80627 Agenda de reformas en Mexico para un crecimiento y susteatable ~BANCO ~MUNDIAL Agenda de reformas en México para un crecimiento incluyente y sustentable Copyright © 2013 por Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, U.S.A. www.bancomundial.org.mx Todos los derechos reservados Primera edición en español: Junio 2013 Esta reporte fue publicado originalmente en inglés por el personal del Banco Mundial con el título Mexico reform agenda for inclusive and sustainable growth. La edición en español no es una traducción oficial del Banco Mundial. El reporte es producto del personal del Banco Mundial con contribuciones externas. El Banco Mundial no acepta responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso o interpretación. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de la información incluida en esta publicación y no acepta responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso o interpretación. Los límites, los colores, las denominaciones y demás información contenida en los mapas de este libro no presuponen, por parte del Grupo del Banco Mundial, juicio alguno sobre la situación legal de cualquier territorio, ni el reconocimiento o aceptación de dichos límites. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas en este libro son en su totalidad del autor y no deben ser atribuidas en forma alguna al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas o a los miembros de su Directorio Ejecutivo ni a los países que representan. Derechos y Permisos El material de esta publicación está protegido por el derecho de propiedad intelectual. Las so- licitudes de autorización para reproducir partes de esta publicación deberán enviarse al Oficial Sénior de Comunicaciones Fernanda Zavaleta de la Oficina del Banco Mundial para Colombia y México al Fax (55) 5480-4222. Cualquier otra pregunta sobre los derechos y licencias debe ser dirigida al Banco Mundial en México en el número de fax referido. Banco Mundial Impreso y hecho en México / 2013 Diseño de Interiores y Portada: Alejandro Espinosa/sonideas.com Fotografías: Fototeca del Banco Mundial Agenda de reformas en México para un crecimiento incluyente y sostenible. – México : Banco Mundial, 2013. 149 p. : tab., ils. Contenido: El sector financiero. -- Hacía un clima de negocios más competitivo. -- Innovación para productividad y competitividad. -- Mercados laborales para un crecimiento para todos. -- Un sistema integral de protección social. -- Un crecimiento que cuide el medioambiente. -- Usar los recursos naturales de manera óptima. -- Administración de los retos fiscales a mediano plazo. -- Ingresos y manejo de gastos y fortalecimiento público para mejorar la prestación de servicios. -- Fortalecer las finanzas públicas a nivel subnacional. 338.97221/A44 �ndice 1. Fomentar el desarrollo de un sector financiero robusto··································································································· 5 2. Hacia un entorno empresarial más competitivo··················································································································· 17 3. Fomentar la innovación para la productividad y la competitividad····································································· 33 4. Mercados laborales para un crecimiento incluyente········································································································· 47 5. Promover un sistema de protección social integral··········································································································· 67 6. Reduciendo la huella del desarrollo··············································································································································· 83 7. Usar de manera óptima los recursos naturales······················································································································ 97 8. Manejar los desafíos fiscales de mediano plazo················································································································ 113 9. Reforzar el ingreso y el gasto público para mejorar el suministro de servicios········································ 125 10. Fortalecimiento de las finanzas públicas subnacionales···························································································· 139 agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 3 agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 5 Fomentar el desarrollo de un sector financiero robusto1 Resumen Ejecutivo Mensaje 1. México requiere ampliar y hacer más efi- ciente su sistema financiero al mismo tiempo que debe conservar la estabilidad financiera conseguida en la última década. Mensaje 2. Un desarrollo financiero robusto requiere seguir (i) mejorando la infraestructura financiera (inclui- do el sistema de pagos al por menor, buros de crédito y registro de garantías), (ii) fomentando el desarrollo del mercado de capitales y (iii) fortaleciendo la protección del consumidor y educación financiera. Mensaje 3. El gobierno debe revisar periódicamente su estrategia para reducir las barreras regulatorias con el fin de fomentar la competencia en el sector financiero y sus procedimientos para resolver instituciones fallidas. Se debe hacer una evaluación integral del papel que desem- peña el Estado en los servicios financieros. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 6 Objetivo Esta nota delinea una agenda de reforma de corto a mediano plazo que fomente el desarrollo de un sector financiero robusto. México requiere ampliar y hacer más eficiente su sistema financiero sin comprometer la estabilidad financiera alcanzada en la última década. Se requiere de mayor inversión privada para transformar la economía e impulsar la productividad y, no obstante las mejoras alcanzadas en años recientes, muchos hogares y empresas siguen sin tener un acceso adecuado a los servicios financieros. Utilizar el sistema financiero para efectuar pagos y promover la inclusión financiera es una forma acertada de ampliar el acceso. Sin embargo, experiencia en varios países ha mostrado que una expansión acelerada (forzada) de crédito puede ser dañina más que benéfica para los clientes. Si las instituciones financieras no siguen prácticas adecuadas, pueden errar y dañar a los prestatarios y a los depositantes por igual y generar malestar social. El fracaso de las instituciones también podría llevar a costosos rescates, con costos fiscales sustanciales. Un sistema de supervisión (tanto micro como macro-prudencial) que aliente una toma prudente de riesgo y facilite la pronta resolución de instituciones fallidas asegura que las estrategias para hacer más eficiente a las instituciones no comprometan la estabilidad financiera. Principales retos El sector financiero de México es muy pequeño para la etapa de desarrollo del país, impidiendo canalizar los ahorros financieros hacia inversión productiva de largo plazo. El crédito de la banca comercial al sector privado se encuentra muy por debajo del nivel en países con características similares y por debajo del promedio regional (figura 1). De igual forma las dimensiones e intensidad de los mercados de capital se encuentran muy por debajo de los niveles que muestran otros países similares. Mientras el mercado para deuda pública es profundo y con liquidez, hay pocos emisores en los mercados de bonos no gubernamentales y de valores corporativos. En años recientes el sistema ha hecho un buen trabajo en cuanto a movilizar ahorro, sin embargo, sigue rezagado en lo referente a la toma de riesgo y transformación de vencimientos, lo que limita su contribución al crecimiento. Aún por debajo del 35 por ciento del PIB, el financiamiento total al sector privado (incluyendo fuentes nacionales y del exterior) tiene que recobrar los niveles que presentaba a mediados de los años de 1990 (figura 2). El préstamo de la banca comercial se enfoca crecientemente en el crédito al consumo, que tiene mayores márgenes de interme- diación.2 Las instituciones inversionistas, incluidos los fondos de pensión y los fondos de inversión, mantienen la mayor parte de sus activos en valores de ingresos fijos, básicamente en bonos públicos. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 7 FIGURA 1. Desarrollo financiero en México Crédito privado/PIB (%) Capitalización en bolsa (%) 50.0 100.0 45.0 90.0 40.0 80.0 35.0 70.0 30.0 60.0 25.0 50.0 20.0 40.0 15.0 30.0 10.0 20.0 5.0 10.0 0 0.0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Valor observado Valor observado Media regional Media esperada Media regional Media esperada Transacciones en bolsa (%) Activos de aseguradoras (%) 70.0 100.0 90.0 60.0 80.0 50.0 70.0 60.0 40.0 50.0 30.0 40.0 Fomentar el desarrollo de un sector financiero robusto 20.0 30.0 20.0 10.0 10.0 0.0 0.0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Valor observado Valor observado Media regional Media esperada Media regional Media esperada Fondos de pensión (%) Activos de fondos de inversión (%) 30.0 10.0 9.0 25.0 8.0 7.0 20.0 6.0 15.0 5.0 4.0 10.0 3.0 5.0 2.0 1.0 0.0 0.0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Valor observado Valor observado Media regional Media esperada Media regional Media esperada Fuentes: FinStats 2011/Banco Mundial agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 8 FIGURA 2. El financiamiento total al sector privado aun tiene que recuperar los niveles que mantuvo a mediados de los años de 1990 Financiamiento total al sector privado no nanciero Financiamiento de la banca comercial al sector privado (como participación del PIB) (como participación del PIB) 60.0% 35.0% 50.0% 30.0% 25.0% 40.0% 23.9% 20.0% 7.7% 30.0% 15.0% 20.0% 7.7% 10.0% 25.1% 8.5% 10.0% 5.0% 5.6% 0.0% 0.0% 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Interno Externo Hogares Empresas Fuente: GEA, con base en datos del banco de México e INEGI Fuente: GEA, con base en datos del Banco de México e INEGI Si bien hay una diversidad de instituciones No obstante los esfuerzos realizados para financieras que operan en México, el sistema ampliar el acceso, el sistema financiero sigue sin financiero está dominado por conglomerados responder a las necesidades que hogares y empre- que controlan bancos y canales de distribución de sas tienen de servicios financieros. La mitad de la títulos. Se han reducido las barreras al ingreso para población sigue sin utilizar los servicios financieros, a Fomentar el desarrollo de un sector financiero robusto hacer más profundos los mercados de crédito. Se ha pesar de las reformas recientes para simplificar cuen- permitido operar en el mercado a las instituciones tas y regular los servicios bancarios correspondientes, financieras no reguladas, instituciones financieras así como los servicios de banca por telefonía móvil. que no reciben depósitos (Sofoles y Sofomes), se Datos de Findex indican que sólo 27 por ciento de redujeron los requisitos de capital desembolsado y la población con edad mayor o igual a 15 años tiene se redujo la regulación para la banca de nicho, que una cuenta en una institución financiera formal (en participa en un rango más limitado de actividades comparación con el promedio regional de 39 por en comparación con la banca ordinaria. Además, ciento). De acuerdo con una Encuesta del Banco cooperativas de crédito operan sin regulación alguna Mundial a Empresas, sólo 32 por ciento de las em- (principalmente) en zonas rurales, alcanzando más presas manufactureras tienen un préstamo bancario de 2 millones de clientes. Las instituciones públicas o una línea de crédito, muy por debajo del promedio financieras proporcionan cerca de un tercio del mundial (56 por ciento) y del promedio regional total de créditos al sector privado, principalmente a (48 por ciento). Una informalidad rampante y altos través de dos fondos para vivienda (INFONAVIT requisitos para garantías (más del doble del valor del y FOVISSSTE). No obstante las dimensiones de crédito) limitan el acceso a crédito. Es típico que los las instituciones púbicas, la banca comercial siguen bancos grandes requieran que las empresas busquen aportando más de la mitad del total del crédito al créditos para mantener balances compensatorios, los sector privado. Los siete grupos financieros más cuales son particularmente altos para las pequeñas y grandes mantienen o administran cerca de tres medianas empresas (PYMEs). Sólo 20-25 por ciento cuartos del total de activos financieros, minando los de las PYMEs tiene acceso a un crédito bancario, esfuerzos por incrementar la competencia entre los principalmente a través de esquemas de garantía de proveedores de servicios financieros y por diversi- crédito público. Los bancos comerciales prestamistas ficar fuentes de financiamiento. Problemas debidos tienden a ofrecer crédito de corto plazo y costoso, a conflictos de interés saturan las transacciones con deficiencias en los procedimientos para cobrar la financieras. garantía, lo que se refleja en cobros altos. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 9 Opciones de Política Fortalecer el derecho de los acreedores y los procedimientos de insolvencia Ampliar la infraestructura de servicios Mejorar el sistema de registro de garantías, espe- financieros de pago para atraer los cialmente para los bienes raíces, y la introducción hogares al sistema financiero de certificados de garantía podría mejorar el acceso de las empresas al crédito. Establecer el Registro Ampliar el uso que los hogares hagan de los Unificado de Transacciones con Garantía para los servicios financieros de pagos puede efectuarse intereses de la garantía sobre activos muebles es un ampliando la correspondiente red bancaria, paso importante hacia la modernización del sistema alentando el uso de servicios de pago distintos de registro de garantía. Sin embargo, el costo de al efectivo. Lo cual requiere revisar la regla- registrar activos de bienes raíces es alto (en gran me- mentación de pago de derechos e incrementar la dida debido a los altos costos de notario), al mismo competencia en las plataformas de pago a través tiempo que persisten las ineficiencias, especialmente de telefonía móvil recientemente impulsadas. en algunos estados. Los sistemas de registro no están Las correspondientes redes bancarias tienen que computarizados o conectados y hay discrepancias en ampliarse para ir más allá de las cadenas de tien- información catastral, lo que hace que el sistema sea das de conveniencia (como OXXO y 7-Eleven o lento y no confiable. La aplicación del modelo federal TELECOMM) para llegar a pequeñas tiendas para la modernización de registros podría mejorar individuales. De otra forma el precio de las ope- la situación. Asimismo, se podría hacer un uso más raciones de depósito y retiro de efectivo seguirá eficiente de los activos de bienes raíces mediante la siendo alto debido a la competencia limitada, al introducción de una reforma como la que se hizo en mismo tiempo que los correspondientes bancos no Chile. Siguiendo esta reforma, el registro emitiría ampliarán sus actividades a las áreas pobres menos certificados de garantía que fragmentarían el valor favorecidas y las zonas rurales. Una forma de ex- del activo en prenda para cubrir únicamente el monto pandir el acceso es permitir que las cooperativas del crédito (más un margen de sobrevaloración de Fomentar el desarrollo de un sector financiero robusto de crédito que aceptan depósitos puedan utilizar garantía). Esto permitiría utilizar el activo de bienes con corresponsales bancarios al igual que hacen los raíces para asegurar más de un crédito. bancos. La regulación de pago de derechos debe Fortalecer procedimientos para hacer cumplir apoyar el desarrollo de nuevos canales, más baratos créditos con garantía y sin garantía es esencial para y ofertantes de productos.3 Por ejemplo, debido a reducir las pérdidas económicas y los costos del que los bancos no cobran a sus clientes por hacer crédito. Los deudores cuentan con una diversidad depósitos en efectivo y hacer retiros en los cajeros de medios para retrasar la ejecución de insolvencia, automáticos del propio banco y sus sucursales, mientras que los tribunales locales carecen de capaci- frecuentemente los clientes creen que el efectivo dad adecuada para hacerla valer.4 Las perspectivas de es más barato. De hecho, las tarjetas de débito y recuperación en el caso de acreedores con garantía se los pagos electrónicos tienen una mayor eficacia en ven obstaculizadas por la prioridad ilimitada que se función de los costos para muchas transacciones. asigna a los reclamos de los trabajadores en relación Asimismo, puede que los bancos no estén motiva- con los procedimientos de liquidación, por el acceso dos para ampliar su red de cajeros automáticos o a recursos jurídicos a los que pueden recurrir los sucursales a zonas remotas debido a los altos costos deudores y poco respaldo del cuerpo de policía para de las recargas, seguridad y costos de recolección ejecutar las resoluciones de los tribunales. Si bien se de efectivo, forzando a los clientes a que utilicen podría recurrir a los fideicomisos para asegurar activos bancos corresponsales más caros. Finalmente, y evitar la necesidad de procedimientos legales, los cambios recientes en la normatividad han allanado costos son prohibitivos para las pequeñas empresas. el camino para que los proveedores de telefonía Recurrir a más mecanismos de cumplimiento fuera móvil operen esquemas de pago bancario móvil a de los tribunales y simplificar procedimientos jurídi- través de los bancos. Se requiere de cuidado para cos ineficientes podría beneficiar a todo el sistema de asegurar que el operador de telefonía móvil más protección crediticia. fuerte no transfiera su dominio en el mercado tele- Las pequeñas y medianas empresas necesi- fónico hacia los pagos móviles (y viceversa). tan un acceso más fácil a los procedimientos de agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 10 CUADRO 1. El sistema de información crediticia mexicano En México operan dos burós que recaban información crediticia de los consumidores: el Buró de Crédito y Círculo de Crédito.1 El Buró de Crédito recaba información crediticia de la mayor parte de los bancos y algunas instituciones financieras no bancarias, vendedores al por menor y otros acreedores, de más de 68 millones de personas y 3 millones de empresas. Para las empresas, la información únicamente incluye crédito, no sobre hojas de balance, cuentas por cobrar u otra información relacionada con crédito comercial. Las empresas proporcionan la información voluntariamente. El Círculo de Crédito se centra en el crédito al consumidor y microcrédito, y proporciona información de dos bancos minoristas, así como de empresas de servicios de cable y telefonía de 40 millones de personas. Además, despachos jurídicos especializados proporcionan información sobre dictámenes de tribunales. La Ley para Regular las Sociedades de Información Crediticia (SIC) establece el marco jurídico para proporcionar información crediticia. La ley incluye mecanismos para protección del derecho a la privacidad, como solicitar el consentimiento previo para el acceso a reportes de crédito de personas o empresas, así como procedimientos con un costo bajo para que los consumidores objeten información errónea. Asimismo, ordena que todas las instituciones financieras reguladas informen sobre sus actividades de crédito y acceso a información por parte de los burós de crédito, como parte de su proceso de aplicación de crédito. A los burós de crédito se les requiere intercambiar mensualmente información negativa en sus bases de datos lo mismo que infor- mación positiva sobre prestatarios individuales cuando emitan un reporte sobre un prestatario (esta disposición ha sido objetada en los tribunales). Banxico publicó reglas que ordenan cómo los burós de crédito de largo plazo pueden retener información negativa en sus bases de datos. En el marco de las SIC, la operación de los burós que proporcionan información sobre crédito privado debe estar autorizada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y estar supervisadas por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, sujetas a normas emitidas por Banxico. La Comisión conduce revisiones anuales y periódicas para verificar el sujetamiento a la legislación. Las revisiones se centran en la privacidad del consumidor y el cumplimiento de la ley. La Comisión tiene capacidad limitada para abordar problemas de manera proactiva, ya que no cuenta con el mandato de abordar directamente con el público posibles violaciones o con autorizadores no bancarios de crédito. Fomentar el desarrollo de un sector financiero robusto Legislación adicional para proteger al consumidor establece mecanismos para cuestionar datos de las agencias de crédito.2 La Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros aborda todas las disputas que involucran a los burós de crédito, todas las instituciones financieras reguladas y las instituciones financieras que ofrecen crédito, como las Sofomes. La Procuraduría Federal del Consumidor maneja las disputas que involucran entidades comerciales, incluyendo tarjetas de crédito emitidas por instituciones no financieras (como tiendas departamentales) y empresas de telecomunicaciones. 1 Buró de Crédito lo componen dos empresas, TransUnion de México S.A., S.I.C. y Dun & Bradstreet S.A., S.I.C. La primera es una sociedad en participación de TransUnion y los bancos comerciales mexicanos. 2 La Ley de Protección y Defensa del Usuario de Servicios Financieros (2005), Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública y la Ley Federal de Protección al Consumidor. insolvencia. Aun cuando fue reformada la ley de vacíos. Por ejemplo, los criterios para iniciar un recla- insolvencia en 2000 y 2007, es muy raro que se utilice. mo son excesivamente complejos, la resolución de un Miles de empresas son liquidadas cada año, con serias proceso de insolvencia no descarga al deudor de sus pérdidas de valor económico y, no obstante, sólo unos obligaciones y los acreedores no participan en el pro- 400 casos de insolvencia fueron llevados a juicio ceso mediante una reunión de acreedores o comités durante los primeros 10 años de que entrara en vigor de acreedores. la ley; de esos 400 casos, casi una tercera parte fueron Reorganizar una empresa en extremadamente desechados. La principal razón es la ausencia de difícil. Especialmente desalentadora ha sido la fase de responsabilidad civil de los directores de las empresas “conciliación� de los procedimientos de insolvencia, y sus funcionarios por insolvencia, incentivos muy hechos para facilitar un acuerdo para poder conservar débiles para que los deudores y los acreedores utilicen el negocio. Poco menos de 100 planes de insolvencia el sistema, y altos costos financieros y de transacción. han sido aprobados en el marco de la nueva ley de Si bien, la ley cuenta con un marco completo para insolvencia y no hay información disponible sobre el liquidar una empresa, siguen permaneciendo algunos éxito o fracaso de dichos planes. El marco jurídico agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 11 coloca varios obstáculos para una reorganización prestatarios e instituciones financieras se reducirá y exitosa que permita que grandes grupos de acreedo- nuevas instituciones prestatarias ganarán acceso a res no resulten afectados por el plan de insolvencia, registros; todo lo cual debe alentar la competencia y incluyendo procedimientos inflexibles, falta de provisión de nuevos servicios por parte de los burós, financiamiento postpetición, falta de tratamiento como modelos de puntaje y así facilitar el acceso a adecuado para el ejecutor de contratos, la capacidad crédito. Mejorar el sistema debe ir más allá de los de algunos acreedores (como los trabajadores) para cambios legislativos para abordar los traslapes en los llevar los reclamos fuera del terreno del procedi- mandatos (en temas de protección al consumidor, por miento de insolvencia y la opacidad de las reglas para ejemplo) y los vacíos en la normatividad, y asegurar aprobar los planes de insolvencia. que la supervisión abarque más que el cumplimiento legal. Mejorar los sistemas de información crediticia para facilitar una Desarrollar los mercados de capital para expansión robusta del crédito hacer más eficiente el sistema financiero Los historiales crediticios proporcionados por el Para impulsar el desarrollo del mercado de ca- sistema de información crediticia mexicano con pitales, hay que dar prioridad a las reformas que frecuencia no son confiables, están incompletos fortalezcan el acceso y la competencia, al mismo y fragmentados, a pesar de las recientes reformas. tiempo que sienta las bases para una reforma más Un sistema de informe crediticio eficiente mejora el amplia. Las reformas de corto plazo deben centrarse acceso al crédito al reducir problemas de informa- en facilitar el acceso, abrir el mercado a actores inde- ción asimétrica entre prestatario y prestamista. Las pendientes y hacer más eficiente la integración con deficiencias en el sistema de información crediticia los mercados externos. El acceso se podría mejorar de México le impiden servir a esta función (caja simplificando el marco regulatorio para los fondos de 1). El hecho de que haya historias crediticias para inversión y fomentando el crecimiento de canales de Fomentar el desarrollo de un sector financiero robusto unos 70 millones de personas (63 por ciento de la distribución independientes. Se podría reconsiderar población) es evidencia obvia de fraude y errores, acotar las licencias para los intermediarios (como es- considerando el bajo acceso que la población del país pecialización en actividades de corretaje únicamente) tiene al crédito. Se requiere de un sistema nacional de para hacer más asequible el ingreso al mercado de ac- identificación con identificadores individuales únicos tores independientes. El regulador financiero podría para reducir el fraude y el error. Hay varias medidas considerar la creación de un régimen híbrido en el que se pueden tomar para ampliar la cobertura de marco de la oferta pública para instrumentos especia- información y disminuir la fragmentación. Tiene que lizados que abandone el requisito de prospecto para resolverse el impedimento legal para que los planes emisiones dirigidas a inversionistas profesionales.5 El intercambien información del prestatario entre burós marco regulatorio para los fondos de pensión tienen de crédito. Además, podrían ampliarse las fuentes que incentivar la toma de riesgo (véase la discusión de información crediticia para incluir empresas de párrafos abajo). Otra forma de incrementar la calidad servicios públicos, programas públicos de crédito, de los servicios sería hacer más eficiente la integración instituciones financieras no reguladas, dictámenes con otros mercados, como el de Brasil, los Mercados de tribunales, alertas de fraude y registros de la pro- Integrados Latinoamericanos (que comprenden a piedad. La Comisión Nacional Bancaria y de Valores Chile, Colombia y el Perú) y Estados Unidos. también podría considerar intercambiar información En el mediano plazo, la estrategia debe incluir de sus registros crediticios. atraer grandes emisores al mercado de valores y El marco jurídico y de supervisión para infor- mejorar la supervisión de los mercados de capital. mación crediticia requiere fortalecerse. El marco Traer la energía y sectores bancarios al mercado de jurídico y normativo necesita modernizarse para valores públicos podría incrementar grandemente alentar innovación y competencia, y servir mejor a la oferta de valores y capitalización del mercado, así las necesidades de la industria. Al fortalecer la cali- como impulsar la participación tanto de inversio- dad de la información y facilitar el intercambio de nistas extranjeros como inversionistas al por menor información, las asimetrías de la información entre nacionales. Las empresas públicas requerirán mejorar agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 12 su gobernanza y alinear apoyo político. El regulador limitada y la rápida acumulación de recursos, que tendrá que fortalecer la supervisión y el cumplimien- podría llevar a asignación errónea de precios de ac- to en relación con posibles conflictos de intereses en tivos nacionales, y la necesidad de una gobernanza el caso de los grandes conglomerados financieros; corporativa de los fondos de pensión más equilibrada. fortalecer la normatividad y supervisión de las tran- El sobreregulado mercado de pensiones vitalicias, sacciones entre actores para impulsar el confort del especialmente restricciones en fijación de precios inversionista; armonizar los estándares mexicanos con y parámetros técnicos, desalientan la competencia los del Brasil, Chile y otros países similares;6 elaborar efectiva. Otras características del marco regulatorio un marco jurídico para los derivados, y fortalecer el que podrían mejorar incluyen la selección de la tasa poder y capacidad de la Comisión Nacional para la de interés de referencia, regulaciones de inversión y Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios políticas de contratos. Financieros (CONDUSEF) para hacer cumplir la ley, de manera que pueda cumplir efectivamente con su mandato. Mejorar la educación financiera y Deben plantearse los planes para el desarrollo fortalecer la protección del consumidor del mercado de capitales, señalando una ruta que pueda servir como punto de referencia para Se requiere incrementar los poderes y financia- administraciones futuras y para una campaña de miento de la CONDUSEF para que pueda afrontar promoción efectiva. La campaña debe incluir un los aspectos complejos de los servicios financieros. esfuerzo conjunto público-privado para promover La CONDUSEF es responsable de promover edu- en los ámbitos nacional e internacional todos los cación financiera, establecer reglas de protección del segmentos del mercado de capitales mexicano. Asi- consumidor y responder a las quejas que éste tenga mismo, deben promoverse esfuerzos agresivos de en relación con las empresas de servicios financieros, educación financiera con inversionistas nacionales y mientras que la Procuraduría de Defensa del Con- posibles emisores, mientras que la Bolsa Mexicana sumidor (PROFECO) es responsable de proteger de Valores podría proporcionar servicios especiales a los consumidores de deficiencias que en general Fomentar el desarrollo de un sector financiero robusto (como investigación independiente para pequeñas presenten bienes y servicios. La CONDUSEF es empresas) para atraer nuevos emisores. Para mejorar particularmente importante debido a la prevalencia el financiamiento previo a una oferta inicial pública, de conglomerados, lo que incrementa las posibi- habrá que considerar los incentivos (como crédito lidades de conflictos de intereses, y el bajo nivel de fiscal o deducciones) que podrían mitigar el riesgo educación financiera que tienen los consumidores. grande que implica invertir en ofertas iniciales públi- No obstante, la CONDUSEF carece de poder para cas y colocación de deuda por grupos de empresas de exigir compensación o arbitrar disputas y su financia- segundo piso. miento es inadecuado para cumplir con sus objetivos. Debe reformarse el sistema de pensiones de Algunas de las funciones que desempeña la PRO- manera que los mercados de capitales sean más efi- FECO deberían ser transferidas a la CONDUSEF. cientes para asegurar contra riesgos de longevidad, En coordinación con otras entidades, incluyendo la especialmente mediante el incremento de las tasas Comisión Nacional Bancaria y de Valores y la Secre- de reemplazo y reformando el marco regulatorio. taría de Educación, y, con base en los resultados de Podría ser que se requiera subir las tasas de aporta- una encuesta en curso sobre capacidades financiera, la ción para alcanzar tasas de reemplazo razonables.7 CONDUSEF podría montar un programa integral Además, se requiere un cambio regulatorio que de educación financiera, como los han hecho en el pase de un enfoque de valor en riesgo, que limita la Brasil y el Perú. volatilidad de rendimiento de corto plazo, hacia un enfoque centrado en el desempeño de la inversión de largo plazo. Otras preocupaciones incluyen la exce- Revisar la estrategia nacional para siva competencia y desperdicio social entre fondos desarrollar el servicio financiero de dirigidos por participantes que se centran en diversos manera que respalde un acceso eficiente factores excepto en las tasas de reemplazo; también está el uso de derivados para apalancamiento, más Reducir los requisitos prudenciales para facilitar el que cobertura de riesgo cambiario; la diversificación ingreso podría contribuir a desarrollar el sistema, agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 13 Matriz de opciones de reforma de políticas a corto y mediano plazo* �reas de reforma Opciones de política de corto plazo Opciones de política de mediano plazo · Simplificar procedimientos de autorización para bancos corresponsales (RA) · Introducir un sistema de identificación · Permitir que las cooperativas de crédito nacional para mejorar la calidad de la que aceptan depósitos firmen contratos información del buró de crédito (RA). con los bancos corresponsales en los · Revisar el marco jurídico y de supervisión mismos términos que los bancos (RJ). Mejorar la de los burós de crédito (RJ). · Revisar las regulaciones para pagos de infraestructura · Reformar los registros de bienes raíces en línea servicios y fomentar el uso de métodos de financiera con el registro de garantías mueble (RJ). pago distintos al pago en efectivo (RA). · Reformar el marco jurídico para · Permitir que los registros emitan insolvencia y reorganización comercial para certificados de garantía para un uso más incrementar su uso (particularmente por eficiente de activos elegibles (RA). parte de empresas pequeñas). (RJ) · Simplificar procedimientos para ejecución de garantía (RJ). · Acotar la licencia para intermediarios (RJ). · Crear un régimen híbrido en el · Requerir el listado de bancos y listado marco de la oferta pública (RJ). parcial de empresas públicas (RJ). Desarrollo de los · Formular una estrategia para la integración · Revisar el marco regulatorio para las mercados de capital del mercado de capital regional (RA). pensiones vitalicias (HI/RA). · Reformar el marco regulatorio para · Racionalizar el marco regulatorio para los fondos de pensión e incrementar los fondos de inversión (HI/RA). la tasa de reemplazo (RJ). · Fortalecer los poderes de CONDUSEF Fortalecer la protección Fomentar el desarrollo de un sector financiero robusto y sus recursos (RJ). del consumidor y · Formular una estrategia para mejorar educación financiera la educación financiera (RA). Revisar la estrategia · Desarrollar una estrategia para la · Revisar los programas de crédito del sector general para resolución de las cooperativas (RA). público y formular una estrategia integral para incrementar la · Revisar el papel que desempeñan los fondos las operaciones de la banca de desarrollo (RA). competencia en el de previsión de vivienda e incrementar su · Aprobar modificaciones preliminares para sector financiero cooperación con el sector privado (RA). procedimientos de resolución bancaria (RJ). *RJ/RA= Reforma jurídica/ Reforma administrativa. Clasificación preliminar. no obstante, se requiere de constante monitoreo cumplieron con la fecha límite de finales de 2010, se- para asegurar que las instituciones fallidas salgan ñalada por la Ley para Regular las Actividades de las del mercado de forma ordenada. Ampliar el rango Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo. Las de operadores financieros y servicios reduciendo las opciones incluyen el apoyo a las fusiones de entidades barreras regulatorias para el ingreso, implica ciertos débiles con entidades más consolidadas y la resolu- riesgos para un desarrollo financiero más eficiente. ción de cooperativas fallidas a través de técnicas de Por ello, esta estrategia tiene que ser continuamente exclusión de activos y pasivos. Es necesario mejorar supervisada y ajustada de acuerdo con el riesgo gene- los procedimientos de resolución para bancos y cor- ral del sistema, debido a una posible falla generalizada poraciones (intermediarios financieros no regulados). en el crecimiento del número de instituciones finan- El Estado tiene amplia presencia en el sistema cieras. Hay que incorporar flexibilidad en el sistema financiero mexicano y es importante asegurar que para la creación y liquidación de dichas instituciones sus intervenciones fomenten más que impidan y así evitar la interrupción del sistema u ocasionar el desarrollo financiero. La banca de desarrollo malestar social. Es prioritario contemplar un plan pública y los fondos de previsión de vivienda pro- para resolución de cooperativas de crédito que no porcionan cerca de un tercio de créditos al sector agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 14 privado. Asimismo, el Estado proporciona garantías cartera permaneció por debajo de los niveles de de crédito parciales y subsidia otros productos finan- 2006. Una estrategia para la participación del sector cieros, como los seguros agrícolas. A lo largo de la público en la esfera financiera debe definir con clari- última década las reformas han reducido considera- dad en qué momento es preferible el crédito directo, blemente las dimensiones de la banca de desarrollo, en relación con operaciones de segundo piso, y cuán- mejorado su gobernanza y profesionalismo, y han do intercambiar entre ambas. La estrategia también centrado sus actividades en catalizar la participación debe incluir planes de arreglos en asociación entre del sector financiero. Es necesario seguir perseve- fondos de previsión de vivienda e instituciones de rando y avanzando en dichas reformas para asegurar crédito privadas, y mecanismos para reducir la ba- la efectividad de las operaciones de la banca de lanza de la banca de desarrollo una vez que la crisis desarrollo. No obstante, los fondos de previsión de haya pasado, con el fin de mantener la rentabilidad vivienda se siguen enfocando en el crédito directo. y evitar el exceso en la toma de riesgo. Finalmente, Como parte de las medidas anticíclicas importantes hay que asegurar el uso eficiente de los recursos y durante la reciente crisis financiera, los programas evaluar el agregar múltiples intervenciones públicas de garantía al crédito y la balanza de la banca de en la esfera financiera, para valorar el impacto en la desarrollo crecieron sustancialmente (especialmente productividad y crecimiento y racionalizar la cartera a través de operaciones de primer piso), si bien su de programas. Notas Fomentar el desarrollo de un sector financiero robusto 1 Esta nota fue preparada por Eva Gutiérrez (Especialista Líder en Sector Financiero), apoyado por el importante paquete de servicios de asesoría que el Banco Mundial ha proporcionado en los últimos años a las autoridades financieras mexica- nas. Dichos servicios incluyen la Actualización de la Evaluación del Sector Financiero 2011 (FSAP, por sus siglas en inglés), el Informe de Cumplimiento con los Estándares Internacionales para Insolvencia y Derechos del Acreedor 2011, trabajo en curso referente al diseño de una estrategia para la resolución de cooperativas no reguladas en Oaxaca y los servicios de asesoría sobre desarrollo de instituciones públicas. 2 Los créditos hipotecarios y el crédito a hogares equivale a 36 por ciento del crédito total, y 66 por ciento del interés que generan los préstamos de la banca comercial. La cartera de crédito a empresas equivale a 47 por ciento de la cartera total, no obstante, genera apenas 25 por ciento del ingreso por concepto de intereses. 3 En julio de 2010 Banxico publicó reformas referentes a cargos financieros y cobro de derechos (Circular 22/2010). Las nuevas normas prohíben que las instituciones de crédito cobren comisiones por abrir o cerrar cuentas de ahorro; por cancelar tarjetas de crédito, tarjetas de débito o tarjetas de crédito propagadas; por consultar en línea estados de cuenta; por disponer de efectivo en cajeros automáticos del propio banco del cliente y por acceder a servicios de banca en un cajero en una sucursal bancaria. 4 Los bancos mexicanos que manejen grandes volúmenes de recolección, indican un tiempo promedio de recuperación de dos años para acreedores con garantía; es muy raro que acreedores sin garantía sean llevados a juicio. Los juicios hipotecarios pueden ser frustrantemente lentos, con una duración promedio de tres a cinco años. 5 Los fondos de pensión han podido invertir en capital social privado únicamente a través de instrumentos especiales denominados Certificados de Capital de Desarrollo (CCD). Sin embargo los CCD no son la mejor solución ya que limitan el alcance de la diligencia debida del inversionista con respecto a la información pública. Como resultado, no todos los actores pertinentes han acordado hacer uso de los CCD y los fondos de pensión son extremadamente selectivos con respecto a las administradoras de fondos con las cuales deciden operar. 6 Por ejemplo, fortaleciendo la supervisión y cumplimiento. 7 Bajo consideraciones razonables, es muy poco probable que una tasa de aportación de 6.5 por ciento lo consiga; parti- cularmente en el caso de integrantes de la clase media que hacen aportaciones. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 15 agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 17 Hacia un entorno empresarial más competitivo Resumen ejecutivo Mensaje 1. La normatividad gubernamental que res- tringe la competencia, especialmente en los sectores no comercializables, incrementa los costos de ciertos insumos clave para hacer negocios y para bienes y servicios esenciales, lo cual reduce la competitividad de México. Se requiere de un mecanismo coherente para eliminar disposiciones nacionales y subnacio- nales que impiden la competencia y distorsionan el mercado, con el fin de superar los efectos negativos de una competencia restringida el mercado. La ausencia de disposiciones que favorezcan la competencia en sectores estratégicos clave como las telecomunica- ciones y transporte aéreo trae consigo externalidades económicas negativas que para los productores y los consumidores en México se traducen en un entorno muy costoso y poco eficiente. Hay que agregar que eliminar las restricciones a la participación de capital extranjero permitirá mayor competencia. Mensaje 2. Se han hecho avances significativos para simplificar la normatividad federal que afecta el en- torno empresarial. Entre otras reformas que podrían mejorar dicho entorno se incluyen simplificar los procedimientos para la conectividad eléctrica y el registro de nuevas empresas (particularmente en el ámbito subnacional), mejorar mecanismos para la ejecución de contratos y reducir los costos del em- pleo en el sector formal, incrementando la movilidad laboral. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 18 Objetivo Fortalecer la competencia y simplificar disposiciones para las empresas son elementos esenciales para in- crementar la competitividad de México. La productividad de la empresa y el ingreso de empresas formales en México son relativamente bajos en comparación con países similares. Factores que obstaculizan la productividad incluyen concentración de los mercados con empresas dominantes en sectores estratégicos y la ausencia de nor- mas que favorezcan la competencia, lo cual incrementa los precios de los insumos y reduce la competitividad de la economía en su conjunto. Además, engorrosas disposiciones para los negocios entorpece la conexión a la red de energía eléctrica, el registro de nuevas empresas y la ejecución de contratos, además de que encarece los costos de la fuerza de trabajo empleada formalmente. Principales retos Competencia restringida El deficiente desempeño económico de México puede explicarse en parte por los mercados concentrados, disposiciones restrictivas y un comportamiento anticompetitivo.1 El Banco de México ha estimado dichos costos en un punto porcentual del crecimiento del PIB cada año. En todo el mundo, evidencia empírica confirma que un comportamiento anticompetitivo resulta en precios más altos, asignación ineficiente de recursos, captación de rentas, pérdida de bienestar para el consumidor y desempeño económico por debajo de lo óptimo, esto es, en la forma de incentivos adversos para la innovación y la inversión, baja productividad y baja producción.2 Estudios de la economía mexicana señalan que la ineficiencia en sectores clave (como telecomunicaciones, energía eléctri- ca y petróleo) crea externalidades negativas ampliamente difundidas y amplificadas en la economía.3 Ejemplos sorprendentes de tales ineficiencias en México incluyen al sector de las telecomunicaciones y trasportes que se discutirán posteriormente. La falta de competitividad refuerza las desigualdades existentes, afectando de manera desproporcionada a los hogares de bajos ingresos. En promedio, 32 por ciento del gasto de los hogares se utiliza para comprar productos y servicios en mercados altamente oligopólicos o monopólicos. Tal poder de mercado implica un sobre- precio promedio de cerca de 40 por ciento para casi 7 por ciento del gasto de los hogares más pobres en México. Los precios altos reducen 19.8 por ciento del bienestar para el decil correspondiente a los ingresos más bajos en comparación con el decil de los más ricos, y 22.7 por ciento más en las zonas rurales en comparación con las zonas urbanas.4 Internacionalmente, México se ha quedado a la zaga de otros países en términos de indicadores de compe- tencia de mercado. Las estructuras del mercado en subsectores mexicanos son menos propensas a la competencia: 27 por ciento de los subsectores sólo tienen un proveedor (infraestructura para líneas telefónicas fijas, petróleo y gas, y transmisión y distribución de electricidad, entre otros), en comparación con sólo 8 por ciento en otros países miembros de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y 12 por ciento en otros países de América Latina y el Caribe.5 De acuerdo con el Global Competitiveness Report, México se ubica en el último quintil relativo al dominio del mercado (124/142) y la eficacia de la política antimonopolio (120/142). La Comisión Federal de Competencia (COFECO)6 está facultada para hacer cumplir la ley de competen- cia, sin embargo, descansa en otras instancias para aplicar y ejecutar sus decisiones, limitando con ello sus poderes institucionales. La COFECO promueve los principios de competencia en las acciones que desarrolla el gobierno federal y los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios. El gobierno mantiene el poder de rechazar las opiniones de la COFECO, sin embargo, está obligado a publicar su rechazo. Asimismo, la COFECO puede emitir opiniones no vinculantes con respecto a leyes, reglas y acuerdos, así como otros actos administrativos que deben ser publicados. De acuerdo con el artículo 14 de la Ley de Competencia Federal, a petición de parte agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 19 o por iniciativa propia la COFECO puede analizar combustible al por menor y licencias para transporte la compatibilidad de leyes, reglamentos y otros actos terrestre para pasajeros, pueden restringir el ingreso administrativos que hayan adoptado entidades fede- y facilitan el comportamiento monopólico o son rativas o municipios con base en el artículo 117 de la discriminatorias de nuevos competidores (véase tabla Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, que 1). Tales regulaciones pueden llevar al incremento de garantiza la libre circulación de las personas, bienes y precios y afectar la calidad y variedad de productos. servicios. Las decisiones de la COFECO se comuni- Las regulaciones que limitan la competencia para can a los procuradores de distrito o de los estados que profesiones como los notarios también incrementan son quienes ejecutan la acción judicial. los costos de hacer negocios. Incluso los servicios Cambios importantes en la Ley Federal de Com- que requieren de desplegar una red pueden verse petencia entraron en vigor en 2011, no obstante afectados por regulaciones en el ámbito subnacional siguen pendientes reglas y medidas claras para sobre derechos de vía, haciendo que se disparen los una ejecución efectiva. Poderes ampliados de in- costos para establecimiento de una red y expansión vestigación para la COFECO, agregar disposiciones de la cobertura, especialmente para los operadores de sobre condonación y multas mayores son poderosos telefonía móvil. instrumentos para fomentar el cumplimiento de la Regulaciones que restringen la competencia e ley, sin embargo, se requieren reglas precisas y trans- intervenciones gubernamentales distorsionantes parentes en su aplicación con el fin de incrementar en el sector de telecomunicaciones en México predictibilidad y transparencia, y mitigar el riesgo tienen efectos negativos. Sectores con impacto ho- para los negocios. Aun cuando se creó un tribunal rizontal en la economía (a los que con frecuencia se especializado sobre asuntos normativos que involu- hace referencia como mercados de insumos y sujetos cran decisiones de la COFECO hace falta personal a externalidades de red) probablemente tienen efec- calificado en ley de competencia y economía. Las tos sobre el desempeño y eficiencia no sólo sectorial opiniones vinculantes de la COFECO sobre legisla- sino en toda la economía. Tales sectores, a los que ción pública que afecta la competencia y los acuerdos con frecuencia se hace referencia como estratégicos de colaboración con la Comisión Federal de Mejora y con características de bienes públicos, han estado Regulatoria (COFEMER)7 y la Procuraduría Federal sujetos a una fuerte participación gubernamental del Consumidor (PROFECO)8 son avances hacia la y regulaciones restrictivas, lo que ha evitado una integración de principios que favorezcan la compe- competencia efectiva y, en última instancia, han Hacia un entorno empresarial más competitivo tencia en las políticas regulatorias, sin embargo, aún desalentado la inversión extranjera directa y el cre- se requiere de medidas que permitan la efectividad de cimiento. Por ejemplo, prácticas en el mercado de las dichos principios. telecomunicaciones han resultado en costos 45 por Varias regulaciones federales y en los estados ciento más altos para la banda ancha en comparación restringen la competencia en México. En el ámbito con el promedio de los países de la OCDE (130 por federal las restricciones a la participación de capital ciento más alto en poder de compra en términos externo y el número de empresas en sectores clave paritarios)10 y baja penetración del servicio (11.3 (como petróleo, gas natural y electricidad) reducen conexiones a banda ancha por cada 100 habitantes, las posibilidades de ingreso en sectores no comer- en comparación con 71 para la OCDE). La pérdida cializables y de servicios claves. En una escala de 0 de bienestar económico general debido a un sector de (no se permite la participación de capital extranjero) telecomunicaciones disfuncional es sustancial; cerca a 100 (se permite totalmente la participación de de 129.2 mil millones de dólares en el periodo 2005- capital extranjero) la máxima participación en Mé- 2009 o el equivalente a 1.8 por ciento del PIB por xico es de 0 en electricidad; 54.4 en transporte y 24 año.11 América Móvil ha ganado un estimado adicio- en medios de comunicación; todos por debajo de nal de 6 mil millones de dólares anuales al mantener países de América Latina y el Caribe y países de la el dominio del mercado con muy poca inversión en OCDE (entre 70 y 80). De acuerdo con datos de la infraestructura y mínima innovación.12 OCDE sobre el nivel de restricción de regulaciones Prácticas que limitan la competencia en el trans- sectoriales, México está muy a la saga de las mejores porte aéreo y otros sectores de infraestructura que prácticas en electricidad, gas y telecomunicaciones.9 son insumos estratégicos en sectores productivos Regulaciones en las entidades federativas, por ejem- dañan la economía mexicana. El precio de pasaje plo en la producción de harina de maíz, tortillas, para rutas hacia y desde la ciudad de México es agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 20 TABLA 1. Casos de problemas de competencia en los marcos regulatorios subnacionales Producto o Disposición que limita la competencia, emitida o Importancia (1) servicio propuesta por gobiernos subnacionales 7 por ciento del gasto en consumo Disposiciones municipales: restricción para el ingreso (titulares de alimentos y bebidas. Maíz y productos participan en el proceso de ingreso de nuevas empresas), De una muestra de 78 municipali- relacionados distancias mínimas protegen contra la competencia, me- dades, 51 tienen disposiciones que canismos que permiten la coordinación de precios. restringen la competencia, afectando a 6.5 millones de personas. Combustibles Disposiciones municipales: restricciones de distancia 4 por ciento del gasto total en consumo para automotores mínima protege de la competencia a los titulares. Disposiciones municipales: restricciones para emitir Transporte terres- licencias para nuevas terminales reducen la competencia. 4 por ciento del gasto total en consumo tre de pasajeros Consideraciones sobre condiciones locales de acuerdo con disposiciones federales también afectan el ingreso. Disposiciones en entidades federativas: limitaciones estatutarias 30–85 por ciento del costo Notarios en el número de notarios restringen el ingreso, cuotas mínimas para registrar una empresa reducen la competencia de precios de servicios generales. (1) Con base en el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, Documento Metodológico: �ndice Nacional de Precios al Consumidor, 2010; PROFECO, Inhiben ayuntamientos competencia en tortillas, Brújula de Compra, 2010; World Bank Group, Doing Business in Mexico 2009. 