както и за на всеки щат в степента и дълбочината на оборудване. 2.4.5. Общинска субсидия преустановени. Непланираните субсидии за местните власти обикновено обслужват две за зимно поддържане цели и следователно се състоят от два компо- и снегопочистване на нента: спешна помощ след природни бедствия общинските пътища и дискреционно финансиране за „запълване на 72. Системата за бюджетни субсидии мо- дупки“. Компонентът за спешна помощ на об- же да бъде оптимизирана, като се премахне щините за възстановяване след природни бед- субсидията за снегопочистване и тези раз- ствия следва да бъде официално структуриран ходи се включат в общата изравнителна суб- като постоянен компонент на системата от сидия. Това не само би опростило сегашната бюджетни субсидии. Това би могло да стане система, но и би позволило да се вземе изцяло чрез ясно определяне на процедури за това как под внимание фискалният капацитет на от- местните власти могат да получат помощ делните местни власти да се справят с тези при бедствия и как средствата ще бъдат от- разходни нужди. Ако тази субсидия бъде запа- пускани. Вторият компонент обаче, състоящ зена, би било важно да се вземат предвид раз- се от непланирани субсидии за „запълване на ликите във фискалния капацитет, тъй като в дупки“ след искане за допълнителни средства противен случай всички български граждани от страна на местните власти, следва да биха субсидирали жителите на богатите об- бъде преустановен. Тази практика, напомняща щини за почистване на снега и заледяванията старата съветска система на бюджетиране, през зимата. въвежда меко бюджетно ограничение за мест- ните власти, пораждайки редица порочни сти- мули, които водят до намаляване на усилията 2.4.6. Непланирани субсидии за събиране на собствени приходи или вредят 73. Непланираните субсидии въвеждат меко на ефективността на разходите и фискалната бюджетно ограничение и следва да бъдат дисциплина. Глава 2. Фискални отношения между централната и местните власти 45 2.5. Препоръки за реформи с цел оптимизиране на системата от бюджетни субсидии в България В краткосрочен и средносрочен рители за ефективност. Такива биха могли план: да бъдат ключови показатели за изпълнение и измерители за крайни продукти/резултати, 74. България би могла да помисли за консо- които да създават стимули за общините и лидиране на някои от настоящите субсидии предоставящите услуги на крайните потре- в единствена безусловна изравнителна суб- бители да се стремят към ефективност и да сидия. Този вид субсидия би могла да се използ- осигуряват минимален стандарт за качест- ва за текущи разходи и други нужди, например во и достъпност на всяка услуга. Изборът снегопочистване, както и за покриване на на показатели за ефективност и конкретни нуждите от капиталови разходи, въпреки че измерители на резултатите трябва да бъде би било за предпочитане да има отделна суб- внимателен, тъй като те трябва да бъдат сидия за капиталови проекти със собствени под прякото влияние на политиките и реше- критерии за разпределение предвид различно- нията на общините. то естество на нуждите от текущи разходи и инфраструктурните потребности. Подо- 77. Практиката на непланирани (ad hoc) бен род реформи биха предоставили на общи- субсидии е източник на меки бюджетни ните по-голяма свобода на действие, която ограничения и следва да бъде прекратена. да им позволи да насочат разходните си по- Непланираните субсидии представляват не- тоци към своите политически приоритети и добра практика, която крие висок риск от неотложни нужди. неефективност и разхищение на оскъдните 75. Подобна опростена изравнителна суб- бюджетни ресурси. При наличието на добре сидия за текущи нужди би могла да се ос- разработена система от бюджетни субсидии новава на подхода на фискалния недостиг, и резервен фонд за природни бедствия като който отчита едновременно нуждите от този, който функционира в България, подобни разходи и фискалния капацитет. Важно е субсидии не са необходими. разходните потребности да се оценяват 78. Мащабните програми за капиталови възможно най-обективно и изчерпателно, а разходи на общините, като стартирала- изчисляването на фискалния капацитет да не та през 2024 г., изискват надеждни процеси поражда негативни стимули по отношение на подбор и мониторинг на проектите. Съ- на местното данъчно усилие. Наред с това, ществуващата тригодишна инвестиционна решенията относно фонда от бюджетни ре- програма за общините би имала полза от под- сурси за изравняване не трябва да се вземат силване на процесите на подбор, мониторинг произволно, а да се основават на стабилна и оценка на проектите, които допълват на- във времето формула, например като дял от стоящите изисквания за финансова отчет- приходите или от избрани данъци на цен- ност и преглед на техническата документа- тралната власт. ция. Подобен род програми следва също така 76. Ако съществуващите субсидии за де- да гарантират, че не насърчават заместване легирани дейности трябва да останат в на безвъзмездните средства от ЕС, което би сила, те трябва да бъдат обвързани с изме- натоварило националния бюджет. 46 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България В дългосрочен план: ху доходите на физическите лица в допълне- ние към съществуващия национален ДДФЛ. 28 79. В перспектива може да се помисли за За да не се компрометира местното данъч- по-голяма фискална автономия на общини - но усилие, по-висока автономия на приходи- те. Това би могло да се постигне чрез споделя- те може да бъде предоставена само на онези не на приходите от един от данъците, нала- общини, чието данъчно усилие (включващо гани от централната власт, например ДДФЛ, както данъчните ставки, така и събирае- или чрез предоставяне на местните власти мостта на данъците) надхвърля определен на правомощия да налагат местен данък вър- праг. ___________________________________ Местните власти обаче трябва да вземат предвид риска от данъчен арбитраж между юрисдикциите, който може да възникне при 28  комбиниран ДДФЛ поради по-високата данъчна тежест върху труда в общините, които потенциално биха избрали този вариант. Глава 2. Фискални отношения между централната и местните власти 47 Глава 3: Общински разходи 48 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България 3.1. Отговорности на общините и децентрализация на разходите 1. България се отличава с ниска степен разование, здравеопазване и социална закрила, на децентрализация по отношение на раз- при които държавата запазва правомощията ходите.29 През последното десетилетие об- си за определяне на политиките и се стреми щинските разходи възлизат средно на 20 про- да осигури минимален стандарт на услугите за цента от разходите на сектор „Държавно всички граждани. За разлика от тях местните управление“ (или 7 процента от БВП), което дейности са услуги, които общините избират е под средната стойност за ЕС. Въпреки раз- да предоставят в зависимост от собстве- личните стратегии за децентрализация, де- ните си ресурси, местните условия и приори- лът на общинските разходи в общите публич- тети. Те включват жилищно настаняване, об- ни разходи не успява да отбележи значително ществени услуги, опазване на околната среда нарастване. Общинските разходи показват и културни и религиозни дейности. Общините разнопосочна динамика през годините, като могат също така да съфинансират всяка де- легирана дейност като използват собствени достигат своя връх в средата на 2010 г. бла- приходи. Делът на делегираните дейности в годарение на притока на средства от ЕС и общите разходи на общините е нараснал от 48 отбелязват спад по време на икономически процента през 2014 г. до 62 процента през 2023 кризи, включително по време на пандемията г., което отразява нарастващата зависимост от COVID-19 и руската инвазия в Украйна. на общините от субсидии от централното 2. Разходните отговорности на общините правителство. Общините в България разпола- се разделят на две основни категории: де- гат с ограничена разходна автономност, като легирани и местни (вж. Каре 5). Делегираните само 10-15 процента от приходите могат да дейности включват ключови услуги като об- бъдат използвани за местни инвестиции. ___________________________________ ЕС измерва степента на децентрализация на разходите чрез дела на поднационалните разходи в общите държавни разходи: висока (35- 29  100 процента), средна (27-34 процента), ниска (20-26 процента) и много ниска/почти липсваща децентрализация (0-19 процента). Глава 3: Общински разходи 49 Каре 5. Делегирани и децентрализирани обществени услуги Делегираните дейности, които централ- територия, комунални дейности: услуги ното правителство финансира, попадат в по почистване, поддръжка на общинската обхвата на следните функции на местната собственост в урбанизираната терито- власт: рия (напр. паркове и зелени площи), изграж- • О  бщи публични услуги (т. е. заплати на кме- дане и реконструкция на водопроводни тове, общински съветници и други служи- системи в урбанизираните райони, орга- тели на местната администрация); низация на паркирането и безопасност на движението, системи за видеонаблюде-  бразование (персонал в детски градини, • О ние; начални и средни училища); Общинска пътна и улична мрежа: изгражда- •   оциална защита, подпомагане и грижи • С не, поддържане, ремонт и реконструкция (дневни центрове за хора с увреждания, на пътната мрежа и на всички улици и при- приюти, кризисни центрове, защитени лежащата им наземна и подземна инфра- домове за майки с бебета и хора с увреж- структура в населените места; дания, домове за деца от семеен тип и др.); Социални услуги: домове за възрастни или •  за възрастни хора с увреждания, дневни  дравеопазване (персонал в детските гра- • З центрове в общността, услуги от рези- дини, лекари в училищата, здравни медиа- дентен тип, домашен асистент; тори, работа по превенция на употребата на наркотици и др.); Култура: управление и финансиране на кул- •  турни институти (музеи, театри, библио-  тбрана и сигурност (полицейски инспек- • О теки), читалища; тори, комисии за борба с трафика на хора, работа с малолетни и непълнолетни прес- Съоръжения за отдих, спорт и туризъм; •  тъпници); Опазване на околната среда и рационално •  • К  ултура, спорт, отдих и религия (персонал използване на природните ресурси; в музеи, художествени галерии, културни Защита при бедствия; •  институции и читалища). Управление на общинската собственост, •  От друга страна, широк спектър от публич- общински предприятия; ни услуги са децентрализирани към общини- Общинска финансова администрация; •  те, включително: Икономически дейности и услуги: пазари, •  Организация и развитие на общинската •  обществен транспорт, бизнес паркове. Източник: Решение на Министерския съвет за подобряване на стандартите за делегирани дейности с натурални и стойностни показатели за 2024 г.; НСОРБ (2023 г.) 3. Делегираните услуги се финансират чрез за образование, които представляват 70 про- целеви субсидии от държавата, по отноше- цента от общия размер на субсидиите, залег- ние на които общините разполагат с ограни- нали в бюджета за 2024 година. Субсидиите за чена свобода на действие. Този вид субсидия делегирани дейности са целеви и не могат да се определя ежегодно в държавния бюджет въз се използват за други услуги. Общините имат основа на единни стандарти за финансиране и ограничена свобода на действие по отношение различни показатели. С тези средства се фи- на конкретния размер на средствата, които нансират текущите разходи за образование, следва да бъдат прехвърлени на техните вто- здравеопазване, социални услуги, общинска ад- ростепенни разпоредители с бюджетни кре- министрация, отбрана и сигурност и иконо- дити (например училища, социални домове, кул- мически дейности. Преобладават разходите турни институции). 50 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България 4. Законът установява няколко фискални джети, разумен ръст на разходите, устойчив правила за балансите по общинските бю- общински дълг и разумна тежест на обслужва- джети, разходите и дълга, които са в съот- нето на дълга (вж. Каре 6). Целта на тези прави- ветствие с общите правила за управление и ла е да осигурят контрол и баланс на фискална- общата фискална дисциплина. В частност, та автономия на общините, така че техните Законът за публичните финанси предвижда резултати да не застрашават общата финан- средносрочно балансиране на общинските бю- сова стабилност. Каре 6: Бюджетни правила за общините (Закон за публичните финанси): 1. С  редносрочната цел на общинския бю-  оминалната стойност на гаранциите 5. Н джет е балансирано бюджетно салдо на по общинския дълг не може да надвишава касова основа. 