1 中国经济简报 – 2025 年 6 月 © 2025 年，版权所有，国际复兴开发银行/ 世界银行 地址：1818 H Street NW Washington DC 20433 电话：202-473-1000 网站：www.worldbank.org 本报告为世界银行员工的成果。本报告所阐述的任何研究成果、诠释和结论未必反映世界银行、 其执行董事会及其所代表的政府的观点。 世界银行不保证本报告所包含的数据准确无误。本报告所附地图的疆界、颜色、名称及其他信 息，并不表示世界银行对任何领土的法律地位的判断，也不意味着对这些疆界的认可或接受。 权利和许可 本报告的材料具有版权。由于世界银行鼓励传播其知识，本报告允许复制全文或部分章节用于非 商业用途，但须明确注明出处。 任何关于权利和许可的问题，包括各项附属权利，请向世界银行集团出版部门咨询，地址：1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA；传真：202-522-2625；邮箱：pubrights@worldbank.org. 封面照片: © Eastfenceimage / Shutterstock 中国经济简报 – 2025 年 6 月 致谢 2025 年 6 月的中国经济简报是由以下人员组成的团队完成： Kevin Chua （项目负责人）、李雨纱 （项目联合负责人）、葛君、Elitza Mileva、Daisuke Fukuzawa、王德文、黄旸、Maria Ana Lugo、 Marius Vismantas、周世超、Sailesh Tiwari、Veronica Montalva Talledo、Gitanjali Kumar、刘珍岑和 方思琪。编写团队在此感谢 Mara Warwick、Lalita M. Moorty、Aaditya Mattoo、Sebastian Eckardt、 Benu Bidani、Francesco Strobbe 和 Ergys Islamaj 提供的指导和意见，感谢陈天舒、余英、周洛伊、 李明洁和张艺格对简报制作和发布所提供的支持，本报告的发现、解读和结论未必反映世界银行 执行董事或中国政府的观点。若对简报有任何问题或建议，请与陈天舒联系 （tchen@worldbank.org）。 中国经济简报 – 2025 年 6 月 目录 概述 ........................................................................................................................................................... 1 I. 近期经济形势 ................................................................................................................................... 5 增长展现韧性，但仍受制于疲弱的消费需求 ........................................................................................... 5 经常账户顺差扩大仅部分抵消了资本净流出的增加 ............................................................................... 6 房地产市场仍然低迷，尽管一线城市需求有所回暖 ............................................................................... 8 可再生能源扩张叠加电力需求增速趋缓，总体碳排放下降 ................................................................... 9 总需求疲弱，通胀保持低位运行............................................................................................................. 10 财政支持助力提振国内需求..................................................................................................................... 10 货币政策宽松，私人部门信贷需求依然低迷 ......................................................................................... 12 银行盈利能力承压..................................................................................................................................... 12 II. 前景、风险和政策考虑 ................................................................................................................. 16 前景 ......................................................................................................................................................... 16 风险 ......................................................................................................................................................... 17 政策考虑 .................................................................................................................................................... 17 III. 专题：转型中的就业 ..................................................................................................................... 20 劳动力市场趋势出现行业分化，反映出增长驱动因素的变化 ............................................................. 21 非正规就业者、农民工和青年受影响更深 ............................................................................................. 25 技术也在重塑劳动力市场......................................................................................................................... 27 促进更多更好就业机会的政策................................................................................................................. 30 图 图 1. 政策措施推动了部分经济部门的增长 .............................................................................................. 6 图 2. 对新兴市场强劲出口拉升经常账户顺差 .......................................................................................... 7 图 3. 尽管一线城市需求回升，房地产市场仍然低迷 .............................................................................. 8 图 4. 可再生能源生产加速推动碳排放量下行 .......................................................................................... 9 图 5. 消费价格通胀持续低迷，生产者价格通缩压力加剧 .................................................................... 10 图 6. 财政赤字因收入下降及支出增加而扩大 ........................................................................................ 11 图 7. 尽管已推出宽松措施，实际利率仍维持相对高位，信贷需求持续低迷 .................................... 12 图 8. 全行业不良贷款率下降，近期注资增强了全球系统重要性银行的资本实力 ............................ 13 图 9. 过去房地产市场的繁荣和经济的高速增长使得住房抵押与消费贷款均衡分布 ........................ 14 图 10. 居民生活水平继续改善，但速度慢于以往 .................................................................................. 17 图 11. 近年来劳动力市场疲软，抑制了家庭收入增长 .......................................................................... 20 图 12. 劳动力市场趋势在不同行业和不同劳动者类别中呈现分化 ...................................................... 22 图 13. 对国有企业、大型企业和重点行业企业的信贷支持有助于在经济低迷期间稳定就业，但可 能会牺牲长期就业..................................................................................................................................... 23 图 14. 