Resumo Timor-Leste enfrenta um momento decisivo no seu percurso económico. À medida que o país procura fazer a transição da dependência do petróleo para uma economia mais diversificada e resiliente, os riscos não poderiam ser maiores. O Fundo Petrolífero, um pilar essencial que tem sustentado grande parte do orçamento nacional, corre o risco de se esgotar até 2035, com base em estimativas recentes do Ministério das Finanças, a menos que haja reformas urgentes. Objetivos nacionais ambiciosos, como a futura adesão à ASEAN, refletem as aspirações do país de se integrar globalmente e expandir os seus horizontes de crescimento. No entanto, estas oportunidades são sobrecarregadas por desafios orçamentais significativos. Mais especificamente, um orçamento nacional em expansão que suscite preocupações quanto à sustentabilidade fiscal e à eficiência da despesa pública. A questão é clara: como pode Timor-Leste gastar melhor para fomentar um crescimento sustentável, preservando simultaneamente a estabilidade fiscal? 1. Desenvolvimentos recentes: um vislumbre da recuperação face a desafios O crescimento econômico global estabilizou em 2,6% em 2024, com a região da Ásia Oriental e Pacífico (EAP) a superar a média global, apesar da desaceleração na China. As economias avançadas cresceram modestamente, 1,5%, enquanto os mercados emergentes registaram uma expansão de 3,3%, impulsionados pela forte procura interna. Na região do EAP, o crescimento desacelerou para 4,8% devido ao desempenho mais fraco da China. Excluindo a China, o crescimento regional foi um valor robusto de 4,7%, apoiado pela recuperação do comércio, consumo e turismo. Apesar disto, o crescimento regional ainda não voltou aos níveis pré-pandemia, destacando os desafios contínuos de recuperação. Para Timor-Leste, 2024 foi um ano de expansão económica1 impulsionada pelo forte desempenho no setor dos serviços. As chegadas internacionais cresceram 23% em comparação com o ano anterior, refletindo a confiança renovada no período pós-pandemia e contribuindo para a expansão de serviços como hotelaria e o retalho. O crescimento das telecomunicações e dos transportes impulsionou ainda mais a economia, enquanto a execução orçamental melhorou em relação a 2023. Embora o investimento público continue a apoiar o crescimento económico a curto prazo, há razões para desconfiar deste desenvolvimento, dado o elevado nível de investimento público e as preocupações em torno da sua eficácia, tal como discutido no Destaque Especial do presente relatório. No entanto, subsistem obstáculos significativos. A estagnação económica global persiste, com um crescimento económico médio anual de apenas 1% desde 2014, dificultado pela dependência excessiva das receitas do petróleo e por um setor privado subdesenvolvido. O setor público domina o mercado de trabalho, empregando 77% dos trabalhadores remunerados, o que limita o desenvolvimento do setor privado e a criação de empregos. As disparidades de competências dificultam ainda mais a diversificação económica, com trabalhadores com um bom nível de educação concentrados em funções governamentais, deixando o setor privado com recursos insuficientes. A inflação abrandou, mas a inflação dos produtos alimentares permaneceu persistentemente elevada. Um dólar americano mais forte moderou a inflação do setor não alimentar, mas a produção agrícola local tem dificuldade em satisfazer a procura, exacerbada por condições meteorológicas adversas como o El Niño. As 1As receitas do petróleo e do gás não estão incluídas no PIB por várias razões. A inclusão da produção de petróleo e gás nas estatísticas do PIB foi desencadeada pela assinatura do Tratado de Fronteiras Marítimas com a Austrália, que delineou a fronteira marítima e confirmou que o campo de Bayu-Undan – o único campo produtor – estava localizado dentro da Zona Económica Exclusiva (ZEE) de Timor-Leste. Antes disso, as receitas de petróleo e gás eram provinhas principalmente da Área Conjunta de Desenvolvimento de Petróleo (ACDP), uma zona de gestão conjunta entre Timor-Leste e a Austrália, e estas receitas eram tratadas como receitas fiscais e não como produção económica interna. Além disso, grande parte da produção ocorreu offshore, com atividades económicas associadas geridas por empresas estrangeiras, tornando difícil