40-80 por ciento más alto con respecto al precio de la encuesta del Banco Mundial aplicada a empresas rutas comparables en el país, debido en parte a los (World Bank Enterprise Surveys, 2010), aproxima- mecanismos de asignación restrictiva de slots para damente 14 por ciento del tiempo de la gerencia de manejar la congestión.13 Además, regulación inade- alto nivel se utiliza para responder a requerimientos cuada de servicios aeroportuarios resulta en costos de las regulaciones del gobierno, una reducción en directos para las aerolíneas y costos por avión más comparación con 21 por ciento en 2006. Aún así, altos en comparación con el promedio de otros países un tercio de las empresas mexicanas encuestadas Hacia un entorno empresarial más competitivo de América Latina y el Caribe y en comparación con identificó el otorgamiento de licencia y permisos en las principales terminales aéreas de dicha región.14 general para una empresa como una limitación muy También otras industrias importantes que operan importante para hacer negocios, muy por encima del en red sufren de restricciones en la competencia, por promedio de 16 por ciento para los países de América ejemplo, limitaciones a la participación privada en el Latina y el Caribe. Las variaciones en la carga re- sector eléctrico y falta de una separación vertical entre gulatoria entre entidades federativas es sustancial: el la operación de infraestructura y el suministro de ser- tiempo que la gerencia de alto nivel pasa lidiando con vicios ferroviarios (transporte de pasajeros o de carga) las regulaciones gubernamentales es de 17 por ciento en el Distrito Federal y 20 por ciento en Coahuila, en comparación con 9 por ciento en Nuevo León. Los Carga regulatoria desafíos regulatorios para las empresas permanecen en cuatro áreas clave: México ha hecho avances sustanciales en la simpli- ficación de las regulaciones para las empresas, no •• Acceso a la red de electricidad. Casi la mitad obstante, algunas actividades siguen siendo menos de las empresas mexicanas considera la elec- eficientes en comparación con países similares, al tricidad como una restricción muy importante mismo tiempo, hay disparidades contrastantes en- para hacer negocio, muy por encima del pro- tre las entidades federativas. El nuevo y ambicioso medio regional de 38 por ciento, de acuerdo programa de reformas integrales del gobierno, para con la encuesta del Banco Mundial aplicada avanzar hacia un enfoque de regulación base cero, ha a empresas. La demanda de electricidad por simplificado muchos procedimientos y normas, lo que parte de una población creciente e industria ha reducido costos para las empresas. De acuerdo con sigue incrementándose, presionando sobre agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 21 la capacidad de generación y transmisión. con el promedio para los países de América El número de días para obtener una nueva Latina y el Caribe. Además, aun cuando conexión a la red eléctrica puede exceder de la mayor parte de los pasos para abrir un 30 y es mayor en el caso del Distrito Federal negocio son requisitos de la federación (del y el estado de México, en comparación con Registro Público de Comercio) y requisitos cualquier otra parte del país. Además, la du- municipales (obtener licencia de operación ración de un corte típico de energía eléctrica y aviso público de apertura) siguen siendo (2.6 horas) para una empresa es dos veces un obstáculo.17 La falta de registro formal mayor en comparación con el promedio re- reduce las posibilidades de que una empresa gional, y las pérdidas ocasionadas por un corte acceda a servicios que le permitan mejorar de energía eléctrica (3.4 por ciento de las su productividad, como acceso a recursos ventas) también es alta en comparación con financieros. el promedio regional. Facilitar la conexión a la red podría valer la pena, en la medida que un •• Cumplimiento de contratos. La ejecución estudio reciente mostró que el tiempo y costo de reclamos es costosa y lenta. Un sistema de obtener una conexión a la red de energía judicial eficiente facilita que las empresas eléctrica en las principales ciudades para hacer hagan transacciones y se mantengan en negocios está inversamente correlacionado el negocio mientras esperan el fallo de un con la tasa de electrificación.15 tribunal.18 Los indicadores del World Bank Doing Business, 2012, sugiere que el costo •• Registro de una empresa. Pocas empresas de las ejecuciones en caso de demanda en aprovechan las ventajas de las mejoras que en México es alto. Aun cuando el acceso a los el ámbito federal se han dado en los proce- tribunales está protegido por la Constitución dimientos para registrar empresas, mientras y es gratuito, sus costos (principalmente que que los procedimientos en las entidades la procuraduría ejecute el reclamo)19 puede federativas y municipios siguen siendo un incrementar el costo total de una demanda reto. Aun cuando muchas de las empresas in- en 32 por ciento, muy por encima del prome- formales en México no son suficientemente dio de la OCDE que es de aproximadamente viables para garantizar los costos de forma- 20 por ciento. Además, hay falta de certeza Hacia un entorno empresarial más competitivo lizarse, algunas empresas con alto potencial con respecto a las posibilidades de obtener simplemente se desalientan debido a los una recuperación real dado el número y costos del procedimiento. El gobierno lanzó características de apelaciones y objeciones a el portal tuempresa.gob.mx en 2009, con las decisiones judiciales y numerosos casos el fin de permitir que algunas empresas se en los que los ciudadanos rechazan cumplir registraran en línea para recibir autorización con las órdenes judiciales. México requiere de nombre e incorporación. Sin embargo, su 38 procedimientos para ejecutar un contrato uso es bajo, con unas 3 mil nuevas empresas —más que varios países similares— con pro- creadas desde que se inauguró el portal.16 cesos vinculados a juicios y jueces que toman En el Distrito Federal, con el mayor uso del relativamente más tiempo. Un informe del sistema, sólo 5-7 por ciento de las empresas Banco Mundial de 2012 sobre sistemas de recurren al portal para registrarse, mientras insolvencia y derechos de los acreedores20 que en la mayor parte de las otras entidades caracterizó la ejecución de demandas como federativas menos de 1 por ciento lo hace. lento, formalista y sujeto a numerosos retra- El sistema requiere todavía la asistencia sos tácticos de parte de los deudores.21 Un física con un notario; pocas notarías hacen desafío es la restricción constitucional que uso de herramientas electrónicas y muchos obstaculizan los procedimientos fuera de ven el sistema como una amenaza. Cuellos tribunales para los intereses de la garantía. de botella adicionales incluyen la adquisición Otra fuente de ineficiencia es la jurisdicción de una licencia para operar, que de acuerdo sobre cuestiones comerciales —a la fecha con la encuesta del Banco Mundial, toma compartida por la judicatura federal y de las 54 días, 17 por ciento más en comparación entidades federativas—, en la medida que la agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 22 mayor parte de las demandas comerciales que impuesto al valor agregado—, sin embargo encuestas se presentan y resuelven en una jurisdicción aplicadas a empleados de las empresas señalan que local termina siendo debatidas y decididas en todavía puede haber mayor simplificación. la jurisdicción federal. •• Trabajadores empleados formalmente. El costo de emplear trabajadores formalmente Opciones de política sigue siendo alto debido a rígidas normas del mercado laboral. Encuestas como la Global Competitiveness Report 2011/2012, 1. Apoyar la competencia asignan un puntaje muy bajo a México en temas relacionados con la eficiencia del mer- Fortalecer la efectividad del marco cado laboral. Comparado con otros países de política para la competencia de la OCDE, la normatividad laboral en en toda la economía México se la percibe más hacia el lado de la seguridad laboral que en lado de la creación Es esencial asegurar una aplicación efectiva de de empleo.22 Obstáculos importantes para la Ley Federal de Competencia Económica. Para contratar trabajadores y crear y ampliar las ello, deben tomarse medidas para: actividades empresariales incluyen restric- ciones para trabajo nocturno y contratos por •• Finalizar el diseño de un mecanismo para tiempo determinado (que están prohibidos garantizar que la COFECO sistemática- para labores permanentes) y sobre ciertos mente evalúe los posibles efectos negativos tipos de trabajo eventual, incluyendo trabajo que legislación y normatividad previas ten-  por temporada. Hay poca flexibilidad para drían para la competencia, esta capacidad se el despido colectivo e individual: se requiere encuentra en el ámbito de su actual mandato notificación de un tercero si un trabajador es de dar opiniones vinculantes; definir un plan despedido y reglas de prioridad en caso de específico de colaboración entre COFECO, exceso de personal hace que los trabajadores COFEMER y PROFECO para establecer con antigüedad significativa sean difíciles un sistema de alerta temprana que permita Hacia un entorno empresarial más competitivo de despedir. El pago promedio de indem- identificar problemas para la competencia, y nización por despido de un trabajador con entre reguladores de sectores clave establecer 1-10 años de antigüedad puede ser de hasta protocolos de colaboración y trabajo conjun- 22 semanas de salario, mucho más que en el to para abordar temas relacionados con la Brasil y Chile.23 defensa de conductas reguladas. La administración fiscal parece ser más com- •• Fomentar conocimiento especializado en plicada en México cuando se lo compara con otros leyes de competencia y economía,  así como países similares. El porcentaje de empresas que en el área de regulación económica en tri- identifica la administración fiscal como un obstáculo bunales especializados que tengan a su cargo para hacer negocios en México (27 por ciento) en recibir disputas y requerimientos judiciales más alto en comparación con el promedio para los sobre decisiones de la COFECO y otros países de América Latina y el Caribe (23 por cien- órganos reguladores. to). De acuerdo con la encuesta del Banco Mundial Doing Business 2012, una empresa de tamaño •• Desarrollar protocolos internos para medio mexicana utiliza en promedio 347 horas al conducir búsquedas en el marco de investi- año para declarar impuestos, esto es 186 horas más gaciones de prácticas monopólicas, inclu- en comparación con los países de la OCDE. Se han yendo el uso de herramientas de tecnología simplificado y reducido los procedimientos para de- informática forense, lineamientos de confi- clarar y pagar impuestos —por ejemplo, un decreto dencialidad para salvaguardar la integridad de 2010 eliminó la declaración mensual del impuesto de información comercial sensible, así como empresarial a tasa única y la declaración anual del incrementar las destrezas del personal de la agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 23 COFECO en el ámbito de investigación de apropiadamente insumos esenciales para los ti- prácticas monopólicas. tulares de las empresas competidoras. Se requiere de mayor independencia de los órganos reguladores •• Desarrollar lineamientos para resoluciones para incrementar la eficacia del marco jurídico de las y el desistirse de compromisos, siguiendo telecomunicaciones. Asimismo, la intervención de la las mejores prácticas internacionales. Secretaría de Comunicaciones y Transportes debe limitarse a las políticas, al mismo tiempo que debe •• Finalizar lineamientos para determinar darse capacitación a los tribunales especializados que con transparencia y predictibilidad el valor evalúen las decisiones de la COFETEL. Un marco óptimo de las multas. claro a favor de la competencia donde las decisiones reguladoras que se apliquen estimulen el ingreso y la •• Actualizar lineamientos sobre condona- efectiva competencia. Además, las limitaciones a la ción y conciliación, y proporcionar forma- participación de capital extranjero en las empresas ción especializada en condonación y conci- de telecomunicaciones deben flexibilizarse. Liberar liación a los funcionarios de la COFECO. y asignar competitivamente el espectro de propiedad pública podría estimular el ingreso y la competencia, Debe crearse una comisión de alto nivel con el particularmente si las subastas limitan por participa- mandato y capacidad para recomendar la elimi- ción en el mercado la asignación a partes interesadas, nación de prácticas anticompetitivas en el ámbito como sucedió recientemente. En las subastas del subnacional para complementar los esfuerzos de la espectro, también se podrían considerar criterios adi- COFECO en el ámbito nacional. La Experiencia cionales como la ampliación de la cobertura de la red de la Comisión Nacional Australiana para la Compe- a zonas rurales. Además, con base en la experiencia tencia puede ser de utilidad para el diseño de dicha internacional24 y en línea con el plan de la COFE- comisión. Para garantizar la eficacia de la comisión, las TEL habrán de considerarse las siguientes medidas entidades federativas deben comprometerse a aceptar regulatorias técnicas: las recomendaciones de la comisión o exponer las razones por las cuales no están cumpliendo, asimismo •• Finalizar una política integral de inter- debe contemplarse un esquema de incentivos para conexión que incluya una metodología recompensar a las entidades federativas que cumplan transparente basada en costos, v isionaria, Hacia un entorno empresarial más competitivo con los objetivos de remover las regulaciones restricti- para calcular tarifas de interconexión, reglas vas para el mercado. Además, las entidades federativas para la calidad del servicio en los servicios deben aplicar una herramienta simple de tdetección de interconexión, trato no discriminatorio para asegurar que las nuevas regulaciones no impidan entre operarios que hagan uso de la misma la competencia y utilicen un marco para identificar si infraestructura de interconexión, disposi- existen razones de interés público para emitir regula- ciones especiales para operarios con poder ciones que restrinjan la competencia en el mercado. La significativo de mercado, y opciones para COFECO puede ayudar en el diseño de ambos instru- adaptar las reglas de interconexión vigentes mentos. Por ejemplo, tienen que revisarse regulaciones a la siguiente generación de redes. del mercado específicas en el ámbito subnacional (como las que regulan las tortillas, combustibles al por •• Desarrollar normatividad para permitir menor, transporte terrestre de pasajeros, profesionales participación en infraestructura, roaming, y el despliegue de redes de infraestructura) para redu- separación y acceso por flujo de bits, y cir al máximo su efecto distorsionante. reventa de servicios de telecomunicación con el fin de fomentar la competencia en el consumo al por menor, particularmente en Promover la competencia en sectores los servicios de telefonía móvil y mercados de infraestructura claves de banda ancha. En el sector de telecomunicaciones deben •• Poner en marcha normatividad para sepa- orientarse políticas favorables a la competen- ración de contabilidad para operadores con cia para facilitar el ingreso al sector y regular significativo poder de mercado con el fin de agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 24 evitar y detectar compactación de precios, 2. Simplificar la regulación para las empresas subsidios cruzados y trato discriminatorio a competidores en los mercados finales. Mejorar la conectividad a la red de energía eléctrica. •• Prever reformas regulatorias en interco- nexión y asignación de licencias que se En algunas áreas puede simplificarse el proceso adapten a la convergencia tecnológica para adquirir permisos para conectarse a la red (como capacidad de carga para intercomu- de energía eléctrica. Por ejemplo, el proceso para nicación, interconexión de redes de conmu- obtener un permiso de excavación para trabajos de tación de paquetes y servicios, y autorización conexión externa en la ciudad de México puede sim- general con régimen de libre entrada). plificarse, particularmente a nivel del municipio. Aun cuando los procedimientos varían entre municipios, Si estas medidas no consiguen un incremento se los puede facilitar permitiendo que los solicitantes sustancial en la competencia en el mercado de las acudan a un solo lugar en lugar de tener que pre- telecomunicaciones en México, habrá que con- sentarse en múltiples agencias, como es el caso con siderar incrementar los poderes de la COFECO mucha frecuencia. Otra posibilidad a mediano plazo para subdividir empresas con poder monopólico es que la empresa de servicios obtenga el permiso en aquellos casos en los que abusen de su posición a nombre del cliente. Para simplificar aún más el dominante en el mercado. Si bien dichos poderes proceso de conexión en la ciudad de México, un son difíciles de aplicar en la práctica, la simple ame- programa de certificación de contratistas podría re- naza de su existencia y su posible aplicación pueden visarlos y acreditarlos, lo que posteriormente podrían inducir un comportamiento más competitivo. requerir de menor escrutinio por parte de la empresa Se necesitan medidas para manejar la conges- de servicios y otras dependencias públicas. tión de la terminal aérea de la ciudad de México y permitir mayor competencia. La meta de la política para asignación de slots es controlar la congestión, Facilitar el registro de nuevas empresas al mismo tiempo que se asegura una redistribución razonable de inversión en líneas aéreas y la termi- Mejorar las herramientas electrónicas para el nal aérea, y fomentar la disciplina del mercado de registro de empresas e incrementar su uso podría Hacia un entorno empresarial más competitivo manera que los operadores puedan enfrentar los reducir el costo de transacción para las empre- costos de oportunidad de sus derechos de acceso. sas. Una mejor estrategia de comunicación con Deberán valorarse varias opciones, incluyendo las empresas, cámaras de comercio, abogados y sus emisión secundaria de derechos de slots, subastas de asociaciones, y notarios podría fomentar el uso del slots y tarifas de congestión, tomando en considera- portal electrónico tuempresa.gob.mx para dar de alta ción las características de la demanda para reducir empresas. Asimismo, el portal podría ser mejorado al máximo los costos de retraso para los pasajeros, con un paquete estándar de documentos de incorpo- incrementar acceso al mercado y permitir la redistri- ración que las empresas puedan descargar fácilmente bución de beneficios. Habrá que modificar las reglas al registrarse en la plataforma, una facultad que ha vigentes que difieren de las mejores prácticas, para operado bien en otros países. Mejorar el portal me- aplicar criterios económicos al hacer declaración de diante la integración de los sistemas de registro de congestión, evitar que los participantes “bloqueen la empresas federal, estatal y municipal, permitiría que entrada de sus competidores� o su expansión incluso las empresas finalicen su trabajo de papeleo en menor en horarios no congestionados, incrementar la pre- tiempo y con menor costo, al mismo tiempo que eli- cisión y transparencia de las reglas para remover de- minaría la necesidad de recurrir a notarios públicos. rechos de slots, y establecer reglas más transparentes El intercambio e integración de información entre los para la asignación de slots. Medidas adicionales sistemas públicos nacionales y subnacionales en otras para enfrentar la debilidad de la reglamentación del áreas, como registro público de la propiedad, podrían transporte aéreo incluye facilitar acuerdos de cielos mejorar otros aspectos del entorno empresarial; por abiertos que permitan la operación de líneas aéreas ejemplo vinculando los registros de la propiedad en extranjeras y reducir las restricciones a la participa- los municipios y las oficinas de títulos de propiedad ción de capital externo.25 para simplificar el registro de la propiedad. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 25 Mejorar la ejecución de contratos Reducir los costos del empleo formal de trabajadores Fortalecer la resolución de disputas comerciales po- dría alentar nuevas relaciones comerciales. México Apoyar la movilidad laboral mediante leyes labo- ha venido facilitando una ejecución más eficiente de rales menos rígidas y reducir los costos de transac- contratos mediante reformas al Código de Comercio ción que tiene para las empresas la tributación po- diseñadas para asegurar que los procedimientos de drían reducir el costo de la creación de empleos en arbitraje comercial sean más expeditos y con certeza, el sector formal. Es posible hacer modificaciones a lo mismo que la ejecución de medidas interinas y la Ley Federal del Trabajo de manera que se permita laudos comerciales. Se podría conseguir mayor efi- el trabajo temporal, el periodo de prueba y contratos ciencia agregando mecanismos de ejecución externos de capacitación, lo cual alentaría a las empresas a a los tribunales, particularmente para ejecutar créditos incorporar mano de obra joven poco calificada al garantizados así como mecanismos alternativos para empleo formal. Asimismo, México podría consi- resolución de disputas en cobranza de deuda. También derar procedimientos para flexibilizar restricciones habrá que considerar la especialización en materia co- al despido por exceso de plantilla laboral, como mercial de algunos tribunales, en los principales centros notificaciones a cargo de un tercero.26 Un estudio en de comercio del país, a la par de asignar competencias la India encontró que una reducción en las empresas exclusivas a la jurisdicción federal en materia de co- informales fue 25 por ciento mayor y el incremento mercio. El uso de procedimientos menos complicados en producto real fue 18 por ciento mayor en estados que respondan a demandas menores e incrementar con reglamentación laboral más flexible en compa- el umbral del valor de las demandas que se permiten ración con estados con una regulación laboral menos en tribunales de demandas menores también podrían flexible.27 incrementar la eficiencia de la demanda, fundamen- Una mayor simplificación tributaria y reducir la talmente para empresas que atienden a clientes al por frecuencia con la que se tiene que presentar la de- menor, con el beneficio adicional de que liberarían a claración de impuestos podría reducir los costos de los tribunales para que atiendan casos comerciales más formalización de empresas con altas posibilidades serios. Agregar un administrador de casos también po- de informalidad. Se requiere de más análisis de los dría redundar en procedimientos judiciales más expe- costos del cumplimiento de las obligaciones fisca- ditos en algunas ciudades. Finalmente, la notificación les —quizá mediante una estudio riguroso— para Hacia un entorno empresarial más competitivo electrónica de demandas también podría incrementar entender cómo dichos costos afectan a distintos tipo la eficiencia de los procedimientos judiciales. de empresa. Un sistema bancario más incluyente para incrementar la conveniencia de los pagos no en efec- tivo y especialmente las transacciones electrónicas, así como mejoras en la calidad de los servicios públicos y transparencia generalizada, también podrían com- plementar la calidad y eficiencia de la administración tributaria. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 26 Referencias Arias, Javier, Oliver Azuara, Pedro Bernal, James J. Heckman y Cajeme Villarreal. 2010. “Policies to Promote Growth and Economic Efficiency in Mexico�. Documento de discusión 4740. Institute for the Study of Labor, Bonn, Alemania. Banco Mundial. 2010. Investment Across Borders 2010. Washington, D.C. ———. 2011. “Report on the Observance of Standards and Codes: Insolvency and Creditor Rights Systems�. Washington, D.C. Banco Mundial. 2009. Doing Business in Mexico 2009. Washington, D.C. ———. 2012. Doing Business in Mexico 2012. Washington, D.C. Chiquiar, Daniel y Manuel Ramos-Francia. 2009. “Competitiveness and Growth of the Mexican Economy�. Documento de trabajo 2009-11. Banco de México, México. COFECO (Comisión Federal de Competencia, México). 2009. “Competencia y distribución del ingreso�. México. Foro Económico Mundial. 2011. “Global Competitiveness Report 2011-2012�. Ginebra. Geginat, C. y R. Ramalho. 2010. “Connecting Businesses to the Electrical Grid in 140 Economies�. 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World Bank, Enterprise Analysis Unit, Washington, D.C. Syversen, C. (2011), What Determines Productivity? Journal of Economic Literature 2011, 49:2, 326–365 Urzua, C. 2009. “Efectos sobre el bienestar social de las empresas con poder de mercado en Mexico�, Finanzas Públicas 1 (1): 79–18. Notas 1 Arias el al., 2010; Chiquiar y Ramos-Francia, 2009. 2 Véase Syversen (2011) para una revisión estudios en el país, entre países y de datos de panel. 3 Véase H.G. Hanson. “Why isn’t Mexico rich?�, Journal of Economic Literature 2010, 48/4, 987-1004; o Guerrero I., López-Calva L.F. y Walton M. (2009) “The Inequality Trap and its Links to Low Growth in Mexico� en No Growth without Equity? Inequality, Interests and Competition in Mexico, Washington, D.C., Banco Mundial. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 27 4 Urzua, 2009. 5 Banco Mundial 2010. El informe cubre 34 subsectores. Los promedios de la OCDE y otros países de América Latina y el Caribe no incluyen a México. La muestra total incluye 15 países de la OCDE y 13 países de América Latina y el Caribe. 6 COFECO tiene a su cargo el cumplimiento de la Ley Federal de Competencia Económica y fomenta los principios de competencia en los estados y la federación. De acuerdo con el marco para la competencia, todas las dependencias y organismos de la administración federal, estatal y municipal están sujetas a la Ley Federal de Competencia Eco- nómica (artículo 4). El marco para la competencia incluye disposiciones típicamente antimonopílicas para disuadir comportamientos empresariales que atentan contra la competencia (como acuerdos de cartel y abuso de posiciones dominantes) y aplicar una política para el control de fusiones, con el fin de evitar la concentración económica con efectos que limiten la competencia. Además, la COFECO puede emitir opiniones vinculantes bajo su propia iniciativa o a petición de parte, particularmente en cuanto a iniciativas y anteproyectos de reglamentos y decretos, y otros actos administrativos de alcance general que podrían afectar la competencia en el mercado (artículo 24). 7 COFEMER promueve la transparencia en la preparación y ejecución de las regulaciones, asegurando que generen bene- ficios que superen sus costos y generen el máximo de bienestar social. 8 PROFECO promueve y protege los derechos de los consumidores, fomenta el consumo inteligente y busca equidad y certeza jurídica en las relaciones entre proveedores de bienes y servicios y los consumidores. 9 Los últimos indicadores del OCDE sobre regulaciones sectoriales están disponibles en: http://www.oecd.org/document /1/0,3746,en_2649_37443_2367297_1_1_1_37443,00.html 10 COFECO, 2009. Costos para el mes de septiembre de 2011 para velocidades de 2.5–15 Mbps, incluyendo el costo de la línea. 11 OECD, 2012b. 12 Mircea, 2012. 13 Ros, 2010. 14 Serebrisky, 2012. 15 Geginat y Ramalho, 2010. 16 Investment Climate Advisory Reform, 2012. 17 Banco Mundial, 2012. 18 Banco Mundial, 2012. 19 Banco Mundial, 2012. Hacia un entorno empresarial más competitivo 20 Banco Mundial, 2011. 21 Los desafíos relacionados con la ejecución de demandas y procedimientos de insolvencia se discuten con mayor detenimiento en la Nota 2 de Política sobre fomentar el desarrollo de un sector financiero robusto. 22 OCDE, 2011. Esta evaluación se basa en requisitos específicos para el despido colectivo, normas sobre formas de empleo temporal y protección contra despido individual de trabajadores de planta. 23 Esta problemática se aborda con mayor detalle en México Nota de Política 4 sobre mercados laborales. 24 Para mayor información sobre regulación de telecomunicaciones y mejores prácticas recomendadas véase Infodev (2010) o el ICT Regulation Toolkit (www.ictregulationtoolkit.org/en/index.html). 25 Para información adicional que compara a México con otros países de América Latina y el Caribe, véase Serebrisky (2012). 26 OCDE, 2011. 27 Sharma, 2009. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 28 Matriz de opciones de reforma de políticas a corto y mediano plazo* �rea de reforma Opciones de corto plazo Opciones de mediano plazo 1. Apoyo a la competencia · Formar personal con conocimien- · Fortalecer la escala y alcance de acción de la CO- to especializado en leyes de competen- FECO mediante opiniones vinculantes y estable- cia y economía en tribunales especiali- Hacer cumplir con ciendo protocolos con reguladores en sectores zados en temas de competencia. (RA) eficacia la Ley Fe- clave y dependencias públicas pertinentes. (RA) · Incrementar el personal calificado de deral de Compe- · Desarrollar lineamientos y protocolos internos COFECO en lo relativo a investigación tencia Económica para incremental la eficacia en lo relativo a mono- de prácticas monopólicas y dar capa- polios, incluyendo procesos de licitación. (RA) citación especializada en otorgamien- to de licencias y conciliación. (RA) · Contemplar un mecanismo de incentivo Integrar principios que premie estados y dependencias públi- de competencia en · Establecer comisiones de alto nivel para elimi- cas que cumplan con la meta de eliminar la regulación nacio- nar reglamentación que inhibe la competen- reglamentación restrictiva del mercado e in- nal y subnacional cia en el mercado en el ámbito subnacional (RJ) tegren en sus políticas y decisiones conside- (HI, LF) raciones que fomenten la competencia. (RJ) · Incrementar la independencia de la instan- cia reguladora del sector con respecto de · Liberar espectro para banda ancha y ser- la secretaría a la que está adscrita. (RJ) vicios de telefonía móvil; asignar espectro · Eliminar restricciones al capital extranjero. (RJ) para facilitar el ingreso, competencia y am- Integrar princi- · Culminar y aplicar una política integral de interco- pliación de la cobertura de la red, y admi- pios de competen- nexión (incluyendo costo del modelo, calidad de nistrar de manera eficiente y no discrimi- cia en el sector de indicadores de servicio, no discriminación). (RA) natoria el número de asignaciones. (RJ) telecomunica-ciones · Desarrollo y aplicación de reglamentación que fo- · Definir reformas regulatorias con res- (HI, HF) mente la competencia (participación en infraes- pecto a interconexión y otorgamien- tructura, roaming, separación y reventa) (RJ) to de licencias, para adaptarse a la con- · Aplicar reglamentación para contabili- Hacia un entorno empresarial más competitivo vergencia tecnológica. (RA) dad separada para operadores con po- der significativo de mercado. (RA) Integrar principios de competencia en el · Identificar las mejores opciones para asig- · Facilitar acuerdos de cielos abiertos y redu- sector transportes nar los slots en terminales aéreas. (RA) cir restricciones al capital extranjero. (RJ) (LI, HF) Integrar principios · Eliminar restricciones al ingreso y al capital extranjero de competencia que limitan la participación privada (como en electri- en otras industrias cidad) e introducir separación vertical entre la opera- que operan en red ción de la infraestructura y el proveedor de servicios (HI, LF) (como servicios ferroviarios de carga y pasajeros). (RJ) 2. Simplificar regulaciones clave para hacer negocios · Desarrollar un programa de certificación de contratista a cargo de un órgano indepen- diente (con una lista de acceso público de · Simplificar el proceso para obtener permiso de contratistas certificados) que requiera de me- Facilitar conexión excavación para trabajos de conexión a la red de nor escrutinio por parte de la empresa de ser- a la red de ener- electricidad en la ciudad de México a nivel muni- vicios y otras agencias para obtener una nue- gía eléctrica cipal, permitiendo que el contratante tenga que va conexión a la red de energía eléctrica. (RJ) ir a un solo lugar para obtener el permiso.(RA) · Permitir que la empresa de servi- cios obtenga el permiso de excava- ción a nombre de su cliente. (RA) agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 29 �rea de reforma Opciones de corto plazo Opciones de mediano plazo · Simplificar los requisitos en las entida- · Mejorar e instrumentar una estrategia de co- Facilitar el registro des federativas y los municipios para obte- municación para el portal tuempresa.gob. de una empresa ner permisos de operación y aviso público mx y mejorar sus capacidades.(RA) de inicio de operaciones comerciales. (RA) · Introducir procedimientos de ejecu- ción fuera de tribunales para los intere- ses de la garantía, así como mecanismos · Incrementar el límite del valor de los casos per- alternativos para la resolución de dispu- mitidos en las demandas de montos bajos en tri- tas en casos de cobranza de deuda. (RJ) Mejorar la ejecu- bunales y asignar suficientes recursos para res- · Simplificar el procedimiento judicial ción de contratos ponder a la demanda resultante. (RA) para la ejecución de demandas. (RJ) · Poner en marcha la notificación elec- · Promover tribunales especializados y con- trónica de demandas. (RA) siderar asignar competencias exclusivas a la jurisdicción federal en materia comercial. (RJ) · Modificar la Ley Federal de Trabajo para incrementar la flexibilidad en la con- Reducir el costo · Conducir un estudio riguroso sobre el cum- tratación mediante periodo de prue- del empleo formal plimiento de obligaciones tributarias.(RA) ba y contratos de capacitación.(RJ) de trabajadores · Moderar las restricciones para despi- do por exceso de plantilla laboral. (LR) *RJ=Reforma Jurídica; RA=Reforma Administrativa. Clasificación preliminar Nota: Para los propósitos de esta tabla, “reforma jurídica� hace referencia a nuevas leyes o modificaciones de las leyes vigen- tes, mientras que “reforma administrativa� hace referencia a legislación secundaria y medidas administrativas. Hacia un entorno empresarial más competitivo agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 30 agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 33 Fomentar la innovación para la productividad y la competitividad Resumen ejecutivo Mensaje 1. México puede explotar mejor las opor- tunidades de avance tecnológico y productividad que le ofrece su cercanía a Estados Unidos. Dada la naturaleza multisectorial de la innovación, se requiere de una mejor coordinación en la formula- ción de políticas, mecanismos sólidos para definir prioridades en la asignación presupuestaria para la innovación y mayor sinergia entre las intervenciones de la política pública. Una estrategia integral de in- novación como la utilizada en economías altamente innovadoras como la finlandesa podría contribuir a orientar dichos esfuerzos. Se requiere una política más sistemática de evaluación de impacto de los programas de innovación; lo cual también requiere de la formación de las capacidades necesarias para ponerla en práctica. Mensaje 2. Se requiere fortalecer la base de in- vestigación con una creciente inversión pública en investigación y desarrollo (I&D), así como fomentar mayor colaboración entre las universidades y el sector productivo, con el fin de dar un mejor uso a la capacidad tecnológica existente y asignar una mayor inversión en I&D para hacer avanzar al sector productivo en la cadena de valor. Esta colaboración se puede impulsar mediante financiamiento, normas más adecuadas de derechos de propiedad intelectual e incentivos a las universidades, así como el desarro- llo de destrezas especializadas e intermediarios que faciliten la transferencia tecnológica. Mensaje 3. Habrá que definir una política de re- cursos humanos para la innovación que aborde los desafíos en varias etapas de la formación de recursos humanos. Se tienen que hacer esfuerzos sostenidos para incrementar la formación de recursos humanos avanzados, poniendo atención a mejorar la calidad de los programas de posgrado nacionales y con creciente participación de estudiantes en programas internacionales. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 34 Objetivo Esta nota proporciona una agenda a mediano plazo para apoyar la competitividad de México, fomentando mayor innovación. La globalización y la dinámica de las economías que compiten con México, particularmente aquellas en Asia del este, traen consigo la renovada urgencia de una agenda de política para la innovación en México. Si bien la empresa se encuentra en el centro de la innovación, hay evidencia empírica que muestra que la política pública puede generar un entorno externo que conduzca a la innovación. La última década trajo consigo varios cambios de política y nuevos programas, no obstante, mayores cambios podrían ayudar a que el país se recupere del atraso en relación con otras economías más innovadoras, y avance en la cadena de valor. Dada la naturaleza multisectorial de la innovación y la multiplicidad de programas, se requiere de mejor coordinación en la formulación de políticas, de mecanismos sólidos para definir prioridades de asignación presupuestaria para la innovación y mayor coherencia y sinergia de las intervenciones de política pública. Una estrategia integral de innovación como la que se utiliza en economías altamente innovadoras como la finlandesa podría contribuir a orientar dichos esfuerzos. Principales desafíos Fomentar la innovación es crucial para el crecimiento y competitividad de México. El crecimiento de México, bajo en relación con el potencial del país, ha estado dirigido principalmente por la acumulación de fuerza de trabajo y capital. En el periodo 2005-2008 la contribución de la productividad total de los factores fue pequeña y negativa (-2 por ciento). Esto hace surgir serias preocupaciones, dado que investigación empírica ha mostrado que la productividad total de los factores explica una parte sustancial de la diferencia en el ingreso per cápita entre países desarrollados y en desarrollo (Bosworth y Collins, 2003). De acuerdo con esta investigación una parte sustancial de las diferencias en la productividad total de los factores se explican por el avance o innovación tecno- lógica, definida de manera amplia, esto es, nuevas combinaciones de recursos existentes (Romer 1990; Aghion y Howitt, 2007). La innovación puede ocurrir mediante cambios organizacionales, cambios en prácticas gerenciales, nuevos métodos de producción, nuevas fuentes de suministros, desarrollo de nuevos productos o mejora en la cali- dad de los ya existentes. El progreso tecnológico puede resultar de adoptar conocimiento disponible en el mundo (“recuperar terreno�) o del desarrollo de nuevo conocimiento. Ambas formas resultan pertinentes para México, dependiendo del estado de desarrollo en el cual se encuentre cada sector. El paso que sigue es tener información referente al desempeño de México con respecto a una variedad de indicadores. Es importante tener cuidado en su interpretación dadas las dificultades para medir la innovación, como señalan los propios trabajos de investigación. Indicadores intermedios para la innovación basada en la tecnología, como inversión en investigación y desarrollo (I&D) y patentes, sugieren que México enfrenta una escasez de innovación. La inversión general del país en I&D sigue siendo baja en comparación con países con PIB per cápita similar: 0.4 por ciento del PIB en 2009 (figura 1), muy por debajo de otros mercados emergentes como Brasil (1.2 por ciento) y China (1.7 por ciento) e incluso muy lejano de los principales países que realizan innovación como Corea del Sur (3.7 por ciento) y Suecia (3.4 por ciento). En la última década el gasto en I&D del sector privado mexicano se incrementó, aunque sigue bajo. No obstante un incremento reciente, el gasto público en I&D, como porcentaje del PIB, se encuentra apenas por encima de los niveles registrados al inicio de la última década. En economías altamente innovadoras el gasto en I&D lo realiza básicamente el sector privado, no obstante es muy probable que el sector público desempeñe un creciente papel en los mercados emergentes que se encuentran desarrollando un núcleo de capacidades tecnológicas y que confrontan ineficiencias del mercado más agudas.1 El número de patentes que el Departamento de Patentes de Estados Unidos ha otorgado a mexicanos no ha cambiado mucho desde finales de los años de 1990 y se mantiene bajo. Por contraste, el número de patentes otorgado a muchos países miembro de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y mercados emergentes selectos ha experimentado un fuerte incremento.2 Entre 2000 y 2008, por ejemplo, el número de patentes entregado a China agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 35 FIGURA 1. Gasto de investigación y desarrollo FIGURA 2. Habilidades gerenciales (Porcentaje de PIB disponible, en años más recientes) (Años más recientes disponible) Estados Unidos 3.7 Japón Alemania 3.4 Suecia Canada Gran Bretaña Australia Italia Francia Nueva Zelanda 1.7 Irlanda del Norte México 1.2 Polonia Portugal 0.7 0.8 República de Irlanda 0.4 Chile Argentina Grecia China Brasil ico ia a il a ia a India as uí in re on ec éx rq Ch Co Br Su l Po Tu M 2.4 2.6 2.8 3 3.2 3.4 Fuente: UNESCO, Science and Technology Data Tables. Fuente: Banco Mundial y encuestas de N. Bloom más que se triplicó y el número entregado a Corea y acumulación de conocimiento a cargo de agentes Fomentar la innovación para la productividad y la competitividad del Sur más que se duplicó. El número de patentes económicos que dependen fuertemente del entorno mexicanas se estancó, no obstante el incremento en externo y de los recursos disponibles. En el núcleo I&D, lo cual podría indicar un vínculo débil entre del crecimiento y la innovación se encuentra la em- centros de investigación y el sector productivo. presa, y las barreras a la acumulación —sea de capital El número de licencias para uso de tecnología físico (K) o capital de conocimiento (A)— pueden otorgadas por empresas —un mecanismo para incentivar o paralizar la innovación. La figura 3 beneficiarse de tecnologías disponibles mundial- ilustra los incentivos a la innovación, tanto en el lado mente— también da la impresión de ser bajo en de la demanda como en el lado de la oferta de co- relación con otros países similares. De acuerdo con nocimiento. En el caso de México una competencia encuestas del Banco Mundial (World Bank Enterprise menos que adecuada, rigideces en el mercado laboral, Surveys), el porcentaje de empresas mexicanas que serios vacíos en recursos humanos, financiamiento utiliza licencias de tecnologías extranjeras se acerca muy limitado para iniciar empresas, y —lo más críti- apenas a 10 por ciento, en comparación con 13 por co— vínculos muy débiles entre el sector productivo ciento del Brasil y 16 por ciento de Turquía. y las instituciones productoras de conocimiento son La brecha entre insumos no tecnológicos y factores, todos ellos, que han contribuido a la escasez. formas de innovación parece menos aguda. Una Si bien varias ineficiencias del mercado justifican la encuesta reciente mostró que las prácticas gerenciales intervención gubernamental, hay muy poca informa- en las empresas mexicanas —otro insumo importante ción disponible sobre el impacto de la mayor parte para el desempeño de la empresa— fue superior a de los programas que buscan fomentar la innovación. las del Brasil y Chile, aunque todavía por debajo de Enseguida discutimos con más detalle este aspecto. las economías más avanzadas (figura 2). Esto podría deberse al vínculo tan estrecho de México con Esta- dos Unidos. Además, la calidad de las exportaciones La demanda de innovación: necesidad —medida por el precio que los bienes mexicanos de mejorar el entorno para la inversión encabezan en Estados Unidos— se ha venido incre- mentando con mayor rapidez en comparación con el El entorno de inversión en México no favorece la promedio regional, aun cuando inició con un nivel demanda de innovación. La competencia, que tiene promedio bajo.3 un impacto sustancial en el comportamiento de la Varios factores contribuyen a explicar las bre- empresa, puede ser un incentivo importante para la chas en el desempeño de México en cuanto a in- innovación. Además, la competencia de empresas novación. La innovación es un proceso de creación nuevas e innovadoras puede ser particularmente agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 36 FIGURA 3. Sistema de innovación nacional Innovación-oferta Acumulación/asignación Demanda Universidades/thinktanks/ K La empresa Centros de extensión tecnológica A Capital humano Barreras a la acumulación/asignación Contexto macro Sistemas de calidad Crédito Estructura competitiva Diseminación de procesos/mejores prácticas Barreras a ingreso/salida Régimen de comercio Sistema de ciencia y tecnología Entorno empresarial/regulatorio Comerciaización internacional Vínculos internacionales Barreras a la acumulación de conocimiento Espíritu emprendedor Ine ciencias del mercado (&IP) Capital semilla/de riesgo Rigideces (laboral, etc.) Fuente: Personal del Banco Mundial con base en un marco elaborado por William Maloney, Development Research Group importante para conseguir avances en la productivi- educativo. México ha experimentado un crecimiento Fomentar la innovación para la productividad y la competitividad dad. No obstante, el entorno de la competencia en impresionante en la tasa de escolares inscritos en México es menos que favorable en muchos sectores.4 el nivel secundaria, no obstante, sigue a la zaga del El Foro Económico Mundial ubica la intensidad de Brasil, Chile y la OCDE. Las tasas de culminación competencia local en la posición 84 de 142 países y del nivel de educación secundaria son bajas, apenas el dominio del mercado en la posición 124. Restric- 45 por ciento. Pruebas de aprendizaje internacionales ciones en la participación del capital extranjero en también apuntan a problemas de calidad en el siste- industrias clave que operan en red tampoco contribu- ma de educación básica, creando un cuello de botella yen a la competencia e innovación en esas industrias. severo para expandir el sistema de educación media.5 Además, la regulación que restringe la reubicación La matrícula en el sistema de educación media entre de fuerza de trabajo también podría haber tenido el cohorte de edad pertinente fue de 27 por ciento un impacto adverso en la densidad de las empresas en 2009, un buen avance en relación con la década que inician operaciones y reduce la demanda que previa, aunque todavía por debajo de la tasa en el las empresas ya operando tienen de inversión en Brasil (36 por ciento), Turquía (46 por ciento) y nuevas tecnologías. Hablando en términos generales, Chile (59 por ciento). El sistema de educación media las reglas que las universidades tienen en relación también enfrenta desafíos de calidad, con muchos de con los derechos de propiedad intelectual no están los jóvenes que terminan su bachillerato sin cumplir incentivando a que los investigadores transformen su con las destrezas que demanda el mercado laboral, conocimiento en innovaciones y colaboración con la por ejemplo, las habilidades que requiere la industria industria como lo veremos enseguida. del software. Para abordar esta brecha, Mexicanos Primero —parte de una iniciativa que apoya el creci- miento de la industria del software (Prosoft 2.0)— ha El lado de la oferta: necesidad de mejorar facilitado el desarrollo de una alianza público-privada el desarrollo de recursos humanos que ha ayudado a superar el desfase de habilidades. Alianzas similares se podrían replicar en otras indus- En la última década México ha hecho avances trias clave.6 Además, algunas universidades ofrecen muy importantes en el desarrollo de sus recursos capacitación en el área emprendedora. humanos, pilar crítico de una economía innova- No obstante la creciente inversión que ha hecho dora, sin embargo, requiere de mayores esfuerzos México para avanzar en capital humano, el nú- dado que no ha logrado cerrar la brecha con otros mero de investigadores no ha recuperado terreno países similares. Sigue habiendo vacíos cualitati- en relación con países similares. El número de vos y cuantitativos en todas los niveles del sistema investigadores ha crecido en cerca de 80 por ciento agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 37 en la última década, como resultado de los esfuerzos de la transferencia tecnológica, con los investigadores) sostenidos realizados por el gobierno de México para en muchos centros de investigación y universidades financiar capacitación y formación en áreas técnicas. no ha alentado la transferencia de conocimiento, ni No obstante, la existencia de 1 investigador por cada capacidad para administrar la propiedad intelectual mil personas en la fuerza de trabajo, en 2009, en en estas instituciones; capacidad que, por lo demás, México sigue por debajo de países comparables (1.5 ha sido muy baja. Al mismo tiempo, vacíos en destre- en China; 1.3 en el Brasil y 2.4 en Turquía) y sustan- zas y falta de capacidad para absorber conocimiento cialmente por debajo de las economías avanzadas (10 en el sector productivo han restringido la demanda en la República de Corea). Además, como participa- de tales intercambios. ción en el sector privado de México (menos de 40 Además del entorno para la inversión, un finan- por ciento en 2009) es muy baja en comparación con ciamiento inadecuado y otros vínculos ausentes no economías altamente innovadoras (69 por ciento en están permitiendo el ingreso de empresas de alto la República de Corea). Esto limita la adopción de valor con potencial para contribuir a la transfor- nuevas tecnologías, la resolución de problemas en la mación estructural de México. El número de nuevas producción y el desarrollo de nuevos productos. empresas registradas en México es muy bajo con una La baja participación de estudiantes mexicanos relación de 0.6 por cada 1 mil trabajadores, en com- en posgrados internacionales limita la transfer- paración con 2.4 en Brasil y 4.4 para la OCDE, de encia de conocimiento desde el exterior y la inte- acuerdo con datos del World Bank Entrepreneurship, y gración internacional del sistema de innovación 6.3 en China, de acuerdo con el Global Entrepreneur- mexicano. A pesar de los fuertes obstáculos cultura- ship Monitor (2010). Formar empresas de alto valor Fomentar la innovación para la productividad y la competitividad les y lingüísticos, datos de la UNESCO señalan que (sea con base en tecnología o no) resulta notablemente la República de Corea, Malasia y Tailandia cuentan difícil en todo el mundo y aún más en los mercados con más personas estudiando en Estados Unidos de emergentes, que tienen menos ángelesinversionistas las que tiene México. La participación del país ha (inversionistas que proveen capital para un start-up) rondado 2.1-2.4 del total. Incluso Vietnam, con un y capital de riesgo con inadecuado financiamiento. PIB per cápita más bajo que México, casi ha cerrado Nuevos emprendedores también enfrentan una curva la brecha. Estudiantes internacionales traen consigo de aprendizaje adversa, haciendo que el desarrollar nuevas ideas y conocimiento al sistema de innovación estructuras de apoyo que faciliten la asesoría y el de- mexicano y son un puente crucial hacia la comunidad sarrollo de redes hacia los mercados adquieran gran científica y económica mundial, una vez que se inte- valor. Pocas iniciativas están tratando de cerrar estas gran a la fuerza de trabajo. brechas; Nacional Financiera fomenta una industria Vínculos débiles y pérdida de agentes en FIGURA 4. Colaboración el ecosistema de innovación de México universidad-industria, 2011 La colaboración entre la industria y los centros de 5.7 5.52 5.4 investigación se ha incrementado con modestia en 4.53 años recientes, por lo que México sigue quedando 4.2 4.04 a la zaga en comparación con la actividad de inter- cambio de conocimiento en ecosistemas de inno- vación dinámicos (figura 4). La cooperación entre la industria y la academia ha sido mínima debido a sus distintos incentivos y culturas. El financiamiento pú- blico de programas de ciencia y tecnología no ha fa- vorecido tradicionalmente dicha colaboración. Cabe destacar que las iniciativas para fomentar la transfe- rencia tecnológica apenas surgieron a mediados de id os ia l a il ico ae as in ec Un tad os Isr éx Ch Br Su M los años de 2000. Además, regulación en la gestión de Es la propiedad intelectual (esto es, normas referentes a Fuente: Foro Económico Mundial, 2011. cómo compartir los beneficios monetarios, producto agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 38 de capital de riesgo mediante un “fondo de fondos�; la Micro, Pequeña y Mediana Empresa) que ayudan la Secretaría de Economía apoya incubadoras y a las pequeñas y medianas empresas a mejorar su aceleradoras de empresas, mientras que el Consejo capacidad de absorción mediante nuevas formas Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) ha de organización del trabajo, prácticas empresariales hecho programas piloto con algunas iniciativas para mejoradas, procesos modernos de manufactura e apoyar la creación de nuevas empresas basadas en inversión en capacitación laboral. tecnología. La efectividad de los programas no es clara y el gran número de programas existentes sugiere pulverización y traslapes. Un estudio del Banco Hay una diversidad de programas en Mundial (2011) identificó 151 programas para ciencia, tecnología e innovación, pero pequeñas y medianas empresas, administrados por información incompleta sobre sus resultados dependencias públicas.8 Las evaluaciones de impacto de estos programas son más que escasas en México, y En la última década se han instrumentado varios en su mayoría son evaluaciones cualitativas y limita- cambios de política para responder a las ineficiencias das en su alcance, midiendo satisfacción del usuario del mercado y desarrollar la capacidad necesaria para con los servicios de apoyo o indicadores de cobertura la innovación, sin embargo, hay poca información del programa fácilmente cuantificables. El estudio disponible sobre el impacto que han tenido estas del Banco Mundial encontró impacto positivo y iniciativas. Los cambios de política iniciaron con la significativo para las empresas que participaron en Ley de Ciencia y Tecnología en 2002 y modificacio- algunos de los programas (un incremento de 5 por Fomentar la innovación para la productividad y la competitividad nes subsecuentes en 2009 destacaron la importancia ciento en valor agregado en un caso y 6 por ciento de de la innovación, e incorporaron mejores incentivos incremento en empleo, entre otros resultados). para transferencia de tecnología desde los centros Los programas de extensión tecnológica para el de investigación públicos de CONACYT, que han sector agrícola dan la impresión de enfrentar desa- llevado a nuevos y diversos programas. Muchas otras fíos similares. Estos programas, en su gran mayoría instituciones (siendo prominente la Secretaría de Eco- auspiciados por la SAGARPA, presentan vacíos en nomía) también apoyan actividades relacionadas con seguimiento y evaluación, lo que debilita centrarse en la innovación. Aún así, no hay información disponible resultados y rendición de cuentas. Además, podrían sobre el desempeño e impacto de dichos programas. hacer un uso más eficiente de las fundaciones agrí- Adoptar el conocimiento existente es tan im- colas basadas en las entidades federativas que han portante como desarrollar nuevo conocimiento, y despegado exitosamente en la última década. para enfrentar esta brecha el gobierno mexicano ha A la par de estos programas básicos de in- desplegado múltiples programas para pequeñas y novación para pequeñas y medianas empresas, el medianas empresas. Nelson y Winter (1982) seña- gobierno mexicano ha apoyado la investigación y laron que las empresas enfrentan una “racionalidad desarrollo, aunque el financiamiento ha sido bajo acotada� y con frecuencia encuentran difícil adoptar y tiene que ser reorientado para poder responder nuevo conocimiento porque no saben dónde se mejor a las necesidades de desarrollo del país. El encuentra el límite. En muchos casos las empresas CONACYT ha sido básicamente la institución que desarrollan conocimiento sobre cómo hacer las cosas ha financiado el avance del capital humano y la in- gradualmente y posteriormente ese conocimiento vestigación, y, desde mediados de la década de 2000, se transforma en rutinas. Estas rutinas contribuyen transferencia tecnológica (esto es, comercialización a la operación cotidiana de la empresa pero limitan de la investigación). Otras instituciones públicas, la adopción de nuevo conocimiento. Mejorar las sobre todo PEMEX, también cuentan con fondos habilidades gerenciales para adoptar y administrar para investigación. En general el financiamiento para mejores prácticas y nuevas tecnologías a través de un actividades de investigación y desarrollo ha sido bajo apoyo bien dirigido, puede incrementar radicalmente en comparación con países con un PIB per cápita la productividad de la empresa, como lo ilustra el similar. Una parte sustancial del financiamiento se experimento rigurosamente aleatorio que condujeron asigna al Sistema Nacional de Investigadores, que si Bloom et al. (2011) en el sector textil.7 El gobierno bien a mediados de la década de 1980 evitó la fuga de mexicano, consiente de estas dificultades, cuenta con cerebros, recompensa a los investigadores sobre bases varios programas (por ejemplo, Fondo de Apoyo para individuales por publicaciones realizadas, lo cual no agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 39 facilita la necesidad presente de investigación multi- su agenda de desarrollo, por lo que no han podido disciplinaria o tampoco favorece la colaboración con recurrir a los fondos combinados de una manera tan la industria o la comercialización de la investigación. efectiva. De igual manera, las propuestas presentadas Los centros de investigación pública del CONACYT, a los fondos regionales no han sido óptimas. un pilar valioso de la infraestructura tecnológica de México, podrían trabajar más estrechamente con la industria y más de sus recursos podrían provenir de fi- nanciamiento competitivo, más que de transferencias Opciones de política presupuestarias directas. Más de 15 fondos sectoria- les fueron creados conjuntamente por CONACYT y otras instituciones federales. Más recursos estaban Mejorar la coordinación y gobernanza apenas distribuidos entre fondos, y hay muy poca de la formulación de políticas información disponible sobre sus resultados. Pocas iniciativas del sector privado fomentan la Dada la naturaleza multisectorial de la innovación transferencia tecnológica y la investigación y desa- y la multiplicidad de programas, se requiere de una rrollo relacionada con la innovación. Por ejemplo, mejor coordinación en la formulación de políticas, el CONACYT estableció Proinnova y varios progra- mecanismos sólidos para definir prioridades para mas para impulsar la colaboración público-privada en asignación presupuestaria para la innovación y investigación. Las modificaciones de 2009 a la Ley de mayor coherencia y sinergia entre las intervencio- Ciencia y Tecnología buscaron mejorar los derechos nes de la política pública. Una estrategia integral Fomentar la innovación para la productividad y la competitividad de propiedad intelectual de los investigadores de los desarrollada por un consejo de alto nivel podría ser centros de investigación pública del CONACYT. En una herramienta muy útil que ayudaría a coordinar la este momento, el reto es crear las capacidades y una formulación de políticas y dirigir las decisiones pre- cultura en los centros dependientes del CONACYT supuestarias, como se ha visto que sucede en muchos para que enraíce mayor número de actividades de otros países comprometidos con la innovación (p.ej., transferencia tecnológica. Finlandia desde comienzos de los años de 1990). Iniciativas federales para promover innova- Se dispone de varias opciones para formular una ción en el ámbito subnacional no han dado los estrategia como esa. El Consejo Nacional de Ciencia y rendimientos del todo deseados debido a la falta Tecnología, encabezado por el presidente y que tiene a de capacidad. Al reconocer que las oportunidades su cargo elaborar el Programa de Ciencia y Tecnología y necesidades son diferentes entre las entidades e Innovación sexenal, podría ser responsable de dicha federativas, el CONACYT ha desarrollado iniciati- tarea. En programas previos se destacó desarrollar las vas (como fondos combinados y fondos regionales) capacidades científicas y tecnológicas de México pero para fomentar la ciencia y la tecnología en el ámbito pasaron por alto los amplios desafíos de la innovación. El subnacional. Jalisco y Nuevo León, por ejemplo, han consejo requiere un mandato más amplio e integrantes recurrido activamente a estos fondos para apoyar sus no gubernamentales que sean expertos en innovación. estrategias de innovación. Funcionarios del gobierno Otra opción es el Comité de Innovación, encabezado de Jalisco han involucrado múltiples actores en el por la Secretaría de Economía, sin embargo, es posible diseño de la estrategia y han comprometido recur- que no tenga la jerarquía suficiente para encabezar una sos públicos en esa tarea. Entre otros aspectos, la política nacional. Otra opción sería que el presidente estrategia busca fomentar mayor colaboración entre forme y encabece un nuevo consejo de alto nivel con industria y universidades y apoya financiamiento de representantes de las secretarías pertinentes. investigación pre-competitivo, inversiones en infraes- Para que la Estrategia Nacional de Innovación tructura de investigación y capital humano. Muchas sea efectiva, el consejo tendrá que mantenerse de las intervenciones están dirigidas a cerrar las bre- como un órgano activo formulando políticas, como chas específicas en agrupamientos locales clave (p.ej. lo han mostrado otras experiencias internacionales habilidades en los sectores de software que experi- (tal es el caso de Finlandia). Cada año tendrá que mentan un crecimiento acelerado, y vacíos de calidad definir prioridades presupuestarias para la innovación en industrias tradicionales). Aún muchas entidades y asegurar que sus decisiones se basen en rigurosas federativas tienen que formular una visión clara de evaluaciones de impacto. Se requerirá de un secre- cómo la ciencia y la tecnología pueden contribuir a tariado (por ejemplo en la Secretaría de Economía). agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 40 Mejorar la capacidad de absorción con el sector privado —como la que prevalece en de las empresas y vincularlas con universidades de Israel, Taiwán (China) y Estados la base tecnológica de México Unidos. Muchas universidades en Europa, como las de Cambridge y Oxford, han logrado hacer Consolidar programas de apoyo a pequeñas y con éxito dicha transición cultural. Para ello, la medianas empresas, y mayores esfuerzos de eva- asignación más importante que el CONACYT luación deben ser prioridades. Instrumentar de haga de financiamiento hacia sus centros de inves- manera efectiva servicios de extensión tecnológica tigación pública podría incorporar actividades de bien dirigidos es crucial para las empresas mexica- transferencia tecnológica como un parámetro de nas, particularmente para las pequeñas y medianas desempeño, la promoción de la carrera académica empresas, para avanzar hacia actividades con mayor de sus investigadores podría reconocer el registro valor agregado. La enorme cantidad de programas de patentes y otras actividades de transferencia en el país sugiere la necesidad de que México cuente tecnológica. Estos cambios a la par de nuevas reglas con un marco más coherente que oriente recursos para la gestión de la propiedad intelectual, que de manera más estratégica y evite el traslape de ya señalamos, podrían sentar un ejemplo que las programas. La ausencia de información referente universidades en México pueden seguir. Cambios a presupuestos, actividades y beneficiarios indica la similares en financiamiento e incentivos de insti- necesidad de consolidar mejor información sobre tuciones públicas de tecnología en Finlandia (p.ej., apoyo para las pequeñas y medianas empresas. VTT) y otros países de la ACDE podrían ser un Programas de extensión de tecnologías dirigidos modelo a seguir para México. Fomentar la innovación para la productividad y la competitividad a pequeños productores en el sector agrícola son La base de investigación de México puede igualmente críticos. Dichos programas también se ampliarse y fortalecerse. Todas las economías in- pueden beneficiar de sólidos mecanismos de segui- novadoras se han beneficiado de una sólida base en miento y evaluación que aporten información para ciencia y tecnología. Es necesario evaluar los obje- el diseño de programas. Las fundaciones agrícolas tivos y los impactos de los programas desarrollados basadas en las entidades federativas podrían parti- para fomentar la investigación. Por ejemplo, es poco cipar más activamente como intermediarias en estos lo que se sabe del impacto de más de 15 fondos programas. sectoriales creados durante la última década. Cam- Se requiere de mucha mayor colaboración en- bios en los programas deben alentar investigación a tre la base de investigación de México y el sector gran escala, con colaboración y multidisciplinar que productivo. Este tipo de colaboración está firme- pueda resolver problemas más complejos, al mismo mente anclada en todos los sistemas de innovación tiempo se debe forjar más colaboración internacio- dinámicos, sea en Israel, Suecia o Taiwán (China). nal. Los centros de investigación del CONACYT La transferencia de tecnología tiene que ser de alta pueden hacer uso de más financiamiento competi- prioridad, apoyada con financiamiento adecuado. tivo para fomentar continuamente la excelencia. El El financiamiento tendría que tener el propósito de financiamiento institucional de 25-35 por ciento es mejorar el mercado para desarrollar capacidades au- una práctica común en los países de la OCDE. El sentes (como departamentos de transferencia de tec- modelo de financiamiento revisado puede allanar el nología) y responder a otras ineficiencias del mercado camino a mayor colaboración con otros centros de (como la coordinación). Sin embargo, hay espacio investigación y el sector privado. Un plan de transi- para integrar programas similares —como Innovatec, ción puede hacer que esto sea posible. Finalmente, Innovapyme y el Fondo de Innovación Tecnológi- el Sistema Nacional de Investigadores podría ca— con el fin de reducir costos y confusión para los beneficiarse de mayor participación de evaluadores usuarios. Programas como Magnet en Israel y otros internacionales, lo que traería mayor objetividad a similares auspiciados por Tekes en Finlandia pueden la evaluación, así como un estudio sobre posibles ser buenos puntos de referencia para programas de reformas al sistema. colaboración en México. Se requieren de mayores esfuerzos para mejorar También se requieren incentivos más fuertes las capacidades de las entidades federativas,  de para la transferencia de tecnología en los centros manera que puedan formular sus propias estrategias públicos de investigación y en las universidades. de investigación y hacer un mejor uso de sus recursos, Es necesario desarrollar una cultura de colaboración y beneficiarse de los programas federales. