C O S TA R I C A Conectar a la Gran Área Metropolitana de Costa Rica: Estudio de Urbanización del Arco Sur Editoras Diana Tello Medina y Carina Lakovits Marzo 2023 C O S TA R I C A Conectar a la Gran Área Metropolitana de Costa Rica: Estudio de Urbanización del Arco Sur Editoras Diana Tello Medina y Carina Lakovits Marzo 2023 © 2023 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial 1818 H Street NW, Washington DC 20433 Teléfono: 202-473-1000; Internet: www.worldbank.org Algunos derechos reservados Este trabajo es un producto del personal del Banco Mundial con contribuciones exter- nas. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en este trabajo no reflejan necesariamente las opiniones del Banco Mundial, de su directorio ejecutivo o de los gobiernos a los que representa. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Los límites, colores, denominaciones y demás información que figuran en los mapas de esta obra no implican juicio alguno por parte del Banco Mundial sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios citados, ni su estatus legal, ni la aprobación o aceptación de dichas fronteras. Derechos y permisos El material contenido en este estudio está sujeto a derechos de autor. Dado que el Banco Mundial fomenta la difusión de sus conocimientos, este estudio puede reproducirse, total o parcialmente, con fines no comerciales siempre que se cite debidamente. Cita de la fuente. La obra debe citarse de la siguiente manera: Tello Medina, Diana; Lakovits, Carina (Ed). 2023. “Conectar a la Gran Área Metropolitana de Costa Rica: Estudio de Urbanización del Arco Sur”. Banco Mundial, Washington, DC. Toda consulta sobre derechos y licencias deberá enviarse a la siguiente dirección: World Bank Publications, The World Bank Group, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, EE. UU.; correo electrónico: pubrights@worldbank.org. Fotografía de portada:© Alonso Brenes Torres/ World Bank. Se requiere permiso adicional para su reutilización. Diseño de portada: Erick Valdelomar / Insignia | ng iii Índice Prólogo v Agradecimientos vi Acerca de los autores vii Siglas y Acrónimos viii Resumen ejecutivo x Resumen de los capítulos xix Capítulo 1: La Gran Área Metropolitana es el motor del crecimiento y urbanización de Costa Rica 1 Introducción 1 I. La GAM concentra la población del país, ésta crece hacia la periferia y genera importante riesgo de desastres 3 II. La GAM concentra, en unos pocos cantones, la actividad económica de Costa Rica 11 III. La desigualdad territorial aumenta en la GAM: la pobreza se mantiene y el acceso a vivienda es un grave problema regional 17 IV. Estos patrones resultan en retos adicionales en la GAM 25 Referencias 28 Capítulo 2: Acercamiento territorial al Arco Sur 32 Introducción 32 I. El crecimiento poblacional del Arco Sur es mayor al promedio nacional y al de la GAM 34 II. La economía del Arco Sur se basa en las actividades de sus habitantes 38 III. Alta incidencia de pobreza y necesidades básicas insatisfechas en el Arco Sur 43 IV. La débil planificación, la poca inversión en infraestructura y la concentración de la vivienda social constituyen los principales desafíos en el Arco Sur 48 Referencias 53 Capítulo 3: Conectando el Arco Sur 54 Introducción 54 I. Desafíos y barreras para la conectividad del Arco Sur 56 II. El Arco Sur está desconectado de las oportunidades, lo que impacta negativamente en la competitividad, calidad de vida y condiciones ambientales de la región 73 III. Recomendaciones: Reequilibrar el desarrollo de la GAM y mejorar la conectividad del Arco Sur 86 Referencias 96 iv Capítulo 4: Instituciones, capacidades y financiamiento en el Arco Sur 99 Introducción 99 I. Los gobiernos municipales en Costa Rica son los responsables del desarrollo local 100 II. Los desafíos de la planificación cantonal y del ordenamiento territorial en el Arco Sur 106 III. El Arco Sur tiene desafíos ingentes para una gestión financiera adecuada 113 Recommendaciones 121 Referencias 124 Enfoque. Economía circular y gestión de residuos sólidos en Costa Rica 125 Referencias 136 Anexos 139 Anexo 1: El abordaje institucional del cambio climático en Costa Rica 139 Anexo 2: Resultados de análisis econométrico espacial sobre la incidencia del COVID-19 143 Anexo 3. Planes y regulaciones relacionados con la descarbonización del transporte 145 Anexo 4. Instituciones, competencias e instrumentos existentes para el ordenamiento territorial en Costa Rica 147 Anexo 5. Los ingresos municipales tienen diferentes fuentes y destinos de uso 151 Anexo 6. Fichas técnicas por municipio del Arco Sur 153 v Prólogo C osta Rica presenta la mayor proporción impactando la calidad de vida de los hogares y de población urbana de Centroamérica, provocando serios problemas de movilidad y baja realidad que se ha consolidado en los productividad. últimos 60 años. En este período, el país pasó de un 34 por ciento de población urbana a casi un Nuestro país, y en particular la GAM, deben 80 por ciento. Este desarrollo se ha dado sin una impulsar un cambio de paradigma que mejore visión clara, provocando la expansión descontro- el desempeño de la gestión municipal y cierre lada y poco eficiente de nuestras ciudades, con sus las brechas de desigualdad con los hogares más inevitables efectos negativos. La inexistencia de vulnerables. Esto ha sido priorizado en nuestro planes regionales y planes reguladores actualiza- Plan Nacional de Desarrollo e Inversión Pública dos que guíen el crecimiento de forma adecuada, 2023-2026. En primer lugar, es necesario diseñar se refleja en problemáticas que deterioran las con- e implementar herramientas de planificación que diciones de vida y comprometen la sostenibilidad, guíen el desarrollo territorial con una visión de como el consumo acelerado del suelo, déficits largo plazo, y agilizar los procesos para la actualiza- de vivienda, ocupación de áreas inseguras, poco ción de los planes regionales y planes reguladores. acceso a servicios en algunas zonas, congestión Debemos, además, dar respuesta al déficit habi- vehicular, insuficiente cantidad y calidad de espa- tacional de forma sostenible e inclusiva, a través cios públicos, e inseguridad, entre otras. de una política de acceso al suelo que permita acercar más las viviendas a los centros urbanos La Gran Área Metropolitana de Costa Rica consolidados. Es necesario virar hacia un modelo (GAM) es el reflejo más claro de la crisis urbana de movilidad activa y sustentable, que incluya un que vivimos. Esta región concentra la mayor activi- sistema de transporte público eficiente y que pro- dad económica de Costa Rica y más de la mitad de mueva la reducción de la dependencia del automó- su población. A pesar de ubicarse a la cabeza como vil privado. La coordinación interinstitucional, la la región con el mayor PIB, con mejores índices de participación del sector privado y la diversificación desarrollo humano, acceso a empleo, etc., la GAM de los recursos financieros serán fundamentales presenta una importante brecha social que se refleja para la implementación de estas y otras políticas en desigualdades territoriales, además de otros retos que mejoren la calidad de vida de la ciudadanía derivados en gran medida de su crecimiento acele- costarricense. rado, y de las oportunidades desaprovechadas de la localización de los principales centros industriales El Estudio de Urbanización del Arco Sur, y actividades económico-productivas. Este área “Conectar a la Gran Área Metropolitana de Costa triplicó su extensión territorial entre 1979 y 2021, Rica”, es un gran esfuerzo para comprender las y su desarrollo periférico ha estado marcado por principales problemáticas de vivienda, movilidad, importantes olas de ocupación informal del suelo. planificación y finanzas de la GAM; y representa una enorme oportunidad para informar nuestras Los cantones del Arco Sur (Desamparados, Aserrí políticas públicas, en aras de lograr un desarrollo y Alajuelita) están sufriendo las consecuencias de urbano sostenible e inclusivo. Les invito a leerlo la falta de planificación regional y local, así como y analizarlo para impulsar en conjunto un mejor de una desarticulada gestión de las instituciones desarrollo del territorio y el hábitat en Costa Rica. públicas. Estos cantones concentran una gran cantidad de asentamientos informales y presentan los mayores niveles de pobreza y de hogares con Jéssica Martínez Porras, necesidades básicas insatisfechas de la GAM. La Ministra de Vivienda y Asentamientos escasez de oportunidades de empleo obliga a una Humanos y Presidenta Ejecutiva del parte de la población a movilizarse largas dis- Instituto Nacional de Vivienda tancias en búsqueda de resolver sus necesidades, y Urbanismo vi Agradecimientos “Conectar a la Gran Área Metropolitana de Costa Gestión del Riesgo de desastres); Luis Rolando Durán Rica”, el Estudio de Urbanización del Arco Sur, Vargas (Especialista Senior en Gestión del Riesgo fue elaborado por un equipo liderado por Diana de Desastres); y Felipe Montoya Pino (Especialista Cristina Tello Medina (Especialista Urbana) y Carina Urbano). Lakovits (Especialista Urbana). Este informe fue apoyado por el programa de Desarrollo Urbano y El equipo también se benefició enormemente de las Regional Sostenible (SURGE), un Fondo Fiduciario contribuciones de colegas que trabajan en Costa de Múltiples Donantes del Banco Mundial financiado Rica en todos los sectores: Li Qu (Especialista por la Secretaría de Estado de Asuntos Económicos Senior en Transporte); Ana I. Aguilera (Especialista de Suiza (SECO). en Desarrollo Social); y María Elena García Mora (Especialista Senior en Desarrollo Social). El equipo estuvo integrado por Eduardo Pérez Molina (Consultor de Desarrollo Urbano y Vivienda); Alonso El equipo reconoce además el apoyo del Director de Brenes Torres (Consultor en Gestión del Riesgo de País para Centroamérica y la República Dominicana, Desastres); Leonardo Sánchez Hernández (Consultor Michel Kerf; el Líder Sectorial para Centroamérica, de Desarrollo Urbano y Vivienda); Oscar Edmundo David Olivier Treguer; el ex líder del sector para Díaz (Consultor de Desarrollo Urbano y Transporte); América Central, Eric R. Lancelot; la Gerente de País Bernadette Gordyn (Consultora de Desarrollo para Costa Rica y El Salvador, Carine Clert; el Oficial Urbano y de Vivienda); Pol Nadal Cros (Consultor de Superior de Operaciones de Costa Rica, Luis Enrique Desarrollo Urbano); William Dillinger (Consultor de Gutiérrez Izquierdo; y el equipo de Comunicaciones Finanzas Municipales); Rosario Vilaboa (Consultora en Costa Rica, liderado por Cynthia Flores Mora. La de Capacidades de Gobiernos Locales). Claudia foto de la portada es de Alonso Brenes Torres. El Patricia Pacheco Florez (Asistente Principal de diseño del informe se acredita a Erick Valdelomar / Programas) brindó asistencia administrativa general. Insignia | ng. Se agradece a María Camila Quintero El informe fue preparado bajo la dirección general de Garzón por la traducción de muchas partes del David Sislen (Gerente de Práctica). informe. La edición del informe se acredita a Irene Aguledo, Bernadette Gordyn y Pol Nadal Cros. El equipo agradece los aportes de los revisores Olivia D'aoust (Economista Urbana); Marcel Ionescu-Heroiu Las políticas incluidas en este informe se han (Especialista Senior Urbano); Yondela Tembakazi beneficiado de discusiones realizadas durante 2020- Silimela (Especialista Senior Urbana); Nandya Thalyta 2022 con funcionarios de los gobiernos central Yuwono (Especialista Senior Urbana); Abel Lopez y local y actores clave, incluidos representantes Dodero (Especialista Senior en Transporte); y Harsh del Ministerio de Vivienda y Asentamientos Goyal (Especialista Urbano). El equipo agradece Humanos; el Ministerio de Planificación Nacional los aportes de Haris Sanahuja (Especialista Senior y Política Económica; Ministerio de Obras Públicas en Gestión del Riesgo de Desastres); Mirtha Liliana y Transportes; Ministerio de Ambiente y Energía; Escobar (Especialista en Gestión del Riesgo de y los gobiernos locales de Alajuelita, Aserrí y Desastres); Horacio Terraza (Especialista Urbano Desamparados. Líder); Abigail C. Baca (Especialista Senior en vii Acerca de los autores Alonso Brenes Torres es geógrafo y especialista Eduardo Perez Molina es profesor del en desarrollo territorial. Tiene 20 años de experiencia Departamento de Ingeniería de Transporte de la en proyectos de gestión del territorio, en América Escuela de Ingeniería Civil en la Universidad de Latina y el Caribe, África y Asia. Costa Rica. También es investigador del Programa de desarrollo urbano sostenible de investigación Bernadette Gordyn es arquitecta, urbanista y (ProDUS) de la universidad, donde desarrolla docente de planificación urbana en la Universidad modelos cuantitativos de mercados inmobiliarios, de Buenos Aires. Se desempeña como consultora del expansión urbana y sus relaciones con sistemas Banco Mundial, apoya los portafolios de desarrollo naturales. urbano en Argentina, Costa Rica y Panamá. Previo a unirse al Banco, trabajó como urbanista en ONU- Óscar Edmundo Díaz tiene 25 años de experiencia Hábitat en México. en transporte urbano, seguridad vial y desarrollo urbano. Es reconocido internacionalmente por liderar Carina Lakovits es especialista en desarrollo la planeación e implementación de proyectos de urbano del Banco Mundial. Su trabajo se enfoca transporte urbano en proyectos de las Américas, en la planificación, el diseño urbano inclusivo y la África y Asia, en colaboración con agentes públicos, vivienda en América Latina. También trabajó para privados y no gubernamentales. el Ministerio de Finanzas de Austria en asuntos de desarrollo internacional y fue representante del Pol Nadal Cros es consultor especialista en gobierno de Austria ante el directorio ejecutivo del desarrollo urbano del Banco Mundial con énfasis en Banco Interamericano de Desarrollo. temas de planificación urbana y resiliencia, gestión de riesgo de desastres y adaptación y mitigación del Carolina Rodríguez Esquivel es abogada cambio climático en las regiones de América Latina ambiental especializada en gestión ambiental de y el Caribe, Oriente Medio y Norte de África. Es empresas e instituciones públicas. Cuenta con Arquitecto, MBA y Máster en Smart Cities. amplia experiencia en el diseño de nuevos productos y servicios, así como el desarrollo de estrategias de Rosario Vilaboa es antropóloga y especialista en comunicación para la educación y sensibilización en gestión ambiental urbana. También es responsable temas ambientales. del área de capacitación del Instituto de Formación y Capacitación Municipal y Desarrollo Local de la Diana Tello Medina es especialista en desarrollo Universidad Estatal a Distancia de Costa Rica. urbano del Banco Mundial. Su trabajo se enfoca en temas de desarrollo territorial, desarrollo económico William Dillinger es especialista en finanzas local, resiliencia urbana, ciudades competitivas, municipales. Ha trabajado para el Banco Mundial vivienda y finanzas municipales. Diana tiene por más de 40 años, apoya proyectos de finanzas experiencia en África, América Latina, Medio Oriente municipales en Europa y Asia Central, América y Norte de África y Asia del Sur. Antes de unirse al Latina, África y Asia del Sur. Banco, Diana trabajó en los mercados financieros de la ciudad de Nueva York y Monterrey, México. Tiene una maestría en desarrollo económico de la London School of Economics. viii Siglas y Acrónimos AMA Área Metropolitana de Alajuela AMC Área Metropolitana de Cartago AMH Área Metropolitana de Heredia AMSJ Área Metropolitana de San José APP Asociaciones Público-Privada ARESEP Autoridad de Servicios Públicos BCCR Banco Central de Costa Rica BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica BANHVI Banco Hipotecario de la Vivienda BRT Autobús de Tránsito Rápido CAF Banco de Desarrollo de América Latina CART Consejo de Administración y Regulación de Taxis CCP Centro Centroamericano de Población CCSS Caja Costarricense de Seguro Social CPJCHTP Caja de Pensiones y Jubilaciones de los Choferes de Transporte Público CCCI Consejos Regionales de Coordinación Interinstitucional CDI Centralidades Densas Integrales CFIA Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica CGR Contraloría General de la República CNE Comision Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias CONAPDIS Consejo Nacional de Personas con Discapacidad COSEVI Consejo de Seguridad Vial CRC Consejos Regionales de Coordinación CTP Consejo de Transporte Público CNE Comision Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias CONAPDIS Consejo Nacional de Personas con Discapacidad COSEVI Consejo de Seguridad Vial CRC Consejos Regionales de Coordinación CTP Consejo de Transporte Público DCC Dirección de Cambio Climático DIGESETT Dirección General de Seguridad de Tránsito y Transporte Terrestre DGTT Dirección General de Tránsito Terrestre DINADECO Dirección Nacional para el Desarrollo de la Comunidad DOT Desarrollo Orientado al Transporte EBAIS Equipos Básicos de Atención en Salud ENAHO Encuesta Nacional de Hogares ESPH Empresa de Servicios Públicos de Heredia FEMETRON Federación Metropolitana de Municipalidades de San José FONDET Fondo de Desarrollo Terrestre FOSUVI Fondo de Subsidio para la Vivienda GAM Gran Área Metropolitana GEI Gases de Efecto Invernadero ix GIRS Gestión Integral de Residuos Sólidos GIZ Cooperación Alemana (Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit) AyA Instituto de Acueductos y Alcantarillados ICD Instituto Costarricense sobre Drogas ICT Instituto Costarricense de Turismo ICDR Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación IFAM Instituto de Fomento y Asesoría Municipal IMN Instituto Meteorológico Nacional IMAS Instituto Mixto de Ayuda Social INAMU Instituto Nacional de la Mujer INCOFER Instituto Costarricense de Ferrocarriles INDER Instituto de Desarrollo Rural INEC Instituto Nacional de Estadísticas y Censos INTRANT Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre INVU Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo MEIC Ministerio de Economía, Industria y Comercio MINAE Ministerio de Ambiente y Energía MIVAH Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos MOPT Ministerio de Obras y Transporte MSP Ministerio de Seguridad Pública NBI Necesidades Básicas Insatisfechas OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico OTTT Oficina Técnica de Transporte Terrestre OMS Organización Mundial de la Salud PAAM Proyecto Abastecimiento para el Acueducto Metropolitano Quinta Etapa PAGIR Plan de Acción para la Gestión Integral de Residuos PIMUS Plan Integral de Movilidad Urbana Sostenible PND Plan de Descarbonización PNE Plan Nacional de Energía PNT Plan Nacional de Transportes PNOT Política Nacional de Ordenamiento Territorial PNTE Plan Nacional de Transporte Eléctrico ProDUS Programa de Desarrollo Urbano Sostenible de Investigación PRUGRAM Plan Regional Urbano del Gran Área Metropolitana de Costa Rica PyMES Pequeñas y Medianas Empresas REP Responsabilidad Extendida del Productor SETENA Secretaria Técnica Nacional Ambiental SENARA Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento SINIGIR Sistema Nacional de Información sobre Gestión Integral de Residuos SINIT Sistema Nacional de Información Territorial SIPP Sistema de Información sobre Planes y Presupuestos SITP Sistema Integrado de Transporte TEC Tecnológico de Costa Rica UCR Universidad de Costa Rica UNED Universidad Estatal a Distancia UNISDR Oficina de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres x Resumen ejecutivo El Estudio de Urbanización “Conectar a la Gran Área Metropolitana (GAM) de Costa Rica” analiza la subregión del Arco Sur de la GAM y los retos que enfrenta como resultado de una urbanización rápida y no planificada. El objetivo de este trabajo es proporcionar un marco para pensar en posibles soluciones a los desafíos identificados, con miras a mejorar las condiciones de vida de sus habitantes, conectarlos con oportunidades en la ciudad capital y abordar las barreras para lograr un desarrollo sostenible. Debido a que el análisis y las recomendaciones se centran en las diferentes dimensiones que constituyen los procesos de rápida urbanización, los hallazgos podrían servir a otros centros urbanos y municipios que afronten desafíos similares a los del Arco Sur. CONTEXTO Costa Rica es el segundo país más próspero de La prosperidad económica de Costa Rica se América Central; es miembro de la Organización concentra en la GAM, donde reside más de la para la Cooperación y el Desarrollo Económico mitad de la población del país (3,1 de 5,2 millo- La Gran Área (OCDE); goza de un alto nivel de calidad de vida, nes de personas) (ver Figura 1). La GAM abarca Metropolitana una creciente actividad económica, instituciones 31 cantones y cuatro áreas metropolitanas: San como motor del democráticas estables y niveles de ingresos com- José, Alajuela, Cartago y Heredia. En ella está su crecimiento y parables a los de Uruguay, Chile y los países de la capital política y administrativa de Costa Rica y su urbanización del Unión Europea Oriental. Además, Costa Rica es centro de actividad económica. La región alberga país líder mundial en su respuesta al cambio climático y el 73 por ciento de la producción nacional, el 80 la degradación del medio ambiente, sobre todo en por ciento del comercio y el 73 por ciento de la la conservación de la biodiversidad y la reversión producción de manufactura. de la deforestación. A pesar de su dinamismo, en la GAM persisten A pesar de sus logros, Costa Rica enfrenta desa- focos de pobreza y segregación. El 49 por ciento fíos en materia de desigualdades territoriales. de la actividad económica de la región la generan Esta es una preocupación creciente. Las tasas de dos de sus cantones: San José y Alajuela. Otros pobreza se han mantenido estancadas durante dos distritos y zonas residenciales en la perfieria de décadas, incluso cuando los ingresos de algunos la GAM, incluyendo el Arco Sur, son áreas de hogares aumentaron sostenidamente. La creciente crecimiento no planificado, monofuncionales, y desigualdad en el país se refleja en las disparida- caracterizadas por importantes déficits en materia des espaciales entre cantones urbanos y rurales y de empleo, infraestructura y servicios, lo que efec- al interior de las zonas urbanas, donde persisten tivamente excluye a la población de oportunidades concentraciones de pobreza en algunas de las áreas económicas y del alto nivel de vida que ofrece la económicamente más dinámicas del país. ciudad capital. xi FIGURA 1. La GAM concentra la actividad económica FIGURA 2. El Arco Sur es una subregión en el sur y la población del país de la GAM Alajuela Heredia Alajuelita San José Desamparados Aserrí Cartago Fuente: Sistema Nacional de Información Territorial (https://www.snitcr.go.cr/) e Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (1983). El Arco Sur es una subregión urbana al sur de Asimismo, el crecimiento acelerado del Arco Sur la capital, San José, que a pesar de su proximi- obedece a factores de dependencia funcional del dad territorial al centro económico del país, resto de la GAM, como el agotamiento de tierra El Arco Sur es la no ha logrado alcanzar los niveles de bienestar urbanizable en las zonas de expansión iniciales y zona rezagada de la que gozan otros cantones de la GAM. El Arco la construcción de carreteras radiales que unieron GAM Sur comprende los cantones de Desamparados, los cantones del Arco Sur con el resto de la región. Alajuelita y Aserrí. Estos se encuentran entre los más pobres de la GAM, con una mayor propor- Este estudio de urbanización se enfoca en los ción de hogares con necesidades básicas insatis- principales desafíos que enfrenta el Arco Sur fechas, menor nivel educativo y menor cobertura para lograr la integración económica y social de servicios de salud primaria que el resto de la con el resto de la GAM, y propone una serie región. La población del Arco Sur, cerca del 14 de recomendaciones para hacerles frente. Los por ciento de la población de la GAM, depende retos abordados incluyen: la vivienda informal e de los cantones vecinos, particularmente de San inadecuada; la limitada cobertura del transporte José, para acceder a servicios de calidad y oportu- público y la escasa integración de los sistemas de nidades de trabajo. movilidad; y la falta de claridad en las responsa- bilidades y funciones institucionales, así como Gran parte de las dificultades que afectan al la escasa capacidad y recursos municipales para Arco Sur derivan de su historia de urbaniza- gestionar el crecimiento urbano. ción informal y no planificada, marcada por un rápido crecimiento poblacional desvinculado La vivienda informal e inadecuada de inversiones públicas en infraestructura y servicios. Durante los últimos cincuenta años, la La GAM presenta problemas de acceso a vivien- población del Arco Sur aumentó más rápidamente da para la mayoría de sus habitantes debido a que la de la GAM en general. Aunque la recesión una combinación de factores. Esto incluye la económica de los años ochenta frenó el creci- falta de asequibilidad de la vivienda consideran- miento urbano en todo el país, en esta subregión do la capacidad de pago de las familias de bajos surgieron grandes asentamientos informales que ingresos; una oferta limitada y concentrada de provocaron un crecimiento poblacional aún más vivienda social en términos de localización y tipos acelerado. La magnitud de los desplazamientos de vivienda y una reducción en el número de sub- y las ocupaciones informales fue tan importante sidios de vivienda asignados en la región. Como que el sistema de vivienda del país se puso en resultado, el segmento más pobre de la población marcha para formalizar los asentamientos y brin- tiende a depender de viviendas informales, ubica- dar soluciones de vivienda social a gran escala. das, muchas veces, en zonas de riesgo. xii La escala y la concentración de la vivienda provocan una gran congestión en las carreteras de social en el Arco Sur han contribuido a los acceso a los distritos centrales. altos niveles de segregación social, pobreza y desigualdad. Aunque es relevante anotar que la Las opciones de transporte público son limi- informalidad se ha reducido gracias a las impor- tadas, costosas y con largos tiempos de viaje. tantes inversiones de vivienda social implementa- En comparación con ciudades latinoamericanas das entonces, algunos observadores sugieren que más pobladas, la GAM tiene un uso de trans- la magnitud y concentración de estas soluciones porte público bajo y en declive. En la década de y la homogenización social de la población des- los noventa, el transporte público era utilizado tinataria, han intensificación la segregación socio por el 70 por ciento de la población. En 2007, residencial, y reforzado las condiciones de repro- como consecuencia de la falta de inversión, que ducción de la pobreza de los beneficiarios. Por disminuyó la calidad y la cobertura del sistema de otro lado, gran parte del stock de viviendas socia- transporte público, este porcentaje descendió al 53 les construidas en el Arco Sur tiene entre dos y tres por ciento. En la actualidad, los distintos servicios décadas de antigüedad y se encuentra en diversos de transporte funcionan de forma independiente estados de deterioro. y compiten entre sí; y no existe integración ni de rutas ni de tarifas en la GAM. Las paradas de auto- Un importante número de asentamientos pre- bús y tren están dispersas y desconectadas, lo que carios y viviendas en el Arco Sur están expues- dificulta el transbordo entre las diferentes líneas y tos a eventos de origen natural intensificados modos de transporte. Además, cada cambio a un por el cambio climático. Las autoridades locales nuevo servicio implica otra tarifa y un pago adicio- carecen de capacidad técnica y recursos finan- nal. El tiempo medio de viaje en autobús es 70 por cieros, regulaciones de uso del suelo y procedi- ciento más largo que en vehículo privado, debido mientos de aplicación para gestionar la expansión principalmente a los transbordos y los tiempos de urbana y los asentamientos informales. Gran parte espera. de la ocupación de tierras, la construcción no regulada y el desarrollo no planificado en el Arco La inexistencia de un sistema de transporte Sur todavía se lleva a cabo en áreas propensas al público adecuado castiga a quienes dependen riesgo, como laderas o márgenes de ríos, lo que del mismo y perpetúa la desigualdad. Este estu- expone a los residentes a amenazas de origen dio revela que cerca de un 33 por ciento de la natural, incluidas inundaciones y deslizamientos población de la GAM no tiene acceso al transporte de tierra. En el Arco Sur están algunas de las áreas público a diez minutos o menos caminando. Esto de deslizamientos de tierra más activas del país; es particularmente preocupante en los municipios en el cantón de Desamparados acontece la mayor del Arco Sur, dada su escasez de equipamientos, recurrencia de eventos de inundación en la GAM empleos y servicios y la dependencia de la pobla- y Alajuelita tiene una concentración significativa ción con bajos ingresos de este medio o la caminata de asentamientos informales en áreas con alto como únicas opciones de movilidad. Aserrí está riesgo de desastres. especialmente desatendido, ya que la mayoría de los residentes no pueden llegar caminando a cen- Limitada cobertura del transporte tros de salud, instalaciones educativas o espacios público y escasa integración de los verdes públicos. sistemas de movilidad En ausencia de un transporte público eficiente, La urbanización dispersa y en expansión de la el sistema de movilidad de la GAM está basado GAM -triplicó su tamaño entre 1979 y 2021- en el vehículo privado, lo que genera un enorme demandó una infraestructura de transporte efi- impacto negativo en términos de emisiones de caz, que ni el gobierno nacional ni los cantones gases de efecto invernadero (GEI), contamina- han sido capaces de satisfacer. El Arco Sur repre- ción atmosférica y salud de los ciudadanos. En senta alrededor del 14 por ciento de la población los últimos cuarenta años, el número de automó- de la GAM, pero sólo el 7,4 por ciento de su viles en circulación se multiplicó casi por 10, es empleo. Los residentes del Arco Sur realizan lar- decir, un 6 por ciento anual, frente a un crecimien- gos desplazamientos hacia y desde sus puestos de to demográfico de solo el 2 por ciento durante trabajo a diario, localizados principalmente en San el mismo período. De 2000 a 2014, Costa Rica José. Estos patrones, intensificados por la inexis- generó las mayores emisiones de CO2 per cápita tencia de modos de transporte público masivo, procedentes del transporte en América Latina, xiii superando a Brasil, Argentina y México. Los nive- reguladores de uso del suelo (Plan Regulador) les de contaminantes nocivos del aire y partículas como principal instrumento para la gestión de su en suspensión en la GAM están por encima de territorio, incluido el desarrollo de infraestruc- los límites recomendados por la Organización turas y servicios, como la gestión del agua y de Mundial de la Salud (OMS), y son sustancial- los residuos sólidos, que podrían proporcionar al mente más altos que en ciudades comparables de municipio una fuente de ingresos fiable. la región. Una de las principales causas de la mala calidad del aire en Costa Rica es la congestión de Los cantones del Arco Sur no disponen de vehículos y un parque vehicular y una flota de los recursos adecuados para llevar a cabo las transporte público anticuados y contaminantes. funciones de planificación del uso del suelo, A nivel nacional, los costos anuales derivados de gestión de residuos sólidos y otros aspectos de la atención en salud a raíz de la contaminación descentralización que apoyarían el desarrollo atmosférica se estiman en 280 millones de dólares. equitativo y sostenible de la subregión y la equi- Aunque Costa Rica se fijó objetivos ambiciosos pararían al resto de la GAM. Alajuelita, Aserrí para descarbonizar el sector del transporte, la apli- y Desamparados son los cantones más pobres de cación de este programa está retrasada. la GAM en cuanto a recaudación de ingresos per cápita. Obtienen sus ingresos de los impuestos La falta de coordinación entre las entidades a la propiedad (15-20 por ciento) las licencias encargadas de planificar, regular y gestionar comerciales (patentes) (15-30 por ciento), las el transporte público, los proyectos viales y tarifas por los servicios de recolección de residuos la movilidad activa dificultan el avance de la sólidos (20-25 por ciento) y las transferencias de transformación del sector de transporte. El capital del gobierno central (10-30 por ciento). transporte público es responsabilidad del gobier- Sin embargo, las tasas impuestas son bajas, la eva- no nacional, mientras que de las infraestructuras sión fiscal es elevada debido a los altos niveles de para peatones y ciclistas se encarga cada cantón. informalidad, y el país carece de un acuerdo eficaz No existe una centralización de la planificación, de reparto de ingresos entre el gobierno central y regulación, operación y definición de las tarifas los gobiernos locales. Las transferencias de capital del transporte público ni de la implementación para desarrollo comunitario, instalaciones depor- de políticas y construcción de infraestructura que tivas y obras viales menores son pequeñas, muy promuevan la movilidad activa. Además, las deci- volátiles de un año a otro y dependen de la aproba- siones relacionadas con el transporte urbano se ción del Congreso. Al carecer de previsibilidad, el toman con frecuencia independientemente de sistema de transferencias de capital no contribuye las consideraciones relacionadas con el desarrollo a unas finanzas municipales más sostenibles ni urbano. permite a los cantones perseguir prioridades de desarrollo a largo plazo. Falta de claridad en las responsabilidades y funciones Como en la mayoría de los cantones del y escasa capacidad y recursos país, Aserrí y Alajuelita carecen de un Plan municipales para gestionar el Regulador, que es el principal instrumento de crecimiento urbano ordenamiento territorial. La elaboración de un plan regulador del uso del suelo implica importan- El marco regulador de la planificación urbana tes inversiones de recursos financieros y técnicos, y territorial es complejo e implica a numero- pero estos recursos no están disponibles en todos sos actores a nivel nacional, regional y local. los cantones. Como resultado, más de la mitad Las funciones y responsabilidades de los distintos de los cantones del país carecen de un plan de organismos están mal definidas, por ello la coordi- ordenamiento territorial, y la mitad de los planes nación resulta engorrosa y costosa. A nivel nacio- existentes están obsoletos o incompletos. A falta nal, se define la visión estratégica de desarrollo de planes reguladores, los cantones derivan su del país y se establecen los mandatos para asuntos normativa urbanística de la normativa nacional como el impacto ambiental, la conservación, la genérica que puede aplicarse a nivel local. En el gestión del agua y la gestión de residuos sólidos. A Arco Sur, Aserrí y Alajuelita carecen de un Plan nivel regional, por ejemplo, el Plan de la Gran Área Regulador, aunque en Alajuelita se encuentra Metropolitana 2013-2030 (o Plan GAM) detalla en preparación (con información a mayo 2023), los criterios de desarrollo propios de la región. Y mientras que en Desamparados la actualización a nivel local, los municipios se basan en los planes del Plan Regulador está avanzada. xiv RECOMENDACIONES Proyecto de Sectorización de Autobuses (Plan de Sectorización), establecen una visión para la Con base en el análisis de los patrones de desarro- región que está altamente conectada, prioriza llo en la GAM y los desafíos y oportunidades de el transporte masivo y aprovecha las inversio- crecimiento en el Arco Sur, este estudio propone nes en movilidad para la renovación urbana. las siguientes acciones, con un enfoque particular Esta visión aún no se ha hecho realidad. Entre en los cantones de Desamparados, Alajuelita y las áreas potenciales de inversión en el Arco Aserrí: Sur para estimular el Desarrollo Orientado al Transporte (DOT), mejorar la densifica- Invertir la situación actual de ción y aumentar las oportunidades económicas, segregación socioeconómica en el se incluyen el Parque Central Alajuelita y el Arco Sur Parque Desamparados. • Aumentar el acceso a una vivienda asequi- • Aumentar y mejorar los servicios de trans- ble en la región a través de uno o varios de porte y conectividad entre el Arco Sur y el los siguientes enfoques: integrar la vivienda centro de San José. La dependencia de los resi- social en diferentes tipos de barrios; incorporar dentes del Arco Sur y otros cantones periféricos el otorgramiento de subsidios de vivienda den- de San José para sus necesidades diarias y su sus- tro una visión de planificación urbana; imple- tento exige una mejora de la infraestructura de mentar proyectos de mejoramiento integral transporte que conecta San José con las regiones de barrios; incluir viviendas asequibles en los periféricas. Esto podría incluir la formación de proyectos de renovación urbana y de Desarrollo corredores del sistema masivo de autobuses para Orientado al Transporte (DOT); introducir conectar el Arco Sur con San José y la intro- nuevas y más diversas opciones de financiación ducción de subsidios en las rutas periféricas, así de la vivienda, incluidas opciones de alquiler, como servicios exprés a los lugares donde se con- para familias con bajos ingresos y limitar la centran los puestos de trabajo, como las zonas especulación inmobiliaria dirigida a construir industriales. La mejora de la red de transporte nuevas unidades lejos de las oportunidades de público deberá equilibrarse con la capacidad de empleo. pago de los usuarios. • Mejorar el acceso a los servicios básicos. Los • Las mejoras en el transporte público deben cantones del Arco Sur están insuficientemente incluir consideraciones de género. Deben atendidos en cuanto al acceso a servicios básicos abordarse las necesidades de movilidad de las de atención de salud y educación. Es necesa- mujeres, por ejemplo, su percepción de seguri- rio establecer Equipos Básicos de Atención en dad y la capacidad de pago, teniendo en cuenta Salud (EBAIS) en Alajuelita y Desamparados. que las mujeres hacen más viajes diarios que Del mismo modo, y junto con el Ministerio de los hombres. La infraestructura de movilidad Educación Pública, se deben realizar mejoras activa también debe responder a sus necesidades en las instalaciones de educación pública, junto específicas. con una mayor diversidad dentro del servicio educativo (programas de idiomas y formación • Promover reformas institucionales y nor- técnica), a fin de aumentar la capacidad de los mativas para mejorar la gestión de la movi- residentes para entrar en el mercado laboral del lidad. El proceso de reforma podría comenzar Arco Sur. con una mesa interinstitucional que incluya a los organismos encargados de la planificación, Mejorar la movilidad y conectividad gestión y regulación del transporte público, con el objetivo de agilizar la coordinación y la toma • Avanzar en la implementación de los planes de decisiones. A continuación, podría avanzarse de movilidad regional. Se propone identificar hacia la mejora de la seguridad jurídica para los posibles áreas de inversión para avanzar en la operadores del sector privado, los proveedores aplicación de los planes regionales de movili- de tecnología, las instituciones financieras y de dad. Numerosos planes regionales, incluidos seguros, y los proveedores de material rodante, el Plan GAM 2013-2030, el Plan Regional con respecto a las inversiones necesarias para Urbano de la Gran Área Metropolitana mejorar las infraestructuras y los servicios de de Costa Rica (PRUGRAM) de 2008 y el transporte. xv • Considerar la posibilidad de ampliar la dura- Simplificar los procedimientos de aprobación ción de las licencias de operación del trans- facilitaría a los cantones la adopción y actuali- porte público y actualizar la metodología zación de planes reguladores de uso del suelo. utilizada para calcular la remuneración del operador, con el objetivo de atraer a nuevos • La gobernanza metropolitana en la GAM actores y aumentar la competencia, logrando así podría mejorarse reforzando las asociacio- una mayor inversión privada y la mejora de la nes intermunicipales. Muchos retos de gestión prestación del servicio. urbana son de carácter regional, y coordinar las prácticas reguladoras y los objetivos de desa- • Implementar un sistema de transporte masi- rrollo urbano podría ayudar a los cantones vo integrado física y tarifariamente. Para ello con interdependencias en materia de empleo, es necesario realizar un estudio de demanda de vivienda o servicios básicos. transporte público en la GAM, con datos desa- gregados por género y edad, priorizando el Arco • Realizar estudios regionales sobre inunda- Sur y otros cantones desatendidos. También ciones y deslizamientos recurrentes para se debe mejorar el entorno urbano que rodea a informar las regulaciones municipales y la infraestructura de transporte, incluyendo la reducir la exposición a estos eventos en todos modernización de los espacios públicos, la ins- los distritos de la GAM. Aunque la respuesta talación de paradas de autobús e infraestructura de emergencia a los fenómenos extremos está de apoyo, y el desarrollo de infraestructura para bien organizada y coordina a las instituciones fomentar el cambio modal. nacionales con los municipios y los agentes comunitarios, la sistematización de la informa- Fortalecer las capacidades de ción relativa a los desastres es deficiente. Existen gobernanza, finanzas y planificación numerosos estudios de casos, pero pocos aná- municipales lisis sistemáticos, incluso sobre el alcance y la magnitud de sucesos pasados. El Sistema • Revisar y actualizar las normativas cantona- Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres les pertinentes. En los cantones del Arco Sur, de Costa Rica, que facilita la cooperación entre especialmente en Alajuelita y Aserrí, es nece- municipios, universidades e instituciones del sario actualizar los planes reguladores del uso gobierno central, podría llevar a cabo y coordi- del suelo y las normativas específicas del sector. nar los estudios y análisis pertinentes. Entre ellos se incluyen los planes de desarrollo de distritos y cantones, los planes operativos Mejorar las finanzas municipales anuales y los planes de conservación de carrete- ras. • Mejorar las finanzas municipales para ofrecer mejores servicios e infraestructu- • Mejorar la eficiencia del proceso de apro- ras locales. Se sugieren cuatro medidas para bación de los planes reguladores de uso del mejorar las finanzas municipales: aumentar suelo. Los procesos necesarios para aprobar los impuestos sobre licencias comerciales y las la creación y modificación de las normativas tarifas de servicios; mejorar la recaudación y municipales incluidas en los planes de ordena- gestión de impuestos y tarifas locales; mejorar la miento territorial (zonificación, subdivisión y eficiencia del gasto público e introducir un sis- urbanización, mapa oficial y renovación urbana tema eficaz y equitativo de reparto de ingresos y y construcción) son largos y se centran en la defi- transferencia de capital entre el gobierno central nición de los estudios necesarios para justificar y los cantones. la normativa, en lugar de la propia normativa. xvi Matriz de políticas La siguiente tabla resume los principales desafíos identificados y sus correspondientes acciones prioritarias propuestas. Limitaciones Acciones Prioritarias Vivienda informal e inadecuada Una combinación de factores contribuye a los Aumentar el acceso a una vivienda asequible en la región a través de uno o varios problemas de vivienda de la región, entre ellos: de los siguientes enfoques: (a) integrar la vivienda social en diferentes tipos de (a) la falta de asequibilidad de la vivienda barrios; (b) incorporar el otorgamiento de subsidios de vivienda dentro de una visión considerando la capacidad de pago de las de planificación urbana y incluir viviendas asequibles en los proyectos de renovación familias de bajos ingresos; (b) una oferta urbana y de Desarrollo Orientado al Transporte (DOT); (c) atender la problemática en limitada y concentrada de vivienda social en los asentamientos precarios con intervenciones de mejoramiento integral de barrios; términos de localización y tipos de vivienda; y (d) introducir nuevas y más diversas opciones de financiación de la vivienda, incluidas (c) una reducción en el número de subsidios de opciones de alquiler, para familias con bajos ingresos; y (e) limitar la especulación vivienda asignados en la región. inmobiliaria dirigida a construir nuevas unidades lejos de las oportunidades de empleo. Los cantones del Arco Sur tienen una mayor Mejorar el acceso a los servicios básicos. Es necesario establecer Equipos Básicos de proporción de hogares con necesidades básicas Atención en Salud (EBAIS) en Alajuelita y Desamparados. Del mismo modo, y junto insatisfechas y un menor nivel educativo; con el Ministerio de Educación Pública, se deben realizar mejoras en las instalaciones al mismo tiempo, están insuficientemente de educación pública, junto con una mayor diversidad dentro del servicio educativo atendidos en cuanto al acceso a servicios (programas de idiomas y formación técnica), para aumentar la capacidad de los básicos de atención de salud y educación. residentes para entrar en el mercado laboral del Arco Sur. La escala y la concentración de la vivienda social han contribuido a los altos niveles de segregación social, pobreza y desigualdad en el Arco Sur. Limitada cobertura del transporte público y escasa integración de los sistemas de movilidad La falta de inversión en opciones de transporte Aumentar y mejorar la infraestructura y servicios de transporte entre el Arco Sur y público ha afectado la calidad y la cobertura el centro de San José. Esto podría incluir la creación de corredores para un sistema del sistema. masivo de autobuses rápidos para conectar el Arco Sur con San José y la introducción de subsidios en las rutas periféricas, así como servicios exprés en lugares con una alta concentración de puestos de trabajo, como las zonas industriales. La mejora de la red de transporte público deberá equilibrarse con la capacidad de pago de los usuarios. Las mejoras en el transporte público deben incluir consideraciones de género. Deben abordarse las necesidades de movilidad de las mujeres, por ejemplo, su percepción de seguridad, la capacidad de pago, teniendo en cuenta que las mujeres hacen más viajes diarios que los hombres. Considerar la posibilidad de ampliar la duración de las licencias de operación de transporte público y actualizar la metodología utilizada para calcular la remuneración del operador, con el objetivo de atraer a nuevos actores para aumentar la competencia, atraer nuevas inversiones privadas y mejorar la prestación del servicio. La implementación del Plan de Sectorización también dará seguridad a los inversionistas privados. El transporte público en la GAM puede beneficiarse de las estructuras de alianzas público-privadas que se han aplicado con éxito en otros sectores. Continúa > xvii Matriz de políticas (continuación) Limitaciones Acciones Prioritarias En la GAM no hay integración ni de rutas ni Implementar un sistema de transporte masivo integrado física y tarifariamente. de tarifas: los distintos servicios de transporte Para ello es necesario realizar un estudio de demanda de transporte público en funcionan de forma independiente y compiten la GAM, con datos desglosados por sexo y edad y priorizando el Arco Sur y otros entre sí; las paradas de autobús y tren están cantones desatendidos. También se debe mejorar el entorno urbano que rodea a la dispersas y desconectadas, lo que dificulta el infraestructura de transporte, incluyendo obras en los espacios públicos, la instalación transbordo entre líneas de autobús y ferrocarril, de paradas de autobús e infraestructura de apoyo, y el desarrollo de infraestructura y además cada transbordo a un nuevo servicio para fomentar el cambio modal. implica otra tarifa. Avanzar en la aplicación de los planes regionales de movilidad, como el Plan GAM 2013-2030, el Plan Regional Urbano de la Gran Área Metropolitana de Costa Rica (PRUGRAM) de 2008 y el Proyecto de Sectorización de Autobuses (Plan de Sectorización), que establecen una visión para la región que está altamente conectada, prioriza el transporte masivo y aprovecha las inversiones en movilidad para la renovación urbana. Considerar el Parque Central Alajuelita y el Parque Desamparados como áreas potenciales para la inversión, la promoción de Desarrollo Orientado al Transporte (DOT), la densificación y el aumento de las oportunidades económicas. La implementación de la reforma para El Plan Nacional de Descarbonización (PND) 2018-2050 puede poner en marcha descarbonizar el sector del transporte está su aplicación con las siguientes medidas: (i) reemplazo