classificar a produção de petróleo como parte da economia doméstica de Timor- Leste. A inclusão do PIB petrolífero pode distorcer a verdadeira imagem do desempenho económico doméstico. A exclusão do PIB petrolífero permite um enfoque mais claro na economia não-petrolífera, que, embora incipiente e pequena, representa o caminho de Timor-Leste em direção a um crescimento sustentável e diversificado. medidas governamentais de estabilização dos preços ajudaram a mitigar alguns efeitos, mas as questões estruturais da produção alimentar permanecem por resolver. As contas externas deterioraram-se à medida que o défice comercial aumentou significativamente. Um declínio de 33% nas exportações de petróleo, impulsionado pelo quase esgotamento do campo de gás de Bayu-Undan, e a redução das exportações de café reduziram a base de exportação do país. Simultaneamente, uma taxa de câmbio forte alimentou ainda mais a procura de importações, aumentando a dependência de bens estrangeiros. Até meados de 2024, o défice da balança corrente atingiu 62,1 milhões de dólares, ou 8,6% do PIB. A execução orçamental melhorou em 2024, mas estima-se que a cobrança de receitas domésticas tenha diminuído. O Governo tinha gasto 56% do seu orçamento anual até ao terceiro trimestre – um aumento de 5 pontos percentuais relativamente ao ano anterior. Domínios fundamentais como o apoio social e as despesas de capital registaram os maiores avanços, refletindo os esforços para satisfazer o aumento da procura. No entanto, a arrecadação de receitas internas diminuiu 5% no mesmo período em 2024, devido à reversão de várias medidas fiscais. O défice fiscal situou-se em 42% e 48% do PIB em 2023 e 2024, respetivamente. O saldo do Fundo Petrolífero manteve-se estável, mas mostrou sinais de tensão. Em setembro de 2024, o fundo situava-se nos 18,9 mil milhões de dólares, aproximadamente 10,5 vezes o PIB de Timor-Leste em 2023. No entanto, os ativos totais cresceram apenas 2,2% em relação ao ano anterior, com as entradas líquidas no 2º trimestre a caírem 95%, em grande parte devido à redução da produção em Bayu-Undan e a levantamentos orçamentais mais elevados. Os retornos dos investimentos também caíram, com o 2º trimestre a produzir um retorno de apenas 1,2% em comparação com 5,9% no 4º trimestre de 2023. Os levantamentos excessivos contínuos e os retornos mínimos dos investimentos corroeram ainda mais a sustentabilidade do Fundo, suscitando preocupações substanciais quanto à sua capacidade de apoiar as necessidades orçamentais futuras. 2. Perspetivas e Riscos: Recuperação com Riscos As perspetivas económicas sugerem uma recuperação continuada, mas frágil. Prevê-se um crescimento médio de 3,5% durante 2025-2026, apoiado por projetos de infraestrutura, como o desenvolvimento rodoviário. A conclusão antecipada das negociações para o campo de gás offshore do Greater Sunrise com a Austrália em 2025 poderá melhorar ainda mais as perspetivas económicas. O turismo, as remessas e uma economia digital em crescimento, apoiada pela instalação de um cabo de fibra ótica, também estão prontos para contribuir para o crescimento. No entanto, a base de exportação estreita, dependente principalmente do café, e a elevada dependência das importações limitam a expansão do sector não petrolífero. Prevê-se que a inflação diminua, mas os riscos externos colocam desafios. Prevê-se que a inflação caia para 3,3% em 2024 e atinja uma média de 2,5% durante 2025-2026. No entanto, os riscos externos, tais como perturbações relacionadas com o clima e a volatilidade global dos preços das matérias-primas, em especial no caso do arroz, podem aumentar a instabilidade dos preços. A dependência de Timor-Leste em relação às importações e a sua utilização do dólar norte-americano limita a sua capacidade de gerir a inflação através da política monetária, enfatizando a necessidade de estratégias robustas de gestão de risco externo e de um papel mais forte para a política fiscal. Os desafios fiscais persistem, com uma forte dependência do Fundo Petrolífero. A despesa pública deverá ultrapassar a receita doméstica em 2025, prevendo-se que o Fundo Petrolífero financie 73% da despesa pública. Projeta-se que o défice fiscal atinja 57% do PIB em 2025, sublinhando a insustentabilidade das atuais práticas fiscais. São necessárias reformas