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 41 Mejorar la gestión de los recursos a evaluaciones externas. El proceso de certificación de humanos para la innovación estos programas debe cambiar para permitir una ma- yor participación internacional. Además, el sistema Hay que definir una política sobre recursos hu- en general se beneficiaría de la evaluación externa de manos para la innovación, que responda a los su propio proceso de evaluación, a cargo de un panel desafíos que enfrenta cada etapa de la formación de internacional independiente ad hoc o a través de una recursos humanos. Dicha política necesita mejorar estructura formal como la European Association for la pertinencia y calidad de los planes de estudio y Quality Assurance in Higher Education. los métodos didácticos. Se requieren de mayores esfuerzos para responder a las causas de la deserción escolar en educación secundaria y mejorar la calidad Integrar el sistema de innovación de la enseñanza (para una discusión más detenida, mexicano al mundo y eliminar las véase México Nota de Política 4 sobre los mercados barreras a la demanda de innovación laborales para un crecimiento incluyente). Asimismo se requiere fortalecer mecanismos y criterios para El crecimiento acelerado del cuerpo de conoci- evaluar la calidad de las universidades. mientos internacionales hace imperativo vincular a Los esfuerzos para incrementar la formación México con el mundo. Esto incluye atraer estudian- de recursos humanos avanzados tienen que ser tes internacionales a México; fomentar colabora- sostenidos, poniendo atención a incrementar la ciones de investigación internacionales e incorporar capacidad de absorción del sistema de innovación. más evaluadores internacionales en programas de Fomentar la innovación para la productividad y la competitividad En el lado del sector público esto significa incre- investigación de gran escala, al Sistema Nacional de mentar el apoyo a centros de investigación, mientras Investigadores y al sistema de programas de posgrado que en el lado del sector privado implica fomentar de México. la demanda de innovación. Por ejemplo, Finlandia e Israel muestran que las universidades y los consorcios industriales de investigación son eficaces en la forma- Mejorar el entorno para la inversión ción de capital humano vinculado con la industria. Mejorar la calidad de los posgrados en México Un entorno de inversión más sólido, y en particular tiene que ir aunado con la participación de estu- un entorno empresarial más competitivo y regula- diantes de posgrado en programas internacionales. ción laboral más flexible, incrementarán la deman- La participación de estudiantes mexicanos en los da de innovación por parte de las empresas. Un programas internacionales traerá conocimiento sector de telecomunicaciones más competitivo podría mundial a la industria mexicana y a la base de in- favorecer servicios de internet ampliados y reducir los vestigación pública. También se requiere de mayor costos de conexión, facilitaría la integración de los exposición de los programas de posgrado nacionales pequeños negocios a actividades más productivas. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 42 Matriz de opciones de reforma de políticas de corto y mediano plazo* Opción de Opciones de corto plazo Opciones de mediano plazo reforma · Que el Consejo de Innovación supervise el desempeño de la estrategia y asesore con respecto a la asignación presupuestaria y programas. (RA) · Desarrollar una estrategia de innovación que · Realizar periódicamente y presentar ante el ayude a coordinar la formulación de políticas y consejo evaluaciones públicas de impacto de los Mejorar la guíe las decisiones presupuestarias. (RA) programas relacionados con innovación. (RA) coordinación · Desarrollar planes de mediano plazo para conducir · Conducir evaluaciones independientes de y gobernanza evaluaciones de impacto de programas relacionados con programas a gran escala y revisar el desempeño de formulación la innovación e iniciar planes de instrumentación. (RA) general de las principales instituciones relacionadas de políticas · Mejorar las capacidades de las entidades con la innovación (como CONACYT y la amplia federativas para que formulen sus propias cartera de innovación dependiente de la Secretaría estrategias de innovación. (RA) de Economía, incluyendo sus programas para pequeñas y medianas empresas). (RA) · Mejorar el seguimiento y evaluación de las iniciativas de · Consolidar programas de apoyo para apoyo nuevas y existentes para las pequeñas y medianas pequeñas y medianas empresas con base empresas, mejorando la información sobre presupuesto en resultados de evaluación. (RA) Fomentar la innovación para la productividad y la competitividad de los programas, actividades y beneficiarios y sobre · Mejorar programas de servicios de extensión de evaluación de la eficacia de los programas. (RA) tecnología para pequeños productores agrícolas Mejorar la · Mejorar seguimiento y evaluación de los servicios con base en resultados de evaluación. (RA) capacidad de que ofrecen los programas de extensión tecnológica · Incrementar porcentaje de financiamiento absorción de para pequeños productores agrícolas. (RA) a centros de investigación de CONACYT, las empresas · Mejorar el seguimiento y evaluación de que provengan de fondos competitivos y un vínculo varios programas de apoyo a investigación y más que asignaciones directas. (RA) entre la base examinar opciones de integración. (RA) · Fomentar colaboración en investigación a tecnológica · Incrementar la colaboración universidad- gran escala y multidisciplinaria que pueda de México industria mediante (RA): resolver problemas más complejos, incluyendo y el sector · Programas dirigidos a apoyar consorcios de mayor colaboración internacional. (RA) productivo investigación, contratos de investigación, licencias · Continuar estimulando la colaboración universidad- de uso de tecnología y cambios tecnológicos. industria inter alia, proporcionando financiamiento · Desarrollo de departamentos de transferencia para ese tipo de consorcio de investigación y de tecnología con independencia administrativa, mejorando los incentivos para investigadores. (RA) con un claro interés en la comercialización. · Conducir un estudio para explorar · Mayor participación de evaluadores internacionales opciones de reforma del SNI. (RA) en el Sistema Nacional de Investigadores (SNI). (RA) · Mejorar la pertinencia y calidad de los planes de estudio y métodos didácticos (para más detalle véase México Nota de Política 4 sobre mercados laborales). (RA) · Incrementar la formación de capital humano Mejorar los avanzado, incluyendo la participación de · Incrementar aún más la formación de capital recursos estudiantes mexicanos en programas de posgrado humano avanzado, incluyendo la participación humanos y posdoctorado en el extranjero. (RA) de estudiantes mexicanos en programas de en todos los · Cambiar el proceso de certificación de los programas de posgrado y posdoctorado en el extranjero. (RA) niveles posgrado nacionales para permitir mayor participación internacional en el proceso de evaluación. (RA) · Conducir una evaluación externa del proceso de certificación de programas de posgrado nacionales. (RA) * RJ=Reforma Jurídica; RA=Reforma Administrativa. Clasificación preliminar. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 43 NOTAS 1 El porcentaje de gasto en I&D que proviene del sector privado es cercano a 72 por ciento, en 2010, para la República de Corea y 60 por ciento, en 2009, para Suecia. 2 Aunque un sustituto imperfecto para resultados de la innovación, las patentes son un indicador de potencial de comer- cialización de las actividades de I&D. 3 Lederman y Maloney, de próxima publicación. 4 Para mayor información, véase México Nota de Política 1referente a un entorno empresarial más competitivo. 5 Véase México Nota de Política 4 sobre mercados laborales, para mayor detalle. 6 El programa proporciona capacitación práctica en una diversidad de temas técnicos y gerenciales, así como en inglés. El plan de estudios lo desarrollan en conjunto universidades y la industria del software. 7 Bloom et al. 2011. 8 López y Tan 2011. También incluye otros programas distintos a servicios de extensión tecnológica, como programas para fomentar la capacitación y conservación y mejora de ingresos, y seguridad de las condiciones para la fuerza de trabajo en pequeñas y medianas empresas. REFERENCIAS Fomentar la innovación para la productividad y la competitividad Aghion P. y P. Howitt (2007). Capital, innovation and growth accounting, Oxford Review of Economic Policy, 23(1), pp. 79-93. Bloom, N., B. Eifert, A. Mahajan, D. McKenzie y J. Roberts (2011). Does Management Matter? Evidence from India. Documento de trabajo 16658, Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research. Bosworth B. y S. Collins (2003). The Empirics of Growth: An Update, Brookings Papers on Economic Activity, 2003(2), pp. 113-179. Global Entrepreneurship Monitor (2011). Global Report. En línea, disponible en: http://www.gemconsortium.org/ docs/2201/gem-2011-global-report. Lederman, D. y W. F. Maloney (próxima aparición). Does What You Export Matter: In Search of Empirical Guidance for Industrial Policy. Washington, D.C.: World Bank. López, A.G. y H.W. Tan (2011). Impact Evaluation of Small and Medium Enterprise Programs in Latin America and the Caribbean. Washington, D.C: World Bank. Nelson, R. y S. Winter (1982). An Evolutionary Theory of Economic, Change Belknap Press. Romer, P. (1990). Endogenous Technological Change, Journal of Political Economy, 98, pp. 71-102. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 44 agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 47 Mercados laborales para un crecimiento incluyente Resumen ejecutivo Mensaje 1: México tiene tasas de empleo bajas (de acuerdo con estándares internacionales), cuenta con una fuerza de trabajo calificada sin precedentes y ha simplificado procedimientos para facilitar el desarrollo de las empresas. No obstante, el país tiene una historia de fuerza de trabajo con baja pro- ductividad que limita el crecimiento económico y el bienestar de su población. Mensaje 2: Las políticas macroeconómicas en vigor ayudaron a mitigar el impacto de la crisis de 2008. Sin embargo, la recuperación económica se está dan- do con una recuperación limitada en la creación de empleos y con niveles persistentes de alto desempleo y subempleo, dando origen a preocupaciones por la limitada reducción de la pobreza y nuevo desempleo. Mensaje 3: Las opciones de política incluyen: •• Promover la productividad del mercado de trabajo y creación de puestos de trabajo mediante la reducción de la rigidez del mercado e incrementando los beneficios de la formalización. •• Crear una fuerza de trabajo más productiva incrementando el nivel y pertinencia que tiene la fuerza calificada en el mercado de trabajo, mediante una estrategia nacional de competencias que reconozca la adquisición de competencias para el mercado de trabajo a lo largo del ciclo de vida, una continua re- orientación de la educación media superior hacia el mercado de trabajo y transferibilidad de competencias entre la escuela, la capacita- ción y los sistemas del mercado laboral. •• Mejorar la eficiencia de la distribución y por tanto de la productividad de la fuerza de trabajo, facilitando la búsqueda de em- pleo y para encontrar el empleo adecuado mediante servicios de colocación de empleo integrados, incluyendo seguro de desempleo y fortaleciendo la certificación basada en competencias. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 48 Objetivo En esta nota de política se delinean opciones de política de corto y mediano plazo para enfrentar los críticos desafíos que afectan los mercados de trabajo en México y, en particular, la productividad laboral. En la medida que el trabajo es la principal fuente de ingreso para la mayor parte de la población, la pobreza está estrechamente vinculada con el subempleo y bajos salarios. No obstante, los mercados laborales han desempeñado un papel limitado para reducir la pobreza en México. La renta del trabajo sólo contribuyó a 22 por ciento de la reducción de la pobreza en México en la última década, en comparación con 38 por ciento en el resto de la región.1 Entre el tercer trimestre de 2008 y el tercer trimestre de 2011, el índice de pobreza de la renta del trabajo2 siguió declinan- do en Brasil, Ecuador y el Perú, pero siguió incrementándose en México (figura 1).3 La medida equivalente que produce el CONEVAL (Consejo Nacional de Evaluación), muestra que la tendencia de la pobreza laboral tendió a incrementarse a lo largo del primer trimestre de 2012. Encontrar el paquete adecuado de políticas para mejorar la productividad laboral y el funcionamiento de los mercados laborales puede servir para mejorar el crecimiento económico y los resultados de bienestar. FIGURA 1. �ndice de pobreza de la renta del trabajo para países de América Latina seleccionados, 2005–2011 1.20 1.20 1.19 Año base = Noviembre, 2007 1.18 1.11 1.11 1.18 1.10 1.00 1.01 0.98 0.89 0.90 LIPI 0.88 0.80 0.77 0.76 0.76 0.70 0.60 0.60 0.50 Febrero, 2005 Mayo, 2005 Agosto, 2005 Noviembre, 2005 Febrero, 2006 Marzo, 2006 April, 2006 Mayo, 2006 Junio, 2006 Julio, 2006 Agosto, 2006 Septiembre, 2006 Octubre, 2006 Noviembre, 2006 Diciembre, 2006 Enero, 2007 Febrero, 2007 Marzo, 2007 April, 2007 Mayo, 2007 Junio, 2007 Julio, 2007 Agosto, 2007 Septiembre, 2007 Octubre, 2007 Noviembre, 2007 Diciembre, 2007 Enero, 2008 Febrero, 2008 Marzo, 2008 April, 2008 Mayo, 2008 Junio, 2008 Julio, 2008 Agosto, 2008 Septiembre, 2008 Octubre, 2008 Noviembre, 2008 Diciembre, 2008 Enero, 2009 Febrero, 2009 Marzo, 2009 April, 2009 Mayo, 2009 Junio, 2009 Julio, 2009 Agosto, 2009 Septiembre, 2009 Octubre, 2009 Noviembre, 2009 Diciembre, 2009 Enero, 2010 Febrero, 2010 Marzo, 2010 April, 2010 Mayo, 2010 Junio, 2010 Julio, 2010 Agosto, 2010 Septiembre, 2010 Octubre, 2010 Noviembre, 2010 Diciembre, 2010 Enero, 2011 Febrero, 2011 Marzo, 2011 April, 2011 Mayo, 2011 Junio, 2011 Julio, 2011 Agosto, 2011 Septiembre, 2011 Octubre, 2011 Noviembre, 2011 Diciembre, 2011 Enero, 2012 Argentina – urbano Brasil – urbano Colombia – nacional Ecuador – urbano México – urbano Perú – urbano Lima Uruguay – nacional La tendencia del índice es por fecha. Los colores muestran hacen referencia a los países. Los datos están ltrados por fecha, pline y fgt. El ltro por fecha va de febrero de 2006 a febrero de 2012. El ltro pline mantiene Extreme PL. El ltro fgt mantiene alfa = 0. El cuadro está ltrado por índice y país. El ltro del índice va de 0.001 a 1.20 y mantiene valores nulos. El ltro del país mantiene múltiples miembros. Fuente: Labor Database for Latin America and the Caribbean (LABLAC), Banco Mundial y CEDLAS, 2012. Principales desafíos La productividad laboral es baja en México y la crisis económica ha desempeñado un papel básico en la falta de crecimiento de la productividad. En los últimos 20 años, la productividad laboral creció 2.1 por ciento, en comparación con 64 por ciento en Irlanda u 82 por ciento en Corea del Sur, durante el mismo periodo.4 Esto se debió en parte a las crisis económicas que revirtieron avances. La crisis de 1995 ocasionó que la productividad de la fuerza de trabajo se desplomara drásticamente, mientras que la crisis de 2008 descarriló la lenta recuperación que se estaba dando. En términos reales, la productividad laboral en 2011 se estuvo por debajo de los niveles de 1995. Por lo tanto, los incrementos en la productividad no han sido suficientes para contrarrestar las diversas crisis agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 49 FIGURA 2. Caída en los salarios reales, 2006–10 FIGURA 3. Empleo por ingresos relativos al salario mínimo, 2006–11 �ndice salarial para trabajadores seleccionados (hombres con edad de 15 a 64 años) 115.0 30 �ndice (3er. trimestre 2008 = 100) 110.0 25 105.0 20 Porcentaje 100.0 95.0 15 90.0 10 85.0 5 80.0 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 0 2006 2007 2008 2009 2010 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Agricultura + manufactura con tecnología básica 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Comercio Menos de 1 salario mínimo Promedio 4o. per. (Tecnología de punta + construcción) Entre 3 y 5 salarios mínimos Tecnología de punta + construcción Entre 1 y 2 salarios mínimos Promedio 4o. per. (Agricultura + manufactura con tecnología básica) Más de 5 salarios mínimos Promedio 4o. per. (Comercio) Entre 2 y 3 salarios mínimos Fuente: Labor Database for Latin America and the Caribbean (LABLAC); Nota: Se excluyeron las categorías “no especi cado� y “sin ingreso� Banco Mundial y CEDLAS 2012 Fuente: Banco de Información Económica, INEGI, 2012. FIGURA 4. Participación del empleo en los sectores comercializable y no comercializable, 2006–11 40 38 36 34 32 Porcentaje 30 Mercados laborales para un crecimiento incluyente 28 26 24 22 20 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Comercializables No comercializables (excluyendo servicios) Servicios Nota: Los comercializables son agricultura, manufactura; lo no comercializables (excluyendo servicios) son construcción y comercio. Excluye al sector público. Fuente: Banco de Información Económica, INEGI, 2012. que ha sufrido el país. La acumulación de capital ha tendencia. El número de empleos que pagaban por tenido una mayor participación en el crecimiento, en debajo de dos veces el salario mínimo se incrementó comparación con el trabajo. durante la crisis y ahora éstos constituyen la mayor A pesar del crecimiento económico en la década parte de la participación del empleo. Antes de la cri- pasada, los salarios reales han caído desde 2007, de- sis, los empleos que pagaban entre dos y tres salarios bido a la baja productividad laboral, y son bajos en mínimos eran lo común (figura 3). El incremento comparación a los estándares regionales. Para 2010 de la fuerza de trabajo en años recientes también ha los salarios reales cayeron en cerca de 90 por ciento creado una presión hacia la baja en los salarios. con respecto a su nivel de 2008 (figura 2). El PIB La composición sectorial de los puestos de per cápita es 65 por ciento más bajo en comparación trabajo ha cambiado en la última década, con una con el tercio de países más ricos de la OCDE, debido caída en la participación del empleo en los sectores más a la baja productividad laboral que a la baja utili- comercializables (figura 4) y un incremento en el zación de los recursos laborales. La crisis agravó esta sector servicios. Hasta cierto punto esto puede verse agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 50 como los efectos de la crisis de 2008. La demanda en Factores detrás de la limitada creación de las exportaciones se desplomó y la fuerza de trabajo puestos de trabajo y baja productividad se desplazó a los sectores no comercializables. No obstante, este cambio en el empleo inició antes de la Las rigideces del mercado laboral incrementan los crisis, de manera que, es posible que la crisis pudiera costos de la fuerza de trabajo en México y podrían haber exacerbado este cambio, pero no es la única explicar parcialmente por qué la recuperación de causa. la crisis ha venido acompañada por una creación La baja productividad persiste a pesar de los limitada de puestos de trabajo. México ocupa la enormes avances en el crecimiento de la matrícula posición 23 de 183 países en un índice compuesto escolar. México casi ha alcanzado la cobertura uni- de rigidez del empleo, que incluye dificultad para la versal en las tasas de matriculación en educación contratación, limitaciones en las horas de trabajo y primaria y en educación secundaria.5 En las últimas dificultades para el despido (figura 5). Su puntaje se cinco décadas, las tasas de terminación de la educa- encontró por encima del promedio mundial y por en- ción media superior se duplicaron (de 21 por ciento cima de los promedios de la OCDE y las economías entre las personas de 55-64 años de edad a 42 por emergentes de Brasil, China, India, la Federación ciento entre aquellas con 25-34 años de edad).6 La Rusa y Sudáfrica. El pago extremadamente alto de matriculación neta en la educación media superior indemnización por despido, particularmente para fue 53 por ciento en 2010.7 A la fecha, 16 por ciento los trabajadores de corto plazo, desempeña un papel de la población económicamente activa en México muy importante para crear fuertes desincentivos a la cuenta con estudios de educación media superior o contratación. Los trabajadores de reciente ingreso al superior.8 Sin embargo, la matriculación escolar tarda mercado de trabajo se ven desproporcionadamente tiempo en traducirse en una creciente producción del afectados. Ello a la par de competencias inadecuadas, trabajador: no obstante los impresionantes avances ayuda a explicar por qué las tasas de desempleo juve- en matriculación y tasas de terminación, el nivel pro- nil son el doble de la tasa promedio. Una regulación medio de escolaridad de la fuerza de trabajo sólo se laboral rígida podrían estar evitando que los merca- incrementó 2.1 años entre 1995 y 2010, que es mayor dos laborales operen eficientemente: cuando el PIB en comparación con el nivel regional de 1.4 años pero se incrementa, la reducción del desempleo es menor Mercados laborales para un crecimiento incluyente aún así hay espacio sustancial para mejoras.9 para países con mercados laborales rígidos.10 El alto costo de contratar y despedir reduce el número total de empleos en el sector formal,11 lo que afecta la composición de la fuerza de trabajo (la cantidad de desempleados jóvenes y las mujeres es mayor),12 y limita la productividad (las empresas adoptan menos FIGURA 5. Rigidez del índice de empleo para regiones y países seleccionados, 2012 50.00 45.00 40.00 35.00 30.00 25.00 20.00 15.00 10.00 5.00 0.00 ) ndo cí co ntral Carib e �frica . y Canadá tico na OCDE BRICS Méxic o El mu ión Pa Asia ce a y el y nor te de U e Asiá Subsaharia nt a l y reg Europa y r ic a Latin e d io o r te (EE.U S udest fr ic a rie Amé te M el N � Asia o Orien América d �ndice de di cultad de contratación (0-100) �ndice de rigidez de horas (0-100) �ndice de rigidez de exceso de planta laboral (0-100) Fuente: World Bank Doing Business, Employing Workers Indicators, 2012. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 51 tecnología o lo hacen con lentitud, no se pueden capacidades socio-emocionales aún no se las ve en adaptar a nuevos ambientes e invierten menos en ca- México como importantes para la preparación para pacitación, especialmente las empresas pequeñas).13 el trabajo y no hay una forma sistemática de enseñar Las rigideces del mercado laboral que incremen- estas capacidades. tan la informalidad también impiden el crecimien- Los empleadores reportan que los niveles y tipos to económico. Las empresas informales tienen poco de capacidades cognitivas, técnicas y socio-emo- acceso al crédito formal y a contratos formales, lo cionales en el mercado de trabajo no se correspon- que impide mejorar la productividad y la generación den con sus necesidades. En una encuesta aplicada a de empleo. El “eslabón perdido� en México —esto empresas en México, 3 de cada 10 empresas señalaron es, las empresas que se concentran en medio de los capacidades inadecuadas de los trabajadores como un dos extremos de la distribución a pequeña y gran obstáculo para el crecimiento de la productividad.17 escala— es uno de los resultados de la alta tasa de Mientras que 43 por ciento de los empleadores en- informalidad.14 Reducir el costo de la formalización cuestados por Manpower señalan dificultades para (reducir la aportación al seguro social y la carga fiscal, cubrir vacantes, en comparación con 31 por ciento en así como la simplificación de los requisitos de alta) el mundo. Las dificultades no se limitan a puestos de podrían facilitar a las empresas la fase de arranque y trabajo altamente especializados; los 10 principales posterior crecimiento.15 puestos de trabajo que las empresas encuentran muy Niveles inadecuados de calificación de la fuerza difíciles de ocupar incluyen representantes de ventas, de trabajo y su limitada relevancia en el mercado secretarias, asistentes, personal administrativo, ope- laboral limitan la productividad y el crecimiento rarios y recepcionistas.18 Los empleadores asignan económico. Como se define en el artículo 45 de la mucho valor a las capacidades cognitivas y técnicas, Ley General de Educación, las capacidades son el sin embargo 40 por ciento de las empresas en la conjunto de conocimientos, habilidades y destre- encuesta Mexico World Enterprise Survey identifican zas que un individuo requiere para desempeñarse las capacidades socio-emocionales como el conjunto eficazmente en el lugar de trabajo. Una fuerza de de capacidades más difíciles de encontrar.19 Las ca- trabajo poco calificada podría inhibir el crecimiento pacidades socio-emocionales adquieren una creciente económico debido a que las empresas estarían menos importancia crucial en economías donde los empleos Mercados laborales para un crecimiento incluyente dispuestas a invertir en tecnologías más productivas son más interactivos, como en el sector servicios, que que requieren de mucha mayor calificación. Además, es el sector más grande en México.20 ocasiona que la sociedad deje escapar los beneficios Si bien las tasas de matriculación escolar se han adicionales que traen consigo trabajadores produc- incrementado significativamente en las últimas tivos, sus ingresos relativamente mayores e ingresos décadas, la insuficiencia de capacidades relaciona- fiscales. La productividad se ve afectada por la can- das con el mercado de trabajo se sigue debiendo en tidad y calidad de las calificaciones. La importancia parte a los bajos niveles de escolaridad. Los niveles de los conocimientos en operaciones matemáticas, de educación superior entre la población en edad de lenguaje y ciencias —a lo que generalmente se hace trabajar en México son comparables a los del Bra- referencia como “capacidades cognitivas�— es el sil, 35 y 41 por ciento respectivamente, la mitad en principal centro de atención de las escuelas mexi- comparación con los encontrados en Chile y países canas. Las capacidades técnicas, definidas como de la OCDE. Las tasas de matriculación entre los habilidades específicas a una ocupación estrecha- jóvenes de 15-19 y 20-29 años de edad siguen es- mente acotada, se las entiende más comúnmente tando muy por debajo de las que se encuentran en el como pertinentes al trabajo y caen en el ámbito de Brasil, Chile y países de la OCDE.21 Se espera que las escuelas de capacitación técnica. Investigaciones sólo 45 por ciento de los jóvenes mexicanos culmine recientes, principalmente en Estados Unidos y Eu- su educación media superior, en comparación con 82 ropa, encuentran, no obstante, que las capacidades por ciento de países de la OCDE. La matriculación socio-emocionales —definidas como trabajo en de 30 por ciento en educación superior está rezagada equipo, capacidad de comunicación, relaciones con el con respecto al promedio de los países de América cliente, puntualidad, honestidad, etc.— están mucho Latina (37 por ciento).22 más relacionadas con y son causa de salarios más altos De manera similar, si bien los estudiantes han que las capacidades cognitivas y que están asociadas mejorado su desempeño en las pruebas de adquisi- negativamente con el desempleo.16 No obstante, a las ción de capacidades cognitivas, como lo reflejan los agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 52 FIGURA 6. Niveles de aprovechamiento en FIGURA 7. Tasas de rendimiento de la ciencias, operaciones matemáticas y lectura escolaridad, por nivel, en hombres entre jóvenes de 15 años de edad, 2009 0.25 0.20 México 47 52 Ciencias Países similares 29 68 4 0.15 Promedio OCDE 18 74 9 0.10 México de lectura matemáticas Comprensión Operaciones 51 49 1 Países similares 0.05 39 56 5 Promedio OCDE 21 66 13 0.00 México 40 60 0 1990 1995 2000 2005 2010 2015 Países similares 28 69 3 Primaria Secundaria Bachillerato Universidad Promedio OCDE 18 74 8 0% 20% 40% 60% 80% 100% Fuente: García-Moreno y Patrinos 2012. Standard regression estimates (OLS) using ENIGH 1992, 1994, 1996,1998, 2000, 2002, 2004, 2006, 2008,2010. Por debajo de nivel 2 Nivel 2-4 Nivel 5 o mayor Fuente: OCDE, Education at a Glance, 2011 momentos de caída significativa de rendimiento exámenes internacionales en ciencias, operaciones desde los años de 1990. Es de destacarse que la ma- matemáticas y comprensión de lectura, siguen yor caída en las tasas de rendimiento ha sido en la rezagados con respecto a países con desarrollo si- educación media superior. Es muy probable que estas milar, lo cual sugiere que la calidad de la educación tasas estuvieran sobre-estimadas ya que las tasas de sigue siendo un problema. Resultados de la prueba deserción siguen siendo muy altas entre los jóvenes PISA 2009 mostraron que los estudiantes mexicanos mexicanos (con menos ventajas). En sí mismas, las Mercados laborales para un crecimiento incluyente obtuvieron un puntaje por encima del promedio de altas tasas deserción destacan las insuficiencias en la los países de América Latina. No obstante, entre calidad de la educación. En promedio 14.5 por ciento los 14 países de referencia en el mundo con un PIB de la población estudiantil que cursa la educación per cápita similar, México ocupa el décimo puesto media superior en el país no la culminó en el año en comprensión de lectura y el décimo primero en escolar 2010-2011, con tasas de deserción escolar que la prueba de operaciones matemáticas y ciencias de varían entre 13.8 por ciento en los alumnos inscritos la prueba PISA (figura 6), que mide conocimiento, en formación general y 20.9 por ciento para los ins- habilidad para aplicarlo en diferentes contextos y critos en programas técnicos.25 El rendimiento de la actitudes hacia el aprendizaje.23 escolaridad relativamente bajo de la educación media Las instituciones responsables del desarrollo de superior, en comparación con la educación superior, y capacidades en México —escuelas, lo mismo que las altas tasas de deserción subrayan la necesidad de instituciones de capacitación— no preparan total- fomentar el desarrollo de capacidades en este nivel mente a la fuerza de trabajo con las capacidades que educativo. requiere el sector productivo. Las tasas de retorno a Existe un situación de tanto una subinversión la educación en México han sido saludables y estables en capacitación como de concentración de capa- por varias décadas, con un año adicional de escola- citación entre trabajadores altamente calificados. ridad reflejándose en 12 por ciento de incremento Especialmente donde la calidad de la educación en los ingresos promedio en 2010. No obstante, ha es baja o no responde a los mercados laborales, esa habido fluctuaciones en torno a esta tendencia, es- capacitación puede ser crítica para el desarrollo de pecialmente por nivel educativo.24 Como lo muestra capacidades técnicas y socio-emocionales. Las tasas la figura 7, las tasas de rendimiento de la educación de matriculación en los programas de capacitación superior se incrementaron aproximadamente 24 vocacional en México son la mitad de las del Brasil y por ciento para la población masculina desde 1992, Colombia y tan sólo una quinta parte de las de Turquía mientras que otros niveles han experimentado y Polonia, por ejemplo.26 En México, 35 por ciento de agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 53 los trabajadores en la industria y 44 por ciento de los superior.30 En el nivel superior, recursos financieros trabajadores en los servicios reportaron haber recibido que se proporcionaron a estudiantes en situación capacitación.27 En general, sin embargo, los trabaja- económica vulnerable incrementaron su asistencia, dores en otros países de la OCDE reportan recibir al pasar de 5 por ciento en 2003 a 20 por ciento en más capacitación que sus homólogos en México: seis 2011.31 Y, en 2012, México introdujo una reforma veces más en Dinamarca, Suiza y Reino Unido, y tres constitucional que hace universal la educación media veces más en Canadá y Estados Unidos. La capacita- superior. Sin embargo, los avances aún no se han ción tiende a estar concentrada entre trabajadores que institucionalizado y hay más por hacer. han cursado educación superior, entre trabajadores Si bien las instituciones y organizaciones administrativos y gerentes, así como entre personas responsables del desarrollo de capacidades contri- que ya están empleadas, esto debido en parte a que buyen a mejorar la productividad laboral, no hay obtener capacitación técnica requiere una sólida base suficiente coordinación entre ellas para crear un de capacidades cognitivas y socio-emocionales. La sistema cohesionado y eficiente de competencias. mayor parte de la capacitación para el trabajo (fuera Una revisión de los documentos que constituyen de la educación formal) la proporcionan, de manera la plataforma jurídica que articula los sistemas de apropiada (y financiada por), las empresas. No obs- educación en México, relaciones laborales y las orga- tante, mucha de dicha capacitación implica menos nizaciones encargadas del desarrollo de competencias de 20 horas, en un salón de clases y no proporciona muestra que todos definen “competencias� y “capaci- ninguna certificación de competencias.28 tación� de forma distinta.32 Varias instituciones rigen Las instituciones responsables del desarrollo y aprueban al sector de capacitación, pero no hay de capacidades en México —las escuelas y los una clara división del trabajo entre instituciones. El centros de capacitación— han reconocido estos marco jurídico para el desarrollo de competencias no desafíos y han comenzado a reformar sus políticas contempla la colaboración intersecretarial o sectorial, y métodos técnicos. Se han realizado esfuerzos en aun cuando algunas instituciones en la práctica han todos los niveles de educación para incrementar la iniciado diálogos bilaterales. Como resultado, mien- profesionalización de la planta docente, mejorando la tras cada organización desarrolla estrategias sólidas, capacitación de maestros, la selección de nuevos do- tienden a trabajar aisladamente, haciendo difícil para Mercados laborales para un crecimiento incluyente centes mediante competencia y certificando las com- los individuos navegar por el sistema y tener acceso a petencias de los docentes. Después de los resultados lo que más requieren. tan deficientes en la evaluación PISA 2000, México Para obtener la mayor efectividad de la capaci- ha estado evaluando el desempeño de los estudiantes tación y los cambios en la escuela son esenciales los mediante las pruebas ENLACE, en educación básica servicios de colocación de empleo, que vinculan in- (primaria y secundaria) y más recientemente en la dividuos con el empleo apropiado. Sin embargo,los educación media superior. Además, en la secundaria servicios que actualmente operan tienen una capa- y en nivel medio superior se introdujeron planes de cidad deficiente en cuanto al alcance y cobertura estudios basados en competencias —que incluye para empatar competencias y oportunidades de el desarrollo de competencias socio-emocionales, empleo.Más de la mitad de los trabajadores mexi- cognitivas y técnicas—, esto mediante la Reforma canos, con formación en todos los niveles educativos, Integral de la Educación Superior (RIEMS). La informaron que encontraron su empleo a través de RIEMS también introdujo un solo certificado parientes, amigos o conocidos.33 Este mecanismo nacional para todos los alumnos que terminaran la informal de selección, aunque es común en todo el educación secundaria y apoyo a alumnos en situación mundo, probablemente resulta en una ubicación vulnerable cursando la educación media superior, equivocada de capacidades y baja productividad, en la esto con el fin de reducir las tasas de deserción. En el medida en que el círculo de parientes y amigos en el periodo 2010-2011, se entregaron casi 1.3 millones que uno se mueve es muy poco probable que tenga un de becas a alumnos de educación media superior.29 conocimiento amplio de las oportunidades de empleo. Con 600 mil becas más, planeadas para entregar El Servicios Nacional de Empleo mexicano sirve a mediante el Programa de Becas para la Expansión un segmento muy pequeño de la fuerza de trabajo y de la Educación Media Superior (Síguele) que inició no es común que los empleadores recurran a él.34 Al en 2012, en general, aproximadamente 6 de cada 10 igual que en otros países de la región, el gasto en ser- jóvenes recibirán becas para cursar educación media vicios de intermediación es bajo en comparación con agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 54 otros países de la OCDE, y hay creciente atención a La fuerza laboral de México ha crecido sus- los programas que apoyan la fase de arranque de em- tancialmente en la última década, con un incre- presas o el auto-empleo, especialmente en las zonas mento de 18 por ciento desde 2006, debido a la rurales, mientras que mucho del desempleo se da en convergencia de varios factores. El crecimiento las zonas urbanas entre quienes buscan empleo asala- de la población es más acelerado de lo esperado (la riado. Además, no obstante los avances significativos fertilidad no ha decaído tanto como lo proyectado) hechos por CONOCER, el sistema de certificación y las tasas de participación de la fuerza de trabajo de competencias, que podría señalar habilidades y se han incrementado 5 por ciento desde 2005. La mejorar la selección, está incompleto. emigración neta hacia Estados Unidos, que antes La importancia de este sistema de correspon- absorbió parte del exceso de fuerza de trabajo, se dencia es particularmente crítico en los momentos desplomó a cero entre 2005 y 2010, como resultado posteriores de la crisis financiera. El impacto de la del impacto de la crisis en la economía de aquel crisis fue breve y profundo, lo que provocó que se país.35 La nivelación en la tendencia ascendente de rompiera el vínculo entre crecimiento de la fuerza captación entre menores de 17 años en las zonas laboral y crecimiento del empleo, incrementando urbanas y el efecto de la crisis en la participación de desempleo y subempleo (figura 8). Antes de la crisis, la fuerza de trabajo femenina también afectaron la la economía pudo absorber todo el crecimiento de la oferta laboral. fuerza de trabajo, lo que mantuvo bajo el desempleo. Sin embargo, en la segunda mitad de 2008 y en 2009, se abrió una brecha entre crecimiento de la fuerza de trabajo y crecimiento del empleo (figura 9). Para el Opciones de política segundo trimestre de 2010, el crecimiento del empleo Las siguientes son medidas de política a corto y nuevamente igualó al crecimiento de fuerza de tra- mediano plazo para responder a los desafíos que bajo, sin embargo, la economía no ha podido generar enfrenta el mercado laboral de México —recupe- suficientes puestos de trabajo para emplear a todos ración con limitada creación de puestos de trabajo, los nuevos trabajadores potenciales que ingresaron a baja productividad, alta informalidad y vínculos la fuerza de trabajo durante la crisis, de manera que el muy débiles para la reducción de la pobreza— y Mercados laborales para un crecimiento incluyente desempleo se ha incrementado. centrarse en la oferta y la demanda. FIGURA 8. Tasa de crecimiento del FIGURA 9. Rompimiento del vínculo PIB y del desempleo, 2005–2011 entre crecimiento de la fuerza de trabajo y crecimiento del empleo, 2005–2011 10.00 7.00 120 6.75 6.50 118 8.00 6.25 6.00 116 6.00 5.75 Crecimiento del PIB año por año �ndice (1er trimestre 2005 = 100) 5.50 114 5.25 4.00 5.00 112 Tasa de desempleo 4.75 2.00 4.50 4.25 110 4.00 0.00 3.75 108 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 3.50 3.25 106 2.00 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 3.00 2.75 2.50 104 4.00 Crecimiento del PIB (% 2.25 de cambio con respecto 2.00 102 6.00 1.75 al mismo periodo del 1.50 100 año anterior) 1.25 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 8.00 1.00 Tasa de desempleo 0.75 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 10.00 0.50 Tasa de desempleo Crecimiento de Crecimiento de fuerza (promedio del último trimestre) desempleo (índice) de trabajo (índice) Fuente: CONEVAL y Banco de Información Económica, INEGI, 2012 Fuente: Banco de Información Económica, INEGI, 2012. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 55 Reducir las rigideces del mercado laboral redistribución, al mismo tiempo que limita el daño y simultáneamente mejorar la protección moral, quizá mediante la combinación de cuentas social para el desempleo —como el seguro individuales y un componente de solidaridad. El sis- de desempleo y servicios de colocación tema tendría que evitar desalentar los incentivos que de empleo— para incrementar de fuerza tiene el desempleado para buscar trabajo, por ejemplo de trabajo y reducir la informalidad. manteniendo relativamente bajas las prestaciones, limitando el monto que puede acumular en una Si México incrementa la flexibilidad de sus mer- cuenta individual o reduciendo las prestaciones con el cados laborales a niveles encontrados en Estados correr del tiempo. Las prestaciones son más efectivas Unidos, sus tasas de desempleo serán 2.4 puntos cuando están combinadas o condicionadas a otros porcentuales más bajas y menos persistentes.36 servicios (el requisito de la búsqueda, en particular). Hacer más flexible el proceso de contratación Parte del financiamiento para el conjunto amplio de puede impulsar la creación de empleo y la produc- los servicios de empleo podría venir de la eliminación tividad. La legislación laboral mexicana considera de algunos servicios que ahora están amarrados al la relación trabajador-patrón como permanente, con impuesto sobre la nómina (como vivienda y guarde- poco espacio para un contrato que no sea de duración ría), y de algunos de los programas del mercado de indefinida. Asimismo, la legislación restringe las trabajo menos eficientes. horas de trabajo y los horarios de trabajo fuera del Reducir la incertidumbre que implica las reso- horario estándar.37 Modalidades de contratación que luciones de la Junta de Conciliación y Arbitraje podrían reducir los costos de contratar trabajadores y con respecto a la improcedencia de un caso. La proporcionar más oportunidades de empleo formal estructura presente de incentivos no favorece la re- permitirían periodos de prueba, desarrollo de capa- solución expedita de las disputas laborales. Además, citación/competencias recurriendo a disposiciones la composición de los tribunales —constituidos por de contratación de autoselección (grupo de edad empleadores, empleados y el gobierno— frecuente- específico, salarios bajos), trabajo por tiempo deter- mente resulta en que el gobierno termina emitiendo minado y variaciones de trabajo temporal que pro- el voto decisivo, generalmente un compromiso entre tejan los derechos de los trabajadores, al tiempo que los intereses del empleador y el empleado. El alto Mercados laborales para un crecimiento incluyente permitirían que las industrias con demanda cíclica nivel de discreción socava la transparencia y crea in- operen eficientemente. Legislación que permita más centivos para que ambas partes lleven los casos ante la modalidades de contratación tiene que establecer un Junta. Mejorar la eficiencia, transparencia y tiempos equilibrio entre protección y flexibilidad, para evitar de los procedimientos administrativos reducirían un abusos.38 costo importante asociado con la finalización de la Reducir el pago obligatorio de indemnización relación laboral y podría impulsar el empleo formal. también podría fomentar la creación de puestos Se podrían introducir incentivos para fomentar de trabajo. El pago obligatorio de indemnización, a acuerdos mutuos (fechas límite, tope salarial máximo diferencia del seguro de desempleo, traslada la carga y directrices para llegar a decisiones), las bases para a las empresas en lo individual y desalienta el empleo presentar un caso ante la Junta podría reducirse, lo formal. Reducir el pago de indemnización puede que fortalecería la independencia de la Junta de Con- tener un impacto positivo en los mercados laborales. ciliación y Arbitraje. Recabar información oportuna Cuando España redujo el pago de indemnización de seguimiento y evaluación será vital para identificar y la carga tributaria de la seguridad social en 1997 otros cuellos de botella. y 2001, la probabilidad del empleo permanente se Reemplazar el pago de indemnización con el incrementó entre los trabajadores jóvenes.39 En Chile seguro de desempleo podría reducir los costos para el total de empleo también se incrementó cuando en el empleador y fomentaría que las empresas crearan el país se decidió limitar el pago de indemnización.40 puestos de trabajo de alta productividad. Que el Es necesario equilibrar esta reducción en los código laboral descanse en pagos de indemnización costos de indemnización con un sistema integral de altos para proporcionar apoyo monetario durante el protección para el desempleado, que debe incluir desempleo es ineficiente. Más de la mitad de los casos protección del ingreso como parte de un conjunto ante la Junta de Conciliación y Arbitraje terminan más amplio de servicios de empleo. El sistema ten- en acuerdos privados por debajo del mandato legal, dría que promover cobertura conjunta de riesgos y con el pago de honorarios de abogados absorbiendo agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 56 30-40 por ciento del pago de indemnización41 y, de cambio hacia competencias más altas e ingresos más hecho, muchos trabajadores no demandan preci- altos, como sucedió recientemente en Corea del Sur samente por esa razón.42 Los trabajadores formales e Irlanda.46 Esta estrategia identificaría las compe- pueden retirar de los ahorros de su pensión en perio- tencias cognitivas, técnicas y socio-emocionales que dos de desempleo, pero esta opción evidentemente los mercados valoran. Desarrollar los mecanismos se limita a quienes están en el sector formal y tiene para un diálogo significativo, permanente y que lleve la consecuencia negativa de que reduce los ahorros a tomar medidas, entre los actores públicos (Secre- para la jubilación. Reemplazar el pago obligatorio de taría de Educación, la del trabajo, la de economía indemnización con un esquema de seguro de desem- y la de desarrollo social; gobiernos de las entidades pleo bien diseñado puede bajar los costos del empleo, federativas) y los actores privados (asociaciones de alentar a las empresas a crear puestos de trabajo de comercio, sindicatos, instituciones de capacitación y alta productividad,43 proteger mejor a los trabajado- educativas, empresas,47 y otros) contribuirá a asegurar res ante el riesgo y permitir una mejor búsqueda de que las necesidades del sector productivo viertan la empleo.44 información que alimente el diseño de los programas Ajustar las aportaciones al seguro social podría de educación y capacitación. Una estrategia como reducir los costos de la formalidad. Una opción ésta también requerirá identificar, e incluir en el diá- sería eliminar algunos beneficios atados a la pensión logo, los proveedores de servicios apropiados en cada de retiro y seguro de salud, en el marco de los pagos etapa del ciclo de vida.48 Una plena integración entre al seguro social e impuesto sobre la nómina, como necesidades de capacitación y proveedores apropia- vivienda y guardería. Cuán grande sería el efecto dos permitirá la definición de roles organizacionales. que esto tenga en el empleo dependerá de hasta qué Finalmente, el marco jurídico e institucional tendrá punto los trabajadores desestimen las prestaciones que ser actualizado para que refleje la atención a las proveídas a través de las aportaciones al seguro social competencias, establecer el papel que desempeñarán y el impuesto sobre la nómina. Investigación muestra los actores centrales y para establecer los mecanismos que la subestimación es particularmente alta entre los de coordinación.49 trabajadores que perciben ingresos bajos que no están Estrategias de desarrollo nacional o regional dispuestos a renunciar a una porción de su salario a complementarán la estrategia más general de desa- Mercados laborales para un crecimiento incluyente cambio de las prestaciones.45 Otra opción es crear rrollo de capacidades.. Estas sub-estrategias identi- un sistema universal de seguro de salud y pensiones ficarían los sectores y regiones con posibilidades de para el retiro que no esté vinculado con la condición generar puestos de trabajo en el futuro, de manera laboral. Nuevamente, resulta crucial comprender las que se puedan tomar decisiones referentes a planes de implicaciones para los incentivos del mercado laboral. inversión claros para capacidades técnicas específicas. Esto podría reducir la sobre oferta o la escasez de trabajadores con ciertos tipos de competencias50 y por consiguiente impulsar la productividad. Alinear el sistema de desarrollo de Intervenciones que ayuden a que los grupos competencias con las necesidades vulnerables adquieran competencias orientadas del mercado laboral mejorando las al mercado laboral incrementarán la inclusión instituciones y programas, de manera social. Contar con las competencias que el mercado que aporten competencias pertinentes laboral requiere es la mejor manera de incrementar para el mercado de trabajo la capacidad de generación de ingreso y escapar de la pobreza. Sobre la base de una mejor comprensión de Una estrategia nacional de desarrollo de competen- los principales motivos de la deserción, especialmente cias pertinentes al mercado de trabajo en periodos en el nivel medio superior, hay que realizar esfuerzos apropiados a lo largo