de la flota de vehículos de retrasada, mientras que prevalece una transporte público antiguos para reducir las emisiones de Gases de Efecto Invernadero flota de vehículos y de transporte público (GEI); (ii) promoción de la movilidad activa como parte integral de la planificación de la anticuada, lo que repercute en las emisiones, la movilidad de la ciudad podría reducir las emisiones y la congestión vehicular, al tiempo contaminación atmosférica y la salud. que revitaliza las áreas centrales; (iii) desarrollo de un Plan Maestro de Movilidad Activa en la GAM que identifique los corredores o áreas prioritarias de intervención a nivel metropolitano y desarrolle un modelo de tráfico y de usos a fin de evitar intervenciones parciales; (iv) implantación de un Sistema de Bicicletas Públicas (SBP) en toda la GAM que aumente el número de usuarios del sistema de transporte público, favorezca el cambio modal y disminuya la congestión vehicular mediante la sustitución de los viajes motorizados. Falta de coordinación entre las entidades Promover reformas institucionales y normativas para mejorar la gestión de la movilidad. encargadas de planificar, regular y gestionar El proceso de reforma podría comenzar con una mesa redonda de los organismos el transporte público, los proyectos viarios y encargados de la planificación, gestión y regulación del transporte público, con la movilidad activa. el objetivo de agilizar la coordinación y la toma de decisiones. A continuación, se podría avanzar hacia la mejora de la seguridad jurídica para los operadores del sector Las decisiones relacionadas con el transporte privado, los proveedores de tecnología, las instituciones financieras y de seguros, y urbano suelen tomarse independientemente los proveedores de material, con respecto a las inversiones necesarias para mejorar la de las consideraciones relacionadas con el infraestructura y los servicios de transporte de la región. desarrollo urbano. Continúa > xviii Matriz de políticas (continuación) Limitaciones Acciones Prioritarias Falta de claridad en las responsabilidades y funciones y la escasa capacidad y recursos municipales para gestionar el crecimiento urbano El marco regulador de la planificación urbana Es necesario actualizar el marco normativo nacional con relación al ordenamiento y territorial es complejo e implica a numerosos territorial y la gestión urbana. Es urgente ajustar las competencias y los recursos de actores a nivel nacional, regional y local. que disponen los gobiernos locales, especialmente los relacionados con la gestión y la planificación urbana. La ley de urbanismo tiene más de sesenta años. Aunque se han Las funciones y responsabilidades de los hecho ajustes, es imperativo definir con mayor claridad la relación entre la planificación distintos organismos están mal definidas, lo nacional, regional y local. que hace que la coordinación sea engorrosa y costosa. Revisar y actualizar las regulaciones municipales pertinentes. En los cantones del Arco Sur, especialmente en Alajuelita y Aserrí, es necesario actualizar todos los planes Los instrumentos normativos y de planificación reguladores del uso del suelo y las normativas específicas del sector. Entre ellos se a nivel nacional, regional y local no siempre incluyen los planes de desarrollo de distritos y municipios, los planes operativos anuales están armonizados. y los planes de conservación de carreteras. Los cantones del Arco Sur no disponen de Mejorar las finanzas municipales para proporcionar mejores servicios e infraestructuras recursos suficientes para desempeñar sus locales por medio de: (a) aumentar los impuestos sobre licencias comerciales y las funciones locales. tarifas por servicios; (b) mejorar la recaudación y gestión de los impuestos y tarifas locales; (c) mejorar la eficiencia del gasto público; y (d) introducir un sistema efectivo y Las tasas de los impuestos son bajas, la equitativo de reparto de ingresos y transferencia de capital entre el Gobierno Central y evasión es alta debido a los altos niveles de los cantones. informalidad, y el país carece de un sistema efectivo de reparto de ingresos entre el gobierno central y los gobiernos locales. Las transferencias de capital para desarrollo comunitario, instalaciones deportivas y obras menores en carreteras son pequeñas, muy volátiles de un año a otro y dependen de la aprobación del Congreso. Las autoridades locales carecen de recursos Simplificar los procedimientos de aprobación de los planes reguladores de uso de suelo técnicos para desarrollar sus planes facilitaría a los municipios su adopción y actualización. reguladores de uso del suelo ( Plan Regulador) y otros instrumentos municipales de apoyo al La gobernanza metropolitana en la GAM podría mejorarse reforzando las asociaciones desarrollo urbano. intermunicipales. Una opción es que los cantones cedan el diseño y la implementación de los Planes Reguladores a una organización de escala regional, incluida la expedición de permisos de construcción y uso del suelo. La sistematización de la información Llevar a cabo estudios regionales sobre inundaciones y deslizamientos recurrentes para relacionada con desastres naturales para informar las regulaciones municipales y reducir la exposición a estos eventos en todos informar la planificación territorial es los cantones de la GAM. Los estudios y análisis pertinentes podrían ser realizados y deficiente, y los municipios no disponen coordinados por el Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres de Costa Rica, de recursos financieros o técnicos para que facilita la cooperación entre municipalidades, universidades e instituciones del desarrollarla por sí mismos. gobierno central. xix Resumen de los capítulos El estudio se organiza de la siguiente manera: C APÍTU LO 1 C APÍTU LO 2 La Gran Área Metropolitana Acercamiento territorial al Arco Sur. como el motor del crecimiento y urbanización de Costa Rica. Hace uso de análisis estadístico y geográfico descriptivos, apoyado por la literatura, Describe los procesos y patrones de para explicar los procesos de crecimiento crecimiento urbano y producción en la GAM, poblacional y urbano, de la economía local así como el estado de la desigualdad, pobreza y de las necesidades de inversión pública y sus manifestaciones en términos de vivienda, del Arco Sur. El capítulo resalta el contexto riesgo ante desastres e inseguridad. histórico-geográfico del Arco Sur, para luego describir las tendencias demográficas de estos cantones y contrastarlas con el conjunto de la GAM. C APÍTU LO 3 C APÍTU LO 4 Conectando el Arco Sur. Instituciones, capacidades y financiamiento en el Arco Sur. Presenta los principales desafíos de conectividad entre el Arco Sur y el resto de los Analiza las oportunidades institucionales, de cantones de la GAM y provee recomendaciones capacidad y de financiamiento de que dispone para abordarlos. De igual forma, este capítulo el Arco Sur para lograr un tipo de desarrollo incluye una serie de hallazgos basados urbano coherente con las políticas locales y en análisis espaciales y de movimiento nacionales de ordenamiento territorial. Incluye innovadores, construidos a partir del cruce un breve resumen sobre la gestión integral de datos de Mapbox, Quadrant, Facebook, de los residuos sólidos y el potencial para teléfonos móviles, censos, y otras fuentes de aumentar los flujos de ingresos municipales información. mediante la promoción de un modelo de economía circular basado en la mejora de la gestión de los residuos sólidos, incluido el compostaje de residuos orgánicos y la recuperación de materiales reutilizables y su reintegración en las cadenas de valor. LA GRAN ÁREA METROPOLITANA ES EL MOTOR DEL CRECIMIENTO Y URBANIZACIÓN DE COSTA RICA | CAPÍTULO 1 1 CAPÍTULO 1 La Gran Área Metropolitana es el motor del crecimiento y urbanización de Costa Rica Autores Eduardo Pérez Molina, Alonso Brenes Torres y Leonardo Sánchez Hernández Introducción Costa Rica, país centroamericano de ingreso Sin embargo, la desigualdad territorial, en la medio alto, posee un esquema de orga- GAM y en Costa Rica, es un problema creciente nización social y productiva centralizado con severas consecuencias sobre la calidad de en la Gran Área Metropolitana (GAM). Hasta vida de los habitantes de la región. Los porcen- antes de la pandemia de COVID-19, el producto tajes de pobreza, tanto en Costa Rica como en la interno bruto (PIB) creció por encima del promedio GAM, han permanecido estáticos por tres décadas, de América Latina y el Caribe (ALC), a una tasa a pesar de que los ingresos de algunos hogares anual promedio de 4,3 entre 1990 y 2019, en aumentaron sostenidamente. Esto ha resultado en comparación con 2,6 por ciento en ALC1. La GAM una creciente desigualdad con patrones territoriales genera la mayor cantidad de riqueza, en ella ocurre marcados entre cantones urbanos y rurales y un el 76 por ciento de las ventas y el 66 por ciento de gran contraste entre zonas urbanas que concentran las compras nacionales (Jiménez y Guzmán, 2022). a los pobres y las que concentran a los ricos. En la También alberga a más del 50 por ciento de la misma GAM, existen cantones con problemas de población del país (INEC, 2011). Este patrón de con- acceso a vivienda digna, empleos de calidad y servi- centración se replica, a la vez, al interior de la GAM, cios públicos. Las nuevas zonas residenciales crecen pues los cantones de San José y Alajuela generan el de forma rápida, espontánea y, muchas veces, sin 49 por ciento de la actividad económica de toda la planificar. La conformación de áreas monofuncio- región (Brenes y Loaiza, 2022). nales sin planificación aumenta la demanda por servicios básicos y causa congestión vial. Esta situ- ación refuerza patrones espaciales de segregación y desigualdad. Además, las concentraciones espa- ciales de pobreza coinciden con problemas de inseguridad y con una mayor exposición a riesgo de desastres ante eventos hidrometeorológicos extremos. 1 World Bank Open Data. Crecimiento de PBI (porcentaje anual). LA GRAN ÁREA METROPOLITANA ES EL MOTOR DEL CRECIMIENTO Y URBANIZACIÓN DE COSTA RICA | CAPÍTULO 1 2 La desigualdad territorial en la GAM per- oportunidades que brinda la concentración de activ- sistirá si la expansión urbana no se acom- idad económica, al mismo tiempo que se asegure paña de servicios e infraestructura de calidad, el acceso a servicios básicos e infraestructura de que brinden oportunidades para todos, en la calidad en toda la región, motivando así el desar- totalidad de los cantones. Cuando se analizan rollo económico local y la calidad de vida de todos los patrones de crecimiento urbano, resulta evi- los habitantes. dente que la expansión en la periferia de la GAM continúa; pero la GAM también experimenta una Este capítulo detalla los procesos y patrones incipiente densificación en algunas localizaciones de crecimiento urbano y producción en la centrales. Los patrones de crecimiento están cambi- GAM, así como el estado de la desigualdad, ando hacia densificación in situ. Sin embargo, esta pobreza y sus manifestaciones en términos densificación no se acompaña de oportunidades de vivienda, riesgo ante eventos extremos e económicas, ni de aumento en la conectividad para inseguridad. También, hace un análisis descriptivo mejorar el acceso a las fuentes de empleo y de a partir de estadísticas y análisis espacial, apoyado servicios básicos. por la literatura científica que explica la evolución de los distintos procesos sociales considerados. El Esta dinámica lleva a preguntarse cómo apoyar estudio de patrones de crecimiento requirió además a aquellos cantones que concentran la población y la elaboración de mapas de cobertura del suelo a la actividad económica. El propósito es minimizar partir de imágenes satelitales. Desde una lectura las externalidades negativas derivadas de esta sintética de la evidencia, se producen recomen- concentración y alcanzar mejor conectividad con daciones de intervención sobre los temas críticos el resto de la GAM. Esto a fin de acceder a las identificados. LA GRAN ÁREA METROPOLITANA ES EL MOTOR DEL CRECIMIENTO Y URBANIZACIÓN DE COSTA RICA | CAPÍTULO 1 3 I. La GAM concentra a la población del país, ésta crece hacia la periferia y genera importante riesgo de desastres A. Más de la mitad de la población FIGURA 1. La GAM está ubicada en una depresión tectónica del país vive en la GAM localizada en el centro del país, con una extensión aproxi- mada de 3.250 kilómetros cuadrados La GAM concentra la mayor parte de la pobla- ción de Costa Rica en un área pequeña y con una fisiografía muy diversa. Según el censo de 2011, Costa Rica tenía una población de 4,3 millones de personas; 2,27 millones residían en la GAM (cerca del 52 por ciento). El área de la GAM es de 1.781 km2 (un 3,5 por ciento del territorio nacional), de éstos 425 km2 están dentro del límite de crecimiento de la región. Es decir, son urbaniza- bles de acuerdo con la regulación; los otros 1.356 km2 corresponden a áreas rurales y naturales en los bordes de la GAM, aunque muchos han sido desarrollados en bajas densidades. Pese a su nombre, la GAM no es un área metro- politana sino un sistema urbano policéntri- co, formado por cuatro áreas metropolitanas (centradas en San José, Alajuela, Cartago y Heredia). La GAM nació como un conjunto Fuente: Sistema Nacional de Información Territorial (https://www.snitcr.go.cr/). de poblaciones rurales y ciudades pequeñas que crecieron en un contexto fisiográfico de gran por estas restricciones y debido al origen del sistema relieve y con otras variables condicionantes como urbano como un conjunto de poblaciones rurales clima, vegetación o fertilidad de suelos. El relieve y ciudades pequeñas, también tienen su dinámica de la región incluye ríos de cañones profundos y propia. De ahí que la estructura de la región continúe montañas que actúan como barreras a la conec- siendo, aún hoy, dispersa (Carvajal y Vargas, 1987). tividad entre los distintos centros de población de la región (Pujol, 2005b, ver Figura 1). Estas La GAM tiene diferentes niveles de vincula- barreras evitaron la formación de una gran conur- ción funcional y física. Administrativamente bación, pues limitaron el desarrollo de un sistema se divide en 31 cantones que están parcial o de carreteras que articulara el desarrollo urbano totalmente dentro de los límites de la región integrado a y centrado en San José. Antes bien, las de la GAM–los distritos de algunos cantones otras tres áreas metropolitanas (Alajuela, Heredia pertenecientes a la GAM se encuentran por fuera y Cartago) mantuvieron distintos grados de auto- de este límite. Estos cantones se agrupan funcio- nomía funcional, preservados por su aislamiento nalmente en las cuatro áreas metropolitanas: San relativo. De igual forma, muchos municipios, José, Alajuela, Cartago y Heredia (Figura 1)2. 2 Las áreas metropolitanas son designaciones analíticas basadas en el funcionamiento del sistema urbano. El área metropolitana de San José incluye a 14 cantones: San José, Escazú, Desamparados, Aserrí, Mora, Goicoechea, Santa Ana, Alajuelita, Coronado, Tibás, Moravia, Montes de Oca, Curridabat y La Unión; el área metropolitana de Alajuela, a Alajuela propiamente, Atenas y Poás; el área metropolitana de Cartago, a Cartago, Paraíso, Alvarado, Oreamuno y El Guarco; el área metropolitana de Heredia, a Heredia, Barva, Santo Domingo, Santa Bárbara, San Rafael, San Isidro, Belén, Flores y San Pablo. LA GRAN ÁREA METROPOLITANA ES EL MOTOR DEL CRECIMIENTO Y URBANIZACIÓN DE COSTA RICA | CAPÍTULO 1 4 El plan regional de 1982 (INVU, 1983) definió a e implementos médicos; y asociado a lo anterior, la la GAM y estableció un límite de crecimiento cuyo creación de nuevos empleos en la zona, atrayendo objetivo fue proteger los valores ambientales de las a nuevos habitantes. La vinculación espacial de faldas de las montañas que rodean la GAM (Pérez Cartago es menor dada la barrera orográfica de los et al., 2011). Muchos de los cantones ubicados en montes de Ochomogo. la parte central de la GAM tienen cobertura urba- na del cien por ciento, mientras que en la periferia Entre 1979 y 2019, el área impermeabilizada de todavía existen cantones con amplias áreas rurales la GAM se incrementó; la densidad subió en la (Figura 2). Es importante recordar que la creación primera parte del periodo, pero se redujo más de la GAM, en 1983, formaba parte de una estra- recientemente. Un análisis del área construida en tegia que implicaba la elaboración de regulaciones la GAM, medida por el ingreso de los hogares y el regionales para la zona urbana principal del país aumento poblacional, muestra un crecimiento urba- y una institucionalidad para gestionarlas; esta no expansivo. El área impermeabilizada se triplicó institucionalidad nunca fue creada pero las regu- entre 1979 y 2021; mientras que la población creció laciones, en particular el límite de crecimiento, sí sostenidamente de 1 a 2,5 millones de habitantes y fueron muy importantes en la configuración del el ingreso real por hogar fue 50 por ciento mayor desarrollo urbano de la GAM. durante el 2010 y 2020 que durante la década de los noventa. Este patrón de crecimiento explica el creci- B. Históricamente, la GAM ha crecido miento del área construida en la región (Figura 4). hacia la periferia y con cambiantes tendencias en la densificación La rápida expansión del área urbana de la GAM se caracteriza por la ocupación informal entre 1985 La mancha urbana ha crecido de forma lineal y y 1993, formalizada posteriormente por el gobier- expansiva en la periferia.3 La población aumen- no central; mientras que a partir de mediados de tó de 1,35 millones de personas en 1984 a 2,27 los noventa, se genera un mercado inmobiliario millones, según el censo del año 2011. El PIB per para vivienda formal. Gran parte del crecimiento cápita nacional aumentó en términos reales un 85 urbano que ocurrió en la GAM entre 1985 y por ciento entre 1985 y 2010, lo cual promovió una mayor preferencia de los hogares por vivir en FIGURA 2. Los 31 cantones que conforman la GAM presentan áreas grandes y una mayor adquisición y uso de diferentes relaciones de concentración rural/urbana vehículos privados. La creación de un sistema de carreteras nacionales y regionales de relativamente alta capacidad y la creciente motorización en la GAM contribuyeron a reducir los costos priva- Límite de la GAM Concentración urbana dos de transporte, alejando a los residentes de los Límite cantonal centros de consumo. El mayor crecimiento urbano en los últimos años se registró fuera del Área Metropolitana de San José (AMSJ). Aunque el AMSJ ha sido históricamente la más importante (Hall, 1976), desde la década de los ochenta, y especialmente durante los últimos 20 años, los procesos de expan- sión urbana más importantes están ocurriendo en las ciudades de Heredia y Alajuela (Figura 3). Tres razones podrían explicar este proceso: la disponi- bilidad de suelo accesible en Heredia y Alajuela para hogares de ingresos medios de la región; el desarrollo de importantes zonas industriales4 en Belén-Flores, en el sur de Heredia, y en El Coyol Fuente: Sistema Nacional de Información Territorial (https://www.snitcr.go.cr/) e Instituto Nacional de Alajuela, dedicadas a la industria de electrónica de Vivienda y Urbanismo (INVU) (1983). 3 Los patrones históricos de crecimiento urbano en la GAM han sido de desarrollo periférico a lo largo de caminos locales, consecuencia originalmente de la fragmentación de fincas de café mediante herencias sucesivas (ver Hall,1976). 4 Estas zonas, junto con la zona industrial de El Guarco en Cartago, son las únicas en que se permite el desarrollo de industria pesada en la región LA GRAN ÁREA METROPOLITANA ES EL MOTOR DEL CRECIMIENTO Y URBANIZACIÓN DE COSTA RICA | CAPÍTULO 1 5 FIGURA 3. Entre 1997 y 2021 se aceleró la conurbación de las ciudades de Alajuela y Heredia con San José; mientras que la vinculación espacial de Cartago es menor Límite de la GAM Red vial Primaria Secundaria Terciaria Mancha urbana 1979 Mancha urbana 1997 Mancha urbana 2021 Fuente: Elaboración propia con base en imágenes Landsat 5, 7 y 8. FIGURA 4. Entre 1979 y 2019, el área impermeabilizada de la GAM aumentó notablemente 3.000.000 35.000,0 3.000.000 140,0 2.500.000 30.000,0 2.500.000 120,0 Densidad bruta (habitantes / ha) Population / Household Income Población / Ingreso por hogar 25.000,0 100,0 (colones reales de2020) Área impermeabilizada 2.000.000 2.000.000 (real colones of 2020) 30.000,0 80,0 1.500.000 1.500.000 15.000,0 60,0 1.000.000 1.000.000 10.000,0 40,0 500.000 5.000,0 500.000 20,0 0 0,0 0 0,0 1979 1989 1999 2009 2019 1979 1989 1999 2009 2019 Año Año Área urbana Población Ingreso medio por hogar Fuente: Landsat (1979, 1985, 1991, 1997, 2005, 2012, 2021) y Centro Centroamericano de Población (https://ccp.ucr.ac.cr/). LA GRAN ÁREA METROPOLITANA ES EL MOTOR DEL CRECIMIENTO Y URBANIZACIÓN DE COSTA RICA | CAPÍTULO 1 6 1993 fue informal, a través de tomas de tierra en la densidad poblacional –la vivienda no es que fueron formalizadas después por el gobierno asequible para muchos. Como se muestra en la (Valverde & Trejos, 1993) –es decir, durante este Figura 5, antes de 2005, más del 95 por ciento periodo, la región se configuró esencialmente a del área construida se clasificaba en edificaciones través de vivienda social construida por el Estado. de uno o dos pisos. Durante los últimos 15 años, A partir de mediados de los noventa, el mercado incrementó la importancia relativa de las edifica- inmobiliario comenzó a generar la mayor parte del ciones de tres pisos o más. El aumento en los nive- área construida en edificaciones y, en particular, les de congestión vehicular parece haber cambiado vivienda formal. las preferencias de localización de los residentes de la GAM, favoreciendo localizaciones centrales Las regulaciones urbanas en la GAM contribu- (con precios de suelo mayores) que se desarrollan yen a mantener bajas densidades estructurales con mayor densidad estructural (y cerca de mejo- regionales.5 Dos tipos de regulaciones en la GAM res servicios y actividades urbanas), pero no nece- fomentan la baja densidad: el plan regional definió sariamente mayor densidad poblacional. Existe un límite de crecimiento urbano que permite el evidencia de posibles dinámicas especulativas con desarrollo en un área de 42.500 ha (INVU, 1983); este tipo de desarrollo en altura —en particular esto implica que nunca ha existido escasez de suelo en los diferenciales de precio entre apartamentos rústico potencialmente urbanizable para promo- y viviendas individuales6— materializando prefe- ver densificación en las zonas centrales más acce- rencias por viviendas más grandes (menos densas) sibles; y las regulaciones de altura, tanto del plan para residentes con ingresos medios-altos. regional como de casi todos los planes reguladores vigentes hasta 2006 (con la excepción del cantón C. La población crecerá en áreas de San José), fueron estrictas y, en general, para periféricas y requiere planificación todos los cantones con regulación municipal, el y provisión de servicios máximo número de pisos permitidos era entonces de dos (Pujol et al., 2006). En el corto plazo, la población de la GAM crecerá a menor ritmo y se concentrará en la Si bien durante los últimos 15 años algunos can- periferia de las cuatro áreas metropolitanas. tones de la GAM permitieron una mayor altura en Las localizaciones centrales más antiguamente las edificaciones, no existe evidencia de que esto urbanizadas pierden población por el agotamiento haya resultado en un crecimiento significativo de reservas de tierra urbanizable, lo cual impide FIGURA 5. Las edificaciones de la GAM han crecido en altura durante los últimos 15 años 3.000.000 Área construida según permisos de construcción 2.000.000 (m2) 1.000.000 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2019 Área construida en edificaciones altas (tres o más pisos) Área construida en edificaciones bajas (uno o dos pisos) Source: INEC 1993–2019. 5 La densidad estructural es la razón entre valor del capital (construcción) y valor del suelo; en la práctica, es función de la altura de las edificaciones; sin embargo, es importante notar que no necesariamente coinciden mayores densidades estructurales con mayores densidades poblacionales.. 6 Los datos se reportan en Pérez & Pujol (2021). LA GRAN ÁREA METROPOLITANA ES EL MOTOR DEL CRECIMIENTO Y URBANIZACIÓN DE COSTA RICA | CAPÍTULO 1 7 acomodar nuevo crecimiento. Mientras que en (Pujol et al., 2006). Muchas de ellas se ubican en las zonas periféricas, más accesibles y donde hay el Arco Sur (en los cantones de Desamparados, área disponible para urbanizar, se observa un Aserrí y Alajuelita). incremento de la población. La Figura 6 muestra en color rojo los distritos que experimentarán las Las nuevas zonas residenciales crecen de forma mayores caídas de población. Estos corresponden rápida y, muchas veces, sin planificar. Esto con- a los centros de las cuatro áreas metropolitanas y lleva la conformación de áreas monofuncionales y a los cantones fronterizos con el cantón de San el aumento de la demanda por servicios básicos y José. En naranja y amarillo se muestra un segundo causa congestión vial. En los bordes de la ciudad se grupo de distritos para los cuales el aumento de multiplican la construcción de proyectos de vivien- población es modesto. Por último, en tonos ver- da de interés social y la autorización de conjuntos des, se muestran los distritos que experimentarán cerrados de vivienda para ingresos medios y altos mayor crecimiento: estos son distritos periféricos (Quesada-Román et al., 2021). Específicamente, con gran accesibilidad al sistema de carreteras los cantones del Arco Sur (Desamparados, Aserrí nacionales o algunos distritos que corresponden a y Alajuelita) son fundamentalmente áreas residen- concentraciones de pobreza (Pavas y La Uruca, en ciales (Alajuelita y Aserrí en altísima proporción; el cantón de San José; o San Felipe, en el cantón de Desamparados es un poco más diverso), que fun- Alajuelita). La población en estas concentraciones cionan como cantones dormitorio (al respecto ver de pobreza tiende a ser relativamente joven y, sobre el Capítulo 3). El rápido crecimiento demográfico, todo, cuenta con pocas alternativas de vivienda la escasez de planificación urbana y la falta de FIGURA 6. Las proyecciones de población 2010-2050 muestran que los distritos periféricos crecerán rápidamente y los distritos centrales perderán población Límite de la GAM Red vial Primaria Secundaria Terciaria Ríos Variación poblacional proyectada -6.230-0 0-2.501 2.501- 5.00 5.001- 10.001 10.001- 20.000 20.000- 24.007 Fuente: Centro Centroamericano de Población (CCP) (2011). LA GRAN ÁREA METROPOLITANA ES EL MOTOR DEL CRECIMIENTO Y URBANIZACIÓN DE COSTA RICA | CAPÍTULO 1 8 actualización de los planes reguladores en la mayo- cauces (Figura 7). En estas zonas, las edificaciones ría de los cantones de la GAM (Quesada, 2014) requieren de parámetros de diseño que, en virtud impiden que se desarrolle una correcta combina- de un aumento de la exposición, deben reducir ción de usos, prevaleciendo usos residenciales en su vulnerabilidad; sin embargo, existe evidencia grandes extensiones. Esto produce una necesidad que esto no suele considerarse (Arroyo, 2018). de traslado constante de la población en búsqueda La construcción en zonas de alta pendiente, loca- de resolver las necesidades cotidianas y, por ende, lizadas en las estribaciones de las montañas que una excesiva dependencia de los diferentes centros rodean a la GAM, suele verse afectada por desli- metropolitanos, particularmente de San José. Ello zamientos o desestabilización de laderas. Por otra deriva en problemas de movilidad por saturación y parte, en años recientes la Comisión Nacional de congestión de la red vial en esta área y sus accesos Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (Gómez y Cubero, 2018). (CNE), registró un incremento en inundaciones urbanas de impacto muy puntual y con recurrencia El crecimiento del área urbanizada hacia las anual (Fernández et al., 2019). Al respecto no exis- periferias de la GAM, sin la planificación e te evidencia concluyente sobre la causalidad de este inversión adecuadas, incrementa la exposición incremento; sin embargo, algunos especialistas de algunas comunidades al riesgo de desastre. consideran que puede deberse a una combinación Las condiciones geomorfológicas de la GAM de variación en la intensidad de las lluvias, junto tienden a limitar la expansión de la mancha urbana con un aumento de la escorrentía superficial y una en algunos sectores de alta pendiente o cercanas a saturación de cauces naturales y alcantarillas con FIGURA 7. La expansión urbana en áreas periféricas de la GAM, sin la planificación e inversión adecuada, aumenta la exposición a riesgo de desastres Límite de la GAM Red vial Deslizamientos Primaria Potencial de inundación Secundaria Área silvestre protegida Terciaria Área impermeabilizada Río Corona de deslizamiento Fuente: CNE. LA GRAN ÁREA METROPOLITANA ES EL MOTOR DEL CRECIMIENTO Y URBANIZACIÓN DE COSTA RICA | CAPÍTULO 1 9 desechos sólidos. La acción combinada de estos FIGURA 8. De 1970 a 2019, inundaciones y terremotos factores podría estar explicando inundaciones en produjeron daños en las viviendas los alrededores de ríos y quebradas urbanas .7 200 Cantidad de personas / viviendas impactadas D. La frecuencia de inundaciones y deslizamientos aumentó en los últimos veinte años 150 Los niveles de riesgo en la GAM son bajos; aun- que existen concentraciones de riesgo multia- 100 menaza de alta correlación localizadas en zonas con los hogares de menores ingresos. En com- paración con el resto del país, el riesgo de desastre 50 es bajo dentro de la GAM, aunque existen bol- sones, o focos de concentración, que no han sido atendidos adecuadamente durante los últimos 30 0 Deslizamiento Incendio, Inundación Terremoto Otros años. La mayoría de los focos de concentración se accidente o explosión localizan en las riberas de algunos ríos en zonas de Casas destruidas Muertes alta pendiente. Estas áreas son las más dinámicas en términos hidrogeológicos y en donde el valor Fuente: DesInventar (https://www.desinventar.net/index.html). del suelo es más bajo. Estas áreas tienen restric- ciones de urbanización que no se respetaron, se ocuparon informalmente o el criterio de riesgo no FIGURA 9. La frecuencia de desastres ha variado en la GAM fue considerado por las autoridades reguladoras en ese momento. 800 Los impactos de desastres varían según el tipo de evento que los genere -los deslizamientos 700 provocaron la mayor cantidad de muertes, 600 pero las inundaciones impactan más viviendas e infraestructura pública. Como se muestra en 500 la Figura 8, la mayor cantidad de muertes fueron consecuencia de deslizamientos o incendios, acci- 400 dentes y explosiones; pero la mayor cantidad de 300 daños a viviendas (47 por ciento) se atribuyeron a inundaciones. Pese a ser un área altamente sísmica, 200 los daños por terremotos en la GAM son limita- dos debido a que existe, desde 1977, una tradición 100 de construcción con códigos de diseño sismo- 0 resistente. Las inundaciones, en cambio, represen- 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 tan un problema creciente: su mayor frecuencia e impacto sugiere mayor exposición a ellos. Otros Terremoto Sequía Inundación Incendio, accidente, explosión o derrame Erupción volcánica Deslizamiento Entre 1970 y 2019 se registraron 7.513 desas- tres en la GAM, 91 fueron graves. DesInventar registra 7.513 desastres en los 31 cantones que componen la GAM (ver Figura 9), de los cuales Fuente: DesInventar (https://www.desinventar.net/index.html). 91 incluyen reportes de daños o destrucción de Nota: La figura muestra la evolución en la cantidad y tipo de desastres registrados en la GAM entre viviendas, muertes o heridos8,9. La mayoría de 1970 y 2019 7 https://www.nacion.com/el-pais/servicios/cne-responsabiliza-a-municipios-por-inundaciones-en-area-urbana/JBSIAVNJQVF6HMHFPBCDVQTH7Y/story/ 8 https://www.desinventar.net/index.html; se excluyó del análisis epidemias, plagas, colapso de estructuras, contaminación y pánico. 9 En la década de 1990, LA RED, un grupo de investigadores latinoamericanos sobre riesgos ante eventos extremos, comenzó a construir un marco conceptual y un registro de desastres comparable para varios países de América Latina. Este esfuerzo ha sido recientemente expandido en colaboración con la Oficina de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres. La base de datos resultante es DesInventar. LA GRAN ÁREA METROPOLITANA ES EL MOTOR DEL CRECIMIENTO Y URBANIZACIÓN DE COSTA RICA | CAPÍTULO 1 10 los desastres fueron detonados por inundaciones En el otro extremo de las distorsiones hidrome- (48 por ciento), seguido por deslizamientos (26 teorológicas se encuentra el déficit hídrico, que por ciento) y acciones humanas: incendios, acci- también afecta a la GAM. La vulnerabilidad de dentes, explosiones o derrames (11 por ciento). la GAM ante eventos extremos secos es alta. Las causas fundamentales están relacionadas con un Las emergencias hidrometeorológicas aumen- suministro del recurso hídrico de carácter variable taron durante el siglo XXI. Desde los setenta, la y con una demanda que crece y se localiza en las frecuencia de desastres ha variado: en las décadas periferias de la ciudad, a mayor altura que el acue- de los ochenta y los noventa, los incendios y acci- ducto. En Costa Rica, solo existen embalses para dentes eran los eventos más comunes; desde hace la generación de hidroelectricidad10. Sin embargo, veinte años, han incrementado las frecuencias de existen límites a la estrategia de usar los embal- inundaciones y deslizamientos (Figura 9). Es muy ses hidroeléctricos. Primero, es necesario traer el posible que este aumento de eventos hidrometeo- agua desde la cuenca del río Reventazón porque rológicos esté asociado al crecimiento urbano en los embalses en la cuenca del río Virilla están a zonas expuestas. Sin embargo, las primeras gran- menor altura que el acueducto metropolitano des tomas de tierras de las décadas de los ochenta y, en mayor importancia, el río Virilla presenta y noventa no provocaron una mayor cantidad de niveles muy altos de contaminación, producto de eventos pese a haber iniciado la ocupación siste- la descarga de aguas servidas de la GAM (Calvo y mática de áreas de alta pendiente o muy cerca del Mora, 2007). Segundo, los acueductos de la GAM cauce de los ríos y fuera del límite de crecimiento funcionan principalmente por gravedad, lo que urbano regional. Esto podría relacionarse con implica retos para proveer el servicio en los bordes variaciones en los patrones de precipitación den- montañosos de la región. Y tercero, en particular tro de la GAM, aunque los datos del Instituto en las periferias norte de Alajuela y Heredia, el Meteorológico Nacional (IMN) no brindan sufi- desarrollo urbano ha producido la impermeabili- ciente evidencia. zación de zonas de recarga de los mismos acuíferos que abastecen el 46 por ciento del agua potable de la región. En este contexto, la mayor frecuencia de eventos extremos secos reduciría a su vez la dispo- nibilidad de agua de acuíferos y nacientes. 10 El AyA toma desde la década de los ochenta caudal del embalse El Llano en Orosi (2,1 m3/s); mientras que el Proyecto Abastecimiento para el Acueducto Metropolitano Quinta Etapa (PAAM) busca tomar otros 2,5 m3/s adicionales del embalse sobre el río Macho. Ambos son utilizados para generación de hidroelectricidad. LA GRAN ÁREA METROPOLITANA ES EL MOTOR DEL CRECIMIENTO Y URBANIZACIÓN DE COSTA RICA | CAPÍTULO 1 11 II. La GAM concentra, en unos pocos cantones, la actividad económica de Costa Rica A. El Área Metropolitana de San José 10 y la discusión sobre las actividades económicas concentra la producción de la GAM más dinámicas del país). Con excepción de la producción agropecuaria, Dentro de la GAM, la mayor parte de la pro- la producción económica de Costa Rica está ducción se concentra en el área metropolitana monopolizada por la GAM.11 La región alberga de San José y, en alguna medida, también en el el 73 por ciento de la producción nacional; el 80 área metropolitana de Alajuela. El Cuadro 1 des- por ciento del comercio y el 73 por ciento de la agrega los datos de producción para los seis canto- producción de manufactura. Incluso suma el 32 nes que aglutinan la mayor parte de la producción por ciento de la producción agropecuaria, pese a total (que es la mitad de la producción nacional). que es una región mayormente urbana que favo- Dos cantones, San José y Alajuela, por sí mismos rece economías de aglomeración de industrias y suman en torno al 36 por ciento de la producción comercios. Los últimos quince años han visto un nacional y el 49 por ciento de la producción de la reforzamiento de estas tendencias de concentra- GAM. Este grado de concentración espacial de la ción, puesto que las actividades más dinámicas producción subraya la importancia de servicios han generado puestos de empleo para profesio- básicos de calidad, así como de un sistema de nales con alta educación, los cuales se centran en transporte eficiente, que permita el acceso de los la GAM. Es esta concentración de riqueza la que trabajadores a los puestos de trabajo, algo de lo que explica el aumento reciente de ingresos medios de carece la región actualmente (Agüero et al., 2021; los hogares en la GAM (contrástese con la Figura véase también el Capítulo 3). CUADRO 1. La producción nacional se concentra en unos pocos cantones de la GAM (millones de dólares, 2017) Manufactura Servicios Turismo y Total Cantón Agricultura Liviana Electrónica Construcción Comercio hostelería Finanzas Profesionales general San José 60,9 132,7 154,2 2,6 785,8 225,1 845,3 1.405,5 7.349,0 Alajuela 227,2 94,5 120,9 2,8 183,7 154,3 129,4 215,4 2.671,9 Cartago 112,6 130,1 29,0 0,5 87,5 38,2 108,6 67,9 1.176,7 Desamparados 29,9 26,8 41,4 2,6 127,9 37,0 199,9 124,6 1.134,3 Heredia 47,0 98,0 37,5 2,5 106,7 20,4 100,5 120,0 1.049,6 Santa Ana 20,6 10,0 7,4 1,1 202,2 19,2 22,7 177,1 712,8 Resto de la GAM 305,5 264,9 185,1 15,3 617,4 455,1 878,4 760,5 6.000,4 Resto del país 1.717,2 251,0 130,4 201,0 531,5 219,3 270,7 307,3 7.515,7 Fuente: Banco Central de Costa Rica, 2020. 11 La producción por cantón fue tomada de la matriz de insumo-producto regionalizada del Banco Central de Costa Rica; ver Brenes et al. (2021). LA GRAN ÁREA METROPOLITANA ES EL MOTOR DEL CRECIMIENTO Y URBANIZACIÓN DE COSTA RICA | CAPÍTULO 1 12 FIGURA 10. Las actividades profesionales crecieron rápidamente en Costa Rica; las actividades agropecuarias, de manufactura y comercio, más lentamente 10.000,0 8.000,0 Contibución al PIB de Costa Rica ( en milliones de EEUU$ ) 6.000,0 4.000,0 2.000,0 0,0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Industrias Manufactureras Actividades inmobiliarias Comercio y reparación de los vehículos de motor y de las motocicletas Enseñanza Actividades profesionales, científicas y técnicas Actividades de atención de la salud humana y asitencia social Actividades financieras y de seguros. Actividades de servicios administrativos y de apoyo Información y comunicación. Fuente: Banco Central de Costa Rica, 2020. La concentración de actividad económica en En general, los distintos sectores han mostrado el cantón de San José es notable no solo por un crecimiento sostenido, si bien modesto, con su magnitud sino también por su diversidad. excepción del último año de la serie (que se expli- La importancia de San José como capital políti- ca por el impacto económico de la pandemia de ca, centro financiero y centralidad urbana de la COVID-19) y del comercio, que se había redu- principal área metropolitana nacional es notable. cido desde 2018, posiblemente por la persistente Por ejemplo, en el cantón de San José se produce crisis financiera del sector público12. Las activida- aproximadamente el doble de lo que producen des principales son manufactura, comercio, acti- los otros cinco cantones listados en el Cuadro vidades inmobiliarias y enseñanza; con excepción 1 y que todo el resto de la GAM (22 cantones). de enseñanza, todas son actividades concentradas Produce cuatro veces más que el resto del país (51 en la GAM. cantones). A pesar de que la producción agrope- cuaria de la GAM se concentra en Alajuela (café En términos de crecimiento relativo, las tres y hortalizas) y Cartago (hortalizas); y la manufac- actividades que mayor dinamismo exhibieron tura electrónica en las zonas industriales del sur de en términos reales, entre 2004 y 2020, fueron Heredia, Belén-Flores y, sobre todo, El Coyol de profesionales, científicas y técnicas, de apoyo Alajuela (dos de tres áreas en la región donde se administrativo y de información y tecnología. planificó para el desarrollo de industria pesada, lo Estas actividades no solo se concentran en la cual les brinda importantes ventajas regulatorias y GAM, sino que benefician a los profesionales con de acceso a infraestructura); sigue siendo San José niveles de educación medio-alto de la región13. el cantón con mayor producción del país en mate- Las de tecnología e información, se multiplica- ria de manufactura liviana y electrónica. ron 3,5 veces; por contraste, otras que requieren mano de obra menos calificada (agropecuarias, Cuando se considera la producción nacional industria manufacturera, comercio) son las que de Costa Rica, los sectores más dinámicos son menos crecimiento han mostrado –las agrope- aquellos localizados en la GAM. La Figura 10 cuarias no han crecido durante este periodo y la muestra diez sectores seleccionados que en 2020 industria y comercio aumentaron 1,4 y 1,5 veces, sumaron el 77,4 por ciento del PIB nacional. respectivamente. 12 Véase Loría y Martínez (2017). 13 Es importante señalar que parte del éxito de estas actividades está relacionado con las economías de aglomeración que genera su concentración en la GAM; esto implica, sin embargo, que esos beneficios no están presentes en otras regiones de Costa Rica. Como se discutirá posteriormente, la desigualdad por ingresos y la segregación residencial socioeconómica que muestra la GAM también sugiere que los beneficios de este crecimiento económico se han limitado a una parte de la sociedad. LA GRAN ÁREA METROPOLITANA ES EL MOTOR DEL CRECIMIENTO Y URBANIZACIÓN DE COSTA RICA | CAPÍTULO 1 13 B. Las personas recorren significativas (AMC) y 67,9 por ciento para el Área Metropolitana distancias a fin de acceder a de Heredia (AMH). Es notable además que un 49,4 oportunidades laborales por ciento de los habitantes de la GAM trabaja en el mismo cantón en que reside, aunque existen impor- En los patrones de localización de la fuerza tantes diferencias por tipo de actividad. laboral se repite el nivel de concentración de la producción, aunque con menor intensidad. Existe una fuerte concentración de los puestos El censo del 2011 reportó 1.674.275 trabajadores de trabajo en pocos cantones. El 50,1 por ciento ocupados; de ellos, un 57,7 por ciento (965.353 de los empleos de la GAM se ubica en los can- trabajadores) habitan en cantones de la GAM. Los tones de San José (26,8 por ciento), Alajuela (10,0 cantones de la GAM suman 947.214 puestos de por ciento), Heredia (7,7 por ciento) y Cartago trabajo, de los cuales 907.751 son ocupados por tra- (5,6 por ciento). Un 25 por ciento del empleo se bajadores que residen en cantones de la GAM: un genera en los cantones de Desamparados, Escazú, 95,8 por ciento de la demanda laboral de la GAM es Montes de Oca, Goicoechea, Santa Ana, Belén y suplida por habitantes de la misma región. Curridabat. El otro 25 por ciento lo generan los 20 cantones restantes de la GAM. Lo anterior En la GAM, cada una de las cuatro áreas met- explica por qué 430 mil personas viajan de un ropolitanas funciona como un mercado de cantón a otro a laborar dentro de la GAM. En su trabajo.14 De acuerdo al censo de 2011, el 84,7 mayoría, estos viajes son hacia San José, Alajuela, por ciento de quienes viven en el AMSJ15 trabajan Heredia y Cartago (los centros de sus respectivas en alguno de los cantones de esa misma área metro- áreas metropolitanas) y, en menor medida, a los politana. Este porcentaje es del 82,1 por ciento para cantones de Desamparados, Escazú, Montes de el Área Metropolitana de Alajuela (AMA), 93,0 Oca, Goicoechea, Santa Ana, Belén y Curridabat por ciento para el Área Metropolitana de Cartago (Figura 11)16. FIGURA 11. Los desplazamientos más grandes de trabajadores, entre residencia y lugar de trabajo, son flujos hacia el cantón de San José Leyenda Trabajan en el mismo cantón 1.376 - 7.672 8.275 - 15.448 16.407 - 27.627 33.588 - 41.517 56.335 - 79.459 Número de trabajadores que se mueven 654 - 1.409 1.410 - 2.458 2.459 - 4.016 4.017 - 7.675 7.676 - 24,82. Cantones Kilometers Fuente: Agüero et al. (2014) con datos del Censo de población de 2011. 14 Dijkstra et al. (2019) definen la ciudad como un área dentro de la cual las personas viajan diariamente al trabajo. 15 Se ha definido como área metropolitana el área del conjunto de cantones que forman parte de la provincia y están dentro de los límites de la región; se hace una excepción para el cantón de La Unión, que administrativamente es parte de la provincia de Cartago, pero funcionalmente está vinculado a San José, por lo cual se incluye en esta última. 16 Fuera de la GAM, la mayoría de los cantones representan más de tres cuartas partes de trabajadores que habitan dentro del mismo cantón; el caso más extremo es Talamanca, con 93,42 por ciento: es decir, hay muy pocos desplazamientos intercantonales por motivo de trabajo fuera de la GAM. El carácter rural de estas zonas aunado al gran tamaño de muchos de estos cantones puede explicar, en parte, esta situación. LA GRAN ÁREA METROPOLITANA ES EL MOTOR DEL CRECIMIENTO Y URBANIZACIÓN DE COSTA RICA | CAPÍTULO 1 14 En la GAM, un 50,6 por ciento de los traba- oeste de San José, que se benefician de centros de jadores labora en un cantón diferente al que trabajo a lo largo de la Ruta Nacional 27. habita; fuera de la GAM esta cifra disminuye a 17,6 por ciento. Esto significa que la mitad de los Los principales cantones dormitorio son del trabajadores de la GAM debe desplazarse diari- Arco Sur: Desamparados, Aserrí y Alajuelita. amente hacia otro cantón para asistir a su puesto Los altos porcentajes de trabajadores que deben de trabajo. Esto contribuye a la demanda de trans- desplazarse desde ahí lo hacen no solo como con- porte en horas pico, en la mañana y en la tarde. En secuencia de la cercanía a San José —lo que les la Figura 12, se muestran los distritos de la GAM permite acceso relativamente fácil a los empleos según el porcentaje de trabajadores cuyo empleo en ese cantón—, sino también por la incapacidad se localiza fuera del cantón en que viven (según de las economías locales para generar producción el Censo del 2011). Puede notarse cómo una y puestos de trabajo (ver Capítulo 2). Sobre el mayoría de distritos de las áreas metropolitanas resto de la región, puede resaltarse el cantón de de San José y Heredia están en color rojo, pues sus La Unión, al este de San José y la periferia del área porcentajes son mayores al 63 por ciento de traba- metropolitana de Heredia. En este último caso, jadores desplazándose fuera del cantón, lo que les sin embargo, la prevalencia de porcentajes altos convierte en cantones dormitorio. Las excepciones sugiere la existencia de interacciones entre activi- son el cantón central de San José, que concentra dades económicas antes que una concentración en gran parte de los trabajos; y algunos distritos al el centro urbano de Heredia. FIGURA 12. Los cantones dormitorio más grandes están al sur de San José, norte de Heredia y en La Unión Límite de la GAM Red vial Primaria Secundaria Terciaria % de desplazamientos fuera del cantón 11-24 24-37 37-50 50-63 61-75 Fuente: Censo Nacional de Población y Vivienda (INEC, 2011). LA GRAN ÁREA METROPOLITANA ES EL MOTOR DEL CRECIMIENTO Y URBANIZACIÓN DE COSTA RICA | CAPÍTULO 1 15 C. La concentración de la actividad por ciento y por inseguridad ciudadana en un 1,42 económica en la GAM genera por ciento. Comparando ambas estimaciones, se importantes externalidades sugiere que ha habido un aumento importante de negativas de congestión los costos por congestión, lo cual es consistente con la situación que experimenta la región actual- Las externalidades negativas totales del sec- mente, según Gómez y Cubero (2018). tor transporte han sido cifradas en US$2.864 millones de dólares americanos, de los Por ejemplo, las actividades de manufactura cuales US$691,2 millones corresponden a han venido descentralizándose fuera de San congestión.17 La Figura 13 muestra los costos José debido principalmente al incremento en per cápita y totales por cantón, de acuerdo con los costos asociados a la congestión y al número las valoraciones del Programa de Investigación de trámites. Desde 1984, ha ocurrido un proceso en Desarrollo Urbano Sostenible, ProDUS (cita- de relocalización de actividades económicas de das en Sánchez, 2018). Como es de esperar, los manufactura y este proceso ha descentralizado la cantones con una mayor fuerza laboral, como actividad de sus centros originales en el cantón de San José, acumulan un costo mayor. Los cantones San José hacia otros sitios -concretamente a zonas con mayores costos per cápita (Barva, Coronado, industriales en Heredia, Cartago y, más reciente- Moravia, San Pablo, San Isidro, Aserrí y La mente, Alajuela (Arias y Sánchez, 2012)18. Estas Unión) se ubican generalmente en las periferias nuevas zonas industriales han ganado importancia de las áreas metropolitanas de San José y Heredia. relativa en cuanto al desarrollo de actividades Apreciaciones anteriores y más comprehensivas industriales; mientras San José ha experimentado de las externalidades negativas regionales (Otoya, un declive en su parque industrial y en las expecta- 2009), desarrolladas en el marco del proyecto tivas de los inversionistas de realizar inversiones en PRUGAM (Planificación Regional Urbana de el territorio. Arias y Sánchez (2012) atribuyen este la GAM), consideraron los costos asociados a: proceso de descentralización, entre otras razones, choques viales en un 0,30 por ciento del PIB (de a la saturación industrial de San José y a los cre- 2005); congestión en un 1,23 por ciento; consumo cientes costos de transacción relacionados con de combustible en un 0,18 por ciento; contami- los obstáculos viales, los costos de transporte y el nación del aire y por desechos sólidos en un 1,11 exceso de trámites. FIGURA 13. Los costos totales de las externalidades del transporte son mayores en cantones centrales como San José, Alajuela o Heredia y menores en zonas rurales 350 6.000 Costo anual en millones de dólares 300 5.000 Costo per cápita en dólares 250 4.000 200 3.000 150 2.000 100 50 1.000 0 0 sé os la ia ea o ón o ia va at ta rrí ca ás zú so na el o no lo ra co ra ro ás én es as o Jo d ue ed h ag ni ad av ar b li e O ib a aí A fa ng u ab a ar o id o el or n ad a n ara laj Her oec art a U ron or B rida ajue As de T Esc Par nta Ra omi am n P árb Gu M n Is P B Fl Ate lvar S mp A ic C L Co M r l n e B Go Cu A te s Sa Sa o D Or Sa nta El Sa A e sa de on n t a D V. M S a S Costo total anual en millones de dólares Costo per cápita en dólares Fuente: Sánchez (2018). 