依赖外需的就业有所减少但规模依然可观 .................................................................................. 24 图 15. 高技术服务业是劳动生产率增长的最主要来源 .......................................................................... 24 图 16. 青年、农民工和非正规就业者面临就业机会减少和收入不稳定的挑战 .................................. 26 图 17. 自动化加速并影响了劳动力需求 .................................................................................................. 28 图 18. 人工智能对中国制造业企业技能需求产生影响 .......................................................................... 29 图 19. 数字化创造了更灵活但不稳定的就业岗位 .................................................................................. 30 中国经济简报 – 2025 年 6 月 表 表 1. 中国部分经济指标，2022-2027 ...................................................................................................... 16 专栏 专栏 1. 金融部门对消费增长的支持作用................................................................................................ 14 专栏 2. 服务业创造更多就业机会的潜力................................................................................................ 24 中国经济简报 – 2025 年 6 月 缩略语 AI 人工智能 ASEAN 东盟 Bps 基点 CASS 中国社会科学院 CEU 中国经济简报 CFC 消费金融公司 CO2 二氧化碳 CPI 居民消费价格指数 CRIC 中国房地产信息集团 EAP 东亚和太平洋地区 FDI 外商直接投资 GDP 国内生产总值 G-SIB 全球系统重要性银行 HH 家庭/住户 IMF 国际货币基金组织 IFR 国家金融评论 IT 信息技术 MoF 财政部 NBS 国家统计局 NIM 净息差 NFRA 国家金融监管总局 NPL 不良贷款 OECD 经济合作与发展组织 PBC 中国人民银行 PFB 一般公共预算 PIT 个人所得税 PPI 生产者价格指数 PPP 购买力平价 Ppt 百分点 Q1 第一季度 RMB 人民币 RRR 存款准备金率 RURS 城乡居民社会保险 SAFE 国家外汇管理局 中国经济简报 – 2025 年 6 月 SME 中小企业 SOE 国有企业 STEM 科学、技术、工程、数学（理工科） TLAC 总损失吸收能力 TVET 职业技术教育与培训 UMIC 中高收入国家 US/USA 美国 USD 美元 UWS 城镇职工社会保险 VAT 增值税 y/y 与上年同期相比 Ytd 年初迄今 3mma 3 个月度移动平均 中国经济简报 – 2025 年 6 月 概述 2025 年初中国经济增长势头稳健，一季度实际 GDP 同比增长 5.4%，增速与上季度持平。 消费增长在财政补贴的助力下有所改善，但尚未恢复至疫前水平，其对同比增速的贡献率 仅为 2.8 个百分点，低于 2019 年 3.6 个百分点的均值。大城市新房销售逐渐回暖，而低线 城市房地产行业仍面临挑战。过去几个季度制造业投资和出口展现韧性，但当下面临全球 贸易政策不确定性带来的压力。在总需求低迷的形势下，低通胀与劳动力市场疲软持续 （详情参见本期简报的专题部分）。 受贸易限制加剧拖累出口增长、不确定性上升抑制制造业投资与用工需求等因素影响，预 计增长率将从 2024 年的 5.0%放缓至 2025 年的 4.5%，2026 年进一步降至 4.0%。财政政策 有望部分抵消上述不利影响，通过加大基建投入、扩大消费补贴及增加部分社会福利支出， 以此提振投资和消费。此外，基线预测以房地产行业逐步企稳为前提。从中期来看，预计 生产率增长放缓、债务负担高企及人口老龄化等结构性挑战将持续制约经济发展。 中国经济前景 2021 2022 2023 2024 2025f 2026f 实际 GDP 增长率（%） 8.6 3.1 5.4 5.0 4.5 4.0 居民消费价格指数（平均百分比变动） 0.9 2.0 0.2 0.2 0.5 1.3 经常账户余额（GDP 占比） 1.9 2.4 1.4 2.2 1.0 0.8 广义财政收支（GDP 占比）* -3.9 -6.1 -5.5 -6.5 -8.1 -7.8 来源：世界银行。 注：f = 预测（基线情景）。* 世界银行工作人员估算。 上述增长前景的上行和下行风险大致平衡，但均较为显著。在全球层面，贸易政策及世界 经济增长的不确定性给中国增长前景带来下行风险。在国内层面，房地产业的持续疲软可 能进一步抑制投资。随着不确定性上升以及企业延迟投资，劳动力市场可能更为疲软，进 而对消费构成压力。就上行风险而言，若财政支出高于预期（在很大程度上由中央政府资 助），则可能推动增长超过基线预测。 面对国内外多重不利因素，政府已通过放宽宏观经济政策加以应对。相关激励措施的财政 刺激规模估计相当于 2025 年 GDP 的 1.6%，将对短期增长形成支撑。不过，直接面向居民 的刺激占比较低，仅相当于 2025 年 GDP 的 0.5%左右，其余部分则主要投向公共投资领 域。居民消费的持续改善需要更大的改革力度：其一，向医疗健康、社会保障领域倾斜更 多财政资源，扩大覆盖范围并提升福利水平，以减少居民预防性储蓄，从而激励居民消费 增加；其二，通过加强转移支付、推进可持续的收入改革解决地方政府财政约束问题，有 助于保障公共服务供给并拉动公共部门消费；其三，构建以公平税制为基础、更具累进性 的财政体系，有利于刺激消费——因为低收入居民消费倾向更高；其四，在化解房地产行 1 中国经济简报 – 2025 年 6 月 业债务积压问题的同时，对低线城市实施定向支持，既能推动更可持续的经济复苏，也有 助于提振消费者信心。 专题：转型中的就业 本期专题探讨了重塑中国劳动力市场的短期和长期因素。长期以来，中国的经济增长推动 了强劲的就业增长，但近年来两者之间的联系有所减弱。2015 年至 2019 年间，GDP 年均 增长 6.7%，城镇就业年均增加 2.7%，城镇就业岗位净增 5550 万个。而 2020 年至 2024 年 间，GDP 年均增长为 4.9%，城镇就业年均增加 0.9%，在这 5 年期间仅净增就业岗位 2100 万个。就业增长放缓，尤其是在建筑业和和服务业——前者受到房地产市场低迷而后者受 消费需求疲软以及经济和政策不确定性的影响。2020 年以来，强劲的出口和政策支持支 撑了制造业就业，但目前面临着日益增大的外部风险。与此同时，自动化、人工智能和数 字化等技术变革正在替代低技能工作，同时也增加了对高技能人才的需求。由于就业保障 和社会保障有限，这些趋势对非正规就业者、农民工和零工的影响尤为严重。 驾驭这些劳动力市场转型需要从三个关键维度推进改革。首先，以可预期的监管和公平的 竞争环境为基础，营造促进私人部门创造就业岗位的有利环境，有助于扩大就业机会。第 二，对技能提升的定向投资可让工人为动态调整的技术驱动型经济做好准备，帮助他们抓 住新出现的机会。第三，扩大社会保障覆盖范围和实施积极的劳动力市场政策，可在转型 期间为工人提供支持。 2 中国经济简报 – 2025 年 6 月 图说中国经济形势 2025 年初经济增长强劲，得益于宽松的宏观政策… …以及出口增长—后者部分源于企业的出口前置 A. 三大需求对 GDP 增长的贡献 B. 进出口增长 消费 投资 净出口 GDP实际增速 贸易差额（右轴） 出口 进口 10 50 150 40 120 年同比增长贡献率，百分点 8 30 90 年同比，百分比 6 20 60 美元，百万 4 10 30 0 0 2 -10 -30 0 -20 -60 -2 -30 -90 2023/9 2024/3 2024/9 2025/3 2017/5 2019/5 2021/5 2023/5 2025/5 但房地产行业低迷仍拖累增长，产生负面财富效应… …进而使得消费者信心持续低迷 C. 住房销售量 D. 消费者信心 100 140 消费者信心指数 消费者信心指数: 就业状况 130 80 120 指数，2021年7月=100 110 60 100 指数 90 40 80 70城平均 一线城市 70 20 二线城市 三线城市 60 50 0 2020/3 2021/3 2022/3 2023/3 2024/3 2025/3 2021/7 2022/4 2023/1 2023/10 2024/7 2025/4 为提振国内经济活动，当局已下调政策利率 (尽管实际利 …并依托资本性支出扩张加大了财政支出力度… 率仍处于高位) … E. 实际利率和名义利率 F. 广义财政收支 4 广义财政收入 广义财政支出 名义政策利率 实际政策利率 10 3 2 年同比，百分比，年初至今 5 1 百分比 0 0 -1 -2 -5 -3 -4 -10 2016/1 2018/5 2020/9 2023/1 2025/5 2024/4 2024/7 2024/10 2025/1 2025/4 3 中国经济简报 – 2025 年 6 月 …但私人部门信贷需求持续疲软… …且通胀水平仍维持在低位 G. 社会融资总额 H. 居民消费价格指数 14 银行贷款 影子银行 政府债券 企业债券 食品 12 其他 信贷增速 3.0 核心：服务 年同比增长贡献率，百分点 年同比增长贡献率，百分比 核心：商品 10 2.0 能源 8 居民消费价格指数 6 1.0 4 2 0.0 0 -2 -1.0 2022/4 2022/10 2023/4 2023/10 2024/4 2024/10 2025/4 2022/5 2022/11 2023/5 2023/11 2024/5 2024/11 2025/5 劳动力市场近年来持续疲软，特别是在城镇就业… …以及服务业与建筑业 I. GDP 与就业增长 J. 行业就业数与疫情前趋势对比 GDP增长率 400 15 城镇就业增长率 乡村就业增长率 服务业 10 300 年同比，百分比，3年移动平均 农业 5 百万人 200 0 工业 100 -5 建筑业 -10 0 2004 2008 2012 2016 2020 2024 2013 2015 2017 2019 2021 2023 从长期来看，中国常规岗位面临自动化和人工智能的 …而高技术劳动力需求预计将呈上升趋势 替代风险… K. 工作类型分布 L. 