5 на сто от общия размер на приходите 2. С  редният темп на нарастване на раз- и изравнителната субсидия съгласно по- ходите за местни дейности в общин- следния отчет за изпълнението на бю- ските бюджети за прогнозния средно- джета на общината. срочен период не трябва да надвишава  огато предстоящо плащане по съ- 6. К средния темп на нарастване на отче- ществуващ дълг, подлежащ на рефи- тените разходи за местни дейности нансиране, е дължимо преди датата за последните четири години. По-висок на поемане на рефинансиращия дълг, темп на нарастване на разходите се до- общината е длъжна да задели паричен пуска само ако е компенсиран с допълни- резерв за предстоящото плащане по телни мерки, водещи до увеличаване на съществуващия дълг. бюджетните приходи. Допълнителните (1) Ограничението по ал. 1 не включва мерки следва да водят до устойчиво на- общинския дълг от временни безли- растване на собствените приходи на хвени заеми и заеми, предоставени общината и не следва да имат еднокра- от други лица от сектор „Държавно тен характер. управление“.  ерките, които водят до трайно на- 3. М (2) Със закона за държавния бюджет за маляване на бюджетните приходи на съответната година може да се оп- общината, трябва да бъдат компенси- редели максимален размер на дълга, рани с мерки за трайно намаляване на който може да бъде поет от общи- разходите. ната през бюджетната година, из- 4. Г  одишното обслужване на общинския вън ограниченията по ал. 1 и извън дълг за всяка община не може да над- случаите по ал. 5, за авансово фи- хвърля 15 на сто от средния размер на нансиране на плащания по проекти, собствените приходи на общината и финансирани със средства от Евро- изравнителната субсидия за последни- пейския съюз. те три години. Глава 3: Общински разходи 51 3.2. Общи тенденции в общинските разходи30 5. През последното десетилетие общите тъй като минимална работна заплата полу- разходи на общините варират между 17 и чават около 20 процента от служителите в 21 процента от общите разходи на сектор местната администрация.32 Растежът на ка- „Държавно управление“. През 2023 г. общин- питаловите разходи е най-често спорадичен и ските разходи представляват 20 процента от силно зависим от фактори като наличието на разходите на сектор „Държавно управление“ в активни инфраструктурни проекти и техния България (еквивалент на 7,7 процента от БВП), напредък, алтернативните възможности за което е малко по-високо от нивата преди пан- финансиране (като средства от фондове на ЕС) демията (вж. Графики 22.а и 22.б). Общинските и приоритетите на местната власт. разходи достигат своя връх в средата на 2010 7. Общините в България изразходват пове- г. благодарение на усвояването на средства от че средства за възнаграждения на служите- ЕС в края на програмния период 2007-2013 г., а лите и по-малко за местни капиталови про- през последните години показват тенденция на екти в сравнение със своите аналози от ЕС. устойчиво нарастване (вж. Графика 22.б). През През 2023 г. заплатите и междинното потреб- последното десетилетие малките общини от- ление представляват почти 80 процента от белязват среден годишен ръст на разходите общинските разходи (вж. Графика 23.б), което е от 8,8 процента при 10,9 процента за големите общини (вж. Графика 22.в),31 като ръстът при повече от средните за ЕС 53 процента. Макар големите общини отразява нарастването на че текущите разходи на общините в България броя на населението и произтичащото от това са сравними със средните за ЕС, общините в по-голямо търсене на публични блага. други държави от ЕС отделят повече средства за някои текущи разходи, например тези за со- 6. Недискреционните разходи и най-вече за- циални помощи. Капиталовите разходи на бъл- плащането на служителите са доминиращо гарските общини са по-високи от средните за разходно перо в общинските бюджети. През ЕС, но са по-ниски от тези на общините в Румъ- 2023 г. общините отделят около 50 процента ния, Гърция и Унгария (вж. Графика 23.д). от бюджетите си за заплати и възнаграж- дения, 23 процента за стоки и услуги и 19 про- 8. През последното десетилетие малките цента за капиталови разходи. Средствата за общини са отделяли по-голям дял от бюдже- заплащане на служителите са нараснали от 2,8 тите си за капиталови разходи в сравнение процента от БВП през 2013 г. до 3,9 процента със средните и големите общини. Най-нисък през 2023 г., което до голяма степен отразя- (и намаляващ) дял на капиталовите разходи има ва политиките за повишаване на заплатите в община Сливен. Повечето общини отделят публични сектори като образование, здравео- около половината от бюджетите си за запла- пазване и сигурност. За разлика от общините, ти, като Столична община изразходва най-мал- централното правителство заделя 46 процен- ко средства за заплащане на своите служите- та от бюджета си за субсидии, 22 процента ли (36 процента) и същевременно най-много за за заплащане на служителите и 16 процента субсидии (15 процента) сред големите общини. за капиталови разходи. Разходите за персонал Докато разходите за заплати нарастват рав- нарастват по-бързо на общинско, отколко- номерно, годишният ръст на капиталовите то на централно равнище (вж. Графика 23.е). разходи варира значително – от 14,1 процента Принос за тази тенденция имат годишните в големите общини до 10,3 процента в средни- увеличения на минималната работна заплата, те и под 6 процента в малките общини. ___________________________________ В тази глава е използван изчерпателен набор данни от база данни BOOST на Световната банка, съставена с помощта на данни от 30  Министерството на финансите на България. 265-те общини в България са категоризирани в три групи въз основа на броя на населението: малки (под 30 000 жители), средни 31  (30 000 – 100 000 жители) и големи (над 100 000 жители). Последната категория включва осем големи общини, които са анализирани поотделно. https://www.capital.bg/politika_i_ikonomika/pazar-na-truda/2024/10/23/4692465_okonchatelno_minimalnata_zaplata_stava_1077_lv_ot/ 32  52 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България Графика 22. Тенденции в общинските разходи  бщински разходи (процент от разходите а. О б. Централни и общински разходи (% от БВП) на сектор „Държавно управление“) 30 20 15 Процент от БВП 25 Процент 20 10 15 5 10 0 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Централни Общински  ял на публичните разходи по големина на в. Д Общински разходи: Среден годишен ръст на г.  общината (в проценти от общия размер) разходите (2013-2023 г.) 12 100% 11 80% 10 60% 9 40% 8 20% 7 0% 6 5 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 4 София Малки Средни Големи Малки Средни Големи София  одишен ръст на разходите за издръжка и д. Г  однационални разходи (процент от общите е. П инфлация (ИПЦ), проценти държавни разходи) в ЕС, 2023 г. 25 70 20 60 50 15 40 10 30 20 5 10 0 0 -5 Швейцария Белгия Швеция Германия Финландия Австрия ЕС-27 Норвегия Нидерландия Полша Естония Франция Словения Унгария Люксембург Ирландия 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Дания Испания Исландия Чехия Хърватия Латвия Италия Литва Румъния България Словакия Португалия Гърция Кипър Малта Ръст на разходите за издръжка Инфлация Източник: Фискална база данни BOOST на Световната банка, Евростат и НСИ. Бележка: 265-те общини в България са категоризирани в три групи в зависимост от броя на населението: малки (под 30 000 жители), средни (30 000 – 100 000 жители) и големи (над 100 000 жители). Глава 3: Общински разходи 53 Графика 23. Общински разходи по икономическа класификация  ентрални и общински разходи по икономическа а. Ц  бщински разходи по икономическа класификация б. О класификация, 2023 г., % от общите разходи (% от БВП) 100% 10 80% Процент от БВП 60% 5 40% 20% 0% 0 Централни Местни Други* 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Заплати и възнаграждения Трансфери и субсидии Заплати и възнаграждения Трансфери и субсидии Капиталови разходи Лихви Стоки и услуги Лихви Стоки и услуги Капиталови разходи Източник: База данни Boost, Световна банка и НСИ. Бележка: *Други включва социалноосигурителни институции и фондове, както и разходи, свързани с отбраната.  ринос към растежа на реалните публични в. П  бщински разходи по икономическа класификация, г. О разходи, 2013-2023 г. средно за 2013-2023 г., % от общите разходи 100% 5% 0% 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Големи Средни Малки София Капиталови разходи Лихви  аплати и възнаграждения З Стоки и услуги Трансфери и субсидии Заплати и възнаграждения Капиталови разходи Трансфери и субсидии Стоки и услуги ОБЩО Лихви Източник: Eurostat. Източник: База данни BOOST, Световна банка. Структура на общинските разходи в България д.   ъст на разходите за персонал в сравнение е. Р и в ЕС, 2023 г. (% от общите разходи) с ръста на заплатите, 2013-2023 г., % 100% 30% 80% Процент 20% 60% 40% 10% 20% 0% 0% България Латвия Хърватия Гърция Естония Латвия Литва Унгария Полша Румъния Словакия ЕС-27 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Заплати на служителите Междинно потребление Ръст в плащанията за общински персонал Капиталови инвестиции Социални помощи  Ръст в разходите за персонал от държавния Други текущи разходи Лихви бюджет Субсидии Дължими капиталови трансфери Ръст на заплатите Източник: База данни BOOST, Световна банка. Източник: Министерство на финансите, НСИ. 54 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България 9. Капиталовите разходи на местно равни- падат 37 процента от общите общински ще се колебаят значително през годините, разходи (вж. Графика 24). Разходите за жи- което се обуславя от големината на субсиди- лищно строителство, благоустройство, ко- ите от централното правителство и усвое- мунални услуги и опазване на околната среда ните фондове от ЕС. Съответно вариациите (21 процента), социална защита (13 процен- в местните разходи се дължат главно на капи- та) и икономически дейности (10 процента) таловите разходи (вж. Графика 23.в). В периода са следващите по големина разходни кате- 2019-2022 г. ръстът на разходите обаче е бил гории. Образованието, социалната закрила свързан предимно с увеличените текущи разхо- и икономическите дейности взети заедно ди, отразяващи мерките за борба с пандемия- формират 80 процента от ръста на общин- та и преодоляване на ценовия шок. Инфлацията ските разходи през последното десетиле- стимулира общинските разходи за издръжка, тие. Българските общини отделят повече като тяхното нарастване често води до уве- средства за образование, но по-малко за здра- личаване на бюджетните субсидии към общи- веопазване и социална закрила в сравнение ните. С изключение на 2020 г., когато разхо- с други страни в ЕС.33 Разходите за здраве- дите намаляват във връзка с пандемията от опазване и социална закрила в българските COVID-19, разходите за издръжка и инфлацията общини са съответно 10 и 12 процента при до голяма степен следват сходна траектория средни стойности за ЕС-27 съответно от 15 (вж. Графика 22.д). и 22 процента. Строгите държавни разпоред- 10. Разбивката на разходите по функции по- би ограничават контрола на общините върху казва, че през 2023 г. на образованието се здравните и социалните услуги в България.. Графика 24. Общински разходи по функции Централни и общински разходи по функционална а.  Общински разходи по функции, 2013-2023 г., % от б.  