17 Referencia del estudio Plan Integral de Movilidad Urbana Sostenible para el Área Metropolitana de San José, PIMUS (citada en Sánchez, 2018). 18 Arias y Sánchez (2012) examinaron los trabajadores de manufactura por su cantón de residencia para los cinco censos más recientes (desde 1963 a 2011). LA GRAN ÁREA METROPOLITANA ES EL MOTOR DEL CRECIMIENTO Y URBANIZACIÓN DE COSTA RICA | CAPÍTULO 1 16 Los costos asociados a la congestión de la Los costos de congestión se explican por las GAM son altos en el contexto latinoamericano. graves deficiencias de la red de carreteras regio- El costo per cápita estimado por el Plan Integral de nales y del transporte público –el Capítulo 3 de Movilidad Urbana Sostenible (PIMUS) en 2017 este estudio presenta un análisis detallado del causado por la congestión es de US$304 dólares transporte en la GAM. El sistema de carreteras americanos. Esta cifra es significantemente mayor regionales comenzó a construirse a mediados de la que la de las áreas metropolitanas más importantes década de los setenta, pero la grave crisis económi- de América Latina —costo per cápita de US$177 ca de los ochenta resultó en severas restricciones para Montevideo, US$156 para Santiago de Chile a la inversión en carreteras, que se prolongaron y US$112 para Buenos Aires (Calatayud et al., hasta por lo menos 200819. Durante décadas, solo 2021). Como porcentaje del PIB nacional, la con- estuvieron en servicio tramos de las principales gestión representó costos por 1,1 por ciento del carreteras (en particular, las rutas nacionales 2, PIB de Buenos Aires, Montevideo y Sao Paulo; 1,0 27 y 39) que aún hoy carecen de intercambios de por ciento de Santiago; 0,9 por ciento de Bogotá capacidad suficiente con el resto de la red vial20. y Río de Janeiro; 0,8 por ciento de Lima; 0,7 por De acuerdo con Sánchez (2018), están pendientes ciento de Santo Domingo; y 0,5 por ciento de San inversiones por US$1.634 millones para expandir Salvador y México. Por contraste, esta cifra para la capacidad del sistema regional, pese a los nota- la GAM es igual al 0,9 por ciento del PIB nacio- bles avances en construcción de carreteras de los nal, similar a los mayores costos reportados para últimos años. América Latina. 18 Arias y Sánchez (2012) examinaron los trabajadores de manufactura por su cantón de residencia para los cinco censos más recientes (desde 1963 a 2011). 19 Las cifras se reportan anualmente en los anuarios estadísticos del MOPT, disponibles en: http://repositorio.mopt.go.cr:8080/xmlui/ handle/123456789/4 20 Intercambios de capacidad insuficiente en los tramos de la red vial nacional sí fueron completados, notablemente en las rutas nacionales 1 y 39. LA GRAN ÁREA METROPOLITANA ES EL MOTOR DEL CRECIMIENTO Y URBANIZACIÓN DE COSTA RICA | CAPÍTULO 1 17 III. La desigualdad territorial aumenta en la GAM: la pobreza se mantiene y el acceso a vivienda es un grave problema regional A. La GAM experimenta una concentraciones de riqueza y grandes zonas rura- importante desigualdad en les— y Oreamuno, los cuales presentan importante algunos de sus cantones segregación social. La desigualdad en Costa Rica está relaciona- La desigualdad y la pobreza en la GAM están da con las diferencias entre zonas urbanas y asociadas y determinadas por factores similares. rurales; la GAM reproduce esta dinámica en Como puede verse en el Cuadro 2, la correlación una extensión menor. Arias y Sánchez (2013) entre pobreza e índice de Gini es alta (0,67): muestran cómo la desigualdad de Costa Rica es esto significa que cantones con altos niveles de mayor que la desigualdad de las zonas urbanas, pobreza también exhiben gran desigualdad y los que a su vez es mayor que la desigualdad en zonas cantones con menos pobreza, que concentran la rurales (medidas todas a través del índice de Gini). clase media-alta profesional y donde el mercado Cuando se examinan los índices de Gini por can- puede haber actuado como mecanismo de homo- tón (Figura 14), los cantones de clase media-alta geneización social, también son, por ello mismo, urbana de Belén, Moravia, San Pablo y Montes de menos desiguales. En general, cuando se examina Oca, son los que muestran menores desigualdades en el Cuadro 2, la relación entre potenciales deter- (hogares con menor capital humano han sido minantes (diversas medidas de educación, como paulatinamente desplazados de estos territorios). variables indicadores de capital humano –mos- Los tres cantones con mayores niveles internos tradas en celeste— o de empleo, en morado), es de desigualdad son Mora, Escazú —ambos con claro que (i) el signo de la correlación coincide, FIGURA 14. La desigualdad es mayor en cantones con altas concentraciones de pobreza y riqueza, y menor en cantones habitados principalmente por profesionales de clase media-alta 49 47,8 48 47,2 47 46,7 46,7 46,6 46,6 46,6 46,5 47 46,5 46,4 46,4 46,3 46,3 46,1 Índice de gini 46 45,8 45,8 45,7 45,6 45,5 45,5 45,5 45,3 45,3 45,1 45,1 45 45 45 44,7 44,1 44 43,5 43 42 41 ás ea a ico ás Ca la ro a H o At t Sa an ael Al res n ta Es o do a De Pa a Ba ro M lén pa so As s La osé Al ón Sa zú nt as El ago rri co te ablo Al errí Do rva a a go n a ba Or Mor Co di do ar d n un he Oc Sa avi ue Po Go Tib Sa eli d í en ca Cu uar aA ra na i V. ere sa ra o S af in Be Un rb da Ba nt Isi J ra m ec rt aj Fl P u va or e m n R aj G sd Sa m a o on nt M Sa Fuente: INEC (2011). LA GRAN ÁREA METROPOLITANA ES EL MOTOR DEL CRECIMIENTO Y URBANIZACIÓN DE COSTA RICA | CAPÍTULO 1 18 tanto con pobreza como con el índice de Gini, CUADRO 2. La desigualdad y la pobreza por cantón en la y (ii) la magnitud del coeficiente de correlación GAM están correlacionadas (que representa el grado de asociación) es mayor para pobreza y cada determinante que para des- Variable Pobreza Índice de Gini igualdad. Por ejemplo, el grado de escolaridad Pobreza 1,00 0,67 está negativamente relacionado tanto con pobreza Gini 0,67 1,00 como con el Índice de Gini y es mayor (0,87) para Escolaridad −0,87 −0,46 pobreza que para desigualdad (0,46). Rezago escolar 0,73 0,44 B. La GAM concentra la mayor Secundaria completa −0,79 −0,42 cantidad de hogares en Universidad −0,82 −0,45 condiciones de pobreza Tasa de ocupación −0,83 −0,62 Empleo Primario 0,79 0,41 El estancamiento de los niveles de pobreza desde los años noventa en Costa Rica también Empresarios −0,62 −0,36 se ve reflejado dentro de la GAM. Si bien es Empleo no remunerado 0,79 0,61 cierto que el país logró reducir la pobreza en las décadas de los años 50 a los años 80, esta reduc- Fuente: INEC (2011). ción se estancó durante los últimos treinta años. Después de la crisis de la deuda a finales de los setenta y principios de los años ochenta21, que método de la línea de la pobreza. La cantidad significó un alto (breve) incremento del nivel de de hogares en pobreza básica (aquellos con una pobreza, el país se recuperó y continuó su desarro- NBI23) es igual a 97 mil y en pobreza extrema llo económico. Sin embargo, la educación secun- (aquellos con más de una NBI), de 21 mil: estos daria sufrió un revés y, con ella, la superación de suman 117,5 mil hogares –que son el 37 por ciento la pobreza en las últimas décadas22 . Dentro de las de todos los hogares en pobreza del país, de acuer- dificultades de los años 90 para superar la pobreza do con el método de NBI. influyen tanto el deterioro educativo de la pobla- ción durante la década anterior como el desen- Ocho cantones dentro de la GAM muestran ganche fiscal y productivo de la nueva economía porcentajes de pobreza mayores al 20 por cien- (alta tecnología, exportación no tradicional, zonas to (ver Figura 15). La pobreza en algunos can- francas, turismo, sector financiero) con el resto de tones se explica por asentamientos informales la economía (PEN, 2009). formalizados en el pasado, como Alajuelita, Aserrí y Paraíso; en tanto que otros son cantones rura- Aunque hay gran cantidad de pobres urbanos les en la periferia de la GAM (Alvarado, Poás, en la GAM, la incidencia de pobreza es menor Oreamuno, Mora, El Guarco). Esta distinción que en el resto del país. En la GAM, entre un es importante porque, pese a sus carencias mate- 14,6 (por la línea de pobreza) y un 18,1 (definido riales, existe evidencia de que las externalidades por necesidades básicas insatisfechas, NBI) por ambientales de los cantones rurales mejoran nota- ciento del total de los hogares muestran condicio- blemente la satisfacción de sus habitantes con sus nes de pobreza – esto representa un 35 por ciento condiciones de vida (Pérez, 2012). En el Capítulo de los hogares pobres en Costa Rica. Hay 95 mil 2, se profundiza sobre la pobreza en los cantones hogares pobres en la GAM, de acuerdo con el del Arco Sur (Alajuelita, Aserrí y Desamparados). 21 A finales de la década de los setenta, el servicio de la deuda externa –necesario por una combinación de factores externos (crisis del precio del petróleo de 1973 y 1978, inestabilidad política en Centroamérica) e internos (crónico déficit de balanza comercial, creciente déficit fiscal del Estado, economía poco diversificada dependiente de la agroexportación)—se tornó insostenible. Ante la incapacidad del gobierno costarricense para pagar, se declaró una moratoria que resultó en una inflación del 600 por ciento entre agosto de 1980 y marzo de 1982, seguida y acompañada por una severa contracción de la economía y un aumento rápido y sustancial del desempleo (véase Villasuso, 2000). 22 El no haber completado la educación secundaria ha sido reiteradamente identificado como variable clave en reconocer hogares en condición de pobreza por el Programa Estado de la Nación (particularmente, hogares dependientes con jefes sin educación secundaria completa). Ver, por ejemplo, el Capítulo 6 de PEN (2020). 23 Los indicadores de necesidades básicas insatisfechas, NBIs, fueron definidos por Méndez y Trejos (2005) como método para identificar carencias críticas a partir de información censal. Son cuatro: (i) albergue, que refiere a viviendas en mal estado (construidas con materiales malos o de desecho, sin acceso a electricidad o con hacinamiento), (ii) salud, que mide acceso a agua potable o saneamiento, (iii) conocimiento, que mide la asistencia y logro educativo (avance) de los menores de 17 años del hogar y (iv) consumo, que considera la educación, edad y entorno (urbano/rural) de los adultos que aportan ingresos al hogar –porque estas variables correlacionan con los ingresos por hogar, medidos a través de encuestas de hogares (Méndez y Trejos, 2005). LA GRAN ÁREA METROPOLITANA ES EL MOTOR DEL CRECIMIENTO Y URBANIZACIÓN DE COSTA RICA | CAPÍTULO 1 19 FIGURA 15. Distribución de la pobreza en los cantones de la GAM (2011) 30,00 25,00 Porcentaje pobreza 20,00 15,00 10,00 5,00 0,00 Alajuelita Aserrí Alvarado Paraíso Oreamuno Mora El Guarco Alajuela San José Atenas Desamparados Cartago La Unión Santa Barbara Goicoechea Santa Ana Curridabat Escazú San Isidro Tibás Santo Domi Barva San Rafael V. Coronado Heredia Flores Belén Moravia San Pablo Montes de Oca Poás Pobreza básica (una NBI) Pobreza extrema (de 2 a 4 NBI) Pobreza por ingresos Fuente: INEC (2011). C. El acceso a vivienda en la GAM es FIGURA 16. La mayor parte de la población de la GAM no un problema persistente para la puede acceder a vivienda propia sin sacrificar una parte importante de sus ingresos familiares mayor parte de sus habitantes, pese a los grandes esfuerzos del GAM país en vivienda social que sí han 400 logrado reducir la informalidad a largo plazo 300 Cantidad La GAM presenta problemas de acceso a 200 vivienda para la mayoría de sus habitantes. 100 Estos problemas se manifiestan en (i) incapaci- dad de obtener hipotecas que permitan adquirir 0 viviendas en el mercado sin sacrificar más del 30 5e+04 1e+05 5e+05 1e+06 1e+07 por ciento de su ingreso familiar para la mayoría Precio total (EEUU$) de la población, (ii) acceso limitado a vivienda Non-residencial Residencial de los sectores más pobres al sistema de vivienda social, que concentra la oferta en pocos lugares y Quintil I Quintil III Quintil V tipos de vivienda, así como muestra una tendencia Quintil II Quintil IV decreciente en cantidad de subsidios en la región y (iii) los problemas de acceso (en particular de los Fuente: Agüero et al. (2020). sectores más pobres) traen como consecuencia la persistencia de asentamientos informales, relati- sus ingresos son insuficientes para conseguir una vamente pequeños pero ubicados en zonas peli- hipoteca, a menos que acepten una carga con grosas —aunque es importante señalar que existe gastos mensuales mayores al 30 por ciento de evidencia de que el sistema de vivienda social ha su ingreso bruto sobre su presupuesto familiar. reducido esta informalidad a largo plazo. La Figura 16 compara la disponibilidad a pagar, suponiendo que el pago de una hipoteca no es una La GAM tiene un grave problema de asequibi- carga para el hogar, con los precios de las viviendas lidad de vivienda para las familias de ingresos de la GAM24. Como puede verse, el 60 por ciento bajos y medios. La mayoría de los hogares de la de los hogares de la región puede obtener una GAM no puede convertirse en propietaria porque parte muy pequeña de la oferta de inmuebles en 24 La disponibilidad para pagar se estimó suponiendo que el 30 por ciento del ingreso bruto por hogar sería dedicado al pago de una hipoteca, a 30 años con una tasa de interés del 6,25 por ciento; se utilizan los ingresos por hogar de la Región Central en 2020, según la ENAHO del INEC. El umbral de 30 por ciento como límite entre sufrir o no una carga por la adquisición de vivienda fue adoptada de Fernald (2020). Los datos de propiedades corresponden a una muestra de 2.533 registros descargados del sitio web www.encuentra24.com, un agregador de ofertas de bienes raíces; una descripción de los datos de vivienda de esta muestra puede encontrarse en Pérez (2021). LA GRAN ÁREA METROPOLITANA ES EL MOTOR DEL CRECIMIENTO Y URBANIZACIÓN DE COSTA RICA | CAPÍTULO 1 20 venta y el 20 por ciento de menores ingresos está totalmente excluido del mercado (considérese, por RECUADRO 1. ejemplo, que el subsidio de vivienda que asigna el El sistema de financiamiento de la vivienda social estado costarricense era de apenas US$11 mil en en Costa Rica 2020, insuficiente para adquirir viviendas en el mercado). El sistema de vivienda social costarricense subsidia el acceso a vivienda de los hogares más pobres y financia a desarrolladores Los problemas de asequibilidad de vivienda se de vivienda social. Este sistema está compuesto por el BANHVI, una relacionan con un limitado acceso al crédito institución de segundo piso, y por mutuales de vivienda: entidades autor- hipotecario, por parte de la demanda; pero izadas que tramitan los subsidios a los eventuales beneficiarios (República también con una oferta que no es suficiente- de Costa Rica, 1986). El BANHVI, a su vez, se organiza en dos fondos: el mente diversa, ni en tipo de vivienda ni en su Fondo Nacional de la Vivienda presta dinero a los desarrolladores para localización o precio. El Cuadro 3 muestra la crear vivienda social; el Fondo Subsidiario de la Vivienda (FOSUVI) entrega cantidad total de bonos de vivienda otorgados en ayudas a los hogares que cumplen con las condiciones para recibirlos Costa Rica desde 198725. Algunos de estos subsi- (fundamentalmente, de ingresos). Así, un desarrollador puede financiar dios (alrededor del 20 por ciento) corresponden a la urbanización con los fondos del BANHVI y, seguidamente, recuperar su proyectos de viviendas construidos directamente inversión entregando las viviendas a los beneficiarios (que a su vez las por un desarrollador para el Banco Hipotecario “pagan” mediante los bonos de vivienda que obtienen del FOSUVI). de la Vivienda (BANHVI) (ver Recuadro 1)26, lo cual mejora las perspectivas de los habitantes de la La iniciativa en el desarrollo de urbanizaciones de vivienda social es GAM para acceder a vivienda social –otros sub- de los desarrolladores. Esto ha generado un problema persistente pues sidios básicamente proveen dinero a las familias los terrenos son seleccionados por los desarrolladores para minimizar los para que construyan viviendas en lote propio o costos considerando criterios como valores del suelo bajos por condicio- amplíen viviendas existentes mediante un segun- nes inaccesibles o inapropiadas para urbanización. A menudo, los mismos do piso (este tipo de subsidios representó un 66,5 desarrolladores organizan las listas de beneficiarios con organizaciones de por ciento del total en 2018); este mecanismo es familias ubicadas en asentamientos informales. Esto ha resultado en que el menos eficiente en la GAM por los problemas de estado financie viviendas en lugares inapropiados y a costos mayores a los accesibilidad al suelo urbano por parte de familias del mercado inmobiliario, dada la calidad de las viviendas y urbanizaciones de menores ingresos. Sin embargo, el porcentaje adquiridas (Pujol et al., 2011). de viviendas totales subsidiadas en la GAM se ha venido reduciendo en el tiempo de forma acelerada. En un primer periodo del programa No existen mecanismos alternativos efectivos de vivienda, el 51 por ciento de los subsidios se para apoyar a las familias pobres que requieran distribuyó en la GAM; este porcentaje se redujo albergue. El Instituto Mixto de Ayuda Social al 38 por ciento en 1994-2000, 24 por ciento en provee subsidios a familias en pobreza extrema 2001-2007, 19 por ciento en 2008-2014 y apenas que pueden, entre otros gastos, utilizarse para el un 6 por ciento en 2015-2018. pago de alquileres de vivienda, pero este programa CUADRO 3. La cantidad de subsidios para vivienda social se ha reducido en la GAM desde 1987 Bonos de vivienda Unidad espacial 1987–1993 1994–2000 2001–2007 2008–2014 2015–2018 Total Área Metropolitana de San José 21.776 13.688 6.297 4.637 2.487 48.885 Área Metropolitana de Alajuela 4.781 6.165 3.032 2.045 509 16.532 Área Metropolitana de Cartago 9.300 11.644 4.893 5.627 2.460 33.924 Área Metropolitana de Heredia 7.188 4.485 2.656 1.297 601 16.227 Resto de Costa Rica 40.613 58.242 54.344 59.262 89.225 301.686 Fuente: Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (2016 y 2018). 25 De acuerdo con los compendios estadísticos del Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos, 2016 y 2018. 26 En general, los bonos de vivienda corresponden a dinero que el Estado provee a familias con lote propio que debe ser utilizado para construir vivienda en ese lote; en la GAM, la cantidad de familias pobres con acceso a tierra es mucho menor que en zonas rurales. LA GRAN ÁREA METROPOLITANA ES EL MOTOR DEL CRECIMIENTO Y URBANIZACIÓN DE COSTA RICA | CAPÍTULO 1 21 es limitado. Además de los problemas eviden- Entre 2000 y 2011, la informalidad de la ciados de asequibilidad y exclusión del mercado vivienda en la GAM era baja comparada con hipotecario de la mayoría de la población, no hay los niveles de América Latina. Pujol et al. com- suficiente oferta adecuada a las necesidades de la pararon los niveles de informalidad de la GAM población de la región. (que se muestran en el Cuadro 2) con datos de otras ciudades latinoamericanas. El porcentaje de La informalidad de la vivienda se ha veni- informalidad en la GAM era del 11,9 por ciento do reduciendo aceleradamente en Costa Rica. del total de viviendas en 2000 y se redujo al 8,1 Pujol et al. (2014) compararon la cantidad de por ciento en 2011. Estos porcentajes de informa- viviendas informales27 de 2000 y 2011 y establecie- lidad eran similares a los de Montevideo (8 por ron los efectos causales de los proyectos de vivienda ciento) y mayores a los de Santiago de Chile (1 financiados por el BANHVI. Sus resultados gene- por ciento), pero muy inferiores a otras ciudades rales se muestran en el Cuadro 4. Concluyeron que latinoamericanas: Bogotá reportaba un 24 por (i) la informalidad se redujo sustancialmente en ciento; la Ciudad de México un 40 por ciento; la GAM durante el periodo intercensal y que (ii) Lima entre un 37 y 40 por ciento; Ciudad de parte de esta reducción, especialmente en cuanto Guatemala, 40 por ciento; Tegucigalpa un 50 por al estado de las viviendas y acceso a infraestructura ciento; en San Pedro de Sula un 25 por ciento; y (pero no legalidad de tenencia) podía atribuirse, Managua un 50 por ciento. parcialmente, a los proyectos financiados por el Estado. Sin embargo, persisten problemas de infor- El cantón de la GAM con mayor presencia de malidad concentrados en el espacio, en sitios donde asentamientos en precario (cuyos ocupantes ocurrieron tomas de tierra o intervenciones inicia- carecen de título de propiedad) es San José, el les del programa de vivienda (entre 1987 y 1993); en cual representa el 31,9 por ciento del total de particular, se mantiene el problema de carencia de viviendas en la GAM en dicha condición. Los títulos de propiedad en muchas de estas viviendas cantones de Curridabat, Desamparados y Tibás (Pujol et al., 2014; Valverde y Trejos, 1993). Como tienen una presencia importante de asentamien- se muestra más adelante (figuras 15 y 17), estos tos con 15,5 por ciento, 14,7 por ciento y 13,8 por distritos tienden a estar en la periferia de la región ciento, respectivamente. El principal problema o aislados físicamente y a menudo están expuestos de asentamientos informales de la GAM (75,9 a impactos por potenciales desastres de inundación por ciento) se concentra en estos cuatro cantones. o deslizamiento. CUADRO 4. La vivienda informal se redujo dramáticamente en la GAM entre 2000 y 2011 (excepto la informalidad causada por carencia de título de propiedad) 2000 2011 GAM Costa Rica GAM Costa Rica Cantidad total de viviendas Cantidad 495.166 935.289 618.761 1.211.964 Porcentaje 100 100 100 100 Viviendas informales (total) Cantidad 58.845 192.166 49.889 139.899 Porcentaje 11,9 20,5 8,1 11,5 Viviendas en precario Cantidad 10.750 18.101 11.436 16.019 Porcentaje 2,2 1,9 1,8 1,3 Viviendas en mal estado Cantidad 43.842 106.674 34.189 73.245 Porcentaje 8,9 11,4 5,5 6,0 Viviendas sin acceso a infraestructura Cantidad 23.515 129.689 16.117 81.227 Porcentaje 4,7 13,9 2,6 6,7 Fuente: Pujol et al. (2014). 27 Definieron como viviendas informales aquellas que cumplen con por lo menos una de las siguientes características: (i) carecen de acceso a servicios públicos (electricidad, agua potable, saneamiento), (ii) están en mal estado (de acuerdo con los materiales de pisos, techos o paredes, así como las llamadas viviendas que clasifican como “tugurios”) o (iii) están ilegalmente ocupadas (sus ocupantes carecen de título de propiedad porque no son dueños de la propiedad en que se ha construido su vivienda; en Costa Rica, las estadísticas oficiales incluidos sucesivos censos de vivienda califican a este tipo de vivienda como “en precario”). LA GRAN ÁREA METROPOLITANA ES EL MOTOR DEL CRECIMIENTO Y URBANIZACIÓN DE COSTA RICA | CAPÍTULO 1 22 Como puede verse en el Cuadro 2, representan un asentamientos fueron formalizados por el Estado, pequeño porcentaje del problema de informalidad, han sido un precedente en el desarrollo informal pero también, al ser un problema legal altamente de viviendas en sus bordes. complejo, a menudo es el más difícil de resolver. La concentración de la pobreza y de los asenta- Los asentamientos en precario en estos cuatro mientos en precario dentro de la GAM generan cantones (y en distritos de Alajuelita, Cartago patrones territoriales de segregación social. y Heredia) corresponden a la ubicación de pro- De acuerdo con Pujol et al. (2011) y Sánchez yectos de interés social que formalizaron tomas (2015), los niveles de segregación social aumen- de tierras del periodo 1985-1993. Muchos de taron en el periodo intercensal 2000-201128. estos desarrollos entonces informales, especial- Los autores encontraron que la segregación está mente en la década de 1980, se ubican en los can- localizada en el Área Metropolita de San José y tones correspondientes al Arco Sur (Concepción Heredia (Cuadro 5). Como es de esperar, la con- y San Felipe en Alajuelita, Los Guido y Patarrá en centración de grupos de bajos ingresos disminuye Desamparados, Salitrillos en Aserrí). Los terrenos y la interacción aumenta entre los grupos de bajos eran cercanos al cantón de San José y presentaban ingresos conforme el área de estudio aumenta; es un valor del suelo bajo, en parte porque estaban decir, a mayor área menor segregación. Por últi- fuera del límite de crecimiento regional por su mo, identificaron una importante autocorrelación riesgo ante eventos extremos. Esto permitió a los espacial cuando analizaron los patrones de segre- organizadores de las tomas de tierra acordar su gación a nivel distrital, que confirma la naturaleza ocupación con los dueños (privados o institucio- espacial de la segregación social en la GAM. nes estatales; Mora y Solano, 1993). Aunque estos CUADRO 5. Índices de desigualdad, exposición y concentración por distrito y cantón (2000 – 2011)29 Índice de Índice de des. Índice de Índice de desigualdad corregido por desigualdad Índice de Indicador Índice de aislamiento corregido longitud de corregido Índice de concen- Área Duncan aislamiento corregido por frontera frontera por forma interacción tración metro- politana 2000 2011 2000 2011 2000 2011 2000 2011 2000 2011 2000 2011 2000 2011 2000 2011 Estimado por cantón GAM 0,097 0,122 0,097 0,070 0,005 0,006 0,076 0,102 0,096 0,121 0,083 0,109 0,903 0,930 0,432 0,438 San José 0,108 0,122 0,103 0,079 0,005 0,007 0,084 0,097 0,107 0,121 0,099 0,113 0,897 0,921 0,371 0,360 Alajuela 0,010 0,024 0,095 0,059 0,000 0,001 -0,006 0,007 0,010 0,024 0,009 0,023 0,905 0,941 0,216 0,214 Cartago 0,073 0,048 0,090 0,063 0,002 0,001 0,058 0,038 0,073 0,048 0,072 0,048 0,910 0,937 0,224 0,299 Heredia 0,071 0,097 0,078 0,048 0,002 0,003 0,050 0,078 0,071 0,097 0,068 0,095 0,922 0,952 0,361 0,369 Estimado por distrito GAM 0,229 0,262 0,122 0,096 0,030 0,032 0,180 0,221 0,222 0,254 0,084 0,135 0,878 0,904 0,536 0,534 San José 0,262 0,294 0,137 0,113 0,039 0,041 0,058 0,060 0,256 0,260 0,159 0,160 0,863 0,887 0,471 0,486 Alajuela 0,147 0,158 0,104 0,067 0,009 0,008 0,114 0,133 0,147 0,158 0,142 0,155 0,896 0,933 0,359 0,385 Cartago 0,186 0,218 0,107 0,081 0,019 0,019 0,136 0,189 0,185 0,218 0,169 0,206 0,893 0,919 0,464 0,501 Heredia 0,185 0,202 0,091 0,057 0,015 0,012 0,149 0,174 0,184 0,201 0,161 0,181 0,909 0,943 0,472 0,453 Fuente: Sánchez (2015). 28 Los estudios de Pujol et al. (2011) y Sánchez (2015) analizaron las características, ubicación espacial y patrones de concentración de la segregación residencial para el grupo de hogares de ingresos bajos en todos los distritos y cantones de la GAM en los periodos censales 2000 y 2011. Utilizaron el NBI de albergue como variable para identificar hogares de bajos ingresos. 29 El indicador de Duncan (también llamado de “desigualdad”) se obtiene de estimar 0,5∙∑[xi ⁄ x-(ti-xi ) ⁄ (t-x) )] con xi la cantidad de miembros del grupo minoritario en la unidad espacial i, x la suma de xi para todas las unidades del área de estudio, ti la población total de la unidad espacial i, y t, la población total de todas las unidades del área de estudio. El índice de aislamiento se estima con la fórmula: ∑ [(xi ⁄x)∙(xi ⁄ti )] . El índice de interacción se define estimando este producto pero con respecto al grupo mayoritario (i.e. la resta entre la población total y la del grupo minoritario en i): : ∑[(xi ⁄ x)∙[(ti-xi ) ⁄ti ]] . El índice de concentración está definido como 0,5∙∑ [xi ⁄x-ai ⁄a], donde ai es el área de la unidad espacial i y a es la suma de todos los ai dentro del área de estudio. Las correcciones que se realizan a estos índices buscan reflejar que unidades espaciales vecinas están más estrechamente relacionadas que unidades espaciales más alejadas; la corrección misma solo considera si dos unidades espaciales son adyacentes (comparten límite); la corrección por longitud de frontera considera cuán largo es el segmento de frontera común; la corrección por forma corrige por la razón entre perímetro y área, que ha demostrado ser un determinante potencial de la segregación. Véase Sánchez (2015) para mayores detalles. LA GRAN ÁREA METROPOLITANA ES EL MOTOR DEL CRECIMIENTO Y URBANIZACIÓN DE COSTA RICA | CAPÍTULO 1 23 La segregación social de la GAM está correla- bordes de la región o de sus subregiones (Cascajal, cionada espacialmente con distritos que con- La Carpintera, Ochomogo, Río Azul); (iii) en centran asentamientos en precario y vivienda zonas con altas pendientes, como Tejarcillos de social. La política estatal, tanto en sus acciones Alajuelita; y (iv) en áreas vulnerables a inunda- como omisiones, tiene una gran importancia en ciones y deslizamientos - márgenes de los ríos que los patrones de segregación social. Los proyectos cruzan el AMSJ. de vivienda para los más pobres han atraído pre- carios adicionales en sus cercanías. La ausencia de Los asentamientos en precario se encuentran inversión en infraestructura sanitaria en muchos en zonas poco aptas para el desarrollo urbano. lugares de la región, en parte causada porque fue- La Figura 18 muestra distritos de acuerdo con ron inicialmente precarios en zonas no adecuadas la cantidad de viviendas en precario, estimado a para el desarrollo urbano, genera los mayores partir de datos censales. Aunque existen algunas valores de disimilitud medidos por el índice de diferencias en los inventarios, estos asentamien- Duncan (Figura 17). tos coinciden en lo esencial con los registrados por el Ministerio de Vivienda y Asentamientos Existen concentraciones espaciales importan- Humanos (MIVAH). De acuerdo con el MIVAH tes de segregación social en determinados gru- (2005), de los 116 asentamientos en precario y pos de distritos. Los patrones territoriales de la tugurio del área metropolitana de San José, 86 se segregación residencial para la población de bajos encuentran ubicados en terrenos propiedad del ingresos están concentrados en un grupo peque- Estado, 19 en terrenos privados y 11 en terrenos ño de áreas de alta densidad, aunque también se que pertenecen a las familias o a alguna institu- localizan en distritos en la periferia de la región. ción estatal. De los asentamientos ubicados en La Figura 17 muestra que la segregación social terrenos estatales, el 63 por ciento se ubican en se encuentra más pronunciada en: (i) distritos zonas de alto riesgo y protección de ríos; el 62 por relativamente aislados por grandes cañones de ciento de los asentamientos ubicados en terrenos ríos, lo que se refleja en la zona final de las rutas privados tienen algún tipo de amenaza, al igual de buses (La Uruca, Pavas, Tejarcillos, Río Azul); que el 82 por ciento de aquellos ubicados en terre- (ii) áreas rurales en la GAM, especialmente en los nos con propiedad mixta. FIGURA 17. El indicador de Duncan para 2000 y 2011 muestra los patrones de segregación residencial socioeconómica en la GAM Índice de Segregación de Duncan. 2000 Índice de Segregación de Duncan. 2011 -0,0064 - -0,00040 -0,0034 - -0,0004 -0,0040 - 0,000031 -0,0004 - 0,000031 0,000031 - 0,00047 0,000032 - 0,00047 0,00047 - 0,0011 0,00047 - 0,0011 Mayor que 0,0011 Mayor que 0,0011 GAM GAM Fuente: Sánchez (2015). LA GRAN ÁREA METROPOLITANA ES EL MOTOR DEL CRECIMIENTO Y URBANIZACIÓN DE COSTA RICA | CAPÍTULO 1 24 FIGURA 18. Los asentamientos en precario de la GAM presentan mayor exposición a riesgos por desastre que otras áreas de la región Corona de deslizamiento Área silvestre protegida Falla del Cuaternario Cantidad de precarios Río 0-0 Límite de la GAM 0-100 Potencial de inundación 100-250 Asentamientos informales 250-500 Superior a 500 Fuente: CNE y MIVAH. D. Con excepción de saneamiento, FIGURA 19. Con excepción de saneamiento, el acceso a el acceso a servicios básicos es alto infraestructura y otros servicios urbanos es casi universal en la GAM en la GAM 100,0% De acuerdo con el Censo de 2011, el acceso a servicios básicos e infraestructura es prácti- 80,0% camente universal en la GAM. El porcentaje de 60,0% viviendas con electricidad, acceso a agua potable y a servicio de recolección de desechos sólidos 40,0% excedía el 98,5 por ciento del total regional (ver Figura 19). 20,0% 0,0% La excepción ha sido siempre el acceso a sanea- Viviendas Viviendas Viviendas Viviendas Viviendas con acceso miento. Solo el 35,2 por ciento de las vivien- con con agua con alcantarillado con tanque a camión recolector electricidad potable1/ sanitario séptico de basura das están conectadas al alcantarillado sanitario y durante casi tres décadas, este alcantarillado des- Fuente: Censo de 2011. cargó directamente las aguas servidas en los ríos Nota: 1/ Se excluyen viviendas que reciben agua de pozos, quebradas y nacientes y otros de la región (recientemente en 2015 volvió a entrar (incluyendo cisterna). en funcionamiento una planta de tratamiento). El 62,7 por ciento de las viviendas de la GAM exceda las densidades de vivienda para las cuales tratan sus aguas residuales a través de tanques sép- los tanques sépticos son apropiados y que los sue- ticos. Aunque bajo determinadas condiciones de los sean impermeables para permitir una adecua- densidad urbana y de características de los suelos da infiltración de las aguas servidas. Los tanques esta tecnología puede ser un tratamiento adecua- sépticos son solo una solución parcial e imperfecta do, es muy posible que gran parte de la GAM de saneamiento. LA GRAN ÁREA METROPOLITANA ES EL MOTOR DEL CRECIMIENTO Y URBANIZACIÓN DE COSTA RICA | CAPÍTULO 1 25 IV. Estos patrones resultan en retos adicionales en la GAM A. La GAM enfrenta desafíos en el municipales y rurales. En 2011, de acuerdo con abastecimiento de agua el censo de vivienda, el AyA abastecía al 54 por ciento de viviendas en la región, la ESPH al 8 por ciento, los acueductos municipales sumaban el 21 La GAM enfrenta problemas de abastecimiento por ciento y un 8 por ciento por pequeños acue- de agua potable causados por el crecimiento de ductos rurales. Para el 6 por ciento restante se des- las ciudades y la insuficiente infraestructura. conocía su fuente por tratarse de viviendas vacías A partir de un análisis de balance hidráulico de en el momento de censar. El restante de viviendas la región, GeoAdaptive (2015) concluyó que la utilizaba pozos, ríos o agua de lluvia. producción de agua potable en la región sería insuficiente para suplir las necesidades de abaste- El acueducto metropolitano administrado cimiento regionales bajo condiciones de sequía; por el AyA está en proceso de ser expandido. más aún, existe sobreexplotación del recurso en El Banco Centroamericano de Integración determinadas zonas de la región. La infraestruc- Económica (BCIE) financia con US$399,2 tura que abastece de agua potable al acueducto millones la construcción de 44,3 km de tuberías, metropolitano actualmente no permite satisfacer una nueva planta potabilizadora y 40 mil m3 la demanda30. Ya desde 2015, y desde entonces en de capacidad de almacenamiento adicional, que los años secos, ocurrían interrupciones programa- en conjunto forman el Proyecto Abastecimiento das del servicio que llegaban a durar entre 6 y 12 para el Acueducto Metropolitano Quinta Etapa horas por día. (PAAM). Este proyecto traería 2,5 m3/s de agua de Orosi, en la cuenca del Reventazón, para suplir El agua de la GAM proviene, principalmente, el acueducto metropolitano, que está en la cuenca de acuíferos y fuentes superficiales. Un análi- del río Virilla. Se estima que el nuevo caudal per- sis de las concesiones de agua del Ministerio de mitiría suplir agua para consumo humano de 638 Ambiente y Energía reportó que, en 2015, se había mil personas .31 utilizado un total de 9,1 m3/s de caudal para todos los usos humanos en la GAM (GeoAdaptive, B. La exclusión social y la falta de 2015). El 66 por ciento de este caudal fue emplea- oportunidades son causa de do para el abastecimiento de agua potable por los violencia y crimen organizado operadores del servicio. Adicionalmente, el 92 por ciento del caudal fue extraído de acuíferos ubica- Los niveles de violencia en Costa Rica y en la dos al norte de Heredia y Alajuela principalmente, GAM han alcanzado niveles altos en compa- o nacientes. ración a cifras históricas —la mayoría de los cantones presentan tasas epidémicas. A nivel El agua potable en la GAM es suplida por cantonal y considerando que una tasa de homici- operadores públicos. El grupo lo conforman dios por encima de 10 por cada 100 habitantes es el Instituto Costarricense de Acueductos y epidémica, la GAM contabiliza diez cantones con Alcantarillados (AyA), la Empresa de Servicios esta condición: San José y Escazú, Desamparados, Públicos de Heredia (ESPH) y acueductos Aserrí, Goicoechea, Alajuelita, Coronado, Tibás, 30 https://www.larepublica.net/noticia/empresarios-denuncian-problemas-en-planificacion-y-ejecucion-de-proyectos-de-aya 31 Para más detalles, ver: https://www.presidencia.go.cr/comunicados/2020/11/bcie-aprueba-3992-millones-para-megaproyecto-de- ampliacion-del-acueducto-metropolitano/ LA GRAN ÁREA METROPOLITANA ES EL MOTOR DEL CRECIMIENTO Y URBANIZACIÓN DE COSTA RICA | CAPÍTULO 1 26 FIGURA 20. La mayoría de cantones de Costa Rica presentó niveles epidémicos en sus tasas de homicidios durante 2014-2018 Simbología Tasa de homicidio por cada 100.000 habitantes Inexistente Normal Elevada Edipémica Source: Sanchez (2018) with data from ICD Alajuela y La Unión (Figura 20). Por distrito, un FIGURA 21. La incautación de droga en Costa Rica es un análisis del periodo 2014-2018 muestra una clara problema altamente localizado: el 50 por ciento de la concentración de homicidios en pocos distritos de incautación durante 2014 – 2018 ocurrió en 33 distritos - la GAM, específicamente en los distritos de Pavas, 17 de ellos en la GAM Hatillo, Uruca, San Sebastián y Hospital en San José, así como León XIII en Tibás. Uno de cada tres homicidios se presentó en dichas zonas. La inseguridad ciudadana en la GAM, en parti- cular las tasas de homicidios, se explica por su relación con delitos de drogas. Durante el perio- do 2014 – 2018 se registraron más de 94 mil even- tos de incautación de drogas con cerca de 119 mil personas involucradas (86 por ciento hombres), que en el 70 por ciento de los casos eran menores de 40 años. El 50 por ciento de estos casos se dio Incautación de drogas Límite GAM en tan solo 33 distritos (ver Figura 21); es decir, menos del 7 por ciento de los distritos del país, denotando una gran concentración geográfica. De ellos, 17 distritos (51 por ciento) se ubicaban dentro de la GAM32. En estos distritos existe una clara concentración de pobreza con características Fuente: ICD (2018). 32 Específicamente: en el cantón de San José, los distritos de Pavas, Hatillo, La Uruca, Carmen, Catedral, Hospital, Mata Redonda, San Sebastián y Merced; San Pedro de Montes de Oca; Calle Blancos e Ipís en Goicoechea; San Juan en Tibás; Los Guido, Desamparados; San Felipe de Alajuelita; Pozos en Santa Ana, Occidental en Cartago, los distritos centrales de Heredia y Curridabat, así como los distritos del cantón de Alajuela: el distrito primero (Alajuela) y San José, San Rafael, Guácima y Río Segundo. LA GRAN ÁREA METROPOLITANA ES EL MOTOR DEL CRECIMIENTO Y URBANIZACIÓN DE COSTA RICA | CAPÍTULO 1 27 socioeconómicas muy específicas: más del 99 por COVID-19 que conviven cerca de otros distritos ciento de su población vive en zonas urbanas, de con alta incidencia (color azul). alta densidad y población; el 40 por ciento de la población mayor de 25 años solo completó su edu- El principal conglomerado de valores altos (alta cación primaria; una tercera parte de la población incidencia de COVID-19) está centrado en San vive en condición de pobreza; y concentran más José y sus cantones aledaños e incluye a la mayo- del 65 por ciento de la población que habita en ría de los distritos de Alajuelita y los distritos precarios (INEC, 2011). del noroeste de Desamparados. En este patrón, los valores atípicos bajos de este conglomerado C. Las condiciones laborales y tienden a corresponder a distritos de ingresos socioeconómicas de la GAM relativamente altos (Mata Redonda en el cantón agudizaron los problemas de San José) o periféricos con algún grado de rura- generados por el COVID-19 lidad, como es el caso de San Josecito en Alajuelita o Salitrillos de Aserrí. En la GAM se reportan cerca del 58 por ciento de todos los casos de COVID-19 reportados Dentro de la GAM convergen una serie de des- en Costa Rica hasta el 5 de septiembre 2021 igualdades socioeconómicas, incluso dentro y el 60 por ciento de las personas fallecidas. de un mismo cantón o distrito, que contri- La Figura 22 muestra que la distribución de los buyen a explicar la variabilidad en el número casos de COVID-19 no es aleatoria en el territo- de casos de COVID-19 en los distritos y con- rio, por el contrario, existen al menos tres patrones glomerados identificados dentro de la región. de aglomeración: distritos con alta incidencia de La incidencia espacial del COVID-19 refleja en COVID-19 cerca de otros distritos con alta inci- parte dichas asimetrías. Cuáles y cuánto impactan dencia (color rojo claro), es decir, lo que pasa en un estas características puede aproximarse aplicando distrito afecta el distrito vecino; distritos con baja técnicas econométricas para definir un conjunto incidencia de COVID-19 cerca de otros distritos de variables que podrían estar explicando dicha con baja incidencia (color celeste); y casos atípicos variabilidad en mayor o menor medida en distin- conformado por distritos con baja incidencia de tas zonas de la GAM (ver anexo de este capítulo). FIGURA 22. Los casos de COVID-19 se concentraron en torno a San José, donde se identificó un conglomerado de valores altos de casos de COVID-19 en la GAM (según I de Moran Local, LISA33) GAM Cantones de Arco Sur No significativo (aleatorio) Conglomerado de valores altos Conglomerado de valores bajos Valor atípico (bajo cerca de altos) Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Salud hasta el 5 de septiembre de 2021. 33 Ver Anselin (1995) LA GRAN ÁREA METROPOLITANA ES EL MOTOR DEL CRECIMIENTO Y URBANIZACIÓN DE COSTA RICA | CAPÍTULO 1 28 Referencias Agüero, J., Pujol, R. y Pérez, E. (2021). Patrones de movilidad en transporte público en la Gran Área Metropolitana de Costa Rica: desafíos e impactos. Investigación de base para el Informe del Estado de la Nación en Desarrollo Urbano Sostenible 2021. Programa Estado de la Nación. Agüero, J., Pérez, E., Pujol, R. y Zumbado, F. (2020). Actualización del Plan Regulador. del cantón Goicoechea etapa diagnóstico. Eje económico. ProDUS-UCR. 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A contracara, ha habido parten dos rasgos: están relativamente aislados una importante inversión en viviendas sociales del resto de San José, a pesar de su cercanía, y para familias de bajos ingresos en estos cantones, presentan núcleos de pobreza importantes. Debido con el objetivo de regularizar asentamientos infor- a la fragilidad de las economías locales, los traba- males. Sin embargo, esto ha sido parcialmente jadores se desplazan diariamente a otras zonas de contraproducente para las familias, puesto que la la región para acceder a los servicios de calidad y concentración de viviendas sociales en la zona, a las oportunidades de trabajo. Existe un vínculo contribuye simultáneamente, a la segregación y al estrecho entre el crecimiento urbano del Arco Sur y hacinamiento de sus integrantes. los sectores con menores ingresos. Estos cantones experimentan externalidades negativas por la falta El Arco Sur tiene la oportunidad de avanzar de inversión y las consecuencias de la concentración hacia un desarrollo urbano integral mediante geográfica de la pobreza. la implementación de políticas públicas para mejorar la calidad de las viviendas, el trans- El crecimiento poblacional del Arco Sur no porte y la infraestructura. Específicamente es siempre ha estado acompañado de sufici- importante: (i) aumentar las opciones de viviendas ente inversión pública, en gran parte como asequibles para los habitantes más vulnerables del consecuencia de opciones limitadas de vivi- Arco Sur y de la GAM; (ii) diversificar los tipos de endas asequibles. Históricamente, la población viviendas sociales y su localización para un desar- del Arco Sur creció más rápido que la Gran Área rollo más denso y diverso de la población del Arco ACERCAMIENTO TERRITORIAL AL ARCO SUR | CAPÍTULO 2 33 Sur y del resto de la GAM. Esta medida contri- los procesos de crecimiento poblacionales y buiría a reducir la alta concentración territorial de urbanos, la economía local y las necesidades viviendas sociales; (iii) Promover el alquiler de de inversión pública en el Arco Sur. Se presenta viviendas entre los habitantes de la GAM. Además, inicialmente el contexto histórico-geográfico del es clave mejorar las conexiones de los centros can- Arco Sur. Seguidamente, se muestran las tenden- tonales de Alajuelita, Aserrí y Desamparados, con cias demográficas de estos cantones y se comparan San José, por medio de carreteras y del transporte con el conjunto de la GAM. Posteriormente, se público. También es necesario ampliar el número alude a los niveles de producción económicos y a de centros de salud y garantizar la calidad en la su relación con otros cantones. Dichos niveles, al prestación de los servicios de salud y de educación. igual que en el resto de la GAM, se enfocan en San José y Alajuela. Por último, se investigan las carac- En este capítulo se recurre a los análisis terísticas de la pobreza en materia de viviendas y estadísticos y geográficos descriptivos susten- de servicios públicos. tados en fuentes secundarias para caracterizar ACERCAMIENTO TERRITORIAL AL ARCO SUR | CAPÍTULO 2 34 I. El crecimiento poblacional del Arco Sur es mayor al promedio nacional y al de la GAM A. Los cantones del Arco Sur legalizadas gradualmente por el Estado costarri- muestran una realidad dual: áreas cense. La relevancia de los procesos informales fue densamente pobladas y grandes de tal magnitud, que el sistema de vivienda social extensiones rurales deshabitadas costarricense se creó para formalizarlos (Gutiérrez et al., 1993). Los cantones del Arco Sur —Desamparados, Aserrí y Alajuelita— forman parte de la peri- Aserrí y Desamparados abarcan territorios feria Sur del Área Metropolitana de San José grandes y están poco poblados en las áreas (AMSJ). Originalmente fueron centros de pobla- localizadas fuera del límite de la GAM. ción rurales que, mediante un proceso de conurba- Desamparados y Aserrí incluyen grandes áreas ción, se incorporaron al AMSJ34. Durante la crisis en las montañas que separan a la GAM de la económica de la década de 1980, gran parte de las costa del Pacífico costarricense (ver la Figura 1). tierras de estos cantones, que eran de propiedad Específicamente tres distritos de Desamparados estatal, fueron tomadas por familias sin vivien- (Frailes, Rosario y San Cristóbal), se encuen- das (Rovira, 1985; Valverde y Trejos, 1993) y tran situados más allá de los límites de la GAM. FIGURA 1. El Arco Sur dentro de la GAM se ubica en un contexto geográfico complejo por las altas pendientes del relieve FIGURA 1a. Cantones del Arco Sur en relación con la FIGURA 1b. Secciones de los cantones del Arco Sur GAM pertenecientes a la GAM Límite de la GAM Asentamiento informal Anillo de contención (1982) Fuentes: Sistema Nacional de Información Territorial (https://www.snitcr.go.cr/) e Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU,1983). 