urgentes para diversificar as fontes de receitas e reduzir padrões de despesa insustentáveis. Riscos significativos podem comprometer o crescimento e a estabilidade fiscal. As alterações climáticas e os fenómenos meteorológicos extremos, particularmente ligados ao El Niño, ameaçam a produção agrícola e a segurança alimentar. As tensões geopolíticas podem perturbar o comércio e os mercados energéticos, aumentando as vulnerabilidades. A nível interno, a fraca prestação de serviços públicos, o subinvestimento na educação e na saúde e as ineficiências nos projetos de infraestruturas podem travar o crescimento do setor privado e atrasar os esforços de diversificação económica. É crucial melhorar a eficiência do investimento público e a gestão fiscal. Para sustentar o crescimento, Timor-Leste deve melhorar a execução orçamental e garantir que os investimentos em infraestruturas proporcionem benefícios a longo prazo. Dar prioridade à eficiência na despesa pública, especialmente nos transportes e na infraestrutura digital, irá reduzir os custos para o setor privado e fomentar a competitividade. Sem estas reformas, o esgotamento do Fundo Petrolífero poderia comprometer o crescimento futuro, destacando a urgência de melhorias fiscais e de gestão de recursos. 3. Enfoque Especial: Fazer com que a Despesa Pública Impulsione o Crescimento A trajetória fiscal insustentável de Timor-Leste: despesas elevadas, retornos reduzidos Timor-Leste gasta oito dólares por cada dólar que arrecada, situando-se entre os mais elevados a nível mundial em despesa pública em proporção do PIB. A despesa pública rondou, em média, os 85% do PIB entre 2013 e 2023. Esta despesa excecionalmente elevada, juntamente com a baixa cobrança de receitas domésticas – consistentemente abaixo dos 12% do PIB – colocou imensa pressão sobre o Fundo Petrolífero. As violações frequentes da regra do Rendimento Sustentável Estimado (RSE), concebida para limitar os levantamentos anuais e preservar a longevidade do Fundo, realçam os riscos fiscais crescentes e a necessidade urgente de melhorar a gestão fiscal. Além disso, o esgotamento projetado do Fundo Petrolífero em 2035 com base na estimativa recente do Ministério2 da Economia, agravado pelo desenvolvimento incerto de reservas adicionais como o Greater Sunrise, representa uma ameaça significativa à estabilidade fiscal. Sem reformas imediatas, Timor-Leste necessitará de um ajuste fiscal severo, potencialmente comprometendo a prestação de serviços públicos essenciais e a coesão social. Os elevados níveis de despesa pública não se traduziram num elevado crescimento económico sustentado nem na melhoria da qualidade de vida. Entre 2011 e 2023, o crescimento médio do PIB foi de apenas 1,3% por ano – muito abaixo dos 4% ou mais registados em países vizinhos com esforços fiscais semelhantes. De acordo com o Inquérito à Qualidade de Vida de 2014, a redução da pobreza estagnou, com quase 42% da população a viver abaixo do limiar de pobreza nacional. Esta falta de progresso revela profundas ineficiências na despesa pública e uma desconexão entre a despesa e os resultados. A estratégia fiscal de Timor-Leste enfrenta três desafios inter-relacionados: fraca disciplina fiscal, distribuição ineficiente de recursos e dificuldades operacionais na gestão das finanças públicas. Estas questões resultaram num baixo multiplicador fiscal estimado em apenas 0,1–0,2, muito abaixo do intervalo médio de 0,5 a 1,4 para países de baixo rendimento semelhantes. O que isto significa é que o impacto económico da despesa pública é limitado. Por cada dólar que o governo gasta, acrescenta muito pouco ao crescimento económico do país. Esta desconexão é mais do que uma oportunidade perdida – é um desafio crítico; uma vez que evidencia graves ineficiências na distribuição e utilização dos fundos públicos, bem como desafios estruturais que limitam a capacidade de resposta da economia a estímulos fiscais. Um desequilíbrio significativo na composição das despesas agrava ainda mais as preocupações de sustentabilidade fiscal. As despesas recorrentes, dominadas pelos salários, subsídios e transferências sociais, como a segurança social e os benefícios dos veteranos, ultrapassam consistentemente os 60% do PIB. Esta grande alocação deixa espaço fiscal limitado para investimentos de