класификация, 2023 г., % от общите разходи БВП 100% 10 Процент от БВП 80% 8 60% 6 40% 4 20% 2 0% 0 Централни Местни Други 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Жил. строителство,  С  оциално осигуряване,  Разходи, некласифицирани  Общи държавни служби благоустройство, подпомагане и грижи другаде  кономически дейности И ком. стопанство Здравеопазване   тбрана и сигурност О и услуги и опазване на ОС Образование   дравеопазване З  ил. строителство, бла- Ж Разходи, некласифицирани  Отбрана и сигурност   очивно дело, култура, П гоустройство, другаде  Общи държавни служби религиозни дейности ком. стопанство Почивно дело, култура,   Икономически дейности  оциално осигуряване, С и опазване на ОС религиозни дейности и услуги подпомагане и грижи Образование Източник: База данни BOOST на Световната банка. ___________________________________ Това обаче до голяма степен отразява различията в разпределението на разходните отговорности между различните нива на управление 33  в отделните страни. Глава 3: Общински разходи 55 11. Малките и средните общини отделят от общинските пътища (19,560 км) са в лошо по-голям дял от бюджетите си за общи дър- състояние.34 Други услуги, например домове жавни служби и социална закрила, докато за възрастни хора и дневни центрове за хора по-големите общини харчат относително с увреждания, също изглеждат недофинанси- повече за образование и икономически дей- рани. Националното сдружение на общини- ности. Така например София отделя 15 процен- те в Република България (НСОРБ) отбелязва, та от бюджета си за икономически дейности, че недостатъчното финансиране засяга не което е повече от средните 9 процента в дру- само поддръжката на пътищата, но и основ- гите големи общини. Пловдив отделя 9 про- ни оперативни разходи като сметки за вода цента за култура, което надхвърля средното и електричество. Ниското финансиране от- ниво от 5,5 процента. Сливен отделя 44 про- части отразява и местни политики, като цента за образование при средно ниво от 37 поддържане на ниски данъчни ставки напри- процента, което може да се отдаде на демо- мер. графския профил на общината и по-специално 13. Други потенциално недофинансирани ус- на относително големия дял на населението в луги включват нови общински задължения, училищна възраст. Разходите за социална за- възложени от законодателството без до- крила бележат значителен ръст, като в Пле- пълнително финансиране, както и делеги- вен са нараснали с 19,5 процента. Разходите рани дейности с общинско съфинансиране. за образование варират на годишна база, а Основните области със значително общин- разходите за жилищно строителство, благо- ско съфинансиране включват култура, мест- устройство и опазване на околната среда от- на администрация, сигурност и образование. белязват скромен растеж. Съфинансирането в областта на културата 12. Някои от местните публични услуги не е средно 4 процента, като достига 20 процен- разполагат с достатъчно финансиране, та за музеите и галериите (вж. Приложение 4). макар че измерването на недостига на фи- Общините до голяма степен финансират жи- нансиране е предизвикателство при липса лищното строителство, комуналните услуги на ясни критерии за количество и качест- и опазването на околната среда, а над 80 про- во на услугите. Според оценка на Министер- цента от икономическите дейности и 63 про- ството на регионалното развитие и благоу- цента от културните услуги се финансират стройството от 2022 година 57,6 процента от местни източници. ___________________________________ 34 https://www.namrb.org/en/topical-information/analiz-na-eksploatatsionnoto-sastoyanie-na-obshtinskite-patishta-2021-2022-g 56 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България 3.3. Определящи фактори за капиталовите разходи на общинско ниво 14. Като цяло капиталовите разходи са от- 15. Освен размера, релефът също оказва носително по-високи в по-малките общини, влияние върху капиталовите разходи. Об- което показва обратна зависимост между щините в планинските райони се нуждаят размера на общината и разходите на глава от по-високи капиталови разходи, особено от населението (вж. Таблица 3). В анализа, за пътна инфраструктура и ремонти. Така предложен в този раздел, е използвана кате- например, в категорията на най-големите горизацията на Министерството на реги- общини Смолян се отличава с най-високи ка- оналното развитие и благоустройството, питалови разходи на глава от населението която класифицира общините в пет групи, поради планинския си терен и разпръснатото като Софийска община е обособена в отделна население. За разлика от Смолян, община Сли- категория.35 Най-малките общини изразход- вен, която се намира в равнинен район с ком- ват около 2,5 пъти повече средства на глава пактно разположено население, има най-малки от населението в сравнение с по-големите разходи. Сред останалите планински общи- общини. Колебанията в разходите се увели- ни с високи разходи са Банско, Мадан, Лъки и чава с размера на общината, като общините Борино. От друга страна общини като Бре- от категория 1 показват най-малка променли- зово, Елин Пелин и Нова Загора, които са раз- вост. По-малките общини са изправени също положени в равнинни райони, имат по-ниски така пред по-високи постоянни разходи. разходи. Таблица 3. Дескриптивна статистика на общинските капиталови разходи по категории Брой общини Средни капиталови Минимални Максимални Стандартно разходи на глава от отклонение населението, в лева Категория 1 26 226,7 Сливен Смолян 62,34 Категория 2 26 293,5 Казанлък Несебър 84,00 Категория 3 80 378,0 Дулово Ивайловград 197,18 Категория 4 86 408,3 Руен Маджарово 227,97 Категория 5 46 573,3 Бобошево Челопеч 308,07 Източник: Министерство на финансите, собствени изчисления. Бележка: Капиталовите разходи на общините са осреднени за периода 2016-2023 г., обхващащ два кметски мандата, за да се изгладят инвес- тиционните цикли и да се направят смислени сравнения на глава от населението. ___________________________________ Критериите за категоризиране на общините включват демографски, урбанизационни, инфраструктурни и транспортни, екологични, 35  комуникационни, социални, социално-икономически и териториални фактори. Тези критерии се използват за класифициране на общините в пет категории, плюс София. Категория 1 обхваща големи общини като Пловдив, Варна и Бургас, докато средните и по- малките общини попадат в категории 3 и 4. Най-малките 46 общини в България попадат в категория 5. Пълен списък на всички наредби и заповеди на Министерството на регионалното развитие и благоустройството може да бъде намерен на Интернет страница https://www.mrrb.bg/bg/kategorizaciya-na-administrativno-teritorialnite-i-teritorialnite-edinici/. Глава 3: Общински разходи 57 16. Капиталовите разходи зависят и от раз- 17. Наред с това, по-развитите общини пределението на населението в рамките на обикновено имат по-ниски инвестиционни общинските населени места. Общините с разходи. Например две от най-бедните об- разпръснато население като Пазарджик, Мари- щини в категория 1 – Видин и Враца, отделят ца и Добричка се нуждаят от голям брой по-мал- повече средства за капиталови проекти в про- ки по размер инвестиции, докато населени мес- центно изражение на глава от населението в та с компактно разположено население като сравнение с някои от най-богатите общини в Пловдив и Добрич показват различен модел на същата категория като Стара Загора, Русе и разходване на средства. Големите предприя- Пловдив. Това несъответствие произтича от тия в малки общини могат да допринесат за факта, че по-бедните региони продължават увеличаване на общинските капиталови разхо- да зависят в значителна степен от публични- ди, както се наблюдава в Челопеч, Крумовград те инвестиции за инфраструктурни проекти и Козлодуй. Също така по-малките общини със и се отличават с по-съществени инфраструк- стабилна приходна база, особено в туристиче- турни слабости и непокрити инвестиционни ските райони, показват високи инвестиционни потребности. разходи на глава от населението, както е при общините Несебър, Приморско и Банско. 3.4. Ефективност на общинските разходи 3.4.1. Единица разходи за за бюджетни субсидии от централното прави- телство, без връзка с резултатите или крите- избрани общински услуги рии за качество, допринасят за тези различия 18.Единица разходите за общински услуги в разходите. могат да варират значително между от- делните общини поради фактори като броя и гъстотата на местното население, реле- Управление на отпадъците фа, практиките по възлагане на обществени 20. Управлението на отпадъците е основна поръчки, процесите на мониторинг и контрол отговорност на общините, която включва и разликите в местния административен ка- транспортирането на отпадъците до прера- пацитет. В този раздел се анализират три ботвателни предприятия за рециклиране или ключови услуги – общински детски градини, обезвреждане. За да финансират тези дей- управление на отпадъците и пътища (под- ности, общините събират годишна такса от дръжка, ремонт и строителство), които са собствениците на имоти, която формира зна- представителни за управлението на общин- чителна част от общинския бюджет, варира- ските разходи. Детските градини се финан- ща от 24 до 27 процента от общия размер на сират предимно чрез бюджетни субсидии от собствените приходи. централното правителство, докато упра- 21. Анализът на единица разходи не разкрива влението на отпадъците и пътната инфра- ясна закономерност между размера на общи- структура се финансират предимно от мест- ната и средните разходи за тон отпадъци. ни приходи. Повечето общини, с изключение на най-голе- 19. Различията в местното финансиране и мите градове, изразходват между 278 и 307 лева капацитет са причина за наличието на съ- на тон отпадъци. Най-големите общини като ществени разлики в качеството на услугите Столична извличат ползи от икономии от ма- и достъпа до тях. Липсата на стандарти за щаба. Около 21 общини изразходват по-малко качество на услугите в национален мащаб и из- от 100 лева на тон, а 9 общини изразходват над ползването на основани на разходите формули 1 000 лева на тон отпадъци. При най-големите 58 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България общини (категория 1) се наблюдават значител- то е втори по размер на разходите, харчи с 60 ни разлики в разходите за отпадъци и почиства- процента по-малко от Благоевград, но въпреки не. Например Разград харчи най-малко – 87 лева това има високи разходи, вероятно поради ту- на тон, докато Благоевград харчи почти 700 ристическия си характер. Ниските разходи на лева на тон. Високите разходи на Благоевград тон на община Разград могат да се обяснят до се дължат на разнообразния му терен и близо- голяма степен с големия обем отпадъци на глава стта до туристически атракции. Бургас, кой- от населението. Графика 25. Общински разходи за детски градини, управление на отпадъците и пътна инфраструктура Общи разходи за детски градини, управление на а.  Разпределение на общините от категория 1 б.  отпадъците и пътища, 2022-2023 г., млн. лева спрямо броя на децата 1600 1400 9000 1200 млн. лв. Търговище Средни разходи за детски 1000 8500 800 8000 600 градини на дете 400 7500 Видин 200 7000 0 Варна 6500 Детски градини Детски градини Управление на отпадъците Пътна инфраструктура Управление на отпадъците Пътна инфраструктура 6000 Пловдив 5500 5000 Сливен 4500 4000 2022 2023 0 5000 10 000 15000 Делегирани Местни Съфинансиране Брой деца Източник: Министерство на финансите Източник: Министерство на финансите 22. Разходите за управление на отпадъците Общините от категории 3 и 4 също показват варират в широки граници между отделни- различия. В категория 3 община Оряхово хар- те общини. В категория 2 най-ниски разходи чи най-много (1 550 лева/тон), а Тунджа, Ивай- имат Ботевград (137 лева/тон), Свиленград и ловград и Кубрат – най-малко. В категория 4 Карлово, а най-високи – Сандански, Раднево и Доспат е с най-високи разходи (2 762 лева/тон) Козлодуй. Козлодуй и Раднево извличат ползи поради трудния терен, а с най-ниски разходи е от приходите от местните електроцентра- община Иваново. При най-малките 46 общини ли, а туризмът в Несебър е причина общин- от категория 5 също се наблюдават различия в ските разходи да се запазват на средно ниво. разходите. Таблица 4. Дескриптивна статистика на единица разходи за управление на отпадъците по категории Брой общини Среден разход на Минимални Максимални Стандартно тон отпадък, в лева отклонение Категория 1 26 178,0 Разград Благоевград 115,5 Категория 2 26 284,3 Ботевград Сандански 140,2 Категория 3 80 287,5 Тунджа Оряхово 268,0 Категория 4 86 306,7 Иваново Доспат 409,4 Категория 5 46 277,6 Стамболово Ново село 259,7 Източник: МФ, НСИ, собствени изчисления. Глава 3: Общински разходи 59 Грижи в детски градини което се дължи на демографски различия (много деца в предучилищна възраст в Сливен и малко 23. Грижата в детски градини е делегирана в застаряващия Търговище). Видин, Силистра и услуга36, финансирана основно от държавния Смолян, които са изправени пред демографски бюджет, като общините имат възможност да предизвикателства, също имат високи разхо- предоставят съфинансиране. Общините раз- ди на дете. Ловеч е изключение с много малък глеждат финансирането на детските градини брой деца, но не толкова високо ниво на разходи като отговорност на държавата и са по-малко на дете. склонни да отделят допълнително местни ре- сурси. През 2023 г. около 8 процента от общите 25. Единица разходите за услуги в детските разходи за детски градини са съфинансирани с градини зависят от възможността за съби- общински средства. В настоящия анализ са ране на децата в групи и детски градини. В използвани два показателя: общи годишни об- категория 2 с най-високи разходи са общините в морските курорти Несебър и Поморие, все- щински разходи за детски градини и брой деца, ки от които е с малко под 1 000 деца. Разходи- посещаващи детска градина на общинско ниво, те на Самоков и Дупница са почти наполовина като са използвани данни за 2023 година (вж. на разходите на Несебър. Асеновград, който е Графика 25). с най-голям брой деца в тази група, харчи бли- 24. Най-големите общини показват най-мал- зо 8 000 лева на дете. В категория 3 Чепеларе ки отклонения в разходите. Общините с и Омуртаг харчат над 10 000 лева на дете по- по-малък брой деца като Търговище, Силистра ради разпръснатите в няколко села малки дет- и Видин се отличават с високи разходи. Плов- ски градини. Ихтиман е с най-ниски разходи за див и Варна, две от най-големите общини, детски градини в страната при близо 600 деца. имат средни разходи на дете близки до средна- Шабла, която е с най-малко деца, харчи 7 701 та стойност за групата. Сливен е с най-ниски лева на дете, а Марица, която е с най-много разходи на дете, а Търговище – с най-високи, деца, харчи около средното за групата. Таблица 5. Дескриптивна статистика на единица разходи за общински детски градини по категории Брой Средни годишни разходи Минимални Максимални Стандартно общини на дете, в лева отклонение Категория 1 26 6 402,0 Сливен Търговище 698,2 Категория 2 26 6 985,4 Самоков Несебър 954,9 Категория 3 80 7 332,7 Ихтиман Омуртаг 1 246,6 Категория 4 86 7 793,5 Белица Цар Калоян 2 135,8 Категория 5а 45 8 494,8 Лесичово Макреш 2 300,4 Източник: Министерство на финансите, НСИ, собствени изчисления. Бележка: а Община Трекляно, която попада в категория 5, е изключена поради липса на деца, записани в детски градини. ___________________________________ Единните разходни стандарти определят годишните общински бюджети за грижа в детските градини, като фиксират основна сума на 36  дете и коефициенти за всяка община. Те включват корекции за показатели като брой на групите и децата със специални образователни потребности, като целта е да се покрият всички разходи. Детските градини могат да получават и допълнително финансиране от източници като общини, родители и донорски организации. 