34 Algunos cantones son muy antiguos. Por ejemplo, Aserrí data del período de la Conquista de Ámerica. ACERCAMIENTO TERRITORIAL AL ARCO SUR | CAPÍTULO 2 35 Según los datos del X Censo Nacional de Población la expansión urbana ocurra en áreas específicas de y VI Censo Nacional de Vivienda de Costa Rica la GAM. Además, la construcción de las carreteras (Instituto Nacional de Estadísticas y Censos radiales que unieron los cantones del Arco Sur [INEC], 2011), estos suman el 5,2 por ciento de con el resto de la GAM, incentivó la localización la población cantonal. En cuanto Aserrí, solo dos de población en esas zonas, al facilitar el acceso a de los siete distritos (Aserrí y Salitrillos) se ubican los servicios y a las oportunidades laborales. A la al interior de la GAM, y representan el 72,3 por par de la construcción de estas carreteras, hubo ciento de la población total de los cantones. El inversiones generalizadas en infraestructura urba- análisis desarrollado en esta sección incluye sola- na por ejemplo, la electrificación y la edificación mente a quienes habitan en la GAM. de acueductos. B. Los cambios en la dinámica La crisis económica de la década de 1980 des- poblacional se originaron en la aceleró el crecimiento urbano del país, de la década de 1980 a consecuencia de GAM y del Arco Sur. La desaceleración del la crisis económica y de su impacto aumento poblacional del Arco Sur fue producto sobre la demanda de vivienda del contexto nacional y de la grave crisis económica de 1980. Durante los años setenta y mediados de Desde hace 50 años el Arco Sur presenta un los ochenta (1973-1984), el ritmo de crecimiento ritmo de crecimiento poblacional mucho mayor relativo de los habitantes del Arco Sur se desacele- respecto a la GAM. En 1963 esta zona tenía una ró en un 3,7 por ciento, aunque continuó siendo población de 48.713 habitantes (7,5 por ciento mayor que la media de la GAM (2,8 por ciento) de la GAM), la que aumentó a más del doble y la nacional (2,4 por ciento). Este decrecimiento (104.753) en 1973, lo que equivale al 11 por cien- se presentó, en mayor medida, en Alajuelita (2,9 to del total de la GAM. Las tasas de crecimiento por ciento) y Desamparados (3,8 por ciento). En anuales entre 1963 y 1973 dan cuenta del aumento el caso de Aserrí, su tasa de crecimiento anual se en el número de habitantes del Arco Sur, con tasas mantuvo por encima del 5 por ciento. del 8 por ciento anuales, valor que duplicó las de la GAM (3,9 por ciento), y del país (3,5 por ciento) La densidad total aumentó dentro del Arco Sur. durante el mismo período. Desamparados (8,6 por Esta pasó de 947 habitantes por km2 en 1973 a ciento), Alajuelita (7,6 por ciento) y Aserrí (7,0 1.416 en 1984, lo cual constituye 2,2 veces la den- por ciento), mostraron tasas de crecimiento simi- sidad promedio de la GAM y 21 la nacional (ver lares. En 1963 la densidad total poblacional en el el Cuadro 1). La crisis tuvo como una de sus prin- Arco Sur era 1,4 veces la media de la GAM y 18,9 cipales manifestaciones la paralización del sector veces el promedio nacional. Alajuelita es el territo- inmobiliario, y la acumulación de una carencia de rio más denso, seguido por Desamparados. Aserrí viviendas estimada en decenas de miles de unida- siempre se ha ubicado por debajo del promedio de des habitacionales hacia mediados de la década de densidad de la GAM, en parte debido a su locali- los ochenta35. Como una consecuencia de lo ante- zación parcialmente rural (ver el Cuadro 1). rior, la población se concentró en espacios densos y en viviendas hacinadas. El crecimiento acelerado del Arco Sur obedece a factores de dependencia funcional del resto Entre 1985 y 1993 hubo grandes tomas de de la GAM: el agotamiento de tierra urbaniza- tierras en el Arco Sur, seguidas de un inten- ble, la necesidad de acceder a empleos, mejores sivo programa de vivienda social. Uno de sus servicios y construcción de carreteras radiales. resultados fue la redistribución de gran parte de En la GAM hay un agotamiento de tierras urbani- la población de la GAM hacia la periferia regio- zables en las zonas de expansión iniciales del can- nal, en especial a los cantones del Arco Sur con tón de San José, en San Pedro de Montes de Oca mayor depreciación de los valores del suelo en y Guadalupe de Goicoechea, así como en Tibás comparación con otras zonas del país. Durante los y los distritos al Oeste del propio cantón de San años ochenta y noventa (1984-2000), el ritmo de José (Mata Redonda y Pavas). Esto ha causado que crecimiento anual de la población en el Arco Sur 35 El Censo de 1984 se realizó un año antes de que se produjera la crisis de la vivienda: con tomas de tierras, ocupación de las mismas y aplicación de medidas regulatorias del Estado costarricense. Sobre la magnitud del déficit y su relación con el sistema financiero, ver Gutiérrez et al. (1993). La crisis económica fue descrita por Rovira (1985) Valverde y Trejos (1993), quienes mostraron la dinámica sociológica de los movimientos sociales, como una de las explicaciones de la migración interna en la región entre 1985 y 1993. ACERCAMIENTO TERRITORIAL AL ARCO SUR | CAPÍTULO 2 36 fue mayor con respecto a la década anterior: (4 por Entre 2000 y 2011, el ritmo de crecimiento de ciento), superior al (3 por ciento) de la GAM y al la población en el Arco Sur descendió conside- promedio nacional (2,9 por ciento). rablemente por el agotamiento del suelo dispo- nible para nuevos desarrollos urbanos. Durante El aumento de la población entre los años el período intercensal mencionado, el aumento de ochenta y noventa fue mayor en Alajuelita. la población se ubicó por debajo del 1 por cien- De 31.390 habitantes a 70.297 (tasa anual pro- to anual (0,8 por ciento). Esto se explica por el medio del 5,2 por ciento). Esto se explica en escaso crecimiento en el número de habitantes de parte por la inversión del Estado en viviendas de Alajuelita (0,9 por ciento) y Desamparados (0,7 interés social, como una medida para contener las por ciento). Estos valores no varían mucho con tomas de tierra organizadas alrededor de 1985, relación al promedio de la GAM (0,8 por ciento), particularmente en los distritos de San Felipe de y son menores a la media nacional (1,1 por ciento). Alajuelita y Los Guido-Patarrá de Desamparados En esta etapa la densidad en el Arco Sur aumentó (Pujol et al., 2014). en forma similar a la GAM y alcanzó 2.886 per- sonas por km. Esto representa 2,6 veces el valor En este período la densidad total del Arco Sur medio de la GAM y 32 el nacional. aumentó con respecto a decenios anteriores para un total de 2.633 habitantes por km2 A largo plazo se prevé la estabilización de la (año 2000). Esto equivale a 2,6 veces la media de población en el Arco Sur. Las proyecciones ela- la GAM y 28 al promedio nacional. Estas cifras boradas por el (INEC) para los próximos 30 años son altas en el contexto costarricense, pero no (2021-2050), reflejan la transición demográfica necesariamente en el latinoamericano. Por ejem- del país. Las tasas de fecundidad y de natalidad plo, Lima, la capital del Perú, tenía en 2020 una descenderán y la esperanza de vida aumentará. Se densidad promedio de 3.697 personas por km2, estima que los flujos migratorios netos permane- lo que era diez veces mayor en algunos distritos cerán relativamente constantes. El crecimiento como Surquillo o Breña, ambos localizados al de la población costarricense será muy bajo en los interior de Lima. En Costa Rica es Alajuelita, al próximos años. Los cantones del Arco Sur no son interior del Arco Sur, el cantón que mantiene la la excepción: se proyecta un pequeño aumento mayor densidad poblacional (3.272 personas por equivalente a 13.471 personas (ver el Cuadro 1). km2). En segundo lugar se sitúa Desamparados (3.086 personas por km2) y Aserrí en tercero con la mitad de estos valores, similares a la GAM (1.186 personas por km2). CUADRO 1. Aumento y densificación de la población del Arco Sur, la GAM y el resto del país entre 1963 y 2050 (en números). Tasa de crecimiento interanual de la población (en porcentajes) Período Zona 1963 1973 1984 2000 2011 2021 2050 Población Desamparados 29.750 68.096 102.310 183.904 197.646 283.043 265.881 Aserrí 5.920 11.653 20.968 34.992 41.867 45.913 48.933 Alajuelita 11.080 23.013 31.390 70.297 77.603 95.868 123.481 South Corridor 46.750 102.762 154.668 289.193 317.116 424.824 438.295 GAM 653.840 955.718 1.288.082 2.067.475 2.268.248 2.644.0843 2.974.799 Costa Rica 1.326.930 1.871.780 2.416.809 3.810.179 4.301.712 5.213.362 6.093.012 Arco Sur/GAM* 0,072 0,108 0,120 0,140 0,140 0,016 0,147 Arco Sur/Costa Rica* 0,035 0,055 0,064 0,076 0,074 0,081 0,072 Continúa > ACERCAMIENTO TERRITORIAL AL ARCO SUR | CAPÍTULO 2 37 CUADRO 1. Aumento y densificación de la población del Arco Sur, la GAM y el resto del país entre 1963 y 2050 (en números). Tasa de crecimiento interanual de la población (en porcentajes) (Continuación) Período Zona 1963 1973 1984 2000 2011 2021 2050 Densidad bruta Desamparados 499,3 1.142,9 1.717,2 3.086,7 3.317,3 3.995,4 4.462,6 Aserrí 200,7 395,0 710,8 1.186,2 1.419,2 1.556,4 1.658,7 Alajuelita 515,8 1.071,4 1.461,4 3.272,7 3.612,8 4.463,1 5.748,6 South Corridor 440,6 947,3 1.416,9 2.633,8 2.886,5 3.453,7 3.982,9 GAM 319,9 467,6 630,2 1.011,5 1.109,7 1.293,6 1.455,4 Costa Rica 26,0 36,6 47,3 74.6 84,2 102,0 119,2 Arco Sur/GAM 1,4 2,0 2,2 2.6 2,6 2,7 2,7 Arco Sur/Costa Rica 16,9 25,9 30,0 35.3 34,3 33,9 33,4 Tasa de crecimiento interanual de la población 1963–1973 1973–1984 1984–2000 2000–2011 2011–2021 2021–2050 Desamparados 8,6 3,8 3,7 0,7 1,7 0,4 Aserrí 7,0 5,5 3,3 1,6 0,8 0,2 Alajuelita 7,6 2,9 5,2 0,9 1,9 0,9 Arco Sur 8,0 3,7 4,0 0,8 1,6 0,5 GAM 3,9 2,8 3,0 0,8 1,4 0,4 Costa Rica 3,5 2,4 2,9 1,1 1,8 0,5 Fuente: Censo Nacional de Población, 1963-2011. INEC (1963-2011). *Porcentaje de población. La transición demográfica representa una opor- a las distintas fuentes y mecanismos de recauda- tunidad para mejorar las condiciones de vida ción de los ingresos municipales. Gran parte de de los habitantes del Arco Sur. El aumento la inversión y del financiamiento a las municipali- poblacional de esta zona ha estado relacionado dades en Costa Rica, se asocia con el aumento de con la mayor demanda de servicios públicos. El la población, como ocurre con los impuestos diri- decrecimiento de la población y su estabilidad gidos al sector de la construcción. Es importante podrían motivar a los funcionarios estatales a considerar los cambios demográficos proyectados destinar recursos para subsanar la carencia de ser- a futuro, en la revisión de las estrategias y de los vicios urbanos, como por ejemplo, la construcción objetivos del financiamiento público, especial- de áreas recreativas y de infraestructura vial. Para mente en el Arco Sur. lograr esto, se tendrían que hacer modificaciones ACERCAMIENTO TERRITORIAL AL ARCO SUR | CAPÍTULO 2 38 II La economía del Arco Sur se basa en las actividades de sus habitantes A. El Arco Sur se caracteriza por tener población o son empresas locales: de comercio, empresas pequeñas que realizan transporte de carga, servicios inmobiliarios y finan- actividades comerciales y de cieros. Las actividades profesionales y técnicas se servicios locales relacionan en parte con la prestación de servicios al capital extranjero. La producción e insumos de Las actividades económicas terciarias son las los cantones del Arco Sur (las tres actividades más que suman mayor valor de producción en los importantes se muestran en el Cuadro 2), se con- cantones del Arco Sur. Las diez actividades centran en el primer grupo, lo cual sugiere que se económicas principales en el Arco Sur son terci- trata de economías locales importantes y propias arias. Algunas están asociadas al consumo de la de lugares básicamente residenciales. CUADRO 2. Principales actividades comerciales y de servicios en el Arco Sur Unidad especial Desamparados Aserrí Alajuelita Insumos totales 486,8 44,6 40,5 % con respecto a Costa Rica 1,76% 0,16% 0,15% Principales (insumos)* Comercio (10,7%) Peluquería y otros tratamientos Comercio (11,3%) de belleza (18,9%) Banca Central (4,0%) Publicidad y estudios de mercado Atención a la salud humana y (10,1%) asistencia social (5,0%) Alquiler de viviendas y otros Comercio (8,3%) Alquiler de viviendas y otros servicios (3,8%) servicios (3,8%) Productos totales 1.134,4 159,6 223,3 % con respecto a Costa Rica 4,11% 0,58% 0,81% Principales (productos)* Alquiler de viviendas y otros Reparación e instalación de Alquiler de viviendas y otros servicios (13,7%) maquinarias y de equipos (18,7%) servicios (13,9%) Comercio (11,3%) Banca Central (12,7%) Banca Central (10,4%) Banca Central (9,6%) Comercio (9,5%) Comercio (9,7%) Continúa > ACERCAMIENTO TERRITORIAL AL ARCO SUR | CAPÍTULO 2 39 CUADRO 2. Principales actividades comerciales y de servicios en el Arco Sur (Continuación) Unidad especial GAM Costa Rica Insumos totales 20.520,70 27.610,50 % con respecto a Costa Rica 74,32% 100,00% Principales (insumos)* Comercio (9,5%) Comercio (9,1%) Reparación e instalación de Edificaciones residenciales (4,6%) maquinarias y equipos (4,8%) Alquiler de viviendas y otros Servicios de alimentación y de servicios (4,0%) bebidas (3,9%) Productos totales 20.094,80 27.610,50 % con respecto a Costa Rica 72,78% 100,00% Principales (productos)* Comercio (10,5%) Comercio (9,6%) Banca Central (6,3%) Alquiler de viviendas y otros servicios (6,0%) Alquiler de viviendas y otros Banca Central (5,3%) servicios (6,1%) Fuente: Banco Central de Costa Rica (BCCR, 2020). Las economías locales del Arco Sur tienen pocos FIGURA 2. En el Arco Sur, las empresas tienden a ser más encadenamientos productivos. El contraste entre pequeñas que en el conjunto de la GAM (en porcentajes) los cantones del Arco Sur y la región es notable. La cantidad de ventas (productos totales) y compras 100% 14 7 73 2,736 (insumos) en la GAM son casi equitativos. En los cantones del Arco Sur la suma de las ventas es 80% entre dos y más de cinco veces mayor que la de los insumos. 60% 103 87 650 15,963 40% Las empresas del Arco Sur son más peque- ñas que las de la GAM. En esta última región 20% hay mayor proporción de empresas pequeñas y medianas que en Desamparados y Alajuelita (ver 0% 3 17 586 la Figura 2). Estos cantones cuentan con menor Alajuelita Aserrí Desamparados GAM número de microempresas que Aserrí. La defin- Mediana Micro Pequeña ición de PYMES en Costa Rica depende de la can- tidad de trabajadores activos y de las ventas anuales Fuente: Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), 201436. de cada empresa, por lo que hay variaciones en Notas: La Figura 2 muestra la cantidad de empresas registradas como micro, pequeñas o medianas cuanto a los montos de la producción anual entre empresas (PYMES) sobre la base de datos a septiembre de 2021. las distintas categorías. Pocas empresas medianas Las etiquetas indican el número total de empresas para cada una de las categorías. suelen desarrollar mayores actividades productivas que muchas microempresas y empresas pequeñas. Existe un vínculo estrecho entre la economía cerca del 60 por ciento del valor de la producción del Arco Sur, el resto de zonas de la GAM y el de suministros para el Arco Sur. En el Cuadro país con los cantones de San José y Alajuela. 3 se desagrega la producción según el origen de La principal fuente de compras para la produc- los insumos. Los datos muestran el predominio ción del Arco Sur es el cantón de San José y, en de la GAM, del cantón de San José (y en menor segundo lugar, el de Alajuela. Juntos representan medida, de Alajuela), en la economía nacional. 36 https://www.meic.go.cr/meic/web/761/datos-abiertos/pyme/registro-de-empresas.php ACERCAMIENTO TERRITORIAL AL ARCO SUR | CAPÍTULO 2 40 Cerca de la mitad de los materiales para la pro- del Arco Sur y en la GAM (ver el Cuadro 4). ducción de Desamparados, Aserrí y Alajuelita, Estas cifras coinciden con las características de la proviene de San José y alrededor del 10 por ciento producción en el Arco Sur descritas en la sección de Alajuela. precedente. Los porcentajes de trabajadores del sector privado son relativamente constantes entre B. La escasa generación de empleo en los distintos cantones. el Arco Sur aumenta la incidencia de la pobreza y de la desigualdad La gran mayoría de los trabajadores en el Arco Sur es asalariada. Se estima que los asalariados El Arco Sur agrupa al 14,1 por ciento de la son el 74 por ciento; un 20 por ciento labora población de la GAM y concentra únicamente por cuenta propia; y menos del 6 por ciento son al 7,4 por ciento de los trabajadores de esta empresarios (ver el Cuadro 4). Estos porcentajes región. Según el Censo de 2011, las personas se asemajan a los de otros cantones de la GAM, ocupadas en el Arco Sur trabajan en actividades excepto los rurales, con más trabajadores por terciarias o de servicios y comercio (más del 75 por cuenta propia como sucede en Alvarado o El ciento). Aproximadamente, un 20 por ciento son Guarco en Cartago y en Escazú. En este último empleados del sector secundario o de la manufac- cantón hay mayor cantidad de empleadores y tura. De cada cien trabajadores, ochenta y cinco concentración de la riqueza. laboran en el ámbito privado en los cantones CUADRO 3. Alajuela y San José son los principales cantones proveedores de insumos para la producción del Arco Sur (US$ de 2017) Unidad espacial Desamparados Aserrí Alajuelita GAM Costa Rica Producción total US$ 1.134,4 US$ 159,6 US$ 223,3 US$ 20.094,8 27.610,5 Primary input supplying San José 54.48 San José 50.44 San José 53.26 San José 48.75 San José 46.87 cantons (%)* Alajuela 11.48 Alajuela 11.69 Alajuela 11.19 Alajuela 12.88 Alajuela 13.14 Limón 2.73 Heredia 3.49 Cañas 2.89 Limón 2.66 San Carlos 2.87 Heredia 2.57 Corredores 3.30 Heredia 2.70 San Carlos 2.58 Limón 2.63 *Porcentaje de la producción total. Fuente: BCCR (2020). CUADRO 4. Los trabajadores que viven en el Arco Sur realizan actividades económicas similares a quienes laboran en la GAM, pero en mucha mayor proporción, trabajan fuera del cantón de residencia (en porcentaje) Población ocupada por sector Tipo de empleo Lugar de trabajo En el Por cuenta mismo Cantón Secundario Terciario Privado Empleador propia Asalariado cantón En otro En varios Costa Rica 18,0 68,2 84,7 6,6 20,6 71,8 63,8 33,0 3,0 San José 18,9 80,4 84,9 7,2 18,6 73,6 64,5 31,4 3,9 Escazú 16,8 80,7 91,0 12,7 18,6 67,9 54,0 42,3 3,0 Desamparados 19,6 78,2 84,6 5,7 20,2 73,6 41,8 52,0 6,0 Aserrí 19,0 73,8 83,1 5,5 20,1 73,7 40,6 54,4 4,8 Mora 16,2 75,6 83,8 8,1 18,3 72,9 45,3 51,0 3,4 Goicoechea 16,7 82,3 83,3 7,0 17,5 74,9 40,9 54,3 4,6 Santa Ana 17,8 79,2 90,8 11,8 16,9 70,5 55,4 40,8 3,2 Alajuelita 22,6 76,6 87,5 6,7 19,6 73,3 32,2 61,5 6,1 Continúa > ACERCAMIENTO TERRITORIAL AL ARCO SUR | CAPÍTULO 2 41 CUADRO 4. Los trabajadores que viven en el Arco Sur realizan actividades económicas similares a quienes laboran en la GAM, pero en mucha mayor proporción, trabajan fuera del cantón de residencia (en porcentaje). (Continuación) Población ocupada por sector Tipo de empleo Lugar de trabajo En el Por cuenta mismo Cantón Secundario Terciario Privado Empleador propia Asalariado cantón En otro En varios Coronado 16,2 81,7 82,0 6,8 17,5 75,0 38,6 56,8 4,4 Tibás 17,1 82,1 83,5 7,3 18,4 73,7 39,9 55,4 4,4 Moravia 16,1 82,1 83,1 7,9 18,6 72,9 36,8 57,8 5,1 Montes de Oca 12,4 86,5 80,0 9,3 16,5 73,5 46,4 49,6 3,6 Curridabat 17,5 81,2 85,6 10,0 17,9 71,3 40,7 53,8 5,0 Alajuela 26,9 67,4 88,2 6,1 16,8 46,5 64,9 32,1 2,8 Atenas 20,4 67,1 80,9 7,1 20,5 71,4 65,7 30,8 3,3 Poás 24,4 58,7 87,3 5,0 17,0 77,5 55,0 40,9 3,9 Cartago 23,3 66,5 83,5 6,1 20,0 73,3 62,6 33,7 3,6 Paraíso 23,3 60,6 82,3 5,2 19,0 75,2 55,2 41,1 3,6 La Unión 20,1 78,1 84,2 6,0 16,9 76,6 38,1 56,4 5,2 Alvarado 14,6 42,1 91,7 6,4 28,4 64,4 68,6 27,3 4,1 Oreamuno 20,4 59,6 86,3 5,3 20,5 73,7 50,2 45,4 4,2 El Guarco 28,7 59,1 86,9 6,1 22,9 70,0 56,1 39,6 4,1 Heredia 23,0 75,8 82,6 6,7 14,8 78,0 49,9 46,3 3,5 Barva 19,6 76,7 80,5 7,1 17,0 75,1 36,9 57,3 5,5 Santo Domingo 18,7 78,8 82,5 7,7 17,3 74,5 41,1 54,0 4,7 Santa Bárbara 24,5 69,6 85,8 6,4 17,4 75,7 37,4 56,9 5,5 San Rafael 21,6 75,9 82,0 7,1 17,8 74,6 37,2 57,2 5,4 San Isidro 18,1 77,2 81,7 6,9 17,7 74,7 38,4 57,0 4,5 Belén 26,0 71,3 90,4 10,5 13,5 75,0 51,8 45,8 2,1 Flores 24,0 74,0 83,3 8,9 14,8 75,7 37,2 59,0 3,6 San Pablo 17,7 81,0 77,6 7,5 14,8 77,3 26,4 69,3 3,9 Fuente: INEC (2011). El Arco Sur es una zona dormitorio puesto Uno de los principales retos del Arco Sur y de que más del 55 por ciento de sus trabajadores varios cantones de la GAM es el porcentaje de realizan sus labores fuera del cantón. Alajuelita empleados no calificados. Los trabajadores sin tiene la mayor cantidad de personas que se calificación del Arco Sur, que cuentan con un desplaza fuera del Arco Sur por motivos de trabajo empleo, se distribuyen de la siguiente manera: (65 por ciento). En otras regiones del AMSJ los Alajuelita (16 por ciento), Aserrí (15 por ciento) y porcentajes son menores con relación a Alajuelita: Desamparados (13 por ciento). La escasa cualifi- en San José, Escazú y Santa Ana (oscilan entre cación de las personas genera inestabilidad en las el 30 y el 40 por ciento). Los porcentajes de fuentes de trabajo y bajos salarios que impactan en Goicoechea, Montes de Oca y Curridabat) son los niveles de pobreza y de desigualdad. Este pro- similares a los de Desamparados, pero menores blema es especialmente grave en las zonas rurales que en otras zonas. Aserrí es el segundo lugar con de la GAM: Atenas, Paraíso Oreamuno, Poás y la mayor cantidad de empleados que se desempeña Alvarado. Los porcentajes del Arco Sur, cuando se fuera de su lugar de residencia. comparan con otros cantones de la región, no son tan altos (ver la Figura 3). ACERCAMIENTO TERRITORIAL AL ARCO SUR | CAPÍTULO 2 42 En el Arco Sur y en la GAM hay una correla- Los cantones urbanos del Arco Sur son de ción entre los trabajadores no calificados, el los más pobres, con un promedio de años de bajo nivel de escolaridad y la precarización de estudios menor a los nueve37 . Esta es una carac- los hogares. La Figura 4 muestra el porcentaje de terística que comparten con las zonas rurales de la trabajadores no calificados de los sectores primario GAM. En la Figura 4 se muestra que los trabaja- y secundario por cantón, los años promedio de dores menos cualificados desempeñan actividades escolaridad y las viviendas en mal estado. Tres de agrícolas en los distritos y cantones rurales, a los cinco cantones de la GAM con mayor porcen- diferencia del Arco Sur, con pocas personas que taje de viviendas bajo esta condición, pertenecen laboran en estas actividades y un 20 por ciento que al Arco Sur. Uno de los efectos del trabajo no lo hace en el sector secundario. calificado es que las familias con viviendas de poca calidad no tienen posibilidades de adquirirlas nuevas. FIGURA 3. El porcentaje de trabajadores en empleos no calificados del Arco Sur no es tan grande como en otros cantones rurales de la GAM (en porcentajes) 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 Alvarado Poás Oreamuno Paraíso Atenas Santa Ana Alajuela El Guarco Escazú Santa Bárbara Mora Alajuelita San Isidro La Unión Aserrí Curridabat Cartago San José Barva San Rafael Desamparados Santo Domingo Coronado Goicoechea Belén Flores Tibás Heredia Moravia San Pablo Montes de Oca Fuente: INEC (2011). FIGURA 4. El porcentaje de trabajadores no calificados se correlaciona positivamente con los años de escolaridad promedio, el estado de la vivienda y el sector de la economía en que trabajan (en porcentajes) 50,0 50,0 Porcentaje de ocupados Porcentaje de ocupados 40,0 40,0 no calificados no calificados 30,0 30,0 20,0 20,0 Alajuelita Aserrí Alajuelita 10,0 Aserrí 10,0 Desamparados Desamparados 0,0 0,0 6,00 8,00 10,00 12,00 1,0 3,0 5,0 7,0 9,0 Años de escolaridad Porcentaje de viviendas en mal estado 50,0 50,0 Porcentaje de ocupados Porcentaje de ocupados 40,0 40,0 no calificados Alajuelita Alajuelita no calificados 30,0 Aserrí 30,0 Aserrí 20,0 20,0 10,0 10,0 Desamparados Desamparados 0,0 0,0 0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 0,0 20,0 40,0 Porcentaje de trabajadores en el sector primario Porcentaje de trabajadores en el sector secundario Fuente: INEC(2011). Nota: Trabajadores ocupados no calificados por cantón, según años de escolaridad, vivienda en mal estado y sector laboral. 37 En Costa Rica la educación primaria y secundaria abarca once años, nueve de estos corresponden a primaria y al primer ciclo de secundaria. La educación general, básica y obligatoria es de nueve años. ACERCAMIENTO TERRITORIAL AL ARCO SUR | CAPÍTULO 2 43 III. Alta incidencia de pobreza y necesidades básicas insatisfechas en el Arco Sur A. La incidencia de la pobreza en el hogares está en situación de pobreza en Aserrí y Arco Sur es mayor en el conjunto en Alajuelita: la mediana cantonal de la GAM es de la región y la inseguridad es de un 13,6 por ciento. El doceavo lugar lo ocupa una de sus consecuencias Desamparados. En términos de desigualdad el Coeficiente de Gini para los tres cantones es del La incidencia de la pobreza y las desigualdades 0,46, superado por cantones como Oreamuno y de la GAM se acentúan en los cantones del Arco Mora con 0,47. Sur. Según el método de medición de la pobreza por la línea de ingreso, en el Arco Sur hay más de El Arco Sur presenta mayor inseguridad que 16 mil hogares en situación de pobreza, lo que la GAM. En los tres cantones se registró un total representa el 18 por ciento del total de la GAM de 56 homicidios por cada 100 mil habitantes y el 6 por ciento del nacional. Como puede verse en 2016, lo que representó el 17,9 por ciento del en el Cuadro 5, los cantones del Arco Sur tienen total de asesinatos ocurridos en la GAM durante valores mayores a la mediana en pobreza y des- ese año. De los 33 distritos con mayores suce- igualdad. En Desamparados la pobreza es menor sos violentos y comisión de delitos relacionados en comparación con Alajuelita y Aserrí, pero los con estupefacientes, dos se localizan en el Arco niveles de desigualdad son similares. Sur: Los Guido en Desamparados y San Felipe de Alajuelita. Otros distritos con decomisos de De los 31 cantones de la GAM, Alajuelita se drogras significativos, ubicados en dicha zona, ubica en el puesto cinco de mayor incidencia de son: Alajuelita, Desamparados, San Miguel y San pobreza y Aserrí en el sexto. Uno de cada cinco Rafael Abajo. CUADRO 5. La pobreza, la desigualdad y la inseguridad en los cantones del Arco Sur Porcentaje de pobreza Inseguridad ciudadana Incautación Incautación Línea de Índice de de de cocaína y Cantón ingresos Básica NBI Extrema NBI Gini marihuana de crack Homicidios Desamparados 15.8 16.2 3.2 46.3 601.6 337.5 9.8 Aserrí 20.2 21.0 4.4 46.3 1,527.6 207.1 19.6 Alajuelita 20.5 21.2 6.3 46.1 789.6 268.1 23.6 Mediana de la GAM 13.6 14.2 3.1 45.8 1,028.3 238.8 6.7 (Cantón que corresponde San Rafael Santa Ana Goicoechea San Rafael Alvarado Curridabat El Guarco a la mediana) Notas: Porcentajes de pobreza según los métodos de la Línea de Ingresos y de las NBI e Índice de Gini. Tasas de delitos relacionados con drogas y homicidios por cada 100 mil habitantes. Fuentes: Datos de pobreza y desigualdad del INEC (2011) y cifras de incautación del Instituto Costarricense sobre Drogas (2016). Tasas de homicidios calculadas por el Organismo de Investigación Judicial (2016). ACERCAMIENTO TERRITORIAL AL ARCO SUR | CAPÍTULO 2 44 B. Las Necesidades Básicas de menores ingresos, a tráves de los programas de Insatisfechas son mayores en viviendas sociales. Los indicadores para compro- el Arco Sur que en la GAM y bar si los habitantes de un hogar gozan o no de menores en comparación con el una vida saludable, son: la disponibilidad de agua resto del país potable y de saneamiento. En Costa Rica ambos son responsabilidad pública. Los indicadores de La dotación de servicios, la infraestructura y las NBI de acceso al conocimiento y a otros bie- la generación de empleos no han crecido en nes y servicios aluden a los niveles educativos de la misma proporción que el aumento de la primaria y secundaria (de la población en edad población en el Arco Sur. Esto contribuyó al escolar en materia de conocimientos; y de adultos deterioro de sus indicadores socioeconómicos. en cuanto a la capacidad adquisitiva de otros bie- En la Figura 5 se indica que los porcentajes de nes y servicios). hogares con NBI38 son, en general, mayores en el Arco Sur con relación al promedio de la GAM, En el Arco Sur un 9,1 por ciento de los hogares aunque menores a la media nacional. Es impor- carece de vivienda digna en comparación con el tante subrayar que la GAM concentra la actividad 7,7 a nivel nacional39 (ver la Figura 5). En parte, económica nacional y mejores condiciones en su esta deficiencia se relaciona con la concentración infraestructura urbana. de la vivienda social en el Arco Sur. Si bien estas viviendas son de calidad, su mantenimiento es un Las NBI reflejan la carencia de acceso a la reto, puesto que en Costa Rica, los subsidios se infraestructura o a los servicios públicos de los otorgan por medio de una donación única. En este hogares de menores ingresos. Los indicadores de caso no existe el crédito subsidiado ni las transfe- las NBI permiten medir y caracterizar la pobreza rencias condicionadas. En consecuencia muchas de los hogares costarricenses, y están directamente de las viviendas sociales se deterioran gradual- relacionados con la provisión de infraestructura y mente, y su mejoramiento excede las posibilidades de servicios públicos en el país. El Estado costarri- financieras de las familias (Galiani y Schargrodsky, cense es el responsable de suplirlos, en particular 2011). El programa de vivienda social tiene de dos para los hogares en condición de pobreza a a a tres décadas de haberse implementado en Costa excepción de la vivienda. La categoría vivienda Rica, por lo que se han acumulado problemas en digna se relaciona directamente con la calidad de muchos de los hogares que fueron beneficiados la misma, garantizada por el Estado a los hogares por este. FIGURA 5. El Arco Sur muestra mayores NBI que la GAM y menores NBI que el conjunto del país (en porcentajes) 30 27.,2 24,1 25 20,3 19,5 20,1 20 16,2 15 11,5 9,1 10,4 9,2 9,6 10 7,2 7,7 6,4 6.,5 7,7 4,6 4,1 4,7 4,7 5 3,2 0 Con al menos Con una Con dos o más Carencia de Carencia Carencia Carencia una carencia carencia carencias albergue digno de vida de acceso de acceso a saludable al conocimiento otros bienes y servicios Arco Sur GAM Costa Rica Fuente: X Censo Nacional de Población y VI Censo Nacional de Vivienda de Costa Rica INEC (2011). 38 Para la definición de los indicadores de NBI, ver Sección III de Capítulo 1 y Méndez y Trejos (2004). 39 Una familia carece de vivienda digna según el método de las NBI para la medición de la pobreza, cuando su hogar tiene al menos una de las siguientes condiciones: (i) el tipo de vivienda es eventual o tiene características de tugurio, (ii) los materiales de los pisos, las paredes o los techos están en mal estado, (iii) los componentes de fabricación de la vivienda son de desecho, (iv) la población que habita la vivienda está hacinada, lo cual se define como más de dos personas ocupando un mismo aposento, o (v) la vivienda carece de servicio eléctrico. Esta definición fue propuesta por Méndez y Trejos (2005) y aplicada para clasificar a las viviendas y a los hogares censados entre 2000 y 2011, como forma indirecta de medición de la pobreza. ACERCAMIENTO TERRITORIAL AL ARCO SUR | CAPÍTULO 2 45 Los hogares que carecen de acceso a los ser- La carencia de acceso a otros bienes y servicios, vicios de agua potable y de saneamiento en el que refleja el logro educativo de los adultos que Arco Sur representan un 4,7 por ciento, más perciben ingresos en los hogares, es del 6,5 por que el promedio de la GAM. La mayoría de las ciento en el Arco Sur: mayor que el promedio familias tiene cobertura de agua potable y siste- de la GAM y menor que el nacional (ver la Figura mas de eliminación de residuos que los proteje de 5). Este resultado coincide con las características contraer infecciones40. Esto es así porque el acceso de la fuerza de trabajo, los distintos indicadores al agua potable en Costa Rica lo suministra una de pobreza, la desigualdad y sus consecuencias. compañía paraestatal (el Instituto Costarricense En general, en el Arco Sur hay más hogares con de Acueductos y Alcantarillados), que provee miembros que son económicamente activos, pero el servicio directamente o apoya a los sistemas que tienen pocos estudios, lo cual conlleva a que municipales y rurales. Esta misma institución sus posibilidades de generación de ingresos sean garantiza el suministro a las redes de saneamiento. limitadas. Ahora bien, al formar parte de la princi- El éxito de este esquema se traduce en coberturas pal economía urbana del país, la GAM, posee un generalizadas, aunque no universales, de acceso al mayor grado de capital humano, por ejemplo, en agua potable, por medio de acueductos. Según las los niveles de escolaridad de su fuerza de trabajo. cifras del Censo de 2011, el 93 por ciento de las Esta es una ventaja de los hogares pobres del Arco viviendas ocupadas en Costa Rica recibe agua, a Sur con respecto a las áreas rurales de Costa Rica. través de algún acueducto, dato que asciende al 98 por ciento para las viviendas urbanas. C. En el Arco Sur persisten los problemas de acceso a los servicios El acceso a la infraestructura de saneamiento en de salud, a la educación superior y Costa Rica, incluyendo el Arco Sur, es deficiente. a las guarderías Las NBI de vida saludable son bajas porque el tanque séptico ha sido considerado una tecnología La existencia de guarderías es baja en el Arco de saneamiento apropiada en todas las viviendas. Sur lo que constituye un obstáculo para la Sin embargo, esta condición posiblemente no sea incorporación de las mujeres al mercado labo- correcta para muchas viviendas de Costa Rica, ral. El porcentaje de niños menores de 5 años, que especialmente en el Arco Sur dadas sus caracterís- asiste a centros maternales o preescolares es del 11 ticas de densidad poblacional. por ciento en Alajuelita, 12 por ciento en Aserrí y 14 por ciento en Desamparados. Esto contrasta La asistencia a la educación formal y el logro con el promedio de la GAM que supera 19 por educativo de los jóvenes del Arco Sur son meno- ciento (ver la Figura 6). El Estado costarricense res que en la GAM y que en el resto del país, ha hecho esfuerzos encomiables por expandir la según puede verse en la incidencia de NBI al educación de la primera infancia durante la última conocimiento (Figura 5). Esta incidencia es de década, aunque persiste una brecha de cobertura 9,2 por ciento en el Arco Sur, lo que significa entre la GAM y el Arco Sur. que los niños y los jóvenes en edades entre los 7 y los 17 años asisten, mayoritariamente, al sistema El porcentaje de la población de 17 años o más educativo sin presentar muchos rezagos en su con educación superior es bajo en el Arco Sur escolaridad. Dadas las características históricas (ver la Figura 6). Esta región se ubica entre los ocho de la educación costarricense-universalidad de la cantones de la GAM con los menores porcentajes educación primaria y los desafíos pendientes en de estudios universitarios: Alajuelita (11 por cien- cuanto a la cobertura de la educación secundaria- to), Aserrí (12 por ciento) y Desamparados (14 por probablemente haya brechas en el indicador de ciento). Esta carencia coincide con las caracterís- acceso al conocimiento en materia de las NBI en ticas de la pobreza en el Arco Sur y con las NBI el segmento de los jóvenes de mayor edad. relacionadas con la capacidad de consumo. 40 Entre los sistemas de tratamiento considerados aceptables para el indicador de vida saludable, se incluyen los tanques sépticos que, bajo determinadas condiciones físicas y del entorno urbano, pueden contaminar las aguas subterráneas. ACERCAMIENTO TERRITORIAL AL ARCO SUR | CAPÍTULO 2 46 FIGURA 6. En el Arco Sur persisten los problemas de acceso a los servicios de educación superior y a las guarderías 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 Montes de Oca San Pablo Curridabat Escazú Moravia Santa Ana Heredia Santo Domingo Belén Flores Tibás Barva Mora San Isidro San Rafael Coronado Atenas San José Goicoechea La Unión Cartago Alajuela Santa Bárbara Desamparados El Guarco Oreamuno Poás Aserrí Paraíso Alajuelita Alvarado Cobertura de guardería, maternal y prekinder Población con educación universitaria Notas : Cobertura de los servicios de guardería como porcentaje de los niños que asisten a una, en relación con la niñez de cero a tres años de edad. Población universitaria como porcentaje del total con al menos un año de educación universitaria. Fuente: INEC (2011). FIGURA 7. Se requieren más EBAIS en Alajuelita y Desamparados para satisfacer sus necesidades de atención primaria de la salud (en porcentajes) 50 43 40 30 24 18 20 8 8 10 8 10 3 4 6 3 4 3 4 5 4 3 0 0 0 2 1 1 0 0 1 1 2 1 1 0 0 Alajuela Alajuelita Alvarado Atenas Barva Belén Cartago Curridabat Desamparados El Guarco Escazú Flores Goicoechea Heredia La Unión Montes de Oca Mora Moravia Oreamuno Paraíso Poás San Isidro San José San Pablo San Rafael Santa Ana Santa Bárbara Santo Domingo Tibás Coronado Aserrí Fuente: Estimado basado en INEC (2021) y en Contraloría General de la República (2015). Los Equipos Básicos de Atención en Salud resto de la GAM, se benefician de la concentra- (EBAIS) para la atención primaria son insufi- ción de hospitales de segundo y tercer niveles, ubi- cientes en el Arco Sur. 41 La población del Arco cados en San José y especializados en la atención Sur era de 379.824 personas en 2021 para un de problemas de salud más complejos. total de 69 EBAIS. Se considera que un centro de este tipo puede atender a 4.500 habitantes de El aumento de la población entre 2000 y 2011 manera óptima. En el Arco Sur hay un déficit de y la inversión pública insuficiente afectó la al menos, 16 EBAIS distribuidos de igual forma prestación de los servicios de salud en el Arco entre Desamparados y Alajuelita. En el caso de Sur. En la Figura 8 se muestra el aumento en la Aserrí, su población dispone de una cantidad ade- GAM de las consultas externas y de urgencias cuada de estos centros. La escasez de este servicio por persona. Probablemente esto se asocie con la en la GAM es evidente, y se presenta, en menor o ausencia de inversiones y la falta de expansión de mayor medida, en el 80 por ciento de los cantones los servicios primarios de salud en Costa Rica. (ver la Figura 7). Por otra parte, el Arco Sur y el 41 La infraestructura básica para la atención primaria en salud incide significativamente en la mejora de las condiciones de vida de la población. En cada EBAIS se asigna personal para la atención de 4.500 habitantes, según los siguientes criterios: geográficos, demográficos, acceso a medios de comunicación, cantidad y tipo de los recursos humanos disponibles, asignación de presupuestos y de profesionales de la salud, en correspondencia con las necesidades existentes, utilización de infraestructura de menor costo, reducción de gastos sin perjuicio de los beneficios (economías de escala). Los EBAIS ofrecen atención integral y continua con enfoques preventivo y biosicosocial como fundamentos de la atención primaria. Entre los servicios y las actividades que prestan están: la consulta médica general, las charlas educativas, la vacunación, las visitas domiciliares y los programas dirigidos a la niñez y a la adolescencia; a las mujeres; y a los adultos mayores. ACERCAMIENTO TERRITORIAL AL ARCO SUR | CAPÍTULO 2 47 FIGURA 8. Crecimiento poblacional y mayor demanda por persona de servicios de salud en la GAM Consulta externa per capita Consulta de urgencias per capita 35.000 35.000 25.000 25.000 15.000 15.000 5.000 5.000 -5.000 0,00 2,00 4,00 6,00 -5.000 -2,00 -1,00 0,00 1.,00 2,00 3,00 -15.000 -15.000 -25.000 -25.000 Nota: En el eje vertical se muestra el aumento de la población entre 2000 y 2011. Las rayas señalan las consultas efectuadas en el año 2000 y los círculos azules las de 2011. Fuente: : Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) (2021). ACERCAMIENTO TERRITORIAL AL ARCO SUR | CAPÍTULO 2 48 La débil planificación, la poca IV. inversión en infraestructura y la concentración de la vivienda social constituyen los principales desafíos en el Arco Sur A. La ausencia de planes reguladores cipalidades del Arco Sur para la adaptación y y las construcciones en zonas de mitigación en zonas vulnerables y los planes de amenaza intensifican los riesgos ordenamiento a mediano y a largo plazo. Al respecto, la Contraloría General de la República Los instrumentos de planificación municipal, (CGR) recomendó establecer coordinaciones y entre estos los planes reguladores de los canto- alianzas estratégicas al interior de estos cantones nes del Arco Sur, están desactualizados o son y de otros, como Escazú y Santa Ana, para inter- inexistentes. El cantón de Desamparados cuenta cambiar experiencias y lecciones aprendidas que con uno, pero desactualizado. Alajuelita y Aserrí podrían implementarse en municipios con riesgos están en proceso de definición de su ordenamien- similares. to territorial. Aunque el proceso de aprobación es largo, se espera que la gestión territorial, en Entre los años 2005 y 201143, Desamparados particular la prevención de los riesgos por eventos fue el cantón con mayor frecuencia de inun- extremos mejore a largo plazo cuando estos muni- daciones. Durante las estaciones lluviosas en el cipios dispongan de herramientas apropiadas y período mencionado, en Desamparados ocurrie- actualizadas. ron 22 eventos de desbordamientos. Esto signi- ficó pérdidas de US$30,61 millones en la zona El Arco Sur es una de las zonas con mayor mencionada y en los cantones colindantes: Pérez número de deslizamientos activos. Estos Zeledón y Acosta. El análisis44 sobre las medidas son vigilados y monitoreados por la Comisión adoptadas por la Municipalidad de Desamparados Nacional de Prevención de Riesgos y Atención para la prevención del riesgo de desastres (2013), de Emergencias (CNE) y las autoridades locales demuestra que el plan regulador identifica las de la GAM. Existen condiciones de alto riesgo de amenazas naturales y las zonas de control, pero deslizamientos en las comunidades de San Miguel, no prohíbe la construcción en las áreas de peligro cerca del cerro Tablazo, en Desamparados; en ni requiere de medidas específicas para la gestión San Antonio de Alajuelita, en el área del cerro del riesgo. Algunos permisos de construcción se Cascabela; y en Aserrí en el distrito central y el condicionan solamente a la aplicación de códigos sector de Vuelta de Jorco. Las autoridades realizan sísmicos y de cimentaciones. evacuaciones y desalojos periódicos, pero no se ha logrado solucionar las situaciones de riesgo La exposición a desastres en Alajuelita abarca a debido al repoblamiento informal de los lugares la viviendas precarias y a las formales. Alajuelita peligrosos42. Por otra parte, hay desarticulación es el cuarto cantón en el país con más viviendas entre las acciones implementadas por las muni- informales (precarias) según cantidad de familias 42 Dictámenes de auditoría especial de la Contraloría General de la República (2013). DFOE-DL-IF-4-2013, DFOE--DL--IF—5-2013 y DFOE-DL-IF-6-2013. 43 Según la publicación, Estado de la Nación en desarrollo humano sostenible (2013). 44 Informe sobre la Auditoría de carácter especial acerca de las medidas adoptadas por la Municipalidad de Desamparados para mitigar las amenazas en zonas vulnerables, señaladas por la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE). Informe DFOE-DL-IF-6-2013. ACERCAMIENTO TERRITORIAL AL ARCO SUR | CAPÍTULO 2 49 localizadas en el distrito San Felipe (1.000), FIGURA 9. Sin control ni estudios técnicos, el riesgo muchas veces expuestas a desastres. La Violeta es es inminente para el cantón de Alajuelita un terreno expuesto a deslizamientos e inunda- ciones, así como la mayoría de las zonas inestables de la GAM. En estas áreas las familias han sido desalojadas y reubicadas en sitios seguros reitera- damente (Estado de la Nación en desarrollo huma- no sostenible, 2013). La vulnerabilidad se extiende a urbanizaciones como calle El Mango, en San Josecito de Alajuelita, afectada por deslizamientos de tierras en los años 2017 y 2018. Los geólogos de la Comisión Nacional de Emergencias, advir- tieron sobre este peligro en 2008 y 2010 (ver la Figura 9). Dichos estudios no se consideraron cuando se urbanizaron estas áreas. Las autorida- des del Municipio de Alajuelita realizan diversas acciones de mitigación45, sin que estas formen Zona de riesgo parte de un plan de prevención de riesgos actuali- de deslizamiento zado ni de una política de desarrollo urbano. En la Municipalidad de Aserrí se invirtieron Fuente: Basado en el Sistema Nacional de Información Territorial (https://www.snitcr.go.cr/) aproximadamente US$781.00046 entre 2011 y 2012 en obras de mitigación (estabilización de taludes, construcción de muros y rehabilitación FIGURA 10. La topografía del cantón de Aserrí es irregular en de carreteras (ver la Figura 10) y US$40.500 en las zonas urbanas y en las rurales atención de las emergencias. El gobierno local implementa acciones y financia obras de infraes- tructura para la prevención y mitigación de desas- tres, pero carece de instrumentos técnicos y de personal calificado para evaluar el otorgamiento de permisos de construcción en zonas vulnerables, por ser un cantón con deslizamientos e inundacio- nes frecuentes (ver la Figura 11). B. El Arco Sur recibió poca inversión en infraestructura vial y de acueductos entre 2014 y 2020 Del total del área construida en obras de infraes- tructura pública (vialidad, acueductos y par- ques) en la GAM durante el período menciona- do, solamente el 2 por ciento fue construida en el Arco (ver la Figura 12). El 81,9 por ciento del área de estas infraestructuras correspondió a carre- teras; el 16,6 por ciento a parques; y únicamente el 1,4 por ciento se invirtió en puentes o acueductos. Cuando se contrastan estos porcentajes con los totales de la GAM para la región, el mayor por- centaje también correspondió a la construcción de carreteras (92,3 por ciento del área total). La Nota: La fotografía superior proviene del sitio web de la Municipalidad de Aserrí y la inferior del inversión en puentes y en acueductos fue escasa Facebook del Concejo del Distrito de Vuelta de Jorco, Aserrí. 45 Limpieza de alcantarillas; cambios de las tuberías para aumentar la capacidad hidráulica de los cauces; excavaciónes dragados y reorientaciones de los lechos de los ríos; reparaciones de los puentes dañados; y la construcción de cunetas, muros de gaviones y obras de protección de taludes en algunas carreteras. 46 Basado en el tipo de cambio vigente a noviembre de 2021. ACERCAMIENTO TERRITORIAL AL ARCO SUR | CAPÍTULO 2 50 FIGURA 11. Obras de mitigación construidas por la municipalidad de Aserrí: muros de gaviones Nota: Fotografías tomadas del Informe de Labores de la Alcaldía Municipal de Aserrí (2015-2016). FIGURA 12. Inversiones en infraestructura en la GAM 2014 a 2020 700 600 500 400 300 200 100 0 Alajuela Heredia San José Cartago Tibás Santa Ana Curridabat Alajuelita Escazú La Unión Atenas Santo Domingo Belén Montes de Oca El Guarco Paraíso San Pablo Barva Goicoechea Moravia Flores Desamparados San Rafael Coronado San Isidro Mora Oreamuno Poás Aserrí Santa Bárbara Alvarado Acueducto Carretera Parque Puente Nota: Área construida en (m ) en infraestructura pública en el Arco Sur y la GAM 2014 a 2020. 