del ciclo de vida movilizará para identificar políticas apropiadas para superar a todos los actores en torno a una meta común. dichas limitaciones.51 Para quienes ya abandonaron Definir la gama amplia de competencias que valora la educación formal, habrá que desarrollar servicios el mercado de trabajo, articulando una estrategia de capacitación que respondan a sus necesidades y para que las personas adquieran dichas competencias, tomen en consideración sus bajas competencias cog- además de establecer mecanismos institucionales y nitivas, técnicas y socio-emocionales, así como pro- de coordinación, pueden ayudar a que México haga el porcionar otros servicios que respondan el conjunto agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 57 de barreras de empleabilidad más altas que enfrentan. formal y la capacitación en el trabajo. Se requiere de Para quienes culminaron la educación media superior, un sistema de certificación basado en competencias el programa de becas para estudiantes PRONABES (que se discute enseguida) que indique la adquisición debe continuar y ampliarse para convertirse en un de competencias reconocidas por todos los actores programa híbrido de crédito-becas para los jóvenes importantes. en desventaja que tienen restricciones financieras Múltiples sectores, incluido el sector privado, para ingresar a programas de educación superior de desempeña un papel en preparar a las personas calidad. para el mercado de trabajo. Las principales apor- Seguir aplicando la RIEMS, dando especial taciones del gobierno están en convocar a las partes atención a la integración —en planes de estudio y interesadas, generar y difundir datos estadísticos e métodos didácticos de las instituciones educativas información sobre ofertas de capacitación, y crear un y de capacitación— de las competencias que los marco normativo para asegurar la calidad y proveer empleadores identifiquen como prioritarias. Las incentivos. Fortalecer el sistema de acreditación para recientes reformas para mejorar la calidad de la la educación e instituciones de capacitación también educación y la orientación hacia el mercado laboral es importante para asegurar que los programas de de todos los niveles educativos, incrementando la capacitación estén alineados con la demanda de calidad de la educación básica y los planes de estudio competencias del sector productivo. Vincular finan- basados en competencias en la educación media su- ciamiento público para programas de capacitación perior, siguen siendo frágiles.52 Para institucionalizar con colocación de empleo o retención podría alentar estas reformas es importante seguir fomentando el un enfoque en resultados. desarrollo del magisterio y la certificación; ampliar la nueva capacitación para apoyar a más docentes en lo referente a métodos pedagógicos modernos, Facilitar la búsqueda de empleo interactivos; hacer seguimiento exitoso del salón de y colocación mediante servicios clases mediante las pruebas EXCALE y ENLA- integrales de colocación de empleo CE para mejorar el objetivo de la capacitación, y seguir aplicando la evaluación periódica y sistemas Vincular servicios de colocación de empleo con Mercados laborales para un crecimiento incluyente mejorados que aseguren la calidad y rendición de otras intervenciones y con el sector privado puede cuentas para impulsar la calidad de los docentes. Los apoyar la transición al mercado laboral. Los servi- esfuerzos para mejorar las competencias pertinentes cios de colocación de empleo incluyen servicios de para el mercado laboral tienen que comenzar a edad intermediación laboral así como intervenciones más temprana, y un sistema de estimulación temprana intensivas como guía, asesoría, cursos correctivos que se centre en el desarrollo de competencias socio- y capacitación o re-capacitación para quienes pre- emocionales reducirá la deserción escolar, mejorará el sentan mayores dificultades. Invertir en servicios de desempeño escolar e impulsará el acceso al mercado empleo ha mostrado tener impactos —mayor éxito al laboral y la productividad. buscar empleo, menor empleo en el sector informal y Apoyar el aprendizaje a lo largo de la vida a través salarios más altos—, mientras que la intermediación de una mayor integración de los diferentes niveles y asesoría para el empleo se encuentran entre los de educación y de la escuela con los sistemas de servicios con una mayor relación costo-eficacia. capacitación. La integración de la educación media Combinar un conjunto integral de servicios superior, que inició con la RIEMS, debe extenderse orientados al empleo puede ayudar a abordar al sistema más amplio de desarrollo de competencias. sistemáticamente las limitaciones más fuertes a la El siguiente paso es asegurar compatibilidad e inte- empleabilidad, especialmente para los pobres. Hay gración entre las instituciones que transfieren com- evidencia que muestra que la combinación de pro- petencias, como sucede entre los community colleges gramas de capacitación (que enseñan competencias y las universidades en Estados Unidos. También será cognitivas, técnicas y socio-emocionales), asistencia importante asegurar la transferibilidad de competen- en la búsqueda de empleo, apoyo financiero temporal cias entre el sistema de desarrollo de competencias en (para transporte y manutención básica) y canaliza- la educación formal y el mercado laboral, de manera ción a otros servicios sociales, frecuentemente resul- que los individuos se puedan desplazar fácilmente tan clave para el éxito; aun si son mejor los proveídos entre el desarrollo de competencias en la educación por distintas instituciones. Orientación y asesoría agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 58 también pueden dirigir a la persona a la capacitación y guiar el desarrollo de planes de estudio que estén adecuada, reduciendo discrepancias entre demanda y directamente relacionados con las competencias en oferta laboral.53 Finalmente, la experiencia muestra demanda en el mercado de trabajo. Un sistema como que resulta crucial que los servicios de colocación éste también reconocerá la adquisición de competen- de empleo canalicen individuos a un conjunto más cias fuera de los programas formales de capacitación. amplio de servicios cuando es necesario (formación A la fecha, muchos empleadores prefieren apoyarse escolar, capacitación, becas, trabajadores sociales, en la experiencia o referencias más que los títulos subsidios para transporte, etc.). o diplomas como indicadores de competencias, ya Se requiere de herramientas y metodología que aquellos no indican que de hecho se adquirieron para manejar servicios integrales de colocación competencias sino que son simplemente evidencia de empleo estrechamente vinculados con el sector de que se asistió o culminó una capacitación.54 El productivo. Avanzando sobre la experiencia del ser- gobierno también puede promover el uso de la cer- vicio nacional de empleo y numerosos proveedores tificación por competencias y proporcionando finan- privados, un modelo como éste necesitará asegurar ciamiento sólo para cursos basados en competencias gran participación del sector privado. También deberá (en sectores donde se encuentren suficientemente tener un componente específico para los pobres, que desarrollados). vincule los servicios de colocación de empleo con los Las bases políticas y jurídicas del sistema de programas de asistencia social. Desarrollar objetivos competencias también necesitan ser más sólidas claros y un sistema sólido de información ayudará a para promover la colaboración. México debe manejar los servicios sobre la base de resultados (los fortalecer CONOCER, proveyéndola de la auto- servicios los proveerá típicamente una gama amplia nomía que requiere y asegurar que sus mecanismos de proveedores públicos y privados). Debido a que involucren a todos los actores en los ámbitos nacional los servicios de colocación de empleo tienen que estar y local (incluyendo empleadores, proveedores de ser- descentralizados, la calidad de los servicios locales vicios educativos y capacitación, y los estudiantes). El influirá en su éxito. servicio necesita atender a todos los trabajadores para Es necesario fortalecer el servicio nacional de certificar a quien lo solicite, particularmente los que competencias. Un servicio de competencias puede han adquirido competencias fuera de la educación Mercados laborales para un crecimiento incluyente promover una colocación adecuada y eficiente en los formal, en cursos de capacitación o en el trabajo. A mercados de trabajo, señalando competencias entre final de cuentas, el éxito del sistema de competencias profesiones, regiones y puestos de trabajo. Un siste- depende del uso que de él hagan todos los actores, ma de competencias también puede facilitar la tran- particularmente el sector privado, que tiene que en- sición entre los sistemas educativo y de capacitación cabezar el esfuerzo. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 59 Matriz de opciones de política de corto y mediano plazo* �rea de política Opciones de política a corto plazo Opciones de política a mediano plazo Reducir rigideces del mercado laboral para incrementar la demanda de fuerza de trabajo y reducir la informalidad · Llevar a cabo los cambios jurídicos · Construir consenso con respecto a Flexibilizar las modalidades necesarios para ampliar las las mejores opciones para ampliar las de contratación modalidades de contratación (RJ) modalidades de contratación. · Hacer seguimiento y evaluar la eficacia.(RA) · Revisar las propuestas previas para incrementar la · Reforma de las Juntas de eficacia y predictibilidad de las Juntas de Conciliación. Reducir el costo de Conciliación y Arbitraje.(RA, RJ) · Revisar las experiencias internacionales en cuanto la terminación de la · Aplicar opciones al pago de indemnización a tribunales laborales y reformas a los mismos. relación laboral (con introducción de mecanismo del · Proponer formas de reducir el costo de seguro de desempleo; véase abajo).(RJ) la terminación de la relación laboral. · Identificar mecanismos para proveer · Remover algunos servicios (no seguridad social con menores distorsiones relativos al seguro) que están atados (independizar prestaciones, por ejemplo). a la seguridad social. (RJ) Reducir el costo de · Explorar opciones para desvincular el · Aplicar opciones viables para la formalización ingreso de apoyo durante la vejez y el romper el vínculo entre el ingreso de seguro de salud de la situación laboral apoyo durante la vejez y el seguro de (incluyendo las implicaciones fiscales). salud de la situación laboral.(RJ) Mejorar instituciones y programas para que provean competencias pertinentes al mercado laboral · Construir consenso con respecto a competencias y desarrollar una estrategia de competencias, que forme parte de una estrategia de · Identificar los ajustes jurídicos necesarios Desarrollar una estrategia desarrollo nacional o regional más amplia. · Proponer mecanismos institucionales nacional de competencias · Identificar necesidades específicas de la población para la aplicación (RJ). Mercados laborales para un crecimiento incluyente vulnerable y diseñar ajustes a los programas para que respondan a las necesidades de esa población. · Modernizar la capacitación de · Revisar la orientación al sector privado docentes y fortalecer la supervisión de los planes de estudio. para mejorar su desempeño (RJ). Mejorar el acceso a y la · Revisar el diseño de los principales programas de · Instrumentar los cambios en los calidad de competencias capacitación e identificar la agenda de la reforma. programas de capacitación (incluyendo en los sectores educativo y · Explorar opciones para vincular el mecanismos de incentivos para de capacitación, así como financiamiento para la capacitación con los enfocarse en los resultados) (RJ) su orientación al mercado resultados en el mercado de trabajo. · Aplicar el sistema de acreditación (RJ) · Fortalecer el diseño de los sistemas de acreditación · Fortalecer el sistema de estimulación para los programas escolares y de capacitación. temprana para los niños. Fortalecer y ampliar · Identificar áreas donde hay que tender o mecanismos para integrar consolidar puentes entre sistemas o instituciones. · Establecer mecanismos que permitan que instituciones y programas · Revisar opciones de mecanismos para tender los individuos cambien entre sistemas (RJ). de competencias puentes y cambiar entre los sistemas. Facilitar la búsqueda de empleo y colocación a través de servicios integrales de colocación de empleo · Identificar los servicios que requieren distintos Desarrollar un modelo grupos de población para ingresar al mercado laboral. · Desarrollar un modelo integral, que integral de servicios de · Identificar servicios existentes y incluya a la población vulnerable (RA). colocación de empleo posibilidades de vincularlos. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 60 �rea de política Opciones de política a corto plazo Opciones de política a mediano plazo Desarrollar un mecanismo · Diseñar modelos, explorar arreglos institucionales, para proporcionar estimar costos y explorar mecanismos para cambiar · Establecer el sistema (RJ). ingreso de protección del pago de indemnización al seguro de desempleo. durante el desempleo · Ampliar el sistema de certificación · Explorar opciones para proveer de mayor para que cubra todo el conjunto Fortalecer el sistema autonomía a CONOCER e incrementar la de competencias, asegurando su nacional de certificación demanda de certificación por parte de compatibilidad con los mercados basada en competencias los trabajadores y el sector privado. laborales externos (particularmente el de Estados Unidos) (RA) * RJ=Reforma Jurídica; RA=Reforma Administrativa. 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Villaseñor, P., 2012 “Institutional and Organizational Analysis of the Sector of Skills Development in Mexico�, Mimeo. LCSHS. World Bank. Notas 1 Azevedo, Inchauste y Sanfelice, 2012. 2 El índice mide la capacidad de compra de la canasta básica de alimentos con la renta del trabajo. 3 Banco Mundial, 2011. Mercados laborales para un crecimiento incluyente 4 Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C. 2011. 5 Puryear, Santibañez y Solano, 2012. 6 OCDE, 2011c. 7 SEP 2012 8 Con base en cálculos del autor utilizando la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo del INEGI, del primer trimestre de 2010. 9 Cálculo del autor utilizando datos de Barro-Lee sobre población de 25 años de edad o más. El promedio para los países de América Latina se deriva del promedio de las tasas de escolaridad de 25 países de esa región. 10 Bertola, 1990; Di Tella y MacCulloch, 2005; Blanchard y Summers, 1986; y Lindbeck y Snower, 1989. 11 Kaplan, Sadaka y Silva-Méndez, 2008. 12 Feldmann, 2009; Djankov y Ramalho, 2009; y Samaniego, 2010. 13 Acemoglu y Shimer, 2000; López-Acevedo, 2002; y Banco Mundial, 2006. 14 OCDE, 2011b. 15 Koettl y Weber, 2011. 16 Gintis 1971, Edwards 1976, Bowles y Gintis 1976 y 2002, y Bowles et al. 2001 encontraron que el rendimiento de la escolaridad atribuido a capacidades cognitivas es más bien pequeño cuando se le compara con los efectos de las capacidades no-cognitivas, con 80 por ciento del rendimiento de la escolaridad asignado formalmente a las destrezas no cognitivas. Más recientemente, Carneiro et al. 2007 y Heckman y Rubinstein 2001 encontraron resultados similares. Las capacidades no cognitivas también afectan el desempleo, como lo han demostrado Anger y Heineck 2006, y Lindqvist y Vestman 2011. 17 Datos de 2010 del World Bank Enterprise Survey for Mexico. 18 La participación de empresas que reportan dificultades también es alta en otros países de América Latina, incluyendo Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Panamá y Perú. Manpowe 2010. 19 Cálculos del autor con datos para 2010 de World Bank Enterprise Survey for Mexico. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 63 20 La demanda de, y escases de, capacidades socio-emocionales es un aspecto que observan los empleadores en todo el mundo, en países tan diversos como India, Vietnam, Botsuana y Togo o en las regiones del norte de �frica (ocho países encuestados) y El Caribe (Bassi, Busso, Urzua y Vargas 2012, Blom y Hobbs 2008, Blom y Saeki 2011, Castro, Yamada y Arias 2011, Di Gropello 2010, e IFC 2010). También véase OCDE y Statistics Canada 2011; Brunello y Schlotter 2011; Carneiro y Heckman 2003; World Bank 2009 y 2011; OCDE 2007 y 2011c. 21 OCDE 2011e, tabla A1.2a. La participación de adultos entre 25-64 años de edad con al menos educación media superior es 69 por ciento en Chile y 73 en los países de la OCDE en promedio. 22 Se estima que 2.1 millones de jóvenes entre 15-18 años de edad ni estudian ni trabajan cerca de 22 por ciento de ese grupo etario), muchos de los cuales no culminaron la educación primaria. Cárdenas, de Hoyos y Szekely 2011. 23 Los 14 países de referencia son Argentina, Brasil, Chile, Croacia, Estonia, Federación Rusa, Hungría, Letonia, Lituania, México, Polonia, Rumania, Trinidad y Tobago, y Turquía. 24 García-Moreno y Patrinos 2012. 25 SEP 2011 26 Puryear, Santibañez y Solano 2012 27 Cálculo del autor con datos de 2009 ENOE. 28 Villaseñor 2012. 29 Fueron entregadas predominantemente a través del Programa Oportunidades y el Programa de Becas de Educación Media Superior y representa un incremento de 77 y 40 por ciento, respectivamente para cada programa, desde el periodo 2006-2007. 30 Presidencia de la República Mexicana 2012. 31 Programa Nacional de Becas para la Educación Superior (PRONABES). 32 Por ejemplo, la Ley General de Educación utiliza indistintamente los conceptos de conocimientos, habilidades, capaci- dades y/o destrezas, al momento de abordar los contenidos de la capacitación y contenidos de la educación (artículos 45 y 47). En la Ley Federal del Trabajo, la capacitación hace referencia a adquirir conocimientos y capacidades sin un enfoque basado en competencias (artículo 153). Únicamente el marco normativo de CONOCER utiliza el concepto de competencias, que incluye conocimientos, habilidades, destrezas y actitudes (artículo 1). Las dos leyes mencionadas rigen el registro, aprobación y/o suministro de servicios de capacitación en México y la creación de distintos tipos de Mercados laborales para un crecimiento incluyente comités de capacitación, cuyo propósito no está claro. 33 ENOE 2011. 34 Villaseñor 2012. 35 Cohn, D., A. González-Barrera y J. Passel, 2012. 36 Con base en la metodología de Di Tella y MacCulloch 2005, con datos provenientes del Banco Mundial (varios años) y el Fraser Institute 2012. Estos escenarios comparan a México con países de la OCDE para el periodo 2000-2010. A lo largo de este periodo, la media del índice de flexibilidad del mercado de trabajo (como lo define el Fraser Intitute 2010, utilizando datos del Banco Mundial, el Foro Económico Mundial y el Instituto para Estudios Estratégicos) fue para México 53.2 en una escala de 0–100, donde 0 es muy rígido y 100 es muy flexible. La media del índice del mercado laboral fue 88.1 para Estados Unidos, 37.1 para Alemania y 55.7 para Chile. 37 Los artículos 5 y 123 de la Constitución de 1917 establecen un máximo de 8 horas de trabajo diurno, 7 horas de trabajo nocturno y pago de tiempo extra igual al 100 por ciento del pago de las horas normales. 38 La reforma española de 1984, que amplió el uso de contratos temporales, resultó en una segmentación del mercado laboral que redujo eficiencia y equidad (Dolado, García-Serrano y Jimeno 2002; Feldmann 2009; Banco de España 2009). 39 Kugler, Jimeno-Serrano y Hernanz 2003. 40 Pages y Montenegro 1999. 41 Kaplan, Sadaka y Silva-Méndez 2008. 42 Dávila Capalleja 1997, y Kaplan y Sadka 2004. 43 Acemoglu y Shimer 2000. 44 Hopenhayn y Nicoloni 1997. 45 Hay evidencia en México de que algunos segmentos de la fuerza de trabajo subestima las prestaciones (Levy 2008; Cunningham y Maloney 2001). Revisar el sistema de seguridad social escapa al alcance de esta nota, sin embargo, véase México Nota de Política 5 sobre recomendaciones para protección social. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 64 46 Villaseñor 2012. 47 Muchas empresas organizan o contratan programas, especialmente entre las grandes empresas (84 por ciento de empresas con más de 100 empleados; 71 por ciento de empresas con 31-100 empleados; 53 por ciento de empresas con 11-30 empleados, y 39 por ciento de empresas con 6-10 empleados, de acuerdo con la World Bank Enterprise Surveys). De acuerdo con la ENOE 2009, la mitad de la capacitación en los sectores industrial y de servicios la propor- cionaron las empresas, un colega o un supervisor. 48 Por ejemplo, las competencias socio-emocionales más básicas para el mercado de trabajo —controlar impulsos y trabajar con otros, por ejemplo— se aprenden mejor en preescolar y en el hogar, la comprensión de lectura y ope- raciones matemáticas se aprenden mejor en la primaria, mientras que competencias específicas a la empresa se aprenden mejor en el trabajo. 49 Este marco incluye la Ley Federal del trabajo, la Ley General de Educación, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, así como otros documentos jurídicos como la Alianza por la Calidad de la Educación y la Reforma Integral de la Educación Media Superior. 50 Muchos estudiantes que terminan el ciclo escolar no se encuentran en puestos de trabajo que corresponden con sus capacidades, como es el caso de 40 por ciento de aquellos que tienen destrezas industriales, eléctricas, electrome- cánicas y en ciencias de la computación. En este caso también se encuentra 45-50 por ciento de quienes estudiaron administración, mercadotecnia o economía (ENOE 2009). 51 La encuesta 2010 de deserción en el nivel medio superior que aplicó la Secretaría de Educación Pública es una fuente importante para este aspecto. De acuerdo con Braco 2009, 34 por ciento de quienes abandonaron la escuela citó con- diciones económicas, 29 por ciento citó razones familiares como parto, mientras que 11 por ciento citó la percepción de que los estudios con muy difíciles. 52 Definida en la Reforma Integral de la Educación Media Superior de 2007. 53 En la mayoría de los países, las preferencias de los estudiantes sigue siendo la primera motivación para elegir opciones educativas, por lo que una mejor orientación vocacional que apoye la decisión de los individuos podría desempeñar un papel importante para reducir las discrepancias entre oferta y demanda de trabajadores por campo de estudio (entre 2 de cada 5 trabajadores sobre calificados en países de la OCDE están empleados en trabajos que no están relacionados con su campo de estudio. OCDE 2011a). Mercados laborales para un crecimiento incluyente 54 Menos de la tercera parte de los trabajadores estuvieron certificados o recibieron un registro de sus competencias después de atender a su última capacitación en los sectores industrial y de servicios. ENOE 2009. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 65 agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 67 Promover un sistema de protección social integral Resumen ejecutivo Mensaje 1. A pesar de los avances recientes, el sistema de protección social de México enfrenta desafíos de equidad y eficiencia. El sistema de protección social comprende regímenes de seguridad social (seguro), programas de asistencia social e in- tervenciones en los mercados laborales. Los desafíos pendientes incluyen fragmentación del sistema, deficiencias en el diseño del programa, regresividad del sistema y déficits de cobertura. Mensaje 2. Se requiere de reformas para seguir avanzando sobre la base de lo conseguido y reducir, de manera efectiva, las desigualdades e ineficiencias, alcanzar un sistema de protección social integral que cubra a todos frente a choques adversos en el ingreso, ayude a suavizar el consumo a lo largo del ciclo de vida y promueva un mayor desarrollo humano. Para mejorar el diseño y dirección de las intervenciones, México podría considerar acciones que fortalezcan el desempeño de los esquemas de seguros de salud, el Programa Oportunidades y algunos de sus principa- les programas. Para superar los déficits en cobertura, México podría fortalecer o crear intervenciones que mejoren los resultados del mercado laboral, especial- mente entre los jóvenes y la población pobre urbana; proporcionar seguridad de ingreso a las personas mayores y servicios para las personas mayores pobres, y mitigar el impacto de los desastres y la crisis. Y para promover un sistema de protección social integral que articule políticas y programas, México podría desarrollar un registro unificado de beneficiarios o sistemas de información interoperables, incrementar la integración operativa a través de los esquemas de seguros de salud, mejorar la coherencia y compatibi- lidad entre programas, y establecer arreglos institu- cionales para una mejor coordinación. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 68 Objetivo Esta nota revisa los desafíos que enfrenta el sistema de protección social de México y posibles opciones para llegar a un sistema integral y eficiente que sea más que la suma de sus partes. El sistema de protección social de México incluye esquemas de aportación al seguro social, programas de asistencia social y programas para el mercado laboral. El esquema de aportaciones al seguro social ofrece pensiones y seguro de salud a los trabajadores del sector formal, para protegerlos ante choques negativos en el ingreso y ayudar a que suavicen su consumo a lo largo del ciclo de vida. El reciente sistema de protección social de salud que no depende de contribuciones, proporciona un seguro de salud a personas que no están cubiertas por esquemas formales. Para evitar la pobreza y promover mayor desarrollo humano, México cuenta con varias intervenciones de asistencia social, incluido el Programa Oportunidades, un programa de transferencia de efectivo condicionada para quienes viven en una situación de pobreza crónica, y 70 y Más, un programa que no depende de contribuciones y que su fin es dar apoyo al ingreso a personas mayores. Finalmente, el sistema de protección social también incluye varias intervenciones en el mercado laboral que promueven la empleabilidad, facilita la colocación de empleo y protege a los trabaja- dores en contra de choques económicos adversos. Esta nota revisa el avance conseguido hasta ahora en el sistema de protección social de México y los desafíos que aún quedan por delante para alcanzar un sistema integrado, que ante los choques negativos en el ingreso proporcione protección efectiva a todos los mexicanos, que permita suavizar el consumo a lo largo del ciclo de vida y promueva mayor desarrollo humano. Principales desafíos A pesar de los avances, el sistema de protección social enfrenta desafíos de equidad y eficiencia. Las refor- mas mayores realizadas en las dos últimas décadas —el establecimiento del Programa Oportunidades, Seguro Popular y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL)— han mejorado la cobertura y la eficacia del sistema de protección social. Una reforma crucial a finales de los años de 1990 fue la creación de Oportunidades (originalmente denominado Progresa), un programa de transferencias de efectivo condicionado que sustituyó los subsidios generales a alimentos. Este programa de asistencia social busca romper con la transmisión intergeneracional de la pobreza, al proveer a 5.7 millones de familias con una transferencia de efectivo si cumplen con sus corresponsabilidades en términos de inversión en el capital humano de sus hijos. En paralelo el gobierno proporciona servicios básicos de salud, nutrición y educación. El programa ha incrementado el consumo familiar, la asistencia a la escuela y el uso de servicios de salud. El programa Oportunidades es altamente progresivo y simulaciones sugieren que las transferencias del programa resultaron en una reducción de la extrema pobreza en 3.4 puntos porcentuales en 2010, con un impacto particularmente fuerte en las zonas rurales (reduciendo la pobreza 9.6 puntos porcentuales). Debido a sus impactos demostrados en salud, nutrición y educación el programa ha servido como modelo para numerosos países en la región y fuera de ella.1 Otra reforma mayor fue la creación del seguro de salud (Seguro Popular), para personas que no tenían cobertura de los regímenes de seguridad social. La reforma de 2003 a la Ley General de Salud institucionalizó el Seguro Popular, principal pilar del Sistema de Protección Social en Salud (SPSS) que no depende de aportacio- nes. Así también, reemplazó los presupuestos históricos destinados al sistema público de salud (que estaba vincu- lado principalmente a infraestructura y personal preexistentes) con primas de seguro calculadas actuarialmente y reemplazó el pago de los usuarios con aportaciones basadas en la capacidad de pago de los hogares (aunque en la práctica pocos afiliados aportan). Esta reforma incrementó sustancialmente el gasto de salud pública —al pasar de 2.6 por ciento del PIB en 2006 a 3.1 por ciento en 2010, todavía bajo en comparación con otros países en la región y la OCDE— y redujo la diferencia en gasto público entre aquellos cubiertos por esquemas de seguro formal y los no asegurados, al pasar de 2.2 a 1.5. El programa creció rápidamente para cubrir virtualmente a toda la población agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 69 objetivo, esto es, cerca de 51.8 millones de personas de salud altamente complejos.4 La calidad de los ser- para finales de 2011, convirtiéndose en uno de los vicios también varía entre los esquemas. Por ejemplo, programas de salud subsidiados más grandes del en 2000, antes de la introducción del SPSS el índice mundo dirigido a personas fuera del sector formal. El de mortalidad materna era casi tres veces mayor entre Seguro Popular incrementó el uso entre sus afiliados las mujeres con acceso sólo a los servicios públicos de en 5 puntos porcentuales, reduciendo 25 por ciento atención a la salud que entre las mujeres con seguros los gastos que salían del bolsillo de los usuarios, y de salud que dependían de contribuciones. Entre redujo la incidencia de gastos de salud catastróficos los programas de seguridad de ingreso para adultos ligeramente por encima de 15 por ciento.2 mayores, los beneficios promedio o anualidades tam- Asimismo, se ha avanzado en establecer algunos bién varían ampliamente entre esquemas, que van de de los elementos operativos, jurídicos e institucio- 500 pesos m.n. mensuales para los beneficiarios del nales requeridos para un sistema integral. En par- 70 y Más a 17,500 pesos m.n. para beneficiarios del ticular, la Ley General de Desarrollo Social de 2004 régimen de aportación de Jubilaciones y Pensiones y estableció el marco legal para la protección social, Luz y Fuerza del Centro.5 definiendo su alcance y sus consiguientes derechos En lo que se refiere a mercados laborales, sociales. También, se estableció el CONEVAL, que múltiples programas se traslapan y son redundantes. fue clave para definir y medir la pobreza multidi- Por ejemplo hay 63 programas federales y acciones mensional, estableciendo una guía y criterios para en siete entidades federativas destinados a promover focalizar intervenciones, y establecer elementos para generación de ingresos y bienestar económico, y por una gestión que se base en gran medida en resultados, lo menos 10 proporcionan micro-créditos. Muchos a través de su sistema de supervisión y evaluación. tienen los mismos objetivos y poblaciones objetivo A pesar de estas reformas significativas, el (básicamente población indígenas y en zonas rurales). sistema de protección social sigue enfrentando El gran número de programas dirigidos a dimensio- desafíos: fragmentación, deficiencias de diseño y nes similares de pobreza sugiere cierta dispersión y focalización, además de déficits de cobertura. destaca el desafío de la coordinación. Las interven- ciones en los ámbitos estatal y municipal muy proba- blemente se traslapan y son redundantes.6 Sistema de protección social fragmentado Parte de la fragmentación del sistema de protec- Promover un sistema de protección social integral ción social en México surge del diseño y financia- Concerniente al seguro de salud, múltiples esque- miento de las intervenciones. Como ya se discutió mas de aportación y el SPSS operan en paralelo con líneas arriba, los servicios varían entre regímenes que poca coordinación. Cada esquema tiene sus propias dependen de aportaciones y los que no dependen de fuentes de financiamiento, pools de seguro, estructu- aportaciones (rangos de servicios de salud, cobertura ras de administración, reservas financieras y redes de de riesgo, paquetes de beneficios, entre otros). Los proveedores de servicios, lo que resulta en grandes in- programas que dependen de aportaciones son finan- eficiencias. Hay muy poca integración y coordinación ciados (por lo menos en parte) por las contribuciones operativa entre estos subsistemas debido a que los de los trabajadores en el sector formal, mientras que afiliados están limitados a servicios proporcionados el financiamiento de los programas que no depen- por la red específica del esquema. En 2011 los costos den de aportaciones es típico que provenga en gran de administración y seguro fueron estimados en 10.8 medida de recursos públicos. Esta dicotomía puede por ciento del total de gasto en salud, el más alto crear incentivos para que los individuos ajusten su entre los países de la OCDE.3 comportamiento en el mercado laboral, lo que puede La fragmentación puede resultar en acceso afectar su cobertura individual, el financiamiento y desigual cuando los subsistemas de seguro ofrecen cobertura conjunta de riesgo del sistema, y los mer- diferentes paquetes de servicios. Por ejemplo, a cados laborales.7 pesar de mejoras recientes, los esquemas de seguro Deficiencias en el diseño y focalización del pro- de salud del Instituto Mexicano del Seguro Social grama México tiene una experiencia muy sólida en (IMSS) y del Instituto de Seguridad Social para los focalización de programas destinados a la pobla- Trabajadores del Estado (ISSSTE) cubren servicios ción vulnerable, no obstante, algunos programas en todos los niveles de atención, mientras que el siguen beneficiando desproporcionadamente a la SPSS sólo cubre un conjunto pequeño de servicios población más rica al mismo tiempo que absorben agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 70 FIGURA 1. Incidencia de los mayores subsidios y hogares más pobres). Incluso muchos programas fo- programas selectos por decil de ingresos, 2010 calizados no llegan a los pobres. Programas dirigidos a la población indígena y programas de la Secretaría 35% de Desarrollo Social tienden a ser progresivos en las zonas rurales, sin embargo, programas de la Secre- 30% taria de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, 25% Pesca y Alimentación (SAGARPA) se concentran 20% en los municipios más ricos. Los programas más 15% regresivos reciben una participación sustancial del gasto: subsidios al consumo y agricultura equivalen a 10% 47 por ciento de los programas de apoyo al ingreso y, 5% con el régimen especial al impuesto al valor agregado 0% para alimentos y medicamentos selectos, son cuatro 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 veces mayor que todos los programas focalizados Oportunidades/Energético/ Seguro Popular juntos. Como se menciona en la Nota de Política que Apoyo Alimentario Adultos Mayores aborda la Sustentabilidad Fiscal de medio plazo, los Subsidio Gasolina Subsidio Gas LP Gasto Fiscal (IVA) subsidios a la energía se han estimado en más de 1.5 Subsidio Eléctrico Residencial por ciento del PIB.8 Fuente: Scott 2001 A pesar de los recientes esfuerzos para enfren- tar las desigualdades en los resultados sociales, siguen presentándose variaciones regionales en la una importante participación de recursos. Si bien prestación de servicios, que tienden a reforzar pa- el Programa Oportunidades y el Seguro Popular se trones prevalecientes. Un análisis de los principales encuentran entre las intervenciones más progresivas, programas federales revela que algunos cubren a y no obstante las mejoras generales, en los últimos municipios y entidades federativas en mejor situación años, en el gasto social dirigido, varios programas y no aquellas más vulnerables. Por ejemplo, Liconsa, benefician desproporcionadamente a los hogares más un programa nutrimental que proporciona leche a ricos (figura 1). Otros programas son regresivos por hogares de bajos ingresos, tiene menos presencia en Promover un sistema de protección social integral su diseño, por ejemplo, el de Subsidio para el Empleo, municipios con déficits nutrimentales más altos, un que únicamente cubre a los trabajadores formales patrón que se repite en algunas entidades federativas, (menos de 5 por ciento del subsidio va al decil de los como Oaxaca, donde los municipios más vulnerables FIGURA 2. Cobertura de Liconsa por decil de municipios clasificados por condición de nutrición Todos los municipios mexicanos Municipios en Oaxaca Decil de municipios clasi cados en términos de su “carencia� Decil de municipios clasi cados en términos de su “carencia� de nutrición y ponderado por su población de nutrición y ponderado por su población 60% 60% 50% 50% 40% 40% 30% 30% 20% 20% 10% 10% 0% 0% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Cobertura de Liconsa Promedio nacional Cobertura de Liconsa Promedio para Oaxaca “Carencia� de nutrición “Carencia� de nutrición Fuente: Cálculo de Liconsa y datos de CONEVAL agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 71 tienden a tener menos cobertura (figura 2). Un aná- competencias o capacitación, guardería, entre otros). lisis de los fondos federales transferidos a entidades Dichos programas —incluyendo Instancias Infanti- federativas y municipios para el desempeño de fun- les, que se enfoca en madres en situación vulnerable y ciones descentralizadas, particularmente en salud y padres solteros— pueden tener impactos sustanciales educación (conocido como Ramo 33 y que equivale en la participación y duración de la fuerza laboral. a 20-26 por ciento del gasto federal), muestra que no La distribución general de programas se traduce en todos los programas están estrechamente alineados mayor cobertura en zonas rurales, mientras que hay con el problema al que buscan responder. De manera déficits importantes en la cobertura de servicios de similar, no obstante la introducción del Sistema de empleo que persisten en zonas urbanas y periurbanas, Protección Social en Salud, el acceso a los servicios a pesar de la creciente pobreza urbana.10 de salud “que se necesitan� permanecen en cerca de En términos de seguridad de ingresos para los 86 por ciento en algunos estados y el suministro de adultos mayores, cerca de 37 por ciento de los tra- medicamentos incluidos en el paquete de beneficios bajadores mexicanos aportó al sistema de pensiones del sistema va de 43 a 88 por ciento. Estas diferencias en 2010, significativamente por debajo del prome- también se pueden encontrar en la distribución de dio regional de 45 por ciento. Si bien este porcentaje recursos sanitarios y en la intensidad de su uso, lo que se ha incrementado con el tiempo, el avance ha sido resulta en grandes variaciones de desempeño entre limitado desde comienzos de la década de 1990 y las los Sistemas Estatales de Salud (SESA).9 tasas de aportación son sólo marginalmente más altas Además de las ineficiencias creadas por la falta entre los trabajadores jóvenes. Los pobres presentan de integración operativa entre esquemas de segu- tasas particularmente bajas, con menos de una dé- ros de salud, su organización interna y operación cima parte de trabajadores en el quintil más pobre también pueden generar ineficiencias. Por ejemplo, contribuyendo, en comparación con dos tercios de los esquemas de seguros de salud integran finan- trabajadores en el quintil más rico. Como resultado, ciamiento y prestación del servicio. Junto con los sólo 7 por ciento de quienes tienen 65 años de edad mecanismos de pago al proveedor sin relación con o más en el quintil más pobre reciben una pensión, la producción, esto puede resultar en ineficiencias en comparación con 41 por ciento en el quintil más debido a que se impide la adquisición estratégica de rico. Las bajas tasas se deben parcialmente al hecho servicios (la opción de decidir qué comprar, con qué de que menos de la mitad de los trabajadores con Promover un sistema de protección social integral frecuencia y de quién). El gobierno consciente de este salarios bajos mantienen puestos de trabajo en el problema, ha desarrollado esfuerzos importantes para sector formal por 25 años, el tiempo mínimo para reorganizar el sistema, particularmente en el caso del una pensión.11 La reciente expansión de programas SPSS. No obstante el avance ha sido limitado. que no dependen de aportaciones, como 70 y Más y el Seguro Popular, cubre algunos de estos déficits, aunque sigue siendo insuficientes para asegurar ple- Déficits de cobertura afectan a la población na protección y atención en la vejez. En general, el pobre y vulnerable y a quienes se encuentran sistema se mantiene altamente fragmentado y rígido. en el sector informal del mercado laboral Si bien algunos instrumentos pueden proteger a los hogares en situaciones de emergencia o crisis, el Los servicios de colocación de empleo, que pro- sistema de protección social carece de los mecanis- mueven la empleabilidad e intermediación, tienen mos adecuados y necesarios para mitigar impactos. cobertura limitada. El grueso de los recursos para Los programas de Empleo Temporal y el de Opor- políticas y programas dirigidos al mercado laboral tunidades protegieron a los beneficiaros durante la activo, ampliamente definido, va a la generación de reciente crisis económica. El Programa Especial de ingresos y programas productivos. Muchos de estos Cambio Climático cubrió a más de 3 millones de programas centran su atención en la producción agrí- pequeños propietarios agrícolas en contra de pérdi- cola, donde tienden a llegar a los grandes productores das de cultivos relacionadas con desastres naturales agrícolas y tienen poco impacto en la pobreza. En en 2009, incrementando el rendimiento y el ingreso; contraste, pocos servicios de empleo promueven ma- mientras que a los trabajadores formales les permitió yor empleabilidad e inclusión en el mercado de trabajo retirar parte de los ahorros de su pensión durante la (servicios de intermediación laboral, asesoría, apoyo reciente crisis económica. Sin embargo, estos progra- financiero para búsqueda de empleo, actualización de mas sólo cubren algunos grupos de la población y no agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 72 son suficientes para mitigar completamente la crisis Opciones de política (el Programa de Empleo Temporal se enfoca sobre todo en zonas rurales, aunque se amplió a zonas urbanas durante la más reciente crisis; Oportunida- 1. Mejorar el diseño y focalización des no está diseñado para que población transitoria de las intervenciones se inscriba, mientras que el Programa Especial de Cambio Climático no cubre a los pobres). Y tampoco Hay que seguir reforzando el desempeño de los cubren todos los riesgos, en particular los riesgos de esquemas de salud. Ello requiere cambiar su organi- desempleo individual (experiencia en Chile sugiere zación y funcionamiento, incluyendo una clara sepa- que quienes posiblemente resulten más afectados por ración entre financiamiento y prestación del servicio, el desempleo son lo que posiblemente no acumularon así como mecanismos de pago a proveedores que per- suficiente para tener protección efectiva).12 mitan la posibilidad de hacer compras estratégicas. Se requerirá mayor financiamiento para cubrir Recurrir más a pagos basados en producción podría estos déficits, que posiblemente se vean exacerba- generar incentivos para que los proveedores reduzcan dos por la transición demográfica y epidemioló- ineficiencias y mejoren calidad, particularmente si la gica de México. Incluso si México lograra avances compra entre diferentes esquemas deviene la norma. de eficiencia en los programas, una focalización de La reforma de 2003 contempló estos cambios en los programas con mayor eficacia y una exploración de sistemas de salud de las entidades federativas para sinergias entre los programas; el cubrir los déficits garantizar un mejor manejo del Seguro Popular y es- existentes requerirá de mayor financiamiento, que tablecer incentivos para promover equidad, eficiencia tendrá que formar parte de una reforma fiscal más técnica y responsabilidad. Estos incentivos incluyen amplia para acrecentar la capacidad de recaudación nuevos mecanismos de pago a proveedores que fiscal y alterar la asignación de ingresos, como se pudieran facilitar la transferencia del seguro entre discute en la Nota de Política sobre Sostenibilidad entidades federativas y esquemas, permitiendo con Fiscal en el Mediano Plazo. La opción de un fi- ello mayor integración operativa (como se discute nanciamiento más sistemático de los programas de más adelante). En contraste con otros objetivos de la protección social, con ingresos generales, para reducir reforma, se ha logrado poco avance en la reforma de la fragmentación del sistema y desvincular los servi- la organización y operación de los sistemas de salud Promover un sistema de protección social integral cios de la condición laboral de las personas podrían en las entidades federativas,13 aun cuando algunos considerarse en el contexto de una reforma fiscal han comenzado a adquirir servicios de otras entida- amplia. Además, en el mediano y largo plazo, el enve- des federativas e instituciones de seguridad social.14 jecimiento de la población y la exposición a dietas no Finalmente, se requiere con urgencia la reforma del saludables, inactividad física y uso de tabaco y abuso sistema de salud para responder mejor al creciente de bebidas alcohólicas pueden amenazar la sostenibi- peso que tienen las enfermedades no transmisibles. lidad financiera de los esquemas de seguros de salud, Esto requiere un cambio de un sistema organizado en en la medida que crezca el peso de las enfermedades torno a casos de enfermedades agudas a un sistema no trasmisibles (p.ej., enfermedades cardiovasculares, enfocado en la prevención y control de condiciones diabetes, cáncer, etc.), lo cual presionará la atención crónicas. La creación del Sistema de Información hacia la prevención. Una expectativa de vida más alta Nominalizado de Salud (SINOS) y su estrategia de también afectará los mercados laborales y a los ingre- gestión de riesgo sanitario (Consulta Segura) es un sos, debido a que las personas podrán trabajar más avance en esta dirección. años de su vida, al mismo tiempo que requerirán por El desempeño de Oportunidades también tiene más tiempo de protección al ingreso durante la vejez. que seguir mejorando. El Programa Oportunidades se ha venido fortaleciendo a lo largo de los años: mejoró sus mecanismos de focalización, para tomar en consideración las líneas de pobreza actualizadas y la pobreza multidimensional, poner mayor atención a los grupos indígenas y redefinir su re-certificación y criterios de salida. Para proporcionar transferencias a grupos de población aislados, que carecen de acceso a servicios básicos, el gobierno también estableció el agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 73 Programa de Apoyo Alimentario (PAL), un progra- servicios más eficientes así como mejor asignación de ma de transferencia no condicionado que opera en recursos locales.16 Los esfuerzos encabezado por el el marco de Oportunidades desde 2009. Asimismo, CONEVAL para realizar evaluación sistemática han Oportunidades se ha ampliado a zonas urbanas. mejorado significativamente el diseño y aplicación En general, las condiciones que dieron origen al de algunos programas, y esto hay que replicarlo para programa ya cambiaron y el análisis revela la enor- programas que aún carecen de objetivos claramente me necesidad de promover la empleabilidad de los definidos, metas o mecanismos de aplicación. Metas beneficiarios, tanto en términos de adquirir mayores y diseño claramente definidos pueden incrementar competencias como en términos de transición al la eficiencia e impacto del programa. Fortalecer la mercado laboral.15 Como resultado, el Programa capacidad y mandato de las entidades federativas Oportunidades está evaluando si debe modificar o para hacer seguimiento y evaluación también será un agregar co-responsabilidades, incluyendo dirigir su aspecto crucial. Una fuerte orientación a resultados atención a la educación inicial (estimulación tempra- es importante para una asignación más eficiente de na) y preescolar; hacer que la co-responsabilidad por recursos, esto es, basada en resultados en el terreno, la salud sea más efectiva (aprovechando la existencia incluyendo contratación con base en resultados de de SINOS) al mismo tiempo que reduce el número proveedores de servicios públicos o privados. de visitas requerido, y de las cuales hay poca o nula evidencia de sus beneficios; generar mecanismos para promover la terminación de estudios de educación 2. Cerrar la brecha en cobertura mediante el media superior y apoyar la transición a la educación fortalecimiento o creación de intervenciones superior o al mundo del trabajo. Además, las cues- tiones de la eficiencia en zonas urbanas, mecanismos Se requiere de programas efectivos para mejorar de intervención en zonas indígenas y la calidad de los resultados del mercado laboral, especialmente los servicios que reciben los beneficiarios ameritan entre los jóvenes y los pobres de zonas urbanas. mayor atención. Siendo que son muchos los factores que afectan la Los recursos y programas deben estar mejor productividad del mercado laboral y que la creación focalizados para mejorar la progresividad y diseño de empleos escapa al alcance de esta nota (algunos de de sus intervenciones. En la última década, México los factores se discuten en la Nota de Política relativa Promover un sistema de protección social integral ha mejorado sustancialmente la progresividad de las al Entorno para hacer Negocios y la Competencia), intervenciones de protección social. Sin embargo podemos señalar que intervenciones para el desarrollo muchos programas podrían estar mejor focalizados de competencias y promover la empleabilidad pueden o ser eliminados, lo cual permitiría una mejor asig- mejorar resultados en términos de productividad en nación de recursos. En particular, se podría eliminar general y para los grupos más vulnerables. Estas op- algunos subsidios que originalmente se establecieron ciones de política se presentan con mayor detalle en la para proteger a los pobres —incluyendo subsidio a Nota de Política referente a Mercados Laborales, que energía eléctrica y algunas excepciones de impuestos incluyen servicios de colocación de empleo integrales y regímenes especiales— y, para compensar su efec- para los más vulnerables, así como una estrategia to en los pobres, se puede recurrir a los programas nacional de competencias dirigida a incrementar la focalizados que ya existen. Otros programas pueden productividad del mercado laboral y reducir la pobre- estar mejor focalizados, sobre la base de medidas de za mediante la inclusión. Además, los programas de rezago, pobreza o carencia que ha desarrollado el asistencia social pueden vincular mejor sus estrategias CONEVAL. Esto lo podría facilitar la creación de de salida con intervenciones en el mercado laboral un registro único, como se discute enseguida. Asig- y más en lo general asegurar que sus beneficiarios nación de recursos federales, tanto en los programas estén vinculados con dichas intervenciones cuando federales y en las transferencias a los municipios y en- resulte apropiado, con la perspectiva de promover tidades federativas, también podrían responder mejor su capacidad para generar ingreso. En particular, a algunas disparidades regionales en lo que a resulta- como ya se discutió previamente, es importante dos se refiere. Esto requeriría de mecanismos de asig- que el Programa Oportunidades explore opciones nación vinculados (por lo menos parcialmente) con para reducir la deserción escolar entre la población la severidad del problema al que se busca responder, joven —promoviendo la transición del bachillerato a al mismo tiempo que ofrece incentivos para proveer la universidad— y ampliar el rango de instituciones agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 74 que puedan verificar co-responsabilidades (para re- pueden afectar a distintos grupos de población. Esto flejar otras opciones de desarrollo de competencias es particularmente crítico en el contexto urbano, pertinentes al mercado laboral). donde hay menos programas y donde la población A la población pobre de adultos mayores debe vulnerable no puede recurrir a cultivos de subsis- proveérsele con seguridad de ingresos y de servi- tencia. El Programa de Empleo Temporal ya es un cios para la vejez. Para incrementar la cobertura de comienzo. los adultos mayores con transferencias suficientes que permitan seguridad de ingreso, los sistemas de aportación existentes necesitan crear transferencia de 3. Promover un sistema de protección social servicios (para reflejar los movimientos del mercado integral que articule políticas y programas laboral), más flexibilidad (por ejemplo, en número para asegurar un mayor impacto mínimo de años requerido para optar por prestacio- nes) y mayor eficiencia (independizando servicios Crear un sistema integral que asegure que las polí- que no protegen o redistribuyen ingreso como las ticas y los programas sean compatibles, que explote aportaciones a los fondos de vivienda, instalaciones sinergias, y que lo servicios que proporciona se deportivas o culturales, y guardería).17 Otra medida, hagan de una manera coordinada y eficiente, es ya en marcha, es la expansión de esquemas que no una tarea que sigue siendo un desafío incluso para dependen de aportaciones y que están enfocados a países que se encuentran a la vanguardia en este los grupos vulnerables. En el mediano plazo, con el tema. México ha hecho algunos avances mediante la envejecimiento de la población, México pude iden- coordinación técnica en el terreno de algunos de sus tificar necesidades de servicios más amplios para los principales programas y hay arreglos institucionales adultos mayores, con el fin de establecer mecanismos para una mayor consolidación. No obstante, el país para que dichos servicios estén disponibles y tengan sigue careciendo de algunas de las herramientas y de el financiamiento necesario. En el largo plazo, avan- los mecanismos fundamentales para promover mayor zando sobre estas medidas de corto plazo, México integración. Muchas de las medidas a tomar son puede perseguir un sistema integrado, cuyos bene- complejas y van requerir de esfuerzos concertados. ficios evolucionen de acuerdo con las condiciones Habrá que considerar establecer un registro de del individuo y que ofrezca incentivos para que los beneficiarios unificado o un sistema de informa- Promover un sistema de protección social integral individuos ahorren para la vejez. Este sistema podría ción inter-operativo. Cada programa y subsistema operar, por lo menos parcialmente, independiente de tiene su propio sistema de gestión, incluyendo su los mercados laborales, como en Chile. registro de beneficiarios, operando en paralelo con Se requiere de mecanismos para mitigar el otros. Incluso es típico que en las propias institucio- impacto de desastres y crisis. Para proteger contra nes dichos registros no estén integrados, aun cuando la crisis a los hogares —sea que afecte una familia algunos utilizan las mismas herramientas, como el o un grupo más amplio— México requiere superar CUIS (Cuestionario Único de Información Socio- los programas existentes para ofrecer una gama de económica de Hogares) que se utilizan en la Secreta- mecanismos adaptados a distintas situaciones. Algu- ría de Desarrollo Social y el registro de identificación nos programas serán permanentes (como el seguro CURP (Clave Única de Registro Poblacional) que, de desempleo), otros tendrán que estar listos para ser por decreto presidencial, es requisito que todos los desplegados en momentos específicos para respon- programas sociales lo utilicen. Sistemas de infor- der a una crisis. También se requerirán directrices mación inter-operativos o un registro unificado de para su activación, como parte de la respuesta ante usuarios podría impulsar mejor coordinación e inte- desastres (véase Nota de Política sobre Gestión de gración de los componentes del sistema de protección Riesgo de Desastres). Para responder a los riesgos social, promover una sistema nacional de focalización del desempleo, México pudo reemplazar el pago de (adaptado a las necesidades de cada programa pero indemnización con un modelo que combine cuentas sobre la base del mismo sistema de información) individuales con un fondo de solidaridad que agrupe como ya se señaló líneas arriba, lo cual permitiría algunos riesgos de desempleo (véase México Nota de mayor coordinación entre programas (que a su vez Política referente a mercados laborales). El diseño de promovería mecanismos de canalización, intercam- programas como el Programa de Empleo temporal bio de información sobre beneficiarios, fomentaría la debe adaptarse fácilmente a múltiples crisis, que transferencia y facilitar mecanismos compartidos de agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 75 prestación de servicios) como se discute enseguida. servicios entre proveedores sea necesaria, consideran- Un registro unificado es crucial para una mayor do la movilidad de los individuos, y situaciones donde eficiencia y focalización, lo cual requerirá abordar sinergias permitan intervenciones conjuntas. Dada la problemas complejos referentes a la identificación. naturaleza del sistema federal del país, se requiere de Habrá que incrementar la integración operativa coherencia y compatibilidad en y a través de los tres entre esquemas de seguros de salud. Esto es crucial niveles de gobierno. para asegurar la transferencia de beneficios y reducir Habrá que establecer arreglos para una coordi- ineficiencias y desigualdades. La integración ope- nación mejorada. En el largo plazo, México se be- rativa resolvería muchas deficiencias del sistema de neficiaría de definir un liderazgo institucional para salud actual (como redes de prestación de servicios articular una visión y una estrategia de largo plazo, y paralelas y estructuras administrativas, por ejemplo). guiar su puesta en marcha. Únicamente con esfuer- Se tendrán que estandarizar mecanismos de contra- zos concertados se pueden enfrentar los desafíos del tos y pagos entre los proveedores, de manera que se sistema. Intentos pasados por articular la asistencia dé lugar a compra cruzada de servicios, lo cual re- social y la generación de ingresos o los programas de querirá establecer un sistema de información común, empleo, incluyendo la estrategia de Vivir Mejor en y desarrollar un plan de inversión que abarque todo 2007, no han sido plenamente operativos debido a la el sector, así como adoptar estándares comunes para ausencia de una institución encargada de la respon- acreditar instalaciones sanitarias.18 La integración sabilidad de coordinar programas y presupuestos. operativa es compatible con los diferentes esquemas Un primer paso sería revisar las bases jurídicas de las de seguros de salud, si bien, sería también un paso instituciones de coordinación existentes, incluyendo hacia la unificación de dichos esquemas si es que el el Gabinete Social, el Consejo de Desarrollo Social país decide perseguir ese objetivo. o la Comisión de Desarrollo Social establecida por Habrá que mejorar la coherencia y la compatibi- la Ley General de Desarrollo Social, con la pers- lidad entre programas. Para todos los componentes pectiva de proponer arreglos institucionales para del sistema de protección social, será importante el sistema de protección social. Como parte de las explorar opciones de coordinación entre interven- herramientas necesarias para orientar eficiente y ciones,19 incluyendo situaciones para las cuales haya estratégicamente los recursos, y promover sinergias que tender puentes para que los individuos puedan al mismo tiempo que se evitan traslapes, también Promover un sistema de protección social integral transitar de un programa a otro; situaciones en las resulta crucial seguir fortaleciendo al CENEVAL; cuales los programas tengan que canalizar benefi- esto es, en cuanto a su papel de supervisión y eva- ciarios a otras intervenciones; situaciones donde los luación del sistema y sus componentes y propuestas programas decidan proveer servicios conjuntamente de reforma, en particular a nivel sectorial. También (con una persona o institución interactuando direc- resulta crucial asegurar que se considere la evalua- tamente con los beneficiarios de varios programas); ción de desempeño en la asignación presupuestaria situaciones donde la transferencia de derechos y (como se iniciara en 2011). agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 76 Matriz de opciones de reforma de política de corto y mediano plazo* �rea de reforma Opciones de corto plazo Opciones de mediano plazo Objetivo 1: Mejorar el diseño y focalización de principales intervenciones · Separar las funciones de financiamiento · Evaluar el avance en los sistemas estatales de y de adquisiciones de los esquemas salud (SESA) y los esquemas de seguridad social de seguros de salud. (RA) Seguir fortaleciendo en relación con la separación de las funciones de · Reformar los mecanismos de pago a el desempeño de financiamiento y adquisiciones y en la reforma de proveedores para las redes de suministro los esquemas de los mecanismos de pago a proveedores. (RA) de servicios de salud. (RA) seguros de salud · Evaluar la eficiencia del Sistema de Información · Reforma del modelo de atención Nominalizado de Salud (SINOS) en lo referente a la salud, de manera que prevenga a la gestión de riesgos sanitarios. (RA) y controle más eficientemente las enfermedades no transmisibles.