60 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България 26. Броят на децата в предучилищна възраст Поддръжка на пътища и капиталови е важен фактор, който допринася за по-ви- инвестиции37 соките разходи. В най-малките общини със 28. Общините носят основна отговорност застаряващо население средните разходи на за изграждането и поддръжката на мест- дете в детска градина са най-високи в страна- ните пътища, като използват собствени та. Макреш харчи 15 510 лева на дете за общо 22 източници на приходи, което води до значи- деца, докато Лесичево харчи около една трета телни разлики в разходите.38 Резултатите от тази сума – 5 014 лева за 98 деца. Най-малък показват разлики между отделните общини в брой деца в детски градини има в Георги Дамя- разходите на километър, които могат да се ново, където в детската градина е сформирана обяснят с разлики в достъпа до финансиране, само една група. планирането на проектите, инвестиционни- те възможности на общините и местните 27. Основните фактори, които влияят върху условия. Средните разходи на километър път единица разходите за услуги в детските гра- нарастват при първите четири категории, дини, са финансовият модел, броят на деца- но намаляват в най-малките общини от кате- та в предучилищна възраст и практиките на гория 5. Това вероятно се дължи на ограниче- съфинансиране. Финансовият модел разпреде- ните възможности на малките общини да ин- ля фиксираните разходи върху броя на децата, вестират в ново строителство или основни което води до по-високи разходи на глава от ремонти на пътища, поради което по-малки- населението в по-малките общини. Застаря- те ремонти и поддръжката на съществуваща ващите общини с по-малък брой деца също хар- инфраструктура се явяват основни фактори, чат повече на глава от населението. определящи нивото на разходи. Таблица 6. Дескриптивна статистика на единица разходи за пътна инфраструктура по категории Брой Средни разходи Минимални Максимални Стандартно общини за пътни инвестиции отклонение на км, в лева Категория 1 26 8 700,4 Добрич Бургас 13 898,1 Категория 2 26 13 030,3 Свиленград Козлодуй 22 486,7 Категория 3 80 13 717,6 Оряхово Банско 12 843,3 Категория 4 86 15 774,9 Летница Долна баня 16 296,0 Категория 5 46 13 657,6 Пордим Сърница 14 842,6 Източник: Министерство на финансите, НСОРБ, собствени изчисления. ___________________________________ Общински са пътищата извън републиканската пътна мрежа, чието изграждане и поддържане е отговорност на общините, както е 37  предвидено в Закона за пътищата. Единица разходите се изчисляват въз основа на общинските разходи за поддръжка и инвестиции в пътища и дължината на общинските 38  пътища. Глава 3: Общински разходи 61 29. Инвестициите в местни пътища ва- разпределение на ресурсите. Това изисква да рират в зависимост от наличието на про- се анализират избрани показатели за продукти екти и готовността на общините, като или резултати във връзка с разходите, а не само по-големите общини обикновено се справят единица разходите. Представеният по-долу по-добре с проектното планиране и изпъл- анализ разглежда общинските разходи за дет- нение. Бургас изразходва над 74 000 лева на ски градини и пътища, за които са налични дан- километър, което е повече в сравнение с раз- ни относно изпълнението на показателите за ходите на Варна, вероятно поради по-мащаб- ефективност. Показателите за детски гра- но пътно строителство. Банско също харчи дини включват броя на детските градини в об- високи суми, докато Девин и Смолян харчат щината, броя на обслужваните деца и броя на много по-малко. Високите инвестиции често персонала (педагогически и непедагогически). корелират със значителни общински прихо- По отношение на пътищата данните за 2023 г. ди, както се вижда при Козлодуй, който харчи включват общата дължина на пътищата в об- 118 816 лева на километър благодарение на щината и дела на пътищата, нуждаещи се от атомната си електроцентрала. И обратно, ремонт. Свиленград, Дупница и Ботевград харчат мно- 31. Анализът показва наличие на значителен го по-малко. По-разгърнатата пътна мрежа потенциал за подобряване на ефективност- обикновено означава по-ниски средни разходи та на разходите за детски градини и пъти- за поддръжка поради ограничените ресурси, ща. Резултатите от направения анализ на но има и изключения като Крумовград. При сравнителната ефективност (DEA)39 са пока- най-малките общини разходите също се разли- зани на Графика 26. Графики 27.а и 27.б предста- чават, като Пордим харчи най-малко, а Сърни- вят съответните географски разпределения, ца – най-много. Средните разходи в категори- категоризирани в четири еднакви по размер ята на най-малките общини са сходни с тези в групи в рамките на интервала [0;1]. Резултати- категорията на средните общини, което по- те сочат, че средната ефективност на разхо- казва наличие на ограничени ресурси. дите за детски градини е 56 процента, което показва наличие на значителни възможности за подобряване на ефективността. Общини- 3.4.2. Ефективност на те с най-висока ефективност са разположени близо до центъра на страната, докато тези разходите с най-ниска ефективност са концентрирани в 30. Анализът на разходната ефективност е североизточната част. Тази пространствена от ключово значение за идентифицирането вариация подчертава възможността за целе- на възможности за подобряване на съотно- насочени действия в регионите с ниска ефек- шението между качество и цена и по-добро тивност. ___________________________________ За емпирично измерване на ефективността в литературата се разглеждат два подхода: параметричен (анализ на стохастичната 39  граница) и непараметричен (анализ на сравнителната ефективност, DEA). Методът DEA оценява относителната ефективност като сравнява производствени единици със сходни нива на входящи ресурси. При този подход производствените възможности се конструират с помощта на наблюдаеми данни, като това дава следните ключови предимства: отпада нуждата от допускания за разпределението на данните или функционалната форма и се дава възможност за обработване на множество продукти чрез линейно програмиране. Въпреки това, DEA е напълно детерминистичен и чувствителен към екстремни стойности и грешки при измерването, а непараметричният му характер ограничава статистическото тестване. 62 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България Графика 26. Ефективност на разходите и характеристики на общините  азходи на глава от населението: a. Р Осреднени оценки за ефективност според б.  Детски градини и пътища размера на населението 0,8 Разходи на глава от населението Оценки за ефективност 200 0,6 (по цени от 2010 г.) 0,4 0,2 0 0,0 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Малки Средни Големи Детски градини (всички източници)  Детски градини Пътища Детски градини (държавен бюджет)  Пътища (всички източници)  Пътища (държавен бюджет)  Източник: Собствени изчисления въз основа на данни от BOOST и Източник: Собствени изчисления въз основа на данни от BOOST и НСИ. НСИ.  среднени оценки за ефективност според в. О Събираемост на данъка върху превозните г.  разходите на глава от населението средства и ефективност на разходите за пътища 0,8 1,2 Оценки за ефективност Оценки за ефективност 1,0 0,6 0,8 0,4 0,6 0,4 0,2 0,2 0,0 0,0 Малки Средни Големи 30% 50% 70% 90% Детски градини Пътища Събираемост на данък превозни средства Източник: Собствени изчисления въз основа на данни от BOOST и Източник: Собствени изчисления въз основа на данни от BOOST и НСИ. НСИ. 32. По отношение на детските градини, го- мографските показатели – общините с пове- лемите общини като цяло показват по-висо- че жители, притежаващи висше образование, ка ефективност на разходите, но ефектив- проявяват тенденция на по-ефективно упра- ността показва тенденция на намаляване с вление на разходите за детски градини. Обла- нарастване на разходите на глава от насе- стите със застаряващо население и по-малко лението (вж. Графика 26). По-големите общи- деца в предучилищна възраст, като Макреш и ни като Пловдив, Бургас и Стара Загора имат Георги Дамяново, показват по-ниска разходна по-висока разходна ефективност, което ве- ефективност. роятно отразява по-големи икономии от ма- щаба. От друга страна, общините с по-ниски 33. Анализът на разходите за пътища по- разходи на глава от населението като Сливен казва ниска средна ефективност, без на- постигат по-висока ефективност, докато личие на ясни географски закономерности. общините с по-високи разходи като Търго- Средният резултат за ефективност от 27 вище, Силистра и Видин показват по-ниски процента сочи, че са налице значителни въз- резултати. Ефективността корелира и с де- можности за подобрение. Макар че по-малки- Глава 3: Общински разходи 63 те общини като цяло се представят по-добре, към екстремни стойности на методиката големи градове като Пловдив и Варна също DEA и неравномерното разпределение на раз- постигат добри резултати. По-високите раз- ходите за пътища на глава от населението ходи на глава от населението обикновено ко- да са повлияли на тези резултати. Също така релират с по-висока ефективност, въпреки че лисва силно изразена корелация между разход- някои общини с високи разходи като Бургас все ната ефективност и събираемостта на данъ- още показват ниски резултати за ефектив- ците (вж. Графика 26. г).40 ност. Възможно е обаче чувствителността Графика 27. Ефективност на общинските разходи за детски градини и пътища  еографско разпределение на оценките за a. Г Географско разпределение на техническата б.  ефективност на общините: Детски градини ефективност на общинско равнище: Пътища Ефективност Ефективност (0,75; 1,00] (0,75; 1,00] (0,50; 0,75] (0,50; 0,75] (0,25; 0,50] (0,25; 0,50] [0,00; 0,25] [0,00; 0,25] Източник: Собствени изчисления въз основа на данни от BOOST и НСИ. 34. Наред с това, регресионният анализ показ- на разходите. По отношение на грижата в дет- ва, че размерът и гъстотата на населението ски градини, по-големият брой на населението и ръстът на разходите оказват влияние върху и по-високият годишен ръст на разходите на разходната ефективност. В таблици П1 и П2 глава от населението са положително свързани са представени резултатите от множестве- с по-висока ефективност. В категорията пъ- ната регресия, при която за зависима промен- тища единствено гъстотата на населението лива са използвани оценките за ефективност показва значима положителна корелация с ефек- на общините, а за независими променливи – фак- тивността. Останалите променливи и годиш- тори като размер и гъстота на населението, ният ръст на разходите не показват значима социално-икономически характеристики и ръст връзка с ефективността. ___________________________________ Мерките, насочени към подобряване на спазването на данъчното законодателство и капацитета за събиране на данъци, също могат 40  да повишат ефективността на публичните разходи. Тези ползи за ефективността са по-силно изразени при местни власти, които се възползват от икономии от мащаба и притежават солиден административен капацитет, който често е свързан с по-ефективни механизми за събиране на данъци. Освен това, структурата на данъчната система (например данъци върху въглеродните горива спрямо данъци върху доходите) може да повлияе на фискалните мултипликатори и в резултат на това – на ефективността на публичните разходи. 