2 Fuente: Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (2020 (3,7 por ciento), similar a lo sucedido en el Arco cantones con mayor construcción de parques. Esto Sur, y la cantidad de nuevos parques para la GAM constituye una oportunidad para la elaboración fue mucho menor (2,3 por ciento). de una estrategia municipal de mejoramiento del entorno urbano, con el apoyo y la promoción La edificación de obras urbanas, en particular del Estado. Esto crearía un contexto favorable de parques es deficiente en la GAM, espe- para la reducción de la desigualdad y de la inse- cialmente en los cantones de Arco Sur. En guridad, a través del fomento del deporte y de la estas áreas hay, además, un denso desarrollo urba- recreación. Para lograr lo anterior son importan- no. Alajuelita ocupa el cuarto lugar entre los tes las sinergias con el Instituto Mixto de Ayuda ACERCAMIENTO TERRITORIAL AL ARCO SUR | CAPÍTULO 2 51 Social, el Instituto Costarricense del Deporte C. El Arco Sur concentra la inversión y la Recreación y los Ministerios de Vivienda y de vivienda social en la GAM Asentamientos Humanos y de Seguridad Pública La financiación de viviendas sociales ha sido La cobertura de electricidad, agua potable y importante en los cantones del Arco Sur (Pujol recolección de desechos sólidos en el Arco Sur et al., 2014). El programa de vivienda social cos- y en el resto de la GAM, es alta. El acceso de la tarricense provee casas sin costo para quienes no población a los dos primeros servicios es de más pueden adquirirla en el mercado inmobiliario. del 98 por ciento (ver la Figura 13). Ambos son El Cuadro 6 muestra la cantidad de bonos que sistemas administrados por compañías paraesta- el Estado ha otorgado a familias de la GAM. tales en el Arco Sur. La recolección de desechos La suma de las subvenciones (en la modalidad de sólidos es una prestación local, aunque el relleno bonos o de viviendas sociales) en los tres cantones sanitario es regional del Arco Sur es similar a diez cantones del área metropolitana de San José, y es mayor que en las Aproximadamente un tercio de los habitantes de Alajuela y Heredia, cuya población es aproxi- del Arco Sur deposita sus aguas servidas en el madamente el doble que la del Arco Sur. alcantarillado y el resto utiliza tanques sépticos, lo cual es un reto por la alta densidad existente Esta concentración ha sido estable en el tiempo. en estos cantones (ver la Figura 13). En la GAM Desde 1987 se han otorgado 130 mil subsidios en gran parte del saneamiento para las viviendas, la GAM. Datos del Censo de 2011 indican que se hace por medio de tanques sépticos que no están había 662.706 viviendas en esta zona. Entre el 10 conectados al alcantarillado sanitario. Esto es una y el 20 por ciento de total de casas en la región consecuencia de la regulación regional (INVU, fue financiada por el Estado, principalmente en el 1983), cuya perspectiva de la urbanización, Arco Sur (lo que equivale al 42 y al 53 por ciento concibió a las ciudades conformadas por viviendas del total de subsidios del AMSJ). individuales con jardínes propios y poca con- centración de población. Bajo este enfoque, los La cantidad de viviendas construidas en la jardines servirían como áreas de drenaje efectivas región ha disminuido consistentemente a par- para esta modalidad de depuración. Esta visión de tir del año 1987. Las invasiones de terrenos que desarrollo urbano regional no contempló que ocu- incentivaron la creación del Sistema Financiero rriría un proceso de densificación mucho mayor Nacional de la Vivienda, tuvieron lugar en la al previsto. En la actualidad, se necesita pensar GAM. Por esta razón, las viviendas sociales se en soluciones a pequeña escala y complementa- concentraron allí al inicio del programa. Se prio- rias al sistema regional que dirige el Instituto rizó a las familias de menores ingresos relativos Costarricense de Acueductos y Alcantarillados o con acceso a tierras. En este último caso, los (AyA) (ver Rosales et al., 2012). beneficiarios fueron campesinos y sus familiares FIGURA 13. Cobertura de la infraestructura urbana en las viviendas ocupadas del Arco Sur (en porcentajes) 100,0% 80,0% 60,0% 40,0% 20,0% 0,0% Viviendas Viviendas con Viviendas con Viviendas con Viviendas con acceso con electricidad agua potable1/ alcantarillado sanitario tanque séptico a camión recolector de basura Nota. *Agua no potable: pozos: quebradas y nacientes; y otros (incluyendo cisternas). Fuente: INEC (2011). ACERCAMIENTO TERRITORIAL AL ARCO SUR | CAPÍTULO 2 52 CUADRO 6. Bonos de vivienda asignados para distintas zonas de la GAM (1987 a 2018) Unidad geográfica 1987–1993 1994–2000 2001–2007 2008–2014 2015–2018 Total Desamparados 5.827 2.804 1.798 1.190 650 12.269 Aserrí 753 1.330 603 688 388 3.762 Alajuelita 3.256 1.700 912 291 204 6.363 Resto del área metropolitana de San José 11.940 7.854 2.984 2.468 1.245 26.491 Área metropolitana de Alajuela 4.781 6.165 3.032 2.045 509 16.532 Área metropolitana de Cartago 9.300 11.644 4.893 5.627 2.460 33.924 Área metropolitana de Heredia 7.188 4.485 2.656 1.297 601 16.227 Fuente: Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos MIVAH (2016 y 2018). quienes tenían un lote, cuya subvención fue asig- inexistentes. Tercero, al estar exentas del pago del nada únicamente para la construcción y no para la impuesto de bienes inmuebles, erosionan la base adquisición del suelo. tributaria de los ingresos municipales. La solución de este problema es urgente en Alajuelita. La concentración de las viviendas sociales con- lleva efectos negativos adicionales. Primero, Los cantones del Arco Sur son diferentes en su se refuerza el ciclo vicioso entre aumento de la interior y entre estos con relación a la concen- población de menores ingresos y economías loca- tración de las viviendas sociales. En este aná- les débiles. Para evitar lo anterior, los programas lisis se ha tratado al Arco Sur como una unidad de viviendas sociales podrían incluir ciertas inver- aunque hay diferencias significativas en cuanto a siones sectoriales complementarias: más y mejores la concentración y a los efectos de los programas centros educativos, suministro de servicios de en sus tres cantones. Al respecto, Desamparados electricidad, de Internet y de transporte públi- es el más grande y diverso. Aglutina a población co. Estas son determinantes para el fomento del de bajos y de altos ingresos, como sucede en capital humano y del desarrollo económico local. San Antonio. Los tres territorios más poblados Aunque en la práctica ocurre lo contrario. Los y urbanos de Alajuelita, sobretodo San Felipe implementadores de programas públicos y priva- y la Concepción, son los que tienen mayores dos de viviendas sociales están exentos de requi- problemas. Algunos distritos y zonas de Aserrí sitos para proveer esta infraestructura necesaria y y Desamparados se parecen más a estas concen- adicional. Segundo, las urbanizaciones de interés traciones de pobreza, dominadas en su forma social suministran equipamientos de menor cali- urbana por urbanizaciones relativamente antiguas dad que los exigidos a los inversionistas privados de interés social. Al respecto, un ejemplo emble- para otro tipo de viviendas, por ejemplo, calles y mático es el distrito Los Guido en Desamparados. aceras más estrechas, y parques más pequeños o ACERCAMIENTO TERRITORIAL AL ARCO SUR | CAPÍTULO 2 53 Referencias Caja Costarricense del Seguro Socia. (2021). Estadísticas actuariales. Disponible en: https://www.ccss. sa.cr/estadisticas-actuariales (Ingresado: 8 Nov. 2021). Contraloría General de la República. (2015). Informe de la auditoría operativa sobre la eficiencia y eficacia de la gestión del servicio de consulta externa-medicina general en el primer nivel de atención de la CCSS. Informe No. DFOE-SOC-IF-26-2015. San José, Costa Rica: CGR. Galiani, S. & Schargrodsky, E. (2011). The Dynamics of Land Titling Regularization and Market Development (Working Paper No. 2011/88). UNU-WIDER.: https://www.wider.unu.edu/ publication/dynamics-land-titling-regularization-and-market-development Gutiérrez, J., van Vliet, W., Arias, E. & Pujol, R. (1993). In Defence of Housing. Housing Policies and Practices in Costa Rica. Habitat International, 17(2), 63-72. Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (2021). X Censo Nacional de Población y VI de Vivienda 2011. Available at: (Accessed: 8 Nov. 2021). Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Dirección de Urbanismo. (1983). 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CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 54 CAPÍTULO 3 Conectando el Arco Sur Autores Óscar Edmundo Díaz, Bernadette Gordyn, Pol Nadal Cros Análisis espacial Nicholas Jones, Oliver Christian Lock, Maham Faisal Khan y Samuel Blackwell Heroy Introducción El crecimiento urbano disperso y poco pla- Algunas externalidades del modelo de desa- nificado de la GAM definió los patrones de rrollo urbano de la GAM merman las opor- movilidad de la región y condicionó un modelo tunidades de desarrollo socioeconómico y la basado en el uso del automóvil. El proceso de calidad de vida de su población, particular- conformación de la GAM conllevó la conurbación mente de aquella que vive en los cantones de un conjunto de poblaciones rurales y ciudades periféricos. La ausencia de alternativas al uso del pequeñas previamente aisladas. A su vez, determinó automóvil particular y la falta de políticas que res- un modelo de desarrollo urbano disperso y de baja trinjan su circulación genera congestión vehicular y densidad con serias repercusiones en el modelo el consecuente aumento de las emisiones de Gases de transporte. Por un lado, la escasez de empleos de Efecto Invernadero (GEI) y contaminación atmos- y equipamientos en los cantones periféricos de la férica. A esto se suma la pérdida de productividad GAM provocó una dependencia funcional entre por el tiempo invertido en los traslados, además estos y el cantón de San José, lo que ha consolida- de los crecientes niveles de siniestralidad vial y los do un patrón de movilidad intercantonal creciente. altos costos que éstos tienen para la sociedad. Las Por otro lado, la GAM no cuenta con un servicio de limitaciones en el acceso al transporte público y la transporte público de calidad que cubra la extensa ocupación inequitativa del espacio vial han perpe- área que abarca este territorio. La red existente no tuado la segregación de territorios en la periferia. está integrada ni física, ni tecnológica, ni opera- Los habitantes de estas áreas quedan excluidos cional, ni tarifariamente. La ineficacia del servicio de infraestructura y servicios públicos, así como provoca un descenso constante del uso del trans- de otros beneficios: espacios públicos de calidad o porte público en la GAM, y promueve un modelo de equipamientos para la interacción comunitaria y el transporte basado en el vehículo privado. desarrollo personal. CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 55 Se requieren acciones inmediatas para encau- de transporte público limitado, no integrado y de zar el crecimiento urbano y el esquema de mala calidad, que no atiende a la demanda; la movilidad hacia un modelo más eficiente e priorización de la movilidad motorizada individual, inclusivo. Costa Rica logró avances importan- con una motorización en aumento y una red vial tes en términos de planificación territorial y de insuficiente y precaria; y la inexistencia de incen- movilidad, aunque aún presenta desafíos en su tivos para promover la movilidad activa. Luego, el implementación. Entre las oportunidades clave capítulo describe las externalidades negativas que para equilibrar el desarrollo urbano de la GAM y provoca el modelo urbano y de movilidad actual. mejorar la conectividad de los cantones del Arco Después de analizar algunas estrategias, planes y Sur destacan: integrar la planificación urbana con la proyectos sobre movilidad existentes para el área, movilidad, al mismo tiempo, llevar a cabo proyectos el capítulo cierra con una serie de recomendaciones de Desarrollo Orientado al Transporte (DOT); pro- para mejorar la conectividad en la GAM y reforzar mover un sistema de transporte público integrado, el acceso a oportunidades de la población de los interconectado y de alta calidad; continuar con los cantones periféricos. avances en la descarbonización y fomentar una reforma institucional. Este capítulo considera fuentes de información primarias y secundarias. Para ello se revisaron Este capítulo describe los principales proble- planes, regulaciones, documentos técnicos, investi- mas que sufren los cantones del Arco Sur en gaciones y otras fuentes secundarias. También, se términos de conectividad y accesibilidad a intercambió información mediante entrevistas con las oportunidades de desarrollo que brinda representantes de los municipios de Desamparados, la GAM. También propone recomendaciones Aserrí y Alajuelita. De igual forma, este capítulo para revertirlas. Primero analiza los desafíos de incluye una serie de hallazgos basados en análisis movilidad que enfrentan la GAM y los cantones espaciales y de movimiento innovadores, cons- del Arco Sur: Desamparados, Aserrí y Alajuelita. truidos a partir del cruce de datos de Mapbox, Entre ellos están la expansión urbana sin planificar, Quadrant, Facebook, teléfonos móviles, censos, y que define cantones periféricos monofuncionales, otras fuentes de información. altamente dependientes de la capital; un servicio CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 56 I. Desafíos y barreras para la conectividad del Arco Sur A. Expansión urbana sin planificar: extensiones territoriales. Como consecuencia, este distritos periféricos modelo propicia traslados constantes de la pobla- monofuncionales, altamente ción hacia los diferentes centros metropolitanos, dependientes del cantón especialmente San José, para resolver las necesida- de San José des cotidianas. Esto provoca problemas de movi- lidad por saturación y congestión de la red vial en El desarrollo urbano de la GAM no se acom- esta área y sus accesos. paña de una planificación territorial, el resul- tando es una mancha urbana amplia, dispersa El gobierno nacional avanzó en términos de y poco servida. Como ya se dijo en el Capítulo regulación del ordenamiento territorial para la 1, la GAM es el resultado de la unificación de un GAM, sin embargo, su implementación ha sido conjunto de poblaciones rurales y ciudades peque- parcial. El Plan de la Gran Área Metropolitana o ñas. Por sus condiciones topográficas, la región Plan GAM 2013 – 2030 persigue un adecuado siempre ha sido dispersa y con diferentes niveles ordenamiento territorial, revertir el crecimiento de vinculación funcional y física entre los canto- expansivo en bajas densidades y regenerar cabe- nes. Al seguir la red vial se observa que la mancha ceras de cantón, lo que traería impactos positivos urbana ha crecido mayormente de forma lineal en la movilidad. El Plan plantea un modelo de y centrífuga. En 2021, el área urbana total de la desarrollo basado en una red de Centralidades región era el doble que 24 años antes y más del tri- Densas Integrales (CDI), subcentros dentro de la ple que en 1979. Este proceso de expansión urbana GAM con usos mixtos y equipamientos estraté- de baja densidad propició la ocupación de zonas gicos, para aprovechar la estructura instalada en de alto valor agrícola y ambiental y de una elevada los centros urbanos y reducir los tiempos de viaje demanda de servicios básicos e infraestructura de de los habitantes. Los centros de Desamparados y transporte que el Estado no ha podido satisfacer. Alajuelita son identificados como CDIs de carác- ter cantonal. Es decir, centros urbanos que respon- El modelo de desarrollo urbano caracterizado den a la condición de cabeceras de cantón y, por por la conformación de áreas monofuncionales lo tanto, tienen radio de influencia municipal. A ha propiciado una relación de dependencia pesar de su valor, el Plan GAM no se ha implemen- funcional de las áreas periféricas hacia el cen- tado de forma integral ni completa por falta de tro de la GAM. Como consecuencia de la falta consenso político48 y las débiles capacidades loca- de previsión de los planes reguladores, el rápido les. A esto se suma que varios de los cantones de crecimiento demográfico que han experimentado la GAM, incluyendo los del Arco Sur, no cuentan muchos de los cantones de la GAM, particular- con un Plan Regulador actualizado, lo que limita mente de Desamparados y Alajuelita47, se presenta mucho más su integración. principalmente en usos residenciales en grandes 47 Ver Capítulo 2. 48 Algunos artículos han sido impugnados por la Sala Constitucional, en particular aquellos relacionados con la metodología para la evaluación de la variable ambiental. CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 57 B. Transporte público limitado, no atiende la creciente necesidad de movilidad fragmentado y de mala calidad de las zonas periféricas, especialmente en los cantones del Arco Sur. La forma de crecimiento Durante los últimos años, la participación urbano, dispersa y de baja densidad, ha penalizado modal del transporte público fue limita- la implantación de un servicio de transporte masivo da frente a otras opciones que los usuarios que cubriese las conurbaciones sin comprometer encuentran más rápidas y de menor costo. las finanzas públicas. Dada su condición de centro Comparativamente con ciudades más pobladas de económico, y por su alta densidad poblacional y América Latina, San José tiene una participación demanda de viajes, el cantón de San José concentra del transporte público baja (Figura 1). En los años el 39 por ciento de rutas de transporte público del noventa este modo era utilizado por 70 por ciento país, muchas de ellas redundantes. Por el contrario, de población, mientras que en 2007 se redujo en las zonas periféricas de crecimiento reciente, hasta el 53 por ciento49. Este cambio de tendencia caracterizadas por una baja densidad, el servicio puede explicarse por un servicio de transporte se distingue por la considerable distancia entre público que no ha satisfecho la demanda real. paradas de tren o de bus (Figura 2). Destaca en El estancamiento de la inversión ha lastrado la particular el débil servicio ofrecido en Alajuelita, calidad y cobertura de un servicio de transporte que solamente cuenta con siete rutas, cada una de público fragmentado física y tarifariamente. ellas con una flota de cinco vehículos, operadas por una única empresa (Transporte 205). En El sistema de transporte público, que opera Desamparados existen cinco empresas de buses con rutas independientes que compiten entre que prestan el servicio, mientras que en Aserrí hay sí, cubre principalmente al cantón de San José y tres. FIGURA 1. San José tiene una participación de transporte público baja con respecto a otras ciudades de América Latina Panamá Montevideo Caracas Buenos Aires Santiago de Chile Quito San José Ciudad de México Monteria Rosario Brasilia Bogotá Lima Santa Cruz de la Sierra Medellín Porto Alegre Pereira Río de Janeiro Barranquilla León Manaos Cali Sao Paulo Curitiba Florianópolis Salvador de Bahía Guadalajara Recife Bello Horizonte 0 20 40 60 80 100 Transporte individual Transporte público Transporte no motorizado Fuente: Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), 2016 49 Plan Regional Urbano de la Gran Área Metropolitana de Costa Rica 2008-2030 (PRUGAM). CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 58 FIGURA 2. La mayor densidad de rutas se concentran en San José Leyenda Cantones del Arco Sur Densidad ruta de bus –candidatos relacionados 1,0 to 12,9 12,9 to 24,7 24,7 to 36,6 36,6 to 48,4 48,4 to 60,3 60,3 to 72,1 72,1 to 84,0 Fuente: Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), 2019 FIGURA 3. Falta de acceso al transporte público en áreas de expansión reciente Fecha Accesibilidad de Bus Hasta 2010 SÍ Hasta 2010 NO 2010-2018 SÍ 2010-2018 NO Fuente: Elaboración propia con datos de MIVAH 2010 y 2018 (mancha urbana) y OpenStreetMap y Google Places API (paradas formales de autobuses) La cobertura de transporte público en la GAM población de Alajuelita (57 por ciento) se encuen- cada vez es menor. Se estima que la población de tra a más de 10 minutos caminando de una parada la GAM que no tiene acceso al transporte público de transporte público, la proporción es del 29 por a diez minutos o menos caminando pasó de 13 ciento en el caso de Aserrí y 27 por ciento de la en 2010 a 33 por ciento en 2018. En relación con población de Desamparados (Figura 3)50. los cantones del Arco Sur, más de la mitad de la 50 En forma comparativa, la tasa de uso de transporte público de San José es ligeramente superior al de otras ciudades latinoamericanas como Xalapa, Managua o Asunción, que rondan el 44, 41 y 52 por ciento, respectivamente. CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 59 El servicio de transporte público fragmentado de género desarrollada por MiTransporte para física y tarifariamente penaliza al usuario con conocer las percepciones de la población sobre mayores costos y tiempos de viaje. De acuerdo con el servicio brindado en el Área Metropolitana de el Plan Integral de Movilidad Urbana Sostenible San José, un 28,6 por ciento de las mujeres per- (PIMUS) 2017, el tiempo de viaje promedio en cibía inseguridad al utilizar el transporte público autobús es 70 por ciento mayor que el tiempo de frente a 23,4 por ciento de hombres. Además, 54,2 viaje en automóvil, debido a los trasbordos y los por ciento de las mujeres consideraron el acoso tiempos de espera51. Los diferentes medios de trans- sexual como un riesgo a la hora de hacer uso del porte operan de manera independiente y compiten transporte público53. De acuerdo con la Encuesta entre sí, sin una integración entre las rutas. Se calcula Actualidades 2015 de la Escuela de Estadística de que 40 por ciento de los viajes en transporte público incluyen al menos un trasbordo. La ausencia de FIGURA 4. La red de autobuses de la GAM tiene una integración tarifaria implica que cada trasbordo distribución radial principalmente concentrada en San José implique un nuevo pago, con ello el costo de viaje para el usuario. Las paradas y terminales de autobús y tren están dispersas e inconexas. Toda esta situación dificulta el trasbordo entre líneas de autobús, ferro- carril u otros modos de transporte como la bicicleta. El servicio de autobuses presenta una matriz concéntrica y esto obliga a trasbordar en San José para poder llegar a un cantón vecino. El ser- vicio sigue patrones radiales, distribuido en nueve sectores, uno central y ocho hacia la periferia, dos cubren el Arco Sur. Adicionalmente, el sistema se complementa con seis servicios intersectoriales que conectan a los sectores entre sí. El sistema con- céntrico ofrece escasas opciones de traslados con destino fuera del distrito central y por ello obliga a hacer transbordos en San José (Figura 4). Fuente: Plan Integral de Movilidad Urbana Sostenible (PIMUS), 2017. El tren interurbano solo moviliza 0,1 por cien- to de los viajes en transporte público. Cuenta FIGURA 5. La cobertura de la infraestructura ferroviaria es con un servicio de cercanías entre las provincias muy limitada de Heredia, San José, Cartago y Alajuela, donde ofrece rutas de baja frecuencia, con intervalos de Leyenda más de 30 minutos. El tren no atiende a los canto- nes del Arco Sur y las tres estaciones más cercanas Parada de tren no están integradas ni física ni tarifariamente a las rutas de autobuses. La red de vías ferroviarias Segundos para caminar brinda limitada cobertura y baja velocidad comer- estación de tren más cercana x Población total de _persona_segundos cial y capacidad para absorber demanda (Figura 5). El tren tiene tramos en los cuales los vehículos 69,76 to 9723,60 9723,60 to 17357,79 17357,79 to 24243,66 invaden la línea del ferrocarril, debido a la falta de 24243,66 to 31487,16 31487,16 to 39479,18 segregación, lo cual genera problemas de seguri- 39479,18 to 50383,19 50383,19 to 73966,09 73966,09 to 29688,09 dad vial e interrupciones en el servicio. Las mujeres son las que más utilizan el transpor- te público en la GAM (cerca del 60 por ciento52) y, también, son ellas quienes se sienten más inse- Fuente: Elaboración propia en base a High Resolution Settlement Layer OpenStreetMap / Jaime guras. De acuerdo con una encuesta con enfoque Gutiérrez Alfaro, USGS Earth Explorer SRTM 1 Arc-Second Global y OpenTripPlanner. 51 PIMUS 2017. 52 INAMU. https://www.inamu.go.cr/impulsando-una-mejora-para-la-seguridad-de-las-mujeres-en-el-transporte-publico 53 MiTransporte 2018. CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 60 la Universidad de Costa Rica (UCR)54, el 61,7 por ciento de las mujeres encuestadas había expe- RECUADRO 1. La iniciativa “Movilidad segura para rimentado algún tipo de acoso sexual callejero, las mujeres” impulsada por la Municipalidad de mientras 32,8 por ciento de hombres lo había Desamparados busca mejorar la seguridad de las mujeres experimentado. Del total de las mujeres acosadas, durante todo el trayecto del viaje un 4,2 por ciento no volvió a utilizar el transporte público. En 2019, 4.581 mujeres se acercaron a los La Municipalidad de Desamparados —junto con el Inamu, Ministeriode Juzgados Contravencionales a denunciar conduc- Obras Publicas, Mujeres en Movimiento, Fundación Crusa y otros, y el tas de acoso sexual. El número de denuncias inter- proyecto MiTransporte de la cooperación alemana— lanzó la iniciativa. puestas por hombres fue de 1.905. La inseguridad Cuatro ejes definen su trabajo: una aplicación, paradas seguras, capacitación se vive en el trayecto en autobús, en las paradas y a choferes y comunicación. Con relación a las paradas desarrollaron un pro- en el camino hacia estas. ceso participativo con la comunidad de Desamparados para revisar el diseño de la infraestructura de la parada con perspectiva de género. Producto de Muchos sectores trabajan para mejorar la segu- ese intercambio la iluminación mejoró, adaptaron las bancas y eliminaron ridad de las personas en el transporte público. las barreras físicas. Existe un espacio de información sobre las rutas de los Destaca la Ley 9877 contra el Acoso Callejero autobuses a fin de mejorar las condiciones de seguridad. Bajo la inicia- aprobada en 2020. La ley establece las medidas tiva también se impartieron capacitaciones en colaboración con la empresa de prevención y sanción de esta expresión de vio- Autotransportes Desamparados (ATD). Capacitaron a cerca de 40 choferes lencia y protege a las personas cuando utilizan el de autobús, tanto hombres como mujeres, y personas administrativas. Los transporte público con el propósito de contribuir temas que desarrollaron en estas capacitaciones fueron: género y movilidad, a que esta forma de movilidad se convierta en un violencia y sus tipos dirigidos espacio más seguro para las mujeres. Otra acción importante que ayuda a mejorar la seguridad de las mujeres en el transporte público es el Protocolo de Intervención en la atención de casos de acoso sexual en espacios públicos o de acceso público, desarrollado rutas de transporte informales o los servicios de por el Ministerio de Seguridad Pública (MSP) y ride-hailing, como Didi y Uber. el Instituto Nacional de la Mujer (Inamu) a fin de guiar a los oficiales para intervenir en estos casos. La desagregación de funciones entre diferen- A nivel municipal, destaca la iniciativa Movilidad tes entidades hace de la gestión del transporte Segura para las Mujeres, implementada por el can- público ineficiente y lenta para la ejecución tón de Desamparados (ver Recuadro 1). de iniciativas. Este es uno de los principales desafíos que enfrenta el sector a nivel regional Ante la baja frecuencia, escasa cobertura y (ver Anexo 2). La organización del transporte la percepción de inseguridad del sistema de público tiene tres actores: el Ministerio de Obras transporte público, los habitantes del Arco Sur y Transporte (MOPT), el Consejo de Transporte optan por servicios de transporte alternativos Público (CTP) y la Autoridad de Servicios para realizar sus desplazamientos hacia San Públicos (ARESEP). El MOPT gestiona, regula José —transporte privado, el “taxi pirata55” o y controla las obras de infraestructura pública y ride-hailing. La percepción de inseguridad, los los servicios de transporte; dentro del Ministerio, elevados costos y tiempos asociados al transporte el Viceministerio de Transporte lidera el proyecto público han desincentivado su demanda y, a la vez, de Sectorización. El CTP, órgano rector del trans- las empresas operadoras de los servicios dismi- porte públicoadscrito al MOPT, es responsable de nuyen las frecuencias de paso, lo que supone una hacer los modelos operacionales para las rutas de reducción de pasajeros. Ante la escasa oferta de transporte público. La ARESEP regula las tarifas rutas y frecuencia de transporte público, el usuario de los servicios públicos, incluidas las de las rutas busca alternativas más económicas y de menor de autobuses, el tren y los taxis. Los municipios, tiempo de viaje, mediante el desplazamiento en por su parte, son responsables de los temas de trá- vehículo privado, los taxis piratas que ofrecen fico y de los patios56 para los autobuses. 54 https://www.ucr.ac.cr/medios/documentos/2015/estadistica-encuesta-actualidades-2015.pdf 55 De acuerdo con un estudio del Consejo de Transporte Público en Costa Rica, en mayo de 2018 había 12.440 taxis legales y 3.800 taxis ilegales. 56 Los patios es donde los autobuses se dejen estacionados durante la noche y en las horas valle, normalmente están adecuados para que los operadores realicen mantenimiento preventivo y el lavado de los vehículos. CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 61 La calidad y cobertura del servicio de autobuses se ven afectadas por el esquema vigente de con- RECUADRO 2. Sistema de concesiones de autobuses de la GAM cesiones y la falta de control y monitoreo de la prestación del servicio. El servicio en la GAM El servicio de autobuses se presta a través de operadores privados con contra- es prestado por múltiples operadores medianos tos de concesión que por ley tienen una duración de siete años. Las concesio- y pequeños, que compiten entre sí por las rutas nes las adjudica el Ministerio de Obras Públicas y Transporte (MOPT); la pla- más rentables (ver Recuadro 2). En las rutas más neación de la operación se realiza a través del Consejo de Transporte Público demandadas hay una sobreoferta de vehículos. (CTP) y las tarifas son establecidas por la Autoridad Reguladora de Servicios Las rutas menos rentables son desatendidas o con Públicos (ARESEP). A nivel nacional, hay 350 concesiones y 5.200 buses, mien- frecuencias tan bajas que desincentivan su uso. tras que en la GAM hay 45 concesiones de operación para 252 rutas y sólo Por ejemplo, en las rutas interlínea y periférica en San José hay 2.000 autobuses58. La oferta del transporte de autobuses se recorrían Alajuelita, sin embargo, las dos fueron encuentra atomizada en 41 operadores, empresas pequeñas y medianas en canceladas por la falta de interés de los opera- régimen de concesión o permiso otorgado por el CTP, que ejecutan en total dores ante el bajo rendimiento económico. En más de un millón de viajes por día. Las concesiones actuales de los operadores Desamparados la sobreposición de rutas empeoró de autobuses59 vencían en septiembre de 2021. No obstante, se trabaja en una el servicio de transporte público, pues el número ampliación de un año de las concesiones, mediante permisos de operación, de vehículos en la vía en el momento de mayor con el fin de renegociar con base en un cambio de la ley que permita pasar de tráfico y con tráfico mixto lo volvió muy lento57. 7 a 15 años de concesión. Este cambio de ley puede influir en el proceso de Adicionalmente, el hecho de que las concesiones electrificación de la flota de autobuses del país, pues se requiere este tiempo se renueven cada siete años hace ver poco atractivo para su financiación. para los operadores realizar grandes inversiones para mejorar la flota, también desalienta la entrada de nuevos operadores que precisan amortizar sus En términos de transporte y movilidad, el Plan inversiones. Por último, no existe un monitoreo Integral de Movilidad Urbana Sostenible para periódico sobre la prestación del servicio de las el Área Metropolitana de San José (PIMUS) rutas, ni la evaluación de su calidad. incluye una visión integrada con el ordena- miento territorial; pero su implementación El cálculo de remuneración al operador no avanza lentamente. En 2017, el PIMUS esta- responde a la demanda real, sino que se realiza bleció un conjunto de políticas y acciones que ruta a ruta mediante un método de cálcu- buscan incentivar los modos activos, garantizar lo expost, que lo hace costoso e ineficiente. un transporte público de calidad y eficiente; pro- El subsidio al transporte público no está permiti- mover la movilidad limpia, favorecer la accesibili- do por ley en Costa Rica60, y la metodología actual dad universal y la igualdad de género; alinear las de cálculo que hace ARESEP para remunerar al intervenciones de movilidad con los parámetros operador no parece adecuada, así que los recursos de ciudades sostenibles y mejorar la coordinación solo son invertidos en la operación y muy poco o institucional. El PIMUS concibió además una nada en el mantenimiento. Esto dificulta invertir serie de criterios de planificación urbana y terri- en la mejora de nivel de servicio y, además, impide torial alineados al Plan GAM 2013. El propósito la entrada de nuevos operadores e inversionistas. fue procurar un ordenamiento territorial con Como consecuencia, los operadores tienden a rea- visión de Desarrollo Orientado al Transporte lizar prácticas poco convenientes para garantizar (DOT), que además incentive el desarrollo de una el servicio: limitan el mantenimiento preventivo, ciudad compacta y la mezcla de usos, así como la postponen los planes de renovación de los buses, regeneración de centros urbanos y el desarrollo alargan las jornadas de trabajo de los conductores de espacio público atractivo y de calidad. El plan (cada vez hay menos conductores capacitados destaca el centro de Alajuelita como una de las dadas estas condiciones de trabajo), minimizan el zonas de densificación prioritaria. En términos de número de trabajadores necesario por unidad de implementación, se avanza con un plan de movili- transporte. Todo esto impacta en la seguridad de dad para un área piloto de San José, asociado a la los usuarios y empobrece el servicio. renovación del casco central de la ciudad. 57 Sobre la Ruta Nº 162 circulan 11 líneas de autobuses pertenecientes a la concesión de Desamparados. A esto se suman otras concesiones que pasan por Desamparados pertenecientes a otros cantones ubicados más al sur, como Aserrí. En el caso de la Ruta Nº 209, las 15 rutas concesionadas de Desamparados se convierten en 31 cuando se suman las provenientes de otros municipios. 58 Operating concessions are awarded by decree. 59 Las concesiones de operación son otorgadas mediante decreto. 60 Actualmente se encuentra en la Asamblea Legislativa un proyecto de ley que permitiría modificar la Ley No. 3503 de 10 de mayo de 1965 que permitiría la inclusión del subsidio al transporte público. CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 62 Además de este plan, existen dos proyectos de La transformación del tren interurbano en movilidad a la escala de la GAM que vale la un nuevo sistema férreo está en estudio y en pena resaltar: el Proyecto de Modernización y el primer trimestre de 2023 se definirá su Sectorización del Transporte Público Modalidad futuro. El proyecto surgió desde el Plan Regional Autobús y el Tren Eléctrico. Ambos estarían Urbano del Gran Área Metropolitana de Costa conectados a través del Sistema de Nodos de Rica (PRUGRAM) 2008 y tomó fuerza en 2016 Integración. bajo la idea de transformar la infraestructura del tren actual en un tren eléctrico interurbano que El proyecto de Modernización y Sectorización permita la operación a doble vía con 5 líneas arti- tiene como objetivo reorganizar y jerarquizar culadas (ver recuadro 3). Este proyecto adelantó las rutas de autobuses, busca ofrecer un servicio estudios de factibilidad, cuenta proyecto ejecutivo más eficiente y acorde a la realidad de los patro- y obtuvo, además, una aprobación de financia- nes de viajes. El proyecto también establece un miento por parte del BCIE que cubre con un ter- sistema de transporte troncalizado, organizado cio del costo estimado del proyecto. Sin embargo, en sectores y subsectores, y alimentado por rutas éste endeudamiento nunca fue aprobado en pleno secundarias e intersectoriales. El proyecto define, por la Asamblea Legislativa, solamente alcanzó a además, estrategias para la integración del sistema ser aprobado por la comisión legislativa en febre- con otros medios de transporte, principalmente ro de 2022 y esto no fue suficiente para abrir la con el tren. El nuevo sistema prevé la definición licitación pública. La nueva administración del de corredores con hasta con un 60 por ciento de Presidente Rodrigo Chaves manifestó su interés carril exclusivo, lo que representaría una reduc- en el proyecto, aunque, basado en interrogantes ción en los tiempos de viaje y la posibilidad de respecto a la demanda de pasajeros, anunció la utilizar autobuses con mayor capacidad. Prevé realización de estudios técnicos y financieros que además incorporar el pago electrónico y mejorar permitan revisar la velocidad del sistema pro- los costos para los usuarios y la eficiencia general puesto, la demanda y la sostenibilidad financiera de la operación. del mismo. En el primer trimestre de 2023, con financiamiento del BCIE, estarán los resultados Sin embargo, la falta de coordinación con los de los nuevos estudios61. operadores interesados en mantener el sis- tema actual y entre entes gubernamentales Más allá del modo de transporte que se imple- del sector, además de debilidades técnicas y mente, el tren eléctrico u otro (por ejemplo, un falta de consenso político, han atrasado la sistema BRT62), la GAM precisa un sistema de implementación del plan por varias décadas. transporte masivo estructurante que se integre A pesar de que la propuesta fue formulada en con los otros sistemas de transporte y brinde un 1999, sólo cuenta con señalización en cuatro servicio eficiente y de calidad. corredores piloto. La demora puede deberse a la falta de apoyo del sector privado —durante un Alajuelita y Desamparados pueden crear corre- tiempo considerable, el proyecto no contaba con el dores alimentadores para el sistema de trans- aval de los operadores— las limitaciones técnicas porte masivo. A pesar de que el tren eléctrico, o y las dificultades para la coordinación entre los el sistema de transporte masivo que se implemen- diferentes entes gubernamentales que intervienen taría en este corredor, no llega a los municipios -el MOPT, el CTP y la ARESEP-, y la insuficiente del Arco Sur, éste se beneficiaría enormemente voluntad política para impulsar este proyecto de con corredores alimentadores desde Alajuelita gran escala (Grupo de Análisis sobre Sistemas de y Desamparados, la demanda aumentaría y los Transporte y Movilidad, 2018). residentes del Corredor Sur podrían acceder a un sistema que los llevaría a San José más rápido. 61 El Plan de Gobierno 2022 del Presidente Chaves indica que “todo proyecto debe fundamentarse en un análisis técnico para contar con un tren rentable de primer mundo. De la misma manera, debe contemplar el desarrollo de la infraestructura complementaria (paradas de buses, parqueos, áreas comerciales, entre otros) para potenciar sus impactos y beneficios”. 62 Bus Rapid Transit (BRT), o Autobús de Tránsito Rápido. CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 63 RECUADRO 3. El proyecto del tren eléctrico Los estudios del tren eléctrico proyectado asumen del Clima y de US$ 1.000 millones de inversión del una extensión total de 84,9 kilómetros, con 78 concesionario. Como se mencionó antes, el actual trenes y 46 estaciones, 10 de las cuales serían nodos gobierno adelanta estudios para revisar los aspectos de integración intermodal. La frecuencia para las técnicos y financieros. líneas 1,2 y 3 sería de 5 minutos en la hora pico y de 15 minutos en la hora valle entre semana y de El proyecto actual plantea que la construcción está 10 minutos y 20 en el fin de semana. En el caso de estimada para entre 3 a 5 años. El contrato de conc- las líneas 4 y 5, la frecuencia sería de 10 minutos en esión sería por 35 años (5 años de diseño y construc- la hora pico y de 30 minutos en la hora valle entre ción y 30 años de operación). El 80 por ciento del semana y de 20 minutos y 40 en el fin de semana. La trazado del tren está sobre líneas férreas existentes tarifa, que aún no ha sido establecida por ARESEP, en operación del Tren Interurbano. El 100 por ciento sería independiente para cada línea, sin embargo, del trazado tiene el derecho de vía necesario para su los estudios iniciales dan cuenta de una tarifa pro- construcción, razón por la cual se reducen sustancial- medio estimada en 600 Colones en la hora valle y mente los tiempos de construcción del tren eléctrico. de 800 Colones en la hora pico. Se proyectan 200 Los estudios evalúan la posibilidad de hacer el tramo mil pasajeros/día. elevado con el fin de aumentar la velocidad del sistema y evitar las intersecciones viales. Los recursos del Fondo El costo estimado de ese tren eléctrico es de US$ Verde del Clima incluyen un adicional de US$ 21 mil- 1.550 millones: US$ 550 millones de inversión lones para la infraestructura de las estaciones, lo cual pública, a través de un crédito del BCIE, de los definitivamente ayudaría para la implementación de cuales US$ 250 millones provienen del Fondo Verde estaciones de calidad. FIGURA 6. Líneas del Tren Eléctrico Alajuela Ciruelas Estaciones Estaciones de cabecera El Coyol Paraíso - Atlántico (Línea 1) Atlántico - Alajuela (Línea 2) Atlántico - Ciruelas (Línea 4) Atlántico Ciruelas - Coyol (Linea 5) Paraíso Fuente: Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER). El MOPT generó un Sistema de Nodos de restantes conectan rutas de autobuses con esta- Integración para impulsar la conexión entre las ciones del tren. Una vinculación física, operativa rutas de autobús entre sí y con el tren. El sistema y tarifaria de estos nodos, permitiría aumentar la se compone de 53 Nodos de Integración, de los intermodalidad del sistema y promover el aumen- cuales 36 producen conectividad entre las rutas to de la demanda de usuarios. troncales, alimentadoras e intersectoriales y los 17 CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 64 FIGURA 7. Ocho nodos de integración en el Arco Sur Leyenda Gran Área Metropolitana Proyecto NODOS 250 Muy alta Integración Alta Integración Buena Integración Integración Básica Estación de ferrocarril Vía férrea Troncales Rutas de bus-nodos intersectoriales Cantones del Corredor Sur Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Obras Públicas y Transporte (MOPT). El Parque Central de Alajuelita y el Parque de Aurora, Parque de Desamparados, Maxi Palí, San Desamparados son nodos que destacan por su Rafael Arriba y San Antonio, fueron calificados capacidad de integración, de desarrollo urba- como de buena integración, esto se refiere a que no y potencial DOT. El MOPT caracterizó los además de la entrada al sistema de troncales, nodos según su según su tipo y nivel de integración también ofrecen la posibilidad de acceder a otros (cantidad y niveles de rutas conectadas), vocación destinos de escala secundaria. No hay nodos de para el desarrollo urbano, prioridad de densifica- integración destacados en el cantón de Aserrí. ción (definido en el Plan GAM 2013) y potencial Tanto el Parque Central de Alajuelita como el DOT. De los ocho nodos que se encuentran en Parque de Desamparados se presentan como el Arco Sur, el Parque Central de Alajuelita es el nodos prioritarios para densificar y se encuentran único considerado como de muy buena integra- entre los 15 nodos con mayor valor de potencial ción, por conectar las rutas troncales T6, T17 y DOT en la GAM (MOPT, 2019) (Recuadro 4). una ruta secundaria. Los otros nodos, La Cima, CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 65 RECUADRO 4. La oportunidad de los centros de intercambio en el Arco Sur: el Parque Desamparados y el Parque Central de Alajuelita El principal centro urbano de intercambio en el Arco Sur es el El Parque Central de Alajuelita es el segundo centro de intercambio Parque de Desamparados. Este parque concentra las mayores dens- en el Arco Sur. El centro institucional y comercial de Alajuelita, idades residenciales y comerciales. En el área circundante al Parque ubicado en los alrededores del Parque Central, posee equipamien- Desamparados se localizan equipamientos que atraen un flujo de tos de cierta escala como la municipalidad, el estadio municipal, personas considerable, como la Municipalidad de Desamparados, el Banco Nacional, la Escuela Abraham Lincoln o el Santuario la Escuela Joaquín García Monge, la Iglesia Nuestra Señora de Nacional Santo Cristo de Esquipulas. Esta zona no presenta una los Desamparados o el Multicentro Desamparados Mall, además gran densidad residencial, pero sí una presencia de múltiples com- de una multiplicidad de locales comerciales, institucionales y de ercios, bancos y edificios administrativos. En cuanto a movilidad, salud. El entorno del Parque Desamparados es un nodo del tipo se encuentra muy bien conectada, formando un nodo en el que centro urbano de intercambio, ya que además de las condiciones coinciden las rutas troncales San José – Hatillo – Alajuelita – La urbanas descritas, presenta una buena integración al sistema de Cima y San José – Hatillo – Alajuelita – San Felipe – La Aurora con transporte. Allí convergen la línea troncal de autobuses San José – la Interlínea Escazú – Hatillo. Desamparados – San Rafael Arriba, con las secundarias Interlínea Desamparados – Moravia y San Rafael – San Juan de Dios – San Rafael Abajo – Calle Fallas – Desamparados. FIGURA 8. Rutas de autobuses en el centro FIGURA 9. Rutas de autobuses en el centro de de Desamparados Alajuelita C. Priorización de la movilidad FIGURA 10. San José es una de las ciudades con una mayor motorizada individual tasa de motorización de América Latina, muy por encima de ciudades como Bogotá y Rio de Janeiro 1. Motorización en aumento 500 El país ha registrado un incremento de la flota vehicular privada de manera rápida y sosteni- 400 da. Durante el periodo 2000 – 2012, el número de vehículos matriculados en el país prácticamente 300 se ha multiplicado por 7, pasando de 155.212 en el año 2000 a 1.134.373 vehículos en 2012. En el 200 quinquenio 2007-2012 el índice de motorización (vehículos particulares/1.000 hab.), tuvo un creci- 100 miento muy rápido, en promedio aumentó 24 por ciento. Sin embargo, el mayor crecimiento lo experi- 0 Monteria Barranquilla Medellín Pereira Manaus Lima Cali Salvador de Bahía Recife Quito Santa Cruz de la Sierra Bogotá Río de Janeiro Ciudad de México Panamá Montevideo Santiago de Chile Buenos Aires Porto Alegre León Rosario San José Sao Paulo Florianópolis Belo Horizonte Curitiba Caracas Brasilia Guadalajara mentó la flota de motocicletas con 187,3 por ciento entre 2007 y 2016. A nivel de ciudad, de acuerdo con las cifras del Observatorio de Movilidad Urbana de la CAF, la motorización de San José estaba en 2016 cer- cana a los 300 automóviles por cada 1.000 habitan- tes, una cifra alta para la región, muy por encima de ciudades como Bogotá y Rio de Janeiro (Figura 10). Fuente: CAF, 2016 CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 66 2. Una red vial insuficiente y precaria FIGURA 11. Los desplazamientos del Arco Sur a San José toman más tiempo que desde otros cantones periféricos La red vial de la GAM está congestionada, especialmente la que conecta el Arco Sur con el Distritos del Arco Sur 140 Duración del viaje (min) a San José Centro (7AM) Otros distritos cantón de San José. Esto produce tiempos de viaje mayores a los de otros cantones que se encuentran 120 más alejados de San José. La red vial de la GAM 100 prácticamente no varió desde los años setenta. Un anillo de circunvalación radial concéntrico rodea 80 el centro del área metropolitana, sin conectarlo con la zona norte. Por ser lugar de paso y centro 60 económico y de empleo, gran parte de los traslados Desamparados Aserrí en la GAM tienen como destino el cantón de San 40 José a través de 13 vías radiales principales, por las que también circulan los servicios de autobuses. 20 Alajuelita Destaca especialmente el congestionamiento que padecen las vías que conectan los cantones del 0 10 20 30 40 Distancia desde San José Centro (km) Arco Sur con San José, principalmente debido Fuente: Elaboración propia en base a Mapbox matrix API y Facebook. a la falta de vías de conectividad. La Figura 11 muestra cómo, a pesar de encontrarse a una menor FIGURA 12. Frente a los habitantes de otros cantones, los distancia de San José, el tiempo de viaje de los residentes del Arco Sur tienen menores velocidades de viaje residentes del Arco Sur es más largo que el de otros hacia el centro de San José, a lo largo de todo el día cantones. En la misma línea, la imagen 12 muestra Velocidad efectiva (k/min) hacia/fuera de San José Centro como los desplazamientos entre el Arco Sur y San 0,45 Distritos del Arco Sur José presentan velocidades menores frente a otros Otros distritos cantones. 0,40 La infraestructura vial en el Arco Sur está en mal estado. De acuerdo con la actualización de 0,35 la red vial cantonal de 2012, Alajuelita tiene 112 kilómetros lineales de vías, Aserrí 265 kilómetros y Desamparados 519 kilómetros. Aserrí cuenta con 0,30 el menor porcentaje de kilómetros de vías pavimen- tadas con solo el 22 por ciento. La infraestructura 0,25 cantonal en el Arco Sur quedó rezagada y con el aumento poblacional el deterioro de las vías será mayor, así como la congestión y contaminación 0,20 (Figura 13). Según el Diagnóstico de la Red Vial 6AM AM AM 7AM:20AM AM 8AM:30AM:15AM Cantonal de Desamparados 2016, el 43 por ciento 6:20 6:40 7 7:40 8 5 Tiempo del día de las vías están en mal estado, el 38 por ciento en Fuente: Elaboración propia en base a Mapbox matrix API y Facebook. regular y sólo el 19 por ciento en buen estado. El FIGURA 13. La infraestructura vial del Arco Sur está en mal Plan Nacional de Transportes 2011-2035 (PNT) estado estimó que Costa Rica debería invertir anualmente 100% al menos 3,66 por ciento del PIB63 en la recons- trucción y mantenimiento del "stock" actual de infraestructura, así como en nuevos proyectos para expandir la capacidad del sistema. Sin embargo, el 50% nivel de inversión actual es de aproximadamente 1 por ciento del PIB. Esto conduce a una brecha anual de, al menos, 2,5 por ciento del PIB, es decir unos US$1.500 millones. 