(RA) · Identificar mecanismos para incrementar la Seguir mejorando focalización de Oportunidades en educación inicial el desempeño (estimulación temprana) y preescolar; hacer más · Poner en marcha los cambios según del Programa efectiva la co-responsabilidad por la salud, y promover resulten pertinentes. (AR) Oportunidades la terminación de la educación media superior y la transición a la universidad o al mundo del trabajo. (RA) · Eliminar o transformar · Identificar programas con una focalización programas regresivos. (RA) deficiente y proponer cerrar o actualizar · Diseñar sistemas de definición de Mejorar la focalización mecanismos de focalización.(RA) metas para que los programas se y diseño de · Diseñar mecanismos para asignar adapten a sus objetivos. (RA) intervenciones recursos federales. (RA) · Revisar los mecanismos de asignación seleccionadas y la · Mejorar objetivos, metas y diseño de de recursos federales. (RJ) Promover un sistema de protección social integral asignación de recursos programas clave, recurriendo a las evaluaciones · Aplicar cambios para que reflejen los realizadas por el CONEVAL. (RA) diseños revisados, exploten sinergias y limiten incompatibilidades. (RA) Eliminar déficits en la cobertura, fortaleciendo o creando intervenciones Mejorar los resultados · Definir opciones para que Oportunidades promueva · Desarrollar una política nacional de del mercado laboral, mayor acumulación de competencias (véase arriba). (RA) competencias (véase México Nota de Política especialmente · Desarrollar un modelo de servicios de colocación referente a mercados laborales). (RA) para la población de empleo integrales, para la población vulnerable, · Poner en marcha servicios integrales joven y los pobres vinculado al sistema de asistencia social.(RA) para los más vulnerables. (RA) en zonas urbanas Proveer seguridad · Explorar opciones para un sistema de ingreso a los · Fortalecer los programas existentes acrecentando unificado que proporcione incentivos adultos mayores y flexibilidad y liberando ciertos servicios. (RA) para ahorrar para la vejez. (RA) servicios para los · Finalizar el levantamiento de los esquemas · Identificar necesidades en términos adultos mayores en focalizados que no dependen de aportaciones. (RA) de servicios más amplios para adultos situación vulnerable mayores en situación vulnerable. (RA) agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 77 �rea de reforma Opciones de corto plazo Opciones de mediano plazo · Establecer un mecanismo de · Identificar riesgos no cubiertos y seguro de desempleo. (RJ) opciones para mejorar el funcionamiento Mitigar el impacto · Establecer un mecanismo que active respuesta y de los programas en momentos de crisis de emergencias o financiamiento oportunos ante una emergencia. (RJ) (especialmente en las zonas urbanas). (RA) crisis en los hogares · Ajustar procedimientos operativos para · Explorar opciones para el diseño de un los principales programas, de manera que programa de seguro de desempleo.(RA) respondan mejor ante la crisis. (RA) Promover un sistema de protección social más integrado Desarrollar un registro · Desarrollar una plataforma para un registro unificado · Trasladar los programas principales hacia el unificado o sistemas de beneficiarios, avanzando sobre la experiencia del registro unificado y utilizarlo para focalización, de información Cuestionario Único de Información Socio-económica transportabilidad y coordinación. (RA) inter-operativos de Hogares (CUIS) y experiencia internacional.(RA) · Diseñar sistemas de información conjunta.(RA) · Estandarizar mecanismos de contratos y Incrementar · Desarrollar un plan de infraestructura adquisiciones entre proveedores de salud para integración operativa que abarque todo el sector.(RA) permitir la inter-adquisición de servicios. (RA) entre esquemas de · Establecer estándares comunes para · Establecer sistemas de seguros de salud facilitar la acreditación.(RA) información conjunta.(RA) · Explorar opciones de coordinación entre programas, · Aplicar mecanismos para una mayor incluyendo la prestación conjunta de servicios. (RA) Mejorar coherencia transferibilidad entre programas. (RA) · Identificar mecanismos para la y coordinación · Aplicar mecanismos de coordinación transferencia de servicios. (RA) entre programas entre programas, incluyendo prestación · Identificar compatibilidades y sinergias entre conjunta de servicios. (RA) programas y entre los tres niveles de gobierno. (RJ)(RA) · Definir arreglos institucionales para · Revisar los marcos jurídicos existentes y asignar Desarrollo de arreglos un responsable del sistema y efectuar Promover un sistema de protección social integral responsabilidades a actores clave. (RJ) institucionales los ajustes normativos. (RJ) · Seguir fortaleciendo la capacidad del para mejorar la · Vincular asignación de presupuesto CONEVAL, incluyendo aportar información coordinación al diagnóstico de necesidades y para la asignación de recursos. (RA) evaluación de desempeño.(RJ) * RJ=Reforma Jurídica; RA=Reforma Administrativa. Clasificación preliminar. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 78 Notas 1 El programa e investigadores independientes llevaron a cabo una serie de evaluaciones de impacto rigurosas que demostraron la presencia de dichos impactos y contribuyeron al diseño del programa (www.oportunidades.gob.mx/ evaluacion). La reducción de pobreza simulada (medida con la línea de bienestar mínimo) es de Araujo y Sandoval (2012). 2 El Sistema de Protección Social en Salud incluye al Seguro Popular, el Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos, Seguro Médico para una Nueva Generación, la estrategia de Embarazo Saludable y otras políticas. Véase Gakidou et al. (2006); Frenk et al. (2006), y Bosh et al. (2012). Los datos sobre cobertura provienen de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud. 3 Véase Ribe, Robalino y Walker (2010) y http://stats.oecd.org/index.aspx?DataSetCode=HEALTH_STAT. 4 Para 2012, el Seguro Popular cubría 284 intervenciones de primer y segundo nivel con 522 productos farmacéuticos; el Fondo de Protección contra gastos Catastróficos cubría 57 servicios altamente complejos, mientras que el Seguro Médico para una Nueva Generación cubría 128 servicios de atención para menores de edad. 5 En algunas entidades federativas los beneficiarios de las pensiones que no dependen de aportaciones reciben pensiones sociales proporcionadas por la entidad federativa. Véase Scott (2010). 6 Un análisis amplio del inventario de programas y su progresividad se presenta en CONEVAL (2011a). 7 Considerando que la creación de la SPSS permitió que los servicios del régimen subsidiado se acercaran mucho a los pro- porcionados por el IMSS, puede crear un incentivo para que las empresas y los individuos opten por la informalidad en el mercado laboral. Lo cual reduciría la afiliación al IMSS e incremento de afiliación al Seguro Popular. En los últimos años, varios estudios han tratado de estimar este impacto, encontrando básicamente un impacto general en las afiliaciones al IMSS menor al esperado, pero que se incrementa con el tiempo y que es mayor en zonas rurales y para ciertos grupos de población. Véase Banco Mundial (2012) “Mexico Social Protection System in Health and Labor Market Affiliation�. 8 Véase Coneval (2011a), Scott (2009) y la base de datos del Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria. 9 Véase CONEVAL (2011b); Blum et al. (2011); OECD (2005) y Centro de Estudios Económicos y Sociales en Salud del Hospital Infantil de México Federico Gómez (2012). 10 Para una evaluación del Programa de Estancias Infantiles, véase �ngeles et al. (2011). La pobreza en zonas rurales se incrementó, al pasar de 62.4 por ciento en 2008 a 64.9 por ciento en 2010 (Coneval 2012). Promover un sistema de protección social integral 11 Véase Rofman y Oliveri (2011) y Antón, Hernández y Levy (2011). 12 Véase CONEVAL (2011); Scott (2009; 2010); Dávalos, Haddock y Freije-Rodríguez (2011); Skoufias y Vinha (2010); De Janvry et al. (2006), y Fuchs y Wolff (2010). En México, el retiro de ahorros de pensión está limitado a 90 días del último salario cada cinco años. En Chile aquellos con menos posibilidades de contar con suficientes recursos incluyen emplea- dos con contratos de corto plazo o con frecuentes ingreso y salidas del mercado laboral formal. Para estas personas los retiros ponen en mayor riesgo su ingreso para el retiro (Reyes et al. 2011). 13 Banco Mundial (2012c). 14 Hay un acuerdo nacional para el intercambio de servicios de salud de emergencias de obstetricia entre los diferentes esquemas de seguro. 15 Yaschine Arroyo (2012). 16 Las transferencias para el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud destinados a la Persona y para otros fondos que el Gobierno Federal hacía a las entidades federativas ya se descuentan de la aportación solidaria federal, uno de los fondos tripartitos transferidos a las entidades federativas para financiar el Seguro Popular. Este mecanismo ha reducido las diferencias en el gasto per cápita entre la entidad federativa que recibe más y aquella que recibe menos, al pasar de cinco veces en 2002 a cuatro veces en 2006. Véase Frenk et al. (2006). 17 Los jornaleros y trabajadores de la construcción podrían estar cediendo parte de una aportación por servicios a los que no tienen acceso. 18 Véase Ribe, Robalino y Walker (2012); Banco Mundial (2008), y Banco Mundial (2012). 19 Hay ejemplos de coordinación, por ejemplo, en relación con los adultos mayores, algunas entidades federativas des- continuaron sus programas de seguridad de ingreso que no dependían de aportaciones cuando se aplicó el Programa 70 y Más, o también ha habido coordinación entre el Seguro Popular y el Programa Oportunidades, pero no ha sido un proceso sistemático. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 79 Referencias �ngeles, Gustavo, Paola Gadsden, Sebastián Galiani, Paul Gertler, Andrea Herrera, Patricia Kariger y Enrique Seira. 2011. “Evaluación de Impacto del Programa Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras�. Centro de Investigación en Evaluación y Encuestas, Instituto Nacional de Salud Pública. 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Preparado por Christoph Kurowski, Banco Mundial: Washington, D.C. Blum, J., Kurowski C., Villar M., Ortiz L., Macías C., Matsuda Y. y Manning N. 2011. “Learning from the Case of Health Sector Reforms in Mexico to Improve the Diagnostic Protocol for the 2010-2020 PSM Approach�. Banco Mundial: mimeo. Bosch, M., M.B. Cobacho y C. Pagés. 2012. “Taking Stock Eight Years after the Implementation of the Seguro Popular in México�. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, D.C. Busse, R., J. Figueras, R. Robinson y E. Jakubowski. 2007. “Strategic Purchasing to Improve Health System Performance: Key Issues and International Trends�. Healthcare Papers. 8(esp.), pp. 62-76. Centro de Estudios Económicos y Sociales en Salud del Hospital Infantil de México Federico Gómez. 2012. “Evaluación Es- tratégica de la Política Pública de Protección Social: Propuesta de un Sistema Nacional de Servicios de Salud�. México. CONEVAL (Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social). 2011a. Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México 2011. México. ———. 2011b. El Ramo 33 en el Desarrollo Social en México: Evolución de ocho fondos de política pública. México. Promover un sistema de protección social integral ———. 2012. Poverty Estimates. México. Dávalos, María, Sarah Haddock y Samuel Freije-Rodríguez. 2011. “Temporary Employment Programs: International Evidence and Mexico’s Experience during the 2009-2010 Crisis�. Banco Mundial: Washington, D.C. De Janvry, Alain, Frederico Finan, Elisabeth Sadoulet y Renos Vakis. 2006. “Can conditional cash transfer programs serve as safety nets in keeping children at school and from working when exposed to shocks?�. Journal of Development Economics, 79(2), pp. 349-373. Frenk, Julio, Eduardo González-Pier, Octavio Gómez-Dantés, Miguel A. 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Con 77 por ciento de su población vivien- do en zonas urbanas y produciendo 84 por ciento de su PIB, así como 75 por ciento estimado de sus emisiones de gases efecto invernadero (GEI), México tiene que enfocarse en hacer del urbano un desarrollo verde, más eficiente y resiliente, además de socialmente incluyen- te. Ello requiere el desarrollo de un sistema robusto de gestión del suelo urbano que siente las bases para: (i) incrementar densidades urbanas en búsqueda de efi- ciencia y responsabilidad; (ii) proporcionar los diseños urbanos necesarios para promover sistemas transporte rápido por autobús urbano y transporte no motoriza- do; (iii) recurrir a instrumentos financieros que tomen como base el suelo para proporcionar infraestructura en desarrollos de vivienda de bajo ingreso, y (iv) inte- grar políticas de reducción de riesgo a instrumentos de desarrollo urbano. Mensaje 2. El costo estimado de la degradación am- biental en México fue estimado en 6.3 por ciento del PIB en 2008. Aunque México ha tomado medidas efectivas para controlar la contaminación del aire y los costos asociados a ella, el costo de la degradación del suelo y agua ,debido a los residuos líquidos y sóli- dos, se ha venido incrementando a tasas anuales cada vez más altas, dañando la salud humana, el ambiente y la economía. Dos áreas requieren de particular atención: (i) desarrollar estrategias integradas para el manejo de residuos sólidos en los ámbitos nacional, estatal y municipal, y (ii) abordar los problemas que implican cientos de sitios contaminados y planificar la rehabilitación de tierras urbanizadas/industriales contaminadas (brownfields). Mensaje 3. La producción y consumo de energía son las fuentes mayores de emisiones de GEI en México, con una participación total de 60%. Por consiguiente, mejorar la eficiencia energética es un elemento esen- cial para un desarrollo bajo en emisiones de carbono para el país. Las reformas de política necesarias incluyen: (i) revisar los subsidios a la energía; (ii) ampliar el uso de etiquetas de eficiencia energética y normas para edificios, infraestructura urbana, trans- porte y manejo de residuos; (iii) promover empresas autosuficientes y con eficiencia energética y (iv) fomentar la participación de bancos en proyectos de reacondicionamiento con eficiencia energética. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 84 Objetivo Reducir la huella del crecimiento requiere centrarse en tres aspectos clave: •• Transformar las zonas urbanas en ciudades más verdes, más eficientes, resilientes y socialmente incluyentes, más capaces de capturar los beneficios asociados con la urbanización. •• Asegurar una gestión robusta de la agenda ambiental cafécon el fin de establecer las condiciones para un crecimiento económico verde y sostenible, al mismo tiempo que se evitan y reducen al máximo los impactos negativos y riesgos para la salud humana y el medio ambiente. •• Promover la eficiencia energética en la vivienda, el transporte, la infraestructura urbana y el manejo de residuos para mejorar la sostenibilidad y competitividad de la economía mexicana. Principales desafíos Gestión urbana A la urbanización se la asocia con crecimiento económico y prosperidad, aunque también con externalidades ambientales negativas. El crecimiento de la población y una acelerada urbanización han dejado sentir su impacto sobre la conservación de recursos en y en torno a las zonas urbanas, además de contaminación ambiental. Las zonas urbanas se han convertido en grandes aportadores de emisiones de carbono; las ciudades en todo el mundo son responsables de 75 por ciento de todas las emisiones de gases de efecto invernadero.1 El uso intensivo de áreas edificadas en las ciudades lleva a un incremento en la congestión de tráfico, contaminación del aire, déficit de vivienda asequible, déficit de zonas con vegetación y pérdida de espacios abiertos arbolados. La urbanización también puede exacerbar la exposición a peligros y exclusión social y espacial, que a su vez puede estar asociada con la prevalencia del crimen y violencia. La densidad urbana es un factor básico para capturar los beneficios económicos asociados con las econo- mías de aglomeración y mitigar las externalidades negativas. Las economías de escala en producción, movi- mientos de fuerza de trabajo y capital, y reducción en los costos del transporte pueden interactuar para producir un crecimiento económico acelerado en las ciudades. La densidad de las ciudades también tiene importantes impactos en la sostenibilidad, ya que está asociada con las reducciones de la huella de carbono, emisiones de gases de efecto invernadero e intensidad de recursos. Datos de las 100 ciudades más grandes del mundo muestran la fuerte correlación negativa entre densidad y emisiones de CO2 así como entre densidad y consumo de agua per cápita, uso de energía eléctrica y generación de residuos sólidos. El patrón de crecimiento de las ciudades mexicanas reduce su potencial para promover un crecimiento verde. De la población mexicana, 77 por ciento reside en zonas urbanas y a pesar de que el ritmo de urbanización decreció desde la década de 1940, la concentración de la actividad económica en ciertas regiones sigue creciendo,2 al punto que las setenta ciudades más grandes producen 84 por ciento del PIB nacional. Una tendencia preocu- pante que se ha observado en los últimos treinta años es la expansión de las zonas urbanas, que presentan una tasa de crecimiento mucho mayor (uno a siete) en comparación con la tasa de crecimiento de la población (uno a dos), esto de acuerdo con un estudio reciente que condujo la SEDESOL en 10 zonas metropolitanas y 50 ciudades.3 El sector de la vivienda ha contribuido desproporcionadamente a la expansión de las zonas urbanas, a través de grandes desarrollos de vivienda de baja densidad unifamiliar construidas a las afueras de las zonas urbanas. México inició una transformación radical de su sector vivienda en 2000. Ayudado por la estabilidad agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 85 macroeconómica y reforma política, el país incre- del riesgo de desastres. México se encuentra expuesto mentó con éxito la provisión de vivienda de bajo a una gama amplia de peligros naturales, incluyendo costo en cerca de un millón de unidades anuales terremotos, huracanes e inundaciones. El país ha he- entre 2006 y 2011. La mayoría de estas nuevas uni- cho avances importantes en: (i) respuesta a desastres dades han ocupado cerca de 60 por ciento del suelo naturales a través de la creación del Fondo Nacional de en nuevos asentamientos urbanos. En la medida Desastres Naturales (FONDEN) con una asignación que los desarrolladores de vivienda buscan cons- anual de por lo menos 0.4 por ciento del gasto público truir más unidades de vivienda (para lo que existen programable, y (ii) desarrollando una estrategia inno- subsidios sustanciales disponibles) al mismo tiempo vadora de financiamiento del riesgo y aseguramiento, que reducen el costo de la tierra (para lo que no hay que incluye instrumentos de transferencia del riesgo financiamiento), adquieren lotes rurales alejados de como los bonos catastróficos emitidos en 2006 y los centros de las ciudades. Posteriormente, estos 2009. No obstante, ha sido menos exitoso en el área lotes los transforman en lotes urbanos, lote por lote. de prevención y reducción del riesgo. De hecho, la El resultado es un patrón de manchones urbanos que vulnerabilidad ante eventos naturales adversos se ha exacerban la exclusión social, con desarrollos de vi- incrementado con la expansión de las ciudades en vienda dispersos que carecen de servicios adecuados. México, el crecimiento de su población y la creciente Las crecientes distancias a las ciudades implican ma- concentración de activos físicos, combinado esto con yores costos de transporte para los nuevos habitantes. una deficiente planeación urbana y uso del suelo. Estimaciones sugieren que hogares en una muestra de nuevos desarrollos gastan tanto como la mitad de su ingreso familiar en transporte y que utilizan La agenda café dos horas al día para ir o regresar de los centros de trabajo o educativos.4 Esto tiene un costo enorme; En la medida que el crecimiento urbano y económico no es posible revertir la dispersión y las comunidades se ha ido incrementando sostenidamente en México, tienen que vivir con las ineficiencias y costos de esta la agenda ambiental café ha devenido crucial. Los estrategia cortoplacista. problemas incluyen número insuficiente de instalacio- La dispersión urbana ha sido asociada con la nes para la disposición de residuos peligrosos; la conta- expansión del transporte automotor privado. En el minación de ríos en zonas urbanas y de los ambientes periodo 1996–2006 la flota vehicular de México casi costeros a causa de aguas negras municipales y vertidos se triplicó. Además, el patrón urbano de dispersión industriales; además de seria contaminación de aire, hace que el transporte público urbano sea inviable, agua y suelo, especialmente en los centros urbanos. Los ya que éste depende de altas densidades para que costos estimados de la degradación ambiental en 2008 tenga una buena relación costo-eficacia. Asimismo, fueron de aproximadamente 6.3 por ciento del PIB.6 el transporte es uno de sectores más grandes y de Si bien México ha tomado medidas de política signifi- desarrollo más acelerado en México, en términos de cativas sobre estos asuntos en un intento de responder Reduciendo la huella del desarrollo emisión de gases de efecto invernadero y consumo a la agenda café, las situaciones presentes claramente de energía. muestran la necesidad de mejorar las políticas en vigor El suministro de infraestructura en desarrollos y desarrollar nuevas políticas y medidas. Esta sección de vivienda alejados es extremadamente costoso. aborda dos áreas: manejo de residuos sólidos y peligro- Desde 2000, cerca de 60 por ciento de la tierra recien- sos, y sitios contaminados. temente urbanizada ha estado dedicada a vivienda La generación estimada de residuos sólidos mu- como parte de los esfuerzos que el país dedica para nicipales fue de aproximadamente 38.3 millones de reducir el déficit de vivienda, que se estima en cerca toneladas al año en 2009 y su crecimiento continúa de 9 millones de unidades. No obstante, 5 millones anualmente. Se ha incrementado aproximadamente de unidades (14 por ciento del total de existencias 16 por ciento desde 2003,7 y si bien se recolecta cerca de vivienda)5 han sido abandonadas debido a que de 87 por ciento, sólo 64 por ciento se reporta como carecen de servicios de infraestructura mínimos (38 depositado en alguno de 88 rellenos sanitarios o 21 por ciento) o debido a que los costos agregados de sitios controlados.8 El Programa Nacional para la transporte para la familia las hacen incosteables. Prevención y Gestión Integral de los Residuos 2009– La deficiente planeación urbana y del uso del 2012 propuso un mínimo de 50 rellenos sanitarios suelo es un factor básico que subyace al incremento nuevos, de los cuales parece ser que sólo algunos agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 86 iniciaron. Aproximadamente 53 por ciento de los encuentra en jurisdicción municipal o estatal (como residuos sólidos sanitarios es material orgánico. Y si rellenos sanitarios municipales o tiraderos a cielo bien esto presenta una excelente oportunidad para abierto que reciben residuos peligrosos, generadores proyectos de producción de energía a partir de resi- de residuos especiales e instalaciones para disposi- duos, sólo un número limitado de ellos se encuentran ción de residuos). Los sitios contaminados pueden en situación operativa. Aunque muchos municipios resultar en impactos muy significativos para la salud han iniciado programas de reciclado (básicamente humana, frecuentemente para comunidades pobres o enfocado en aluminio, vidrio, ciertos plásticos y pa- marginadas debido a su proximidad a las áreas/sitios pel), en 2008 sólo se recicló 3.3 por ciento del total industriales, y también pueden resultar en impactos de los residuos urbanos en México. ambientales significativos. Asimismo, los sitios conta- Las empresas mexicanas reportan aproximada- minados presentes en zonas urbanas representan se- mente 9.1 millones de toneladas anuales de residuos rios factores disuasivos para el desarrollo económico. peligrosos cuyo manejo no es apropiado. Informes México ha tomado importantes medidas de estiman que la disposición inadecuada de residuos política para ayudar a abordar el problema de los peligrosos va de 60 a 80 por ciento del total produ- sitios contaminados. Entre dichas medidas se in- cido.9 También se generan en México cantidades cluyen la Ley General para la Prevención y Gestión sustanciales de residuos provenientes de los sectores Integral de los Residuos y sus normas y reglamentos minero y petrolero. Además, se reporta la producción (por ejemplo, la Norma Oficial Mexicana para me- de un promedio cotidiano de residuos especiales de tales pesados y policlorobifenilos). En 2011 quedó aproximadamente 17,149 toneladas, incluyendo establecido el Programa Nacional de Remediación 13,130 toneladas de residuos de construcción y 3,201 de Sitios Contaminados, entre cuyos principales ob- de lodos de alcantarillado de las plantas de tratamiento jetivos está reducir el número de sitios contaminados de aguas residuales municipales.10 No hay un manejo donde la salud humana y recursos naturales se ven o infraestructura adecuados para el tratamiento y dis- afectados, reintegrar los sitios contaminados al ciclo posición del desecho especial que se genera.11 económico y contribuir a la renovación urbana y me- No obstante que México ha desarrollado alguna jorar las condiciones de vida en los centros decaídos legislación ambiental buena y estrategias de pro- de las ciudades (inner cities). Se ha reportado la lim- tección para el manejo de residuos,12 no se aplican pieza exitosa de más de 50 sitios contaminados con apropiadamente, especialmente en el ámbito local, la participación de una parte responsable, incluyendo y no son suficientes. Si bien algunos municipios han 13 sitios a gran escala.16 desarrollado Programas Municipales para la Pre- No obstante, la aplicación efectiva del Programa vención y Gestión Integral de los Residuos, muchos Nacional de Remediación de Sitios Contaminados —especialmente los pequeños— no lo han hecho.13 en México enfrenta varios obstáculos. El motivo Restricciones en los marcos jurídico y político de los típico de que no se apliquen los proyectos de reme- municipios resultan en una aplicación ineficiente de diación es el déficit de recursos financieros. Otros Reduciendo la huella del desarrollo la gestión integral de los residuos,14 como ausencia de obstáculos básicos incluyen: capacidades técnicas y de gestión así como recurren- tes dificultades para el financiamiento y operación •• Instituciones públicas sin una gestión sostenible de la infraestructura necesaria. Además, apropiada ni calificaciones técnicas. no hay incentivos para el sector privado. Las preo- cupaciones ambientales apenas comienzan a tener •• Falta de normas y guías técnicas consisten- espacio entre la población en general y entre los tes para la remediación. responsables de tomar decisiones. Los mecanismos de financiamiento para los residuos municipales han •• Un marco jurídico no consolidado con res- tenido un éxito limitado. pecto al uso sostenible del suelo, planea- En México están reportados más de 700 sitios ción sostenible de la ciudad y revaloración contaminados y su número se ha venido incremen- de los centros decaídos de las ciudades. tando sostenidamente en los últimos años.15 Casi la mitad de los sitios contaminados se encuentran •• Falta de procedimientos de comunica- en jurisdicción federal (por ejemplo, generadores de ción del riesgo y directrices relativas a la residuos peligrosos) mientras que la parte restante se contaminación. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 87 •• Sistemas incompletos de información que equipo de refrigeración. Con los actuales estándares de proporcionen a los responsables  de tomar refrigeración, en algunos casos, se puede conseguir has- decisiones información sólida para el uso ta 60 por ciento de ahorro, en comparación con equipo sostenible del suelo y revitalización de sitios. manufacturado previo a 1993.19 El sector transporte, que equivale a 45 por ciento de todo el consumo de •• Falta de mecanismos financieros que energía en México, en 2010, también presenta opor- apoyen los esfuerzos de remediación enca- tunidades intactas para lograr eficiencia energética. bezados por los sectores público y privado. De acuerdo con el Programa Nacional de Aprove- chamiento Sustentable de la Energía 2009–2012, el consumo de energía en este sector podría reducirse de Eficiencia energética 1,739 TWh a 2,736 TWh para 2030. El sector industrial proporciona oportunidades Mejorar la eficiencia energética es esencial para interesantes para la aplicación de políticas para reducir la huella del crecimiento económico en las reducir el consumo de energía. Los motores eléctri- zonas urbanas. Estudios recientes en México confir- cos representan 36 por ciento del consumo nacional man el amplio potencial de eficiencia energética que de electricidad y 62 por ciento del consumo en el podría alcanzarse con bajo costo y muestran que la sector industrial (figura 2). Cualquier iniciativa que inversión requerida en todas las intervenciones para promueva equipo con motores más eficientes tendrá electrificación eficiente es significativamente menor un impacto mayor en la demanda de energía. La que la inversión en la construcción de las plantas ge- empresa petrolera estatal PEMEX y la compañía neradoras que de otra forma se requerirían.17 El caso de luz estatal CFE tienen vastas oportunidades de de México resulta de especial interés debido a que es mejorar la eficiencia energética. Las principales áreas el segundo productor de energía en América Latina de oportunidad para PEMEX descansan en los pro- y el Caribe, y el mayor consumidor de hidrocarburos cesos de producción y la reducción de altos niveles para generación de energía (figura 1). de quema de gas y de desfogue. La cantidad de gas Las oportunidades de eficiencia energética en las que a la fecha simplemente es quemado o desfogado zonas urbanas son considerables en lo que se refiere es significativa, aproximadamente equivalente al a aire acondicionado, alumbrado y refrigeración, total de importaciones mexicanas de gas (que fueron así como en transporte. La demanda promedio de equivalentes a casi un cuarto del total de la demanda energía puede reducirse 28 por ciento si se reemplaza mexicana de gas en 2008). Las oportunidades de equipo ineficiente. Reemplazar los focos incandescen- eficiencia de energía para la CFE se encuentran en la tes con lámparas de halógeno eficientes podría reducir generación, transmisión y distribución. 30 por ciento el consumo de energía eléctrica para ilu- La eficiencia energética en las bombas de agua minación.18 Para 2010, 23 millones de hogares tenían es crítica. El uso de equipo eficiente para el bombeo Reduciendo la huella del desarrollo FIGURA 1. Participación en el mercado del FIGURA 2. Usos finales de energía total de producción de energía eléctrica, 2009 eléctrica en el sector industrial El Caribe 3.8% América Central 3.1% Iluminación 8% Chile 4.4% Brasil 35.8% Paraguay 4.5% Refrigeración 13% Colombia 4.6% Motores 62% Otro 4.6% Procesos 17% México Venezuela RB 9.0% 20.8% Argentina 9.4% Fuente: Base de datos de los Indicadores del Desarrollo Mundial (2009) Fuente: FIDE 2008 agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 88 de agua ofrece un potencial de reducción de consumo tasa impositiva dual. Los derechos transferibles de de energía eléctrica de 15-20 por ciento.20 El gobier- desarrollo pueden ser uno de dos tipos: el derecho no mexicano también ha desarrollado una variedad a convertir tierra rural a uso urbano y el derecho a de programas para reemplazar sistemas ineficientes construir con mayor densidad de lo que normalmen- con otros de mayor eficiencia, pero no ha tenido gran te permiten las leyes de zonificación. Un impuesto éxito, sobre todo debido al alto subsidio de la energía predial dual que tase diferente la tierra y las cons- eléctrica para el bombeo de agua. trucciones resulta útil para evitar terrenos ociosos en el centro de las ciudades y para promover la oferta de suelo urbano con servicios. Otra herramienta son los subsidios de densificación para atraer personas hacia Opciones de política el centro. México comenzó a fomentar la densifica- ción recurriendo a políticas y programas públicos, como las normas y criterios de sostenibilidad del Gestión urbana programa “Ésta es tu casa� que opera la Comisión Nacional de Vivienda. Para avanzar, las ciudades Es necesario fortalecer la planeación urbana y del requieren desarrollar instrumentos de mercado para uso del suelo. En el ámbito federal, las responsabili- apalancar recursos privados hacia la densificación. dades por el trasporte urbano, uso del suelo y protec- Una estrategia de densificación para las ciudades ción ambiental, gestión del riesgo de desastres y vi- mexicanas habrá de ir acompañada de una política vienda están distribuidas entre distintas entidades sin de movilidad. Promover políticas de transporte más mecanismos de coordinación. En los ámbitos estatal sostenible, incluyendo tránsito masivo y transporte y municipal, poca capacidad y recursos limitados han no motorizado, puede traer numerosos co-beneficios restringido las funciones de planeación urbana y uso además de reducir las emisiones en general (caja 1), de suelo para elaborar planes para proyectos especí- incluyendo reducción en congestionamiento de tráfi- ficos de inversión y para el desarrollo de reglamentos co, reducción de tiempo de traslados, reducción en nú- para el uso de suelo, llevando a planeación sin una mero de accidentes y mejoramiento de la salud pública evaluación integral del crecimiento de la población, como resultado de la reducción de la contaminación vivienda y necesidad de servicios básicos, uso de sue- del aire. El Programa Federal de Apoyo al Transporte lo, tendencias en precios, corredores de crecimiento Urbano Masivo lanzado por la actual administración y problemas sociales. Como resultado, es típico que debe mantenerse y fortalecerse, ya que ha dado inicio las ciudades no desarrollen una visión estratégica del a una transformación en el paradigma de transporte futuro (y consiguiente de planeación), estableciendo urbano para las ciudades medias y grandes. en su lugar programas sectoriales desarticulados. Se Se requiere de un diseño urbano de alta calidad requiere de un sistema de planeación urbano y uso de para hacer del desarrollo de alta densidad una op- suelo capaz de: (i) coordinar esfuerzos entre agencias ción más atractiva. Para las zonas urbanas existentes, Reduciendo la huella del desarrollo que traten los problemas de desarrollo urbano; (ii) la regeneración urbana —incluida la rehabilitación diseñar políticas integrales de gestión del crecimien- de sitios contaminados u ociosos (brownfields) en las to urbano; (iii) definir normas para la planeación ciudades— será esencial para calibrar los beneficios urbana municipal y uso de suelo eficientes; (iv) in- económicos de la urbanización y hacer atractiva la tegrar políticas de prevención y reducción del riesgo, densificación para la inversión del sector privado y y (v) elaborar estudios estratégicos relativos al futuro movilidad laboral. En el futuro, se requerirá a los pla- de las ciudades mexicanas. Este sistema podría estar nificadores urbanos que anexen etiquetas de precios alojado en una nueva dependencia que integre varias a sus planes urbanos para poder entender mejor los responsabilidades y equipos que en este momento se costos y beneficios del desarrollo de baja densidad en encuentran dispersos en varias secretarías. comparación con los de alta densidad.21 Una de las funciones de un sistema de planea- Para los nuevos desarrollos, instrumentos de ción del uso de suelo sería diseñar una serie de financiamiento con base en el suelo pueden pagar instrumentos, incluyendo aquellos basados en por suministro de infraestructura urbana. La pre- el mercado, para promover ciudades compactas. misa que subyace al financiamiento de infraestructura Estos incluirían transferencia de derechos de desa- basado en el suelo es que los beneficios de los pro- rrollo, derechos de transferencia adicionales y una yectos de infraestructura se capitalizan en valor del agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 89 de urbanización, exacción para los desarrolladores e CUADRO 1. Eficiencia energética y sistemas impacto de cobros, y gestión de los activos de tierra. de autobús urbano de tránsito rápido La mayor parte de las técnicas de financiamiento para el suelo genera ingreso anticipado, reduciendo Dado el patrón histórico y proyectado de la urbani- en consecuencia la dependencia de deuda y del riesgo zación en México, el transporte urbano y los proble- fiscal que introduce la deuda financiera. mas del uso de suelo relacionados serán un compo- México ha comenzado a requerir normas para nente crítico del uso general de energía en el sector nuevos desarrollos sostenibles. Estas hacen necesa- transporte y sus emisiones asociadas. Un estudio de rias las inversiones en espacios verdes, servicios sociales, 2010, del Banco Mundial (Desarrollo con bajas emisiones transporte público y otra infraestructura que asegure de carbono para México), determinó que la optimización que los nuevos desarrollos sean socialmente incluyentes de los sistemas de autobuses urbanos —a saber, a través y estén vinculados al empleo y oportunidades econó- de los sistemas de autobús de tránsito rápido (BRT, por micas. Desde 2010, varias instituciones para la vivienda sus siglas en inglés)— se considera como la intervención han incorporado los elementos centrales de las normas con los beneficios positivos netos más altos, desde una en sus políticas y programas como parte del Programa perspectiva de abatimiento de costos marginales. Sustentable de Vivienda del país. De importancia es el Para México no son una novedad dichos sistemas. El Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los sistema de autobús de tránsito rápido, Metrobús de la ciu- Trabajadores que financia 70 por ciento de todas las dad de México —con líneas confinadas para circulación hipotecas en México y que se encuentra alineando su de camiones, pago de tarifa previo a abordar el sistema, plan de operación y financiamiento hacia aquel fin. No tecnologías limpias, conexiones intermodales eficientes obstante, se requiere hacer más, específicamente con y rápido abordaje— fue concebido como una forma de respecto al desarrollo de instrumentos financieros que reducir simultáneamente la congestión de tránsito (oca- acompañen el desarrollo urbano verde. sionado por grande volúmenes de unidades colectivas de Planear el uso de suelo y códigos para construc- transporte y el uso del auto particular) y mejorar el tránsito ción reforzada son herramientas efectivas para en un corredor principal. Resultados preliminares mostra- reducir el riesgo de desastres naturales y deben ron, junto con mejoramiento significativo de la movilidad formar parte de la estrategia integral de gestión del a lo largo de dicho corredor, varios co-beneficios. Un riesgo de desastres naturales de México. Además ejemplo sobresaliente es el primer corredor del Metrobús de fortalecer la eficiencia operativa del FONDEN donde, sin llevar a cabo un esfuerzo específico para redu- y asegurarse que el financiamiento del riesgo y las cir las emisiones de dióxido de carbono, se generó una estrategias y mecanismos de aseguramiento bajen a reducción de 10 por ciento de emisiones de GEI tan sólo las entidades federativas, existe la necesidad urgente por la reducción en el uso de combustible. de centrar la atención y recursos en las medidas de En el mediano y largo plazo, conforme se integren prevención y reducción del riesgo. Esto puede hacerse a través de varios mecanismos: (i) estableciendo una Reduciendo la huella del desarrollo más corredores de BRTa otras redes como la del metro, se desplieguen tecnologías limpias y la densificación de metodología estándar para identificación, evaluación corredores comience a asentarse, los avances en eficien- y cuantificación del riesgo que permita a los go- cia energética serán incluso mayores. biernos federal y subnacionales diseñar, priorizar y poner en marcha programas de reducción de riesgo de desastres para la infraestructura actual, incorporar medidas de resiliencia a la nueva infraestructura, suelo. Siempre y cuando la distribución especial de fortalecer el sistema de inversión pública e integrar beneficios del proyecto pueda internalizarse en una estándares de diseño para sectores prioritarios, como “zona de beneficio� bien definida, resultará económi- educación, salud, transporte, agua y saneamiento, y camente eficiente financiar proyectos de infraestruc- vivienda de bajos ingresos; (ii) que recursos federales tura si se toman en consideración los incrementos en para la reconstrucción queden vinculados al desarrollo el valor de la tierra que resultan de dichos proyectos. de una estrategia de gestión del riesgo de desastres Instrumentos de financiamiento basados en el en los ámbitos estatal y local, e (iii) incorporando suelo, incluyen mejoras fiscales, venta de terreno de políticas para la reducción del riesgo en la planeación desarrolladores, captura de valor vía venta de tierras urbana y del uso del suelo. Las entidades federativas relacionadas con un proyecto, la venta de derechos ocupan una posición ideal para desempeñar un papel agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 90 de coordinación en la prevención del desastre y reduc- reducción de la generación de residuos, de ción del riesgo ya que pueden evaluar el riesgo a escala manera que se creen condiciones de mercado regional y local. Desarrollar capacidad subnacional y que promuevan más compañías de reciclado crear incentivos para mejores inversiones informadas de residuos y establecer condiciones equita- en dicho nivel son una aportación esencial para el tivas, abiertas y transparentes para promover crecimiento sostenible de México. Además, los go- compañías del sector privado abocadas a la biernos locales necesitan trabajar en la preparación y disposición de desechos peligrosos. reforzamiento de normatividad estricta de construc- ción vinculada a los programas de vivienda federales. •• Tomar medidas para incrementar la cons- ciencia pública y con ello la demanda pú- blica de una gestión sólida de los residuos. La agenda café El gobierno debe desarrollar y aplicar varias Estrategias para una gestión integral de residuos y medidas para abordar de manera más expedita la soluciones en los ámbitos nacional, estatal y munici- amplia gama de problemas relativos a los sitios pal son cruciales. En general se requiere revigorizar la contaminados en México, asociadas tanto con aplicación del Programa Nacional para la Prevención el sector público como con el privado. Ya existe y Gestión Integral de los Residuos. Específicamente, un Programa Nacional de Remediación de Sitios se requieren aplicar medidas en lo siguiente: Contaminados, sin embargo, es necesario fortale- cerlo. Esto debe incluir el desarrollo de opciones de •• Establecer un número significativo de instrumentos financieros apropiados y mecanismos nuevas instalaciones municipales y regio- para proporcionar el capital necesario para la reha- nales para la disposición de residuos sólidos bilitación de sitios, con acciones de rehabilitación y particularmente sistemas de gestión de realizadas por los sectores público y privado. Lo cual residuos especiales (recolección, transporte, debe incluir una gama de instrumentos que vayan de tratamiento y disposición). financiamiento, proveniente del presupuesto público y fondos de remediación y regeneración, a meca- •• Establecer mecanismos financieros que faci- nismos financieros para promover limpieza en las liten la sostenibilidad de largo plazo de sis- operaciones en curso de empresas privadas. Existe la temas municipales de disposición de residuos necesidad de establecer instrumentos de política que sólidos, incluyendo construcción y operación. promuevan la regeneración de sitios contaminados (brownfields), como marcos de ingresos e incentivos •• Resolver limitaciones en los marcos jurídi- para compensar el riesgo que los desarrolladores cos municipales de manera que se permita toman en la regeneración, desarrollo de mejores un desarrollo y aplicación efectivos de los prácticas internacionales de rehabilitación de sitios Reduciendo la huella del desarrollo Programas Municipales para la Preven- contaminados, condiciones jurídicas y contractuales ción y Gestión Integral de los Residuos. que resuelvan los problemas de tenencia y establecer protección efectiva de responsabilidad, además de •• Establecer condiciones que permitan la desarrollar procesos claros y no engorrosos para la instalación de proyectos para generación obtención de licencias y uso de suelo. También hay de energía a partir de residuos que utilicen el la necesidad de establecer directrices normativas alto contenido de material orgánico presente (por ejemplo, estándares de limpieza y valoración en los residuos sólidos sanitarios mexicanos. del riesgo); mejorar la capacidad institucional para investigar, reducir y prevenir la contaminación, y •• Crear mecanismos de mercado y condi- establecer políticas e instrumentos de mercado para ciones para expandir significativamente el abordar sitios contaminados a causa de operaciones reciclado de residuos. mineras o de extracción de hidrocarburos o gas. También es importante mantener en mente las •• Aplicar medidas para mejorar las acciones políticas y sus medidas relativas para mejorar la del sector privado en la gestión integrada de disponibilidad, calidad y costo de bienes y servicios residuos sólidos y peligrosos, incluyendo mexicanos basados en el medio ambiente. Esto agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 91 producirá empleos, bienes y servicios para medir, toda la industria, para la eliminación progresiva de las prevenir, reducir al máximo, corregir y gestionar los sustancias que dañan la capa de ozono e incrementar daños ambientales. Habrá que fomentar el uso de la eficiencia de los electrodomésticos. Se busca que tecnologías industriales más limpias, tratamiento cualquier nuevo mecanismo quede definido a más tar- de aguas residuales, disposición de residuos sólidos, dar en 2015 y que su aplicación comience a más tardar reciclado de residuos, investigación y rehabilitación en el 2020. Finalmente, se espera que el Gobierno de de suelos y agua contaminados, control del ruido y México desempeñe un papel importante en la confi- vibración, servicios de análisis y pruebas ambientales, guración de estos mecanismos del sector privado. y productos ambientalmente preferibles. Debe promoverse la creación de empresas de servicios energéticos. En algunos países se han montado con éxito empresas de servicios energéticos Eficiencia energética (ESCO, por sus siglas en inglés). El concepto ESCO implica que estas empresas invierten sus propios Es necesario revisar los subsidios a la energía. El recursos en programas de eficiencia energética y los precio de la energía es un indicador crucial para costos y beneficios se pagan a partir de los ahorros; los consumidores. Si los precios de la energía están en todos los casos los beneficios se establecen en par- distorsionados, se hace más difícil racionalizarla. En ticipación desde el primer día entre la empresa y el general, el gobierno debe asignar mayor prioridad a inversionista. Las ESCO pueden ser particularmente las políticas públicas destinadas a la reducción de la útiles en el caso de PEMEX y la CFE. Con fre- pobreza que al subsidio de los productos energéticos. cuencia estas empresas de propiedad pública se ven En este sentido, debe asegurarse que los precios constreñidas por topes presupuestarios federales que reflejen los costos de proveer bienes y servicios o sus les dejan muy poco espacio para invertir en eficiencia indicadores internacionales, como podría ser el caso. energética u operar con su potencial real. Este déficit Es necesario utilizar el etiquetado de eficiencia lo pueden cubrir las ESCO, que ofrecen ahorros energética y normas de vivienda, transporte y compartidos, la garantía de inversiones debido a las pequeñas empresas. Si bien en México se ha estado eficiencias resultantes, e incluso el potencial de libe- aplicando normas de equipo y sistemas, esto sólo rar el capital de inversión inicial requerido al entrar cubre una porción del mercado nacional. Por ello, el en contacto con empresas especializadas. gobierno mexicano debe promover la aplicación de un Los bancos pueden familiarizarse con la asig- mayor número de normas. Por ejemplo, el país puede nación de crédito para eficiencia energética, y con avanzar hacia la adopción de normas similares a las de ello reducir el riesgo percibido. La falta de acceso al los países desarrollados, creando nueva demanda para financiamiento comercial ha sido uno de los mayores bienes que ya se producen localmente. Sin crear barre- obstáculos para ampliar el mercado para proyectos ras al comercio, puede tomar la oportunidad de alinear dedicados a la eficiencia energética. Los bancos no estándares de eficiencia energética para los automoto- están acostumbrados a dar crédito para este tipo de Reduciendo la huella del desarrollo res con aquellos en Estados Unidos o Europa (donde proyectos; no aceptan como colateral cuentas por se venden muchos de los automotores que produce). cobrar por cumplimiento de contratos. Y no confían México podría considerar el ambiente urbano en su en dar crédito a desarrolladores de proyectos como totalidad para alcanzar avances significativos en efi- las ESCO, cuya capitalización es, por lo general, de- ciencia energética, tomando en consideración no sólo ficiente. Se requiere de un proceso gradual para fami- electrodomésticos o equipo sino construcciones, in- liarizar a los bancos con este mercado de forma que fraestructura urbana, transporte y gestión de residuos. se reduzca el riesgo percibido, lo cual podría permitir El sector privado puede participar más finan- la adaptación de criterios de evaluación de crédito y ciando inversiones en eficiencia energética. La posiblemente el diseño de instrumentos apropiados. reciente reforma de la industria petrolera y de gas Un primer paso sería que expertos financieros y representa un paso positivo en mayor promoción de técnicos trabajen conjuntamente para identificar y eficiencia en el sector y atraer inversión de empresas diseñar esquemas de financiamiento basado en aho- privadas. También se puede perseguir el desarrollo rros energéticos. Tanto los expertos financieros como de medidas de mitigación apropiadas nacionales para los técnicos deberán crear estrategias y esquemas que fomentar la participación del sector privado mediante muestren los beneficios económicos que trae consigo el desarrollo de esfuerzos coordinados, que abarquen a la puesta en marcha de proyectos sostenibles. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 92 Matriz de opciones de política de corto y mediano plazo* �rea de Opciones de corto plazo (1 año) Opciones de mediano plazo (2–3 años) reforma · Diseñar instrumentos basados en el mercado para financia- miento de infraestructura basado en densificación y el suelo. · Fortalecer y ampliar la iniciativa DUIS para alcanzar coordi- (RA y RJ) nación intersectorial (RA y RJ) · Promover diseño urbano de alta calidad e innovación me- · Diseñar y establecer una base de datos de gestión urbana diante programas públicos. (RA y RJ) Gestión en los ámbitos municipal y metropolitano (RA) · Mejorar coordinación de planeación territorial (ámbito urbana · Fortalecer PROTRAM (RA) estatal) y planes de desarrollo urbano (ámbito municipal). · Respaldar normas de construcción en los ámbitos estatal y (RA y RJ) municipal que contribuyan a la prevención de desastres (RA) · Mejorar calidad y estandarización de instrumentos para identificación del riesgo (esto es, atlas de riesgo) y promover integración con la planeación de la ciudad. (RA y RJ) · Resolver restricciones en el marco jurídico municipal para permitir el desarrollo y la aplicación efectivos de los Progra- mas Municipales para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos. (RJ) · Establecer un número significativo de instalaciones muni- · Establecer mecanismos financieros para facilitar sistemas de cipales y regionales para disposición de residuos sólidos y largo plazo para disposición de residuos sólidos municipales. sistemas de manejo de residuos especiales. (RA) (RA y RJ) · Establecer condiciones que permitan instalación de · Establecer presupuestos adecuados y de largo plazo para la proyectos generadores de energía a partir de residuos que aplicación actualizada del Programa Nacional para la Preven- utilicen el alto contenido de material orgánico presente en ción y Manejo Integral de los Residuos. (RA y RJ) los residuos sólidos sanitarios mexicanos. (RA y RJ) · Desarrollo de opciones de instrumentos/mecanismos · Crear mecanismos de mercado y condiciones para ampliar financieros apropiados para proporcionar el capital nece- significativamente el reciclado de residuos. (RA y RJ) sario para rehabilitación de sitios, tanto para las medidas de · Aplicar medidas para mejorar las acciones del sector pri- rehabilitación encabezadas por el sector público como por vado en la gestión integrada de residuos sólidos y residuos Agenda el sector privado. (RA) peligrosos. (RA) marrón · Establecer presupuestos adecuado y de largo plazo para la · Establecer opciones apropiadas de instrumentos/mecanis- aplicación actualizada del Programa Nacional de Remedia- mos financieros para proporcionar el capital necesario para ción de Sitios Contaminados. (RA y RJ) rehabilitación de sitios, tanto para la rehabilitación encabeza- · Establecer directrices normativas (como normas de limpie- da por el sector público como por el sector privado. (RA y RJ) za, evaluación del riesgo, etc.); mejorar la capacidad institu- · Establecer instrumentos de política que promuevan la cional en lo que a cumplimiento de las normas se refiere, rehabilitación de sitios contaminados (brownfield). (RA) para investigar, reducir y prevenir la contaminación. (RA y RJ) · Establecer instrumentos de política y de mercado para Reduciendo la huella del desarrollo · Establecer marcos/tipos de planeación ambiental integral abordar los sitios contaminados a causa de operaciones sostenible con participación de múltiples actores en zonas mineras y de extracción de hidrocarburos o gas. (RA y RJ) costeras turísticas, incluyendo aspectos institucionales y · Asegurar que se asignen recursos adecuados para la ges- financieros. (AR) tión ambiental. (RA y RJ) · Fortalecer capacidades institucionales y mejorar coordina- ción entre autoridades gubernamentales y actores pertinen- tes. (RA) · Promover acceso al financiamiento comercial. (RA) · Promover la creación de empresas de servicios energéticos. (RA) · Utilizar programas de etiquetado y normas para electrodo- Eficiencia · Capturar oportunidades de eficiencia energética en PEMEX mésticos de uso residencial y en pequeñas empresas. (RA) energética y CFE mediante las empresas de servicios energéticos. (RA) · Revisar los subsidios al uso de energía. (RA) · Involucrar al sector privado en el financiamiento de la inver- sión en eficiencia energética. (RA) · Capturar oportunidades de cogeneración en PEMEX. (RA) * RJ= reformas jurídicas; RA=reformas administrativas, Clasificación preliminar agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 93 Referencias CONAVI. Instituto Mexicano de la Competitividad, 2010. Johnson, T. y C. Alatorre. 2010. “Desarrollo con bajas emisiones de carbono para México�, Washington, D.C.: Banco Mundial. Programa Nacional para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos 2009–2012. SEMARNAT. Secretario de Desarrollo Social, mayo, 2010. Sedesol, la expansión de las ciudades en México 1980, 2010, 2012. Lista de las zonas metropolitanas y ciudades seleccio- nadas. Talleres de FNM en Aguascalientes, Paseo Santa Lucía; IMMSA en Monterrey; IMMSA en San Luis Potosí; Refinería 18 de marzo; Arenque, La Venta; Azufrera Panamericana II; Pozo Dos Bocas, TAD Aguascalientes. Programa Nacional de Remediación de Sitios Contaminados, México. Presentación de la SEMARNAT en la Reunión del ICCL, Washington, D.C., 2011. UAM-Xochimilco, Estudio de impacto de las políticas de vivienda. Notas 1 Urban anchor, Powerpoint, 2012. 2 Las tasas de crecimiento de población urbana para los periodos 1970–1990, 1990–2010, y 2010–2030 (estimaciones) fueron 3.4 por ciento, 1.9 por ciento, y 1.2 por ciento, respectivamente. Durante esos mismos periodos la población total creció 2.4 por ciento, 1.5 por ciento, y 0.9 por ciento, respectivamente. 3 Datos promedio. Sedesol, la expansión de las ciudades en México 1980, 2010 y 2012. Lista de las zonas metropolitanas y ciudades seleccionadas. 4 UAM-Xochimilco, Estudio de impacto de las políticas de vivienda. 5 Instituto Mexicano de la Competitividad, 2010. 6 SCNM. Sistema de cuentas económicas y ecológicas de México, 2003–2008. 7 Secretario de Desarrollo Social, mayo 2010. 8 Programa Nacional para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos 2009–2012. SEMARNAT. 9 Programa Nacional para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos 2009–2012. SEMARNAT. 10 Diagnóstico Básico para la Gestión Integral de los Residuos, SEMARNAT, 2006. 11 Programa Nacional para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos 2009–2012. SEMARNAT. Reduciendo la huella del desarrollo 12 Por ejemplo, la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos y su Reglamento y sus Normas Oficiales Mexicanos; Programa Nacional para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos 2009–2012 (SEMARNAT) 13 Una estimación no documentada señala que aproximadamente 200 de casi 2,500 municipios tienen un plan completo; Mexican GIZ Waste Management Program. 14 Por ejemplo, presupuestos anuales y periodos de gobierno de tres años no permiten la planeación sostenible de largo plazo o capacidad para acceder a financiamiento. 15 Comunicación SEMARNAT. 16 Talleres de FNM en Aguascalientes, Paseo Santa Lucía; IMMSA en Monterrey; IMMSA en San Luis Potosí; Refinería 18 de marzo; Arenque, La Venta; Azufrera Panamericana II; Pozo Dos Bocas y TAD Aguascalientes. Programa Nacional de Remediación de Sitios Contaminados, México. Presentación de la SEMARNAT en la Reunión del ICCL, Washington, D.C., 2011. 17 Johnson, T. y C. Alatorre, “Desarrollo con bajas emisiones de carbono para México�. Washington, D.C.: Banco Mundial, 2010. 18 Equipos de Aire Acondicionado y Principales Usos Finales en el Sector Doméstico de la Ciudad de Mérida, Yucatán; FIDE Review; Energía Racional núm. 44, julio– septiembre, 2002 (M. Maqueda et al.). 19 de Buen, O. La Experiencia de México en Ahorro de Energía, Santiago de Chile, julio, 2005. http://www.cepal.org/drni/ noticias/noticias/2/22062/Odon.pdf. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 94 20 Estudio de Mercado para Estimar la Magnitud del Potencial de Ahorro de Energía Eléctrica en Bombeo Municipal, a Nivel Nacional 2009–2030. Estudio preparado para FIDE a cargo de Applied Technology Center de México S.A. de C.V. (L. Gámiz, enero, 2009). 21 Al planificar uso de suelo residencial con alta densidad, las ciudades pueden recortar la extensión de todas las redes de infraestructura compuestas por líneas (caminos, calles, tuberías de agua), reduciendo sustancialmente los costos de capital y de ciclo de vida por hogar. Estimaciones recientes sugieren que los costos iniciales de capital para infraes- tructura urbana por hogar en desarrollos de alta densidad (272 unidades por hectárea) son más de 250 por ciento más bajos en comparación con de desarrollos de baja densidad (22 unidades por hectárea). Reduciendo la huella del desarrollo agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 95 agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 97 Usar de manera óptima los recursos naturales Resumen ejecutivo Mensaje 1. En un país donde los bosques desem- peñan un papel ambiental y social estratégico, la alta degradación forestal es causa de preocupación. Opciones de política que permitan revertir esta ten- dencia incluyen desplazar el financiamiento de la re- forestación a la silvicultura comunitaria y al pago por servicios ambientales; fortalecimiento de la asesoría y sistemas de monitoreo; fomentar empresas forestales comunitarias sostenibles y competitivas; desarrollar enfoques hacia los bosques con altos valores de biodiversidad y relativamente bajo valor comercial, así como promover coordinación transectorial y par- ticipación del público en la formulación de políticas. Mensaje 2. La disponibilidad de agua per cápita ha decrecido en un factor de cuatro en los últimos 50 años. Esta situación se agrava por el uso ineficiente de recursos en la agricultura así como en los servi- cios de agua urbanos; la calidad de los servicios se encuentra por debajo de los estándares de la OCDE. Proyecciones recientes muestran que la situación em- peorará de no tomarse medidas. Por consiguiente, la nueva administración debe dar prioridad a establecer un conjunto de políticas e incentivos para promover una asignación más eficiente y uso de los recursos hídricos, y mejorar la calidad de los servicios. Mensaje 3. La posibilidad de que México se con- vierta en un importador neto de petróleo plantea los desafíos de transformar radicalmente la composición de la matriz energética del país y reducir su com- petitividad. Una opción esencial para promover el crecimiento verde, mejorar la seguridad energética y reducir la vulnerabilidad reside en avanzar más en la exploración del uso de fuentes de energía renovable; con la participación del sector privado financiando la inversión en dicha energía y explorar el potencial de ampliar la energía eólica y solar. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 98 Objetivos Para asegurar un uso sostenible y óptimo de sus recursos naturales de propiedad común, México tiene que centrar decididamente su atención en mejorar su supervisión en tres sectores clave: forestal, agua y recursos energéticos. Los objetivos clave incluyen los siguientes: •• Identificar opciones que contribuyan a la agenda climática y generen resiliencia social mediante la gestión forestal. •• Asegurar una gestión del agua eficiente económicamente y sostenible ambiental y socialmente, con el objetivo de promover un crecimiento “verde� en el contexto de escasez de agua e incertidumbre climática. •• Evaluar los impactos de las decrecientes reservas de hidrocarburos y gas, y el papel que desempeña la energía renovable como una fuente alternativa y más limpia. Principales desafíos Manejo forestal Aun cuando la aportación de los bosques al PIB es un modesto 1 por ciento,1 representan una fuente esencial de empleo, ingreso y medios de vida para unos 12 millones de personas.2 Casi 9 mil comunidades agrarias y ejidos3 poseen cerca de 70 por ciento de los bosques del país en el marco de un sistema de propiedad colectiva de la tierra con reconocimiento jurídico; una situación única en el mundo. En 2008, 57 por ciento del quintil más pobre de hogares rurales obtuvieron casi una cuarta parte de sus ingresos de la extracción de recursos naturales, la mayor parte de los cuales está relacionado con los bosques.4 En muchos casos, el manejo colectivo de los bosques fortalece el capital social en las comunidades, lo que les permite perseguir otras actividades de desarrollo. En algunos casos, el manejo colectivo de los bosques incrementa la cohesión social y reduce el conflicto. Los bosques pueden desempeñar un papel importante en la mitigación y adaptación al cambio climático. Reducir las Emisiones provenientes de la Deforestación y Degradación Forestal (REDD+) y otras actividades relacionadas con los bosques puede equivaler a casi 20 por ciento de la reducción de emisión de gases de efecto invernadero que México podría alcanzar para 2030. Si se incluyen las actividades agrícolas y ganaderas, entonces el uso de la tierra, el cambio de uso de suelos y el sector forestal tienen un potencial de mitigación de 30 por ciento (15.3 millones de toneladas anuales de dióxido de carbono).5 Los bosques también desempeñan un papel importante en la adaptación al cambio climático. Al reducir la erosión, regular los ciclos hidrológicos y proteger las cuencas, los bosques reducen los impactos físicos de las inundaciones, sequías y otros desastres climáticos que ocasionan pérdida de vidas y otros daños significativos. Además, generar capital social mediante el manejo colectivo del bosque podría fortalecer la resiliencia de la comunidad ante los desastres climáticos y depresiones económicas. Aun cuando queda mucho por hacer, México se ha convertido en un líder mundial en manejo forestal. El enfoque desarrollado en México, que combina silvicultura comunitaria, mejoramiento de los servicios am- bientales como agua y biodiversidad y REDD+ es crecientemente reconocido como referente mundial por su carácter innovador, escala y resultados. Unas cuatro mil comunidades han participado en programas que opera la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) desde 2001. Se estima que 2,380 comunidades utilizan el manejo forestal y que cerca de 50 han recibido certificación independiente. Además, México encabezó el acuerdo mundial inicial sobre REDD+ en la Conferencia de las Partes del CMNUCC celebrada en Cancún, en 2010, donde agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 99 también presentó su propia Visión REDD+ centrada Otras políticas socavan la competitividad de la en una integración transectorial a nivel del terreno. producción silvícola comunitaria. No obstante el Ya se encuentran en marcha esfuerzos prometedores éxito general de la silvicultura comunitaria, la produc- en el ámbito REDD+ en áreas de acción iniciales, con ción lícita de madera aserrada en el país cayó 30 por un potencial de aprendizaje que resulta pertinente a ciento desde 2000 y el déficit comercial de productos escala mundial. Continuar los esfuerzos de alto perfil forestales se ha más que duplicado.10 Otras políticas y pensamiento innovador para la REDD+ puede parecen socavar la inversión pública en el sector. fortalecer todavía más la posición que guarda México Dichas políticas implican requisitos innecesarios y como líder en las negociaciones mundiales y atraer demasiado tiempo de espera para la aprobación de inversionistas verdes. planes de manejo por parte de la Secretaría de Medio Asignación de recursos entre varios programas Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), no es lo óptimo. Los esfuerzos de reforestación han que hace que los esfuerzos comunitarios sean menos conseguido resultados modestos no obstante haber competitivos. Diversas circunstancias que varían a recibido 38 por ciento de las inversiones forestales de lo largo y ancho del panorama podrían agravar el México en 2011 (US$468 millones). De las áreas que problema, incluyendo dificultades para acceder a han sido reforestadas en todo el territorio, tan sólo la crédito; problemas de tenencia de la tierra e insufi- mitad estaba en buenas o excelentes condiciones un ciente infraestructura, servicios públicos y asistencia año después y no hay monitoreo sistemático después para la comercialización, así como débiles esfuerzos del primer año.6 Por otra parte, tan sólo 12 por ciento institucionales para detener la tala ilegal. de las inversiones forestales fueron al manejo de Hay pocas opciones para los bosques con bajo bosques naturales.7 Pudiera ser que haya más espacio valor comercial. Para cosechar lícitamente los pro- para un mejor equilibrio del presupuesto entre los ductos forestales, las comunidades tienen que contar programas, dependiendo de su desempeño. con planes de manejo forestal. Sin embargo, muchos Pueden mejorarse los programas forestales en bosques carecen de suficiente contenido maderable marcha. Aun cuando la silvicultura comunitaria y con valor que justifique el costo y las complicaciones los programas de servicios ambientales parecer tener que implica la aprobación de un plan forestal. En éxito, su eficacia se queda corta frente a su poten- otros casos el gobierno no aprobará planes debido a cial. Por ejemplo, el Instituto Nacional de Ecología conflictos o problemas relativos a la tenencia de la (INE) estima que la deforestación, de entre los tierra. En consecuencia, cerca de 85 por ciento de los participantes en el programa de pagos por servicios bosques fuera de las áreas de conservación carecen de Usar de manera óptima los recursos naturales ambientales, podría haberse reducido 3.5 por ciento planes de manejo.11 La mayor parte de la deforesta- en lugar del 1 por ciento observado, si se hubieran ción y degradación ocurre en estos bosques, donde dirigido específicamente a las áreas con alto riesgo además se encuentran muy extendidas las actividades de deforestación.8 silvícolas informales. La procuraduría federal para el La capacidad para dar seguimiento a las inver- medioambiente estima que casi la mitad de la madera siones presenta rezago cuando se la compara con la aserrada industrializada podría provenir de esas áreas. escala de los programas. En la última década, la in- No obstante, dichos bosques han recibido atención versión pública anual se incrementó 20 veces, al pasar limitada y las normas y programas en vigor están a US$486 millones. Sin embargo, la capacidad de la deficientemente adaptados a sus necesidades. CONAFOR para hacer seguimiento efectivo de los Las políticas rurales siguen demasiado frag- resultados en el terreno —en términos de cubierta fo- mentadas, temática y geográficamente. A pesar de restal, bienestar de las comunidades locales, servicios los recientes avances, sigue habiendo inconsistencias de agua y biodiversidad— se ha quedado rezagada, entre las políticas en los ámbitos forestal, agrícola, por lo que necesita ser fortalecida. La capacidad y ganadero, y otras políticas económicas y regionales supervisión de los proveedores de servicios técnicos para el desarrollo. Ello reduce el impacto y sostenibi- privados también necesitan mejorar.9 Las mejoras lidad de las inversiones públicas en las zonas rurales. significativas en evaluación del desempeño político Los subsidios públicos para el manejo y protección tendrán que ampliarse para incluir evaluación de forestal, y actividades agrícolas, ganaderas, mineras impacto estratégico, para identificar de mejor manera y urbanización frecuentemente compiten entre sí en las posibles sinergias y conflictos potenciales entre los un mismo sitio. La falta de colaboración interinstitu- sectores. cional subraya el riesgo de que las políticas públicas agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 100 y programas de subsidios se contrapongan. Además, saneamiento tampoco hacen un uso eficiente de los los programas forestales y agrícolas generalmente recursos hídricos,14 generando un impacto significa- operan en los ámbitos relativamente pequeños de las tivo, especialmente en cuencas predominantemente comunidades en lo individual o parcelas, por lo que urbanas como la del Valle de México.15 La sobre desaprovechan las economías de escala. Un enfoque explotación de los mantos freáticos sigue siendo un más amplio que incluya terrenos de bosque, agrícolas, problema significativo.16 pastizales y otros terrenos rurales podría impulsar México ya enfrenta estrés hídrico, que se ve sinergias entre varios usos del suelo y entre distintos exacerbado por el impacto del cambio climático. El niveles de gobierno. cambio climático está incrementando la frecuencia e La participación del público en la formulación de intensidad de eventos extremos vinculados al clima política sigue siendo limitada. Por casi dos décadas y cambiando los patrones de precipitación. Existe la México ha estado apoyando activamente plataformas necesidad apremiante de incorporar los impactos del de consulta como los Consejos Forestales, Promoto- cambio climático en las políticas para la gestión de rías Forestales y Foros Regionales de Recursos Na- los recursos hídricos y planear medidas para revertir turales, mientras que la mayor parte de la inversiones las tendencias negativas en el sector. En años recien- forestales se encuentran dirigidas y aplicadas por las tes, México ha fortalecido su posición en el campo propias comunidades en en su calidad de propietarias de la adaptación al cambio climático, colocándose de los bosques. Sin embrago, hasta muy recientemen- a la cabeza en la región. No obstante, son muchos te hubo espacio insuficiente para que la sociedad civil los desafíos que quedan por delante, en particular y las comunidades pudieran hacer aportaciones a la en lo que se refiere a la aplicación de las políticas formulación de políticas, especialmente en lo refe- propuestas, especialmente en el lado de la gestión de rente a REDD+. La creación del comité consultivo la demanda y hacer mejoras en la eficiencia. Todavía para REDD+ (CTC REDD+) con participación de tiene que generarse y proveer información climática múltiples actores fue un paso esencial en ese sentido. precisa y oportuna; el marco institucional existente Sin embargo, se requiere de mayor participación de la no permite desarrollar con facilidad los arreglos in- sociedad civil, especialmente de las organizaciones de terinstitucionales que generalmente se requieren para base y los pueblos indígenas en el ámbito local, para el desarrollo de proyectos multisectoriales, necesarios que puedan promover exitosamente programas para para responder a la adaptación al cambio climático. la adaptación al cambio climático y mitigación en el La escasez de agua y la incertidumbre climática terreno, incluyendo la REDD+. combinadas con suministro deficiente de agua re- Usar de manera óptima los recursos naturales presentan una seria amenaza para las perspectivas de crecimiento verde en México. Las proyecciones del Gestión del agua Banco Mundial muestran que la situación empeorará si no se toman medidas al respecto. La importancia México enfrenta creciente estrés en recursos hídri- que tiene el agua para el crecimiento verde es evidente, cos debido al crecimiento poblacional y económico, y sucesivas administraciones mexicanas han declarado además de una gestión poco óptima (incluyendo que el agua es un “asunto estratégico de seguridad ineficiencia, sobre explotación y contaminación). nacional�. Se dispone de amplia evidencia que muestra Siendo que hay disparidades regionales con respecto los costos económicos asociados con los problemas a la disponibilidad de agua,12 en general México hídricos en México; tan sólo en el Valle de México, enfrenta un creciente estrés hídrico.13 El incremento más de 30 por ciento del uso del agua no es econó- de la población y las actividades económicas sólo micamente eficiente y los costos económicos anuales explican parcialmente la escasez de agua que experi- que resultan de una gestión deficiente de los recursos mentan algunas zonas de México. El uso del agua es hídricos urbanos (incluyendo suministro deficiente de relativamente ineficiente. Las técnicas de irrigación agua) se estima que ascienden a US$2.4 mil millones son en general intensivas en agua, los agricultores anuales, o el equivalente a 1 por ciento del PIB del Valle tienden a no seleccionar los cultivos tomando en de México (figura 1). Estos costos recaen en gran me- consideración las condiciones del cambio climático dida sobre los residentes de bajos ingresos que tienen ni disponibilidad de agua, y las tarifas de electrici- que lidiar con altos costos, y pueden incrementarse al dad para la agricultura están altamente subsidiadas. llegar a US$3.5 mil millones y 1.7 por ciento del PIB Muchas de las instalaciones de suministro de agua y para 2030 si no se toman las medidas necesarias.17 A agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 101 FIGURA 1. Fuentes y usos de agua en el Valle de México a la fecha y en 2030 en un escenario sin cambios sustanciales 120 100 Acuíferos locales 80 (sobre explotación) Dé cit Flujo (m3/s) 60 Transferencias 40 inter-cuencas Acuíferos local 20 (sostenibles) Agua super cial 0 Insoste. Sostenible E ciente Ine ciente Insoste. Sostenible E ciente Ine ciente Fuentes de agua Usos de agua Fuentes de agua Usos de agua 2011 2030 Fuente: Cálculos del Banco Mundial pesar de inversiones muy significativas en el subsector, en la Ley de aguas nacionales, de 2004; muchos de tan sólo cerca de una tercera parte de las instalaciones los operadores y asociaciones de usuarios de agua grandes en México proporcionan suministro continuo siguen dependiendo de programas de inversión fe- a los usuarios, sin que haya habido una mejora signi- derales impredecibles y en ocasiones arbitrarios (50 ficativa en los últimos diez años,18 una excepción muy por ciento del total de inversión en el sector) que, en notoria en la zona de la OCDE. El subsidio implícito general, tienden a socavar la propiedad, eficiencia y que se da a los agricultores mexicanos para el bombeo sostenibilidad de las entidades locales. de aguas subterráneas ha sido estimado en cerca de US$700 millones anuales.19 El sector del agua también enfrenta desafíos Diversificación energética Usar de manera óptima los recursos naturales debido a reformas incompletas de su marco insti- tucional y jurídico. A pesar de la innovación institu- La estructura fuertemente basada en hidrocarburos cional convenida en la reforma del sistema jurídico en determina la configuración del sector energético. 1993 y 2004, no se han aplicado total o eficientemente Por ejemplo, 73 por ciento de la capacidad de gene- instrumentos jurídicos y administrativos esenciales. ración de energía eléctrica en México está basada en Por ejemplo, los derechos de agua, originalmente combustible de origen fósil. Mediante la introduc- otorgados con base en auto declaraciones, tendrían ción de nuevas tecnologías y cambios normativos, que renovarse cada 20 años con base en estudios he- el sector energético se ha convertido en el principal chos en campo sobre el uso y disponibilidad de agua, demandante de gas natural en México. pero en la mayoría de los casos han sido extendidos El suministro de hidrocarburos está decrecien- automáticamente. La descentralización iniciada en do y esto afecta el desempeño futuro del sector los años de 1990, que transfirió la responsabilidad energético. El panorama de la estructura de oferta y del suministro de agua a los municipios no estuvo demanda energética de México en el corto y mediano acompañada con la mejora esperada de sostenibili- plazos está moldeado por la producción declinante dad financiera o calidad del servicio. De hecho, no de los campos petroleros del país. Los efectos de esta se pusieron en marcha mecanismos para garantizar declinación ya se pueden sentir, en la medida que que quedaran normadas la calidad del servicio, sus el superávit de la balanza comercial energética del sostenibilidad y su asequibilidad, de una manera con- país ha decrecido. El desplome en la producción de sistente y no política. A pesar de inversiones federales hidrocarburos y la alta dependencia que el país tiene muy significativas, en el sector, no se ha puesto en de éstos son los dos principales factores que afectan marcha el Sistema Financiero del Agua propuesto la sostenibilidad de la matriz energética. Esto tiene agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 102 importantes implicaciones para la manera en que el FIGURA 2. Balanza comercial de PEMEX gobierno debe manejar los subsidios a la energía y en Balanza comercial de PEMEX general la política energética. (US$ miles de millones) La posibilidad de que México se convierta en 30 importador neto de petróleo impone el desafío de transformar radicalmente la composición de la 25 matriz energética y afectar su competitividad. La US$ miles de millones balanza comercial neta de PEMEX ha decrecido 20 desde 2006. La mayor parte de ese decrecimiento puede explicarse por la creciente tendencia de las 15 importaciones de hidrocarburos para cubrir el déficit 10 entre oferta nacional y demanda. De continuar esta tendencia en los años por venir y si la producción 5 de hidrocarburos no consigue compensar el déficit, la balanza comercial de PEMEX podría tornarse 0 negativa (figura 2). Dicho escenario afectará profun- 2006 2007 2008 2009 2010 2011 damente al sector energético y la balanza fiscal. Fuente: PEMEX Los desafíos del sector energético han ampliado las implicaciones de política. Alta dependencia del petróleo, una matriz energética no diversificada, re- ducción de inversión en exploración y producción de dificultado más fondos para futuras necesidades finan- petróleo y gas, declinación de producción petrolera cieras. El gobierno está crecientemente siendo forzado y reducción del superávit comercial de hidrocarbu- a optar entre gastar en programas sociales urgentes ros son interdependientes y tienen implicaciones ahora y la necesidad de invertir ahora en energía para importantes para el equilibrio fiscal, la política de generar el máximo valor posible de la producción pe- inversión pública y el manejo de la deuda. Cualquier trolera, satisfacer las crecientes demandas de energía y cambio significativo en el precio o disponibilidad de acumular fondos para futuro gasto público. combustibles básicos, sea en la producción de ener- La energía renovable proporcionó sólo 14 por gía, transporte u otros sectores intensivos en energía, ciento de la generación de electricidad de México afectarán a los consumidores en toda la economía. en 2009 a pesar de la importante dotación de ener- Usar de manera óptima los recursos naturales Las proyecciones indican que los ingresos por gía eólica, geotérmica y solar. Desde 1990 ha habido concepto de petróleo decaerán en los años por ve- participación decreciente de fuentes de energía reno- nir. Los ingresos petroleros contribuyen por lo menos vable (tabla 1). Esto se debe sobre todo a la partici- a una tercera parte del presupuesto federal y son una pación relativamente decreciente de la hidroeléctrica; fuente mayor de fondos para gasto social general. En el total de la participación de fuentes renovables no consecuencia, el peso del ajuste fiscal ocasionado por hidroeléctricas se incrementó ligeramente. En las dos el vaivén de los precios del petróleo y otras sacudidas últimas décadas el principal cambio en la generación externas han recaído sobre el gasto público. Dado que de energía ha sido de las termoeléctricas que han los gastos actuales son difíciles de reducir en el corto dejado de utilizar petróleo para cambiar a gas natural plazo, la primera respuesta fiscal ante las sacudidas y, en menor medida, a carbón. externas ha sido efectuar recortes drásticos al gasto Para el periodo 2009-2012, la meta del Progra- nacional. Debido a que las inversiones en PEMEX ma Especial para el Aprovechamiento de Energías y la CFE tienen una participación enorme del pre- Renovables es incrementar la capacidad de energía supuesto de capital, los presupuestos de inversión de renovable (excluyendo la capacidad de hidroeléc- dichas empresas han sufrido una pérdida importante tricas mayor a 30 MW) hasta en 7.6 por ciento y debido a dichos recortes anticipados. su participación en la generación total de energía El sector energético de México se encuentra en un a 4.5–6.6 por ciento. Casi la mayor parte del incre- círculo vicioso, donde la reducción presupuestaria y mento planeado a 2012 será de energía eólica. Ade- capacidad de préstamo han restringido la inversión más, el programa tiene la meta de suministrar energía en el sector, lo que a su vez ha limitado la expansión eléctrica a 2,500 comunidades rurales recurriendo a de la producción y los ingresos públicos. Esto ha fuentes renovables. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 103 TABLA 1. Evolución de la participación de fuentes de energía en la producción de energía eléctrica en México, 1973–2009 (en porcentajes a menos que se indique lo contrario) Fuente de energía  1973 1980 1990 2000a 2009 Total (incluyendo auto generadores), (TWh) 37.1 67.0 115.8 204.2 261.0 Petróleo 41.1 57.9 53.6 46.2 17.5 Gas natural 14.2 15.5 12.5 20.3 53.1 Carbón 0.6 0.0 6.7 9.5 11.3 Nuclear 0.0 0.0 2.5 4.0 4.0 Hidroeléctrica 43.6 25.2 20.3 16.2 10.2 Renovable no hidroeléctrica 0.4 1.4 4.4 3.7 3.9 Biomasa 0.0 0.1 0.0 0.8 1.0 Geotérmica 0.4 1.3 4.4 2.9 2.6 Eólica y solar 0.0 0.0 0.0 0.0 0.2 Nota a. 2009 fue un año relativamente seco, lo cual ocasionó que se redujera la producción hidroeléctrica en -15 por ciento de la media, equivalente a una reducción de cerca de 2 por ciento en la participación de la generación total. Los otros años muestran condiciones de ríos con flujos en los rangos “típicos� (CFE, 2011). Fuente: International Energy Agency, http://www.iea.org, Energy Statistics of OECD Countries. En términos más amplios, y en el largo plazo, venido creciendo sostenidamente, para 2009 tan la Estrategia Nacional de Energía tiene la meta de sólo era de 85 MW. No obstante se incrementa alcanzar 35 por ciento de participación en capaci- rápidamente y está proyectado que excederá 3,000 dad de generación mediante energías renovables MW en 2014 y 5,500 MW en 2025 (SENER, 2010). (incluyendo las grandes hidroeléctricas), energía Suponiendo un factor de capacidad de 33 por ciento nuclear y tecnologías “limpias de combustible de (promedio de la capacidad existente en 2009), esto origen fósil� para 2024.20 En general, la participación equivaldría a 16 TWh, menos de 1 por ciento de la de energías renovables en términos de producción se generación total. espera que se mantenga casi sin cambio para finales Desde 1973, México ha sido uno de los pioneros Usar de manera óptima los recursos naturales del periodo; 14 por ciento del total proyectado de mundiales en la explotación de energía geotérmica 415 TWh para servicio público. En las próximas para generación de energía eléctrica. La capacidad secciones se revisa la expansión proyectada, tomando ha crecido muy lentamente a lo largo de los años y era en consideración el potencial de las distintas fuentes de 965 MW en 2009 (1.9 por ciento del total de la de energía renovable. capacidad instalada). Las plantas geotérmicas operan Recientemente ha habido creciente énfasis en el con base en carga, con factores de alta capacidad, que desarrollo de pequeñas y micro hidroeléctricas, que han fluctuado entre 78 y 88 por ciento desde 1999. se considera tendrían impactos ambientales más La producción en 2009 fue de 6.7 TWh o casi 2.9 bajos en comparación con los grandes proyectos por ciento de la generación total. hidroeléctricos. Se estima que hay casi 3.3 GW de México es una de los países mejor dotados en potencial de pequeñas hidroeléctricas. El inventario América Latina en lo referente a energía solar, sin del potencial de las pequeñas hidroeléctricas se ha embargo, esta ventaja no se ha traducido en una realizado apenas en algunas entidades federativas. generación equivalente de electricidad, debido al Aunque, incluso un desarrollo acelerado de la mayor alto costo de las tecnologías asociadas. Su uso se parte del potencial de las pequeñas hidroeléctricas no ha restringido sobre todo a pequeños sistemas rura- tendría un gran impacto en la generación combinada. les aislados. Sin embargo, los costos de los sistemas Por ejemplo, de triplicar la expansión planeada de pe- fotovoltaicos se han reducido considerablemente queñas hidroeléctricas al pasar de 375 MW a 1,125 entre 2009 y 2011. Aunque aún están lejos de com- MW, incrementará la producción en cerca de 2 TWh petir como opciones de suministro a la red central, la ó 0.5 por ciento de la generación total en 2025. reducción en costos de los sistemas fotovoltaicos los Aunque la capacidad de generación eólica ha ha colocado muy próximos a la viabilidad económica agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 104 para distribución de energía entre aquellos segmen- con la reforestación, hay opciones frecuentemente tos de consumidores que pagan precios altos para le más baratas para promover el crecimiento de bosques energía eléctrica. Asimismo, México se encuentra y que se justifican económicamente; los esfuerzos de desarrollando la primera planta de energía solar de reforestación pueden ser más integrados, selectivos y ciclo combinado en América Latina. La planta está enfocados geográficamente. Además de reequilibrar ubicada en Agua Prieta Sonora. fondos entre programas, es importante proporcionar Siendo que el potencial de desarrollo del gas de flexibilidad para que las comunidades combinen lutitas (shale gas) es vasto en México, aún hay mu- programas en formas que reconozcan mejor la com- chos desafíos que superar para llevarlo a cabo. De plejidad de los terrenos rurales. acuerdo con la Agencia Internacional de la Energía Fortalecer los sistemas de asesoría y monitoreo (EIA, por sus siglas en inglés), el potencial de las re- de la CONAFOR resulta esencial para el éxito de servas de gas de lutitas están por encima de trescientas los programas en el terreno. Debe darse prioridad veces más de lo consumido en 2010. El desarrollo del a la selección del personal y su capacitación para las gas de lutitas en el mundo, especialmente en Estados oficinas regionales, y al desarrollo de sistemas de úl- Unidos, será importante para revolucionar la tecno- tima generación de monitoreo remoto e información logía, incentivar la producción en México y ayudará a geográfica. La capacitación y acreditación de expertos reducir los precios del mercado de gas, convirtiéndola privados que asesoren a las comunidades también en una fuente alternativa competitiva frente a otras es un aspecto crucial. Este esfuerzo será de lo más fuentes de combustible y energía. Sin embargo, aún importante debido a que el monitoreo, el reporte y la quedan desafíos por resolver para el futuro desarro- verificación (MRV) serán elementos esenciales para llo del gas. La inversión requerida para desarrollar el futuro sistema de REDD+. las fuentes del gas de lutitas en México es enorme Fomentar que las empresas comunitarias pue- y es posible que en un inicio resulte difícil adoptar dan competir con otros proveedores contribuirá nuevas tecnologías. Además, varias preocupaciones enormemente a las sostenibilidad ambiental y de- ambientales tendrán que ser respondidas de forma sarrollo socioeconómico. Simplificar los requisitos adecuada, asimismo se tendrá que mejorar el siste- para los planes de manejo comunitario y reducir el ma de transporte de gas que a la fecha se encuentra tiempo requerido para aprobarlos, particularmente subdesarrollado. para bosques con bajos volúmenes maderables y para productos no maderables, podría permitir que gran- des zonas adicionales sean manejadas lícitamente Usar de manera óptima los recursos naturales para producir. Nuevos mecanismos que reconozcan Opciones de política las actividades silvícolas informales (que ya existían de hacía tiempo)pueden permitir que se transformen en prácticas más sostenibles. Comunidades que Manejo forestal cuentan con certificados forestales emitidos por auditores reconocidos pueden quedar exentas de mu- Repensar el equilibrio y combinación de progra- chos requisitos normativos. Debe hacerse esfuerzos mas sería pertinente en este momento. En parti- para resolver situaciones poco claras de tenencia de la cular, sería de utilidad proporcionar un apoyo más tierra y permitir que las comunidades hagan un ma- integrado a las comunidades, combinando múltiples nejo forestal con reconocimiento legal, especialmente programas y buscando una combinación óptima de donde a la fecha no haya reclamos de posesión de políticas en el ámbito local. Desplazando fondos de dichos bosques. Nuevos instrumentos de garantía de la pura reforestación a una combinación de manejo crédito y colaterales pueden facilitar que las comu- comunitario de bosques en pie, rehabilitación de tie- nidades tengan acceso a crédito privado destinado rras degradadas y pago de servicios ambientales sería a actividades silvícolas. Debido a lo limitado de los un paso lógico considerando los resultados sociales, recursos, los esfuerzos para asegurar que se cumpla económicos y ambientales positivos que hasta este con las leyes forestales serán más efectivos si se con- momento han generado este tipo de programas. Es centran en zonas críticas. El Congreso de México posible mejorar los esfuerzos de reforestación, aun- aprobó una ley para el cambio climático que obliga que esto requerirá de cambios importantes en cuanto al uso de instrumentos económicos, de mercado, al enfoque y requerirá de tiempo. En comparación fiscales y financieros para promover el principio de agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 105 que aquellas personas que conservan también deben consultivos locales para REDD+, participación direc- ser beneficiarias. Debido a que a la fecha muchas ta de organizaciones de base en el diseño y puesta en comunidades cargan con los costos de los servicios marcha de programas piloto, una nueva colaboración públicos e infraestructura, deben considerarse in- con la Comisión Nacional para el Desarrollo de los centivos fiscales que reconozcan su aportación a la Pueblos Indígenas (CDI) y el Instituto Nacional de población y al medio ambiente. las Mujeres (INMUJERES), el desarrollo de un pro- Desarrollar enfoques hacia los bosques con bajo tocolo de consultas para REDD+ conjuntamente con valor comercial como parte integral de la solución. las organizaciones de la sociedad civil y una estrategia Una combinación que reduzca el peso de la normati- integral de comunicación. Para seguir avanzando será vidad, con pagos reducidos para el manejo de bosques necesario intensificar y ampliar dichas alianzas. con bajos volúmenes maderables y por proteger los bosques ante incendios y transformación en pastiza- les, y por mejoría de los servicios de apoyo técnico, Gestión del agua puede posibilitar grandes mejoras en las condiciones de los bosques y los medios de vida en las zonas Poner en marcha un Sistema Financiero del Agua boscosas fuera de las principales regiones de produc- establecerá los incentivos para un uso más óptimo ción maderera. Este enfoque, facilitado por mayor de los recursos hídricos. La Ley de aguas nacionales integración entre diferentes programas forestales, de 2004 establece que la creación de un Sistema Fi- puede incrementar el stock de carbono en aproxima- nanciero del Agua (SFA) resulta crucial para apoyar damente 20 millones de hectáreas de bosque en todo la gestión integrada y sostenible de los recursos hídri- el país. Por ejemplo, pagos por servicios ambientales cos de la nación. El SFA determinará las necesidades pueden expandirse de estricta protección y uso, para financieras del sector; identificará los niveles actuales abarcar el manejo sostenible complementario en las de ingresos y todas las fuentes de financiamiento áreas menos rentables o zonas de alta biodiversidad que se canalizan al sector (asistencia oficial para el en riesgo de degradación. desarrollo, transferencias federales, estatales y locales, Promover la coordinación transectorial y un el sector privado, tarifas y otros instrumentos de enfoque a nivel del terreno mejorará una visión in- financiamiento); definirá los principios básicos que tegral. La CONAFOR y la Secretaría de Agricultura gobiernan el financiamiento del sector; identificará (SAGARPA) se encuentran desarrollando conjunta- fuentes potenciales de generación de ingresos para el mente bases de datos y haciendo esfuerzos para ali- sector; hará seguimiento y evaluación del impacto del Usar de manera óptima los recursos naturales near políticas, asegurar consistencia entre programas financiamiento; propondrá medidas para incremen- de subsidios y desarrollando nuevos incentivos para tar y diversificar la base de financiamiento, y mejorará un manejo climáticamente más inteligente de tierras el uso óptimo de los recursos financieros. Además, y bosques a nivel del terreno. También están emer- habrá que reformar los programas de inversión fede- giendo una serie de colaboraciones intermunicipales, ral para que las decisiones de asignación de recursos siguiendo el modelo de la Junta Municipal del Río queden vinculadas con el desempeño real en lo que Ayutla ( JIRA), con el objetivo de mejorar la integra- a mejora de la eficiencia y calidad de los servicios se ción de las políticas públicas a nivel territorial y en el trata, asegurar que las actividades financieras sean terreno, con plena participación de los actores locales consistentes con el SFA en lo general y no generar y apalancando recursos adicionales. Será esencial incentivos perversos y mejorar la predictibilidad y empeñarse en estos esfuerzos nacientes y promover el transparencia en la asignación de recursos. Finalmen- ascenso de proyectos piloto exitosos para utilizar los te, deberá quedar integrado en todos los programas bosques como una plataforma de desarrollo sosteni- federales el requisito de que se tome en consideración ble y amortiguamiento ante los impactos del cambio la variación climática en futuras inversiones. climático en las zonas rurales. Consolidar la base informática para el clima, Fomentar la participación pública en la for- gestión del agua y servicios de agua mejorará las mulación de políticas puede traer consigo efectos políticas y la toma de decisiones. Se han tomado positivos. Ya hay esfuerzos en marcha para fomen- medidas cruciales para asegurar la modernización del tar mayor participación pública en la formulación Servicios Meteorológico Nacional, sin embargo, la de políticas, especialmente en el área innovadora tarea aún está lejos de completarse y existe la necesi- de REDD+. Esto incluye la creación de comités dad de seguir robusteciendo la base informativa que agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 106 va de las predicciones climáticas a la gestión del agua, política de tarifas subsidiadas, generalizar los precios asignación de derechos de agua, comportamiento de volumétricos del agua, y seguir la modernización de acuíferos y calidad y eficiencia de los servicios de agua. las técnicas de irrigación. Se requerirá el desarrollo de Para que esto suceda, en el sector deberá promoverse capacidades entre productores que utilizan irrigación una cultura de apertura, rendición de cuentas y trans- de cultivos de alto valor en zonas con escasez de agua. parencia, iniciando con la CONAGUA, haciendo Llevar los servicios de agua a niveles de eficien- que los datos del sector estén disponibles y que su cia comparables con los estándares de la OCDE acceso sea sistemático y sencillo. Asimismo, habrán es necesario para un crecimiento verde sostenido de hacerse esfuerzos para ampliar los datos climáticos en zonas urbanas de alta densidad. Sin embargo, así como el monitoreo de los acuíferos. Cada vez que resulta difícil conseguir mejoras radicales si no hay sea posible habrá que medir la extracción que se haga un cambio de enfoque en la promoción de calidad de los mantos freáticos y realizar balanzas de extrac- y eficiencia en el servicio. La nueva administración ciones reales del líquido y no derechos a extracción debe considerar establecer y hacer cumplir una po- sin monitoreo. La calidad del servicio que prestan los lítica integral que responda a las insuficiencias del servicios públicos y la eficiencia con la cual los prestan sector urbano del agua, en estrecha coordinación con deben ser reportadas, y ser de dominio público con el las entidades federativas y municipios. Esta política propósito de establecer parámetros. debe enfocarse en establecer una calidad de servicios Mejorar y fortalecer el cumplimiento de los efectiva y regulación económica; desarrollar instala- derechos de agua ayudará a enfrentar usos en com- ciones públicas más sustentables y autofinanciadas; petencia y variación climática. El registro de los mejorar capacidad tecnológica de su personal; refor- derechos de agua en México cubre 95 por ciento de mar el presente enfoque financiero del subsector, y todos los usuarios de agua y representan un logro im- promover la planeación de largo plazo ante el cambio presionante. Sin embargo, la cantidad de derechos de climático y otras restricciones. La reciente política agua excede en gran medida los niveles sostenibles en pública redactada por la CONAGUA debe servir zonas con escasez de agua, los errores en los registros como una directriz.21 La reciente adopción de un se mantienen relativamente altos y el cumplimiento derecho constitucional de acceso asequible al agua en efectivo tiene que ser reforzado sustancialmente. El suficiente cantidad y calidad, junto con el mandato cambio climático pone en riesgo las asignaciones de proponer una nueva Ley de aguas nacionales en actuales. Hacer que el sistema opere plenamente un año, ofrece una oportunidad para abordar los requerirá hacer una limpieza de los registros, poner desafíos mencionados en el ámbito jurídico, creando Usar de manera óptima los recursos naturales en marcha un sistema administrativo completo para el sector mecanismos normativos efectivos y con para medir y controlar el uso del agua y establecer rendición de cuentas. mecanismos transparentes para su cumplimiento. El sistema de derechos de agua debe utilizarse para abordar el problema de la sobre asignación y la nece- Diversificación energética sidad de un uso optimo de los recursos hídricos en las zonas de mayor escasez de líquido —particularmente La diversificación energética es esencial para hacer en eventos extremos— dejando que sean las tarifas un uso óptimo de los recursos naturales. La posibi- del mercado y no las del gobierno las que empujen lidad de que México se convierta en un importador el valor marginal percibido y permitan que los neto de petróleo exige una transformación radical en usuarios del agua capturen el valor en capital de sus la composición de la matriz energética así como de asignaciones de gua, estableciendo derechos de agua la política de subsidios a la energía. México debe en- comercializables en cuencas críticas. focar los subsidios en los consumidores más pobres, Mejorar la eficiencia de los servicios de agua al mismo tiempo que utiliza parte de los recursos en el sector agrícola traerá enoormes resultados. liberados a fomentar las energías renovables. Tales La agricultura es la principal usuaria de agua, en medidas son esenciales para evitar una situación la medida que representa 80 por ciento del uso de financiera difícil si el gobierno decide mantener su agua total. En consecuencia, la eficiencia en el ser- política vigente de subsidios sin una compensación a vicio de agua para usos agrícolas resulta crucial para través de una reforma fiscal. alcanzar un uso óptimo de los recursos hídricos. La En cuanto a las energías renovables, su parti- nueva administración deberá considerar modificar la cipación proyectada en el suministro de energía agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 107 eléctrica en México se espera que sea la misma en para financiar inversiones en energía renovable. La 2025 que en 2009: casi 14 por ciento. En el corto reciente ley para promover la energía renovable re- plazo (2009–2014), la participación de las energía presenta un paso positivo para atraer inversiones del renovables en la nueva producción es mayor, casi 21 sector privado. Esta ley (así como la Ley del servicio por ciento, aunque posteriormente declina. El plan público de energía eléctrica) ahora considera exter- existente es más ambicioso en el corto plazo que en el nalidades pero tiene que ser reforzada. El modelo de largo plazo. Esto resulta preferible que lo inverso, es productor independiente de energía eléctrica puede decir, pocas medidas en el corto plazo con objetivos ser mejorado y ampliado para promover inversiones ambiciosos en el largo plazo. Las medidas de corto en generación de energía renovable. Los bancos tam- plazo pueden generar experiencias y condiciones bién pueden desempeñar un papel en la promoción sobre las cuales se puede avanzar. Si la participación de energía renovable en México. Los hogares pueden en nueva producción —incrementada por las ener- crear un mercado sólido para tecnologías solares que, gías renovables en 2009–2014— se mantuviera a lo dependiendo de la región, pueden integrarse en con- largo de la siguiente década, la producción adicional tratos de hipotecas y otros mecanismos financieros requerida después de 2014 sería de unos 13 TWh. de largo plazo. En asociación con el sector privado, En este caso, la participación de energías renovables México también podría empeñarse en la creación en la producción de electricidad del país en 2025 se de medidas nacionales apropiadas de mitigación incrementaría 17 por ciento. (NAMA por sus siglas en inglés) en el sector de El sector privado cuenta con espacio suficiente energía renovable. Matriz de opciones de reforma de política de corto y mediano plazo* �reas de Opciones de mediano plazo (2–3 años) Opciones de corto plazo (1 año) reforma · Proporcionar apoyo más integrado a las comunidades · Fortalecer sistemas de asesoría y monitoreo. (RA) mediante la combinación de programas en el ámbito · Desarrollar enfoques para bosques con local, y con equilibrio entre reforestación y silvicultura bajo valor comercial. (RA y RJ) Manejo comunitaria, restauración y pago por servicios ambien- · Promover coordinación transectorial y enfoque forestal tales. (RA) desde el terreno, especialmente con usos Usar de manera óptima los recursos naturales · Comenzar a abordar los cuellos de botella y fomentar agrícolas y ganaderos de la tierra. (RA y RJ) la competitividad de las empresas comunitarias. (RA y · Promover mayor participación pública en la formulación RJ) de políticas con un enfoque explícito en REDD+. (RA) · Desarrollar y poner en marcha un Sistema Financiero · Llevar a cabo una revisión de todos los programas del Agua para promover una visión sustentable y federales para promover su focalización, alineamiento eficiente del financiamiento del sector. (RA y RJ) y predictibilidad. (RA) · Aplicar la nueva legislación y su correspondiente política · Preparar una nueva ley de aguas nacionales que res- de calidad y eficiencia de los servicios de agua urbanos. (RA) ponda a los desafíos esenciales señalados en la nota de · Seguir mejorando la base de información sobre datos Gestión política, en particular con respecto a la gestión de los del sector, y requerir que los actores no federales del agua derechos de agua y suministro de servicios de agua y informen sobre su desempeño y calidad del servicio saneamiento. (RJ) como condición para las transferencias federales. (RA) · Considerar reemplazar el subsidio de la energía · Mejorar y fortalecer el cumplimiento del eléctrica para la agricultura, considerando subsidios sistema de derechos de agua para responder específicos. (RA y RJ) a los usos en competencia, particularmente en las cuencas más críticas. (RA y RJ) · Seguir promoviendo la energía renovable. (RA) · Involucrar al sector privado en el financiamiento de Energía inversión en energía renovable. (RA) renovable · Explorar el potencial para expandir la energía eólica y solar. (RA) * RJ= reformas jurídicas; RA=reformas administrativas, clasificación preliminar agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 108 Referencias Centro de Estudios de Competitividad. 2010. “El sector forestal en México: diagnóstico, prospectiva y estrategia.� CONAFOR (Comisión Nacional Forestal). 2008. “Producción y productividad forestal maderable�. Documento interno. ———. 2010. “Mexico’s draft Readiness Preparation Plan (R-PP)�. Presentado a la World Bank Forest Carbon Partnership Facility. CONAGUA. 2010. Estadísticas del Agua en México. ———. 2011a. Atlas del Agua en México. ———. 2011b. Estadísticas del Agua en México. ———. 2011c. Situación del Subsector Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento. Consejo Civil Mexicano de Silvicultura Sostenible. 2010. “Análisis del proyecto de presupuesto para CONAFOR en 2011�. CCMSS Nota informativa 29. Consejo Consultivo del Agua. 2011. Gestión del Agua en las Ciudades de México. Guevara-Sangines, A. 2006. “Water Subsidies and Aquifer Depletion in Mexico’s Arid Regions�. Occasional Paper No. 23. Human Development Report. Naciones Unidas. Nueva York. Johnson, T.M., C. Alatorre, Z. Romo y F. Liu. 2009. Low Carbon Development for Mexico. Washington D.C: Banco Mundial. López Feldman, A. 2011. “Environmental Dependence of Mexican Rural Households: Exploring the Role of Income, Shocks, Rules, and Roads�. Manuscrito. Merino, L., ed. 2011. Encuentros y desencuentros. Las comunidades forestales y las políticas públicas en tiempos de transi- ción, p. 134 (ANP estadística). Muñoz Piña, C. 2011. “Programa de Pago por Servicios Ambientales Hidrológicos de los Bosques�. Presentado en el Congre- so Internacional Pago por Servicios Ambientales, Ixtapan de la Sal, Estado de México, México, 3–5 de agosto. SEMARNAT. Programa Especial de Cambio Climático 2009-2012 – DOF 28/08/2009. www.cambioclimatico.gob.mx/images/ stories/PDF/peccanexos.pdf. SENER. 