64 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България 3.5. Препоръки за бъдещи политики В краткосрочен и средносрочен план: фични услуги. Малките общини често не разпо- лагат с капацитет за ефективно разходване на 35. Правителството би могло да помисли за средства и за комплексно управление на проек- въвеждане на основани на ефективността ти, както се вижда от сравнително големите субсидии, обвързани с конкретни показатели единица разходи в по-малките общини за пътна за резултатi, които да допълнят или замес- инфраструктура и грижа в детските градини. тят някои от съществуващите бюджетни Този проблем е частично решен при управле- субсидии (вж. Глава 2). Настоящите механизми нието на отпадъците, водоснабдяването и за финансиране на делегирани услуги, като об- канализацията чрез съвместни предприятия, разованието например, макар да отчитат обслужващи няколко общини, или други парт- общинските различия остават твърде ориен- ньорства. Приложимостта на подобен подход тирани към входящите ресурси, което възпре- може да бъде проучен и в други сектори. В до- пятства подобряването на услугите и ефек- пълнение към икономиите от мащаба, такива тивността на разходите. партньорства – включително създаването на общински сдружения, биха могли да доведат до В дългосрочен план: по-голяма ефективност на разходите и по-до- 36. Укрепването на местните бюджетни бър контрол на качеството. практики може да помогне за подобряване на 38. Публично-частните партньорства (ПЧП) разходната ефективност. Това може да се по- могат да помогнат за подобряване на пре- стигне чрез систематично събиране и анализи- доставяните услуги, като същевременно ране на бюджетни данни, както и на показатели доведат до намаляване на разходите. Мест- за ефективност и за удовлетвореност на граж- ните власти могат да проучат възможности- даните. Подобен анализ може да помогне на об- те за привличане на експертиза и инвестиции щините да вземат по-информирани решения за от частния сектор в области като водоснаб- разходите, включително чрез съкращаване или дяване и канализация, местни пътища и друга премахване на разходни пера, които не пости- инфраструктура. гат целите си. Повишената роля на гражданите 39. Макар че децентрализацията може да в бюджетните процеси (включително планира- повиши ефективността на разходите, тя нето, приоритизирането на проектите, наблю- изисква силни структури за отчетност, дението и контрола на бюджетните разходи) ефективни системи за докладване и меха- също може да спомогне за подобряване на ефек- низми за хоризонтален контрол (например тивността чрез повишаване на прозрачност- съдебен надзор), за да се предотвратят на- та и отчетността. рушенията. Цифровизацията може допълни- 37. Бюджетните ограничения и слабостите телно да подобри административните про- в местния административен капацитет мо- цеси и ефективността. Общините трябва гат да бъдат преодолени чрез подобряване да бъдат насърчавани да въвеждат цифрови на сътрудничеството, включително чрез об- технологии, подпомагани от целеви програми щински сдружения за предоставяне на специ- на централното правителство. Глава 3: Общински разходи 65 Приложения 66 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България Приложение 1: Сравнителен анализ на цените и данъчните оценки на жилищата За да сравним пазарните цени и данъчните избираме два различни квартала във всяка от оценки на имотите в България анализираме четирите основни зони така, че да попадат в поотделно (1) публични данни за предлагане- различен ценови диапазон в рамките на една и то на недвижими имоти в различни градове и съща зона. квартали през 2024 г. и (2) данни от Агенцията Данните са взети от уебстраницата с по вписванията за всички сделки с недвижими най-много оферти за недвижими имоти в Бъл- имоти през периода от юли 2022 г. до септем- гария (imot.bg) на 11 ноември 2024 година. Те об- ври 2024 година. След това ги сравняваме с на- хващат всички оферти за жилищни апартамен- шите изчисления на данъчните оценки в същи- ти (включително апартаменти с 1 до 4 спални, те градове и зони. Зонирането на данъчните както и по-големи апартаменти, но без мезо- оценки в България се отразява чрез коефици- нети, студиа и тавански помещения заради ента за местоположение, който варира между специфичните им характеристики). Данните отделните общини и позволява множество да- отразяват средна цена за избраните кварта- нъчни зони във всяка от тях. Основните зони ли. Всички те са с повече от 100 оферти, като в рамките на един град са зони 1 до 5, следвани единствено „Иван Вазов“ (като доста малък, от зона „в строителни граници“ или „извън но престижен квартал) е изключение с по-малко строителни граници“, както и две категории от 100 оферти. „вилни зони“. •  она 1: Избираме кварталите „Иван Вазов“ З (35 оферти) и „София Център“ (над 1000 A.1.1. Анализ въз основа оферти). И двата квартала се намират в на публични предлагания една и съща зона, но разликата в пазарни- Представянето на данните относно обяви- те цени между тях лесно може да достигне те за недвижими имоти не претендира за аб- 20 – 25 процента, като кв. „Иван Вазов“ е солютна точност и изчерпателност, но дава близо до горната граница. Средната пазар- сравнително добра представа за разминаване- на цена в кв. „Иван Вазов“ е 4,2 пъти по-ви- то между пазарните цени и данъчните оценки. сока от данъчната оценка, докато тази в Поотделно са анализирани данните за столи- София Център – 3,3 пъти по-висока (ноем- цата София и за някои други общини в страна- ври 2024 г.). та. За София са анализирани различни примери • З  она 2: Избираме кварталите „Изток“ (110 от практиката в първите четири зони, дока- оферти) и „Гео Милев“ (126 оферти), къде- то в останалите общини са анализирани при- то „Изток“ е кварталът от по-висок клас. мери в най-централната зона. Средната пазарна цена в кв. „Изток“ е 4,7 пъти по-висока от данъчната оценка, дока- A.1.1.1. Сравнения в София – Зони 1, 2, то тази в кв. „Гео Милев“ – 4,0 пъти по-висо- 3и4 ка (ноември 2024 г.). Големият брой имоти, обявени за продажба в • З  она 3: Избираме кварталите „Студентски София, позволява да се направи подробен ана- град“ (522 оферти) и „Кръстова вада“ (над лиз на разликите между офертните цени и 1000 оферти), където „Кръстова вада“ е данъчните оценки на недвижими имоти в раз- кварталът от по-висок клас. Средната па- лични квартали. За да извършим този анализ зарна цена в кв. „Кръстова вада“ е 4,0 пъти Приложения 67 по-висока от данъчната оценка, докато тази е кварталът от по-висок клас. Средната па- в кв. „Студентски град“ – 3,4 пъти по-висока зарна цена в кв. „Младост 3“ е 5,8 пъти по-ви- (ноември 2024 г.). сока от данъчната оценка, докато средната •  она 4: Избираме „Младост 3“ (130 оферти) и З в кв. „Люлин 5“ е 3,8 пъти по-висока (ноември „Люлин 5“ (152 оферти), където „Младост 3“ 2024 г.). Графика П1. Сравнения на цените и данъчните оценки на жилищата в София (в лева, ноември 2024 г.) София – Иван Вазов София – Център 8 000 7 375 7 000 5 815 София – Зона 1 7 000 6 000 6 000 5 000 5 000 4 000 4 000 3 000 3 000 1 737 1 737 2 000 2 000 1 000 1 000 0 0 Пазарна цена Данъчна оценка Пазарна цена Данъчна оценка (лв./кв. м.) (лв./кв. м.) (лв./кв. м.) (лв./кв. м.) София – Изток София – Гео Милев 7 000 6 489 6 000 5 568 София – Зона 2 6 000 5 000 5 000 4 000 4 000 3 000 3 000 2 000 1 390 2 000 1 390 1 000 1 000 0 0 Пазарна цена Данъчна оценка Пазарна цена Данъчна оценка (лв./кв. м.) (лв./кв. м.) (лв./кв. м.) (лв./кв. м.) София – Кръстова вада София – Студентски град 5 000 4 653 5 000 4 019 София – Зона 3 4 000 4 000 3 000 3 000 2 000 1 173 2 000 1 173 1 000 1 000 0 0 Пазарна цена Данъчна оценка Пазарна цена Данъчна оценка (лв./кв. м.) (лв./кв. м.) (лв./кв. м.) (лв./кв. м.) София – Младост 3 София – Люлин 5 5 000 4 524 4 000 2 961 София – Зона 4 4 000 3 000 3 000 2 000 2 000 781 1 000 781 1 000 0 0 Пазарна цена Данъчна оценка Пазарна цена Данъчна оценка (лв./кв. м.) (лв./кв. м.) (лв./кв. м.) (лв./кв. м.) Източник: ИПИ въз основа на офертите за недвижими имоти в България, качени на сайта imot.bg към 11 ноември 2024 г. 68 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България A.1.1.2. Сравнения в осем различни • Бургас (149 оферти): Бургас е с третата града на България най-висока данъчна оценка. Коефициентът за местоположение е много по-нисък от този По-широкият анализ на цените (по ценови във Варна (20-25 процента разлика в зависи- оферти) и данъчните оценки на недвижимите мост от различните данъчни зони), докато имоти за цяла България обхваща осем различни разликата в цената (особено в центъра на града, в т. ч. Варна, Бургас, Стара Загора и Пло- града) не е толкова съществена. Средната вдив (всички с отделни категории и различно пазарна цена в центъра на Бургас е 3,2 пъти зониране според закона) и четири други града, по-висока от данъчната оценка (ноември които попадат в следващите две общи кате- 2024 г.). гории. • Стара Загора (673 оферти) и Пловдив (над Данните са взети от уебстраницата с 1 000 оферти): Цените на недвижимите имо- най-много предлагания на недвижими имоти в ти в Пловдив са по-високи от тези в Стара България (imot.bg) на 11 ноември 2024 година. Те Загора. Данъчните оценки в Стара Загора обхващат всички оферти за жилищни апарта- обаче са средно по-високи (поради по-висо- менти (с 1 до 4 спални и големи апартаменти), кия коефициент за местоположение), което с изключение на мезонети, студиа и тавански е една от слабите страни в закона, илюс- помещения. Данните отразяват средната трираща същественото разминаване между цена на недвижимите имоти за централната динамиката на пазара и данъчното трети- градска част на тези общини. ране на недвижимите имоти. Така например • Варна (538 оферти): Варна е вторият град средните пазарни цени в Пловдив са 3,3 пъти с най-висока данъчна оценка след София. Тъй по-високи от данъчната оценка, докато в като коефициентът за местоположение е Стара Загора разликата е 1,9 пъти (ноември близък до този в София (90-95 процента в 2024 г.); зависимост от различните данъчни зони), • Велико Търново (547 оферти) спрямо Несе- а разликата в пазарните цени е много по-го- бър (636 оферти) и Асеновград (286 оферти) ляма, се очаква данъчната оценка да бъде спрямо Царево (318 оферти): Тези две двой- по-близка до пазарната (в сравнение със Со- ки са съставени от общини от една и съща фия). Средната пазарна цена в центъра на категория, но едната от тях се намира на Варна е 2,6 пъти по-висока от данъчната морския бряг и следователно има по-висо- оценка (ноември 2024 г.). Средната пазарна ки пазарни цени на недвижимите имоти. И в цена в центъра на Варна е с около 30 процен- двата случая разликата с данъчната оценка е та по-ниска от цената в центъра на София, по-висока в туристическата община (съот- докато разликата в данъчната оценка е око- ветно Несебър и Царево), като в Царево тя ло 5 процента. достига 4,0 пъти (ноември 2024 г.). Приложения 69 Графика П2. Сравнения на цените и данъчните оценки на жилищата в България (в лева, ноември 2024 г.) Варна Бургас 5 000 4 317 5 000 4 043 Зона 1 (Център) 4 000 4 000 3 000 3 000 1 650 2 000 2 000 1 260 1 000 1 000 0 0 Пазарна цена Данъчна оценка Пазарна цена Данъчна оценка (лв./кв. м.) (лв./кв. м.) (лв./кв. м.) (лв./кв. м.) Стара Загора Пловдив 3 000 4 000 3 530 Зона 1 (Център) 2 230 3 000 2 000 1 173 2 000 3 530 1 000 1 000 0 0 Пазарна цена Данъчна оценка Пазарна цена Данъчна оценка (лв./кв. м.) (лв./кв. м.) (лв./кв. м.) (лв./кв. м.) Велико Търново Асеновград Зона 1 (Център) 3 000 2 828 3 000 4 019 2 000 2 000 911 1 000 1 000 585 0 0 Пазарна цена Данъчна оценка Пазарна цена Данъчна оценка (лв./кв. м.) (лв./кв. м.) (лв./кв. м.) (лв./кв. м.) Несебър Царево 2 828 Зона 1 (Център) 3 000 3 000 2 961 2 000 2 000 911 1 000 1 000 585 0 0 Пазарна цена Данъчна оценка Пазарна цена Данъчна оценка (лв./кв. м.) (лв./кв. м.) (лв./кв. м.) (лв./кв. м.) Източник: ИПИ въз основа на офертите за недвижими имоти в България, качени на сайта imot.bg към 11 ноември 2024 г. 70 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България A.1.1.3. Основни изводи от анализа A.1.2. Втори подход, базиран на офертните цени и данъчните на данни от Агенцията по оценки вписванията Данните за текущото предлагане по пазарни Вторият подход се основава на официални цени и данъчните оценки на различни имоти данни за покупко-продажбите на недвижими в България водят до някои наблюдения и зак- имоти, предоставени от Агенцията по впис- лючения. ванията в България. През 2009 г. в Агенцията по вписванията е внедрена Интегрирана ин- Въз основа на анализа за столицата София: формационна система за кадастъра и имот- • Първо, разликата между данъчната оценка ния регистър (ИИСКИР), обхващаща всички 113 и средните пазарни цени в София е огромна служби по вписванията. През 2022 г. е извърше- (средно 