0% Alajuelita Aserrí Asfalto Concreto Lastre Tierra Fuente: Elaboración propia con datos del Diagnóstico de la red Vial cantonal. 63 2,45 por ciento del PIB en la fase 1 (2011-2018) y 4 por ciento del PIB en la fase 2 (2019-2035). CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 67 D. Infraestructura para la movilidad activa insuficiente, discontinua y RECUADRO 5. Las cuatro ciclovías de la GAM en estado precario La ciclovía del centro de San José 1. Infraestructura ciclista insuficiente, insegura y uso poco arraigado en la La ciclovía se extiende entre el Parque de la Merced y los Tribunales de Justicia, población con un tramo sobre la calle peatonal Avenida 4, por la que circula gran cantidad de personas diariamente. La ciclovía presenta cierto riesgo para los ciclistas y El uso de la bicicleta como medio de transporte para los peatones al ser de tipo ciclobanda, es decir, sin segregación física que en la GAM no está arraigado en la población separe el espacio dedicado a la bicicleta. Esto ha provocado que la ciclovía sea costarricense. Esto se debe a la escasa infraestruc- ocupada por peatones de forma constante en ciertos tramos donde el flujo de tura, la inseguridad vial y la topografía. Se estima peatones es concurrido, como ocurre en la Avenida 4. que menos del 1 por ciento de la población de la GAM realiza desplazamientos en bicicleta. Una La ciclovía del Hatillo (San José) encuesta realizada por la Municipalidad de San José evidenció que un 22 por ciento de la población La ciclovía de Hatillo fue inaugurada en 2009, financiada por la Federación encuestada no sabía andar en bicicleta, en su gran Internacional de Automovilismo y gestionada por el MOPT. La ciclovía está mayoría eran mujeres (80 por ciento)64. segregada del tránsito vehicular gracias a un desnivel respecto de la calzada y separada por un talud de la Circunvalación. No obstante, la ciclorruta es sustan- Una de las principales causas del limitado uso cialmente más angosta que lo que sugieren los estándares internacionales, con de la bicicleta es la escasa cobertura de infraes- solo 1,5m de ancho – 75 cm por sentido66. Además, la vía se encuentra inter- tructura ciclista en la GAM, de tan solo 43 rumpida por elementos que pueden representar un riesgo para la seguridad del km.65 Hasta el momento, existen cuatro ciclovías ciclista, como postes de tendido eléctrico que no han sido relocalizados. en la GAM: en el centro de San José, en Hatillo, el circuito San Pedro – La Sabana y la ciclovía de FIGURA 14. Ciclovía San José Montes de Oca - Curridabat. Las cuatro presen- tan condiciones de infraestructura y seguridad UCR PARQUE diferenciadas (ver Recuadro 5). Además de no LA MERCED contar con ciclovías, la normativa vigente limita SABANA la circulación ciclista en vías rápidas y dificulta el desplazamiento hacia y desde áreas alejadas de los TRIBUNALES DE JUSTICIA centros urbanos. Asimismo, la escasez de estacio- namientos de bicicletas desanima el uso de este Fuente: MOPT 2016. medio de transporte. FIGURA 15. Ciclovía Hatillo Otra causa que disuade el uso de la bicicleta es la seguridad vial. En 2019 se contabilizaron 964 ciclistas involucrados en incidentes de trán- Hatillo 1 sito con víctimas en Costa Rica, de los cuales 33 Hatillo 6 Hatillo 2 se reportan como fallecidos, lo que representa cerca del 7,5 por ciento de los muertos en sitio reportados por COSEVI (COSEVI, 2019). Para Hatillo 3 Hatillo 5 ese año no se han denunciado muertes de ciclistas en Desamparados, Alajuelita o Aserrí, aunque sí Bike lane contabilizaron 40 ciclistas accidentados67. Según las encuestas realizadas para la elaboración del PIMUS, los ciclistas detectaron como fallas del Carretera Hatillo 4 sistema la falta de señalización de tránsito a lo de circunvalación Hatillo 4 largo de la traza y una escasez importante de espa- cios de parqueo y guardado de bicicletas. Fuente: Fundación para el Desarrollo Urbano (FUDEU), 2017 Continúa > 64 PIMUS y Municipalidad de San José, 2018 – Informe SBP. San José- Sistema de Bicicletas Públicas. 65 Cálculo propio. 66 El ancho mínimo recomendado para vías de bicicletas bidireccionales es de 2,5 metros según el WRI. 67 ciclistas involucradas en accidentes de tránsito con víctimas en Desamparados, 5 en Alajuelita y 4 en Aserrí. CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 68 RECUADRO 5. Las cuatro ciclovías de la GAM (Continuación) FIGURA 17. Ciclovía San Pedro - La Sabana Fuente: MOPT 2016. San Pedro - La Sabana cycle lane (San José) FIGURA 17. Ciclovía Montes de Oca y Curridabat La ciclovía de San Pedro - La Sabana fue inaugurada en 2017. El proyecto, situado en el centro de la ciu- dad, abarca 13 km de un circuito unidireccional que conecta la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, en el distrito de San Pedro de Montes de Oca con el Parque Metropolitano La Sabana. Montes de Oca and Curridabat cycle lane Los dos cantones cuentan con 21 kilómetros de ciclovía, señalizaciones y adaptaciones en cruce. Junto con la infraestructura, se desarrollaron tall- eres participativos para conocer las necesidades y rutas de la población ciclista, cursos de ciclismo urbano, campañas de comunicación y concien- tización sobre movilidad activa, así como la sistem- atización del proceso para su posible replicación en otras regiones de Costa Rica. Fuente: Euroclima, 2020. Las grandes distancias, el clima y las condicio- km de los centros de Alajuelita y Desamparados, nes topográficas de las áreas sur y noreste de recorridos mucho más largos que los recomen- la GAM dificultan la conectividad en medios dados para fomentar la intermodalidad con otro no motorizados. El cantón de Aserrí presenta medio de transporte68. Si bien los cantones de una topografía accidentada, con calles en la zona Desamparados y Alajuelita también presentan urbana que alcanzan 14 grados de pendiente y que vías con pendientes importantes -con pendientes pueden incluso superar los 26 grados en zonas de más de 17 grados en zonas rurales-, sus centros rurales cercanas a San Gabriel. Esto aparece como urbanos se sitúan en áreas relativamente planas y un impedimento para promover el uso de la bici- a una distancia de menos de 6 km con el centro cleta, ya que este requeriría cierta condición física de San José y de entre 3 y 4 km a las estaciones de y el uso de equipamiento especializado. Aunado a tren Plaza Vizques y Cementerio. Esto facilitaría las condiciones físicas, la centralidad del cantón se la conexión ciclista entre las centralidades y la sitúa a más de 10 km del centro de San José, y a 6 intermodalidad (Figura 18). 68 Un radio de influencia en torno a los 3 km es una buena estimación para el radio de influencia ciclista de las estaciones del transporte público (CROW, 2007). CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 69 La atomización de la gestión de la movilidad FIGURA 18. Las condiciones topográficas de Aserrí en la GAM y la inexistencia de un organismo desincentivan el uso de la bicicleta con competencias específicas sobre los modos activos es un desafío para promover el desa- rrollo de una estrategia metropolitana integral y eficaz. Según la normativa vigente, el MOPT y las municipalidades deben fomentar el uso de la bicicleta y elaborar los planes para movilidad integrada, pero no existe claridad sobre qué orga- nismo está a cargo de proveer la infraestructura y bajo qué mecanismos. Por otro lado, la división de la jurisdicción de las vías entre cantonales y nacio- nales hace imposible planificar la infraestructura ciclista continua y en red sin una actuación coor- dinada (PIMUS, 2015). Leyenda Pendiente (Grados)- Algoritmo Horn La promulgación de la Ley de Movilidad y Seguridad Ciclística en febrero de 2019 se Valores ■ 0,00 to 3,76 presentó como una gran oportunidad para la ■ 3,76 to 6,65 priorización de la movilidad en bicicleta en la ■ 6,65 to 9,79 GAM. Esta Ley tiene como objeto promover y ■ 9,79 to 13,17 ■ 13,17 to 17,03 regular el uso de la bicicleta como medio de trans- ■ 17,03 to 21,75 porte, trabajo y recreación mediante las siguientes ■ 21,75 to 28,48 medidas: i) define la prioridad para las bicicletas ■ 8,48 to 76,32 en las vías de bajo volumen vehicular y una velo- Límites cantonales cidad máxima de 30 km/h; ii) obliga a que toda obra de infraestructura nueva en materia vial deba incorporar ciclovías u otras; iii) exige a los estacionamientos públicos reservar un puesto para Fuente: Elaboración propia con base en USGS Earth Explorer SRTM 1 Arc-Second Global. bicicletas por cada diez puestos para automóviles; iv) incluye incentivos fiscales para las empresas que promuevan la movilidad en bicicleta y establece la educación vial desde preescolar hasta secundaria y Desde 2018 gobiernos locales e instituciones v) promueve la disposición de infraestructura apta del gobierno central trabajan conjuntamente para lograr la intermodalidad entre bicicletas, la en la creación y promoción de políticas, planes, implementación de sistemas de bicicletas públicas programas, procedimientos y proyectos para la y su integración con medios de transporte público. implantación de la movilidad activa. Mediante la Esta última medida es particularmente relevante firma del Convenio Intermunicipal de Movilidad en el contexto del proyecto del tren eléctrico y Activa, 11 gobiernos locales69 junto con el apoyo la mejora del sistema de transporte masivo de del MOPT, el Consejo de Seguridad Vial (Cosevi), buses en implementación. La implementación el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal y promoción de la ley está a cargo del MOPT y (IFAM), el Instituto Nacional de Vivienda y de las Municipalidades. La ley establece que los Urbanismo (INVU), el Consejo Nacional de recursos para su implementación provendrán del Personas con Discapacidad (CONAPDIS), han impuesto único sobre los combustibles, recursos conformado un equipo de trabajo consolidado de cooperación internacional, no reembolsables y llamado Red Intercantonal de Movilidad Activa créditos, donaciones y a través de la suscripción de (RIMA). Este esfuerzo conjunto entre gobiernos convenios para la prestación del servicio de bici- locales e instituciones del gobierno central para cletas públicas. La administración de los recursos mejorar la calidad de vida de los ciudadanos entre el MOPT y los municipios es un reto, así fomentando la movilidad activa resultó en la como el diseño e infraestructura integrada entre definición del Plan Territorial Intermunicipal de los cantones. Movilidad Activa70, el cual identifica más de 213 69 Dentro de los cantones que participaron de la iniciativa RIMA, se encuentran Belén, Curridabat, Desamparados, Escazú, La Unión, Montes de Oca, Mora y San José. 70 Enlace al Plan Territorial Intermunicipal de Movilidad Activa. CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 70 nuevos kilómetros lineales de ciclovías proyectadas FIGURA 19. Más de 200 km de ciclovías proyectadas se en la GAM, es decir, casi cinco veces la cantidad sumarían a los 43 km ya existentes de km construidos actualmente (Figura 19). Leyenda 2. Infraestructura peatonal discontinua Gran Area Metropolitana Vía férrea y poco accesible Infraestructura ciclista Emergente Existente Proyectada A pesar de que el modo de traslado más popu- Cantones del corredor sur lar es la caminata, este resulta peligroso por el riesgo de atropello. Más de un 36 por ciento de la población de la GAM (más de 913 mil perso- nas) se desplaza caminando. No obstante, gene- ralmente las calles de la GAM carecen de aceras continuas y se encuentran en un mal estado de conservación. Esto obliga a los peatones a tomar riesgos durante sus desplazamientos, como ocupar el espacio asignado al transporte rodado. En 2019 se registraron 1.081 peatones involucrados en accidentes con víctimas en el país, de los cuales 64 fallecieron (14,2 por ciento de las muertes ligadas Fuente: Elaboración propia con base en MOPT, 2020. a accidentes de tránsito). En los cantones del Arco Sur, ese mismo año se registraron cinco peatones rurales del cantón74. Referentes de los cantones fallecidos entre los 110 que participaron de inci- de Alajuelita y Aserrí manifiestan que las aceras dentes viales (COSEVI, 2019)71. son prácticamente inexistentes en estos cantones. Esto tiene serias consecuencias en términos de Otra causa que desincentiva los desplazamien- accesibilidad, incidentes viales y seguridad, parti- tos a pie es la falta de infraestructura que cularmente para personas de movilidad reducida, considere este tipo de desplazamientos. En vías mujeres y niños. La peatonalización del centro rápidas y avenidas, los cruces a nivel y desnivel son de San José y los avances incipientes en la defini- generalmente escasos y los tiempos del semáforo ción de “vías 30km/h” en Desamparados pueden privilegian los vehículos motorizado. Esto com- ser considerados como buenas prácticas para ser promete la conectividad de áreas contiguas y deja replicadas en el Arco Sur (Recuadro 6). al peatón un tiempo limitado para cruzar cómo- damente. En cuanto a accesibilidad, la normativa A nivel normativo, la ley anterior a marzo vigente estipula un ancho mínimo de aceras de 202175 se presentó como una barrera para 1,20 m, lejos de referentes internacionales que mantener las aceras en buen estado. La nueva definen 1,80 m como medida mínima ideal para normativa transfiere esta responsabilidad a las garantizar el giro de personas con movilidad municipalidades y provee los recursos para imple- reducida72 . mentarla. El Código Municipal (Ley 7794 de 1998) establecía que cada frentista debía cons- En general, las aceras y cruces a nivel no dis- truir las aceras de delante de sus propiedades y ponen de rampas y presentan una gran can- darles mantenimiento, mientras que a las munici- tidad de elementos que limitan el espacio de palidades les correspondía fiscalizar que ese deber circulación y dificulta la accesibilidad a per- se efectuaba. Sin embargo, la falta de incentivos sonas con movilidad reducida73. En el cantón y sanciones para los responsables ha fomentado de Desamparados, por ejemplo, se detecta cier- incumplimientos sistemáticos de la normativa ta infraestructura en mal estado de conserva- existente. La reciente aprobación de la Ley de ción, particularmente en los distritos urbanos de Movilidad Peatonal (2020) transfiere la responsa- Desamparados, San Rafael Arriba y San Rafael bilidad a las municipalidades para llevar a cabo la Abajo. El problema aumenta en los distritos construcción, rehabilitación y conservación de la 71 Desamparados: 90 peatones involucrados en accidentes de tránsito con víctimas, de los cuales cuatro fallecieron. Aserrí: 16 peatones accidentados, un fallecido. Alajuelita: 14 peatones accidentados, 0 víctimas fatales. 72 https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2010-4057 73 PIMUS, 2017. 74 Plan Vial Desamparados 75 Ley 7794 de 1998.. CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 71 FIGURA 21. Las aceras de Aserrí presentan barreras físicas para su uso Fuente: Municipalidad de Aserrí. RECUADRO 6. Los cantones de San José y Desamparados han hecho avances relevantes en la priorización de la movilidad activa En el centro de Alajuela se han peatonalizado diversos tramos de Electrificación Subterránea de la Compañía Nacional de Fuerza y Luz calle. La Municipalidad de San José construyó una serie de buleva- (Figura 21). En mayo del 2021, la Municipalidad de Desamparados res -Avenida Central, Paseo de los Estudiantes / Barrio Chino sobre comenzó un proceso para la demarcación de las vías del cantón con Calle 9, Bulevar Ricardo Jiménez sobre Calle 17, el Paseo de la Unión una velocidad máxima de 30 Km/h, empezando con las zonas com- Europea sobre Avenida, la Calle 2 y la Calle 3- y avanzó en la defin- erciales en el centro del cantón, así como las zonas residenciales, las ición de proyectos de paseos peatonales como parte del Proyecto de escolares y las que rodean los carriles para bicicletas. FIGURA 21. El cantón de San José está avanzando en la priorización de la movilidad peatonal Fuente: CUJAE, 2020 CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 72 infraestructura peatonal y brinda las herramientas proyecto de Corredor Biológico Río Tiribí, cuyo necesarias para su cumplimiento con los criterios objetivo es recuperar la fauna y la flora de la zona de accesibilidad76. La nueva ley define instrumen- del corredor biológico. Hasta la fecha, se han tos para su financiamiento mediante los recursos sembrado 500 árboles autóctonos entre la zona provenientes del cobro del impuesto sobre bienes de Hatillo y Alajuelita78. Por otro lado, reciente- inmuebles. mente el Gobierno de Costa Rica creó la unidad estatal para la promoción de la movilidad activa. La promoción de nuevos proyectos como el Esta institución altamente especializada en la circuito recreativo del río Tiribí, así como planificación de este tipo de movilidad precisará la creación de la Unidad de Movilidad de una elevada capacidad técnica para cumplir sus Urbana representan una oportunidad responsabilidades. para promover los desplazamientos a pie, en bicicleta u otras formas de desplaza- miento no motorizado dentro de la GAM. Entre otras instituciones77, la Municipalidad de Desamparados y la de Alajuelita se adhirieron al 76 Los criterios de accesibilidad son definidos en la Ley 7600. Las municipalidades cuentan con 18 meses para reglamentar la ley y 24 meses para generar el plan cantonal de movilidad sostenible, por lo que los impactos en la mejora de la infraestructura peatonal deberán evaluarse en los próximos años. 77 Entre las instituciones que participaron en la actividad se encuentran Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Municipalidad de Desamparados, Municipalidad de Alajuelita, Municipalidad de San José, Fuerza Pública, Hatillo Verde, Estrategia de Ríos Limpios y Compañía Nacional de Fuerza y Luz. 78 Municipalidad de Desamparados. Enlace web: https://www.desamparados.go.cr/es/municipalidad/iniciativas-municipales/social/ siembra-de-500-arboles-en-corredor-biologico-del-rio CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 73 II. El Arco Sur está desconectado de las oportunidades, lo que impacta negativamente en la competitividad, calidad de vida y condiciones ambientales de la región El modelo urbano disperso y de baja densidad y La población de Alajuelita y Aserrí realiza su escasa vinculación con el sistema de movilidad grandes traslados para resolver sus necesidades genera externalidades negativas sociales, diarias, cuyos destinos están altamente con- económicas y ambientales que impactan el dicionados por la existencia de rutas de trans- desarrollo de la GAM. La persistencia de áreas porte público. Por su particular escasez de oferta periféricas monofuncionales y su insuficiente de puestos de trabajo, comercios especializados y conectividad con el resto de la GAM dificulta el grandes equipamientos, estos cantones generan acceso a empleos, infraestructura y oportunidades poca atracción de población aledaña, y manifies- de desarrollo, segregando a la población más tan, a la vez una alta dependencia hacia cantones vulnerable. El modelo, altamente dependiente vecinos mejor servidos. Por el contrario, el distrito del automóvil privado, incide directamente en los central de Desamparados concentra la mayoría de elevados niveles de congestión y accidentes viales, los servicios, comercios y equipamientos del Arco que merman la competitividad de la región. A su Sur, siendo un lugar de referencia para los distritos vez, tiene como consecuencia grandes aportes cercanos que se encuentran bien conectados. Es el de emisiones de gases de efecto invernadero caso de la población de Aserrí, que tiene una co- y contaminación del aire, entre muchas otras nectividad adecuada con el centro de Desampara- externalidades, que afectan la calidad de vida en la dos. En cuanto a Alajuelita, su población tiende a ciudad. resolver requerimientos de comercios y otros equi- pamientos en San José, dado que existe una mejor El centro urbano de Desamparados es el área conexión en comparación con Desamparados. Por del Arco Sur que genera mayor atracción último, a pesar de pertenecer al cantón de Des- socioeconómica. Por su ubicación estratégica amparados, los residentes de los distritos del sur, cerca del centro de San José y sus múltiples accesos como Rosario, eligen resolver sus necesidades en viales, la parte norte del cantón de Desamparados San José, ya que existe una mejor conexión por la tiene un estrecho vínculo con el distrito capital y ruta 222 y la 209 que atraviesa Aserrí79. posee un alto tránsito de personas, lo que favorece al comercio local. De igual forma, en esta área, y en A. Acceso limitado al empleo particular en el distrito central de Desamparados, se concentran la mayoría de los servicios, comercios Los empleos se concentran en el área central de y equipamientos del Arco Sur. Este centro atrae la GAM, en el eje este-oeste, y en la zona no- personas de los cantones vecinos, y es además un roeste. Esto provoca altas necesidades de tras- área de paso obligatorio para la población que viaja lado desde otros cantones. El principal motivo desde Aserrí a San José, ya que por allí transitan la de los desplazamientos de la GAM es el trabajo, mayoría de las rutas de autobuses que unen ambos suponen más de 730 mil viajes diarios, un 29 por cantones. ciento de la totalidad de viaje80 (PIMUS, 2015). 79 Plan Regulador de Desamparados, 2019. 80 De estos, 34 por ciento se realizan en autobús y 33 por ciento en automóvil. CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 74 El cantón de San José es el que más trabajadores de Los residentes del Arco Sur trabajan mayori- otros distritos atrae, recibiendo un total de 236.784 tariamente en San José y, en menor medida, en personas que se desplazan hacia esta zona central Desamparados. Esto genera una gran cantidad -lo que representa más del 80 por ciento de su po- de traslados y congestión. Como destacó el capí- blación residente81, donde encuentran su lugar de tulo anterior, a pesar de que el Arco Sur agrupaba trabajo. Según datos de 2012, el 50 por ciento de en 2011 el 14,1 por ciento de la población de la todos los viajes dentro de la GAM tienen origen GAM, solo concentra el 7,4 por ciento del empleo o destino en el cantón de San José y solo el 10 por de la región. La escasez de oportunidades laborales ciento son viajes interiores de éste. Heredia es el se- al interior de los cantones obliga a sus habitantes gundo cantón con mayor atracción de trabajadores a desplazarse a diario para ir a trabajar. En parti- (68.064), seguido de Desamparados (47.320), Es- cular, los habitantes de Desamparados laboran cazú (37.548) y Montes de Oca (35.121) (INEC, en su mayoría en San José, siendo otros destinos 2011). Por otro lado, destaca que la mayoría de las de importancia Curribadat y Heredia, además de personas que vive en San José trabaja en el mismo otros cantones. Desde Alajuelita, los trabajadores cantón, y los que trabajan fuera, lo hacen princi- presentan menos opciones de destinos laborales, palmente en Escazú, Alajuela, Cartago, Heredia y se trasladan principalmente a San José, Desam- y Desamparados. Por el contrario, los residentes parados y Alajuela. Por último, los trabajadores del Arco Sur tienden a trabajar en otros cantones de Aserrí se movilizan solamente y por igual a San (figuras 22 y 23). José, Desamparados y Curridabat (Figura 24). FIGURA 22. En los cantones del Arco Sur hay más población residente que empleos ■ Mucha mas población que empleos (0-25%) ■ Más población que empleos (25-75%) ■ Similares niveles de población y empleos (75-125%) ■ Más empleo que población (125-175%) ■ Muchos más empleos que población (175%) Relación de trabajadores a población por distrito Datos fuente: Total de trabajadores por distrito para 2020 obtenido del Directorio de Empresas y Establecimientos en el portal del INEC. Población total dentro de cada distrito obtenida de mapas de densidad de población de alta resolución + estimaciones demográficas de Facebook, 2020. Cinco categorías: 0-25%: gran población sesgada 25-75%: Población sesgada 75-125%: Niveles de empleo similares a la población 125-175%: Trabajo sesgado 175%: Trabajos fuertemente sesgados Fuente: Elaboración propia con datos de INEC 2020 y Facebook 202082. 81 Según el último censo, el cantón de San José tenía una población de 288,054 habitantes en 2011. 82 Ratio de empleos por población, por distrito (empleos/población*100). CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 75 FIGURA 23. La población del Arco Sur no trabaja en el mismo cantón en el que reside Lugar de trabajo ■ Diferente cantón ■ Mismo cantón ■ Varios cantones SAN JOSÉ ALAJUELITA Mapa de densidad de los lugares de trabajo DESAMPARADOS El censo 2011 revela que la mayoría de las personas que viven en San José, trabajan en ese mismo cantón; mien- ASERRÍ tras que las personas que viven en el Arco Sur tienden a trabajar en un cantón diferente al que viven. Fuente: Elaboración propia con datos de INEC 2011 y Quadrant 2021. FIGURA 24. Los residentes del Arco Sur trabajan mayoritariamente en San José, y en menor medida en Desamparados SANTO DOMINGO ALAJUELA SAN JOSÉ CURRIDABAT ALAJUELITA MONTES DE OCA SAN JOSÉ ESCAZÚ CURRIDABAT DESAMPARADOS La población de Aserrí ALAJUELITA trabaja mayormente en La población de Alajuelita San José, Desamparados trabaja mayormente en San José y Curridabat. DESAMPARADOS ASERRÍ y Alajuela. HEREDIA MORAVIA ALAJUELA HEREDIA GOICOECHEA SAN PABLO MONTES DE OCA BELÉN TIBÁS MORAVIA ALAJUELITA SAN JOSÉ CURRIDABAT ALAJUELA GOICOECHEA ESCAZÚ MONTES DE OCA ALAJUELITA CARTAGO TIBÁS SANTA ANA LA UNIÓN BELÉN SAN JOSÉ CURRIDABAT ATENAS DESAMPARADOS EL GUARCO ESCAZÚ Los residentes de DESAMPARADOS La población de San José trabaja Desamparados son los más EL GUARCO mayormente en el mismo cantón, ASERRÍ conectados a San José, aunque también se traslada hacia seguidos por Curridabat y Heredia. otros en la GAM. ASERRÍ Fuente: Elaboración propia con datos de INEC 2011 y Quadrant 2021. CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 76 La población de los cantones del Arco Sur pre- actividad al interior de éstos durante el día. Los re- senta mayores movimientos en horas tempranas sultados para Alajuelita y Desamparados presentan de la mañana, esto evidencia la escasa actividad gran actividad entre las 8am y las 12pm, aunque durante el día. El analizar los movimientos en su perfil de movimiento es más heterogéneo, lo distintos horarios, según uso de datos de teléfonos que indica un mayor equilibro de traslados y per- celulares (Figura 25), se encuentra que cantones manencia en los cantones a lo largo de las jornadas periféricos como Aserrí, El Guarco, Mora, o Váz- laborales. La concentración de flujos desde el Arco quez de Coronado son cantones dormitorio, cu- Sur hacia San José en horarios similares genera pi- yos residentes se movilizan desde horas tempranas cos de tránsito en las Rutas Nacionales 110, 175, para ir a trabajar. Estos cantones muestran mayores 209, 210 y 214, particularmente en los accesos al movimientos en las primeras horas de la mañana, distrito central (figuras 25 y 26)83 . entre las 6am y las 11am, registrándose una escasa FIGURA 25. Los cantones del Arco Sur presentan mayor actividad en horarios tempranos de la mañana 0,25 0,20 0,20 Perfil de uso del distrito 0,15 Perfil de uso 0,15 0,10 0,10 Solo fuentes Uso mixto Catedral Destinos Merced Aserrí Desamparados Escazú 0,05 Hospital El Guarco La Unión Flores Mora Oreamuni Goicoechea El Carmen 0,05 Paraíso Poás San Rafael Heredia Montes de Oca San Isidro Aserrí Vázquez de Coronado Alajuelita Santa Bárbara Santo Domingo Moravia San José Desamparados Alvarado Alajuela Belén San Pablo Santa Ana Atenas 0,00 Alajuelita Barva Curridabat Tibás Cartago 0.00 4-6 6-8 8-10 10-12 12-14 14-16 16-18 4-6 6-8 8-10 10-12 12-14 14-16 16-18 TIempo del día Tiempo del día Fuente: Elaboración propia con datos de Mapbox para Q4, 2019. 83 Estos comportamientos de viaje se vieron afectados como consecuencia del COVID-19 y las medidas de aislamiento, lo que representó una oportunidad para armonizar los patrones de desplazamiento, a partir de estrategias como el escalonamiento de horarios o la continuación del trabajo desde casa para algunos rubros. CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 77 FIGURA 26. Las vías que conectan los cantones del Arco Sur con San José presentan congestionamiento tanto en horas pico de mañana (imagen a) como por la tarde (imagen b) Imagen a Imagen b Fuente: PIMUS 2017. Además de la escasez de puestos de trabajo, los FIGURA 27. Los cantones del Arco Sur tienen dificultades cantones del Arco Sur enfrentan desafíos en para acceder a los empleos que ofrece la GAM caminando, cuanto a la accesibilidad a los mismos. Cerca en bus o en transporte público en menos de 60 minutos del 45 por ciento -o 22.000 personas- de la pobla- ción de Aserrí no puede acceder al 1 por ciento de los empleos de la GAM en menos de 60 minutos caminando o usando transporte público. En Des- amparados, si bien es un cantón que genera gran cantidad de empleos, este número alcanza a cerca de 59.000 personas o 26 por ciento de su pobla- ción. Aunque en Alajuelita la población total sin acceso a empleo en menos de 60 minutos se redu- ce al 8 por ciento, este cantón posee una dinámica económica sumamente débil, que genera pocas fuentes de empleo local y provoca que la mayoría de la población vaya a trabajar al cantón vecino de San José (Figura 27). Las dificultades para acceder a empleos en transporte público o a pie impiden que parte la población viviendo en los cantones periféricos pueda aprovechar las oportunidades de desarrollo económico que ofrece la GAM, per- petuando una vez más las desigualdades. Menos de 1% Esta falta de accesibilidad a oportunidades económicas ha perpetuado las desigualdades en áreas de alta vulnerabilidad, principalmente localizadas en la periferia de la GAM. Por ejem- plo, en el Distrito de Los Guido, en Desampara- dos, se localizan asentamientos informales, inclui- Fuente: Elaboración propia con datos de INEC 2020 (empleos) y OpenStreetMap y Google Places dos sectores Uno, Cuatro, Seis, Siete y Ocho, Las API (paradas de autobuses y tren. Mandarinas, 25 de Diciembre o Las Gardenias, que en 2011 contaban con más de 2.700 hoga- res (MIVAH, 2021). Además de los déficits en vivienda, infraestructura y espacios públicos de calidad, se suma el que la mayoría de los hogares que allí residen no tienen acceso al transporte pú- blico. En el Distrito de Patarrá se encuentran los CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 78 FIGURA 28. En el Arco Sur se identifican 14 asentamientos informales con mínimo o sin acceso al transporte público ■ Área cubierta con acceso al TP Asentamientos Informales Asentamientos informales que no poseen acceso al TP Fuente: Elaboración propia con datos de MIVAH, 2021 (asentamientos informales) y OpenStreetMap y Google Places API (paradas de autobuses)85 asentamientos informales Los Ángeles, Picacho, B. Impactos del modelo urbano y de Niño Jesús de Praga, El Bosque y Calle Tirra o El movilidad en la calidad de vida Guisaro. En ellos habitan más de 1200 hogares con limitado acceso al transporte público. Según 1.Desigualdad en el acceso a la información disponible84, cerca del 30 por cien- equipamientos y servicios públicos to de la población residiendo en asentamientos in- formales de Desamparados no cuenta con acceso Los cantones del Arco Sur padecen un déficit de al transporte público. Con respecto al cantón de equipamientos públicos y comercios especiali- Alajuelita, persiste la falta de acceso al transporte zados, esto es causa de traslados hacia otros dis- público en asentamientos informales como Los Pi- tritos y cantones a fin de resolver estas necesida- nos y El Jazmín, en el distrito de San Felipe o Mon- des. Si bien la mayoría de la población que reside te Alto en Concepción, totalizando más de 1.150 en el área urbana de la GAM tiene acceso cami- hogares (MIVAH, 2021). Para este cantón, se esti- nando o en transporte público a parques, centros ma que más del 75 por ciento de la población que de salud y establecimientos educativos en menos vive en asentamientos informales posee limitado de 30 minutos, existen áreas periféricas sin cober- acceso a paradas de autobuses. Además de la inexis- tura, destaca particularmente el cantón de Aserrí. tencia de paradas, en muchos casos la alta densi- dad de los asentamientos genera mayor demanda Según la distribución de centros de salud, cerca de transporte público en términos de frecuencia y del 29 por ciento de la población de la GAM no capacidad, la cual no es atendida. La falta de acce- puede llegar a estos equipamientos caminando sibilidad al transporte público también se padece en menos de 15 minutos, porcentaje que as- en zonas altas y quebradas, como los barrios Las ciende a 50 por ciento para Aserrí, 19 para Ala- Lámparas, en Alajuelita, donde las condiciones juelita y 15 por ciento para Desamparados. En de las vías y la excesiva pendiente no permiten el este último cantón, la mitad de los centros de salud acceso de los autobuses. . están en su distrito central (Plan Regulador, 2019). 84 En ausencia de un conjunto completo de datos oficiales, las ubicaciones de las paradas de autobús se basan en la información disponible de OpenStreetMap y Google Places. Es posible que esto no proporcione una descripción general completa de la disponibilidad de paradas de autobús en la red de transporte público. Para el análisis de sitios individuales, debe hacerse de forma más detallada, caso por caso. 85 Ver nota anterior. CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 79 Al analizar la accesibilidad a hospitales, destaca FIGURA 29. Cerca de 1 de cada 3 personas de la GAM no nuevamente el cantón de Aserrí, donde el 27 por tiene acceso a centros de salud (atención médica, hospitales, ciento de su población no llega a uno de estos equi- clínicas, farmacia y dentistas) a menos de 15 minutos pamientos básicos en menos de 15 minutos con- caminando duciendo un automóvil privado. Los porcentajes son menores para Desamparados (3 por ciento) y Alajuelita (1 por ciento) (Figura 29). La pobla- ción de los cantones del Arco Sur y, en general, de toda la GAM, debe trasladarse hacia los distritos centrales para acceder a atención especializada en hospitales de segundo y tercer nivel. Se destaca de todas formas el proceso de fortalecimiento de la in- fraestructura de salud implementada desde 2014, que ha dado lugar a la construcción de los Equi- pos Básicos de Atención en Salud (EBAIS) de Dos Cercas y Frailes en Desamparados, inaugurados en 2018 y 2021, respectivamente. Con respecto a la localización de las institucio- Fuente: High-Resolution Settlement Layer and USGS Earth Explorer SRTM 1 Arc-Second Global. nes educativas, un 15 por ciento de la población de Aserrí no puede acceder a las mismas en 30 FIGURA 30. El 6 por ciento de la población de la GAM no minutos a pie. El porcentaje mejora para los can- tiene acceso caminando en 30 minutos a centros educativos tones de Desamparados (3 por ciento) y Alajuelita (kínder, escuelas, centros de educación secundaria, (2 por ciento) (Figura 30). Si bien en Desampara- universidades, centros de idiomas) dos se localizan una serie de universidades privadas y una sede de la Universidad Estatal a Distancia (UNED), la mayoría de los estudiantes del Arco Sur se trasladan a San José para asistir a la univer- sidad. En cuanto a la distribución de los kínderes, en Desamparados solo se encuentran este tipo de establecimientos en su distrito central y en San Mi- guel, el resto del cantón quedó sin cobertura (Plan Regulador, 2019). Existe un elevado porcentaje de población que no tiene acceso a espacios verdes públicos a me- nos de 15 minutos a pie: 24 por ciento en Ase- Fuente: High-Resolution Settlement Layer and USGS Earth Explorer SRTM 1 Arc-Second Global. rrí, 6 por ciento en Alajuelita y 9 por ciento en Desamparados (Figura 31). En el cantón de Des- FIGURA 31. El 12 por ciento de la población de la GAM no amparados, más de la mitad de los espacios verdes tiene acceso a parques y espacios verdes a menos de 15 se localizan en tan solo tres distritos: Damas (19,8 minutos a pie ha), Desamparados (11,8 ha) y San Miguel (11,1 ha) (Plan Regulador, 2019). Si bien Alajuelita po- see un déficit importante de áreas verdes, destaca el proceso de construcción y mejora de parques ini- ciado en este cantón en los últimos años, el cual po- drá tener impactos positivos tanto para la calidad de vida de sus residentes como para la movilidad de este cantón y sus vecinos. A diferencia de Desamparados, Alajuelita y Aserrí poseen una escasa variedad de comercios especializados. Sus zonas centrales no cuentan con zonas comerciales de importancia, limitándose esta actividad a la presencia de bazares, pulperías, Fuente: High-Resolution Settlement Layer and USGS Earth Explorer SRTM 1 Arc-Second Global. CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 80 abastecedores y ferreterías86. Por su ubicación Las figuras 33 y 34 muestran las áreas vinculadas a estratégica cerca del centro de San José y sus los accesos a la Av. Circunvalación, una de las vías múltiples accesos viales, Desamparados goza de un estructurantes de la ciudad. Dichas áreas poseen al- gran dinamismo en sus comercios locales, los que tos índices de siniestros viales. Se registra también se ubican tanto en su casco fundacional, como en una gran cantidad de accidentes a lo largo de la Av. los corredores de las rutas nacionales 209 y 213. 2. Esto se explica por el uso intenso que tiene, al ser Asimismo, en este cantón se localizan centros la única conexión en sentido Este-Oeste del centro comerciales de cierta escala, como el Multicentro urbano. de Desamparados, el Maxi Palí en San Miguel o Los Higuerones en San Rafael Abajo que atraen a población de los cantones vecinos. FIGURA 32. Desamparados es el quinto cantón con mayor número de personas involucradas en accidentes de tránsito 2. Elevados índices en siniestralidad vial con víctimas en el país Neumero de personas involucradas en La GAM presenta una creciente siniestralidad 4.500 35 accidentes de tránsito con víctimas vial, concentrada principalmente en el cantón 4.000 30 de San José y los accesos a la Avenida Circunva- 3.500 25 3.000 Fallecidos lación. A nivel nacional, los accidentes de tránsito 2.500 20 aumentan año tras año. En 2019 hubo un 50 por 2.000 15 ciento más de accidentes que en 2012. Según los 1.500 datos del Consejo de Seguridad Vial de Costa Rica 10 1.000 (COSEVI), durante el año 2019 en Costa Rica 500 5 ocurrieron 14.861 accidentes de tránsito. En ellos, 0 0 2.176 tuvieron muertos o heridos graves. San José os n a la rí go é dó lit s ue er d Jo rta ue ra registró la mayor concentración de siniestros via- le As aj pa Ze n aj Ca Al Sa Al m z les, tanto en términos absolutos como por habitan- re sa Pé De te, en 2019 fueron 3.925 de personas involucradas Número de personas involucradas en accidentes Fallecidos en accidentes de tránsito con víctimas. Le siguen de tránsito con víctimas (2019) los cantones de Alajuela, Pérez Zeledón, Heredia, Source: Developed by authors based on COSEVI 2019. Cartago y Desamparados. Para los otros canto- nes del Arco Sur, los números son más acotados FIGURA 34. Hacia el sur, destaca la (COSEVI, 2019-Anuario estadístico) (Figura 32). gran cantidad de siniestros viales en las rutas 209 y 214 FIGURA 33. Los accidentes viales entre 2013 y 2017 fueron particularmente densos en la Av. Circunvalación y la Av. 2 Fuente: Elaboración propia con datos de COSEVI 2013-2017. Fuente: Elaboración propia con datos de COSEVI 2013-2017. 86 Plan de Conservación, Desarrollo y Seguridad vial del Cantón de Alajuelita, 2016. CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 81 Los siniestros que incluyen motoristas son FIGURA 35. En Desamparados y Aserrí, del total de sensiblemente superiores en los cantones del incidentes viales reportados en 2019, más del 35 por ciento Arco Sur. En Desamparados y Aserrí, del total involucró al menos una motocicleta de accidentes reportados en 2019, más del 35 por ciento involucró al menos una motocicleta. 50,00% Este número es 9 puntos superior al porcentaje nacional (26,2) y un 8 por ciento más que San José, 40,00% lo que sugiere que en los cantones del Arco Sur hay una mayor proporción de personas que utilizan este medio de transporte y que las condiciones 30,00% de seguridad son menos adecuadas (Figura 35). Con la pandemia del COVID-19, las entregas 20,00% domiciliarias en motocicletas aumentaron, lo que a su vez, según COSEVI, aumentó el número de muertes de motociclistas a 155 en 2021. 10,00% C. Alta contribución al cambio 0,00% climático e impacto en la calidad Costa Rica San José Desamparados Aserrí Alajuelita del aire % del total de incidentes en el cantón que involucran motociclistas % del total de muertes en el cantón que involucran motociclistas Costa Rica registró, entre 2000 y 2014, el ma- yor número de toneladas CO2 per cápita en el Fuente: Elaboración propia con datos de COSEVI 2019. sector transporte en América Latina, por enci- ma de Brasil, Argentina y México87. El inventario sobre la contribución de las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) por sectores, indica que en 2015 el transporte representó el 23 por ciento FIGURA 36. Los vehículos diésel aportan un porcentaje de del total de CO2 emitido el país (5.394,13 gigato- CO2 de una proporción mayor que su peso porcentual en el neladas). Particularmente, el transporte terrestre número de unidades y que su aporte al recorrido acumulado contribuye con el 17,4 por ciento de la totalidad de de toda la flota (2019) emisión de gases de efecto invernadero para Costa Rica88. Destaca en particular el aporte de los ve- Distribución de vehículos en circulación hículos diésel, que si bien representan una quinta parte del total (y una cuarta parte del total de kiló- Gasolina Diesel metros recorridos al año), es responsable de más de 80,2% 19,8% la mitad de CO2 emitidos en un año, con más de Distribución según recorrido total anual 3,4 millones de toneladas89 (Figura 36). Gasolina Diesel Se estima que a nivel nacional, los costos deri- 75,25% 24,5% vados por la atención en el sistema de salud a raíz de la contaminación del aire ascienden a Distribución de emisiones de CO2 280 millones de dólares al año90, 91. Los valores Gasolina Diesel de cantidad de contaminantes nocivos en el aire 49,25% 50,8% y de concentración de partículas en suspensión de la GAM están por encima de los límites re- comendados por la Organización Mundial de la Fuente: Fernández, 2020, con datos de Riteve SyC, 2020; INS, 2020 y Sepse-Minae, 2020a y 2020b. Salud (OMS). El índice de calidad del aire92 del cantón de San José amenaza con una tendencia al- 87 Transporte urbano sostenible en América Latina, Despacio, febrero, 2020. 88 II Informe Bienal de Actualización ante la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) de 2019. 89 50,8 por ciento de las emisiones de los vehículos diésel frente al 49,2 por ciento de las emisiones proveniente de vehículos de gasolina 90 Este monto no contempla la pérdida de calidad de vida y productividad. 91 Este monto no contempla la pérdida de calidad de vida y productividad. 92 Indicador que mide concentración de contaminantes nocivos (ozono troposférico, materia particulada, monóxido de carbono, dióxido de azufre y dióxido de nitrógeno) en el aire. . CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 82 cista hasta los 82/100, sensiblemente superior a los FIGURA 37. Los automóviles particulares son los que más registros de ciudades que la exceden en cantidad de contribuyeron en emisiones de CO2 población, como Montevideo o Bucaramanga con 21 y 55 respectivamente (BID, 2014). Mientras que las emisiones de CO2 son el principal causante Automóviles Mercancías > 3,500 kg Buses del calentamiento global, las concentraciones de 3.083.346 toneladas CO2 (22%) (28%) 1.517.073 toneladas CO2 600.125 monóxido de carbono y las de hidrocarburos tie- toneladas nen consecuencias en la salud humana. Estos inci- CO2 den en la capacidad de defensa de las personas, por cuanto desembocan en padecimientos en la fun- ción pulmonar y cardiopatías, cuya atención im- plica altos costos económicos (Alfaro, 2020). De Mercancías < 3.500 kg Motocicletas (18%) (4%) acuerdo con un estudio del Centro Agronómico 1.203.037 toneladas CO2 304.443 Tropical de Investigación y Enseñanza y Cepal-Eu- toneladas CO2 roclima, al reducir la contaminación a los niveles establecidos por la OMS, se evitaría la muerte de Taxis (2%) 229 personas por año a nivel nacional, 563 casos de bronquitis crónica, 4.508 por crisis asmáticas en Fuente: Fernández, 2020, con datos de Sepse-Minae, 2020b, y del INS, 2020. personas adultas y 2.571 en niños y niñas (Alpízar et al., 2017). FIGURA 38. Los vehículos de carga pesada, así como los autobuses presentan un desbalance entre la cantidad y su Entre 1980 y 2019, la flota vehicular de Costa contribución a emisiones de CO2. 2019 Rica se incrementó casi 10 veces, esto tiene un 100% impacto directo en temas de salud y ambiente. Una de las causas principales de la mala calidad 90% Composición de cada indicador por tipo de vehículo del aire en Costa Rica es la congestión vehicular 80% y un parque vehicular y una flota de transporte público anticuados y contaminantes. Durante 70% los últimos cuarenta años, la flota vehicular 60% en el país experimentó un crecimiento anual ininterrumpido. Según las estadísticas oficiales de 50% Sepse-Minae (2020a), entre 1980 y 2019, el parque Tipo de vehículo automotor pasó de 180.986 unidades a 1.752.813. 40% Taxis En promedio, la tasa de crecimiento anual fue de 6 30% Autobuses por ciento, en un país donde el ritmo de aumento en su población se acercó a una media de 2 por Mercancías >3,500 kg 20% ciento anual en esas cuatro décadas. El tamaño de Motocicletas la flota vehicular influye de forma directa en las 10% Mercancías < 3,500 kg emisiones totales93. 0% Automóviles Vehículos em Recorrido Emisiones Los vehículos de carga pesada constituyen tan circulación anual de CO2 solo el 2 por ciento de la flota total y el 3 por Fuente: Fernández, 2020, con datos de Riteve SyC, 2020; INS, 2020 y Sepse-Minae, 2020a y 2020b. ciento de la distancia recorrida en un año, pero concentran el 20 por ciento del total de las emisiones. Del total de emisiones generadas por 11 por ciento, y las motocicletas el restante 4 por vehículos durante el año 2019 en Costa Rica, los ciento (Figura 38). Además de los camiones, los automóviles concentraron el 45 por ciento del autobuses también presentan un desbalance de total, el transporte de carga otro 40 por ciento acuerdo con su cantidad y uso. En contraste, las (22 por ciento carga pesada y 18 por ciento carga motocicletas alcanzan el 19 por ciento del total liviana), los servicios de transporte público de de la flota, pero explican menos del 5 por ciento pasajeros, como autobuses y taxis, en conjunto, el del total de emisiones de CO2. Los vehículos tipo 93 Informe Estado de la Nación 2020 a partir de los resultados de la revisión técnica vehicular (RTV) obligatoria en Costa Rica que efectúa la empresa Riteve SyC. CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 83 automóvil, que concentran el 63 por ciento del FIGURA 39. Cantones con asociación significativa entre total, tienen una menor participación relativa en congestión vial y casos de COVID-19 las emisiones de CO2, con el 48 por ciento del total. La flota de transporte público nacional sigue siendo muy contaminante, no obstante, el gobierno se está esforzando para descarbonizar el sector. Aunque el transporte público está empezando a utilizar la normativa EURO V y EURO VI, la mayor parte de la flota usa la EURO III94, con elevados límites de material particulado, PM10 y PM2.5. Ante esta situación, el gobierno ha planteado como una prioridad la creación de un programa de chatarrización de los vehículos de transporte público para ser reemplazados por unos de bajas emisiones.95,96,97 Sin embargo, no existe una legislación suficiente que formalice y exija la chatarrización de los vehículos cuya vida útil se ha cumplido. Costa Rica es reconocido internacionalmente por su liderazgo en acción climática y por sus Association ambiciosas metas para la descarbonización de su economía y, particularmente, del transporte. No significativa Con el Plan Nacional de Energía (PNE), el Plan Significativa de Descarbonización (PND) 2018 – 2050 y el Plan Nacional de Transporte Eléctrico (PNTE) 2018-2030, el país busca incentivar un sistema de Source: Gómez Campos et al. 2020, based on Waze-MOPT and MINSA. movilidad más eficiente. Estos planes proponen medidas específicas para los vehículos particulares, de carga y flota de transporte público. Asimismo, de la Asamblea Legislativa, o decretos de los el gobierno incentiva la movilidad activa mediante ministerios y, por ende, su implementación se la Ley 9660 de Movilidad y Seguridad Ciclística retrasa. de 2019 y el Decreto Legislativo 9329. A nivel de la GAM, se destaca el esfuerzo compartido Costa Rica apuesta a una transición completa a entre algunos gobiernos locales, instituciones del autobuses de cero emisiones. El Plan Nacional gobierno central, la Cooperación Alemana GIZ de Descarbonización de 2019 tiene el objetivo y actores de la sociedad civil, en la elaboración de alcanzar un 30 por ciento de e-buses del total del Plan Territorial Intermunicipal de Movilidad de la flota de transporte público para 2035, y el Activa (ver anexo 1). El eje central de los planes 85 por ciento para 2050. Adicionalmente, para y programas es la descarbonización del país y 2035 se espera que el 70 por ciento de los taxis en especial del sector transporte. Si bien estos sean eléctricos y el 100 por ciento para 2050. En instrumentos son muy completos, con metas cuanto al cambio modal, se espera que el 10 por ambiciosas y planes de acción, su aplicación queda ciento de los viajes sean no motorizados (bicicleta rezagada en la regulación, aprobaciones por parte y caminata). 