capital, que são essenciais para o desenvolvimento de infraestrutura a longo prazo, educação e melhorias nos cuidados de saúde. O papel do 2 Orçamento Geral do Estado de Timor-Leste 2025 governo como um principal empregador inflaciona as despesas salariais, enquanto os crescentes custos de transferência consolidam ineficiências na alocação de recursos. As despesas de capital, embora relativamente elevadas para os padrões internacionais, sofrem de atrasos, ineficiências e falta de atenção a projetos de elevado impacto. A predominância da despesa recorrente dilui o impacto potencial dos investimentos de capital, limitando a capacidade de Timor-Leste para abordar as prioridades de crescimento a longo prazo. Os elevados investimentos públicos são prejudicados por atrasos, excesso de custos e manutenção inadequada. Uma parte significativa das despesas de capital é alocada a ativos de infraestruturas, como estradas, pontes e edifícios públicos. No entanto, os atrasos na execução dos projetos, o excesso de custos e a manutenção insuficiente têm prejudicado a sua capacidade de contribuir significativamente para o crescimento económico. A má manutenção das estradas, por exemplo, acelera a deterioração dos ativos, aumentando os custos e reduzindo a acessibilidade para comunidades e empresas. A fraca gestão de projetos e a limitada capacidade técnica dos ministérios do governo agravam estas questões. O multiplicador a longo prazo das despesas de capital em infraestruturas,3 em particular estradas, está estimado em apenas 0,10, o que reflete a sua contribuição económica limitada. Com um Indice de Velocidade Média do FMI4 inferior a 40, Timor-Leste está entre os mais baixos a nível global em termos de qualidade rodoviária, ficando significativamente atrás dos seus pares regionais. Do mesmo modo, as despesas significativas em capital humano não produziram as melhorias previstas, com os resultados da educação e da saúde a ficarem aquém dos seus pares regionais. As taxas de literacia permanecem estagnadas em 68%, muito abaixo da média regional de 84%, e o aumento das despesas com a educação não conseguiu melhorar os resultados da aprendizagem. Os indicadores de saúde são igualmente preocupantes; a esperança de vida é de 69,1 anos, muito inferior à do Vietname (74,6 anos) e à média do EAP de 76,2 anos. A mortalidade infantil permanece elevada com 41 por 1.000 nascidos vivos, em comparação com 18,1 na Indonésia e 16,2 no Vietname. A subnutrição persiste, com Timor-Leste a registar uma das taxas mais elevadas de atraso no crescimento infantil da região. Os programas de proteção social têm tido um impacto limitado; por exemplo, o programa Bolsa de Mãe reduziu a pobreza em apenas 0,9 pontos percentuais, enquanto o programa dos veteranos, que consome 5% do PIB, reduziu a pobreza em apenas 2,6 pontos percentuais.5 Estes resultados destacam um custo elevado para um impacto mínimo, enfatizando a necessidade de eficiência e melhor direcionamento. Os sistemas de procuradoria e gestão do investimento público (PIM) de Timor-Leste sofrem de ineficiências críticas. Regulamentos desatualizados e processos fragmentados criam inconsistências, levando a atrasos nos projetos e aumentos de custos. A fraca gestão de contratos e a competência técnica limitada agravam ainda mais estes desafios. A falta de ligação entre o planeamento das aquisições e a orçamentação compromete a execução atempada dos projetos, enquanto o desalinhamento entre as prioridades estratégicas e as avaliações de viabilidade resulta em iniciativas mal orientadas. A seleção de projetos do topo para a base reduz a contribuição e a relevância da comunidade, diminuindo ainda mais a apropriação e o impacto do projeto. Muitos investimentos sofrem atrasos devido a uma preparação insuficiente, ao passo que o financiamento inconsistente durante o ciclo de vida dos projetos conduz a ineficiências. O Caminho a Seguir: O Caminho de Timor-Leste para a Sustentabilidade Fiscal Para garantir a sustentabilidade fiscal e a resiliência económica, Timor-Leste deve adotar uma estratégia abrangente centrada em três pilares: cobrar mais receitas, gastar menos e gastar melhor. Embora a melhoria da eficiência da despesa seja fundamental, por si só, não consegue resolver os desafios 3 O multiplicador das despesas de capital calcula o impacto da variação das despesas de capital do Governo no crescimento económico. 