3,5 до 4,5 пъти) и бързо нараства но надграждане на ИИСКИР, като считано от през последните години; 01.07.2022 г. е въведена в експлоатация нова функционалност на информационната сис- • Второ, в по-скъпите райони в рамките на тема. Това надграждане включва вписване на една и съща зона пазарната цена обикнове- стойността на данъчната оценка на недвижи- но е 4,0 до 4,5 пъти по-висока от данъчната мите имоти, предмет на сделки, както и посоч- оценка, докато ако изберем по-евтините ра- ване на стойността на всяка сделка, като за йони, разликата е около 3,5 пъти; тази цел са добавени полетата „Данъчна оцен- • Трето, по-висока разлика (до 5 – 6 пъти) има ка“ и „Материален интерес“. в „модерните“ на пазара райони, които попа- Като използваме тези данни можем да изчислим дат в зони с по-ниски данъчни оценки (като разликата между средната стойност на ма- „Младост 3“ в зона 4). териалния интерес (пазарната стойност на сделката) и средната стойност на официална- Въз основа на анализа за останалите гра- та данъчна оценка за всеки месец през периода дове: от юли 2022 г. до септември 2024 г. съгласно • Първо, разликата между данъчните оценки и направените вписвания във всички служби по средните пазарни цени в другите градове в вписванията. България не е толкова голяма, колкото тази • Данните дават ясна представа за разлика- в София, но все пак е значителна (средно 2,5 та между пазарните стойности на недвижи- до 3 пъти) и също нараства през последните мите имоти в България и данъчните оценки години; през последните две години; • Второ, тъй като класацията на четири- • Наред с това е налице значителна разлика те най-големи града (след София) по от- между пазарните цени на недвижимите имо- ношение на данъчните им оценки е стара, ти, придобити без ипотека и тези с ипотека. съществуват някои неравенства, дължа- Сделките, обезпечени с ипотека, отчитат щи се на пазарната динамика напоследък по-високи средни цени, а оттам и по-голяма и по-бързото развитие на някои от гра- разлика с данъчната оценка. Сделките без довете в сравнение с останалите. Данъч- ипотека, т. е. без участие на банкова инсти- ните оценки във Варна и Стара Загора са туция, отчитат по-ниска средна пазарна по-близки до пазарната цена (с разлика от цена, но въпреки това е налице разлика с да- 2 до 2,5 пъти), докато в Бургас и Пловдив нъчната оценка, като възможно обяснение разликата е по-голяма – 3 до 3,5 пъти; за това би могло да бъде занижаването на • Трето, налице е по-голяма разлика (до 4 пъти) действителните пазарни цени с цел избягва- не на данъци; в туристическите райони по морето като Царево, които не са отчетени правилно в ко- • В повечето случаи през последните две го- ефициента за местоположение. дини се наблюдава ясно изразено увелича- Приложения 71 ване на разликата между пазарните цени и за сделките без ипотека (6-месечна пълзяща данъчните оценки. Това е пряк резултат от средна стойност, обхващаща периода април нарастващите цени на недвижимите имоти – септември 2024 г.). В Стара Загора разлика- в България и липсата на динамични компонен- та е по-малка – 1,7 до 2,2 пъти (6-месечен пъл- ти в данъчните оценки; зящ среден показател, обхващащ периода ап- • Данните потвърждават по-ранните кон- рил – септември 2024 г.), което потвърждава статации, основани на предлагането на по-ранните изводи, основани на по-високия недвижими имоти – средната стойност на коефициент за местоположение на Стара За- сделките с недвижими имоти в София (6-ме- гора; сечна пълзяща средна стойност, обхващаща • В Несебър, град на морския бряг, разликата периода април – септември 2024 г.) е средно е по-малка от очакваното – 2,3 пъти (6-ме- 3,5 пъти по-висока от данъчната оценка при сечна пълзяща средна, обхващаща периода сделките, основани на ипотека и 2,8 пъти април – септември 2024 г.), което означава, по-висока в случаите без ипотека. През по- че е налице потенциално по-голяма разлика следните две години се наблюдава значител- между офертните цени и цените, на които се но нарастване на разликата; сключват реалните сделки. Това ще бъде про- • Във Варна и Пловдив разликата е 3,2 до 3,3 учено по-подробно като се разгледат други пъти за сделките с ипотека и 2,5 до 2,8 пъти примери на морския бряг. Графика П3. Разлика през годините между средната стойност на сделките и средната стойност на данъчните оценки в различни градове (декември 2022 г. – септември 2024 г.) София Варна 4,0 4,0 3,5 3,3 3,5 3,1 3,5 3,0 3,0 2,5 2,5 2,2 2,8 2,0 2,0 2,5 1,5  потечни И 1,5 И  потечни 1,9 1,9 сделки сделки 1,0 1,0 С  делки  делки С 0,5 без 0,5 без ипотека ипотека 0,0 0,0 2022/12 2023/03 2023/06 2023/09 2023/12 2024/03 2024/06 2024/09 2022/12 2023/03 2023/06 2023/09 2023/12 2024/03 2024/06 2024/09 Стара Загора Пловдив 3,0 3,2 3,5 2,4 2,6 2,5 2,2 3,0 2,5 2,8 2,0 2,0 2,5 1,8 1,5 1,7 И  потечни 1,5  потечни И 1,0 сделки сделки 1,0 С  делки С  делки 0,5 0,5 без без ипотека 0,0 ипотека 0,0 2022/12 2023/03 2023/06 2023/09 2023/12 2024/03 2024/06 2024/09 2022/12 2023/03 2023/06 2023/09 2023/12 2024/03 2024/06 2024/09 72 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България Велико Търново Несебър 4,2 4,5 3,5 4,0 3,0 3,5 2,4 2,3 2,7 2,5 3,0 2,5 2,0 2,3 2,0 2,4 Ипотечни  1,5 И  потечни 1,8 1,5 сделки сделки 2,1 1,0 1,0 Сделки   делки С 0,5 без 0,5 без ипотека ипотека 0,0 0,0 2022/12 2023/03 2023/06 2023/09 2023/12 2024/03 2024/06 2024/09 2022/12 2023/03 2023/06 2023/09 2023/12 2024/03 2024/06 2024/09 Източник: ИПИ въз основа на данни от Агенцията по вписванията (юли 2022 г. – септември 2024 г.) Бележка: Скокът във Варна през 2023 г. се обяснява с отчетените съмнителни данни за висок среден „материален интерес“ при сделките без ипотека от юни 2023 г., което оказва влияние върху 6-месечната пълзяща средна стойност. Такива особености съществуват и при данните на Агенцията по вписванията (особено в туристическите общини), но общата тенденция и основните изводи са незасегнати. Приложения 73 Приложение 2: Предварителни тестови модели за осъществимост на моделирането на масова оценка в България A.2.1. Въведение оценителите (IAAO). Настоящият доклад има за цел да създаде основа за бъдещи усилия, Настоящият анализ прави предварителна като идентифицира ключови области, кои- оценка доколко данните за пазара на недви- то се нуждаят от подобрение и инвестиции, жими имоти в България могат да послужат за като по този начин улесни създаването на на- разработването на надеждни модели за масо- деждна и обоснована система за масова оцен- ва оценка, съответстващи на международни- ка в България. те стандарти. Целта на този анализ е да се оцени ефективността на наличните данни и подходи за моделиране, да се идентифицират A.2.2. Данни и методология потенциални предизвикателства и да се очер- Бяха разработени серия от предварителни таят стратегически препоръки за подобрява- регресионни модели, с които да се обяснят ва- не на практиките за масова оценка в кратко- риациите в продажните цени при използване срочен, средносрочен и дългосрочен план. на определени характеристики на имота. Ме- тодологията използва логаритмичен линеен/ Важно е да се отчете, че настоящата оцен- мултипликативен регресионен модел за все- ка предоставя предварителна информация за ки район, обект на тестване, който да оцени силните и слабите страни на съществуващи- зависимостите между характеристиките на те данни и модели. Прилагането на напълно имота и продажната цена. Бяха отчетени само разработени модели за данъчно облагане на статистически значими променливи при дове- недвижимите имоти на база на масова оцен- рителен интервал от 95 процента или повече ка, които да отговарят на международните (т. е. t-статистика с абсолютна стойност стандарти, обикновено изисква значителна поне 2). инвестиция от време, варираща от шест ме- сеца до пет години. Този срок се влияе от раз- Първоначално моделите бяха разработени при лични фактори, включително качеството на използване на пълните данни за сделките на съществуващите данни, технологичната ин- Агенцията по вписванията от 2022 и 2023 годи- фраструктура, динамиката на пазара, човеш- на. Въпреки големия обем на сделките, подходя- ките ресурси и финансирането. щите променливи и високото ниво на пълнота на набора от данни, моделите се представиха Представените в настоящия доклад модели слабо, обяснявайки само 5 до 30 процента от са предназначени само за тестване и не след- вариациите в продажните цени. Тази ограни- ва да бъдат използвани за реално данъчно об- чена обяснителна сила може да се дължи на ня- лагане на имоти. Всички модели, разработени колко причини, включително на потенциални за тази цел, следва да преминат през задълбо- неточности в данните и липса на ключови про- чена разработка и контрол на качеството в менливи, които биха могли по-добре да обхва- съответствие с утвърдените международни нат определящите фактори за цените на имо- стандарти за масова оценка, като например тите. Вероятно и двете причини допринасят Стандарта за автоматизирани модели за за ниската ефективност на модела, което е оценка и Стандарта за проучване на съотно- често срещан проблем при анализа на данни за шенията на Международната асоциация на недвижими имоти. 74 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България С цел да се извърши сравнителен анализ бяха Променливата за материал е отчетена в на- събрани данни от обяви за продажба на жилищ- стоящия модел за данъчна оценка (в базовата ни имоти, публикувани на различни уебсайтове. данъчна стойност), тъй като имотите от Важно е да се отбележи, че наборът от данни дървен материал имат данъчна основа с 18 до представя офертни, а не крайни цени на сдел- 35 процента по-ниска от имотите с масивна ките. Въпреки това ограничение, данните от конструкция; обявите все пак могат да дадат ценна инфор- • Тестовият модел показва разлика в цената в мация за характеристиките и цялостната въз- зависимост от различните удобства на имо- можност за моделиране на цените на недвижи- та: мите имоти в България. Освен това те служат като практически пример за заинтересова-  оефициентът за централно/отопление е •К ните страни, които да разберат потенциала приблизително 0,0623, което показва, че се на алтернативните източници на данни при очаква продажната цена на имот с централ- оценката на недвижими имоти. Резултатите но отопление да бъде с около 6,23 процента от регресионните модели, базирани на дан- по-висока от тази на имот без централно ни от обявите, също дават ценни сведения за отопление, при положение че другите про- ключовите коефициенти в настоящия чисто менливи остават непроменени. Променли- административен модел за определяне на да- вата за централно отопление е отчетена нъчната оценка. в настоящия модел за данъчна оценка (в ко- ефициента за инфраструктура), тъй като имотите с централно отопление имат A.2.3. Основни констатации за данъчна основа с 6 процента по-висока от текущите данъчни оценки тези без централно отопление; Въз основа на статистически значимите про- Коефициентът за асансьор е приблизител- •  менливи в тестовите модели на база 2,263 обя- но 0,0428, което показва, че имот с асан- ви в София можем да сравним ефекта на различ- сьор се очаква да има с близо 4,28 процента ните променливи с текущите коефициенти в по-висока продажна цена от имот без асан- данъчните оценки. сьор, при положение че другите променли- • Тестовият модел показва разлика в цените ви остават непроменени. Наличието на в зависимост от района и вида на имота. асансьор е отчетено в настоящия модел Коефициентът за Вид на имота с 2 спални е за данъчна оценка (в коефициента за инди- приблизително 0,1507, което показва, че се видуални характеристики), тъй като апар- очаква продажната цена на апартамент с 2 таментите, разположени на шестия или спални да бъде с близо 15,07 процента по-ви- по-горен етаж в сграда без асансьор, имат сока от тази на апартамент с 1 спалня, при данъчна основа с 3 процента по-ниска от запазване на останалите променливи. Тези тези в сграда с асансьор; променливи не се отчитат в настоящия мо- • Тестовият модел показва разлика в цените дел за определяне на данъчните оценки, тъй в зависимост от етажа, на който се намира като данъчната оценка на квадратен метър имотът: не зависи от площта или вида на имота (в случая апартамент с 1 или 2 спални); Коефициентът за партерен/етаж е при- •  близително -0,0928, което показва, че се •Т  естовият модел показва разлика в цената очаква продажната цена на имот на пар- в зависимост от използваните материали. терен етаж да бъде с около 9,28 процента Коефициентът за материал/дърво е прибли- по-ниска от тази на имот, който не е на зително -0,2591, което показва, че се очаква партерен етаж, при запазване на остана- продажната цена на имот, изграден от дър- лите променливи. Променливата за парте- вен материал, да бъде с около 25,91 процента рен етаж