人工智能对中国制造业企业技能需求的影响 常规体力型 常规认知型 非常规认知型 低技能 中技能 高技能 非常规体力型 农业 6 100 4 80 2 60 百分比 百分比 0 40 -2 20 -4 0 中国 中高收入 美国 德国 -6 国家平均 高科技企业 中科技企业 低科技企业 来源：国家统计局，中国人民银行，Wind 数据库，财政部， Xie 等（2021），世界银行工作人员估算。 4 中国经济简报 – 2025 年 6 月 I. 近期经济形势 增长展现韧性，但仍受制于疲弱的消费需求 在宽松的宏观经济政策与强劲出口的双重支持下， 2025 年初中国经济延续增长势头。 2025 年一季度实际 GDP 同比增长 5.4%，增速与上季度持平（图 1A）。这一强劲增长部 分得益于货币、财政及房地产领域的宽松政策。消费在财政补贴的助力下有所改善，但尚 未恢复至疫前水平，其对同比增速的贡献率为 2.8 个百分点，低于 2019 年 3.6 个百分点的 均值，凸显居民消费信心依然不足。投资同样受益于政策刺激，为增速贡献了 0.5 个百分 点，其中强劲的基础设施和制造业抵消了房地产行业的收缩。与此同时，受企业为规避贸 易政策调整而出口前置的影响，净出口为增速贡献 2.1 个百分点。 短期刺激措施提振了国内消费，但居民需求基本面仍普遍偏弱。消费品以旧换新补贴推 动了零售额增长，2025 年前四个月实际零售额同比增长 4.8%，增速高于 2024 年的 3.3%。 1 符合补贴条件的耐用消费品（如家电、家具和电子设备）销售额在前四个月实现两位数 增长，延续了自去年 9 月以来的积极态势（图 1B）。然而消费者在其他商品和服务上的 支出仍显谨慎。其他非必需消费品销售低迷，零售服务销售额的实际同比增速从 2024 年 的 6.0%放缓至 2025 年前四个月的 5.2%。这种谨慎行为反映出居民消费信心仍然偏弱，原 因包括房价下跌带来的负财富效应、收入增速较疫情前放缓以及就业前景的不确定性（图 1C）。 基础设施与制造业投资对政策支持的响应更为显著，缓解了房地产投资持续下滑带来的 拖累。在政府加快债券发行与资金拨付的支持下，2025 年前四个月基础设施投资实际同 比增长 11.6%，增速较 2024 年的 10.0%进一步提升（图 1D）。2制造业投资实际增长 9.6%， 主要得益于三大因素驱动：出口前置，鼓励企业设备升级的政策，以及对重点行业的定向 扶持。不过，房地产投资下滑 9.8%和可能的去库存拖累了增长。虽有政策支持，但购房 者信心不足、开发商债务高企仍是阻碍行业复苏的主要因素。 1 世界银行工作人员通过使用 CPI 通胀率对名义零售额进行平减，来估算实际社会消费品零售总额。 2 世界银行工作人员根据名义固定资产投资用 GDP 平减指数计算得出的实际固定资产投资。 5 中国经济简报 – 2025 年 6 月 图 1. 政策措施推动了部分经济部门的增长 A. 三大需求对 GDP 增长的贡献 B. 分品类的零售额增长 消费 投资 10 净出口 GDP实际增速 服务 餐饮 年同比增长贡献率，百分点 8 消费品 6 通信设备 家具 4 家用电器 日用品 2 装修用品 服装 0 汽车 -2 -10 0 10 20 30 40 2023/9 2024/3 2024/9 2025/3 年同比，百分比，年初至4月 C. 消费者信心 D. 分部门固定资产投资 制造业 房地产 基础设施 140 消费者信心指数 40 消费者信心指数: 就业状况 130 30 年同比，百分比，3个月移动平均 120 20 110 10 100 指数 0 90 80 -10 70 -20 60 -30 50 -40 2020/3 2021/3 2022/3 2023/3 2024/3 2025/3 2022/4 2022/10 2023/4 2023/10 2024/4 2024/10 2025/4 来源：中国国家统计局，中国人民银行，世界银行工作人员估算。 注：图 B 中以红柱标记的商品属于消费品以旧换新政策的覆盖范围。 经常账户顺差扩大仅部分抵消了资本净流出的增加 2025 年前五个月出口增长保持韧性，主要得益于对新兴市场的强劲出口，以及全球技术 上升周期的持续。2025 年前五个月货物出口额同比增长 6.0%，较高于 2024 年的 5.9%（图 2A）。面向新兴市场、东亚及欧洲发达经济体的出口增势强劲，有效抵消了对美出口的 收缩。对东盟、巴西、印度出口同比增长均超过 10.0%（图 2B）。从产品类别看，中高 技术制成品（尤其是半导体、电子产品）的出口拉动了整体增长，反映出全球技术上行周 期的延续。然而，服装鞋类等劳动密集型消费品出口则有所回落。货物出口的强劲韧性也 带动了服务出口的两位数增长，尤其是运输服务（图 2C）。 6 中国经济简报 – 2025 年 6 月 图 2. 对新兴市场强劲出口拉升经常账户顺差 A. 进出口增长 B. 分地区出口额 东盟 贸易差额（右轴） 出口 进口 巴西 墨西哥 400 印度 50 150 美国 指数，2017年1月=100，移动平均 40 120 欧盟 东亚及太平洋地区发达经济体 300 30 90 年同比，百分比 20 60 美元，百万 200 10 30 0 0 100 -10 -30 -20 -60 0 -30 -90 2017/5 2018/9 2020/1 2021/5 2022/9 2024/1 2025/5 2017/5 2019/5 2021/5 2023/5 2025/5 C. 服务贸易 D. 国际收支 3 经常账户 资本与金融账户 净差错与遗漏 外汇储备积累 5 2 4 1 3 0 2 占GDP百分比 -1 占GDP百分比 1 -2 0 -3 -1 制造和建筑相关服务 -2 -4 运输服务 -3 -5 旅游与休闲服务 信息与知识产权服务 -4 -6 商业与金融服务 -5 -7 服务贸易差额 2017-2019 2020-2024 2024 2025 2017/3 2019/3 2021/3 2023/3 2025/3 一季度 一季度 来源：中国海关总署，国家外汇管理局，世界银行工作人员估算。 货物进口下滑，反映了大宗商品价格下行与内需疲软的双重影响。2025 年前五个月货物 进口额同比下滑 4.9%， 而 2024 全年增长了 1.1%。 进口收缩主要由于近期全球大宗商品 价格下跌，以及铁矿石、原油和煤炭等关键工业和能源投入品的进口量下降，这表明国内 需求持续疲软，尤其是在建筑等大宗商品密集型行业。此外，消费品进口仍延续低迷态势。 与之相对，受贸易政策调整预期下的库存储备需求拉动，电子产品等高技术零部件进口保 持增长。与货物进口收缩同步，运输服务进口疲软，拖累整体服务进口增速放缓。 经常账户顺差扩大被高额资本净流出所抵消。在出口强劲与进口疲软的共同作用下， 2025 年一季度经常账户顺差增至 GDP 的 3.7%。但大规模资本净流出（含净误差与遗漏项） 超出了经常账户顺差，导致外汇储备减少 310 亿美元（占 GDP 的 0.7%）（图 2D）。金融 账户赤字反映了证券投资与其他投资的净流出，陆港通数据显示 2025 年一季度股市资金 7 中国经济简报 – 2025 年 6 月 流出达 573 亿美元。与之相对，在外商直接投资（FDI）小幅回升的支撑下，FDI 净流出 规模有所收窄。 房地产市场仍然低迷，尽管一线城市需求有所回暖 一线城市需求回升，但广泛复苏尚未显现。2025 年前四个月，70 个大中城市的新建房屋 销售额与销售面积同比降幅收窄至约 3%，好于 2024 年两位数的下滑。4 月住宅销售额较 2021 年峰值水平回落约 50%（图 3A）。2024 年多项宽松措施落地后，一线城市需求上升 带动住宅销售降幅缩窄。然而，低线城市供需失衡情况更为突出，房地产市场持续低迷。 4 月份，三线城市住房去库存周期3达到 34 个月，不仅比一线城市长 14 个月，较 2017-2020 年均值也多出 20 个月。与此同时，新建住房价格进一步下跌，低线城市跌幅尤甚（图 3B）。为进一步刺激住房需求，5 月份当局将房贷利率再下调 25 个基点，推动平均利率 降至 2.8%。 尽管政策放宽，房地产开发商仍面临融资约束。从供给侧看，受开发商可用资金缩减影 响（图 3C 和 3D），前四个月房屋新开工面积、施工面积及竣工面积仍处于收缩状态。这 一持续收缩态势或反映出当前的政策支持措施效果有限，其中包括地方政府收购存量商品 房和闲置土地的措施。其原因可能与开发商和地方政府间的激励错配有关：一方面，折价 估值可能削弱开发商向地方政府出售闲置土地及存量商品房的积极性；另一方面，地方政 府因担忧土地转售及保障性住房回报率偏低，对收储持克制态度。截至 5 月，仅有两个省 份发行了用于收购闲置土地的专项债券，总额 4570 亿元人民币（合 630 亿美元）；同时 中国人民银行保障性住房再贷款工具的使用率仅为 13.3%。 图 3. 尽管一线城市需求回升，房地产市场仍然低迷 A. 住房销售额 B. 房价 100 10 70城平均 一线城市 8 二线城市 80 6 三线城市 指数，2021年7月=100 4 年同比，百分比 60 2 0 40 -2 70城平均 -4 一线城市 20 二线城市 -6 三线城市 -8 0 -10 2021/7 2022/4 2023/1 2023/10 2024/7 2025/4 2021/7 2022/4 2023/1 2023/10 2024/7 2025/4 3 去库存周期按住房库存与月度销售量的比值计算，数据来源为中国房产信息集团（CRIC）。 8 中国经济简报 – 2025 年 6 月 C. 住房供给 D. 房地产开发企业资金来源 新开工住房 在建住房 完工住房 其他到位资金（包括利用外资） 50 6 个人按揭贷款 定金及预收款 5 自筹资金 25 4 国内贷款 人民币，万亿 年同比，百分比 3 0 2 -25 1 0 -50 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2021/7 2022/4 2023/1 2023/10 2024/7 2025/4 一季度 一季度 一季度 一季度 一季度 一季度 来源：国家统计局，Wind 数据库，世界银行工作人员估算。 可再生能源扩张叠加电力需求增速趋缓，总体碳排放下降 受益于可再生能源发电量增速超出用电需求增长，一季度碳排放量有所减少。 2025 年一 季度二氧化碳排放量估计同比下降约 3.4%（图 4A），尽管同期 GDP 增长了 5.4%。排放 量下降主要得益于可再生能源发电量增长强劲，而电力需求增速放缓，后者部分由于气温 较去年同期偏高。以燃煤为主的火力发电规模收缩（图 4B）。与此同时，主要受房地产 业疲软影响，工业碳排放持续回落。 图 4. 可再生能源生产加速推动碳排放量下行 A. 碳排放 B. 2025 年第一季度发电量 25 2 工业 电力 居民 交通 总计 1.6 1.5 20 1 年同比增长贡献率，百分点 年同比增长贡献率，百分点 15 0 1.8 10 5 -1 0 0.6 -2 -5 0.6 -10 -3 -3.1 -15 -4 2020 2021 2022 2023 2024 2025 火电 水电 核能 风能 太阳能 总计 一季度 一季度 一季度 一季度 一季度 一季度 来源：全球实时碳数据（Carbon monitor），国家统计局，世界银行工作人员估算。 注：图 B 中的发电量数据来自年营业收入达到 2000 万元的规模以上工业企业。 9 中国经济简报 – 2025 年 6 月 总需求疲弱，通胀保持低位运行 受内需疲弱持续影响，消费价格通胀仍处低位。