2010. Prospectiva del Sector Eléctrico: 2010–2025. Dirección General de Planeación Energética, Secretaría de Energía. Universidad Autónoma de Chapingo. 2009. “Evaluación de la Operación de los Programas de Desarrollo Forestal, Informe Final�. Universidad Autónoma de Chapingo. 2010. “Informe de evaluación externa de los apoyos de reforestación, Ejercicio fiscal 2009�. Texcoco, p. xiii. Usar de manera óptima los recursos naturales Banco Mundial. 2012 (de próxima publicación). “Urban Water Management in the Mexico Valley�. Banco Mundial y CONAGUA. 2012 (de próxima publicación). “Política Pública para la Eficiencia Sostenible de los Organismos Operadores�. Notas 1 Centro de Estudios de Competitividad 2010. 2 CONAFOR 2010. 3 Las comunidades y ejidos son poseedoras de tierras con integrantes indígenas o no indígenas con derechos, estipu- lados legalmente, a recursos comunitarios y en cuyo marco una familia tiene derecho a un lote individual asignado formalmente por la comunidad. Asimismo, la familia tiene acceso a tierras de propiedad comunitaria (generalmente bosques, pastizales y cuerpos de agua). 4 López Feldman 2011. 5 Johnson et al. 2009. 6 Universidad Autónoma de Chapingo 2010. 7 Consejo Civil Mexicano de Silvicultura Sostenible 2010. 8 Muñoz Piña 2011. 9 Universidad Autónoma de Chapingo 2009. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 109 10 CONAFOR 2008. 11 De los 65 millones de hectáreas de bosque con que cuenta México, cerca de 7 millones tienen planes de manejo forestal, 8 millones de hectáreas se encuentran en áreas nacionales protegidas y 2 millones de hectáreas están en esquemas de pagos por servicios ambientales (Merino, 2011). 12 Las regiones semiáridas y áridas del norte y centro del país representan 79 por ciento del PIB, y en ellas habita 77 por ciento del total de la población, no obstante sólo reciben 31 por ciento del aflujo (CONAGUA 2011a). 13 En 1955, la disponibilidad de agua en México era de 11,500 m3 por persona al año. Para 2005 esta cantidad había decrecido a 4,288 m3 (CONAGUA 2010). 14 La tasa promedio ponderada de agua no facturada, para una selección de instalaciones para suministro de agua en comunidades con una población de más de 50 mil habitantes, se estima en 40 por ciento de acuerdo con información de la CONAGUA (2011c); otra fuente reporta que esa cifra llega a 49 por ciento considerando todas las instalaciones grandes del país (Consejo Consultivo del Agua 2011). 15 En 2009 la disponibilidad de agua renovable en el Valle de México fue de tan sólo 164 m3/hab/año, muy por debajo de los estándares internacionales de escasez aguda de agua, de 1000 m3/hab/año (CONAGUA 2011b). 16 De los 256 acuíferos que proveen más de 90 por ciento de la demanda total proveniente de mantos freáticos, se considera que a la fecha 102 se encuentran sobreexplotados. 17 Banco Mundial 2012 (próximo a publicarse). 18 Extrapolado del Consejo Consultivo del Agua 2011. 19 Guevara-Sangines 2006. 20 SENER 2010. 21 Banco Mundial y CONAGUA 2012 (próximo a publicarse). Usar de manera óptima los recursos naturales agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 110 agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 113 Manejar los desafíos fiscales de mediano plazo Resumen ejecutivo Mensaje 1. México necesita una reforma integral para aliviar las presiones de mediano plazo que se ciernen sobre su presupuesto. Las cuentas fiscales del país dependen sustancialmente de los ingresos petroleros (casi un tercio del ingreso público total). Sin embargo, un ingreso petrolero decreciente y un incremento esperado del gasto (relacionado con el envejecimiento de la población, inversión pública y gasto social para reducir pobreza y desigualdad) ejercerán presión so- bre sus finanzas públicas. Esto requiere de un esfuerzo para obtener una mayor recaudación de impuestos, incrementar eficiencia y mejorar la focalización del gasto público, así como una medición más precisa de las tendencias de gasto e ingreso en el mediano plazo. Mensaje 2. La agenda fiscal de México requiere una reforma que incremente los ingresos tributarios. La recaudación de impuestos del país es baja compara- da con los estándares internacionales (los ingresos tributarios no petroleros equivalen a 10 por ciento del PIB). Adoptar una estrategia de reforma fiscal integral que amplíe la base tributaria, simplifique el sistema fiscal eliminando las lagunas jurídicas y reduzca los gastos tributarios podría reforzar sustan- cialmente los ingresos tributarios. Mensaje 3. Como parte de su reforma fiscal México requiere una reforma en los precios de los energéticos y medidas de estabilización del gasto. Se estima que los subsidios a los energéticos están cercanos a 2 por ciento del PIB. Eliminar dichos subsidios podría ayudar a que el país incremente sus ingresos, evite señales que dis- torsionan los precios y alcance sus metas de mitigación del cambio climático. Institucionalizar el precio de cobertura del petróleo, eliminar los topes de los fondos de estabilización y adoptar una regla de equilibrio es- tructural podría reforzar la estabilidad presupuestaria. Mensaje 4. La agenda de reforma fiscal de México debe incluir una evaluación cuidadosa de los impac- tos distributivos que traerá consigo toda la serie de medidas propuestas. La pérdida de poder adquisitivo en los hogares, como resultado del incremento en re- caudación de impuestos y la eliminación de subsidios a los energéticos, tiene que ser evaluada en paralelo con un incremento en la capacidad de gasto público para más programas focalizados. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 114 Objetivo Esta nota de política contribuye al debate con respecto a los desafíos fiscales que se ciernen sobre el país. El marco fiscal del país, establecido en la Ley federal de presupuesto y responsabilidad hacendaria de 2006, y un manejo prudente del riesgo fiscal han ayudado a mantener la estabilidad presupuestaria y una senda de deuda pública bastante estable, incluso en tiempos de volatilidad económica. No obstante, México enfrenta serios desa- fíos fiscales de largo plazo que no siempre son reconocidos, medidos y abordados en el debate político, que tiende a centrarse en la aprobación del presupuesto anual. Aunque México ha adoptado varias políticas para mitigar la volatilidad de los precios del petróleo, la producción de dicho hidrocarburo ha estado disminuyendo de forma sostenida en los últimos cinco años, atrayendo renovada atención al desafío de largo plazo que implica reemplazar parte de la base de los ingresos tributarios proveniente de la venta de petróleo con otras fuentes más permanentes de ingreso público. Además, las presiones del gasto asociadas con incremento al gasto por envejecimiento de la población, inversión pública y del gasto social plantean la necesidad de discutir las implicaciones sociales que traería consigo el impedimento de desembolsos adicionales. Desafíos esenciales La caída de los ingresos petroleros en México y el incremento en las necesidades del gasto público en el mediano plazo requieren incrementar los ingresos tributarios y un gasto público más eficiente y mejor foca- lizado. Aun cuando un mayor crecimiento económico y tasas de interés real más bajas permiten cierto espacio para financiar el déficit sin poner en peligro la sostenibilidad de la deuda pública, es muy probable que la carga del ajuste fiscal descanse en un mayor esfuerzo por incrementar la recaudación de ingresos tributarios. Una reforma fiscal integral que incremente la recaudación y amplíe la base tributaria, reduzca el alcance de los regímenes especiales y tasas preferenciales, y genere flujos de información sobre transacciones económicas que facilite el cumplimiento y administración tributaria puede impulsar sustancialmente los ingresos tributarios. Reducir los subsidios públicos, especialmente los prevalecientes en los energéticos, también incrementará el ingreso público. Las finanzas públicas de México dependen sustancialmente de los ingresos petroleros, con la característica de que el incremento alto de los precios del petróleo oculta la reducción de la producción petrolera. En 2011, los ingresos públicos alcanzaron más de 3 billones de pesos (21.7 por ciento del PIB),1 un tercio de los cuales está vinculado con el petróleo. La producción y exportación de crudo han venido declinando sostenidamente después del pico alcanzado en 2004. El gobierno estima que la producción se estabilizará en 2.5 millones de barriles al día en el periodo 2011–2015, sin embargo, después de años de ir declinando esta estimación es muy incierta. Incluso si la producción se estabilizara, una economía en crecimiento ocasionaría que el ingreso petrolero decaiga como porcentaje del PIB. Además, una participación sustancial de los ingresos petroleros regresa a PEMEX por lo que no está llegando a las arcas públicas, debido a la gran necesidad de inversiones petroleras y altos costos de extracción. Si los actuales parámetros macroeconómicos, incluyendo un promedio de crecimiento económico anual de 3.3 por ciento, se mantienen constantes —y el precio real del petróleo se mantiene estable— los ingresos petroleros caerán en 2.5 por ciento del PIB en el periodo 2011–2030.2 Y si los precios del petróleo se mantienen constantes en términos nominales, los ingresos caerán en 4 por ciento del PIB a lo largo del mismo periodo. Las presiones sobre el gasto de largo plazo en México están vinculadas con su demografía. El incremento en la expectativa de vida en el país y la reducción en las tasas de natalidad llevan a un cambio sin precedentes con una población que envejece rápidamente. Desde 1990, las expectativas de vida se incrementaron 8.3 por ciento para los hombres y 6.0 por ciento para las mujeres, y está proyectado que el incremento continúe. Al mismo tiempo, la tasa de fertilidad de México ha decrecido sostenidamente, al pasar de un promedio de siete hijos por mujer en agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 115 1960 a no más de dos a la fecha. Y está proyectado de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores que la población con más de 65 años de edad, 6.2 por del Estado (ISSSTE) le costará al gobierno aproxi- ciento en 2010, se duplique a un estimado de 12.5 madamente 0.2 por ciento del PIB.5 por ciento para 2030. La población de adultos mayo- El observar más detenidamente las tendencias res está agregando gasto público en salud, atención de de ingresos y egresos de mediano y largo plazos y largo plazo y pensiones. publicar un panorama presupuestario de mediano Crecientes costos de salud asociados con el plazo podría permitir una planeación presupues- envejecimiento de la población y una transición taria de largo plazo. El gobierno elabora un Plan epidemiológica presionarán gradualmente el gasto Nacional de Desarrollo cada seis años que incluye público. México gasta casi 6 por ciento de su PIB en una sección relativa al riesgo fiscal en su presenta- salud, aproximadamente 2.7 por ciento de su gasto ción presupuestaria anual,6 sin embargo, se requiere público. El gasto público y privado en salud tenderá un plan presupuestario más dinámico, estratégico gradualmente hacia el promedio de la OCDE, que y efectivo. Proyectar el gasto y los ingresos federa- es de 8.9 por ciento del PIB, en paralelo con la tran- les en la próxima década en el marco de múltiples sición demográfica y epidemiológica de México. Es escenarios ayudará a identificar y evaluar de forma muy probable que el gasto en salud pública sobrepase oportuna presiones presupuestarias en ciernes, lo que el gasto en salud privada, debido a la base reducida permitiría proponer medidas de mitigación y análisis y la expansión del Seguro Popular, un subsistema de de sus impactos presupuestarios. salud pública que no depende de aportaciones y que proporciona seguro de salud a personas sin seguro social.3 Los costos de transición de la reforma de pen- Opciones de política siones son más altos de lo estimado. No obstante que el cambio a un sistema de pensión con aportacio- nes definidas para la mayor parte de los trabajadores Adoptar una reforma tributaria que en el sector formal mejoró la sostenibilidad fiscal en mejore la recaudación de impuestos el largo plazo, el gasto público se incrementó, en la medida que las aportaciones de los trabajadores ya La recaudación de impuestos en México es baja, de no financian las pensiones otorgadas a los jubilados acuerdo con los estándares internacionales. Aun- Manejar los desafíos fiscales de mediano plazo actuales y de la generación en transición. Las transfe- que la recaudación de impuestos federales (13.8 por rencias del gobierno a las finanzas de los programas ciento)7 se encuentra muy por debajo del promedio de pensiones basados en aportaciones actuales se de la OCDE (19.2 por ciento), se encuentra por duplicaron al pasar de 1.2 por ciento del PIB en 1999 encima de las de Canadá, España y Estados Unidos. a 2.4 por ciento del PIB en 2010. Las transferencias Sin embargo, cuando se incluyen impuestos locales al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y aportaciones del seguro social, México cae hasta alcanzaron 1.2 por ciento del PIB en el periodo el último puesto entre sus homólogos de la OCDE 2009–2010, mucho antes de lo estimado. (figura 1). Y mientras las aportaciones al seguro social El alto nivel de informalidad laboral y su co- en México equivalen a 2.9 por ciento del PIB y la rrespondiente baja cobertura de aportaciones a las recaudación de impuestos de los gobiernos locales pensiones generan responsabilidades contingentes equivalen a 0.6 por ciento del PIB, los promedios significativas. Muchos mexicanos carecen de pen- para la OCDE son 8.6 por ciento y 6 por ciento, sión debido a que están empleados informalmente o respectivamente. El impuesto predial es un generador porque se desplazan entre empleo formal e informal, de ingresos tributarios importante para los gobiernos por lo que no pueden cubrir los requisitos mínimos locales en otros países, sin embargo, en México sólo de aportación pensionaria. La baja cobertura de apor- equivale a 0.2 por ciento del PIB. tación pensionaria ha liberado la demanda contenida Las características generales y tasas estatuta- de pensiones que no dependen de aportaciones, lo rias del sistema tributario de México se comparan cual se refleja en la reciente expansión del programa favorablemente con aquellas de otros países de 70 y Más hacia las zonas urbanas.4 Proporcionar una la OCDE.8 Sin embargo, una economía informal pensión básica en 2012 a personas de 70 años y más extendida y un sistema tributario complejo con que carecen de una pensión del IMSS o del Instituto lagunas jurídicas y excepciones hacen decrecer la agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 116 FIGURA 1. Comparación internacional FIGURA 2. Evolución de ingresos de ingresos públicos tributarios (% del PIB) 60 11 10.0 10.0 10 9.4 50 9.0 9.0 9.0 9.3 9 8.5 8.6 8.4 8.6 8.0 7.7 8.0 8.1 40 Promedio de la OCDE 34.8% 8 7.5 7.1 7.0 3.7 3.9 3.8 7 3.4 30 3.6 % del PIB 3.2 3.4 3.7 6 3.1 3.4 % del PIB 3.3 2.2 2.8 3.0 2.2 2.7 5 2.6 20 17.3 2.4 2.4 2.9 0.6 4 10 3 5.3 5.1 5.2 5.0 4.7 4.7 4.5 4.5 13.8 4.3 4.3 4.1 4.2 4.2 4.0 2 4.0 3.8 3.6 0 3.4 3.3 1 Noruega Suecia Dinamarca Austria Italia Bélgica Finlandia Hungría Luxemburgo Eslovenia Alemania Islandia Francia Rep. Checa RU Canadá Nueva Zelanda Israel España Suecia Grecia Rep. Eslovaca Irlanda Corea Turquia EE.UU. Chile México 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Aporta. a seguridad social Impuestos locales Otros Importaciones Impuesto al consumo Impuestos federales IVA Ingreso Fuente: OCDE 2011. Fuente: SHCP e INEGI recaudación de impuestos y la productividad de la tributarios. Son sustanciales los ingresos tributarios mayor parte de categorías de impuestos.9 Además, no percibidos debido a los gastos tributarios. Esto regímenes tributarios preferenciales para empre- no solamente reduce los ingresos tributarios sino sas y personas físicas, excepciones al impuesto al que facilita el incumplimiento a través de la evasión valor agregado (IVA) y múltiples tasas limitan la fiscal. Eliminar aquellos gastos incrementaría los in- recaudación, facilitan el incumplimiento y hacen gresos tributarios, simplificaría el sistema tributario, complicado el sistema tributario. Estas excepciones, reduciría la evasión fiscal y proporcionaría informa- deducciones y créditos (conocidos como gastos ción útil para las autoridades hacendarias. Los in- tributarios) generan pérdidas sustanciales de in- gresos que no se reciben debido a tasas impositivas Manejar los desafíos fiscales de mediano plazo gresos tributarios, tienen el mismo efecto sobre el diferenciales, excepciones fiscales y subsidios fiscales presupuesto que el gasto público (como subsidios) y se estima que ascendieron a casi 5.1 por ciento del alteran la equidad horizontal y vertical del sistema PIB en 2011. Hay creciente consenso internacional tributario. que tasas de IVA diferenciales en bienes y servicios Adoptar una reforma integral que simplifique el es una forma muy ineficaz de alcanzar los objetivos sistema tributario y amplíe la base tributaria puede de la distribución de los ingresos. Una transición impulsar sustancialmente los ingresos tributarios. a un sistema de base amplia con una tasa de IVA Las reformas recientes, incluido el incremento en el única ( la mejor opción de política) reduciría los IVA, la introducción de un impuesto empresarial a costos de cumplimiento y por ende incrementaría tasa única, un impuesto a los depósitos en efectivo y eficiencia e ingresos tributarios. Sin embargo, si en un incremento temporal al impuesto sobre la renta el corto plazo no es políticamente viable eliminar a personas morales10 no han impulsado suficiente- las excepciones al IVA y la tasa cero, inicialmente mente los ingresos tributarios (figura 2). Se requiere podría retenerse una excepción o tasa más baja sobre una estrategia de reforma más integral para cerrar el una canasta de productos básicos. No parece haber déficit fiscal proyectado y garantizar un suministro una justificación para reducir tasas del IVA en áreas sostenible de los servicios públicos. El gasto en segu- más amplias, de manera que las tasas cercanas al ro social y servicios sociales, que resulta crucial para el umbral deben incrementarse a la tasa estándar. La desarrollo de capital humano y liberar el crecimiento, eliminación del subsidio a la tortilla en los años de se ve restringido a causa de ingresos tributarios 1990 a favor de transferencia de efectivo a los nive- limitados. les de ingresos más bajos demuestra la posibilidad Reducir o eliminar gastos tributarios ampliaría de reformar beneficios tributarios políticamente la base tributaria e incrementaría los ingresos complicados. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 117 FIGURA 3. México no taspasa el fuerte incremento FIGURA 4. Los subsidios se han incrementado en los precios internacionales de la gasolina como resultado de los ajustes a los precios nacionales del combustible Precios de la gasolina México y EE.UU.* Subsidios a los energéticos como porcentaje del PIB 14 12 3.5 10 3 8 2.5 6 1.8 2 4 1.5 0.1 0.7 2 0.4 0.4 1 0 1.2 1.2 0.9 0.5 1 1 1 0.9 0.9 -2 0.1 0 0 0.22 0.1 0.2 -4 -0.5 -0.2 Ene-00 Jul-00 Ene-01 Jul-01 Ene-02 Jul-02 Ene-03 Jul-03 Ene-04 Jul-04 Ene-05 Jul-05 Ene-06 Jul-06 Ene-07 Jul-07 Ene-08 Jul-08 Ene-09 Jul-09 Ene-10 Jul-10 Ene-11 Jul-11 Ene-12 -0.6 -1 -1.5 -1.2 2002 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Diferencia MEX EE.UU. * Precio de la gasolina magna en México y precio convencional al menudeo Gas LP Electricidad Gasolina (IEPS) de la gasolina estándar en EE.UU.; en pesos/litro Fuente: Thomson Reuters Datastream Fuente: Scott 2011. Adoptar una reforma en los precios energía públicas— son prevalentes en la estructura de energéticos y medidas de de tasas para la electricidad de uso doméstico y estabilización presupuestaria agrícola, y están considerados entre los más grandes del mundo. Subsidiar el consumo de energía eléc- En México los subsidios a los energéticos son altos trica nacional promueve el desperdicio y desalienta y se han incrementado sustancialmente en los úl- la inversión en eficiencia energética. Y, no obstante timos años. Se considera que los precios nacionales ser un importador neto de gasolina, en el mercado de los energéticos, que establece la Secretaría de Ha- nacional México vende la gasolina a un precio mucho Manejar los desafíos fiscales de mediano plazo cienda y Crédito Público (SHCP), están subsidiados más bajo cuando se lo compara con otros países de la si su precio se encuentra por debajo de un precio de OCDE y América Latina (figuras 3 y 4). referencia que representa el costo de oportunidad El ajuste al precio del combustible en el mercado (para bienes comercializables, como el combustible) nacional no ha mantenido el paso con los incre- o representan el costo de producción (para bienes y mentos en los precios internacionales. Por muchos servicios no comercializables, como la electricidad). años, México siguió una política de ajuste mensual No hay una consignación presupuestaria específica, a los precios del combustible que hasta 2009 se co- más bien, los subsidios se muestran como ingresos rrespondió con la inflación esperada. Sin embargo, públicos bajos para el gobierno federal o para sus a la fecha el ajuste ha acelerado el paso para cerrar empresas de propiedad pública. la creciente brecha entre los precios nacionales y los Los subsidios a los energéticos también ocultan internacionales. La diferencia entre el precio de venta costos de los recursos, son ineficientes para aliviar al público y el precio de referencia (internacional) la pobreza y son altamente regresivos. Los subsidios está constituida por un impuesto al consumo variable para electricidad, gasolina, diesel y petróleo licuado que se hace negativo después del fuerte incremento fueron más de 1.5 por ciento del PIB en promedio en los precios del petróleo en los últimos años. Un anual a lo largo del periodo 2005–2009, de acuerdo impuesto negativo al consumo equivale a un subsidio con estimaciones gubernamentales. Los subsidios a la en la misma proporción. electricidad en México —aunque difíciles de cuanti- Las políticas del precio de los combustibles han ficar debido a que el costo de producción que se toma sido útiles para los propósitos de estabilización como referencia se basa en una tasa de rendimiento económica y fiscal en el pasado, sin embargo, en de capital que se establece administrativamente, que este momento hay mejores opciones. Resulta fácil podría incluir ineficiencias en las instalaciones de anticipar que los ajustes de precios mensuales evitan agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 118 el impacto que la volatilidad de los precios inter- y eliminar los topes de los fondos de estabilización. nacionales del petróleo y combustibles tienen en la Eliminar los topes creará un amortiguador fiscal más inflación en otros lados. Esto pudo haber sido im- efectivo contra sacudidas más grandes, al promover portante cuando las autoridades monetarias seguían ahorros mayores durante la fase de recuperación y batallando para reducir la inflación a niveles que periodos con precios del petróleo más altos. Además, estuvieran de acuerdo con la estabilidad económica mayores ahorros relacionados con los energéticos po- en general. Con la inflación en los rangos buscados drían ayudar a proteger futuras generaciones en lugar establecidos por las autoridades monetarias, podría de financiar el consumo público actual. La mejor ser que ya no se requiera de la supresión artificial de solución sería reformar los fondos de estabilización, la volatilidad de los precios del combustible, dado de manera que no sólo estabilicen y protejan el presu- el impacto moderado en la inflación en general y puesto y a la economía de la excesiva volatilidad sino las expectativas inflacionarias. De manera similar, el que también incrementen los ahorros para las futuras ajuste mensual a los precios del combustible ha mo- generaciones. Institucionalizar la cobertura de los derado el impacto de la volatilidad de los precios del precios del petróleo podría reducir las presiones para petróleo en las finanzas públicas. Precios del petróleo utilizar dichos fondos para otras necesidades, como más altos incrementan los ingresos por concepto de cubrir insuficiencias presupuestarias. exportaciones petroleras, aunque no llevan a ingresos Adoptar una regla de equilibrio estructural podría mayores por ventas nacionales. Al mismo tiempo, una ayudar a reducir la tendencia cíclica del gasto público caída repentina en los precios del petróleo e ingresos bajo la regla vigente. La obligación de definir un equi- petroleros no va acompañada de reducción en los librio nominal y límites a los fondos de reserva implica ingresos por ventas nacionales. incrementos y caídas del gasto público con fluctuaciones Eliminar los subsidios a los energéticos ayudará de ingreso atadas al crecimiento económico e ingresos a que México incremente sus ingresos, evite señales petroleros. Esto resulta en una correlación muy estrecha que distorsionen precios y alcance sus metas de mi- entre cambios en el gasto de un año a otro y cambios tigación de cambio climático. El ingreso adicional en ingresos tributarios no petroleros y petroleros. Una proveniente de la eliminación de los subsidios al uso regla de equilibrio estructural también disminuiría el de energía eléctrica en los hogares y la agricultura —a patrón de altas y bajas. Un presupuesto estructural la par de la adopción de un impuesto fijo al consumo permitiría una respuesta endógena ante cambios en en el combustible— puede utilizarse en parte para ingreso debidos al ciclo económico, al mismo tiempo Manejar los desafíos fiscales de mediano plazo mitigar el efecto que precios más altos en la energía que promoverían disciplina fiscal y sostenibilidad del tiene en los hogares de menores ingresos. Además, déficit y niveles de deuda. transferencias a los beneficiarios del Programa Opor- tunidades para compensar los precios más altos de la energía en 2008 podrían ser una herramienta de Mejorar el impacto distributivo mitigación eficiente. Debido a que reducir subsidios de la política fiscal a los combustibles en momentos de precios altos del petróleo podría ser políticamente difícil, una opción El sistema de beneficio tributario no mejora en temporal podría ser acelerar el mecanismo igualador mucho la equidad del ingreso cuando se lo com- de precio para la gasolina y el diesel, para alinearlos para con otros países de la OCDE. Siendo que los rápidamente con los precios internacionales. Una vez impuestos reducen la desigualdad del ingreso en la que se haya llegado a un impuesto al consumo de mayor parte de los países de la OCDE, en el caso de combustible definido, se debe dejar que los precios del México, su coeficiente de Gini desciende ligeramente combustible fluctúen de acuerdo con el movimiento al pasar de 0.515 previo a los impuestos a 0.509 des- internacional de los precios. pués de impuestos. Desciende un poco más, a 0.465 Un impuesto fijo al consumo de combustible in- cuando se incluye el gasto social focalizado. Sin em- crementará la sensibilidad de los ingresos públicos bargo, para un país promedio de la UE, el coeficiente a las fluctuaciones de los precios de los energéticos de Gini cae de 0.46 antes de impuestos y transferen- y, a su vez, la importancia de un mecanismo con- cias a 0.34 después de impuestos y transferencias, en sistente de estabilización. La estabilidad y transpa- gran medida debido a estas últimas.11 rencia presupuestarias se beneficiarán de la institu- La alta desigualdad en México se debe en parte cionalización de la cobertura del precio del petróleo a que la política fiscal no cumple con su función agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 119 FIGURA 5. Coeficiente de concentración para programas seleccionados, 2010 -0.6 -0.4 -0.2 0 0.2 0.4 0.6 Oportunidades -0.54 IMSS - Oportunidades -0.47 Adultos Mayores -0.39 Seguro Popular -0.35 Procampo -0.33 Salud SSA -0.32 70 y más -0.29 Programa Alimentario -0.29 Empleo Temporal -0.25 Subsidio Eléctrico Doméstico 0.19 Becas (excl. Oportunidades) 0.2 Salud IMSS 0.24 Subsidio GAS LP 0.25 Subsidio Empleo 0.29 Subsidio Gasolina 0.33 Saludud ISSSTE 0.47 Pensiones 0.49 Scott, John (2010) "Gasto Público para la Equidad: del Estado Truncado hacia el Estado de Bienestar Universal "Mexico Evalua Woking Paper Series, Mexico City. Fuente: Scott 2010. distributiva. Siendo que en general el impuesto las excepciones al IVA y la tasa cero son, en efecto, sobre la renta es progresivo, la alta informalidad y subsidios al consumo no focalizados. El monto del pobreza reduce la participación del impuesto sobre subsidio obtenido depende del gasto familiar en los la renta en la base tributaria en general.12 Impuestos productos subsidiados, que tiende a incrementar con fáciles de recaudar indirectamente, como el IVA, son el ingreso. Dedicar una participación grande del gas- ampliamente regresivos. Sin embargo, con el uso to público (incluidos gastos tributarios) a programas de tasas de IVA múltiples se puede alcanzar cierta con un coeficiente de concentración negativo (o uno progresividad, a pesar del escepticismo creciente positivo pero pequeño) ayudaría a hacer más progre- sobre su efectividad para conseguir objetivos de re- sivo el sistema de beneficios tributarios.13 Manejar los desafíos fiscales de mediano plazo distribución (véase anexo 1 para una discusión sobre La incidencia distributiva de intervenciones progresividad). fiscales individuales debe ser de menor preocupa- A pesar de una mejor focalización en el gasto ción frente a la incidencia distributiva general del social, algunos programas en México benefician sistema de beneficios tributarios. La pérdida de desproporcionadamente a los deciles de población poder adquisitivo generado por altos niveles de re- con mayores ingresos y empeoran la desigualdad. caudación de impuestos y la eliminación de subsidios Algunos programas son muy progresivos, en la medi- a los energéticos debe ser evaluada en paralelo con da que las transferencias públicas per cápita caen para un incremento en la capacidad de gasto público para los niveles de ingresos más altos (como lo muestra programas de gasto más focalizado. Eliminar subsi- un coeficiente de concentración negativo). Otros lo dios y regímenes tributarios preferenciales junto con son en menor medida, en tanto que se incrementan la aplicación de mecanismos de compensación para las transferencias per cápita para los niveles de in- las familias de ingresos más bajos, pueden llevar a un gresos más altos (como lo muestra el coeficiente de beneficio neto en la función redistributiva del ingreso concentración positivo, véase figura 5). Si el coefi- del sistema de beneficios tributarios. Se requiere de ciente de concentración se encuentra por debajo del una estrategia de comunicación para la reforma fiscal coeficiente de Gini de ingresos en el mercado, estas que permita mostrar los costos y los beneficios de las transferencias son apenas moderadamente redistri- opciones de política sugeridas y construir consenso butivas. Al igual que los subsidios a los energéticos, político. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 120 Matriz de opciones de reforma política de corto y mediano plazo* �rea de reforma Opciones de corto plazo Opciones de mediano plazo Reforma fiscal · Aplicar una reforma que mejore la recaudación de impuestos y amplíe la base tributaria, simplifique la declaración de impuestos, Reforma tributaria reduzca los gastos tributarios y elimine los regímenes especiales y tasas preferenciales. (RJ) · Acelerar el ajuste de precios en la venta · Adoptar un impuesto fijo al nacional de combustibles, para alinearlos consumo en la venta nacional de Reforma de precios de energéticos con los precios internacionales (RJ). combustibles y permitir que los · Reducir subsidios a electricidad para precios fluctúen con el movimiento uso doméstico y agrícola (RJ). de los precios internacionales (RJ) · Programas compensatorios: para las familias Medidas para mejorar los impactos · Reforzar capacidad para estimar de ingresos más bajos que se vean afectadas redistributivos de las reformas índice general de distribución del negativamente por la reforma tributaria tributaria y energética sistema de beneficios tributarios (RA). y la de precios en energéticos (RJ). · Institucionalizar la cobertura de los Medidas de estabilización · Adoptar una regla de precios del petróleo y eliminar topes presupuestaria equilibrio estructural (RJ). en los fondos de estabilización (RJ). ·Preparar proyecciones presupuestarias ·Mantener y publicar anualmente Medición mejorada de tendencias de de mediano y largo plazos y analizar proyecciones presupuestarias de Manejar los desafíos fiscales de mediano plazo ingresos y gastos en el mediano plazo las opciones de reforma fiscal (RA). mediano y largo plazos. (RA). * RJ= reforma jurídica; RA= reforma administrativa. Clasificación preliminar. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 121 CUADRO 1. Política fiscal y redistribución del ingreso: progresividad absoluta vs progresividad relativa 1 Transferencia: progresiva en términos absolutos Proporción acumulada de bene cios, impuestos o ingreso línea de 45 grados; transferencia: neutral en términos absolutos impuesto: límite superior de regresivo transferencia: progresiva en términos relativos; impuesto regresivo transferencia regresiva; impuesto progresivo curva de Lorenz de ingreso de mercado; transferencia o impuesto: neutral en términos relativos 0 0 1 Proporción acumulada de población (ordenada por ingresos de mercado) Analizar el impacto distributivo que un impuesto o beneficio tiene sobre el ingreso per cápita es esencial para compa- rar opciones de política. Si el objetivo de un gobierno es mejorar la distribución del ingreso (bajar desigualdad y pobreza), debe asignar la mayor participación del gasto a programas que son progresivos en términos absolutos. Las transferencias son progresivas en términos absolutos cuando su valor per cápita declina con los ingresos en el mercado. En la gráfica mostrada arriba, las transferencias progresivas absolutas son aquellas que se encuentran por encima de la Manejar los desafíos fiscales de mediano plazo línea en 45 grados de equidad perfecta. Los programas de transferencias de efectivo, como Oportunidades, son progresivos en tér- minos absolutos, en tanto que los pobres reciben más transferencias en comparación con los no pobres en términos absolutos. Las transferencias son regresivas en términos absolutos pero progresivas en términos relativos cuando su valor per cápita se incrementa con los ingresos en el mercado, mientras que su valor relativo con respecto a los ingresos en el mercado declina. Ejemplos de estas transferencias, para las cuales el coeficiente de concentración es positivo pero menor en comparación con el coeficiente de Gini de ingresos en el mercado (reflejado en la gráfica por una curva entre la curva de Lorenz de ingresos en el mercado y la línea en 45 grados), son las excepciones al impuesto al valor agregado (IVA) y la tasa cero en alimentos y los subsidios a los energéticos, así como el gasto público en educación superior. Se dice que los impuestos son progresivos y las transferencias regresivas en términos absolutos y en términos relativos cuando su valor relativo sube con respecto a los ingresos en el mercado. En este caso, la línea que refleja la distribución del impuesto o la transferencia se encuentra por debajo de la curva de Lorenz de ingresos en el mercado (y el coeficiente de concentra- ción es más alto que el coeficiente de Gini de ingresos en el mercado.) Fuente: Lustig et al., 2011 agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 122 Notas 1 Este monto refleja los ingresos presupuestarios del sector público, incluyendo los ingresos que generan las empresas públicas en energía y seguridad social. 2 FMI, 2011, 2011 Article IV Consultation, p. 32. 3 El Seguro Popular fue introducido en 2001 como un programa de seguro de salud para familias de bajos ingresos que carecían de cobertura del seguro social. En 2012, el gobierno afirmó la plena cobertura de la población sin seguro social. 4 A la ampliación del programa 70 y Más también siguió la creación de sistemas universales de pensión en varias entidades federativas y el Distrito Federal. 5 Suponiendo 3.6 millones de personas de 70 años y mayores de esa edad sin una pensión, y una pensión básica de 500 pesos mensuales. 6 Véase Criterios Generales de Política Económica (2012). 7 Para comparar la base tributaria de México con la de otros países la OCDE incluye transferencias de PEMEX al gobierno federal, ya que si la petrolera fuera una empresa privada tendría que pagar el equivalente en regalías. 8 Sin embargo, las tasas fiscales se inclinan hacia el extremo bajo del espectro internacional. 9 El Servicio de Administración Tributaria de México estima que aproximadamente 77 por ciento de los ingresos tributarios que se debe sobre el ingreso no asalariado no se paga y que la evasión del IVA llega a 35 por ciento. 10 La tasa marginal individual máxima fue incrementada temporalmente al pasar de 28 por ciento en 2010 a 30 por ciento en 2012, aunque descendió a 29 por ciento en 2013. 11 OCDE, 2011. Economic Surveys: Mexico 12 Los dos deciles con mayores ingresos pagan casi 80 por ciento del impuesto sobre la renta y, como resultado de un crédito al trabajo, los tres deciles de menores ingresos pagan un impuesto sobre la renta negativo en promedio. 13 Birdsall, Lustig y McLeod 2011. Manejar los desafíos fiscales de mediano plazo Referencias Birdsall, N., N. Lustig y D. McLeod. 2011. “Declining Inequality in Latin America: Some Economic, Some Politics�. CGD Working Paper 251. Center for Global Development: Washington, D.C. FMI. 2011, Mexico 2011 Article IV Consultation Selected Issues, IMF Country Report No. 11/249, Washington, D.C. Lustig, N., C. Pessino, G.G. Molina, W. Jiménez, V. Paz, E. Yáñez, C. Pereira y S. Higgins. 2011. “Fiscal Policy and Income Redis- tribution in Latin America: Challenging the Conventional Wisdom�. Economics Working Paper 1124. Tulane University, New Orleans, LA. OCDE. 2011. Economic Surveys: Mexico, París. OCDE. 2011. Revenue Statistics 1965-2010, París. Scott, J. 2010. “Gasto público para la equidad: del Estado excluyente hacia un Estado de bienestar universal�. Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), México. Scott, J. 2011. “¿Quién se beneficia de los subsidios energéticos en México?�. Centro de Investigación y Docencia Económi- cas (CIDE) y Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, México. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 2012. Criterios Generales de Política Económica. México. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 123 agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 125 Reforzar el ingreso y el gasto público para mejorar el suministro de servicios Resumen ejecutivo Mensaje 1. El suministro de servicios públicos se ve entorpecido por la baja recaudación de impuestos y por un gasto ineficiente en los ámbitos federal, es- tatal y municipal. En lo que corresponde al ingreso, mejorar el suministro de servicios públicos requiere mejorar la administración tributaria y los marcos de incentivos, especialmente en los gobiernos subnacionales. Mensaje 2. En cuanto al gasto, México requiere me- jorar el desempeño del sector público y la calidad del gasto. México se ha rezagado de sus homólogos de la OCDE en lo que se refiere a manejo de funciones esenciales en el ciclo presupuestario, esto es, desde la planeación a la ejecución y evaluación. Bajo un nuevo marco legal que tiene la intención de incrementar la eficiencia en el gasto, México ha hecho un progreso considerable en mejorar la calidad del gasto y en el proceso de toma de decisiones con respecto a la formulación y reasignación presupuestal. Mensaje 3. México requiere reforzar sus sistemas de gestión del sector público, terminar la armonización contable, poner en marcha un proceso de presupuesto basado en el desempeño, consolidar la aplicación de un nuevos sistema financiero y fortalecer el sistema federal de adquisiciones. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 126 Objetivos Para alcanzar mayor crecimiento y reducir la pobreza y desigualdad, México requiere mejorar el suministro de servicios públicos. México es un país de ingreso mediano que mantiene niveles altos de pobreza (46.2 por ciento de su población) y desigualdad (el coeficiente de Gini del ingreso disponible actual es cercano a 0.50). Ha mante- nido la estabilidad macroeconómica durante los últimos 15 años, una condición necesaria pero no suficiente para el crecimiento y reducción de la pobreza. Para acelerar el crecimiento y reducir la pobreza, se requiere desarrollar la capacidad de las instituciones de su sector público para recabar ingreso y ejecutar de manera efectiva y eficiente los programas públicos. Para mejorar el suministro de los servicios del sector público, México tiene que asegurar suficientes recur- sos financieros y humanos con respecto a las necesidades de la población, y una gestión efectiva y eficiente de los programas de gasto para responder a dichas necesidades; dos prerrequisitos básicos para un sector público eficiente. El suministro de servicios públicos en México lo entorpece una baja recaudación de impuestos e ineficiencias en el gasto en los tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal. Principales retos La confianza que los mexicanos tienen en el Estado se encuentra entre las más bajas de América Latina (figura 1). Factores que contribuyen a ello es la falta de consistencia en la calidad de los programas del gasto público y las bajas tasas de recaudación de impuestos, que reflejan la decepción que los contribuyentes sienten en relación con el uso de sus impuestos. Así también, mejorar la calidad de los programas de gasto público debería mejorar gradualmente la confiabilidad del Estado. FIGURA 1. Confianza de los ciudadanos hacia el Estado, 2011 70% 62% 62% 60% 52% 51% 51% 48% 50% 40% 40% 39% 37% 37% 36% 36% 34% 34% 40% 31% 29% 25% 30% 18% 20% 10% 0% Uruguay Ecuador Panamá Venezuela El Salvador Argentina Costa Rica ALC Brasil Paraguay Bolivia Colombia Nicaragua Chile Perú México Honduras Rep. Dominicana Guatemala Fuente: Latinobarómetro 2011 agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 127 FIGURA 2. Ingresos tributarios totales FIGURA 3. Ingresos tributarios para países como porcentaje del PIB, 2010 de América Latina seleccionados, 2010 30 Dinamarca 48 25 Alemania 36 20 Promedio OCDE 34 España 32 15 EE.UU. 25 10 Chile 21 5 México 18 0 Total de ingresos Impuestos Impuestos 0 10 20 30 40 50 60 tributarios directos indirectos Argentina Brasil Chile Reforzar el ingreso y el gasto público para mejorar el suministro de servicios Colombia México Fuente: OECD datos provisionales (2010). http://stats.oecd.org/ Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (2010). Gestión del ingreso administración tributaria ha sido una de las priorida- des de política importantes, sin embargo, debilidades La recaudación de impuestos en México es baja en la política tributaria (como el alcance y la cantidad de acuerdo con estándares de la Organización de excepciones tributarias) limitan su efectividad. En para la Cooperación y el Desarrollo Económicos los últimos años, el país ha modernizado su admi- (OCDE). México tiene una de las tasas de recau- nistración tributaria, incluyendo el uso intensivo de dación de impuestos más bajas en el mundo. La las tecnologías de información, como declaración de participación de su recaudación de impuestos en el impuestos vía internet y mecanismos de pago por esa PIB es una de las más bajas en la OCDE (figura 2).1 misma vía. Ha habido una reducción sustancial en la Y su participación de ingresos tributarios (incluyen- comisión de fraude con impuesto al valor agregado do ingresos petroleros) a penas estuvo un poco por (IVA). Y, como parte de la estrategia gubernamental encima de la mitad del promedio de la OCDE en para incrementar los ingresos no petroleros, se reali- 2010 (18 por ciento del PIB, comparado contra 33 zaron cambios en el código fiscal en 2009 para me- por ciento). jorar la administración tributaria y el cumplimiento. La recaudación de impuestos de México también El problema de la baja recaudación de impuestos es baja en relación con los estándares de América es particularmente agudo en el ámbito local, en la Latina. Puede afirmarse que comparar la recaudación medida que muchos gobiernos subnacionales care- de impuestos en México con las economías de los cen de incentivos y de capacidad administrativa. En países de la OCDE es injusto debido a la brecha de el ámbito local, mejorar la recaudación de impuestos ingresos entre México y aquellos países, sin embar- enfrenta desafíos adicionales. Primero, muchos mu- go, al compararlo con los ingresos tributarios de los nicipios pequeños y medianos adolecen de capacidad países de América Latina (extraídos de la Comisión institucional y administrativa, y los equipos encarga- Económica para América Latina y el Caribe, que dos de recabar impuestos carecen de las herramientas, mide las tasas de recaudación de impuestos con mayor capacitación y sistemas para aplicar acciones correcti- precisión que los datos de la OCDE) arroja resultados vas con respecto a funciones de administración tribu- sorprendentes: México tiene la proporción impuestos- taria esenciales (recaudación de ingresos tributarios, PIB más baja y está muy por debajo de otros países cumplimiento y auditorías). Segundo, las entidades de América Latina en la recaudación de ingresos federativas dependen de transferencias federales para tributarios tanto directos como indirectos (figura 3). la mayoría de sus ingresos (figura 4), de manera que En años recientes México ha hecho avances tienen pocos incentivos para enfocarse en una mejor sustanciales en administración tributaria. La recaudación de impuestos. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 128 FIGURA 4. Ingresos propios por entidad federativa como participación del total, 2010 (porcentaje) 60 50 40 30 20 10 Tabasco Guerrero Chiapas Zacatecas Colima Oaxaca Aguascalientes Hidalgo Morelos Querétaro Durango Yucatán Sinaloa Michoacán Puebla Guanajuato Nayarit Tlaxcala Coahuila Tamaulipas Veracruz Baja California Sur Jalisco Baja California Sonora México Campeche Chihuahua Nuevo León Quintana Roo Distrito Federal San Luis Potosí Reforzar el ingreso y el gasto público para mejorar el suministro de servicios Fuente: Secretaría de hacienda y crédito Público [2010] (SHCP) La baja recaudación de impuestos en el ámbito un conjunto amplio de indicadores de desempeño y subnacional incrementa la volatilidad de las fi- mejores bases de datos con información, así como nanzas subnacionales en el marco del federalismo llevar a cabo procesos de reingeniería de procesos fiscal de México.2 Durante la reciente desaceleración de las administraciones estatales, particularmente económica y caída en los precios del petróleo, las en lo que se refiere a impuesto predial e impuesto finanzas públicas federales estuvieron parcialmente sobre la nómina. Asimismo, es crucial la consisten- protegidas de las sacudidas externas gracias a la cia en técnicas de valuación de la propiedad, apoyo estrategia de gestión de riesgos fiscales del gobierno para el manejo catastral y mejorar la coordinación (principalmente mediante el programa de cobertura interinstitucional para la administración del im- de los precios del petróleo). Sin embargo, el monto puesto predial (incluyendo el registro público de la de los ingresos federales que se compartieron con los propiedad, notarías públicas y licencias de construc- gobiernos de las entidades federativas y municipios ción). Además de promover mejor capacidad para la se desplomó dramáticamente. De manera que las en- administración tributaria, el gobierno federal puede tidades federativas enfrentaron mayor riesgo externo promover iniciativas para recaudación de impuestos en comparación con el gobierno federal, y las finanzas y reducir transferencias discrecionales. Se requiere de públicas subnacionales resintieron un golpe severo. incentivos más fuertes para las entidades federativas, Los gobiernos subnacionales requieren incen- por ejemplo, avanzando sobre aquella que introdujo tivos y asistencia para mejorar su administración el Servicio de Administración Tributaria en el marco tributaria para incrementar ingresos propios. Las del Régimen de los Pequeños Contribuyentes (para funciones de administración tributaria en el ámbito más detalles sobre la propuesta de incrementar subnacional en general son débiles, con poca capaci- ingresos tributarios federales y subnacionales véase dad institucional y recaudación inadecuada, lo mismo México Nota de Política 9 y 10). que procesos deficientes para obligar el cumplimiento. �reas esenciales requieren de fortalecimiento, como la transición de sistemas de recaudación de impuestos Gestión del gasto manuales a electrónicos, avanzar hacia un registro tributario único, reforzar la recaudación de impuestos México requiere mejorar el desempeño del sector mediante una taxonomía más eficiente de casos y público y la calidad del gasto. La gestión presu- temas, mejorar capacidad de auditoría tributaria y de puestaria y financiera que cubre funciones esenciales recursos humanos dedicados a la auditoria tributaria, en el ciclo presupuestario que va de la planeación a instrumentar sistemas de gestión de información con la ejecución y evaluación, tradicionalmente se ha agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 129 centrado en el proceso de cumplimiento y control Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la de insumos. Estas funciones y sistemas requieren de Federación, que regula y refuerza la supervisión de mejora para que proporcionen a los administradores la cuenta pública e incluye auditorias de desempeño, del sector público y los responsables de la toma de recientemente definidas como parte de la función decisiones información oportuna y de alta calidad de supervisión, y la Ley General de Contabilidad sobre insumos y productos financieros, lo mismo Gubernamental (LGCG), aprobada en diciembre de que sobre resultados de los proyectos y programas 2008, que dicta las reglas que subyacen a la contabi- públicos. Estos desafíos requieren de tomar medidas lidad pública e información financiera con la pers- en varios frentes: instrumentar una armonización pectiva de armonizar todos los niveles de gobierno e de estándares de contabilidad modernos y políticas instituciones públicas descentralizadas. presupuestarias basadas en el desempeño, recurriendo Se han tomado varias medidas para institucio- más intensivamente a tecnologías de la información nalizar este marco legal. Medidas cruciales incluyen para la gestión del sector público (e-gobierno), integración de la SED, incluyendo el desarrollo de incrementando los estándares de procesos adminis- metodologías, directrices y procedimientos para su trativos y adquisiciones, y fortaleciendo la capacidad aplicación (2008); instrumentación de programas de los gobiernos federal, estatales y municipales para presupuestarios y su alineación con indicadores de Reforzar el ingreso y el gasto público para mejorar el suministro de servicios proveer bienes y servicios públicos de alta calidad de desempeño (2008-2011); integración de información manera oportuna. Un sistema de gestión financiera de desempeño con presupuestación que informe las moderno y estándares de contabilidad armonizados decisiones sobre programas y actividades (presu- permitirán una gestión financiera apropiada, defini- puesto 2011), y el diseño de la Unidad de Evalua- ción de costos, ejecución, control y transparencia de ción y Transparencia Tributaria en la Secretaría de programas públicos federales, estatales y municipales, Hacienda y Crédito Público (2011) y un Sistema incremento de rendición de cuentas ante el público de Evaluación de Desempeño y Transparencia Tri- y el Congreso, y contribuir a un gobierno abierto. butaria (2011). En este marco legal la Secretaría de Información sobre el desempeño de los programas la Función Pública (SFP) lleva a cabo el Programa públicos y políticas permitirían al gobierno medir el Especial de Mejora de la Gestión en la Administra- avance hacia sus metas y dejarían ver qué programas ción Pública Federal (PMG, 2008-2012). Asimismo, públicos están operando y cuáles no, al mismo tiempo ha sido crucial la consolidación del Consejo Nacional que darían a los responsables de tomar decisiones de de Evaluación de la Política de Desarrollo Social información sobre el desempeño de oficinas, agencias (CONEVAL), el desarrollo de un programa de eva- y programas. luación para las transferencias federales (Ramo 33) Aun cuando México ha desarrollado un nuevo a los gobiernos subnacionales (2011) y el desarrollo marco legal para incrementar la eficiencia del gas- de principios básicos para la aplicación de la agenda to, el país sigue rezagado con respecto a sus homó- del presupuesto basado en el desempeño en el ámbito logos de la OCDE en lo que se refiere a funciones subnacional. Se espera que de poner en marcha todas esenciales de la gestión presupuestaria. Entre los estas reformas en los tres órdenes de gobierno se desafíos que permanecen se encuentran reforzar mejore el desempeño del sector público, mejore la ca- el manejo de efectivo y armonizar la información lidad del gasto, se incremente la rendición de cuentas presupuestaria sobre gastos públicos, ingresos, deuda en el sector público, y mejore la disciplina fiscal y la y responsabilidades contingentes tanto en los órdenes sostenibilidad. Al vincular las finanzas públicas y las federal como estatal. El Sistema de Evaluación del medidas a la presupuestación basada en resultados, Desempeño (SED), anclado en un nuevo marco las reformas deben ayudar a alcanzar las metas de legal que afecta a los tres órdenes de gobierno, define política pública anunciadas. Simplificar los procedi- nuevas políticas de gestión basada en resultados y mientos de ejecución del gasto y la presupuestación, presupuesto basado en resultados. El nuevo marco así como de los procesos de adquisiciones, deben, a legal incluye la Reforma Fiscal de 2007, que detalla el su vez, contribuir a programas más efectivos y mejor marco del SED; la Reforma Constitucional de 2008 suministro de servicios. Poner en marcha el presu- sobre Gasto, que requiere que todos los niveles de puesto basado en desempeño requiere un cambio gobierno adopten el criterio de presupuesto basado cultural que implica un estilo muy distinto de gestión en resultados, evaluación del desempeño y presu- presupuestal, particularmente en un sistema federal puestación multianual para proyectos de inversión; la con estados soberanos. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 130 México ha fortalecido su disciplina presupues- La reforma del sistema de desempeño y evalua- taria mejorando su gestión presupuestaria a lo ción de presupuesto3 encabezado por la Secretaría largo del ciclo presupuestario, desde la planea- de Hacienda y Crédito Público (SHCP) ha avan- ción y ejecución a la auditoria y evaluación. Al zado en una orientación basada en resultados y nuevo marco legal han seguido medidas específicas desempeño para el proceso de presupuestación. y la adopción de reformas de política que están en Para incorporar las dimensiones de resultados y de sintonía con las mejores prácticas internacionales: desempeño a la asignación de recursos, el nuevo el modelo conceptual del sistema de manejo de sistema utiliza indicadores de desempeño para los información financiera (Sistema Integral de Admi- programas del sector público, junto con evaluación nistración Financiera Federal o SIDAFF), aprobado sistemática de las políticas y programas del sector por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en público. La SHCP ha desarrollado directrices con julio de 2009, comenzó a ser aplicado en 2012; el instrumentos enmarcados en una lógica estandariza- Plan General de Cuentas, aprobado por esa misma da, para que las dependencias del gobierno federal los Secretaría en septiembre de 2010; el Manual General utilicen en la formulación de sus planes estratégicos. de Contabilidad Gubernamental, aprobado en no- Se desarrollaron indicadores de desempeño para viembre de 2010; el Manual de Contabilidad Guber- cada programa y recientemente la SHCP también Reforzar el ingreso y el gasto público para mejorar el suministro de servicios namental para el Poder Ejecutivo y las reformas para desarrolló una metodología elaborada para sinteti- la instrumentación de la Cuenta Única de Tesorería. zar, asignar prioridades y supervisar los programas Con estas reformas, y la reforma fiscal y la de gasto, del gobierno federal utilizando información sobre se espera que la gestión presupuestaria se convierta en resultados y desempeño. Se han ajustado y aplicado una política y herramienta y que el SIDAFF pueda las clasificaciones presupuestarias utilizadas para generar informes en tiempo real, fortaleciendo así el asignación de presupuesto, con el propósito de facili- control presupuestario, la rendición de cuentas y la tar el seguimiento efectivo de los programas públicos transparencia. y rendición de cuentas de los mismos, permitiendo En 2009, la Secretaría de la Función Pública deliberaciones presupuestarias efectivas basadas en creó la Unidad de Evaluación de la Gestión y el resultados (aunque la aplicación de la clasificación Desempeño Gubernamental para guiar y encabe- programática sigue siendo una materia pendiente). zar sus esfuerzos de eficiencia interna. El PMG se Consolidar el presupuesto basado en el desempeño está aplicando en todo el gobierno federal. En efecto, en los ámbitos federal y estatal depende de la con- en 2010 aprobó nueve normas estandarizando proce- solidación del SIDAFF un sistema equivalente de dimientos internos de la administración pública que gestión financiera estatal, que completa la agenda de todas las dependencias del gobierno federal tienen armonización, mejorar la calidad de la información que aplicar para auditorías, adquisiciones, control, sobre desempeño, institucionaliza la función de la gestión financiera, recursos humanos, gestión de evaluación y trabaja con los diversos Secretarios activos, tecnologías de la información, transparencia para consolidar la cultura del desempeño, utilizar las y rendición de cuentas. Esta reforma elimina 3,549 nuevas herramientas y aplicar los nuevos procesos, y normas en la administración federal. El PMG ampliar las capacidades para ponerlos en práctica. también mejorará la eficiencia en la gestión del El Secretario de Hacienda recientemente sector público al simplificar y estandarizar normas y estableció una función especializada para una eva- procedimientos externos para el caso de 10 servicios luación integral de políticas y programas del go- públicos básicos. El PMG, aunque ha tenido cierto bierno federal seleccionados. Con base en un plan impacto y ha podido movilizar recursos, no se ha de evaluación anual, las comisiones de evaluación consolidado como una herramienta transversal que dependientes de la SHCP analizan los programas permita una mejor gestión interinstitucional del públicos, particularmente los siguientes aspectos: sector público. Varias reformas transversales funda- conceptualización, enfoque técnico y diseño, eficien- mentales del sector público (que no se abordan en cia y eficacia en su aplicación, logro de los objetivos esta nota) siguen pendientes; por ejemplo, servicio buscados e impacto. La evaluación destaca aspectos civil de carrera y simplificación normativa. En los positivos de cada programa y señala deficiencias y próximos años, los gobiernos requieren consolidar los áreas que pueden mejorarse. Se han completado esfuerzos del PMG o considerar otra estrategia de varias evaluaciones y los resultados han comenzado instrumentación. a alimentar la asignación de recursos a través del agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 131 proceso de presupuestación. Las evaluaciones tam- integrar funciones torales de la gestión de las finanzas bién han servido como una base para crear capacidad públicas en el marco de la SHCP, SIDAFF ayuda a y cultura de evaluación en el gobierno federal. Ahora simplificar y armonizar actividades en el gobierno el desafío será aclarar el proceso de generación y uso federal, subrayando funciones administrativas. de las evaluaciones. A la fecha, la legislación establece Culminar con el programa de armonización competencias para que tres instituciones generen contable seguirá siendo un desafío para la siguiente evaluaciones —el CONEVAL, la SFP y la SHCP—, administración. Esta tarea, no simplemente técnica, lo cual podría generar conflicto en el ámbito de las requerirá un sólido liderazgo político para asegurar competencias e incertidumbre en cuanto a quién hace que los cambios contables y presentación de informes qué (aparte de la regla general de que el CONEVAL se pongan en práctica como base para una gestión se enfoca en los programas sociales). Finalmente, es eficiente de recursos en el sector público. En el ámbi- esencial institucionalizar la función de la evaluación to subnacional, la SHCP ha desarrollado directrices para hacer avanzar la reforma y consolidarla. para la armonización contable; brindar apoyo a los México también ha hecho un avance sustancial 1,200 municipios más pequeños y menos desarro- en transparencia fiscal. Después de una amplia con- llados del país debe seguir siendo una prioridad. En sulta y proceso de participación que involucra a las asociación con el consejo nacional de tecnología y Reforzar el ingreso y el gasto público para mejorar el suministro de servicios organizaciones no gubernamentales especializadas y con el complemento de un programa ambicioso de expertos, y en colaboración con la entidad normativa desarrollo de capacidades, la SHCP tiene que hacer para el acceso a la información (Instituto Federal de más para desarrollar nuevas soluciones basadas en la Acceso a la Información y Protección de Datos), la red para modernizar, armonizar y consolidar infor- SHCP lanzó un portal de transparencia fiscal para mación financiera municipal utilizando una platafor- detallar información referente a la asignación y uso ma común. Finalmente, dicha Secretaría tiene que de los recursos del gobierno federal. El portal in- preparar directrices para entidades descentralizadas y cluye una aplicación de uso sencillo para el usuario empresas públicas en el ámbito federal y desarrollar (presupuesto ciudadano) que facilita el acceso a la el modelo consolidado e instrumentos asociados para información presupuestaria y describe el proceso de una integración automática y consolidación de las presupuestación de una manera muy accesible. La cuentas públicas en todos los órdenes del gobierno, iniciativa ha sido exitosa, pero si ha de contribuir y elaboración de informes de contabilidad consolida- a mejorar la confianza que la ciudadanía tiene en dos para todo el sector público, siguiendo las mejores el gobierno, tiene que ser consolidada, mejorada prácticas internacionales. y vincularla explícitamente al plan de acción para Mejorar la eficiencia en el suministro de bienes un gobierno abierto. En el ámbito de las entidades y servicios públicos requiere seguir con la reforma federativas, el avance no ha sido consistente; la armo- del sistema de adquisiciones iniciado en 2009. El nización contable será un requisito de mayor avance. sistema de adquisiciones de México tiene un impacto Como parte de una estrategia ambiciosa de enorme en la economía del país: las adquisiciones modernización de la gestión financiera del sector públicas equivalen a 40 por ciento del presupuesto público, el gobierno ha comenzado a armonizar las federal y cerca de 10 por ciento del PIB, y los ahorros cuentas públicas y las prácticas de contabilidad de estimados de una adquisición eficaz son sustanciales.4 los gobiernos federal y estatales. Debido a que la Hasta muy recientemente, el sistema de adquisicio- gestión basada en resultados requiere mecanismos de nes estaba sobre regulado, centrado fuertemente en contabilidad, presentación de informes e información la función administrativa y basada principalmente consolidada, se está en el proceso de modernización y en normatividad jurídica. El sistema electrónico de armonización de los sistemas contables. En el ámbito adquisiciones había quedado obsoleto para 2009, federal, la SHCP ha desarrollado un nuevo modelo incapaz de mejorar la transparencia, generar compe- conceptual para integrar funciones torales de la ges- tencia o simplificar procesos. Además, el personal de tión de las finanzas públicas (presupuestación, manejo adquisiciones carecía tanto de conocimiento como de de tesorería y contabilidad) y procesos administrativos profesionalismo. Esfuerzos recientes han resultado relacionados (recursos humanos, adquisiciones, uso y en ahorros para el gobierno y han mejorado el sumi- mantenimiento de activos y materiales, y provisión nistro de trabajos, bienes y servicios, no obstante, se de servicios) como base del SIDAFF. Además de requiere seguir mejorando. Los principales desafíos proporcionar un marco común e instrumentos para son consolidar el sistema actual y enfocarse en más agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 132 áreas. De especial importancia es seguir subrayando frentes importantes de su agenda de modernización los resultados del desempeño. Debido a que se sabe del sector público: armonización de la contabilidad que son altos los riesgos de desperdicio y corrupción en los ámbitos federal y estatal, introduciendo el en los sistemas de adquisiciones, la reforma de ad- presupuesto basado en el desempeño, aplicando el quisiciones y supervisión pueden rendir resultados SIDAFF y la cuenta única de la tesorería, además sustanciales para la economía y la sociedad. de avanzar sobre la base del éxito de la reforma de México busca alinear de manera más estrecha su adquisiciones en el gobierno central y unidades de sistema de adquisiciones públicas con la política de suministro de sector para reforzar funciones torales gastos, para generar valor para el dinero, asegurar del sector público. Sin embargo, se necesitan tomar transparencia y eficiencia, y mejorar la calidad de más medidas para fortalecer dichas funciones, parti- los trabajos, bienes y servicios suministrados. A lo cularmente en el ámbito subnacional. Como muestra largo del periodo 2009-2011, cambios operativos y la experiencia en otros países, establecer un sistema modificaciones al marco legal y normativo han res- basado en el desempeño requiere un cambio cultural, pondido a varias debilidades. Entre las reformas más con un nuevo estilo de gestión basado en iniciativas importantes se encuentra la introducción de marcos de desempeño, delegación de la gestión y enfocándo- de acuerdos y revertir mecanismos de subasta, asig- se en insumos, producto y resultados. Reforzar el ingreso y el gasto público para mejorar el suministro de servicios nándole un papel más integral al sistema de gestión En cuanto a adquisiciones, los marcos legal, electrónica de adquisiciones, Compranet (incluyendo institucional y operativo deben permanecer diná- la posibilidad de puja electrónica), respondiendo micos y sensibles a los desafíos de los mercados, alguno de los procedimientos de licitación abierta, en la medida en que surgen nuevas tecnologías y y establecer un proceso de conciliación no judicial. formas de hacer negocios en México y otras partes. Reduciendo la reserva que se aplica a la información La transformación del sistema de adquisiciones se y mejorando la gestión de las operaciones del sector ha enfocado estratégicamente en aspectos jurídicos, público, se espera que estas reformas mejoren el su- institucionales y operativos, todos ellos esenciales. ministro de servicios públicos. Reformas jurídicas incluyeron modificación de la ley de asignaciones (2009) y sus reglamentos se- cundarios (2010-2011), y la eliminación de mucha normatividad interna. Cambios institucionales y Opciones de política operativos fortalecieron el papel que desempeña la Secretaría de la Función Pública, así como sus capacidades, con el desarrollo de una Unidad de En relación con los ingresos, los gobiernos en las Políticas de Contrataciones,5 participación mejorada entidades federativas y municipios necesitan in- de los actores interesados, un proceso de certificación centivos y asistencia para mejorar la administración de adquisiciones para los profesionales dedicados a de sus impuestos para incrementar sus ingresos adquisiciones, y estandarización de procesos y mejo- propios. Es un plan para dirigir y seguir avanzando ramiento de sistemas en la plataforma electrónica de en las reformas de la administración tributaria en el adquisiciones, Compranet. Reformas de políticas de ámbito federal, sin embargo, se requiere de más tra- corto y mediano plazo deben enfocarse en alcanzar bajo en los niveles subnacionales, donde las funciones mayor eficiencia y resultados de mayor valor para el de administración tributaria son en general débiles. dinero, e incrementar la competencia y transparencia, Los problemas incluyen poca capacidad institucional llevando la adquisición hacia resultados con base en y recaudación deficiente de impuestos, lo mismo que desempeño. deficiente capacidad para obligar el cumplimiento. Avanzar en el presupuesto basado en el des- Varias áreas esenciales se beneficiarían del apoyo empeño requiere continuar con la armonización federal a los gobiernos de las entidades federativas contable. Un sistema de gestión financiera sólido, (véase abajo). como lo contempla el SIDAFF y la agenda para la En relación con los gastos, México necesita armonización contable, resulta fundamental para reforzar sus funciones de gestión de gasto del el presupuesto basado en el desempeño. Seguir la sector público, enfocándose en el desempeño para agenda del Consejo de Nacional de Armonización formular, ejecutar y evaluar los programas de gasto Contable (CONAC) y consolidar el presupuesto público. México ha conseguido avances en tres basado en desempeño serán dos acciones cruciales. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 133 No obstante, es necesario revisar la ambiciosa agenda de difusión son esenciales para una aplicación del CONAC para asegurar una aplicación sin sobre- exitosa y sostenible del SIDAFF. Establecer una saltos, asimismo se requiere establecer un mecanismo cultura sólida de contabilidad fiscal protegerá todos para obligar el cumplimiento debido a que no hay los productos que se desarrollen en el marco del un mecanismo que incentive verdaderamente la SIDAFF (manual de contabilidad, especificaciones participación de las entidades federativas. Además, es de operación e integración de sistemas) y que se necesario aclarar y consolidar las funciones de evalua- han puesto en práctica después de una concienzuda ción; incluyendo las del CONEVAL, las de la SHCP preparación. Seguir con actividades de capacitación y las de la SFP.6 Finalmente, México tiene que seguir y comunicación complementará normas contables trabajando en su agenda de presupuesto abierto/ robustas. La capacitación tendrá que hacerse en la gobierno transparente, una herramienta probada de UCGIGP y el resto de la SHCP, incluidas las Ofi- incidencia ciudadana en los estándares de suministro cialías Mayores y la restante administración federal. de servicios en otros países. En el ámbito subnacional, será importante dar El gobierno federal tiene que culminar con la apoyo e incentivos para aplicar los sistemas de aplicación de los sistemas SIDAFF y aplicar los gestión financiera en las entidades federativas, principios del manual contable en el gobierno, in- consistente con la armonización contable. Para Reforzar el ingreso y el gasto público para mejorar el suministro de servicios cluidas las empresas de propiedad pública. Siguien- las entidades federativas y los municipios, establecer do adelante, un tema esencial es conservar el papel un sistema común de clasificación presupuestal en del SIDAFF, su aplicación eficaz y mantenimiento. paralelo con la armonización contable mejoraría la Esto hace que sea crucial alcanzar el así denominado transparencia fiscal y apoyaría la estandarización en “punto de inflexión�, esto es, la piedra angular de la todos los niveles de gobierno. La transparencia fiscal estrategia de aplicación que asegure todos esos requi- a nivel subnacional podría promover la rendición de sitos a lo largo de la presente administración y los cuentas y la consolidación fiscal. Además, un marco próximos seis años de la siguiente. Por ello es impor- contable más transparente mejoraría la supervisión tante establecer un programa que avance el sentido del gasto y fomentaría la eficiencia. La SHCP y el de propiedad y aplicación efectiva, con indicadores CONAC7 serán importantes si es que se ha de seguir apropiados. El programa debe incluir reforzar la con la aplicación del SIDAFF a nivel subnacional, capacidad del personal de la Unidad de Contabilidad de acuerdo con la LGCG. A lo largo de 2013, serán Gubernamental e Informes para la Gestión Pública, importantes los mecanismos de incentivo para los go- UCGIGP). biernos estatales y municipales que decidan adoptar Además de contar con una estrategia de aplica- un sistema integrado, así como el apoyo para aquellos ción y desarrollo de consenso político y técnico, el que estén dispuestos a avanzar con los requisitos de liderazgo político, la capacitación y las estrategias la LGCG. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 134 Matriz de opciones de reforma de política de corto y mediano plazo* �rea de política Opciones de corto plazo (1 año) Opciones de mediano plazo (2–3 años) · Aplicar una reforma más ambiciosa de ingresos tributarios · Transitar de una recaudación manual (LJ, véase Nota de Política 8). de ingresos tributarios a sistemas · Avanzar hacia un registro electrónicos de recaudación. (RA) tributario único (RA). · Mejorar la gestión de recaudación y obligación · Poner en marcha sistemas de gestión del cumplimiento a través de una taxonomía de información con un conjunto Mejorar recaudación de más eficiente de casos y temas (RA). amplio de indicadores de desempeño impuestos y administración · Mejorar la capacidad de auditoría tributaria y mejores bases de datos (RA). e incrementar los correspondientes · Mejorar consistencia en técnicas de recursos humanos (RA) valuación de la propiedad, gestión catastral · Llevar a cabo una reingeniería de procesos y coordinación interinstitucional (RA). Reforzar el ingreso y el gasto público para mejorar el suministro de servicios de las administraciones estatales (RA). · Promover incentivos para la recaudación de impuestos y reducir la discrecionalidad de las transferencias (RA). · Poner en marcha la agenda del CONAC con un marco factible que facilite y haga cumplir su aplicación en las entidades federativas (RA) · Consolidar las funciones de evaluación y aclarar las competencias de evaluación entre CONEVAL, la SHCP y la SFP (RA). · Aplicar y consolidar reformas del Mejorar la calidad del · Institucionalizar la unidad especializada en una presupuesto basado en el desempeño gasto público: gestión unidad de evaluación formal en la SHCP (RA) entre sectores y coordinar con la agenda de las finanzas públicas, · Aclarar los procesos y rol de la evaluación de armonización contable y SIDAFF (RJ). armonización contable en el rediseño de programas (RA). · Reforzar las funciones de gestión y presupuesto basado · Seguir poniendo en marcha la cuenta presupuestaria del sector público en el desempeño única de la tesorería (RA). para avanzar gradualmente en una · Desarrollar estrategias de capacitación orientación hacia el desempeño (RJ). y difusión para el SIDAFF (RA). · Dar apoyo e incentivos para la aplicación subnacional del SIDAFF (RA). · Hacer avanzar la agenda de presupuesto abierto/gobierno transparente (RA). · Conducir una evaluación de riesgo y · Profesionalizar al personal beneficios del mercado y proveedores (RA). de adquisiciones. (RA) · Apoyar la Unidad de Política de Mejorar la calidad del gasto · Introducir herramientas de gestión y Contrataciones Públicas y Compranet (RA) público: adquisiciones funciones (como supervisión y evaluación, · Revisar el marco legal para obra civil, bienes y recabar datos, indicadores de desempeño servicios (incluyendo marco de acuerdos, revertir y evaluaciones de resultados). (RA) subastas y procesos de estandarización). (RJ) *RJ=reforma jurídica; RA=reforma administrativa. Clasificación preliminar agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 135 Referencias Latinobarómetro. 2011. OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos), OCDE, datos estadísticos consultados el 29 de mayo de 2012. http://stats.oecd.org/ CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe). Statistics, 2010. Notas 1 Notas Los datos de la OECD combinan la recaudación de impuesto predial con los beneficios de las empresas de propiedad pública, lo que tiende a sobrestimar la tasa de recaudación de México. 2 Véase Banco Mundial, Nota de Política “Finanzas públicas subnacionales en México: Principales desafíos y posibles solu- Reforzar el ingreso y el gasto público para mejorar el suministro de servicios ciones�. 3 El Presupuesto Basado en Resultados y Sistema de Evaluación del Desempeño (PBR-SED). 4 Unidad de Política de Contrataciones Públicas, Política General de Contrataciones Públicas, 2012. 5 Unidad de Políticas de Contrataciones Públicas, Subsecretaría de Responsabilidades Administrativas y Contrataciones Públicas, Secretaría de la Función Pública. 6 La legislación designa al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), a la Secretaría de la Función Pública (SFP) y a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) como entidades que coordinan la evaluación. El CONEVAL cubre la evaluación de los programas sociales, mientras que la SFP y la SHCP cubren las evaluaciones de los otros programas públicos. Tener estas competencias dispersas entre tres actores principales es un marco válido aunque en ocasiones confuso. 7 La LGCG creó el CONAC, que ha emitido la mayor parte de los instrumentos de armonización contable para los sistemas contables del gobierno, necesarios para poder aplicar la ley. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 136 agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 139 Fortalecimiento de las finanzas públicas subnacionales Resumen ejecutivo Mensaje 1. El sistema de transferencia intergubernamental de México necesita reducir desequilibrios verticales y la discrecio- nalidad de las transferencias federales. La dependencia de las entidades federativas mexicanas con respecto a las transferencias federales se ha incrementado sustancialmente y a la fecha equivale a cerca de 90 por ciento del ingreso público subnacional. Este desequilibrio vertical, combinado con el surgimiento de trans- ferencias federales discrecionales, han disminuido los incentivos para que las entidades federativas recauden sus propios ingresos. La reforma del federalismo fiscal debe enfocarse en responder a estos desafíos. Mensaje 2. Las entidades federativas mexicanas tienen que recaudar más de sus propios ingresos y mejorar la transparencia y eficiencia de su gasto. Una característica prominente del marco del federalismo fiscal mexicano es el poco esfuerzo que las entidades fe- derativas realizan para recaudar ingreso tributario subnacional (cerca de 10 por ciento del PIB, en comparación con 20 por ciento del Bra- sil). Al mismo tiempo, los gastos en ese nivel (la mitad de los gastos públicos totales del país) se han incrementado a un paso acelerado y a la fecha constituyen dos tercios del gasto público subnacional total. El incremento en el gasto de las entidades federativas se explica en parte por el crecimiento de las necesidades sociales. Aunque también es resultado de mandatos que no tienen financiamiento asignado y que surgieron de un proceso de descentralización fiscal incompleto. Este problema se agrava por la limitada flexibilidad presupuestal, ya que la mayoría de los ingresos subnacionales provienen de transferencias federales asignadas. Además, existe la necesidad de estandarizar los presupuestos subnacionales e incrementar su transparencia. Mensaje 3. Es posible fortalecer el marco mexicano para endeu- damiento subnacional, con el objetivo de mejorar la disciplina fiscal. El marco para endeudamiento descansa en mecanismos de mercado, como lo refleja la prima de riesgo de crédito estatal que cobran los prestamistas privados. Si bien ha tenido éxito en mantener los niveles de endeudamiento subnacional en niveles bajos (cerca de 2.5 por ciento del PIB, comparado con 10 por ciento en Estados Unidos), dicho marco no ha evitado las presiones fiscales. La deuda subnacional se ha incrementado a paso acelerado desde 2008. La ausencia de disciplina fiscal ha desembocado en posiciones fiscales insostenibles en algunas entidades federativas. Ello exige programas de consolidación fiscal que combinen financiamiento (condicionado por objetivos fiscales y prestación de servicios) con asistencia técnica para movilizar los ingresos que generen las propias entidades federa- tivas y mejorar la gestión de su gasto. Asimismo, exige un mecanismo transparente de resolución de crisis para las entidades federativas que se encuentren en dificultades fiscales. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 140 Objetivo Esta nota evalúa la agenda de la reforma fiscal subnacional que aún está pendiente. México es una federación dividida en 31 estados soberanos y un distrito federal. Cada una de las entidades federativas está compuesta por municipios. El marco fiscal de la federación, en esta estructura de tres niveles de gobierno, está constituido por un conjunto de leyes, normas e instituciones que asignan gasto y responsabilidades tributarias, y por las transferencias y marco institucional para la deuda subnacional. México ha conseguido grandes avances en el fortalecimiento de su marco de federalismo fiscal en los últimos 10 años, sin embargo, aún hay espacio para mejorar. La reforma fiscal para la federación que sigue pendiente debe enfocarse en reducir los grandes déficits verticales que las entidades federativas enfrentan, incrementar la movilización de ingresos locales, incrementar la transparencia y efectividad del gasto local, y reforzar el marco de endeudamiento subnacional para mejorar la disciplina fiscal de las entidades federativas. Principales desafíos El sistema de transferencias federales enfrenta desequilibrios verticales y un creciente componente discrecional El sistema de transferencias federales se ve afectado por crecientes desequilibrios verticales. Las entidades federativas dependen fuertemente de las transferencias federales para cubrir sus necesidades de gasto y obliga- ciones de deuda. Las transferencias federales equivalen a cerca de 90 por ciento de los ingresos de las entidades federativas. Hay tres tipo de transferencias federales: participaciones (de los ingresos tributarios federales), que representan cerca de 38 por ciento de los ingresos de dichas entidades; aportaciones (financiamiento federal asignado a gastos etiquetados), que equivalen a cerca de 40 por ciento de los ingresos de las entidades, y convenios (transferencias federales especiales para gastos acordados en sectores específicos), que constituyen cerca de 10 por ciento de los ingresos subnacionales. FIGURA 1. Las entidades federativas mexicanas más ricas tienden a recibir participaciones más grandes, mientras que las aportaciones tienden a ser más progresivas (aunque hay gran variación en la tendencia) 2011 Participaciones per capita 2011 Aportaciones per capita (Pesos) (MX Pesos) 6500 7500 6000 7000 5500 6500 6000 5000 5500 4500 5000 4000 4500 3500 4000 3000 3500 2500 3000 DF COAH QRO SON AGS CHIH JAL DGO SLP YUC EDOMEX HGO TAB MICH TLAX OAX DF NL COAH QROO QRO CAM SON BCS AGS TAMPS CHIH BC JAL COL DGO SIN SLP GTO YUC MOR EDOMEX ZAC HGO PUE TAB VER MICH NAY TLAX GRO OAX CHIS Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 141 Las participaciones se establecieron para financiera adicional a dichas entidades: condonación “reembolsar� ingresos tributarios a las entidades de impuestos, contribuciones al seguro social (para federativas, mientras que las aportaciones surgie- los maestros que dependen de la federación y que ron como una respuesta al proceso de descentra- están asegurados en el marco del ISSSTE) o pagos lización del gasto. La figura 1 muestra los montos por servicios públicos (como energía eléctrica o de transferencias que van a las entidades federativas.1 agua). Si bien, es difícil obtener información exacta, Las entidades federativas más ricas tienden a recibir el monto anual de trasferencias discrecionales y asis- transferencias no etiquetadas más altas. Esto resulta tencia proporcionada a las entidades federativas es consistente con el principio de reembolso (principio creciente.. Estas transferencias discrecionales alivian resarcitorio), que asigna más recursos a entidades las restricciones presupuestales que los gobiernos federativas que contribuyen con un monto mayor subnacionales deberían enfrentar, para evitar gasto al pool tributario de la federación.2 Las aportaciones excesivo financiado a partir de un fondo común de son más progresivas, como lo sugiere la pendiente recursos. En lugar de recaudar sus propios recursos, positiva de la línea tendencial (aunque hay mucha controlar el gasto o incluso pedir préstamos en los variación en la tendencia). Una evaluación reciente mercados, las entidades federativas tienen incentivos llevada a cabo por el CONEVAL sugiere que la asig- para cabildear la asignación de más recursos. nación de aportaciones puede mejorar (véase Nota de Política 5). Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) Bajo nivel de ingresos propios de Los convenios son gastos acordados para un las entidades federativas sector específico que abren la posibilidad de transferencias adicionales a discreción desde el Los ingresos tributarios propios de las entidades gobierno federal. Los convenios desempeñan un federativas se han incrementado en años recientes papel importante creciente en el sistema mexicano pero siguen siendo bajos. Los ingresos tributarios de transferencias intergubernamentales (figura 2). propios crecieron moderadamente a lo largo de los Fortalecimiento de las finanzas públicas subnacionales Son determinados según acuerdos firmados a lo últimos años (la tasa promedio de crecimiento a lo largo del año presupuestal entre los gobiernos de las largo del periodo 2005–2010 fue de cerca de 6 por entidades federativas y las dependencias del gobierno. ciento). A la fecha, su participación con respecto a Estos acuerdos abren la posibilidad de transferencias los ingresos totales se encuentra en cerca de 12 por adicionales a discreción del gobierno federal hacia ciento, que sigue siendo bajo en comparación con las entidades federativas. Además, existen otras vías otros países de la región como Argentina (17 por menos transparentes para proporcionar asistencia ciento) o Colombia (30 por ciento). El incremento FIGURA 2. En años recientes los convenios han venido creciendo aceleradamente Convenios to Own-State Revenues (%) Convenios to Total State Revenues (%) 85.0 7.5 80.0 7.0 75.0 6.5 70.0 65.0 6.0 60.0 5.5 55.0 50.0 5.0 2006 2007 2008 2009 2010 2006 2007 2008 2009 2010 Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) e Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 142 FIGURA 3. Recientemente los ingresos propios subnacionales se han incrementado, aunque siguen siendo bajos. Los ingresos propios siguen estando por debajo de 7 por ciento del total de ingresos para más de un tercio de las entidades federativas mexicanas Ingresos propios/ingresos totales (%) 2010 Composición de los ingresos subnacionales 45 100% 40 90% 35 80% 30 70% 25 60% 20 15 50% 10 40% 5 30% 0 20% -5 10% DF CHIH BCS NL EDOMEX QRO QROO GTO National SON BC VER CAM SIN HGO TAMPS DGO AGS JAL COL CHIS MOR SLP COAH YUC ZAC MICH OAX OUE TAB GRO NAY TLAX 0% TABS DGO GRO SIN HGO CHIS QRO YUC CAM MICH National ZAC NAY CHIH NL VER DF Relación ingreso propio/ingresos totales 2010 Transferencias federales Ingresos propios Crecimiento de los ingresos propios 2005-2009 Financiamiento Otros Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) de los ingresos subnacionales después del año 2000, la recaudación de impuestos, unificar la autoridad fis- se debió en parte a la fuerte actividad económica cal y reducir la evasión. En intercambio, el gobierno y en parte a un incremento en la recaudación de federal estuvo de acuerdo en compartir los ingresos Fortalecimiento de las finanzas públicas subnacionales impuestos por parte de los gobiernos subnacionales con los gobiernos subnacionales. Este fue el origen (un incremento en su base tributaria). Por ejemplo, del sistema actual de participaciones (transferencias para el año 2000, 23 de las 32 entidades federativas no etiquetadas a los gobiernos subnacionales). recaudaron el impuesto sobre la nómina; para el año A la fecha, la fuente de impuestos propios más 2009, las 32 entidades lo hicieron. grande en las entidades federativas mexicanas es Información específica por entidad federativa el impuesto sobre la nómina. El impuesto sobre la deja ver cierto grado de heterogeneidad entre las nómina equivale a casi 80 por ciento de los ingresos entidades federativas mexicanas. El Distrito Federal tributarios de las entidades federativas, que tienen la y otras cuantas entidades federativas (Baja California libertad de establecer la tasa impositiva. Sin embargo, Sur, Chihuahua y Nuevo León) mostraron un esfuer- las tasas son más bien homogéneas entre las entidades zo tributario mayor. Sin embargo, la participación de federativas, en cerca de 2 por ciento, aunque en los recaudación de ingresos propios de parte de otras estados de Baja California Sur y el estado de México entidades federativas es muy baja, representando la tasa en mayor, 2.5 por ciento. La “tenencia local� menos de 5 por ciento del total de los ingresos en (sobre autos con más de diez años de antigüedad) y el Guerrero, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Tabasco y Tlax- impuesto sobre hospedaje también es relativamente cala. La participación de ingresos propios es menor importante (aunque en menor medida que el im- de 7 por ciento para más de un tercio de las entidades puesto sobre la nómina). La “tenencia federal� (sobre federativas mexicanas (figura 3). la propiedad y uso de automóvil) y el ISAN (im- Las entidades federativas mexicanas cedieron puesto sobre automóviles nuevos) están “coordinados sus poderes de recaudación fiscal más valiosos al federalmente�. Esto significa que la normatividad gobierno federal en 1980. Las entidades federati- fiscal (incluyendo la definición de la base gravable y vas renunciaron a su capacidad de generar ingreso la determinación de la tasa impositiva) la establece el tributario y actividades comerciales al permitir que gobierno federal, aunque sean las entidades federati- el gobierno federal impusiera un impuesto sobre la vas las que recauden estos impuestos y mantengan los renta (ISR) y un impuesto al valor agregado (IVA).3 ingresos. El impuesto especial sobre gasolina y diesel El objetivo de la reforma fue mejorar la eficiencia de (cuota fija por litro) que se introdujo en 2008 tiene agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 143 FIGURA 4. Las responsabilidades del gasto subnacional se han incrementado y han desembocado en desequilibrios verticales significativos Gasto subnacional/total de gasto público (2010) Gasto (miles de millones de pesos mexicanos, a precios de 2010) 1400 1300 1200 1100 Gasto 1000 subnacional 900 52% 800 700 600 500 400 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) e Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Gasto operativo de los estados como porcentaje Las responsabilidades del gasto subnacional de los ingresos tributarios ordinarios 45 11.5 40 82 35 Nacional (eje der.) 11 80 30 78 10.5 25 76 20 10 74 15 72 10 9.5 Fortalecimiento de las finanzas públicas subnacionales 70 5 68 0 9 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2004 2005 2006 2007 2008 2009 3 más baja: PUE+ TLAX+ Yuc (eje izq.) 3 más alta: BCS+ HGO+ SLP (eje izq.) Fuente: Fitch Ratings. Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). características similares. Su base y tasa la determina el parcialmente protegidas de las sacudidas externas gobierno federal, aunque su administración depende gracias a la estrategia de gestión del riesgo fiscal (por de las entidades federativas, que mantienen todos ejemplo, con el programa de cobertura de precios del los ingresos recaudados. En general, el monto de petróleo), las entidades federativas mexicanas queda- impuestos recaudados mediante esta “coordinación ron indefensas y las finanzas públicas subnacionales federal� es similar al recaudado a través del impuesto se vieron seriamente afectadas.4 sobre la nómina y por tanto constituye una fuente crucial de ingresos para las entidades federativas. El poco esfuerzo de recaudación fiscal que se El gasto en el ámbito subnacional realiza en el ámbito subnacional es una de las prin- se ha ido incrementando y debe ser cipales vulnerabilidades del marco del federalismo más transparente y eficiente fiscal de México. La dependencia que las entidades federativas tienen de las transferencias federales cons- Los gastos de las entidades federativas se han in- tituye una severa vulnerabilidad, como lo confirmó la crementando en años recientes. A la fecha constitu- crisis de Lehman. La desaceleración de la actividad yen más de la mitad del gasto público (figura 4). A lo económica y la caída en los precios del petróleo lle- largo de la década de 1990 la capacidad de gasto fue varon a una reducción sustancial en el monto del in- en gran medida transferida del gobierno federal a los greso federal destinado a los gobiernos subnacionales. estados y municipios. En 1992, el gobierno federal Mientras las finanzas públicas federales estuvieron descentralizó la educación primaria, transfiriendo agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 144 efectivamente a las entidades federativas la respon- de Estabilización de los Ingresos de las Entidades sabilidad del financiamiento de la educación básica. Federativas o FEIEF, el “guardadito� constituido con Esto implicó también, transferir la enorme factura los excedentes de los ingresos anuales federales). salarial del magisterio. En 1996, los servicios de salud Para subsanar el déficit creado por gastos altos e también fueron descentralizados. Las presiones del ingresos bajos, los gobiernos subnacionales pidie- gasto se han venido incrementando en años recientes ron recursos prestados a la banca comercial provo- (hasta 100 por ciento en la última década). Los costos cando que los niveles de deuda se incrementaran. crecientes de los planes de jubilación de las entidades La deuda subnacional mostró un incremento parti- federativas crearán presiones adicionales. A la fecha cularmente fuerte en el periodo posterior a la crisis representan 2.3 por ciento del total de las cuentas de de Lehman. El monto de la deuda subnacional que retiro en el país, aunque proyecciones indican que esa registró la SHCP ascendió a 390.8 mil millones de cifra incrementará en la próxima década. pesos mexicanos (US$ 30 mil millones) para finales Se requiere de una mayor eficiencia en la gestión de 2011, después de incrementarse a una tasa anual del gasto para reducir gradualmente la carga del gas- de casi 20 por ciento en términos reales desde 2008. to corriente así como de la rigidez presupuestaria. En el periodo 2001-2008 la deuda subnacional creció El gasto corriente de las entidades federativas se ha con mayor moderación, a 6 por ciento en términos venido incrementando en años recientes. De acuerdo reales. con datos de Fitch, los gastos operativos (definidos La capacidad de endeudamiento subnacional se como gasto corriente y transferencias) se incrementa- ha reducido desde la crisis mundial. En relación al ron al pasar de 300 mil millones de pesos mexicanos PIB, la deuda subnacional agregada en México parece en 2007 a 370 mil millones de pesos mexicanos en relativamente baja en comparación con los estánda- 2010. A ello, hay que agregar que algunos gastos res internacionales, ya que equivale a cerca de 3 por recurrentes (como transferencias correspondientes a ciento del PIB, muy por debajo de su participación programas sociales) han sido clasificados como parte en países como Argentina, Brasil y Estados Unidos del programa de inversión de las entidades federa- (7, 12 y 19 por ciento del PIB, respectivamente). Y, Fortalecimiento de las finanzas públicas subnacionales tivas. El tamaño y creciente incremento del gasto sin embargo, en vista de la capacidad limitada de los operativo limitan la flexibilidad presupuestaria de las gobiernos subnacionales para imponer impuestos, entidades federativas. Para responder a esta situación, el ratio deuda-PIB puede resultar engañoso, por lo se tiene que revertir la tendencia del crecimiento del que probablemente la capacidad de endeudamiento gasto corriente, para lo cual se necesita incrementar la puede medirse mejor comparando la deuda subna- eficiencia del gasto (por ejemplo, en educación). cional con el porcentaje de ingresos subnacionales que pueden usarse o comprometerse para pagar el servicio de la deuda. Con este objetivo, generalmente La deuda subnacional también se está se ha utilizado a las participaciones (ingresos tribu- incrementando y algunas entidades tarios federales compartidos) como un denominador, federativas se encuentran bajo presión fiscal debido a que estos recursos no están asignados para gasto específico ni para sectores predeterminados. De La crisis financiera mundial afectó severamente acuerdo con la SHCP, el nivel promedio de deuda el monto de las transferencias federales a los go- subnacional como porcentaje de las participaciones biernos subnacionales. La caída en los precios del se incrementó a 79 por ciento en 2011 después de petróleo implicó un descenso significativo en los mantenerse entre 50-55 por ciento a lo largo de la ingresos petroleros, los cuales se distribuyen entre última década.6 los tres órdenes de gobierno. Además, la depresión La deuda subnacional es alta y se ha incremen- de la actividad económica implicó una reducción tado con paso acelerado en el caso de algunas significativa de los ingresos tributarios federales,5 que entidades federativas. Para evaluar los niveles de también se comparten entre todas las entidades fede- endeudamiento subnacional es esencial ir más allá de rativas. El impacto combinado de estos choques im- las cifras agregadas nacionales (que siguen siendo re- plicó reducciones significativas de transferencias a las lativamente bajas) y considerar la situación específica entidades subnacionales y crearon un déficit agregado de las entidades federativas. La figura 5 muestra que en sus balanzas de cerca de 70 mil millones de pesos la heterogeneidad es alta y que se ha incrementado (esto es, tres veces el monto acumulado en el Fondo desde la crisis de Lehman (el coeficiente de variación agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 145 FIGURA 5. La deuda subnacional se incrementó significativamente en los últimos tres años, particularmente en algunas entidades federativas Total Subnational Debt Short-term Debt Evolution (MXN billion, 2011 Prices) 27 43 500 41 26 400 39 25 37 Billion pesos 300 24 35 Percent 23 33 200 31 22 100 29 21 27 0 20 25 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 July 09 Oct 09 Jan 10 Apr 10 July 10 Oct 10 Jan 11 ST debt/Total banking credit ST debt Average National Debt/Participaciones (%) Debt/Participaciones Ratio in Each State (%) 350 100 300 79 80 250 60 200 150 40 100 20 50 0 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Fortalecimiento de las finanzas públicas subnacionales -50 COAH QROO NL CHIH NAY MICH SON DF VER BC JAL CHIS TAMPS DGO COL MEX AGS ZAC BCS SLP PUE GTO SIN OAX MOR HGO GRO YUC QRO CAMP TABS TLAX 2011 2008-2011 Growth Source: Ministry of Finance and Public Credit (SHCP). es igual a 80 por ciento, por encima de 64 por ciento corto plazo, la contratación de deuda no tiene que en 2008). En algunas entidades federativas la relación ser aprobada por los congresos locales. Si la deuda deuda-participaciones es muy baja (como en Cam- de corto plazo no es considerada oficialmente como peche y Tabasco) y/o ha decrecido en los últimos tres deuda, puede utilizarse para financiar gasto corriente. años (estado de México, Oaxaca y Sinaloa). Sin em- Además, la modificación de 2009 a las normas de bargo, hay otras entidades donde la deuda se disparó prudencia para la banca exenta a la deuda de corto después de la crisis de Lehman (como en Coahuila y plazo como de alto riesgo y, con ello, la necesidad de Quintana Roo) convirtiéndose en una fuente signifi- establecer reservas por razones de prudencia.7 En cativa de vulnerabilidad. consecuencia, la deuda de corto plazo se incrementó En varias entidades federativas, el crecimiento significativamente en los últimos dos años (figura de la deuda subnacional estuvo impulsado por el 5) y la rápida acumulación de responsabilidades de incremento de la deuda de corto plazo. En Méxi- corto plazo resultó en niveles insostenibles de deuda co, las legislaturas de los estados tienen el derecho y problemas fiscales en algunas entidades federativas de definir qué constituye el concepto de deuda. La (como Coahuila). mayor parte de las entidades federativas no con- La deuda de corto plazo no registerada llevó a sideran como deuda las responsabilidades cuyo crecientes discrepancias entre la deuda incluida vencimiento es menor a un año. Esto tiene conse- en el registro de deuda federal y la deuda subna- cuencias importantes. Si la definición de deuda que cional real. Este problema resulta particularmente hacen las entidades federativas no incluye deuda de pertinente para estados como Chihuahua, Coahuila, agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 146 Michoacán, Tabasco y Zacatecas. En Coahuila, el Pueden considerarse varias estrategias para monto de la deuda es cuatro veces mayor que el mon- alcanzar este objetivo. Mejorar la administración to registrado por la SHCP. Como resultado, en 2011 tributaria podría ofrecer a las entidades federativas la presión fiscal tomó por sorpresa a las autoridades una oportunidad de incrementar sus ingresos. Ade- y los actores en el mercado, en parte debido a que más, se podría establecer una sobretasa a un impuesto hubo un informe deficiente e insuficiente de la deuda definido y administrado por el gobierno federal. estatal y en parte debido a que estos préstamos no Otra opción es mejorar la recaudación del impuesto fueron considerados al momento de monitorear la predial. El impuesto predial es el impuesto ideal concentración del préstamo. para los niveles subnacionales del gobierno, ya que La falta de información completa y confiable la base tributaria no puede cambiar tan fácilmente referente a los pasivos de las entidades federa- de una jurisdicción a otra. El impuesto predial que se tivas hace que surjan preguntas sobre el marco recauda (que se paga a nivel municipal) es muy bajo de endeudamiento. Los reguladores de la banca (0.2 por ciento del PIB en comparación con el pro- recurrieron a calificaciones crediticias para asignar medio de los países de la OCDE que es casi 10 veces riesgos de capital ponderados y reservas de pruden- mayor). Las entidades federativas mexicanas pueden cia para créditos bancarios otorgados a los gobiernos participar en el fortalecimiento de la recaudación del subnacionales. Sin embargo, la sobre dependencia impuesto predial para sus municipios. en las agencias calificadoras y la reducción de nor- Factores políticos complican el incentivo que matividad para la deuda de corto plazo, redujeron la tienen las entidades federativas para incrementar diligencia debida por parte de algunas instituciones la recaudación de impuestos. Por razones políticas, financieras y llevaron a un crecimiento acelerado resulta difícil para las entidades federativas incre- de la deuda y altas concentraciones de préstamo. mentar o incluso mantener niveles de recaudación Recientemente, se mejoró el marco para el endeuda- de impuestos (especialmente cuando los impuestos miento.En septiembre de 2011 el gobierno modificó están cercanos a los votantes). La experiencia recien- la normatividad bancaria, vinculando el requisito de te con la tenencia ofrece un claro ejemplo de estas Fortalecimiento de las finanzas públicas subnacionales reserva prudencial a los préstamos otorgados a las limitaciones políticas. En 2007 el gobierno federal entidades subnacionales con un amplio conjunto propuso transformar la tenencia federal y dar a las de indicadores. No obstante, se requieren reformas entidades federativas cinco años para promulgar leyes adicionales. referentes a la tenencia. No obstante la importancia de este impuesto, muchas entidades federativas de- cidieron derogarlo, particularmente aquellas donde iban a celebrarse elecciones. Los desincentivos políti- Opciones de política cos pueden ser manejados mediante la imposición de “impuestos federales coordinados�. Sin embargo, más allá de las razones políticas, los incentivos para que Incrementar esfuerzos para recaudar las entidades federativas incrementen más impuestos ingresos tributarios propios en también se encuentran limitados por la posibilidad de el ámbito subnacional recibir transferencias discrecionales, que suavizan las restricciones presupuestarias que las entidades fede- Los gobiernos subnacionales en México deben rativas deben enfrentar. Una restricción presupuesta- recaudar más impuestos. Desarrollar mayor es- ria estricta es esencial para promover la consolidación fuerzo subnacional para recaudar impuestos tiene fiscal en el ámbito de las entidades federativas. varias ventajas, entre las cuales se incluyen: mejorar la resiliencia de las entidades federativas ante choques externos; reducir la dependencia de los Mejorar la transparencia y eficiencia ingresos petroleros, cuyas proyecciones muestran un del gasto subnacional descenso; preparar a las entidades federativas para que enfrenten la creciente carga de las jubilaciones, La transparencia fiscal promoverá la rendición e incrementar la capacidad de dichas entidades para de cuentas y eficiencia del gasto subnacional. La que repaguen su propia deuda (y con ello reducir los importancia de las responsabilidades del gasto de las costos de endeudamiento). entidades federativas exige la estandarización de la agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 147 clasificación del gasto presupuestario de dichas en- sin embargo, la carga fiscal adicional la soportan las tidades. A la fecha, no es homogénea la presentación entidades federativas. Un limitado control del gasto de informes presupuestarios subnacionales. El pago afecta negativamente la eficiencia del gasto. de la nómina magisterial es un claro ejemplo. De acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, la nómina magisterial debería capturarse Mejorar la disciplina fiscal subnacional bajo “servicios personales� o “transferencias� en las estadísticas oficiales de las finanzas públicas. En sus El sistema federal intergubernamental requiere de informes presupuestarios las entidades federativas re- procedimientos mejor definidos para resolución portan un gasto menor de 20 por ciento por concepto de crisis, esto como una opción a transferencias de pago de nómina. En realidad una parte importante federales ad hoc. Se puede elaborar un marco de del pago de nómina se captura como transferencias. insolvencia de las entidades federativas, que propor- El Instituto Mexicano para la Competitividad esti- cionaría incentivos para ejercer buenas prácticas a ma que, debido a la falta de transparencia, los costos cambio de la asistencia federal. Dicho marco podría ocultos de pago de nómina equivalen a 4 por ciento tomar la forma de planes de ajuste fiscal subnacionales del PIB. Es crucial hacer que los informes sobre con apoyo federal, mediante los cuales se establecen gastos sean más transparentes y que se pueda veri- metas fiscales y de prestación de servicios con medidas ficar el destino real de las transferencias asignadas y destinadas a ampliar el ingreso, racionalizar el gasto promover la rendición de cuentas y eficacia del gasto. o reestructurar la deuda pública. Los planes de ajuste Clasificar todo pago de nómina bajo el concepto de fiscal irían acompañados de transferencias o préstamos servicios personales (capítulo 1000) constituiría un del gobierno federal condicionados a la aplicación del paso en la dirección correcta. programa. Las principales diferencias con la práctica El establecimiento de una clara distinción presente de las transferencias federales especiales se- entre responsabilidades de gasto federal y estatal, rían incluir el condicionamiento del apoyo financiero especialmente en el sector de la educación básica, y la transparencia con la cual se aplique el programa. Fortalecimiento de las finanzas públicas subnacionales podría mejorar la prestación de servicios. El área También se requiere una presentación más educativa es la principal área que presenta problemas transparente de informes sobre deuda, con el ob- de traslape de responsabilidades. La descentraliza- jetivo de fortalecer la disciplina fiscal subnacional. ción de gastos para este sector, y en particular para Fortalecer la confiabilidad de los datos referentes a la la educación básica, es criticada con frecuencia. Aun deuda y particularmente incluir automáticamente la cuando las entidades federativas siguen teniendo deuda de corto plazo en la definición de deuda de los una responsabilidad limitada en la aplicación o la estados sería una reforma de política pertinente. Tam- prestación del servicio (en tanto que las normas y bién se requiere el establecimiento de un sistema de financiamiento son determinadas centralmente), clasificación presupuestaria común, en paralelo con la perciben fuertes presiones de gasto generadas por armonización de cuentas entre los distintos niveles de la descentralización. Un ejemplo lo proporciona el gobierno, con el objetivo de mejorar la transparencia incremento en los sueldos del magisterio. Las nego- y la disciplina fiscales (véase México Nota de Política ciaciones salariales se llevan a cabo a nivel federal, sobre Modernización del Sector Público). agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 148 Matriz de opciones de reforma de política a corto y mediano plazo* �rea de reforma Opciones de corto plazo (1 año) Opciones de mediano plazo (2–3 años) · Reducir la discrecionalidad de las transferencias a las entidades federativas (RJ) · Revisar el marco de endeudamiento para incluir Mejorar la disciplina · Incluir la deuda de corto plazo en mecanismos de resolución de crisis en el caso de fiscal subnacional la definición de deuda para todas insolvencia fiscal de entidades federativas (RJ) las entidades federativas (RJ) · Imponer impuestos coordinados · Fortalecer la administración tributaria Incrementar los federalmente (como el ISAN) para en el ámbito subnacional (RA) ingresos propios en el promover ingresos propios para · Reforzar la recaudación del impuesto ámbito subnacional las entidades federativas (RJ) predial en las entidades federativas (RJ). · Estandarizar la presentación de los informes · Armonización de cuentas de los gastos de Mejorar la transparencia presupuestarios de las entidades federativas (RJ). nómina en las entidades federativas (RJ) y eficiencia del gasto · Distinguir claramente entre responsabilidades de gasto estatal y federal (RJ). *RJ=reforma jurídica; RA=reforma administrativa. Clasificación preliminar. Fortalecimiento de las finanzas públicas subnacionales Notas 1 El orden asignado al ingreso en estos cuadros parte de un PIB per cápita no basado en extracción petrolera. Las cifras del PIB estándar de las entidades federativas presentan una distorsión, debido a que una participación importante de la pro- ducción petrolera mar adentro se la asigna al estado de Campeche. Cuando se utiliza el PIB exceptuando la producción petrolera, dicho estado pasa de la primera a la quinta posición. 2 Esta tendencia está evolucionando gradualmente. En años recientes, la “regresividad� de las participaciones se fue dilu- yendo gradualmente, como lo muestra la inclinación de la línea tendencial de las participaciones (véase la línea roja en la figura 1). 3 En 2009 estos dos impuestos representaron cerca de 80 por ciento de los ingresos tributarios del sector público mexicano. 4 Este ejemplo subraya la importancia de contar con una estrategia de riesgo fiscal. Las entidades federativas podrían considerar diseñar una estrategia de riesgo fiscal, con lo cual se agilizaría el flujo de las transferencias federales. 5 En 2009, los ingresos tributarios no petroleros decrecieron 10.5 por ciento en términos reales. 6 Más recientemente, la SHCP ha comenzado a integrar unas series que amplían la definición de recursos subnacionales que pueden usarse y comprometerse para el pago de servicio de deuda, incluyendo ingresos propios de los gobiernos estatales y locales (provenientes de impuestos locales y costo de servicios) y parte de las transferencias federales para infraestructura básica. Al utilizar un denominador más amplio la deuda subnacional se incrementó, al pasar de 41 por ciento en 2007 a un promedio de 61 por ciento de los ingresos disponibles de los gobiernos subnacionales en 2011. Esto de acuerdo con datos de la SHCP. 7 La reforma de 2011 de las normas bancarias aborda este tema específico. agenda de reformas en méxico para un crecimiento incluyente y sustentable 149 ~BANCO www.banc:omwu:UaLorg.-. -~llliiiiiiiiiiii.MUNDIAL