4 A pontuação de velocidade média é uma medida desenvolvida pelo FMI para avaliar a qualidade e acessibilidade das estradas entre países. Pontuações mais elevadas nos Estados-Membros indicam uma melhor qualidade e acessibilidade rodoviária, facilitando uma circulação mais eficiente de pessoas e mercadorias entre cidades. 5 ADB, Incidência Fiscal em Timor-Leste: Impacto da Tributação e da Despesa Pública na Pobreza e na Igualdade, ADB, 2024, consultado em janeiro de 2025 https://www.adb.org/sites/default/files/publication/961366/fiscal-incidence-timor-leste.pdf fiscais do país. A despesa pública, de 85% do PIB, é insustentável e excede largamente os seus pares regionais e estruturais. Timor-Leste deve reduzir a despesa para níveis geríveis, cortando despesas ineficientes ou mal direcionadas e realocando recursos a áreas prioritárias como o desenvolvimento de capital humano. Aumentar a mobilização da receita interna é igualmente fundamental. A dependência do finito Fundo Petrolífero deixa Timor-Leste vulnerável a choques fiscais e limita a sua capacidade de financiar de forma sustentável serviços essenciais. A expansão da base fiscal não petrolífera6 , a melhoria da administração fiscal e o reforço do cumprimento da legislação são vitais para a criação de um fluxo de receitas estável e diversificado. "Gastar melhor" requer que se dê prioridade à qualidade e à sustentabilidade em detrimento da quantidade. Por exemplo, a melhoria da eficiência nos cuidados de saúde poderia proporcionar um «duplo dividendo», alargando a força de trabalho e, ao mesmo tempo, melhorando a saúde da população. Da mesma forma, uma despesa direcionada na educação, centrada num ensino eficaz, infraestrutura e acesso equitativo, pode maximizar o impacto de orçamentos reduzidos. A consecução de um crescimento e desenvolvimento sustentáveis exigirá orçamentos mais reduzidos e mais eficazes, associados a uma economia diversificada, a uma gestão orçamental mais sólida e a investimentos no capital humano. O IX Governo Constitucional começou a tomar medidas no sentido de uma agenda estratégica de reformas para melhorar a despesa pública. Assinalada pelo Orçamento de Estado para 2025 sob o lema "investimentos em infraestruturas estratégicas, fortalecendo a economia e melhorando o bem-estar dos cidadãos", o Governo iniciou um processo de reforma. As principais reformas incluem a introdução de uma lei geral dos contratos públicos e de uma nova lei da gestão das finanças públicas. Estas facilitarão uma oportunidade para simplificar processos, dar prioridade a fornecedores locais e acelerar os cronogramas dos projetos. As reformas complementares no setor financeiro, lideradas pelo Banco Central, visam melhorar a eficiência dos gastos e criar condições favoráveis para a diversificação econômica, como uma lei de transações seguras e a utilização crescente de pagamentos digitais. Estes primeiros passos devem de ser reforçados à medida que o Governo avança com a sua agenda de reformas durante a segunda metade do seu mandato. À medida que o Governo desenvolve a sua agenda de reformas, em concordância com a adesão à ASEAN (prevista para este ano), terá de ser holística e abrangente. O quadro infra descreve uma série de reformas sugeridas. Melhorar a eficiência da despesa pública é um passo crítico para alcançar a sustentabilidade fiscal de Timor-Leste, mas não pode ser feito isoladamente. Uma abordagem holística é fundamental - uma abordagem que não só aumente a eficiência das despesas, mas que também reduza as despesas gerais enquanto fortalece a cobrança de receitas. O alinhamento da despesa públicas com as prioridades de desenvolvimento a longo prazo, o reforço da preparação dos projetos e o reforço das capacidades técnicas são passos essenciais. Uma alocação eficiente dos recursos em setores críticos como as infraestruturas, a educação e a saúde pode gerar retornos significativos. Por exemplo, Timor-Leste gasta mais 30 a 40% do PIB em serviços gerais e assuntos económicos do que os seus pares, o que indica um potencial substancial de poupança. A otimização da massa salarial é outra área que pode ser objeto de reforma. A racionalização das estruturas de pessoal, a implementação de avaliações