今年前五个月居民消费价格指数（CPI） 同比下降0.1%，而2024年全年为上涨0.2%。下降主因是食品与能源价格回落，新鲜农产 品、肉类和燃料价格均有所下跌（图 5A）。与此同时，消费品以旧换新计划覆盖商品的 需求改善，支撑核心商品价格小幅上升，但这一效应被服务价格涨幅收窄所抵消——尤其 是房租和旅游价格，前者受到房地产低迷拖累，后者受到旅游需求常态化的影响。因此， 剔除波动较大的食品和能源后的核心通胀率同比仅微涨 0.4%，低于2024 年0.5%的平均水 平。 全球大宗商品价格回落叠加内需不振，生产者价格通缩压力进一步加大。截至5月份，生 产者价格指数（PPI）已连续32个月下跌，继2024年下降2.2%后，2025年前五个月同比下 降2.6%（图 5B）。上游行业仍是主要通缩来源：近期大宗商品价格下跌导致煤炭、油、 气及相关加工业产出价格持续下行，而房地产需求疲软则持续抑制钢铁等建筑相关行业价 格。此外，电子电气设备制造等中下游行业的出厂价格，还面临来自出口预期走弱与国内 供需失衡带来的额外通缩压力。 图 5. 消费价格通胀持续低迷，生产者价格通缩压力加剧 A. 居民消费价格指数 B. 工业生产者出厂价格指数 9 食品 消费品 3.0 核心：服务 加工 6 年同比增长贡献率，百分比 核心：商品 原材料 年同比增长贡献率，百分比 能源 采矿和挖掘 2.0 居民消费价格指数 3 工业生产者出厂价格指数 1.0 0 0.0 -3 -1.0 -6 2022/5 2022/11 2023/5 2023/11 2024/5 2024/11 2025/5 2022/5 2022/11 2023/5 2023/11 2024/5 2024/11 2025/5 来源：国家统计局，世界银行工作人员估算。 财政支持助力提振国内需求 2025 年预计相当于 GDP 的 1.6 个百分点的积极财政刺激力度将支撑经济增长，其主要途 径是扩大公共投资规模，同时辅以针对居民的定向支持。4 政府将消费品以旧换新补贴计 4 财政刺激力度的计算方法是：在考虑潜在预算执行不足和周期性调整因素的前提下，测算出广义财政基本 赤字预估值的变动量，再将其与上一年实际财政基本赤字进行比较。 10 中国经济简报 – 2025 年 6 月 划规模扩大至 3000 亿元（占 GDP 的 0.2%），有望短期内提振消费，但其效力或难持续， 亦不足以从根本上改变导致消费低迷的结构性因素。对自愿性社会养老保险和医保（城乡 居民社保）的预算投入较上年增加 GDP 的 0.3 个百分点——其中基础养老金每人每月提高 20 元至 143 元，医疗保险补贴每人每年提高 30 元至 700 元。但与企业缴费参与的城镇职 工社保体系相比，城乡居民社保的养老、医疗福利水平仍非常低，基础养老金福利仅为农 村人均收入的 12%。这一保障水平限制了社保对居民消费的提振作用。 2025 年 1-4 月财政赤字较上年同期有所扩大，反映出刺激政策的落地效应。在基础设施投 资拉动下，全国广义财政支出同比增长 7.2%（图 6A）。为保障资金来源，政府加快债券 发行节奏，截至 2025 年 4 月，地方政府专项债券已达年度发行额度的 27.1%，高于一年前 同期的 18.5%。社保教育支出亦按预算计划有所提升。在收入方面，房地产行业不振、企 业盈利疲软对主要税源造成了压力。全国广义财政收入同比下降 1.3%，其中作为地方财 政重要支柱的土地使用权出让收入下降了 11.4%。韧性较强的零售业带动增值税收入增长 1.8%，而企业所得税下降了 3.1%，反映企业利润率受到挤压态势。5总体来看，4 月份全 国广义财政赤字扩大至 GDP 的 2.0%，而一年前这一比例为 1.3%（图 6B）。 图 6. 财政赤字因收入下降及支出增加而扩大 A. 广义财政收支增速 B. 广义财政赤字 2023 2024 2025 广义财政收入 广义财政支出 10 2 0 年同比，百分比，年初至今 5 -2 占GDP百分比 -4 0 -6 -5 -8 -10 -10 2024/4 2024/7 2024/10 2025/1 2025/4 二月 三月 四月 五月 六月 七月 八月 九月 十月 十一 十二 月 月 来源：财政部，国家统计局，世界银行工作人员估算。 注：中国的财政预算体系包括：(i)一般公共预算，包括税收和非税收入、经常性支出和部分资本性支出； (ii)政府性基金预算，主要反映地方政府的土地出让收入和特定基础设施和社会项目支出；(iii)社会保障基 金预算，记录社保缴款和支出； (iv) 国有资本经营预算，即国有企业基金预算。广义预算结余是指 (i)、 (ii)、(iii)、(iv)之和减去政府稳定基金净提款。 (iii)和(iv)只报告年度数据。一般公共预算中的地方财政收 入不包括中央的转移支付，中央财政支出不包括对地方的转移支付。 5 2024 年第四季度，工业利润（统计范围为年主营业务收入 2000 万元及以上企业）呈现收缩态势，拖累了 2025 年一季度企业所得税征缴，因企业所得税实行按季申报、季度终了 15 日内缴纳的制度。2025 年前四个 月工业利润同比增长 1.4%，低于去年同期的 4.3%。 11 中国经济简报 – 2025 年 6 月 货币政策宽松，私人部门信贷需求依然低迷 货币政策持续维持宽松基调，主要通过流动性投放，辅以适度降息手段，促进信贷投放 与经济运行。中国人民银行 5 月宣布实施新的宽松措施，包括政策利率下调 10 个基点、 存款准备金率调降 50 个基点，同时通过结构性信贷工具向重点领域增加放贷。前四个月 净注资规模显著，相当于 GDP 的 3.8%，远超 2024 年四季度的 0.1%。政策利率的小幅下 调，折射出对资本外流压力与银行净息差持续收窄的双重考量。然而，由于通胀水平极低， 实际利率依然处于高位（图 7A）。 图 7. 尽管已推出宽松措施，实际利率仍维持相对高位，信贷需求持续低迷 A. 实际政策利率和名义政策利率 B. 社会融资总额（除股票融资） 4 银行贷款 影子银行 名义政策利率 实际政策利率 14 政府债券 企业债券 3 12 其他 信贷增速 年同比增长贡献率，百分点 2 10 1 8 百分比 0 6 -1 4 -2 2 -3 0 -4 -2 2016/1 2018/5 2020/9 2023/1 2025/5 2022/4 2022/10 2023/4 2023/10 2024/4 2024/10 2025/4 来源：中国人民银行，国家外汇管理局，国家统计局，世界银行工作人员估算。 虽然政策趋于宽松，企业和居民信贷需求仍显低迷。2025 年前四个月，非金融部门信贷 总量同比增速从 2024 年的 8.2%微升至 8.3%，主要得益于政府加速发行债券有效抵消了银 行贷款增长的放缓（图 7B）。银行信贷增速放缓，反映出企业与居民部门信贷需求双双 疲软。企业需求受三重因素制约：房地产市场的持续下行、显著的不确定性及高企的实际 借贷成本，其中企业对中长期贷款的需求尤其疲软，其增速由 2024 年的 12.8%降至 2025 年一季度的 9.4% 。在居民方面，收入增长低于趋势水平、房价下跌以及债务负担较高 （债务与可支配收入之比平均为 139%）共同抑制了借贷意愿。 银行盈利能力承压 2024 年，银行净息差进一步收窄，尽管收窄速度较 2023 年有所放缓，但盈利能力持续承 压。银行业整体净息差从 2023 年的 1.7%下降至 2024 年的 1.5%。银行融资成本下行部分 对冲了贷款利率下降（因政策基准利率下调）的影响，进而减缓了净息差的收窄速度。但 从中短期看，预计宽松的货币政策基调仍将对净息差构成下行压力。尽管 2024 年银行业 12 中国经济简报 – 2025 年 6 月 整体利润增速放缓，但仍实现 2.3%的正增长；但农村银行则因加速核销不良贷款，利润 同比两位数收缩。 化解中小银行风险是 2024 年的重点政策任务之一，约 350 家银行被评估为高风险，当局 处置了其中约 200 家。这些高风险银行（以农村银行为主）占银行体系总资产的 1.7%。 化险工作加速了不良贷款的处置，农村银行的不良贷款余额下降 10%，不良贷款率降至总 贷款的 2.8%。截至年末，全行业不良贷款率降至 1.5%（图 8A）。与此同时，农村商业银 行资本充足水平持续提升，整体资本充足率从 2023 年的 12.2%升至 2024 年的 13.5%。这 一改善得益于资本补充举措推进，2024 年中小银行通过发行债券募集资金超 3000 亿元。 银行对房地产开发商的贷款敞口同比增长 3.2%，尽管该领域不良贷款率仍处高位，但估 计 2024 年已降至 4%以下。过去一年，各项政策支持提升了房地产贷款敞口的信贷质量。 同时，商业银行通过优化风险管理策略，逐步退出高风险贷款组合。 银行通过自身利润留存补充资本的能力因利润增长承压而减弱，为此政府部门开展了向 大型国有银行注资的举措。2025 年 4 月，政府向 4 家大型国有银行注入 5200 亿元（GDP 的 0.4%）股权资金。该措施是 2024 年 9 月宣布的一揽子刺激计划的一部分，资金主要通 过发行国债筹集。获得股权注资的银行（其中 3 家为全球系统重要性银行）的资本充足率 预计将提升至平均 18.3%（图 8B）。此次注资旨在实现双重目标：加强了系统重要性银 行的资本合规状况（包括总损失吸收能力要求），并增强机构韧性。扩大资本基础后，这 些银行的信贷投放能力将得到进一步提升。 图 8. 全行业不良贷款率下降，近期注资增强了全球系统重要性银行的资本实力 A. 农商行不良贷款率与全行业不良率实现双 B. 近期注资将助力中国全球系统重要性银行 降 达标总损失吸收能力监管要求 现有资本 资本注入 现有总损失吸收能力 全行业不良贷款率 农村商业银行不良贷款余额 2.5 30 20 全球系统重要性银行 25 2 20 15 年同比，百分比 15 百分比 1.5 10 百分比 10 5 1 5 0 0.5 -5 0 -10 中国 中国 中国 中国 中国银行 中国邮政 0 -15 农业银行 交通银行 建设银行 工商银行 储蓄银行 2020/6 2021/3 2021/12 2022/9 2023/6 2024/3 2024/12 来源：国家金融监督管理总局，世界银行工作人员估算。 13 中国经济简报 – 2025 年 6 月 专栏 1. 金融部门对消费增长的支持作用 中国普惠金融的深化发展支持了消费信贷的快速增长。2011 年至 2021 年间，拥有银行账户的成 年人占比从 63.8%升至 88.7%，增幅达 24.9 个百分点。在金融基础设施改善、服务网点增加及 数字金融服务广泛普及的推动下，女性、青年、低收入成年人等服务不足群体的金融服务获取 差距显著缩小。 随着收入、财富与消费的快速增长，2024 年零售贷款占 GDP 比重已增至 60%左右。房地产市 场的繁荣与经济的高速增长，推动贷款在住房抵押贷款与消费贷款间大致均衡分布（图 9A）。 截至 2024 年底，不含住房抵押贷款的个人消费贷款余额已达 21 万亿元，较十年前增长 340%。 这一变化既反映出消费需求的持续升温，也得益于信用信息覆盖范围的完善——不仅提升了贷 款机构的风险评估能力，也拓宽了贷款承销的客户覆盖面（图 9B）。 随着时间推移，中国金融服务格局不断演变，数字金融快速崛起。尽管商业银行仍是各类消费 贷的主要提供者，互联网企业与持牌消费金融公司已在深耕消费贷细分市场。 过去十年，尽管 起步规模较小，数字消费信贷与持牌消费金融公司贷款规模增长快速。