е отчетена в настоящия модел по-ниска от тази на имот, изграден от тухла, за данъчна оценка (в коефициента за инди- при запазване на останалите променливи. видуални характеристики), тъй като апар- Приложения 75 таментите на първи етаж имат данъчна материала на сградата, коефициентът за ин- основа с 5 до 8 процента по-ниска от апар- фраструктура и коефициентът за индивидуал- таментите на по-висок етаж; ни характеристики са в по-голямата си част адекватни на ценовите разлики на настоящия  оефициентът за последен/етаж е при- • К пазар на недвижими имоти. Освен това кое- близително -0,0616, което предполага, фициентът за местоположение предоставя че продажната цена на имот на последен достатъчно гъвкавост на общините да дифе- етаж се очаква да бъде с около 6,16 процен- ренцират правилно данъчните оценки. Въпреки та по-ниска от тази на имот, който не е това ясно се очертават две сериозни предиз- на последен етаж, при запазване на други- викателства пред политиката на общините. те променливи. Променливата за последен етаж е отчетена в настоящия модел за да- Първо, самата данъчна основа (базисна данъч- нъчна оценка (в коефициента за индивиду- на стойност) е значително по-ниска от реал- ални характеристики), тъй като апарта- ния пазар, поради което данъчните оценки като ментите на последен етаж имат данъчна цяло изостават. Второ, зонирането в някои основа с 5 процента по-ниска от тази на случаи е остаряло (София) и не отразява правил- апартамент на по-нисък етаж. но настоящия пазар на недвижими имоти. • Тестовият модел показва, както се очаква, значителна разлика в цените в зависимост A.2.4. Заключения от тестовия от местоположението на имота в София: модел и перспективи за • К  оефициентът за местоположение може моделиране на масова оценка да достигне до -0,5/-0,7, което показва, че Приложените различни тестови модели за ма- се очаква продажната цена на имот в някои сова оценка на пазара в България показват зна- райони да бъде с 50 до 70 процента по-ниска чителен потенциал за създаване на надеждни и от тази на имот в центъра на София. Про- точни системи за оценка. Въпреки това, ефек- менливата за местоположение е отчетена тивността на тези модели варира значително в настоящия модел за данъчна оценка (в ко- в зависимост от използвания източник на дан- ефициента за местоположение), тъй като ни. С допълнителни усилия при събирането на апартаментите в основните пет зони на данни, контрола на качеството и прилагането София могат да имат разлика в данъчната на най-добри практики в областта на данъч- основа до 55 – 70 процента (Зона 4 и Зона 5 ните оценки – например като тези, свързани спрямо Зона 1); с автоматизираните модели за оценка (АМО), • В  ъпреки че коефициентът за местополо- географските информационни системи (ГИС) жение позволява на общините правилно да и усъвършенстваните техники за моделира- диференцират данъчните основи за раз- не – ефективността на тези модели вероятно личните зони, данните за София показват, би могла да бъде допълнително подобрена. Съз- че има квартали, в които коефициентът за даването на специален екип за управление на местоположение в настоящия модел не от- качеството на данните и интегрирането на разява адекватно състоянието на реалния тези най-добри практики в процеса на модели- пазар. Такъв е случаят най-вече с квартали- ране би било от решаващо значение. Голям брой те, в които пазарът на имоти е в подем, но международни примери и утвърдени най-добри не са в центъра на града (най-вече в Зона 3 практики очертават ефективни стратегии за и Зона 4). Това обаче е предизвикателство прилагане на тези подобрения, предоставяйки пред политиката на общините, тъй като пътна карта за постигане на надеждна и защи- те са свободни да променят зонирането за тима система за масова оценка. данъчни оценки по всяко време. Занапред е изключително важно да се подобрят Данните сочат, че повечето от коефициенти- процесите на събиране на данни и да се поло- те в настоящия модел за данъчна оценка като жат всеобхватни усилия за стандартизация. различните данъчни основи в зависимост от Сътрудничеството между специалисти по да- 76 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България нъчни оценки и технически експерти, включи- модели, които биха дали информация за целесъ- телно специалисти по ГИС и експерти по големи образността на този подход и биха включвали масиви от данни, ще бъде от ключово значение по-обстойно събиране на данни и обсъждания с за усъвършенстване на точността и ефектив- ключови заинтересовани страни като нотари- ността на моделите. Предвид променливостта уси, частни фирми и местни кадастрални служ- в качеството на данните и динамиката на па- би. От съществено значение за изграждането зара в различните райони е необходим поетапен на надеждна система за оценка ще бъде създава- и стратегически подход към прилагането им. нето на стабилна инфраструктура за събиране Следващите стъпки следва да се съсредото- и обработка на данни със специално заделени за чат върху разработването на формализирани целта ресурси. Приложения 77 Приложение 3: Прилагане на подхода на фискалния недостиг при изравнителните субсидии41 Методологията на фискалния недостиг за оп- чително от споделени приходи на централната ределяне на изравнителните субсидии се осно- власт и безусловни субсидии. Основната при- вава на простата идея, че наличните средства чина да се измерва потенциалът за приходи е за изравняване следва да се разпределят между да се избегне създаването на порочни стимули нуждаещите се местни власти в зависимост за събиране на по-малко данъци, когато вместо от размера на техния фискален недостиг. Той това се използват действителните приходи.43 се определя като разликата между потребно- От гледна точка на стимулите е ясно, че е не- стите от разходи и фискалния капацитет на обходимо да се оценява капацитетът само за една местна власт. Настоящото приложение онези видове местни приходи, по отношение предлага преглед на различните подходи, които на които местните власти могат да упраж- се използват за измерване и количествено оп- няват някаква свобода на действие (като по ределяне както на потребностите от разходи, този начин влияят върху крайните резултати така и на фискалния капацитет. Приложение- от приходите). Такъв очевидно е случаят със то очертава и начина, по който средствата собствените данъчни приходи и таксите, съ- могат да бъдат разпределени между местните бирани от местните власти. Що се отнася до власти, след като бъде определен размерът на другите местни приходи като тези от споде- фискалното несъответствие. лени приходи и безусловни субсидии, при тях не е необходимо да се оценява приходният потен- A.3.1. Измерване на фискалния циал. В този случай действителните и потен- капацитет циалните приходи съвпадат. Трансферите от За измерване на фискалния капацитет на от- централната власт, включително споделени- делните поднационални единици могат да се те данъци, се контролират от националните използват няколко методологии. Смисълът на органи и не търпят промени. Ето някои от ме- използването на данъчния капацитет вместо тодологиите: на действителните приходи е, че по този на- Представителна система за приходите чин се предотвратява създаването на порочни (RRS): Основната идея, залегнала в тази сис- стимули да се събират по-малко данъци.42 тема, е да се изчисли размерът на приходите, Фискалният капацитет на една местна власт които една местна власт би събрала, ако по- обикновено се определя като потенциалните лага средно данъчно усилие. Това се прави чрез приходи, които могат да бъдат получени от набавяне на данни за събираемостта на прихо- определените му данъчни основи (когато то дите и данъчните основи за всеки разглеждан полага средно ниво на усилие за събиране на да- данък във всяка поднационална единица. Въз ос- нъци), плюс всички други налични приходи, вклю- нова на информацията за всички данъчни осно- ___________________________________ Вж. Мартинес-Васкес (Martinez-Vazquez) (2019 г.). 41  Използването на капацитета вместо на действителните приходи намалява стимулите за потискане растежа на икономиката. Малко 42  вероятно е обаче местните власти да жертват темповете си на растеж заради възможността да увеличат дела си в получаваните субсидии. Въпреки че използването на мярка за фискален капацитет или потенциални приходи би трябвало да е достатъчно за премахване 43  на порочните стимули за събиране на по-малко приходи, съществува един по-дълбок аспект, включващ стимули, които е много по- трудно да се избегнат. Местните власти могат да реагират на използването на фискалния капацитет като се опитат да намалят действителните си данъчни основи. Този тип поведение е възможно, но е много малко вероятно предвид големите щети, които това би нанесло на техните местни икономики. 78 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България ви за всяка поднационална единица, както и за се разглеждат като изоставащи от грани- средното национално фискално усилие за всеки цата, а колкото по-голямо е разстоянието от данъците, може да се изчисли размерът на до границата, толкова по-голяма е степента приходите, които всяка юрисдикция би събра- на неефективност. Следователно ефектив- ла при средно фискално усилие. След това тази ността (максимален капацитет) и неефектив- сума се използва за количествено определяне на ността (действителни приходи, по-малки от фискалния капацитет на всяка юрисдикция. Ко- потенциалните максимални приходи) са отно- гато липсва информация за данъчните основи, сителни спрямо най-добре представящите се трябва да се използва „модифицирана, базирана юрисдикции. на регресия RRS система“, при която се използ- Използване на заместващи показатели за ват подходящи заместители на тези данъчни местния данъчен капацитет: Друг подход за основи. Например, ако местната данъчна ос- оценка на фискалния капацитет на местните нова е (или се очаква да бъде) силно обвързана власти е да се разгледат заместващи показа- със заместващата променлива, регресиите на тели или променливи, които теоретично би събираемостта на данъците (като зависима трябвало да са силно обвързани със способнос- променлива) върху заместващата променли- тта им да събират приходи. Широко използва- ва (като обяснителна променлива) дават про- на променлива е равнището на личния доход на гнозни уравнения, които могат надеждно да глава от населението. Източникът на приходи предскажат потенциалните приходи за всяка за местните власти (пряко или косвено) е дохо- юрисдикция. Чрез имплицитно използване на дът на техните жители, които плащат данъ- оценените регресионни коефициенти се прила- ци. В резултат на това равнището на личния га подходът на средното данъчно усилие. доход на глава от населението се превръща в очевиден измерител на фискалния капацитет. Oценка на стохастичната граница на потен- Основното предимство на използването на циалните максимални приходи: Най-същест- личния доход на глава от населението като из- вената разлика между подхода RRS на поднацио- мерител на фискалния капацитет е неговата нално равнище и подхода на стохастичната простота и достъпност поне на регионално граница се състои в това, че при последния се равнище. Друга често използвана променлива приема, че юрисдикциите се отклоняват от е брутният вътрешен продукт на регионално оптималните нива на събираемост чрез недос- ниво. татъчно ефективни усилия за събиране на да- нъци от страна на данъчната администрация Историческо ниво на събраните собствени или в други сфери от техните компетенции. В приходи: Историческите нива на събраните противовес на това при подхода RRS юрисдик- приходи представляват лесен начин за опре- циите могат да се отклоняват от очакваната деляне на фискалния капацитет на отделните средна стойност както чрез свръхефективни, юрисдикции. За съжаление използването на ис- така и чрез недостатъчно ефективни дейст- торически данни за приходите не решава задо- вия. Подходът на стохастичната граница волително проблема с отрицателните стиму- определя разликата между действително съ- ли, тъй като местните власти могат лесно да браните приходи и възможно най-високата съ- се „научат“, че по-високата събираемост води бираемост, достигана от най-добре предста- до по-ниски субсидии, вследствие на което да вящите се местни власти. Във всяка група от намалят данъчното си усилие, така че да се местни власти юрисдикцията, която постига възползват от системата за бюджетни субси- най-високото ниво на децентрализирани при- дии. ходи спрямо местния БВП, определя и потен- Средна стойност на миналите коефициенти циалните приходи за тази група юрисдикции. на събираемост: За да се намали проблемът Най-добре представящите се юрисдикции по с негативните стимули, свързан с използва- отношение на дадени характеристики се на- нето на исторически нива на