baseadas no desempenho e o controlo dos aumentos salariais poderiam poupar até 5% do PIB. Além disso, as reformas de procuradorias e infraestrutura poderiam reduzir os custos até 1,5% do PIB, resolvendo ineficiências, reduzindo excessos de custos e melhorando a execução dos projetos. Mesmo reduções modestas na despesa pública poderiam desbloquear milhões de dólares, garantindo a estabilidade fiscal e apoiando a transição de Timor-Leste para uma economia diversificada e autossuficiente. Timor-Leste é abençoado com recursos, através do Fundo Petrolífero, mas estes não estão a ter o impacto necessário para estimular o crescimento, criar empregabilidade e fortalecer o capital humano. 6O imposto não petrolífero refere-se à cobrança de receitas fiscais internas, excluindo as receitas do Rendimento Sustentável Estimado do Fundo Petrolífero E esses recursos estão a esgotar-se e, por isso, a contagem é decrescente para Timor-Leste implementar reformas transformadoras. A hora de agir é agora! Tabela de recomendações Objetivo do domínio Ações-chave Calendário prioritário Reduzir a despesa - Introduzir um imposto sobre o valor acrescentado (IVA), adotando Curto prazo pública e aumentar as simultaneamente medidas complementares para garantir a equidade. receitas não fiscais - Melhorar a administração das receitas, através da modernização do sistema fiscal e do investindo nas capacidades. - Elaborar relatórios periódicos sobre as despesas fiscais (planeando simultaneamente uma eliminação gradual). - Reduzir gradualmente o défice orçamental através de um compromisso vinculativo para com os FEEI, idealmente no contexto de um quadro orçamental de médio prazo. Melhorar a alocação - Reduzir o orçamento para bens e serviços Curto prazo de recursos. - Reforçar a seletividade (e a transparência) das subvenções públicas. Desenvolver políticas salariais e de emprego adequadas para a função pública e melhorar o planeamento dos recursos humanos. Melhorar os resultados - Alargar o acesso a uma educação pré-escolar de qualidade para Médio prazo de aprendizagem melhorar a prontidão. - Investir na educação básica, infraestrutura escolar, programas de reparação e iniciativas de alimentação escolar. - Melhorar a formação de professores e os incentivos de desempenho. Garantir o acesso - Melhorar o planeamento e a execução do orçamento da saúde para Curto-Médio equitativo aos reduzir os atrasos. cuidados de saúde - Descentralizar a governação com funções mais claras nos serviços municipais de saúde e supervisão central. - Combater as disparidades regionais no acesso aos cuidados de saúde através de incentivos para a mão de obra. Reduzir despesas - Eliminação progressiva das transferências e subvenções Curto prazo ineficientes implementadas durante a pandemia e o período de preços elevados dos alimentos e da energia. - Reequilibrar os gastos com proteção social para programas direcionados à pobreza. - Melhorar a Bolsa de Mãe para chegar às famílias mais pobres. - Implementar um registo social unificado e monitorização para reduzir a duplicação. - Alinhar os programas com os objetivos de desenvolvimento do capital humano (primeira infância, nutrição, educação). Alavancar as reformas - Fortalecer os processos de avaliação, seleção e monitorização de Curto-Médio do PIM para otimizar processos para alinhar os investimentos com as prioridades nacionais. prazo a alocação de recursos - Melhorar a estruturação para dar prioridade a investimentos públicos e a eficiência dos de elevado impacto gastos. Assegurar uma - Adotar textos de execução da nova legislação em matéria de Curto-Médio utilização eficiente e contratos públicos sustentável dos - Introduzir declarações de conflito de interesses, mecanismos de recursos públicos reclamação estruturados e monitorização do desempenho utilizando KPIs. - Melhorar os processos de informação financeira e auditoria para garantir que os fundos públicos são geridos de forma responsável. Alinhar as despesas - Implementar orçamento baseado em programas para alinhar os Curto-Médio fiscais com objetivos gastos com os objetivos. sociais e económicos - Desenvolver uma declaração de estratégia orçamental para o claros. planeamento fiscal de médio prazo. - Configuração de mecanismos de monitorização e avaliação em tempo real para melhorar o desempenho.