目前在贷款总余额的占 比仍很小，例如，数字贷款规模估计仅占贷款总余额的约 2%。由于基于应用程序的数字支付无 处不在，在全国得到广泛使用，中国信用卡普及率（成年人口持卡率 38.2%）低于发达经济体 （55.9%），而且最近呈现下降态势。 政府重视金融部门对扩大国内消费的重要支撑作用，已出台针对性政策措施。国家金融监督管 理总局将消费贷最长期限从五年延长至七年，并提高了符合审慎资格条件的个人消费贷款上 限。这些措施是支持国内消费更广泛举措的一部分。 图 9. 过去房地产市场的繁荣和经济的高速增长使得住房抵押与消费贷款均衡分布 A. 居民贷款分项构成比 B. 居民贷款增速 经营贷款 消费贷款 40 居民贷款总额 经营贷款 信用卡债务 住房抵押贷款 40 消费贷款 住房抵押贷款 居民贷款总额 35 35 30 30 25 年同比，百分比 25 20 百分比 20 15 15 10 10 5 0 5 -5 0 2015/3 2017/3 2019/3 2021/3 2023/3 2025/3 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 来源：中国人民银行，中国银行业协会。 然而，出台这些措施的背景不容忽视——家庭收入承压、住房贷款增速放缓、消费贷不良率攀 升，以及预防性储蓄规模长期处于高位。尽管中国家庭资产负债表净值规模较大，在金融体系 中扮演着大额净贷款方的角色，但经济不确定性及已处于高位的债务与可支配收入比率，可能 抑制消费者为非必要消费举借更多债务的意愿。近年来，消费金融发展迅速，也对采取措施维 14 中国经济简报 – 2025 年 6 月 护金融稳定、保护消费者权益提出了更高要求。此类政策措施涵盖加强借款人权益保护、风险 管理、金融常识普及等领域。 15 中国经济简报 – 2025 年 6 月 II. 前景、风险和政策考虑 前景 中国经济增速预计在 2025 年放缓至 4.5%，2026 年进一步降至 4.0%。尽管上半年存在出 口前置效应，但预计全年出口增速将低于上年水平。显著增加的不确定性可能抑制制造业 投资与用工需求。财政政策将成为应对贸易政策不确定性负面影响、促进 GDP 增长的关 键抓手。目前，财政支持资金中已有相当大比例投向基础设施建设领域，同时，公共服务 支出与和消费补贴也有所扩大，以提振居民消费。对房地产行业的政策支持预计将在一定 程度上提振住房需求，但效果主要集中在一线城市，而整个行业的企稳预期将逐步推进。 2024 年，居民生活水平继续改善，但改善速度放缓。根据中国每人每天约 2.3 美元（2017 年购买力平价）的贫困标准，极端贫困已有效消除。按世界银行监测中等偏上收入国家进 程而设的较高生活标准（每人每天 6.85 美元，2017 年购买力平价）来算，2024 年中国估 计约有 12%的人口（1.68 亿人）日均生活费低于这一水平。按此较高标准衡量，减贫步伐 有所放缓——2023 年脱贫人口约 2900 万，2024 年降至 2600 万，预计 2025 年将进一步减 少至 2200 万（图 10A 和 10B）。 表 1. 中国部分经济指标，2022-2027 除非另有说明，单位为年度百分比变动 2022 2023 2024e 2025f 2026f 2027f 实际 GDP 增长率，按不变市场价格计算 3.1 5.4 5.0 4.5 4.0 3.9 居民消费 1.7 9.0 4.3 4.9 4.8 4.7 政府消费 5.3 7.3 3.3 5.7 5.2 3.8 固定资本形成总额 3.4 4.5 3.6 4.7 3.8 3.6 货物和服务出口 -1.9 1.1 11.5 2.0 1.8 1.9 货物和服务进口 -5.1 5.6 4.3 4.4 3.9 2.5 实际 GDP 增长率，以不变要素价格计算 3.1 5.4 5.0 4.5 4.0 3.9 农业 4.2 4.0 3.5 3.5 3.4 3.4 工业 2.3 4.4 5.3 3.6 3.2 3.1 服务业 3.6 6.3 5.0 5.2 4.6 4.5 通货膨胀率（居民消费价格指数） 2.0 0.2 0.2 0.5 1.3 2.0 经常账户余额（GDP 占比） 2.4 1.4 2.2 1.0 0.8 0.5 外商直接投资净值（GDP 占比） -0.1 -0.8 -0.9 -0.5 -0.2 -0.1 广义财政收支（GDP 占比）* -6.1 -5.5 -6.5 -8.1 -7.8 -7.2 政府债务（GDP 占比） 49.4 54.7 63.0 71.2 77.5 81.6 基础财政收支（GDP 占比） -5.1 -4.5 -5.5 -7.0 -6.7 -6.1 来源：世界银行。 注：f = 预测（基线情景）。* 世界银行工作人员估算。 16 中国经济简报 – 2025 年 6 月 图 10. 居民生活水平继续改善，但速度慢于以往 A. 贫困率 B. 贫困人口数量 全国 城镇 农村 全国 城镇 农村 45 450 百分比，每人每天 6.85美元的贫困线 百万人，每人每天6.85美元的贫困线 40 400 35 350 30 300 25 250 20 200 15 150 10 100 5 50 0 0 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 来源：世界银行工作人员根据中国国家统计局数据和世界银行GDP预测数据所做的估算。 注：用于计算贫困率的分组数据最后样本年份为 2021 年。预测方法以人均 GDP 增长估算为基础，假定分 配效应为中性，GDP 增长向居民人均消费的传导率为 0.85。 风险 经济增长前景面临的上行和下行风险大致平衡，但均较为显著。在全球层面，贸易政策 及世界经济增长的不确定性给中国增长前景带来下行风险。在国内层面，房地产业的持续 疲软可能进一步抑制投资。不确定性加剧、企业盈利能力下滑和用工减少可能使劳动力市 场进一步走弱，从而加大对消费的拖累。就上行风险而言，若财政支出高于预期（在很大 程度上由中央政府资助），则可能带动经济增长超过基线预测。 政策考虑 除短期刺激计划外，持续改善居民消费需要更大的改革力度。虽然现行政策措施有望在 短期内提振居民需求，但仍需采取更多举措应对经济增长面临的长期挑战。由于已有的高 额资本存量以及部分行业存在资本错配，基础设施和房地产领域的投资受到收益递减的制 约（World Bank, 2023a）。这种过度依赖基建投资的模式，不仅推高了地方政府债务规模， 长期以往更可能削弱相关支出的可持续性。与此同时，全球贸易格局正经历结构性转变。 未来，中国需要进一步将居民消费培育为经济增长的引擎。 向社会保障领域倾斜更多财政资源，扩大覆盖范围并提升福利水平，可以减少居民预防 性储蓄、激发消费意愿。首先，政府可以扩大城镇职工社保体系覆盖范围，将农民工、 零工及平台就业人员纳入其中，为此需要加强劳动合同法和社会保险法及其执行力度。第 二， 可提高自愿性社保计划（城乡居民社保）的待遇水平。城乡居民社保覆盖的退休人 17 中国经济简报 – 2025 年 6 月 员可能属于收入分布的最低十分位，其边际消费倾向通常高于更高收入群体，这意味着养 老金水平提高更可能转化为消费支出。第三，政府还可以提高城乡居民基本医疗保险的待 遇水平，包括扩大服务范围，所需资金可通过提高公共卫生支出占比予以保障——从国际 标准看，中国公共卫生支出占比仍处于较低水平（World Bank, 2023a）。此举将增强弱势 群体的收入保障，减少预防性储蓄，有利于自动稳定器在经济中发挥更大作用。实证研究 普遍发现，社保支出的长期乘数效应通常高于政府总支出，原因在于其更精准地针对低收 入居民，而这些居民的消费倾向往往高于平均水平。6 增加社保支出所需的资金虽然可以通过调剂公共投资的资源来筹措，但在老龄化带来的 财政压力下，地方政府也需要可持续的收入来源。完善政府间财政转移支付制度，支持 地方政府拓展自主收入渠道，可以增强地方政府更有效管理财政的能力。计划中的消费税 征缴方式的改革——将征收环节从生产端转向消费端，并将征管权赋予地方——将发挥积 极作用。引入地方税种，如经常性房地产税（在未来房地产市场稳定后的适当时机），并 赋予地方政府对某些共享税基（如增值税和企业所得税）征税的一些自由裁量权，可以增 强地方政府的创收能力（World Bank, 2024b）。 一个以公平税制为基础、更具累进性的财政体系能够刺激消费，因为低收入居民的消费 倾向更高。中国财政体系更依赖增值税等累退间接税，而个人所得税等累进税工具利用 不足。通过提高个人所得税和经常性房地产税等累进税种的财政收入占比，可以将更多收 入留在更有可能消费的低收入家庭手中。 财政措施可为经济增长提供主要支撑，当前仍有余地通过进一步下调政策利率来降低实 际利率，从而缓解居民债务负担。下调住房抵押贷款和消费贷款利率可减少家庭偿债支 出，释放预算空间支持消费，但政策利率的下调幅度需与汇率贬值、资本外流风险进行权 衡。 房地产市场表现的分化 ——一线城市回暖但低线城市疲软 ——凸显了差异化政策应对的 必要性。针对需求持续疲软的低线城市，政府可通过进一步降低首付比例、放宽购房及 转售限制等方式加大支持力度。通过保障性租赁住房和保障性住房扩大对低收入家庭、农 村转移人口的支持，可在刺激需求的同时推进社会目标的实现。财政转移支付或定向补贴 也有助于填补可负担性缺口。从长期看，城镇化有望成为需求的锚点。加快户籍制度改革， 将推动更多农村转移人口在小城市定居，进而扩大购房群体基础。 房地产行业能否持续复苏，一定程度上取决于能否解决其严重的债务积压问题。随着住 房需求结构性下滑，开发商面临收入缩减的前景，偿债能力受到制约。加强运用破产框架 6 参见 Cardoso 等（2025）的文献综述和新证据。 18 中国经济简报 – 2025 年 6 月 可支持无存续能力的房企有序退出；而推动债务重组，则能让有存续能力的房企完成未完 工项目并交付房屋，甚至可能吸引行业新资本。同时，具备行业经验的专业资产管理公司 可协助化解开发商或银行持有的不良资产。加速债务化解进程后，释放的信贷资源将能用 于整个经济领域更具生产效率的投资（World Bank，2024b）。 19 中国经济简报 – 2025 年 6 月 III. 专题：转型中的就业 几十年来，中国经济的快速增长与就业机会的显著增加紧密相连，但近年来这两者之间 的联系有所减弱。从 2015 年至 2019 年，GDP 年均增长 6.7%，城镇就业年均增长 2.7% （图 11A）。城镇就业岗位净增 5550 万个，实际人均收入年增长 6.7%。之后经济增长与 就业之间的联系逐渐减弱。从 2020 至 2024 年，经济年均增长 4.9%，而城镇就业年均增 长下降至仅 0.9%。在这五年期间，城镇就业岗位净增 2100 万个，实际人均收入年增速降 至 4.8%（图 11B）。如第 1 章所述，劳动力市场疲软是消费者信心不足和家庭支出下降的 一个重要驱动因素。 图 11. 近年来劳动力市场疲软，抑制了家庭收入增长 A. GDP 与就业增长 B. 对家庭实际收入增长的贡献 GDP增长率 工资性收入 经营净收入 15 城镇就业增长率 财产净收入 转移净收入 乡村就业增长率 7 6 10 年同比，百分比，3年移动平均 年同比增长贡献率，百分点 5 5 4 0 3 2 -5 1 -10 2004 2008 2012 2016 2020 2024 0 2015-2019 2020-2024 来源：中国国家统计局，哈弗数据库，世界银行员工估算。 