94 La norma europea sobre emisiones contaminantes es una serie de directivas con implantación progresiva. Estas normativas son cada vez más restrictivas a fin de regular los límites aceptables para las emisiones de gases de combustión interna de los vehículos nuevos vendidos en los Estados Miembros de la Unión Europea. Las normas para vehículos pesados utilizan números romanos en vez de números arábigos (Euro I, Euro II, etc.). 95 “Bases para un mapa de ruta para tecnologías bajas en emisiones en el transporte público” elaborado para el MINAE por el PNUD, la cooperación alemana, austriaca y la Unión Europea en 2014. 96 El VII Plan Nacional de Energía estableció como meta poner en marcha un programa de chatarrización de la flota vehicular del transporte público para julio de 2020. 97 El Plan Nacional de Descarbonización 2018 – 2050 igualmente incluye como una de las actividades para mejorar la eficiencia de la flota de combustión, la creación de un programa piloto de chatarrización, definiendo una hoja de ruta que permita la implementación de un modelo de chatarrización y esquema de negocios. CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 84 D. Los impactos del COVID-19 en la cumplimiento de las normas de distancia física movilidad y los traslados afectan recomendadas por las autoridades de salud para particularmente a los cantones del prevenir las infecciones98. Como se puede observar Arco Sur en la Figura 39, los cantones dormitorio de Aserrí y Alajuelita que presentan patrones de alta En términos generales, se han registrado altos congestión móvil ya que una alta proporción de niveles de contagio del virus en zonas que personas que trabajan en zonas vecinas, también también presentan una elevada congestión muestran un alto nivel de contagio del virus99,100. vial, como Alajuelita y Aserrí. Un estudio desarrollado por Estado de la Nación indica que A nivel intracantontal, la mayoría de los espa- variables como la congestión vial, la densidad de cios concurridos101 del Arco Sur experimenta- población, y la proporción de personas que salen ron una reducción de sus visitantes en el segun- a trabajar a cantones distintos de donde residen do cuatrimestre del año 2020, esto incluyó las están asociadas positivamente con el contagio del rutas de autobuses con descensos de la demanda virus. Estas variables están vinculadas a conductas de hasta el 80 por ciento. La caída en los flujos y a condiciones sociales que ponen en riesgo el incidió en una merma en la demanda de uso del FIGURA 40. Los parques, bares y restaurantes de los cantones del Arco Sur experimentaron una importante reducción de sus visitantes a partir del segundo cuatrimestre del 2020 Parques Bares, restaurantes, cafés Estaciones de bus y tren Mercados 100% San José centro 100% San José centro 100% San José centro San José centro Uruca / Heredia Uruca / Heredia Uruca / Heredia 100% Uruca / Heredia Curridabat / San Pedro Curridabat / San Pedro Curridabat / San Pedro Curridabat / San Pedro Cartago Cartago Cartago Cartago Escazú Escazú Escazú Escazú Intensidad de frecuencia de visitantes Intensidad de frecuencia de visitantes Intensidad de frecuencia de visitantes Intensidad de frecuencia de visitantes 80% Desamparados Desamparados Aserrí 80% Aserrí 80% Alajuelita Alajuelita 80% 60% 60% 60% 60% 40% 40% 40% 40% 20% 20% 20% 20% se 20 20 20 20 21 se 20 20 20 20 21 se 20 20 20 20 21 se 20 20 20 20 21 21 21 21 21 Ba Ba Ba Ba 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q2 Q2 Q2 Universidades Centros comerciales Tiendas Sitios históricos y turísticos 100% San José centro 100% San José centro 100% San José centro 100% San José centro Uruca / Heredia Uruca / Heredia Uruca / Heredia Uruca / Heredia Curridabat / San Pedro Curridabat / San Pedro Curridabat / San Pedro Curridabat / San Pedro Cartago Cartago Intensidad de frecuencia de visitantes Cartago Cartago Intensidad de frecuencia de visitantes Intensidad de frecuencia de visitantes Intensidad de frecuencia de visitantes Escazú Escazú Escazú 80% Desamparados 80% 80% Desamparados 80% Desamparados Aserrí Aserrí Alajuelita 60% 60% 60% 60% 40% 40% 40% 40% 20% 20% 20% 20% 0% se 20 20 20 20 21 se 20 20 20 20 21 se 20 20 20 20 21 se 20 20 20 20 21 1 1 1 1 2 2 2 2 Ba Ba Ba Ba 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q2 Q2 Q2 Fuente: Elaboración propia con datos de movimiento de Mapbox102. 98 La mayor movilidad de personas, desde zonas con muchos trabajadores que deben trasladarse a otros cantones a laborar, así como los municipios receptores que además tienen alta densidad de población y de parque empresarial instalado, pueden potenciar el acercamiento físico de las personas y crear condiciones más propicias para el contagio masivo. 99 Gómez Campos et al., 2020, con datos de Waze-MOPT y Minsa. 100 Informe Estado de la Nación 2020. 101 El concepto espacios concurridos hace referencia a sitios que presentan una elevada concentración de personas en condiciones normales, como parques, restaurantes, estaciones de autobús o tren, mercados, universidades, centros comerciales, tiendas y espacios turísticos. 102 https://www.mapbox.com/movement-data CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 85 transporte público y, por ende, en un descenso de Ante la reducción del tránsito de transporte los servicios ofrecidos. La frecuencia de las visitas público, el uso de la bicicleta ha experimentado a tiendas, centros turísticos, playas y parques en un crecimiento. La industria ha reportado Costa Rica se redujo entre 82 y 84 por ciento. La incrementos en ventas de hasta 50 por ciento en reducción fue especialmente abrupta en el caso de el país, al igual que la demanda por el servicio bares y restaurantes, estaciones de bus y tren, mer- de alquiler de bicicletas eléctricas103. En este cados y puntos de interés turístico del centro de contexto, el gobierno publicó el Protocolo para San José. Esto es comprensible por la elevada con- la práctica del ciclismo recreativo y urbano- centración de servicios, comercio y la alta densidad laboral con los lineamientos para promover el de paradas y líneas de transporte público en esta uso de este sistema de transporte. El protocolo zona. En Arco Sur destaca el descenso de activi- incluye recomendaciones tales como visibilidad dad en los parques, bares y restaurantes de Aserrí y en vías públicas, revisión periódica del estado de Alajuelita. la bicicleta, aditamentos personales, limpieza y desinfección del vehículo104. 103 La República. https://www.larepublica.net/noticia/ciclismo-vive-su-propia-pandemia 104 https://www.presidencia.go.cr/bicentenario/wp-content/uploads/2020/08/Protocolo-para-la-pr%C3%A1ctica-del-ciclismo-recreativo-y-urbano-laboral.pdf CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 86 III. Recomendaciones: Reequilibrar el desarrollo de la GAM y mejorar la conectividad del Arco Sur Ante los desafíos presentados, y considerando infraestructura de transporte tiene efectos direc- los avances ya realizados por el país, esta sec- tos en el acceso a oportunidades socioeconómicas ción propone cuatro estrategias principales que puede -o no- brindar la ciudad. Como conse- para reequilibrar el desarrollo de la GAM y cuencia, es necesario fortalecer la planificación y mejorar la conectividad y accesibilidad del gestión integrada del territorio, la movilidad y los Arco Sur: i) el apoyo a un modelo de desarrollo sistemas urbanos, para poder guiar los procesos urbano y de movilidad integrado, que promueva de crecimiento, consolidación y densificación de el fortalecimiento de centralidades locales y limite la ciudad, y asegurar que todas las personas dis- la dependencia intermunicipal mediante una rica fruten de igualdad de acceso a empleos, bienes y mezcla de usos de suelo y la densificación urbana; servicios básicos. ii) avanzar hacia una reforma institucional y regu- latoria que permita una gestión más eficiente de la Poner en valor las subcentralidades de la GAM, movilidad; iii) la consolidación de un sistema de a través de proyectos de Desarrollo Orientado transporte público integrado física y tarifariamen- al Transporte (DOT) en torno a medios de te y iv) el soporte al proceso de descarbonización transporte público masivo puede favorecer un y transición ecológica mediante la promoción modelo de ciudad compacta y disminuir la de la movilidad activa o impulsada por energías dependencia del distrito central. La implemen- limpias. Este tipo de medidas reducirían los costos tación de proyectos DOT en torno a estaciones del sistema actual, en los planos económico, social del ferrocarril o paradas de buses de alta demanda y ambiental en su conjunto, y tendría un impacto puede fortalecer centralidades existentes o crear positivo: en la calidad de vida de las personas, nuevas y favorecer con ello la consolidación del incluyendo mejoras en la accesibilidad a servicios desarrollo económico local de barrios de mediana e infraestructura pública y en la salud; en el medio o alta densidad. Los proyectos de DOT se fun- ambiente, formentando reducciones en emisiones damentan en la generación de espacios urbanos de GEI; y en la actividad económica, conectando dinámicos mediante la promoción de usos mixtos a trabajadores con oportunidades de trabajo y a de suelo, donde coinciden actividades residencia- empresas entre sí. les, comerciales, laborales y recreativas. Fomentan a la vez la intermodalidad, integrando servicios de A. Integrar la planificación urbana con transporte público de tren y autobús, así como de la de movilidad: la oportunidad la infraestructura de movilidad activa. La promo- de los proyectos de Desarrollo ción de centros urbanos densos y dinámicos, con Orientado al Transporte (DOT) una riqueza de actividades económicas y sociales y bien conectados, tiene el potencial de promo- La planificación integrada del desarrollo urba- ver la atracción de la inversión; contribuir con la no y territorial, y la movilidad, es fundamental generación de nuevas oportunidades económicas para promover el desarrollo sostenible de la para los ciudadanos; originar nuevos ingresos GAM y revertir los efectos producidos por el para los gobiernos locales; así como fomentar modelo de ciudad extensiva. La forma de la ciu- la revalorización del suelo, de las rentas y de los dad incide directamente en la demanda de movi- rendimientos inmobiliarios. Además, el fortale- lidad y, al mismo tiempo, la oferta disponible en cimiento de los centros existentes, y la generación CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 87 de nuevos polos de atracción donde prevalezcan usos mixtos y oportunidades de empleo, tienen RECUADRO 7. el potencial de reducir la dependencia con otros El caso de Curitiba, modelo de DOT en Latinoamérica centros económicos y los tiempos de viaje al inte- rior de la GAM. Desde los años sesenta, con la publicación de su Plano Director, la ciudad de Curitiba (Brasil) ha promovido una planificación integral del desarrollo urbano Al considerar los avances realizados por el y la movilidad, a través de la implementación de un modelo orientado al trans- gobierno en identificar los subcentros con porte, basado en el sistema masivo de autobuses rápidos (BRT por las siglas en potencial para poner en valor y densificar, se inglés de Bus Rapid Transit). Para guiar su crecimiento y consolidación, la ciudad propone avanzar en la evaluación de factibili- desarrolló cinco corredores estructurales con carriles exclusivos de circulación dad y diseño de proyectos DOT en las áreas de para los BRT, donde se promovió además la concentración de vivienda de alta influencia de los nodos del Parque Central de densidad, comercios y servicios. El plan incluyó la construcción de viviendas Alajuelita y del Parque de Desamparados. En sociales cercanas a áreas de empleo. El éxito en la implementación de este primer lugar, se deberán evaluar los factores econó- proyecto estuvo marcado, en gran medida, por el activo liderazgo del gobierno. micos, demográficos, urbanos, de infraestructura Además de invertir en la infraestructura de transporte y vivienda asequible, el instalada y de demanda proyectada, como soporte proyecto implicó cambios importantes en la regulación de suelo, densidades y para definir la viabilidad técnica para la densifi- alturas (ITDP, 2013). cación de estas zonas. Un estudio económico que analice el mercado inmobiliario y las oportunida- des de desarrollo permitirán comprender mejor sostenible que consideren temas de género, segu- el potencial del desarrollo y los programas que ridad vial, movilidad activa, eléctrica y DOT podrían implementarse en estas áreas de la ciudad. siguen siendo residuales106. Asimismo, el Consejo A continuación, un análisis a nivel de lotes y titu- Nacional de Rectores (Conare) presenta limi- laridad en el área de estudio permitirá descubrir si taciones enormes para reconocer programas de existe disponibilidad de tierras vacantes o infrau- grado y posgrado cursados en el exterior que no tilizadas, preferentemente de dominio público, existan en Costa Rica, aunque los títulos proven- en los alrededores de las áreas de mayor atracción. gan de universidades de renombre. Es necesario Con estas definiciones, se podrá proyectar un plan que tanto el Conare, junto con los colegios profe- de sector que defina los usos y programas, densi- sionales, principalmente el de ingenieros y arqui- dades proyectadas, tipologías, flujos y estrategias tectos, facilite el reconocimiento de los títulos de para la intervención en el entorno de los centros carreras cursadas en el exterior en materia urbana. de transbordo y los espacios públicos, entre otras Asimismo, el Conare, las universidades, la coope- dimensiones del proyecto urbano. Por último, el ración internacional, la sociedad civil y demás per- diseño del modelo financiero será fundamental sonas que se han especializado en el tema deben tanto para evaluar los costos de inversión e ingresos trabajar en conjunto para generar una oferta aca- potenciales generados por los proyectos como para démica necesaria para la urgente transformación asegurar su sustentabilidad y diseñar herramientas urbana y de transporte que requiere el país. innovadoras de financiamiento (Banco Mundial, 2020) (Recuadro 7). B. Promover una reforma institucional y regulatoria para una gestión más Es necesario desarrollar programas universita- eficiente de la movilidad rios, maestrías y especializaciones en políticas de transporte y planificación de transporte105, Para avanzar en la optimización de la movilidad especialmente en modelos de DOT y movili- en la GAM, es necesario trabajar en la coordi- dad activa, para asegurar una correcta capa- nación de las entidades a cargo de la planeación, cidad técnica de las instituciones nacionales regulación y gestión del transporte público, especializadas. Los programas de universidades proyectos viales y movilidad activa. La actual como la Universidad de Costa Rica (UCR) y el separación de estas responsabilidades atomiza las Tecnológico de Costa Rica (TEC) se enfocan decisiones e impide que los proyectos avancen y esencialmente en infraestructura, ingeniería y se ejecuten con celeridad. Se propone conformar gestión vial (calles, pavimentos y puentes). Los una mesa de trabajo entre el MOPT, el CTP y el programas universitarios centrados en transporte ARESEP que permita mejorar la coordinación en 105 Diferente a la ingeniería de transporte. 106 El TEC tiene un programa para capacitar técnicos en movilidad eléctrica, programas de pregrado y maestría en transporte y algunos en seguridad vial. CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 88 relación a la planificación, regulación, operación otros países de la región participaran en las próxi- y definición de tarifas del transporte público, y mas licitaciones. La llegada de nuevos jugadores al avanzar hacia la centralización de las decisiones transporte público sería beneficioso, no solamente en una única entidad, y así evitar la dispersión y en términos de inversión sino también de trans- diferencia de criterio de hoy. En cuanto al diseño y ferencia de conocimiento y mejores prácticas que construcción de infraestructura peatonal y ciclis- beneficien la calidad en la prestación del servicio. ta, debe desarrollarse un mecanismo de coordi- nación que permita integrar al gobierno nacional A nivel regulatorio recomienda la revisión de la y a los municipios en la identificación, imple- actual metodología de cálculo de la tarifa que mentación, operación y monitoreo de proyectos hace ARESEP y la remuneración al operador, de caminos peatonales, aceras y ciclovías, con el cual se determina calculando todos los costos miras a garantizar la uniformidad y continuidad más una rentabilidad y se divide por el núme- de las mismas y evitar proyectos desconectados ro de pasajeros. La reforma de la metodología, y aislados desarrollados por cada cantón. Otros busca revertir los rezagos tarifarios que afectan países con similares problemas de coordinación el ingreso del operador y se presenta como un institucional han implementado reformas. En el incentivo para promover mayores inversiones por Recuadro 8 se presenta el caso de la República parte de los prestadores de servicio, mejorar la Dominicana. calidad del servicio e incluso evitar el abandono de rutas como ya ha ocurrido. Un benchmarking En el campo regulatorio se hace necesario el de modelos de cálculo de remuneración a los ope- cambio, por parte de la Asamblea Legislativa, radores en el continente puede darle a Costa Rica del plazo máximo para las concesiones a la las herramientas y guía para modificar el suyo operación de transporte. Esto permitiría que (Recuadro 9). nuevos inversionistas y operadores locales y de RECUADRO 8. La creación del INTRANT en la República Dominicana Con el fin de reorganizar la coordinación y la toma cualquier otro aspecto, interurbano y a nivel urbano, de decisiones en la República Dominicana, a través la regulación del servicio de transporte público, de la Ley 63 de 2017, se crea el Instituto Nacional de su infraestructura y la prestación directa por de Tránsito y Transporte Terrestre (INTRANT) como el Estado o mediante la emisión de las licencias máxima autoridad en transporte terrestre, los princi- de operación a entes operadores públicos y priva- pales temas a su cargo son: seguridad vial, recaudo dos. Igualmente hace seguimiento a la calidad electrónico e interoperabilidad y movilidad eléctrica en la prestación de los servicios, coordina con el con la implementación de corredores de transporte Ministerio de Interior y Policía y la Dirección General público con autobuses eléctricos. de la Policía Nacional las acciones y actividades de la Dirección General de Seguridad de Tránsito El INTRANT se crea como órgano rector, nacional, y Transporte Terrestre (DIGESETT), fija las tasas de sectorial y descentralizado adscrito al ministerio los servicios para el funcionamiento del sistema de de Obras Públicas y Comunicaciones. El INTRANT movilidad, transporte terrestre, tránsito y seguridad absorbe las funciones del Fondo de Desarrollo vial, regula la tarifa del transporte público de pasa- Terrestre (FONDET), la Dirección General de Tránsito jeros y desarrolla, implementa y promueve el uso de Terrestre (DGTT), la Oficina Técnica de Transporte mecanismos tecnológicos, de información y de las Terrestre (OTTT), el Consejo de Administración y telecomunicaciones (TICS). Regulación de Taxis (CART) y la Caja de Pensiones y Jubilaciones de los Choferes de Transporte Público. El Presidente de la República nombra al Director del INTRANT y las subdirecciones están a cargo de Dentro de sus principales se encuentra el diseño técnicos. En la actual administración se han adelan- y ejecución de la política nacional de movilidad, tado negociaciones, por corredor, con los sindicatos transporte terrestre, y ejercer la función de planifi- de transporte para la formalización del transporte cación sectorial, la planificación y diseño del siste- público, mediante la creación de nuevas empresas ma integrado de transporte público de pasajeros, de transportadoras formadas por antiguos opera- rutas, servicios, esquemas de operación, itinerarios y dores individuales. CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 89 RECUADRO 9. Bogotá, Colombia, ha implementado diferentes esquemas de remuneración a los operadores del transporte público Bogotá ha tenido diferentes cálculos de remu- En las fases anteriores era un solo contrato de neración al operador. En la Fase 3 del Sistema operación que incluía la compra de la flota. Integrado de Transporte (SITP), la remuneración Entonces, para la Fase 5, al proveedor de la flota tiene tres componentes: tarifa por vehículo, tarifa se le remunera una tarifa vehículo que es para por kilómetro recorrido y tarifa por pasajero. La cubrir el costo de la flota y una tarifa de admin- tarifa por vehículo cubre la remuneración de la istración que cubre los costos de la construcción inversión, es decir el costo de la flota; la tarifa del patio. Al operador se le remunera una tarifa de por kilómetro cubre los costos fijos y consumibles, operación del vehículo, esta incluye los costos fijos incluido el combustible y la tarifa por pasajero que de la operación como conductores, mantenimiento remunera la chatarrización del vehículo o vehículos y seguros y una tarifa variable que paga los con- que se retiran de circulación y que son reemplaza- sumos energéticos y combustible (vehículos eléc- dos por los nuevos y la utilidad del operador. La tricos y vehículos a gas natural vehicular -GNV) tarifa por kilómetro se revisa cada cuatro años los cuales dependen del número de kilómetros para ajustar los cambios en los costos, los de mayor recorridos y una tarifa por pasajero, en la cual se peso en la canasta de costos son los salarios y el cubre la utilidad del operador. La diferencia entre combustible. En ese mismo momento se hace una las fases 4 y 5 es que la Fase 4 no incluye la tarifa revisión a la tarifa por vehículo para actualizar los por pasajero porque es una flota de BRT, la utilidad costos de los vehículos nuevos que entrarán a hacer se distribuye entre las otras dos. La otra diferencia parte de la flota. es que en la Fase 5 incluye una tarifa adicional que es el costo de servicio del patio, que en unos casos En las fases 4 y 5, el modelo de contratación se se le paga al proveedor y en otros al operador. modificó y se separó la compra de flota (pro- visión) de la operación y mantenimiento (O&M), En los casos expuestos, el oferente en el proceso es decir, se hicieron dos procesos licitatorios y licitatorio presenta su propuesta de pago para contratos independientes, uno para la provisión y cada una de las tarifas y el valor presente neto de otro para la operación, este nuevo esquema dis- la concesión es el que decide el ganador del pro- tribuyó el riesgo y adicionalmente atrajo nuevos ceso. Es decir, el inversionista y operador tienen un inversionistas y jugadores que terminaron por estimado de lo que serán sus ingresos. beneficiar el proceso con una mayor competencia. C. Implementar un sistema integrado Los servicios de autobuses y del tren no pue- de transporte masivo den seguir desconectados; deben integrarse. Primero, es necesaria una integración operacional Para mejorar la accesibilidad al transporte que optimice el uso de la flota, reduzca la sobrepo- público es necesario actualizar el modelo de sición y atienda los cantones del Arco Sur. Luego, transporte incluyendo todos los cantones de la una integración tarifaria y tecnológica para que el GAM y planificando rutas que eviten la sobre- usuario pueda transferir de un bus a otro e incluso posición, pero además sirvan a todos los usua- con el tren interurbano y el sistema de transporte rios que provienen del Arco Sur. Para avanzar masivo que lo reemplace. Finalmente, se requiere en el programa de Sectorización se requiere de una de una integración física, con zonas de transbordo priorización de corredores con base en la demanda cuando sean necesarias, especialmente cuando se de pasajeros. Por esta razón, el punto de partida tenga un sistema de transporte masivo estructu- de la reorganización de rutas debe ser la actualiza- rante donde hoy se encuentra el tren interurbano ción de los datos de demanda107 y en especial para y al cual lleguen unas rutas alimentadoras desde Aserrí, Desamparados y Alajuelita. los cantones del Arco Sur. 107 La información más actualizada de viajes es de 2008 CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 90 Los usuarios necesitan recibir información sobre las rutas, itinerarios y frecuencias de los RECUADRO 10. servicios de transporte público. Los autobuses El Metrocable de Santo Domingo (Línea K, Medellín) deben contar con sistemas GPS que permitan y sus intervenciones urbanas complementarias: los rastrear el recorrido de los servicios en tiempo real, Proyectos Urbanos Integrales (PUI) esta información se debe centralizar para informar al usuario sobre las diferentes opciones y tiempos El Metrocable de Santo Domingo, que comenzó su operación comercial en de viaje. La información confiable y la planeación 2004, fue el primer cable aéreo destinado al transporte urbano de pasajeros del viaje estimulan el uso del transporte público. en el mundo. Integrado física y tarifariamente a una línea de Metro ya exis- La información sobre los recorridos y ubicación tente, este medio transporta diariamente unos 46.000 pasajeros y beneficia de los autobuses puede ser procesada y puesta al a cerca de 240.000 habitantes de las comunas 1 y 2 de la ciudad (Metro de servicio del ciudadano por parte del MOPT, sin Medellín, 2019). embargo, también debe ser abierta (datos abiertos) para que ésta sea usada y puesta al servicio del El proyecto del Metrocable en Medellín se ha convertido en un ejemplo usuario por parte aplicaciones privadas. de movilidad sostenible e incluyente, no solamente porque se pensó como solución para conectar barrios marginados de las laderas de la ciudad, sino Crear condiciones para atraer nuevas inver- porque además incluyó una serie de intervenciones de regeneración urbana siones en el sector transporte, que brinden de gran escala en nueve barrios de la zona de influencia de las estaciones. seguridad jurídica y regulatoria a nuevos actores. Estas intervenciones, llamadas Proyectos Urbanos Integrales (PUI), se carac- Como se adelanta en recomendaciones anterio- terizan por focalizar espacialmente intervenciones sociales, ambientales y res, el sector transporte se beneficiaría con la urbanas en barrios con carencias críticas, para lograr el desarrollo y transfor- entrada de nuevos jugadores que no solamente mación integral de estas comunidades. La administración de los PUIs estaba traigan recursos adicionales, que aparecen como a cargo de la Empresa de Desarrollo Urbano, ente municipal autónomo más urgentes en la post-pandemia, como conoci- (Banco Mundial, 2020). miento en la operación de transporte público en otros países. La participación de nuevos actores Se destaca que tanto el Metrocable como los PUI asociados han contribuido del sector privado daría también confianza para a reconfigurar estructuras espaciales y sociales fragmentadas por desigual- la financiación de proyectos al movilizar nuevos dades y tensiones relacionadas con el crimen y la violencia, proporcionando capitales que pueden ayudar a cubrir los huecos beneficios de inclusión que se extendieron tanto a usuarios como a no que ha dejado la pandemia. -usuarios del sistema de transporte (Brand y Dávila, 2013). Ciudades como Bogotá, La Paz, Caracas y Río de Janeiro, entre otras, han comenzado a Hacer más productiva la infraestructura actual- replicar esta experiencia. mente disponible y complementarla con obras de mejora, lograrán aumentar la eficiencia gene- ral del sistema. Una mayor inversión en el desa- rrollo de proyectos estratégicos de interconexión a los proyectos de mayor rentabilidad social, sino vial, carriles exclusivos de transporte público, que también logren asignar las diversas fuentes plataformas logísticas y la incorporación de tec- y modalidades de financiamiento disponibles de nología podrían reducir los tiempos y aumentar la manera más adecuada. Algunos de los meca- la capacidad, haciendo la infraestructura de trans- nismos de financiación son las alianzas público- porte público existente más productiva y eficien- privadas, contratos de concesión, financiamiento te. Se sugiere, además, evaluar la posibilidad de multilateral o presupuesto nacional, según sea el desarrollar proyectos de inversión en medios de caso (Recuadro 11) .108 transporte público complementario, como son los sistemas de cable o teleféricos, los cuales, en con- Los traslados en la GAM implican, en gene- junto con intervenciones de renovación urbana ral, la combinación de más de un modo de integrales, han tenido un gran éxito en ciudades desplazamiento, por lo que asegurar entornos como Medellín (Recuadro 10). urbanos adecuados y la resolución de la “última milla” son requisitos fundamentales para pro- En este sentido, es preciso avanzar en el diseño mover la intermodalidad y garantizar la accesi- de mecanismos de planificación, pre-inversión bilidad al sistema. Las intervenciones en espacio y evaluación institucional que garanticen que público en los entornos de estaciones y para- los recursos disponibles no sólo sean canalizados das tienen potencial para fortalecer los sistemas 108 Plan Estratégico Sectorial Infraestructura y Transporte 2019-2024. CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 91 RECUADRO 11. El sector privado puede financiar infraestructura rentable para el transporte público que beneficia a los usuarios El sector privado necesita un sistema de transporte público algunos puentes peatonales para acceder al sistema. A cambio, se eficiente para su fuerza laboral, pero también puede contri- permitió a las empresas comercializar anuncios en las estaciones y buir al transporte público invirtiendo en infraestructura, que, en otras áreas designadas a lo largo del corredor. Un centro com- al mismo tiempo, genera un retorno financiero. En la Ciudad ercial existente construyó un acceso subterráneo para el sistema. de Guatemala, el gobierno trabajó en conjunto con el sector En 2022, luego de 15 años de estar en funcionamiento, los locales privado para la infraestructura del sistema BRT, Transmetro; dos comerciales ubicados en la conexión subterránea al BRT fueron grupos diferentes de inversionistas pagaron la construcción de trasladados al municipio para su explotación comercial. 13 estaciones y una terminal de transferencia, así como por de transporte masivo, en especial los sistemas de modalidad autobús. En ese sentido, uno de los RECUADRO 12. componentes más importantes para asegurar un Los intercambiadores modales mejoran las transferencias eficiente funcionamiento del sistema de transpor- de los ciudadanos; con inversión privada se pueden te público y potenciar la intermodalidad es contar hacer infraestructuras de calidad rentables para el con la adecuada infraestructura complementaria inversionista asociada al transporte: paradas confortables, seña- lización, accesos seguros y adecuados para realizar En Ciudad Azteca, Estado de México, había un intercambiador modal en los trasbordos y completar el último tramo del un espacio público desorganizado y sin pavimentar. Contaba con malas viaje, que se realiza en general a pie. instalaciones que servía para traslados entre diferentes servicios que conec- taban municipios del área metropolitana con la Ciudad de México. Mediante En los nodos de intercambio modal y parti- una nueva regulación gubernamental e inversión privada se construyó una cularmente en las áreas con potencial DOT, estación de transbordo que ahorra a los pasajeros dos horas diarias. Antes se recomienda la ejecución de intervenciones no existía la integración de los servicios, ni tampoco la infraestructura nece- urbanas en las cercanías de las paradas con el saria para el estacionamiento de los vehículos, ni programación para que los fin de enriquecer la experiencia del peatón y pasajeros transfirieran de un servicio a otro. Además, hoy en día, le ofrece mejorar la accesibilidad al destino o centro al usuario otros servicios, incluido un hospital que se convirtió en atractor modal Es fundamental pensar en intervenciones de viajes. La estación intermodal de 72.000 m2 tiene 180.000 traslados por que aseguren la seguridad, tanto del peatón como día. La infraestructura fue construida completamente por el sector privado, a del ciclista. Algunas medidas a incluir pueden ser cambio de una concesión a 30 años. La inversión, que fue de US$ 68 millones, la renovación de la parada con un equipamiento beneficia tanto a los usuarios del transporte público como al barrio donde se completo (bancas, cestos de basura, cartelería), la construyó. pacificación y/o peatonalización de calles circun- dantes, la expansión de las aceras y colocación de rampas, la demarcación física de ciclovías y áreas de parqueo, la inclusión de iluminación pública adecuada y la plantación de arbolado y otros ele- mentos de paisaje urbano (Recuadro 12). Para mejorar la seguridad de los usuarios de transporte público es necesario incorporar medidas que permitan la efectiva implemen- tación de la Ley 9877 contra el Acoso Callejero. A fin de aumentar el número de usuarios de transporte público, especialmente las mujeres, es Antes Después necesario garantizar la seguridad y la inclusión y erradicar la violencia de género en los viajes. Para ello, es fundamental identificar los patrones CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 92 de movilidad de las mujeres entender cuáles son A. Salto a la Movilidad de Cero Emisiones las causas fundamentales de la inseguridad en el transporte público. Con base a esta información, Promover el reemplazo de la flota de vehículos se podrá desarrollar un plan de acción que revier- de transporte público antiguos para reducir las ta la situación. Se propone el desarrollo de guías emisiones de GEI. El programa MiTransporte para la inclusión de la perspectiva de género en implementado por la GIZ entre 2017 y 2021, cuyo los sistemas de transporte público urbano. Estas objetivo era promover la electrificación del trans- guías deberían proporcionar los lineamientos para porte público, apoyó la definición de un marco la incorporación de medidas que aborden tanto el regulatorio, la coordinación interinstitucional y la diseño de la infraestructura (por ejemplo, asegu- implementación de una prueba piloto en la GAM. rar una correcta visibilidad mediante luminaria Este proyecto piloto aportó información valiosa en las paradas de transporte público o proveer de para la operación y el modelo de negocio y las accio- sistemas de seguridad y alerta), como la capacita- nes necesarias para incentivar su escalabilidad y ción de los trabajadores de transporte público y para lograr el reemplazo de la flota de buses de com- de los servicios de seguridad para formarlos en los bustión por una impulsada por fuentes limpias. El protocolos de intervención, así como estrategias gobierno tiene como meta poner en circulación 250 de comunicación para concienciar a los usuarios autobuses eléctricos en 2024. Además, es necesaria del transporte público. una reforma a la ley de movilidad eléctrica para que se amplíen los años de concesión a aquellos opera- D. El Plan de Descarbonización puede dores que adquieran vehículos limpios y así trans- ser el detonante de las mejoras en mitir confianza en la recuperación de la inversión. el transporte público Otra opción es actualizar el sistema para definir una tarifa de remuneración al operador de trans- Reducir la dependencia de los vehículos moto- porte público más rentable, que incentive la inver- rizados, favorecer la intermodalidad en el sis- sión por parte de operadores medianos y pequeños. tema de transporte público, mejorar las flotas y En 2022 se ampliaron los topes para la exoneración avanzar en la transformación tecnológica serán de impuestos para vehículos eléctricos y se exonera- claves para disminuir los aportes de emisiones ron los repuestos de autobuses eléctricos y sistemas del sector transporte. Impulsar un modelo más de carga, con el objetivo de promover la adopción sostenible de movilidad en Costa Rica y la GAM, de esta tecnología. Finalmente, se deben identificar que disminuya la dependencia de los hidrocar- medidas que estimulen las empresas concesionarias buros, requiere reducir la apuesta extendida por propietarias de las flotas para que, en vez de vender el vehículo particular y virar hacia un mayor los autobuses antiguos, prioricen la chatarrización y protagonismo del transporte público y la movili- la reutilización de partes. Estos procesos de chata- dad activa. Esta transformación sólo será posible rrización deben contar con un control y vigilancia mediante la mejora del servicio de transporte muy estricto, de otra manera, se encontrarán for- público en general y su vínculo con los patrones mas en las que los vehículos sigan circulando o su de crecimiento urbano. Se requiere promover un chatarrización no se haga efectiva. sistema masivo, interconectado, que cumpla las expectativas de regularidad, cercanía, eficiencia, Asimismo, es preciso revisar los parámetros calidad y seguridad. A la vez, el estado deberá de antigüedad y niveles permitidos por la nor- promover la reducción de vehículos y control de mativa atinente a la prueba de emisiones. Los los vehículos de combustión privados, restringir vehículos diésel aportan un porcentaje de CO2 de el uso de vehículos, así como fomentar un cambio una proporción mayor que su peso porcentual en modal en la movilidad activa a gran escala. Estas el número de unidades y que su aporte al recorrido políticas deberán acompañarse de la transfor- acumulado de toda la flota. No obstante, los están- mación tecnológica, la modernización de la flota dares de control de emisiones en la legislación y de mayores incentivos a los operadores para vigente no son tan estrictos en los vehículos diésel aumentar inversiones. Esto permitirá disminuir como en los de gasolina (Fernández, 2020)109. Por los aportes en emisiones del transporte público. ejemplo, en España a las unidades más nuevas 109 Según expertos, los valores aceptados no han cambiado para vehículos diésel modelo 1999 en adelante. Además, como se permite la inyección mecánica, la cual puede ser manipulada para efectos de las pruebas de emisiones, se abre un portillo que afecta la eficacia de este control. CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 93 (después de julio del 2008) se les exigen niveles no se aprovecha el potencial de integración a nivel de opacidad de 1,5 o de 0,7 m-1, mientras que en metropolitano. Si bien estos avances son cruciales Costa Rica los límites más estrictos son de 2,15 y para reequilibrar el uso del espacio público de 2,18, según el tipo de vehículo. forma más equitativa y acorde a la demanda y dinamizar la actividad económica de los centros En la GAM se deben implementar medidas distritales, es necesaria la coordinación de estos que desestimulen el uso del automóvil parti- proyectos entre los diferentes cantones mediante cular y que se traduzcan en un cambio modal el desarrollo de un plan maestro de movilidad al transporte público o la bicicleta. En las horas activa para la GAM. pico debe reducirse el uso del automóvil, bien sea mediante la restricción a la circulación de Un Plan Maestro de Movilidad Activa para la acuerdo con el número de la licencia del vehículo GAM identificaría los corredores o áreas prio- o haciendo un cobro por la congestión. Una regu- ritarias de intervención a nivel metropolitano lación sobre el estacionamiento en vía, también y desarrollaría un modelo de tráfico y de usos resultará conveniente. Los ingresos que se generen a fin de evitar intervenciones parciales. Usando por cobrar el uso del automóvil pueden alimentar de base los avances del PIMUS110 y del Plan un fondo destinado a la mejora del transporte Territorial Intermunicipal de Movilidad Activa, público. Estas medidas también pueden servir el Plan deberá considerar una visión común como estímulo para la conversión a vehículos entre los actores involucrados, principalmente eléctricos mediante la creación de exenciones para las municipalidades, y establecer los principios estos, permitiendo la circulación, un cobro de y lineamientos que permitirán operacionalizar circulación menor y espacios de estacionamiento esta visión conjunta. Para lograr una continuidad exclusivos para vehículos cero emisiones. en los recorridos, será necesario establecer crite- rios metropolitanos de diseño de infraestructura Establecer horarios de circulación para los ciclista y peatonal, que identifiquen las barreras y vehículos de carga dentro de la GAM ayudará oportunidades para la promoción de este tipo de a reducir la congestión y las emisiones. Evitar movilidad. Podrá, por ejemplo, proponer inter- que los vehículos de carga livianos y pesados venciones para restringir el acceso de automóviles circulen durante las horas pico permitirá que el a los subcentros priorizados de la ciudad, aplicar transporte público reduzca los tiempos de viaje. estrategias de pacificación -zonas 30- y disminuir La promoción de vehículos de carga liviana eléc- la oferta de estacionamientos, apoyándose en una tricos permitirá que estos circulen dentro de las planificación integrada de usos de suelo. Por otro zonas más densas sin emitir gases efecto inverna- lado, parece interesante seguir explorando pro- dero. En cuando a los vehículos de carga pesada, puestas de circuitos recreativos y turísticos para la introducción del hidrógeno será una gran con- poner en valor los ríos urbanos presentes en la tribución. Costa Rica ya trabaja en la instalación GAM (Recuadro 13). de una planta de generación y almacenamiento de hidrógeno. La implementación de un Sistema de Bicicletas Públicas (SBP) a nivel de la GAM tiene el poten- B. Promoción de la movilidad activa cial de aumentar la alimentación del sistema de transporte público, favorecer el intercambio La promoción de la movilidad activa como modal y disminuir la congestión vehicular parte integral de la planificación de la movi- mediante la sustitución de viajes motorizados. lidad de las ciudades podría reducir las emi- La inclusión de bicicletas eléctricas dentro del siones de partículas contaminantes y la con- SBP permitiría ampliar el rango de cobertura y gestión vehicular, y a la vez revitalizar las la demanda del sistema de transporte público. áreas centrales. Muchos municipios de la GAM, Considerando que los centros de Desamparados como Desamparados, San José, Alajuela y Montes y de Alajuelita se encuentra a menos de 6 km de de Oca, están avanzando en la construcción de la zona central de San José, estos desplazamientos ciclovías, la peatonalización de sus centros o la podrían realizarse en bicicleta, si se contara con definición de vías 30. No obstante, estos proyec- la infraestructura adecuada. Para recorridos más tos se encuentran desligados entre sí, por lo que largos de 6 km, la bicicleta puede complementar 110 El PIMUS define una serie de lineamientos para llevar la infraestructura peatonal del AMSJ a niveles óptimos de accesibilidad y confort para que todos los ciudadanos puedan acceder a las distintas áreas de la ciudad de forma segura. CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 94 RECUADRO 13. Los ríos urbanos presentes en la GAM proveen oportunidades para la conectividad intercantonal y el desarrollo de circuitos recreativos y turísticos Los recorridos paisajísticos podrían ir enlazando los principales del proyecto de corredor biológico interurbano del río Tiribí con una hitos naturales, patrimoniales, institucionales y culturales de los plantación de 300 árboles autóctonos. El desarrollo de infraestruc- distritos céntricos, para conformar una ruta recreativa cultural. Una tura ciclista y peatonal de poco impacto a lo largo del río Tiribí, iniciativa de interés es el proyecto de Rutas Naturbanas111, el cual podría conectar los centros de Alajuelita y Desamparados. Algunos propone crear infraestructura para movilidad activa y segura a lo puntos de interés cercanos al río Tiribí son el Parque Central y el largo de los ríos Torres y María Aguilar, a la vez que promueve la Estadio Municipal de Alajuelita, el Parque Centenario y la iglesia regeneración del entorno natural y ambiental de los ríos urbanos. de Nuestra Señora de los Desamparados, el Parque la Libertad en En el arco Sur, los ríos Tiribí, Cañas y Jorco tienen el potencial de Patarrá o La Villa Olímpica en Damas. De igual forma, el rio Cañas generar conexiones interdistritales importantes, con un alto valor podría unir Alajuelita con San Juan de Dios y más abajo con el paisajístico. Actualmente se está implementando una primera fase centro de Aserrí. Fuente: Rutas Naturbanas. 111 https://rutasnaturbanas.org/ 112 BID, 2016. 113 Algunas medidas para aumentar la seguridad del ciclista son la mejora de las intersecciones, evitar conflictos viales, o asegurar condiciones de tráfico uniformes. 114 El PIMUS menciona como requisito que el diseño geométrico de las vías ayude a minimizar la resistencia de rodamiento, mediante el uso de materiales lisos y no porosos, que tenga una sección libre de al menos 0.75m por sentido de circulación y que se consideren radios mínimos para curvas o estrategias diversas para asegurar la visibilidad. Además de infraestructura básica para la circulación y llegada de bicicletas al entorno de la estación de ferrocarril o bus, se requirieren espacios para el aparcamiento seguros. 115 Se recomienda retomar las sugerencias presentadas por el PIMUS en su acción de Campañas de Promoción de los Modos Activos. CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 95 el viaje en transporte público, cubriendo la “últi- de Movilidad Activa propuesto anteriomente. ma milla” del viaje y mejorar de esta forma los Para lograr que los usuarios prioricen este medio tiempos totales de traslado. Algunos cantones de transporte, la infraestructura del SBP deberá de la GAM poseen diversas ciclovías ejecutadas y cumplir con una serie de características mínimas proyectadas, pero éstas son escasas y se encuentran técnicas, de seguridad113 y de confort114, y debería aún desconectadas entre sí112 . El SBP debería estar ir acompañado de un programa de promoción integrado al plan de movilidad de la ciudad y ser y concientización entre ciclistas y conductores parte inseparable de la estrategia y Plan Maestro (Recuadro 14)115. RECUADRO 14. La Ciudad de México implementó el sistema de bicicletas públicas Ecobici en 2010 La Ciudad de México, a través de la Secretaría de de robo. Desde su inauguración hasta el 2018 se Medio Ambiente, implementó Ecobici, hasta hoy habían contabilizado 45 millones de viajes y 200 mil es el sistema de bicicletas públicas más grande usuarios que cubren un área de 38 Km2. En 2018 el de América Latina. Comenzó con 84 estaciones sistema incluyó 340 bicicletas eléctricas de pedaleo y 1.200 bicicletas, pasando en 2018 a 480 esta- asistido, y 28 estaciones de recarga. Un aspecto que ciones y 6.800 bicicletas116. El objetivo inicial de sobresale es que la misma tarjeta que se utiliza para Ecobici era resolverle a los usuarios de transporte Metrobus, el sistema BRT, puede usarse para el pago público viajes cortos y la última milla. Las bicicletas de los viajes en una bicicleta de Ecobici. Los usuarios son compradas por la ciudad y el usuario paga sol- pueden adquirir planes anuales de una semana, tres amente una porción del precio del servicio, el resto o un día. Los viajes son ilimitados sin costo adicional es un subsidio público costeado, en parte, a través por el tiempo de la suscripción, sin embargo cada de publicidad (similar a Vélib en París). El diseño viaje no puede exceder los 45 minutos; después de de las bicicletas es único con una llanta delantera este período se cobra un adicional por hora o frac- pequeña (20 pulgadas) y una más grande trasera ción. El sistema cuenta con un centro de control que, (24 pulgadas), esto con el fin de evitar su robo y con datos abiertos, supervisa y hace seguimiento al comercialización. Adicionalmente están equipadas uso y localización de cada bicicleta117. con un GPS que sirve para rastrearla en caso 112 BID, 2016. 