събираемост на мират на „границата на ефективността“. собствени приходи при оценката на фискалния По-слабо ефективните юрисдикции могат да капацитет, някои леки манипулации на истори- Приложения 79 ческата събираемост на приходи могат да оси- нище. Например, ако става дума за държавните гурят прости и донякъде ефективни решения. разходи за средно образование, тогава броят Тази методология се състои в изчисляване на на учениците в средното образование в стра- съотношението между местните и национал- ната ще служи за измерител на броя на потре- ните приходи на глава от населението за пери- бителите. Третата стъпка е да се умножи раз- од от няколко години, след което се изчислява ходната норма на потребител за всяка функция средната стойност на тези съотношения за по необходимия коефициент за коригиране на всяка юрисдикция. Тази средна стойност показ- разходите. Четвърто, нуждата от разходи за ва относителния размер на събраните местни всяка функция в дадената поднационална еди- приходи на глава от населението спрямо нацио- ница се получава, като коригираната норма на налния стандарт за период от няколко години. потребител се умножи по броя на потребител- По този начин се получава единна оценка на ската база в поднационалната единица. Общи- относителния фискален капацитет за всяка те нужди от разходи са сбор от изреденото за юрисдикция, като косвено се вземат предвид всички функции. само историческите данни за събираемостта. Изчисляване на разходите „отдолу нагоре“ за кошници от стандартизирани ресурси: A.3.2. Измерване на разходните Тази методология остойностява изчерпател- нужди но стандартизирани кошници от услуги, пре- Нуждите от разходи на дадена юрисдикция доставяни от местното управление. В допъл- могат да се дефинират като финансирането, нение към определянето на стандартните необходимо за покриване на всички разходни нива на публичните услуги (средни национални отговорности, възложени на местната власт стойности или минимални изисквания), този при стандартно ниво на предоставяне на ус- подход изисква подробно количествено опре- луги. На практика съществуват няколко вари- деляне на входящите ресурси, информация за анта за измерване на разликите в разходните техните разходи или цени, описание на произ- потребности на местните власти. В обсъж- водствения процес за всички местни публични дането по-долу ще опишем шест методологии, стоки и услуги и ясни процедури за това как да които са представени по степен на сложност се остойностят всички аспекти на разходни- от най-простите към най-сложните. В между- те отговорности на поднационалните прави- народния опит съществуват алтернативни телства. Потребностите от разходи за всяко подходи за измерване на разходните потребно- местно правителство се получават чрез прос- сти: то сумиране на всички разходи за постигане на целевите стандарти, свързани с поднационал- Норми за финансови разходи на потребител ните услуги в рамките на юрисдикцията. (отгоре надолу): При тази методология се използва подробна информация за разходни- Представителна система за разходите, ос- те функции, възложени на отделните местни нована на регресия (RES): Тази методология е власти. Процедурата може да се обобщи по малко по-сложна, изисква много данни и се със- следния начин: Първо, съвкупното равнище на тои от няколко стъпки. Първо се избират онези потребностите от разходи по функции, въз- разходни отговорности на поднационалните ложени на местната власт, се оценява въз ос- единици, които ще бъдат предмет на изравня- нова на коригирани исторически данни или на ване. На второ място се определят основните бюджетната прогноза. Бюджетната прогно- фактори, извън цените на вложените ресур- за на разходите по функции може да включва си, определящи разходите за предоставяне на корекции в отговор на промени в разходните местни услуги за всяка от избраните функции. приоритети. Втората стъпка е да се изчисли Това може да се направи чрез регресионен анализ, разходната норма на потребител за всяка функ- при който зависимите променливи са действи- ция, като се раздели съвкупното равнище на телните разходи, направени за всяка функция, а потребностите от разходи на броя на потре- обяснителните или независими променливи са бителите на тази функция на национално рав- тези, които обясняват разликите в разходите 80 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България за предоставяне на обществени услуги между рочни стимули за местните власти, тъй като отделните юрисдикции. Релевантните факто- те евентуално ще „научат“, че увеличаване- ри са тези, които са статистически значими то на разходите в настоящето ще доведе до и имат съответното въздействие върху раз- по-високи изравнителни субсидии в бъдеще. ходите за предоставяне на обществени услуги. Еднаква разходна норма на глава от населе- Трето, изчисляване на представителните раз- нието: Най-простият начин за оценка на раз- ходи на глава от населението за всяка функция ходните нужди на глава от населението е да се и всяка юрисдикция при използване на коефици- вземе средната стойност на историческите ентите, получени от предходния регресионен разходи на глава от населението на национално анализ. Представителният разход се тълкува ниво. За да се изчисли тази средна стойност като сумата, която местната власт би похар- е необходимо първо да се определи съвкупното чила в дадена категория ако предостави стан- равнище на поднационалните потребности от дартното ниво на услугата, като този разход разходи, което може да се основава на кориги- може да бъде коригиран с разликите в цените рани исторически данни или на бюджетната на входящите ресурси. И накрая, сумата от ко- прогноза, след което получената сума да се раз- ригираните представителни разходи за всички дели на населението на страната. Тази проста функции е оценената потребност от разходи процедура е изгодна, когато липсва подробна на поднационалната единица. информация за разликите в потребностите на Претеглени индекси на показателите за раз- глава от населението или в разходите за пре- ходни потребности: Този подход включва съз- доставяне на местни публични услуги между даване на съставен индекс на показателите отделните юрисдикции, или когато има осно- за разходни потребности, на които са дадени вания да се смята, че тези разлики са незначи- интуитивни относителни тегла в опит да се телни. улови влиянието им върху общите разходи за предоставяне на услуги. Този метод има голе- ми прилики с подхода, който понастоящем се A.3.3. Прилагане на механизма използва в Индия. Списъкът с критерии, които на изравняване на фискалния влизат в индекса и използваните тегла тряб- недостиг ва да бъдат внимателно оценени. Изборът на След като нуждите от разходи и фискалният фактори и тегла, отразяващи вариациите в капацитет бъдат оценени за всяка поднацио- разходните нужди, може да бъде направен чрез нална единица, може да се изчисли „фискал- използване на статистически техники. ният недостиг“ за всяка от тях. Този етап Исторически стойности на разходите: от методологията може да се обобщи в три Един неусложнен начин за определяне на раз- прости стъпки. Първо, дефиниране на фискал- ходните нужди на дадена юрисдикция е да се ния недостиг като разликата между потреб- стъпи върху исторически данни за разходи- ностите от разходи и фискалния капацитет. те. По-конкретно може да се приеме, че на- Поднационалните единици, които нямат поло- личната информация относно разходите през жителен фискален недостиг, т. е. тези, в кои- последната година (или години), коригирани с то потенциалните налични ресурси (фискален инфлацията, изразява нуждите от разходи на капацитет) надвишават потребностите от всяка юрисдикция. Ако местните власти раз- разходи, не отговарят на изискванията за полагат с голяма свобода на действие при взе- изравнителна субсидия и отпадат изцяло от мането на решения относно размера на разхо- процеса. Втората стъпка е да се определи дите през даден период, този метод предлага „относителният фискален недостиг“ за вся- сравнително реалистична оценка на потреб- ка единица, която има право на изравнителна ностите от разходи, предлагайки предимства субсидия. Относителният фискален недос- като простота и минимални изисквания за ин- тиг представлява размерът на фискалния не- формация. За съжаление използването на ис- достиг на всяка единица като дял от общия торически данни може да бъде източник на по- фискален недостиг (сумиран за всички единици Приложения 81 с положителен фискален недостиг). Третата капацитет надвишава потребностите от стъпка е разпределянето на изравнителните разходи. В заключение, съществуват и други субсидии пропорционално на относителния подходи за разпределяне на резерва от сред- фискален недостиг на всяка единица като се ства спрямо фискалния недостиг. Например умножи относителният фискален недостиг по една от алтернативите е да се сведе до ми- общия обем на наличните средства за израв- нимум максималният фискален недостиг меж- няване. Както беше споменато по-горе, резер- ду отделните поднационални единици. Освен вът от изравнителни средства може да бъде това вноските тип „Робин Худ“ от по-богати- предоставен от централното правителство те местни единици, ако има такива, могат да и/или от вноски от поднационалните единици бъдат определяни по няколко начина – пропор- в по-добро положение, при които фискалният ционално, прогресивно и пр. 82 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България Приложение 4: Допълнение към анализа на разходната ефективност Графика П4. Услуги с най-високо ниво Графика П5. Дял на местното финансиране на съфинансиране (2023 г.), % в общите общински разходи по функции на местното самоуправление (2023 г.), % Местна администрация 14,7% Жилищно 99,5% Центрове за личностно строителство развитие 9,0% Други 99,5% Отбранителна 8,1% Икономически подготовка 81,5% дейности Общински центрове 7,6% Култура 63,1% Детски градини 3,9% Общински услуги 29,7% Домове за стари хора 2,1% Сигурност и отбрана 27,1% Детски ясли 1,3% Здравеопазване 15,9% Общообразователни Социално 12,4% училища 1,2% подпомагане Музеи, галерии, 19,8% Образование 2,5% културни центрове 0% 5% 10% 15% 20% 25% 0% 20% 40% 60% 80% 100% Източник: Министерство на финансите. Източник: Министерство на финансите. Графика П6. Динамика на населението спрямо публичните разходи (2023 към 2012 г.), % Големи Средни 2023-2012 г. (в проценти) Малки Промяна в разходите, Промяна в населението, 2023-2012 г., в проценти Източник: Анализ на Световна банка въз основа на данни от базата данни BOOST, Световната банка и НСИ. Приложения 83 Таблица П1, Детерминанти на оценките за ефективност на общините: Разходи за детски градини (1) (2) Техническа Техническа ефективност на ефективност на разходите за детски разходите за детски градини градини Естествен логаритъм (Ln) от общия брой на 0,047*** 0,058*** населението (2014-2023 г,) (0,009) (0,012) Гъстота на населението (2023 г,) −0,027 −0,028 (0,026) (0,024) Процент от населението с висше образование 0,004** 0,003 (0,002) (0,002) Коефициент на безработица (2021 г,) 0,001 0,002* (0,001) (0,001) Среден годишен ръст на разходите за детски 0,662*** 0,592*** градини (2014-2023 г,) (0,192) (0,185) Константа 0,010 −0,016 (0,085) (0,112) Наблюдения 262 262 R-квадрат (коефициент на детерминация) 0,206 0,395 Фиксирани ефекти за общината Не Да Бележка: Устойчиви стандартни грешки в скоби; (1) – без фиксирани ефекти на ниво община; (2) – с фиксирани ефекти, ***p < 0,01, **p < 0,05, *p < 0,1. Таблица П2, Детерминанти на оценките за ефективност на общините: Разходи за пътища (1) (2) Техническа Техническа ефективност ефективност на разходите на разходите за пътища за пътища Естествен логаритъм (Ln) от общия брой на −0,047*** −0,027 населението (2014-2023 г,) (0,017) (0,019) Гъстота на населението (2023 г,) 0,364*** 0,383*** (0,071) (0,102) Процент от населението с висше образование 0,001 −0,002 (2021 г,) (0,004) (0,005) Коефициент на безработица (2021 г,) 0,003 0,002 (0,002) (0,003) Процент от служителите, пътуващи до работа −0,001 −0,001 (2021 г,) (0,001) (0,001) Среден годишен ръст на разходите за пътища 0,002 0,004 (2014-2023 г,) 84 ПРЕОСМИСЛЯНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ФИНАНСИ | Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България (1) (2) Техническа Техническа ефективност ефективност на разходите на разходите за пътища за пътища (0,014) (0,015) Константа 0,653*** 0,502** (0,209) (0,208) Наблюдения 258 258 R-квадрат (коефициент на детерминация) 0,111 0,227 Фиксирани ефекти за общината Не Да Бележка: Устойчиви стандартни грешки в скоби; (1) – без фиксирани ефекти на ниво община; (2) – с фиксирани ефекти, ***p < 0,01, **p < 0,05, *p < 0,1. Приложения 85 Преосмисляне на общинските финанси Преглед на публичните финанси на поднационално ниво в България август 2025 г.