本章提供了对重塑中国劳动力市场的短期与长期因素的分析，首先讨论了不同行业的不 同趋势。自 2021 年以来，受房地产行业持续低迷影响，建筑业就业人数出现下滑，同时 由于消费需求疲软以及经济和政策不确定性，服务业创造就业岗位的速度也有所放缓。 2020 年以来，制造业就业得益于强劲的出口和政策支持，但目前面临着日益严重的外部 风险。第二，由于就业保障和社会保障有限，非正规就业者和农民工受到转型的影响尤为 严重。第三，本章探讨了自动化、人工智能和数字化的长期趋势对劳动力市场的影响。技 术变革取代了低技能工作，创造了新的高技能任务，而且往往推动了非正规性上升。本章 最后提出了政策建议，包括拓宽就业机会，有针对性地投资于技能提升，并加强转型过程 中对工人的社会保障。 20 中国经济简报 – 2025 年 6 月 劳动力市场趋势出现行业分化，反映出增长驱动因素的变化 虽然近年来城镇失业率稳定在 5% 左右，但这掩盖了劳动力市场存在的几项挑战。首先， 劳动力参与率 （LFPR） 从 2015 年的 69.3% 下降到 2023 年的 65.5%，这意味着找工作或 有工作的劳动年龄人口减少了（图 12A） 。这有几个原因。首先，人口老龄化对于总的劳 动力参与率具有抑制作用，因为劳动力参与率较低的老龄人口占比增加。其次，当今中国 的年轻人接受高等教育的年限延长，推迟了其进入劳动力市场的时间。高校毛入学率占大 学适龄人口的比例从 2003 年的 17% 上升到 2023 年的 60%。此外，自 2018 年以来，职业 技术教育与培训 （TVET） 的体系也在不断扩大（World Bank，2022） 。第三，一部分劳 动者可能因为缺少机会而退出了劳动力市场，放弃了找工作。7 各行业的就业趋势出现分化，建筑业和服务业创造的就业岗位比过去减少。在房地产行 业低迷的情况下，建筑工人的人数出现下降，公共基础设施投资增加仅部分抵消了房地产 行业劳动力需求疲软的影响（图 12B） 。由于消费需求疲软，服务业创造就业岗位的速度 。从 2020 年至 2022 年，疫情造成的人员流动限制、不确定性上升 也出现放缓（图 12C） 和收入增速放缓等因素减少了对服务业的需求，尤其是在酒店、娱乐和交通领域（图 12D）。来自中国上市公司的初步证据表明，除了经济增速放缓的直接负面影响外，宏观 经济不确定性增加也与企业招工人数减少存在关联，此种影响对服务业较为严重。8这 这可 能是因为服务业对国内消费者信心更为敏感。证据还表明，中国政策不确定性上升与商业 投资和就业减少存在关联，尤其是教育和信息技术服务业等部分高技术服务业（ World Bank，2023c）。正如第 1 章所讨论的，消费者信心不足和需求疲软在疫情之后持续存在， 部分原因是就业和工资增长的持续疲软以及房地产价格下跌带来的负面财富效应，这在劳 动力市场低迷与家庭消费增速放缓之间形成了一个负反馈循环。尽管建筑业就业岗位减少 是对未来住房需求增速放缓做出的必要调整，但服务业创造就业岗位的速度放缓却构成挑 战，特别是考虑到服务业在推动增长和促进就业方面具有巨大潜力（专栏 2） 。 7 由于缺乏按年龄组分类的劳动力数据，无法对这些影响进行定量评估。 8 这一分析使用 2010 年至 2024 年中国上市公司的年度数据，量化了宏观经济不确定性增加一个标准差对企 业就业的边际效应。我们参考 Segal 等（2015）的方法，通过三阶自回归模型的回归残差捕捉 GDP 变动中 的未预期成分，以此构建宏观经济不确定性的代理指标。关于回归模型设定，我们加入了宏观层面的控制 变量（投资、消费和零售额）、企业层面的控制变量（总资产、股本回报率、收入增长和债务资产比）、 企业固定效应、行业固定效应和行业年度趋势项，以期捕捉未观察到的异质性和行业特定的时间趋势。模 型采用普通最小二乘法进行估算，标准误差集中在企业层面。 21 中国经济简报 – 2025 年 6 月 图 12. 劳动力市场趋势在不同行业和不同劳动者类别中呈现分化 A. 劳动力参与率与失业率 B. 行业就业与疫情前趋势相比 70 劳动参与率 10 400 城镇失业率（右轴） 68 8 服务业 300 66 6 农业 百分比 百分比 百万人 200 64 4 工业 100 62 2 建筑业 60 0 0 2015 2017 2019 2021 2023 2013 2015 2017 2019 2021 2023 C. 家庭消费支出 D. 服务业的失业率 食品烟酒 衣着 居住 2017-2019 生活用品及服务 交通通信 教育文化娱乐 住宿 医疗保健 其他用品及服务 2020-2023 文化、体育和娱乐 9 批发零售 8 商业服务 居民服务 7 年同比增长贡献率，百分点 房地产 6 信息技术 交通运输 5 金融 4 教育 水利、环境和公共设施管理 3 科学研究和技术 2 医疗卫生 1 公共管理 0 0 2 4 6 8 10 2015-2019 2020-2024 城镇失业率，百分比 来源：中国国家统计局，哈弗数据库，世界银行员工估算。 注：图 A 中的城镇失业率曲线是指调查的整体城镇失业率，基于全国劳动力调查， 2018 年以来每月发布 一次。劳动力调查收集 16 岁及以上人群的信息，无论其居住身份（户籍）。劳动力参与率定义为 15 岁 及以上人口中正在工作或积极找工作的比例。在图 B 中，工业就业不包括建筑业，尽管建筑业在中国正 式归类为工业行业。 另一方面，与历史趋势相比，工业吸纳了更多的工人就业，部分原因是有政策支持。基 于 2011-2016 年数据的实证证据表明，当一个省份的失业率与其他省份相比出现恶化时， 该省份员工人数多的工业企业的投资显著增加，这表明稳定就业是目标（Xie 等，2024） 。 另一项研究显示，在 2008 至 2010 年的经济低迷时期，国有企业、大型企业和重点行业相 比民营企业、中小企业和非重点行业的企业获得了更多的信贷支持，且信贷增加与雇佣扩 张存在关联（Zhong 等，2021）（图 13A），而这一时期对民营企业和中小企业增加贷款只 22 中国经济简报 – 2025 年 6 月 降低了其退出市场的概率。但该研究还发现，稳定就业是有长期代价的：经济低迷期受到 贷款扶持的企业后续面临更高的偿债负担、更低的营收和股本回报率，导致其在 2011-13 年间新增雇佣规模缩减，不仅低于其他类型企业，也低于自身早期水平（图 13B）。 图 13. 对国有企业、大型企业和重点行业企业的信贷支持有助于在经济低迷期间稳定就业，但 可能会牺牲长期就业 A. 2009-2010 年银行贷款增加对就业的边际影 B. 2008-2010 年银行贷款增加对 2011-2013 年 响 就业的边际影响 1.0 1.0 0.92*** 0.8 0.76*** 0.8 0.68*** 0.6 0.6 0.45*** 0.47*** 0.42*** 估计系数 估计系数 0.4 0.4 0.22** 0.20*** 0.19* 0.2 0.2 0.03 0.03 0.0 0.0 -0.01 -0.2 -0.2 国有企业 vs. 大企业 vs. 重点行业企业 vs. 国有企业 vs. 大企业 vs. 重点行业企业 vs. 非国有企业 中小企业 非重点行业企业 非国有企业 中小企业 非重点行业企业 来源：Zhong 等（2021）。 注：根据来自 2621 家上市公司和 534920 家工业企业的数据，图中显示了企业就业对长期银行贷款（占 企业资产的比例）变化的系数估计值，回归模型中控制了企业类型的虚拟变量、一组交互项和控制变 量。对于非国有企业、中小企业和非重点行业企业外的企业，绘制了相应虚拟项上的系数（即参考 组）。对于其他企业，绘制了虚拟项及其交互项的估计系数 （***P<0.01， ** P<0.05， *P<0.1）。 2020 年至 2024 年的出口强劲也促进了工业就业，但与出口相关的就业岗位面临全球贸易 政策变化带来的风险。在 2020 年疫情的最初冲击之后，中国能够比其他国家更快地恢复 工业生产和出口，当年新增与出口相关的就业岗位 250 万个（图 14A） 。虽然尚未获得最 新数据，但鉴于 2020-2024 年出口占中国 GDP 增长的 23.5%，与出口相关的就业很可能依 然保持强劲。2025 年贸易限制增多使未来的出口相关就业（据估计约 1 亿个就业岗位） 面临风险，但由于中国出口依赖度的结构性下降，这种风险要低于以往。各行业外部需求 所包含的就业占比都出现下降，但尤其是制造业，其就业占比从 2005 年的 41% 下降到 2020 年的 27%（图 14B）。另一个贸易风险缓解因素是纺织业等劳动密集型行业的重要性 下降，让位于计算机和电子等资本密集型行业。 23 中国经济简报 – 2025 年 6 月 图 14. 依赖外需的就业有所减少但规模依然可观 A. 各行业出口相关就业人数 B. 行业就业的出口相关就业占比 175 农产品 纺织品 总体 农业 化学制品 电子设备 其他制造业 其他工业 45 制造业 服务业 150 可贸易服务 信息服务 其他服务 40 125 35 30 100 百万人 25 百分比 75 20 50 15 10 25 5 0 0 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2000 2005 2010 2015 2020 来源：经合组织贸易就业数据库，世界银行员工估算。 专栏 2. 服务业创造更多就业机会的潜力 随着人均收入增加和人口老龄化，服务业很可能在推动中国经济增长和创造就业机会方面发 挥越来越大的作用。自 2011 年以来，服务业吸纳的工人就业人数超过其他行业。到 2024 年， 服务业就业人数在劳动力总数中的占比达到 49%，但仍然低于 2023 年经合组织国家 73% 的服 务业就业占比，表明中国还有追赶的空间。除了收入增加外，预计人口快速老龄化还将增加 对老年人护理、医疗保健、针对老年人的金融服务以及数字素养提升的需求（ World Bank， 2024a）。 图 15. 高技术服务业是劳动生产率增长的最主要来源 A. 各行业对劳动生产率增长的贡献 B. 行业内和行业间劳动生产率增长 农业 制造业 农业 制造业 建筑业 低技能服务业 建筑业 低技能服务业 高技能服务业 其他 高技能服务业 其他 8 劳动生产率增长 劳动生产率增长 8 6 年同比增长贡献率，百分点 7 年同比增长贡献率，百分点 6 4 5 2 4 0 3 2 -2 1 -4 0 行业内 行业间 行业内 行业间 -1 2013-18 2018-23 2013-18 2018-23 来源：中国国家统计局，中国经济普查，世界银行员工估算。 24 中国经济简报 – 2025 年 6 月 注：图 A 和图 B 显示了劳动生产率平均年增长率及其基于 McMillan 等（2014）的分解。行业就业人数 基于国家统计局发布的总就业人数和中国经济普查的行业就业占比进行估计。低技术服务业包括批发和 零售贸易、运输以及酒店和餐饮服务。高技术服务包括信息技术服务、金融、房地产、教育、商业服务 及其他服务。 高技能服务业尤其具有推动整体经济增长、劳动生产率提升和创造就业机会的潜力。包括信 息技术服务、金融、房地产和商业服务在内的高技术服务业对整体劳动生产率增长的贡献最 大（图 15A）。将劳动生产率增长分解为来自行业内的生产率增长和行业间劳动力流动（即结 构转型）的贡献，显示出近年来高技术服务业的生产率增长加速（图 15B）。但与此同时，工 人向高技术服务业转移带来的生产率增长比过去减少，这表明高技术服务业在拉动增长和创 造就业岗位方面仍存在巨大潜力。 非正规就业者、农民工和青年受影响更深 服务业创造就业岗位的速度放慢和建筑业就业人数下降使得非正规就业机会减少。虽然 城镇正规部门就业保持大体稳定，但城镇非正规就业岗位低于疫情前的趋势（图 16A） 。 非正规就业者面临就业保障下降、职业晋升机会减少、享受失业保险及其他社保福利的机 会有限等情况（图 16B）。制造业劳动力中零工占比显著，规模约 4000 万人、占制造业就 业总量的 31%。9这 这一现在在消费电子等出口导向型行业尤为明显，企业通过在用工高峰 期雇用零工而非长期维持大规模全职员工，可以降低劳动力成本，管控订单波动风险。 由于很多非正规部门就业者是农民工，城镇工作机会减少也意味着农村劳动力转移速度 放慢。虽然自 2020 年以来，外来农业户籍劳动力的城镇调查失业率一直稳定在 5%左右， 但这主要源自农村劳动力外出务工增速放缓，而不是城镇就业岗位的持续充裕。与疫情前 的趋势相比，2024 年农民工人数减少了近 900 万人（图 16C），农民工实际工资增速的放 缓幅度也显著快于城镇整体工资水平（图 16D） 。其直接后果是：尽管城乡收入差距显著 （城镇务工农民工收入达农村居民的 2.6 倍），大量潜在农村转移劳动力仍滞留农业部门。 9 来源：《为什么中国工厂的零工越来越多》，https://www.caixinglobal.com/2024-08-02/weekend-long-read- chinas-facotry-temp-workers-102222909.html。 25 中国经济简报 – 2025 年 6 月 图 16. 青年、农民工和非正规就业者面临就业机会减少和收入不稳定的挑战 A. 城镇和农村就业 B. 失业保险覆盖范围 400 300 城镇就业中未参 城镇非正规就业和 加失业保险人数 其他就业 250 300 200 乡村就业 城镇就业中参加失 百万人 业保险人数 百万人 200 150 城镇正规单位就业 100 100 50 0 0 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2014 2016 2018 2020 2022 2024 C. 农民工人数 D. 实际工资增长 320 农民工收入 城镇工资收入 6 300 5 年同比，百分比 4 百万人 280 3 2 260 1 0 240 2015-2019 2020-2024 2015 2018 2021 2024 来源：中国国家统计局，世界银行员工估算。 注：在图 A 中，城镇非正规就业和其他就业包含在城镇小型私营机构就业和个体工商户就业。城镇正规 单位就业是指在城镇地区依法注册的企业或机构就业，但不包括小型私营机构。虽然非正规性没有标准 定义，但通常是指没有劳动合同、没有社保和就业福利的就业。 此外，青年失业已成为中国的一个日益令人担忧的问题。自 2024 年 7 月以来，不包含 16- 24 岁在校生的青年失业率平均为 16.5%。近年来，大学毕业生人数增加，高技术服务业 （应届毕业生就业比例最高的行业10这 ）创造就业岗位的速度放慢，导致青年失业率上升。 证据还表明，应届毕业生的技能与雇主对技能要求的匹配度日益下降——不仅大学专业领 域与雇主需求不匹配，而且大学和职业技术教育培训机构的质量也存在差异（World Bank， 2022）。 10 Zheng 等（2021）发现，求职者的求职意向主要集中在信息技术服务、教育、房地产与建筑业、金融和咨 询服务这五个行业，占求职者总数的 90% 以上。 26 中国经济简报 – 2025 年 6 月 技术也在重塑劳动力市场 机器人、人工智能 （AI） 和数字化等新技术正在通过三个渠道影响增长与就业的关系， 即提高生产率、创造新任务和取代工人。新技术带来的生产率提升可以通过增强劳动力 和（或）资本降低生产成本，从而降低价格、扩大需求，进而增加对生产流程中未被技术 替代的劳动密集型环节的用工需求。但同时，新技术也在拓展资本可执行任务的范围，替 代了从事常规体力劳动或认知类工作的工人。此外，新技术还可能创造新的非常规性劳动 密集型任务（Acemoglu 和 Restrepo，2019）。例如，生成式人工智能的出现催生出人工智 能培训师等新职业。 常规工作在中国的就业总人数中占比很大，使工人容易受到新技术的替代效应影响。在 中国，近四分之一的工作是常规体力劳动，因此面临着被工业机器人等自动化技术替代的 风险，这一占比高于其他中等偏高收入和高收入经济体（图 17A）。可被计算机和人工智 能取代的常规认知类工作的占比则与发达经济体相当，但中国可被人工智能补充的非常规 认知类工作的占比仍然比较低，这可能会限制人工智能发挥效益（Arias 等，2025）。 近年来，中国的机器人应用速度加快，部分原因是劳动力成本相对上升。在过去十年， 中国的机器人装机速度显著加快，超过了其他经济体（图 17B）。机器人应用不仅在汽车 和电子行业增加，而且在橡胶和塑料等其他行业也显著增加。国际证据表明，机器人应用 与工资上涨、制造业增加值占比11这 与人口老龄化存在正相关关系（Arias 等，2025）。在中 国，机器人价格持续下降，而劳动力成本随着劳动年龄人口减少而不断上升（图 17C） 。 文献表明，最低工资标准上调导致 2008 年至 2012 年期间企业更多地采用机器人，对生产 率高、民营企业和技能密集型行业的企业的影响较大（Fan 等，2021） 。 随着人工智能的快速发展，近几个月对人工智能的投资也急剧增加。在中国，2025 年前 三个月计算机设备制造和信息服务业的投资分别增长 28.5% 和 34.4%。根据世界经济论坛 的调查，预计到 2030 年中国对人工智能和机器学习专业人才的需求量将翻一番，对数据 分析师和科学家的需求量将增长近 50%。12自动化和人工智能正在显著重塑劳动力需求。 机器人的应用减少了对任务可自动化的低技能工人的需求，增加了对高技能工人的需求。 有证据表明，在 2010 年至 2016 年期间，机器人应用对中国雇员的就业和工资整体产生了 不利影响，尤其是对低技能雇员和老年雇员（ Giuntella 等，2025），但同时也使得公司雇 用更多高技能工人（Tang 等，2021；Wang 等，2024）。对低技能工人的负面影响显示出 机器人的劳动力替代效应，而对高技能工人的积极影响则表明生产率提升和新任务的产生 11 制造业的生产任务更适合自动化，而且相比其他行业对产品标准化的需求更大。 12 来源：世界经济论坛《未来就业调查》（2024）。 27 中国经济简报 – 2025 年 6 月 增加了对高技能工人的需求。在 2010 至 2020 年期间，汽车、计算机和电子产品等高技能 制造业增加了机器人的库存量和使用量，而大多数其他行业的就业人数出现下降（图 17D）。13来自越南的证据还表明，自动化增加了高技能工人的就业，同时减少了对中等技 能常规任务类职业领域领工资的正式工的需求，其中一些人被迫转成零工和非正式工 （Arias 等，2025）。14 图 17. 自动化加速并影响了劳动力需求 A. 工作类型分布 B. 机器人装机量 常规体力型 常规认知型 非常规认知型 中国 欧洲 非常规体力型 农业 350 日本 韩国 100 美国 世界其他地区 300 80 年度机器人安装量，千台 250 60 200 百分比 40 150 100 20 50 0 中国 中高收入 美国 德国 0 国家平均 2000 2005 2010 2015 2020 C. 机器人价格和中国的平均工资 D. 中国的机器人库存量和就业岗位变化 0.6 制造业平均工资 工业机器人平均进口价格 200 汽车 0.4 建筑 电气设备 雇佣变化（2010-20） 160 0.2 石化 金属制品 电子 指数，2015=100 公用事业 化工 食物 120 0 其他 造纸 橡胶和塑料 -0.2 纺织 80 木材 非金属 机械 基础金属 -0.4 农业 40 采矿 交通运输 -0.6 0 1 2 3 4 5 6 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 机器人存量变化（2010-2020年，对数） 来源：Arias 等（2025），国际机器人联合会，国家统计局，国家外汇管理局，世界银行员工估算。 注：图 A 中任务类别是根据 Autor 和 Dorn （2013） 的方法测量的，并在 ISCO08 2 位数字水平上标准化。 职业按主要任务类别分为五组。由于受数据限制没有对农业部门进行测算。数据来自最近可用的年份。图 C 中工业机器人是指归类为 HS code 8479.50.10 下的多功能工业机器人；制造业平均工资是指制造业城镇民 营企业的平均工资。 13 此外，这很可能是受中国过去十年在全球生产网络中向上攀升价值链所推动的。 14 随着生产过程进一步自动化和标准化，劳动力的边际生产率对特殊人力资本的依赖程度越来越低，例如 基于工作年限的经验或特定职业的技能。这种技能偏向型生产率的减少降低了经验回报率，增加了长期工 和零工之间的可替代性。 28 中国经济简报 – 2025 年 6 月 人工智能的应用也对技能需求产生了差 图 18. 人工智能对中国制造业企业技能需求产生影 异化影响。有证据表明，中国的制造业 响 低技能 中技能 高技能 企业，尤其是高科技企业，在应用人工 6 智能后增加了对高技能劳动力的需求， 4 减少了对低技能工人的需求（图 18） （Xie 等，2021）。在此期间，高技术和 2 百分比 中等技术行业生产者价格指数普遍下 0 降，而低技术行业生产者价格指数上 -2 升。这很可能激励了高技术和中等技术 -4 企业将人工智能应用作为业务升级和提 升竞争力的手段，增加了对高技能人才 -6 高科技企业 中科技企业 低科技企业 的需求，而以减少低技能工人为代价。 来源：Xie 等（2021）。 相比之下，低技术行业的价格上涨似乎 注：图中柱形展示了 2011-2017 年中国上市制造企业人 鼓励了企业在市场营销等领域利用人工 工智能应用对技能需求变化影响的双重差分回归系数估 计值，行业分类依据中国证监会标准。误差线表示 90% 智能促进产品销售。这种应用并没有导 置信区间。 致低技术行业内的技能需求模式发生显 著变化。 除了自动化和人工智能外，数字平台还通过提高生产率和允许更灵活的工作安排来重塑 劳动力市场。15这 数字平台通过在线匹配工具和评论评分机制为供应商提供与客户对接的新 方式，从而改变了各行各业的服务模式，包括批发商和零售商的商业模式（Rivares 等， 2019）。国际证据表明，数字化可以提高服务业生产率和实现灵活就业，对于女性和青年 等可能面临就业障碍的群体大有裨益（World Bank，2025）。中国的淘宝村通过方便草根 企业家网上零售的电商平台，为农村地区带来了新的就业机会和商机。例如，从 2013 年 至 2016 年，从贫困县发货经由阿里巴巴平台的网上销售额从 14 亿美元增长到 44 亿美元 （Luo 和 Niu，2019）。同时，中国的网上招聘数据显示平台工人的人数呈现增长（图 19A），且女性和青年分别占平台就业人员的 53% 和 49%，与之相比传统职业的女性和青 年就业占比分别为 46%和 38%。 然而，基于平台的灵活就业人员获得的社会保障有限。城镇社会保险计划包括养老、医 疗、失业、工伤和生育保险，为有劳动合同的城镇职工提供保障，但平台工人享受这些保 险的机会有限，因为他们往往没有城市户口和正式劳动合同（图 19B） 。失业救济金仅覆 盖城镇劳动力的 47%，2023 年平均救济金为每月 1814 元，不到城镇平均工资 20%。平台 工人的工作流动性大，意味着社会保险计划的参保率不稳定，导致近年来社保覆盖率下降。 15 中国的灵活就业人员包括个体工商户、非全日制和平台就业者。 29 中国经济简报 – 2025 年 6 月 此外，灵活就业人员通常工作时间长，平均每天 10 小时，而正规行业的工人每天工作 8 小时。 16 工作时间长，经常没有休息，导致往往没有工伤保险的外卖骑手的事故率高发。 图 19. 数字化创造了更灵活但不稳定的就业岗位 A. 灵活就业 B. 社保覆盖率 50 80 传统职业就业 40 60 30 新型灵活就业在城镇就业占比 百分比 百分比 40 20 新型灵活就业 20 10 新型灵活就业招聘在招聘平台占比 0 0 2020 2020 2021 2021 2022 2022 2023 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 一季度 三季度 一季度 三季度 一季度 三季度 一季度 来源：中国信息通信研究院和国家经济战略研究院，中国社会科学院（ 2024），暨南大学智联经济与社 会研究院（2024），世界银行员工估算。 促进更多更好就业机会的政策 应对中国劳动力市场的挑战既需要宏观经济政策支持，也需要社会保障和劳动力市场改 革。上述分析表明，就业的挑战不仅与国内外逆风下的经济增速持续放缓存在关联，也 与公平的市场准入和融资、社会保障和劳动力流动性方面的差距存在关联。与此同时，技 术颠覆既带来了风险，也带来了机遇，往往会加深劳动力市场的双重二元分割。这就需要 调整宏观经济、市场准入、社会保障和劳动力市场政策，支持包容性和可持续的就业增长。 政府已认识到这些挑战。2024 年，国务院出台了一项政策意见，要求加强对灵活就业人 员、农民工和大学毕业生等弱势劳动群体的劳动和社会保障，应对劳动力市场的结构性挑 战。17以下政策建议与这些目标相互一致。 重新校准财政政策 增加社会保障的财政资源配置，以可持续的方式提高居民消费，促进就业创造，特别是 服务业。本文第一章主张重新平衡基础设施和定向消费品补贴的财政支出结构，更多地 16 国家发展和改革委员会就业司 2022 年发布的《 提高灵活就业人员的就业质量》 https://www.ndrc.gov.cn/fggz/jyysr/jysrsbxf/202209/t20220930_1338242_ext.html. 17 国务院 2024 年 9 月 15 日发布的《关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》： https://www.gov.cn/zhengce/202409/content_6976470.htm. 30 中国经济简报 – 2025 年 6 月 侧重于失业保险和养老保险等社保计划。这些措施更有可能让许多消费者减少预防性储蓄， 增加消费支出在可支配收入中的占比，从长期来看将更多的消费支出用于服务业，从而对 创造就业机会产生积极影响。18 在市场准入和信贷分配方面创造公平的竞争环境 消除国内民营企业和外资企业的进入壁垒，尤其是在服务业，可以释放私人部门创造就 业岗位的潜力。政府已将恢复民营企业信心作为优先事项，这对促进就业增长很重要， 因为民营企业创造了 80%的城镇就业岗位。新的《民营经济促进法》已经颁布，旨在加强 对民营企业的法律保护。限制或禁止特定行业和经济活动进入市场的《市场准入负面清单》 也缩短了。然而，中国对市场准入的监管限制仍然相对较高，尤其是在服务业和互联网行 业以及贸易和投资领域。19根据经合组织服务贸易限制性指数（OECD，2025），中国服务 贸易受到的限制也超过同类国家。市场准入负面清单制度的实施提高了透明度，但挑战仍 然存在，包括市场准入标准和筛选流程不透明、执法前后不一致等等。政府可以提振市场 改革力度，例如，通过进一步将负面投资清单限制在关系国家安全的行业，减少对服务贸 易的限制，还可以确保在税收政策和公共采购活动中实行平等待遇。 平等获取信贷对于促进可持续增长和创造就业机会也很重要。政府对信贷分配的干预可 能导致资源错配风险（World Bank，2023a）。上述分析表明，这可能会阻碍长期就业增长。 尽管在改善国有企业风险定价的差异化方面取得了一些进展，但有证据表明，国有企业继 续得益于更有利的信贷条件。20这 平等获得信贷和资本，要求从事商业活动的国有企业能够 实现国家股权的市场回报率。另一方面，在中国人民银行再融资、降低担保费率和国家融 资担保基金提供信贷便利等政策的支持下，近年来对中小微企业的贷款持续增加，到 2024 年底达到未偿贷款余额的 38%。尽管取得了这些进步，但与银行系统的规模和民营 企业的数量相比，总的担保规模仍然比较小。扩大政府支持的信贷担保规模，利用数字金 18 在过去，中国也利用减税降费来支持企业稳定就业。在疫情期间， 2020 年社保降费幅度相当于 GDP 的 1.5%， 2021 年减免税幅度相当于 GDP 的 0.9% (https://www.gov.cn/xinwen/2021-01/27/content_5582820.htm; https://www.gov.cn/xinwen/2022-01/26/content_5670561.htm)。中国存在改革税收制度的空间，以促进经济增 长、就业和提升包容性，但在人口老龄化和绿色转型导致预期支出增加的情况下，这些目标必须与调动收 入的需要相平衡。此分析超出了本章的范围。 19 根据经合组织 - 世界银行集团产品市场监管数据库： https://www.oecd.org/economy/reform/indicators-of- product-market-regulation。 20 尽管近年来国有企业违约率上升与一般认为的地方政府支持力度减弱存在关联，而且国有企业的风险定 价差异扩大，但与私营企业相比，国有企业继续得益于较低的利率（ Geng 和 Pan，2023 ；Wang 和 Wu ， 2023）。 31 中国经济简报 – 2025 年 6 月 融服务，可有助于解决中小微企业面临的巨大融资缺口，21这 从而提高其创造就业岗位的能 力，鉴于中小微企业占城镇就业人数的 80% 左右，这一点至关重要。 在当前经济高度不确定性和信心不足的环境下，政策的可预期性和透明度尤其重要。虽 然经济基本面很重要，但情绪的变化也有可能加剧或缓解经济增速放缓。企业需要有信息 来评估经济状况、预测政策变化并带有一定确定性地预测未来。如果企业缺乏信息，即使 经济基本面有所改善，它们也可能对投资和招工持谨慎态度。上述实证结果证实，中国宏 观经济和政策不确定性的增加与投资和就业下降紧密相关，尤其是在一些服务行业。最近 来自政府的高层指导强调了政策和监管措施的稳定性和可预期性。着力提高透明度，开展 政策磋商和沟通，确保政策实施的一致性，可以降低政策和监管风险，提升情绪。 加强对弱势劳动者的社会保障 鉴于灵活就业的增长趋势和农民工的持续弱势状况，健全中国社会保障体系的需求日益 紧迫。如上所示，一半的城镇工人没有失业保险覆盖，中国的年度失业保险金支出总额 不到 GDP 的 0.1%，远低于 2021 年经合组织国家平均占 GDP 的 1.0%的水平。自 2021 年 以来，政府已在 7 省市开展职业伤害保障试点，覆盖 1100 万平台工人。22这一试点很重要， 因为许多平台工人因其工作性质（网约车和外卖平台的就业人员23这 ）而面临受伤风险增加。 此外，政府还在 2021 年和 2023 年出台了有关劳动报酬、工作时间和休息的指引指南，以 加强平台工人的权益保障。24这 扩大失业保险的覆盖范围，特别是针对灵活就业人员的失业 保险，扩大职业伤害保险范围，从市级转向省级统筹，最终实现全国统筹，以减少风险、 地区差异和成本。简化失业保险申请流程是必要的下一步。 从更长期来看，社保权益与城镇户籍脱钩也有助于促进劳动力流动。2024 年 7 月出台了 社保制度渐进式改革的决定。地方政府将允许农民工在就业的城镇享受社保福利（以及子 女接受义务教育）。虽然这并不一定意味着完全放开户籍限制，但这些措施旨在使社保与 户籍脱钩。改革可以将户籍放开和社保覆盖面扩大到中小城市之外，并确保社保福利可在 城市间转移。 21 据估计，中国中小微企业的融资缺口约为 1.8 万亿美元（GDP 的 16.3%）。来源：国际金融公司《中小微 企业融资缺口：对新兴市场微型、小型和中型企业融资不足与机遇的评估》 https://www.smefinanceforum.org/data-sites/msme-finance-gap。 22 来源：https://www.gov.cn/lianbo/fabu/202505/content_7022184.htm. 23 参见国际劳工组织关于平台工人社会保障的技术文件。 24 参见人力资源和社会保障部的政策指南：https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021- 07/23/content_5626761.htm https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202402/content_6933822.htm 32 中国经济简报 – 2025 年 6 月 通过积极的劳动力市场政策缓解技术替代的影响 要想利用技术进步带来的机会，政府和企业需要投资提升工人技能。中国对科学、技术、 工程和数学（STEM）高等教育投入了大量资金，建立了全球最大的工程师人才库。这有 助于企业利用新技术。然而，技术颠覆也正在取代低技能工人和老年工人。面向这些群体 开展有针对性的基本数字素养和其他技术技能培训计划至关重要。此外，社会情感技能对 于创造性和社交类任务也很必要，在此类任务中人相比机器具有比较优势，也有利于应对 工作生活中的变化（Arias 等，2025）。这种有针对性的积极的劳动力市场政策在缓解技术 对就业和收入的不利影响方面发挥了有效的作用（Bürgisser，2023；Humlum，2020）。 调整劳动力市场监测系统，增加公众对劳动力市场数据的获取，可为设计更有效的政策 提供依据。中国已经建立了相对成熟的劳动力市场监测体系，包括覆盖城乡地区的综合 劳动力调查、城镇单位和民营企业就业和工资的行政报告系统、农民工监测调查等。然而， 没有一个针对灵活就业、包括平台灵活就业人员的正规监测机制，这表明缺少一个能够捕 捉劳动力市场新动态的系统。除了劳动力调查外，中国还有人口普查、人口抽样数据和经 济普查，可用于作为劳动力市场监测的补充。向公众提供劳动力市场和人口普查数据，将 有助于研究人员进行分析并为循证决策提供依据。 33 中国经济简报 – 2025 年 6 月 参考文献 Acemoglu, Daron, and Pascual Restrepo. 2019. “Automation and New Tasks: How Technology Displaces and Reinstates Labor.” Journal of Economic Perspectives 33 (2), 3–30. 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