113 Algunas medidas para aumentar la seguridad del ciclista son la mejora de las intersecciones, evitar conflictos viales, o asegurar condiciones de tráfico uniformes. 114 El PIMUS menciona como requisito que el diseño geométrico de las vías ayude a minimizar la resistencia de rodamiento, mediante el uso de materiales lisos y no porosos, que tenga una sección libre de al menos 0.75m por sentido de circulación y que se consideren radios mínimos para curvas o estrategias diversas para asegurar la visibilidad. Además de infraestructura básica para la circulación y llegada de bicicletas al entorno de la estación de ferrocarril o bus, se requirieren espacios para el aparcamiento seguros. 115 Se recomienda retomar las sugerencias presentadas por el PIMUS en su acción de Campañas de Promoción de los Modos Activos. 116 www.ecobici.cdmx.gob.mx 117 Guía de planeación del sistema de bicicletas compartidas, Institute for Transportation & Development Policy, 2018. CONECTANDO EL ARCO SUR | CAPÍTULO 3 96 Referencias AC&C y Gensler. (s.f.). Plan Integral de Movilidad Urbana Sostenible para el Área Metropolitana de San José, Costa Rica. BID. Alianza por el Hidrógeno. (s.f.). Advancing the Hydrogen Ecosystem in Costa Rica. Alianza por el Hidrógeno. (s.f.). Hydrogen Ecosystem in Costa Rica. Asesores para el Desarrollo Territorial. (2019). Estudio de Vialidad y Circulación Desamparados. Desamparados: Municipalidad de Desamparados. Asesores para el Desarrollo Territorial. (2019). 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Con este propósito urbana en Costa Rica son definidas bajo un marco se realizó una revisión bibliográfica sobre legal de planificación y de ordenamiento territo- los antecedentes en la materia y se efectuaron riales complejo. En este participan varios actores entrevistas con autoridades y funcionarios de nacionales y subnacionales con roles e interdepen- los gobiernos locales acerca de la definición de dencias poco claros, que dificultan la coordinación las competencias municipales en función de las para procurar el progreso urbano regional y del país. capacidades organizativas y de gestión. Además, los gobiernos locales tienen capacidades y recursos financieros limitados. En específico, las El capítulo contiene: (i) la descripción del régimen municipalidades del Arco Sur: Aserrí, Alajuelita y institucional, regulatorio y financiero del desarrollo Desamparados no cuentan con los recursos técni- urbano costarricense; (ii) la identificación de los cos, financieros ni organizativos para consolidar un principales retos en temas institucionales y de sistema eficiente de desarrollo urbano. coordinación; y el análisis de las competencias municipales en el desarrollo, la planificación urbana y la gestión financiera, con énfasis en los gobiernos locales del Arco Sur; y (iii) las recomendaciones para el desarrollo urbano de Aserrí, Alajuelita y Desamparados. INSTITUCIONES, CAPACIDADES Y FINANCIAMIENTO EN EL ARCO SUR | CAPÍTULO 4 100 I. Los gobiernos municipales en Costa Rica son los responsables del desarrollo local El gobierno local es el ente estatal promotor rigen al personal municipal. De acuerdo con lo del desarrollo local para mejorar la calidad de estipulado, la municipalidad es una persona jurí- vida de sus ciudadanos. Según la legislación cos- dica con patrimonio propio y plena autoridad para tarricense, entre sus atribuciones están: el ordena- promulgar estatutos y firmar los contratos necesa- miento del territorio; la planificación del desarro- rios para cumplir con sus responsabilidades. En llo; la prestación de servicios118 y la regulación de otras palabras, cada municipalidad define cómo la actividad comercial y económica119. A diferencia se organiza internamente, elabora y dicta sus de otros países latinoamericanos como Brasil o reglamentos, cobra tasas y tarifas por los servicios Colombia, los gobiernos locales en Costa Rica no que presta. El gobierno central no tiene autoridad desempeñan ningún papel en la provisión de ser- sobre estas decisiones, siempre y cuando no con- vicios educativos ni de de salud pública, pero tanto travengan el marco legal nacional existente. la administración central como la municipal están a cargo del suministro de algunos como por ejem- Existen instrumentos normativos (leyes y plo, el abastecimiento de agua potable por medio reglamentos) adicionales al Código Municipal de acueductos y de alcantarillados. Estos son que definen las competencias de los gobiernos proporcionados principalmente por el Instituto locales y de otros entes públicos con facultades Costarricense de Acueductos y Alcantarillado municipales. Este cuerpo normativo establece las (A y A), aunque en algunos cantones lo ofrece la condiciones de trabajo, la coordinación, la gestión, municipalidad, como en el caso de Aserrí. la planificación y la relación entre las instituciones públicas de carácter nacional y las locales. En Para ejercer sus competencias la municipalidad términos generales, los instrumentos de jurisdic- goza de autonomía administrativa, financiera ción nacional definen el marco de los procesos en y política. El Código Municipal Costarricense, temas como: la descentralización y la transferencia Ley No. 7794 y su reforma (1998), establece el de competencias, la planificación, la prestación estatus legal, las responsabilidades funcionales y de servicios y la gestión financiera municipal. los ingresos de las municipalidades, junto con los En la Tabla 1 se destacan los instrumentos más procedimientos para la elección de las alcaldías y importantes y puede verse una lista detallada en las concejalías, la preparación y ejecución de los el Anexo 1. presupuestos municipales y las regulaciones que 118 Una municipalidad presta servicios de recolección, depósito y tratamiento de residuos sólidos; alcantarillado pluvial y sanitario; acueductos; alumbrado público; policía municipal, mantenimiento de parques y zonas verdes; reparaciones de la red vial cantonal; aseo de vías y sitios públicos; administración de mercados, plazas y ferias; cementerios; y cualquier otro servicio urbano o rural en el cantón. 119 El cantón es un administrador tributario del impuesto sobre bienes inmuebles, tasas y tarifas de servicios públicos, licencias (impuestos), permisos y multas. INSTITUCIONES, CAPACIDADES Y FINANCIAMIENTO EN EL ARCO SUR | CAPÍTULO 4 101 TABLA 1. Principales instrumentos normativos y regulatorios por competencia local Organización del gobierno local • El Código Municipal, Ley 7794 (1988), con modificaciones posteriores establece, a grandes rasgos, el estatus legal, las responsabilidades funcionales y los ingresos de los municipios, junto con los procedimientos para la elección de los alcaldes y los concejales, la preparación y ejecución de los presupuestos municipales y las normas que rigen al personal municipal. Planificación • La Ley de Planificación Urbana N° 4240 define los criterios para la elaboración, aprobación y puesta en práctica de los planes reguladores de los cantones llamados también planes de ordenamiento territorial)120. El Instituto de Vivienda y Urbanismo (INVU)121, así como el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), orientan, coordinan y asesoran técnicamente a las municipalidades en este tema. • Para los cantones ubicados en las áreas costeras, la Ley N°6043 sobre la Zona Marítimo Terrestre122 regula la administración, el control y la protección del espacio marítimo terrestre123. Por su naturaleza turística el Instituto Costarricense de Turismo (ICT) tiene el mandato de aprobar los planes reguladores costeros en conjunto con el INVU124,125. Prestación de servicios • La Ley N° 8839 para la Gestión Integral de Residuos Sólidos se aplica bajo corresponsabilidad social en Costa Rica. Cada municipalidad implementa su propia metodología de cobro y decide sobre el proceso de implementación (por ejemplo, camiones propios y subcontratación del servicio con empresas privadas). • La Ley General de Caminos Públicos N° 5060 le atribuye la administración de la red vial cantonal a las municipalidades. • La Ley Especial para la Transferencia de Competencias N°9329: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal y el Decreto N° 40137, Ministerio de Obras Públicas y de Transportes (MOPT) estipula que la atención de dicha red, de forma plena y exclusiva, es competencia de los gobiernos locales126. El artículo 137 del Código Municipal crea un Comité Cantonal de Deportes y Recreación en cada municipalidad con personalidad jurídica instrumental para construir, administrar y mantener las instalaciones deportivas otorgadas en administración o de su propiedad • Otros instrumentos de competencias administrativas definen el manejo de los cementerios de dominio público municipal por los gobiernos locales. Recaudación de recursos financieros127 • La Ley N° 7509 aprobada en 1995 con su modificaciones, faculta a los municipios a cobrar y administrar el impuesto predial. Sin embargo, no permite a los municipios fijar la tasa del impuesto sobre bienes inmuebles ni determinar las políticas de exención. • La Ley N° 7794, mencionada anteriormente, autoriza específicamente a los municipios a imponer determinados impuestos a las empresas, así como tasas por servicios municipales. La lista de impuestos municipales es aprobada por la Asamblea Legislativa. Según la ley, las municipalidades están autorizadas a fijar las tasas de los servicios, siempre que se basen en el costo de la prestación de cada uno de estos. • La Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias Nº 8114 otorga fondos de mantenimiento vial cantonal a las municipalidades, bajo un enfoque participativo para la ejecución de obras (Junta Vial Cantonal, Consejo Municipal). Del total de los ingresos provenientes de la venta del impuesto a los combustibles, el gobierno central destina el 22 por ciento al mantenimiento de la red vial, distribuido entre los cantones de la siguiente manera: 50 por ciento sobre la base de la longitud de dicha red en cada cantón, relevada por los gobiernos locales y debidamente registrada en (MOPT); 35 por ciento de conformidad con el Índice de Desarrollo Social (IDS) de MIDEPLAN, y el 15 por ciento restante repartido equitativamente entre los municipios. Estos son requisitos a cumplimentar por los gobiernos locales para gestionar las transferencias de fondos de conformidad con la Ley Nº 8114, Decreto Nº 41550 (MOP,2001). 120 El plan regulador es el instrumento de planificación local que define en un conjunto de mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para la distribución geográfica de la población, los usos de la tierra, las vías de circulación, los servicios públicos y otras facilidades comunales. 121 El INVU está facultado para dictar la norma de desarrollo urbano, siempre y cuando, las autoridades locales no hayan emitido regulaciones específicas de planificación urbana en el ámbito de sus competencias. O bien, se trate de un uso supletorio ante la ausencia, omisión o falta de claridad de las disposiciones establecidas en los planes reguladores. 122 En Costa Rica, la Zona Marítimo Terrestre se compone de dos partes: la pública, que es la faja de cincuenta metros de ancho a contar de la pleamar ordinaria y las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja y la restringida, constituida por la franja de los 150 metros restantes, o por los demás terrenos si se trata de islas. 123 La Zona Marítimo Terrestre es inalienable. Ningún particular puede apropiarse de estos terrenos, por lo que su uso y disfrute se regula través de permisos y concesiones otorgados por la respectiva municipalidad. 124 Según el artículo 31 de la Ley para la Zona Marítimo Terrestre, los planes de desarrollos urbanos o turísticos que la afecten, tienen que ser aprobados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y el Instituto Costarricense de Turismo, y demás organismos oficiales que tengan competencias para intervenir de acuerdo con la ley. 125 Cualquier cambio en el uso del suelo de la Zona Marítimo Terrestre requiere de una modificación de la ley por el impacto nacional que esto tendría (por ejemplo, para la construcción de nuevos puertos). Si se trata de áreas que constituyen patrimonios naturales que no pueden ser explotados (como lo son las reservas y los parques nacionales), intervienen para la administración conjunta, el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC). 126 Los gobiernos locales planean, programan, diseñan, administran, financian, ejecutan y controlan su construcción, conservación, señalamiento, demarcación, rehabilitación, reforzamiento, reconstrucción, concesión y operación, de conformidad con el plan vial quinquenal de cada municipio. 127 En Costa Rica se necesita de una ley para implementar un nuevo impuesto a nivel local y de un reglamento para el cobro de una tarifa de servicios otorgados. A manera de ejemplo, cada municipalidad tiene una ley para la recaudación del impuesto de patentes. INSTITUCIONES, CAPACIDADES Y FINANCIAMIENTO EN EL ARCO SUR | CAPÍTULO 4 102 A. El rol de las municipalidades FIGURA 1. La planificación urbana como proceso y estructura en la planificación urbana y el multinivel: la región Central GAM ordenamiento territorial en Costa Rica NIVEL NACIONAL POLÍTICA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL La Ley de Planificación Urbana N° 4240 de PLAN NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Costa Rica procura la seguridad, la salud, la PNOT - PLANOT 2012 a 2040 comodidad y el bienestar de la comunidad. Como proceso administrativo, el ordenamiento territorial es nacional, regional y local. Los linea- NIVEL REGIONAL mientos del plan nacional regulan la relación con los regionales y locales, según la normativa vigente PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LA GRAN ÁREA y en concordancia con la perspectiva detallada del METROPOLITANA PLAN GAM-2013-2030 territorio en las localidades (ver la Figura 1)128. El gobierno central es el órgano rector sobre el impacto ambiental, las áreas de conservación y NIVEL LOCAL el manejo del agua, entre otros aspectos. A nivel regional, en el Plan de Desarrollo Urbano para PLANES REGULADORES la Gran Área Metropolitana (Plan GAM 2013 – 2030, región central del país), se estipulan los criterios de desarrollo sobre la base de estándares técnicos y de competencias. Las municipalidades ejercen localmente sus atribuciones mediante la Fuente: Elaboración propia. planificación urbana y los planes reguladores. La planificación urbana en el nivel nacional y Los planes reguladores que manejan los gobiernos regional la coordina el gobierno central, a través del locales129 rigen el ordenamiento territorial urbano Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos de las municipalidades y son el medio para llevar a (MIVAH) y el Instituto Nacional de Vivienda cabo las negociaciones, concertaciones y la toma y Urbanismo (INVU), que ejercen funciones de decisiones entre los actores sociales, públicos técnicas y de asesoría sobre la planificación y privados vinculados a un cantón130. Estos son territorial nacional y regional. No existe en fundamentales para la autonomía municipal, en Costa Rica un nivel medio de organización ni cuanto a la potestad exclusiva de sus autoridades de administración, razón por la cual, los planes para administrar el territorio. Las instituciones regionales son parte de las tareas que realizan del gobierno central intervienen de manera el MIVAH y el INVU. El instrumento de complementaria en caso de infringirse la normativa ordenamiento territorial vigente en el país es nacional131. Los planes se modifican y actualizan la Política Nacional de Ordenamiento Territorial cada cinco años, previo seguimiento y evaluación. (PNOT), que incorpora el cambio climático y Las municipalidades pueden dejar sin efecto total la gestión del riesgo como ejes transversales de la o parcialmente, los planes y/o los reglamentos de planificación. En el nivel regional está vigente el desarrollo urbano en funciones. Plan GAM 2013-2030. Su objetivo es el fomento de la mejora en la calidad de vida de la población, a través del desarrollo económico competitivo de los núcleos urbanos en equilibrio con el entorno natural, agroproductivo y urbanístico. 128 Manual de Planes Reguladores como Instrumento de Ordenamiento Territorial (Instituto Nacional de Vivienda y Asentamientos Urbanos [INVU], 2017). 129 El artículo 169 de la Constitución Política reconoce la competencia y la autoridad de las municipalidades para planificar y controlar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio. 130 En este contexto de autonomía, las municipalidades planifican y controlan el desarrollo urbano al amparo del artículo 169 de la Constitución Política; del artículo 13, inciso p del Código Municipal y de los artículos 10 inciso 1 y del 15 al 19 de la Ley de Planificación Urbana; de la Ley de Planificación Nacional; la Ley Orgánica del Ambiente; y la normativa conexa sobre el uso, el manejo y la conservación de suelos, la vialidad, las construcciones, la minería, las emergencias y el riesgo, el catastro y el patrimonio, entre otros. 131 Por disposición constitucional, Sala Constitucional 5445-99. Mediante este voto (5445-99) la Sala Constitucional anuló los artículos del Código Municipal 173 a 181 y eliminó los Concejos Municipales de Distrito. INSTITUCIONES, CAPACIDADES Y FINANCIAMIENTO EN EL ARCO SUR | CAPÍTULO 4 103 El plan regulador de ordenamiento territorial ordenamiento territorial la ejerce el Ministerio de comprende cinco áreas básicas de gestión urbana Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH); y y territorial, y se articula con otros instrumentos el control o la fiscalización técnica, el Instituto de de planificación regionales y nacionales (ver la Vivienda y Urbanismo (INVU). Figura 2). Estas áreas son: zonificación; fracciona- miento y urbanización; mapa oficial; renovación Los Consejos Cantonales de Coordinación urbana; y construcciones. Además, se complementa Institucional (CCCI) fueron creados para ejer- con otras herramientas para normar la vialidad local, cer el liderazgo en coordinación de la política la movilidad, los espacios públicos, el paisaje, la forma pública con la incidencia local. La Ley General de urbana, la publicidad exterior, la gestión del suelo y Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo el patrimonio arquitectónico e intangible. a las Municipalidades, Ley N° 8801, crea los CCCI para diseñar, coordinar, ejecutar y fiscalizar B. Coordinación interinstitucional y la política pública con incidencia local, así como descentralización los convenios o las asociaciones como mecanismos de sinergia interinstitucionales. Los gobiernos Las relaciones entre el gobierno central y las locales coordinan a los CCCI que incluyen, entre municipalidades son complejas. Los municipios sus integrantes, a una persona por cada institución están llamados a coordinarse con las entidades del gobierno central presente en el cantón; a un nacionales en el ejercicio de sus funciones de orde- representante de la federación municipal; a a los namiento del territorio. Según la competencia y área miembros de los Concejos municipales y a repre- de gestión, son varias las instituciones de la admi- sentantes de asociaciones y de la sociedad civil que nistración central con las que deben coordinarse las promueven la ejecución y el cumplimiento de las alcaldías. Por ejemplo, la dirección en el tema de políticas públicas y cantonales. FIGURA 2. El Manual de elaboración de los planes reguladores como instrumento de ordenamiento territorial establece cinco etapas de trabajo PREPARACIÓN DIAGNÓSTICO FORMULACIÓN ASESORÍA, IMPLEMENTACIÓN, PRELIMINAR TERRITORIAL DE LA PROPUESTA REVISIÓN Y SEGUIMIENTO Y ADOPCIÓN DE UN EVALUACIÓN PLAN REGULADOR • Comisión de Plan • Diseño del marco • Formulación de la • Solicitud de asesoría • Designación de la Regulador metodológico política de desarrollo y asistencia al INVU Comisión del Plan • Delimitación del • Diseño del plan urbano • Asesoría del INVU Regulador área de planificación de trabajo y • Pronóstico territorial en coordinación con • Implementación del • Estimación del cronograma • Formulación SETENA y SENARA plan presupuesto global • Recopilación y de acciones • Gestión de la • Seguimiento anual • Gestión del sistematización de estratégicas viabilidad ambiental • Evaluación financiamiento datos • Formulación de los • Audiencia pública quinquenal • Elaboración de • Elaboración del reglamentos de • Incorporación términos de mapa base desarrollo urbano de cambios o referencia • Análisis por eje • Elaboración inclusiones a la • Ofertas • Identificación de del mapa de propuesta resultados zonificación • Remisión de la • Análisis unificado • Diseño de estrategia propuesta de de seguimiento y revisión evaluación • Revisión de la propuesta para la resolución de aprobación o rechazo por parte del INVU • Aprobación • Adopción • Publicación Fuente: Manual de Planes Reguladores como Instrumento de Ordenamiento Territorial INVU (2017). INSTITUCIONES, CAPACIDADES Y FINANCIAMIENTO EN EL ARCO SUR | CAPÍTULO 4 104 En el año 2010 se crearon los Consejos de los fondos y de los servicios. Las Sociedades Regionales de Coordinación (CRC) para la eje- Públicas de Economía Mixta representan una cución de planes y programas supra-cantonales. oportunidad para impulsar el desarrollo local con Los CRC disponen de recursos presupuestarios inversión privada y coordinación interinstitucional. municipales, de los ministerios y de instituciones descentralizadas. La norma establece la obliga- Los convenios entre los gobiernos locales toriedad para el gobierno central de asignar fon- son una herramienta de trabajo y de gestión dos para la ejecución de programas cantonales132. intermunicipales. Por ejemplo, el Convenio Tanto los CRC como los CCCI, se establecie- Intermunicipal de Movilidad Activa entre las alcal- ron con el objetivo de coordinar las estrategias, días de Desamparados, Escazú, Belén, Curridabat, las políticas y los proyectos de desarrollo, como Montes de Oca y San José, suscrito en el año aspectos de la planificación local y nacional, entre 2021, tiene como objetivo elaborar estrategias que instituciones del gobierno central, las municipali- permitan abordar el tema de movilidad de una dades y los actores cantonales. forma integral y el intercambio de conocimientos y de buenas prácticas entre los entes con mayor Las municipalidades también podrán integrar- experiencia. El apoyo técnico para la aplicación de se en federaciones y confederaciones133 bajo este acuerdo, lo proporcionan varias instituciones mecanismos de organización, administración del gobierno central: el (MOPT), el Consejo de y funcionamiento debidamente reglamenta- Seguridad Vial (COSEVI), el INVU, el Instituto dos. Un ejemplo de estas mancomunidades es la de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), el Federación Metropolitana de Municipalidades Consejo Nacional de Personas con Discapacidad de San José (FEMETRON), que funciona en (CONAPDIS) y la Cooperación Alemana para el la GAM. A partir de 2004, trabaja en proyectos Desarrollo (GiZ). de desarrollo urbano como: gestión de residuos sólidos y de los recursos hídricos; construcción A largo plazo los esfuerzos de descentralización y mantenimiento de la infraestructura vial; e del gobierno afectarán la relación con las muni- implementación del plan regulador metropolita- cipalidades. La descentralización comenzó con la no para los cantones que se encuentran adscritos modificación del artículo 170 de la Constitución a la entidad. Las municipalidades de Alajuelita, costarricense en 2001, Ley Nº 8106 (2001). Con Aserrí, Curridabat, Escazú, Goicoechea, Mora, esta reforma, todas las responsabilidades del Poder Moravia, San José, Santa Ana y Tibás, integran Ejecutivo financiadas por programas del presu- dicha federación134 . puesto nacional que sean: susceptibles de ser ejer- cidas localmente; y no asignadas específicamente La figura jurídica de las Sociedades Públicas al Poder Ejecutivo por la Constitución, serán de Economía Mixta135 fue adoptada para per- transferibles, con excepción de la salud y la edu- mitir a los gobiernos locales el establecimiento cación. La enmienda especificó que una ley o de alianzas estratégicas entre las instituciones serie de leyes separadas determinarían qué com- públicas con el sector privado. Las mismas fun- petencias serían transferidas del Poder Ejecutivo cionan para la constitución, la aplicación, la insta- a los municipios y cómo se repartirían entre estos, lación y la ejecución de infraestructura necesaria las asignaciones de recursos correspondientes. para el desarrollo comunal y regional. Además, En 2010 Costa Rica aprobó la Ley General de operan para la gestión de los servicios públicos Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo municipales. El objetivo es satisfacer, oportuna y a las Municipalidades para establecer el marco adecuadamente, el interés público, la sana admi- normativo de la descentralización. nistración, la planificación y la maximización 134 En materia del ordenamiento territorial, se busca elaborar y aprobar un plan regulador para mejorar la calidad de vida de los habitantes de la GAM. Actualmente se está consultando el Convenio intermunicipal de tramitación de planes reguladores cantonales y el Plan Regulador Metropolitano, así como el Convenio de mobiliario urbano. Para la mejora de la calidad del recurso hídrico y el saneamiento ambiental, se lleva a cabo un estudio de factibilidad de una planta de tratamiento en la región Oeste. En infraestructura vial y movilidad urbana se anhela fortalecer un modelo de gestión de alto nivel tecnológico. El proyecto se encuentra en la fase de levantamiento de la información en cuatro cantones y su proyección financiera está en vías de elaboración. 135 Ley Reguladora de la Actividad de las Sociedades Públicas de Economía Mixta, Ley N° 8828 (2010). INSTITUCIONES, CAPACIDADES Y FINANCIAMIENTO EN EL ARCO SUR | CAPÍTULO 4 105 El propósito de la implementación de la ley FIGURA 3. En veinte años Costa Rica ha descentralizado una general, y de las posteriores leyes especiales136, sola competencia es la descentralización gradual de competen- cias: el traslado de recursos económicos a los municipios, y la elaboración de una agenda de 2001 Modificación al artículo 170 de la Constitución Política de Costa Rica en el 2001 (Ley N° 8106) fortalecimiento de capacidades. La Asamblea Legislativa de Costa Rica aprueba la descentra- lización gradual de las competencias y evalúa las condiciones, los recursos y las capacidades de los 2010 Aprobación de la Ley General de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades N° 8801 gobiernos locales para ejecutar las actividades a descentralizar. La decisión se basa en el diálogo y en la suscripción de acuerdos entre la representa- ción de las alcaldías, de la ciudadanía y de la insti- 2015 Aprobación de Special la primera Passing of the LawLeyfor Especial la Functions: paraof the Transfer Transferencia Fullde and Competencias N° 9329 , Atención plena y exclusiva Exclusive Management of the Cantonal Road Network N°9329de la red vial tución nacional relacionada con la competencia en cantonal. (approved(En andejecución). in force). discusión. La Ley General N° 8801 establece que el gobierno central tiene el mandato de trasladar el 10 por ciento de los ingresos ordinarios, calculados Discusión en la Asamblea Legislativa sobre la posibilidad de para el año económico de forma progresiva y regu- 2021 descentralizar la atención plena y exclusiva del equipamiento y de la infraestructura educativas. lada. También propone una agenda multisectorial para el fortalecimiento de las habilidades institu- cionales de las municipalidades. Transcurridos más de veinte años desde que FIGURA 4. Gasto municipal como porcentaje de la inversión la ley general fue promulgada, se ha podido total del gobierno central (en porcentajes) avanzar únicamente en la formulación y puesta en práctica de una sola ley especial: la des- 23,3% centralización del mantenimiento de la red vial 25% cantonal, por medio de la aprobación y la ejecu- 20% 19,0% ción de la Ley Especial para la Transferencia de Competencias. Atención Plena y Exclusiva de la Red 15,8% Vial Cantonal. Artículo 9, N° 9329 (2016). 15% 7,7% 8,5% Existe la posibilidad que los gobiernos locales 10% 6,1% asuman la responsabilidad exclusiva del sumi- 4,2% 3,7% nistro de la infraestructura educativa y del equi- 5% pamiento de los centros de estudios, a través de la transferencia a los gobiernos municipales 0% de la responsabilidad exclusiva del manejo del Costa Rica Paraguay México El Salvador Perú Chile Brasil Colombia equipamiento y de la infraestructura educativa que actualmente está a cargo de las Juntas de Fuente: Government Finance Statistics (Fondo Monetario Internacional [FMI], 2020). Educación y de las Juntas Administradoras137. De esta manera, se promovería que los municipios gestionen y ejecuten recursos del presupuesto nacional y de otras fuentes de financiamiento para centaje del público para el conjunto del país. La la atención de las necesidades de los centros edu- inversión de los gobiernos municipales representa cativos y el bienestar de la población estudiantil. cerca del cuatro por ciento del total de Costa Rica. Esto es levemente inferior que la proporción en El proceso de descentralización es parcial y no Paraguay y México, y significativamente menor se materializa en su totalidad. Este hecho se con relación a Chile, Brasil y Colombia (ver el refleja en el gasto del gobierno local, como por- Figura 4)138. 136 A través de la aprobación de las leyes especiales se descentralizan las competencias particulares enmarcadas en la Ley General de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades (2010). 137 Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas. Decreto Ejecutivo Nº 38249 (Ministerio de Educación [MEP], 2020). 138 Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal Nº 9542 (2018). INSTITUCIONES, CAPACIDADES Y FINANCIAMIENTO EN EL ARCO SUR | CAPÍTULO 4 106 II. Los desafíos de la planificación cantonal y del ordenamiento territorial en el Arco Sur A. Los instrumentos de planificación cuatro planes reguladores se cuenta con matri- urbana son pocos y obsoletos ces de vulnerabilidad hidrogeológica. En el país, quince cantones carecen de procesos de ordena- La elaboración de un plan regulador de orde- miento territoriales: solo ocho municipalidades namiento territorial implica una importante de la GAM cumplen con los reglamentos de inversión de recursos financieros y técnicos, planificación urbana que estipula la ley, y once no los que no están disponibles para todos los disponen de planes reguladores140. Como se ha cantones. La elaboración de un plan regulador de visto en capítulos anteriores, la ausencia de planifi- ordenamiento territorial requiere de especialistas cación y las construcciones en zonas de amenazas, técnicos y de personal encargado de tareas com- crean escenarios proclives al riesgo en los cantones plementarias. La coordinación interinstitucional; del Arco Sur. la gestión de los organismos responsables de la planificación urbana y la ordenación del territorio, En Aserrí y Alajuelita no existen planes regula- necesitan recursos, acceso a nuevas tecnologías y dores de ordenamiento territorial, por lo que participación amplia de las partes interesadas. dependen de los instrumentos nacionales al respecto. A la fecha de redacción de este estudio Las instituciones nacionales a cargo del apoyo a no existía un proyecto de para regular y ordenar los cantones no tienen ni el personal ni el presu- el territorio. En Aserrrí y en Alajuelita el plan puesto suficientes para hacerlo. Por ejemplo, los regulador de uso del suelo está en etapa de elabora- recursos del INVU son escasos para atender efi- ción preliminar. Ambas municipalidades reportan cazmente a los 84 cantones del país. Instituciones debilidades organizativas y de gestión y carencia como el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, de recursos para el funcionamiento adecuado del Riego y Avenamiento (SENARA) o el MOPT catastro municipal y de la gestión urbana. En la cuentan con datos y estudios técnicamente sóli- práctica, estos municipios utilizan la normativa dos, pero no se realizan a escala local ni distrital, general emitida por el INVU para los permisos por lo que son poco relevantes para las necesidades de construcción, subdivisiones, urbanizaciones de las municipalidades139. y otros procesos relacionados con el desarrollo urbano. Según el (INVU), 40 de los 84 cantones del país tienen planes reguladores, la mitad de El plan regulador del ordenamiento territorial estos desactualizados y 21 no abarcan la totali- en Desamparados está en una fase de actua- dad del territorio que cubren los cantones, por lización avanzada. Los estudios hidrológicos, lo que son parciales. El 51 por ciento de estos ambientales y de vulnerabilidad y las consultas fue aprobado en el año 2000 y solo 21 poseen públicas sobre el diagnóstico se han completado. viabilidad ambiental, a criterio de la Secretaria Una característica especial del plan es la elabora- Técnica Nacional (SETENA). Únicamente en ción de un inventario de necesidades urbanas por 139 Según los artículos 5 y 6 del Código Municipal, los municipios deben fomentar la participación informada y democrática de la población en la toma de decisiones de los gobiernos locales. Las instituciones públicas tienen como mandato la colaboración en el debido cumplimiento de los acuerdos. 140 Contraloría General de la República (CGR, 2021). INSTITUCIONES, CAPACIDADES Y FINANCIAMIENTO EN EL ARCO SUR | CAPÍTULO 4 107 distrito. La cartografía, la zonificación y los estu- respecto al ordenamiento territorial y desarro- dios correspondientes deben ser aprobados por llo urbano requieren discusiones entre múltiples el INVU. También se requiere de un proceso de actores dentro de un marco regulatorio complejo. consulta pública y de participación de los actores Desde una perspectiva institucional, se identifica- municipales para su aprobación final. ron alrededor de 28 instituciones públicas con las que los gobiernos locales coordinan acciones (ver De no contar con planes reguladores de orde- la Tabla 2). La Comisión Nacional de Prevención namiento territoriales, las municipalidades de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE) y la pueden hacer uso de reglamentos y de leyes Contraloría General de la República (CGR) tam- nacionales. Por ejemplo, en el 2020 se aprobó bién participan en la fiscalización y el control de la en el país el Reglamento de Fraccionamientos y gestión de riesgos de desastres. La CNE participa Urbanizaciones que establece los requisitos en con criterios técnicos sobre el uso y el ordenamien- relación con: el acceso a la vía pública, la lotifica- to de las zonas con alta vulnerabilidad volcánica, ción, el fraccionamiento, la cesión de áreas para sísmica, con peligro de sufrir inundaciones, entre uso público, las servidumbres, las normas mínimas otras amenazas. para la construcción de calles, aceras y calza- das, entre otras disposiciones. Pueden aplicar este La aprobación para la creación o modifica- reglamento las municipalidades que carecen de ción de reglamentos municipales es engorrosa. planes reguladores de ordenamiento territoriales o Los procesos para crear o modificar reglamentos cuyos planes no tienen especificidades. . municipales ambientales y de desarrollo urba- no deben ser aprobados por dos instituciones El gobierno central tiene la responsabilidad de nacionales en Costa Rica: la Secretaría Técnica verificar que los planes reguladores de orde- Nacional Ambiental (SETENA) y el INVU. Las namiento territorial correspondan con lo esti- fases de aprobación no se centran en el diseño de pulado en el marco normativo y respondan a la regulación, sino en la definición de los estudios los criterios técnicos de urbanismo. Las insti- requeridos para formularla. La simplificación del tuciones públicas están obligadas a colaborar y proceso sería una buena oportunidad de mejora a coordinar la ejecución de obras y proyectos en que facilitaría la aprobación y la actualización de los cantones141. El proceso de toma de decisiones las regulaciones municipales. TABLA 2. Competencias institucionales en materia de planificación urbana y su relación con los gobiernos locales INSTITUCIÓN DEL GOBIERNO CENTRAL RELACIÓN CON EL GOBIERNO LOCAL Ministerio de Planificación Nacional y Política Coordinar el Sistema Nacional de Planificación y los instrumentos de Económica planificación regional 84 gobiernos locales con autonomía financiera, Administración de los intereses y de los servicios cantonales. política y administrativa Fiscalización superior presupuestaria Contraloría General de la República (fiscalización) Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo Planificación del desarrollo y del crecimiento de las ciudades Coordinación de las actividades relacionadas a la planificación urbana con las dependencias del Estado Asesoría y prestación de asistencia a las municipalidades Revisión y aprobación de los planes reguladores Ministerio de Ambiente y Energía Coordinación interinstitucional para dar balance el bienestar y la conservación Sistema Nacional de Áreas de Conservación del ambiente Oficina Nacional Forestal Secretaria Técnica Nacional Ambiental Otorgamiento de permisos para el aprovechamiento de las aguas de dominio Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego público y Avenamiento (IDA y MAG según corresponda) Ministerio de Agricultura y Ganadería Evaluaciones de impacto ambiental Continúa > 141 Según los artículos 5 y 6 del Código Municipal. INSTITUCIONES, CAPACIDADES Y FINANCIAMIENTO EN EL ARCO SUR | CAPÍTULO 4 108 TABLA 2. Competencias institucionales en materia de planificación urbana y su relación con los gobiernos locales (Continuación) INSTITUCIÓN DEL GOBIERNO CENTRAL RELACIÓN CON EL GOBIERNO LOCAL Ministerio de Hacienda Administración de la red vial nacional Ministerio de Obras Públicas y Transportes Traslado del impuesto al combustible (22,25 por ciento) a favor de las Consejo Nacional de Transporte Público municipalidades, para la atención de la red vial cantonal Consejo Nacional de Vialidad Consejo Nacional de Seguridad Vial Apoyo técnico y coordinación con los gobiernos locales en materia de vialidad Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica Catastro Nacional Mantener actualizada y accesible la información catastral para las municipalidades sistemáticamente Instituto Costarricense de Turismo Ejercer la vigilancia en lo referente a la Zona Marítimo Terrestre Aprobación de planes de desarrollo urbano y turístico en la Zona Marítimo Terrestre Comisión Nacional de Emergencias Articular los instrumentos, los programas y los recursos públicos en acciones ordinarias y extraordinarias, institucionales y sectoriales, orientadas a evitar la ocurrencia de los desastres y la atención de las emergencias en todas sus fases Museo nacional Administración y declaratoria del patrimonio histórico arquitectónico Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, Asesoría en materia de conservación Departamento de Patrimonio Histórico Ministerio de Ambiente y Energía Dictar disposiciones y resoluciones sobre el dominio, el aprovechamiento, la utilización, el gobierno o la vigilancia sobre las aguas de dominio público Acueductos y Alcantarillados (aguas para el abastecimiento de poblaciones) y servicio público Dirección de Geología y Minas Dominio absoluto de los recursos minerales Ministerio de Ambiente y Energía Otorgamiento de concesiones para el reconocimiento, la exploración, la explotación y el beneficio de los recursos minerales Consejo Técnico de Aviación Civil y la Dirección Otorgamiento de permisos y de certificados de explotación con relación a la General de Aviación Civil, Ministerio de Obras actividad aeronáutica Públicas y Transportes Fuente: Elaboración propia. Con la creación de los CCCI se espera conciliar trabajo de los CCCI se dedicaron a la atención los programas y de los presupuestos de los entes de las emergencias derivadas de la pandemia de públicos para lograr mayor eficacia y eficiencia COVID-19, lo cual se considera apropiado. Pero en la acción pública a nivel local; sin embargo, los problemas más antiguos relacionados con las en la mayoría de los cantones, los gobierno loca- inversiones constituyen una muestra de la necesidad les luchan por ejercer un papel de coordinación defortalecimiento de las sinergias efectivas, del uso principal. Los procesos de coordinación conllevan de información actualizada y de la comunicación una importante inversión de tiempo y de recursos entre el gobierno central y las municipalidades. del personal de las instituciones públicas que par- ticipan en varios espacios de trabajo y en diferentes La naturaleza jurídica de las Sociedades Públicas cantones. La programación y la ejecución de los de Economía Mixta y los procedimientos com- proyectos y de los presupuestos entre las institucio- plejos para su creación y regulación, limitan nes nacionales y las municipalidades no están ali- su proliferación. Algunas sociedades se consti- neadas, puesto que no responden a las necesidades tuyeron sin éxito en la provincia de Guanacaste regionales ni locales, sino al contexto nacional de (Tilarán, Cañas, Bagaces, Abangares) y otra en planificación. Entre 2019 y 2020, las sesiones de Puntarenas (Golfito) para la administración de un INSTITUCIONES, CAPACIDADES Y FINANCIAMIENTO EN EL ARCO SUR | CAPÍTULO 4 109 relleno sanitario, y en el cantón de San José para el Las pocas capacidades institucionales de los mantenimiento vial. Un proyecto de ley fue elabora- gobiernos locales tienen consecuencias en el do en 2021 para regular el trabajo de las sociedades desarrollo urbano y en el ordenamiento terri- públicas de economía mixta con las autoridades las torial: en primer lugar, las construcciones se rea- autoridades municipales142 para que, a través de esta lizan de forma ilegal, sin respetar los estándares figura, se realice el procesamiento del asfalto. Esto mínimos de seguridad y en espacios o zonas inade- con la intención de que el capital privado permita la cuados. En segundo lugar, los proyectos, los equi- gestión y la administración viables y sostenibles de pamientos y el sistema urbano no son coherentes los insumos, las bodegas y el asfalto que el MOPT con la dinámica del desarrollo en términos genera- le cede a los gobiernos locales. les y, en tercero, el municipio no puede recaudar los ingresos suficientes para la construcción aunque B. El crecimiento urbano sin control continúe prestando los servicios públicos. continúa más allá de los esfuerzos de regulación de las construcciones En el año 2020 se construyó una superficie de 5,089 m2 de construcción en los cantones Las municipalidades otorgan los permisos o del Arco Sur sin los permisos municipales, licencias para la construcción de obras. Estos per- lo que significó que el gobierno local no per- misos se emiten en correspondencia con los planes cibiera ingresos importantes (ver la Tabla 3). reguladores de ordenamiento territorial vigentes en Desamparados cuenta con la mayor área construi- las zonas propuestas a desarrollar. Las inspecciones da sin licencias municipales, aunque dispone de de las obras y los permisos municipales son vitales mayores controles y capacidades institucionales en la disminución de los riesgos de desastres y en que los cantones vecinos de Aserrí y Alajuelita. el fomento del desarrollo urbano adecuado. La Desamparados tiene más de quinientos funciona- gestión de los permisos se basa en reglamentos y en rios y ha logrado desarrollar procesos eficientes. procedimientos a lo interno de las municipalidades La capacidad técnica y administrativa de Aserrí y y en plataformas técnicas de información, que debe- Alajuelita es poca para gestionar y dirigir el desa- rían garantizar la inspección y el control adecuados. rrollo urbano en su territorio. Las municipalidades con escasos recursos y con El tamaño de los cantones de Desamparados administraciones débiles carecen de criterios téc- y Aserrí hacen que la inspección y el control nicos y de controles adecuados para gestionar de las actividades sea costoso y gravoso. Más la construcción y la expansión. Los permisos de de la mitad del cantón de Aserrí es considerado construcción aseguran la calidad de las obras de rural. El desplazamiento hacia los distritos de construcción y su ubicación segura. Durante el año Frailes, Patarrá y San Cristóbal de Desamparados 2020, el 35 por ciento del total de construcciones toma varias horas por rutas en regular estado o en Costa Rica se realizó sin estos permisos. Es decir, muy transitadas. Estas condiciones encaracen los que tres de cada diez obras se edificaron en el país, costos que asume el gobierno local para el control sin cumplimentar los requisitos de registro, normas, y las inspecciones municipales de las actividades uso de suelo ni pagos de licencias municipales. constructivas y comerciales. TABLA 3 Área en construcción por cantón sin licencias municipales Valor estimado dejado de Área en construcción sin licencias Valor estimado de obras sin cobro por municipalidades Cantón municipales (m2) licencias municipales (1%) (en colones) Desamparados 2.666 853.120.000 8.531.200 Alajuelita 1.532 490.240.000 4.902.400 Aserrí 891 285.120.000 2.851.000 Fuente: Informe especial: Obras sin permiso (edificadas en el segundo semestre del año) 2020. 142 Proyecto de ley: Ley para la transferencia de insumos y colaboración entre el MOPT y Municipalidades para el mejoramiento de la infraestructura vial (2021). INSTITUCIONES, CAPACIDADES Y FINANCIAMIENTO EN EL ARCO SUR | CAPÍTULO 4 110 La digitalización del trámite de los permi- C. Las capacidades institucionales sos o licencias de construcción resulta en una para la gestión urbana efectiva en mejora en la transparencia, la trazabilidad, la el Arco Sur calidad, la seguridad y la confianza en los pro- cesos. La regulación de los procesos, a través de un Las capacidades técnicas, políticas y admi- conjunto de requisitos y la comunicación eficiente nistrativas de cada municipalidad definen la con los usuarios, representan oportunidades para eficacia y la efectividad de los instrumentos de que el gobierno local invierta en nuevas tecno- planificación urbanos. El personal técnico, los logías de la información, actualice sus bases de sistemas de información y tecnologías, el control datos y establezca reglamentos de trabajo. Para la y proceso de inspección, la participación ciudada- implementación efectiva de este sistema, es nece- na y los recursos económicos son esenciales para sario el fortalecimiento de las capacidades institu- un proceso eficaz de ordenamiento territorial. cionales, humanas y financieras. A partir de 2019, La capacidad local de gestión institucional y la 72 cantones habilitaron sistemas automatizados prestación de servicios, dependen de los recursos de otorgamiento de licencias, entre estos estaban económicos y del capital humano disponibles, al Desamparados y Aserrí. igual que la propuesta política que define la estra- tegia y la ruta de trabajo de las municipalidades Sin embargo, la digitalización no se tradujo en costarricenses cada cuatro años. servicios efectivos (ver la Tabla 4). Por ejemplo, en Alajuelita, el trámite de permisos es digital, Las municipalidades de la GAM muestran pero apenas tiene el 58 por ciento de efectividad. progresos diferentes en cuanto a sus capaci- La efectividad se mide por el tiempo que se toman dades técnicas y administrativas. En el 2021, las autoridades respectivas, entre la recepción de la la Contraloría General de la República realizó solicitud y su aprobación final. Esta deficiencia es un análisis en treinta y un cantones de la GAM debida a la complejidad de los trámites y a la can- sobre las capacidades de los gobiernos locales para tidad de proyectos que recibe la municipalidad. la planificación urbana y el ordenamiento territo- En términos comparativos, la municipalidad de rial146. El estudio evaluó las habilidades de gestión; Pérez Zeledón es más efectiva en cuanto a diligen- de promoción de coordinación interinstitucional cias relacionadas con permisos de construcción e intermunicipal; y las buenas prácticas en ges- digitalizados, su porcentaje de efectividad es del tión urbana. En particular, diez municipalidades 78.6 por ciento (Colegio Federado de Ingenieros y tenían capacidades altas, ocho se ubicaron en la Arquitectos de Costa Rica[CFIA], 2020)143. clasificación media y en las trece restantes era baja. TABLA 4 Resultados del ranking de efectividad municipal digital (2019-2020) Fecha de la medición Posición Modalidad de gestión Municipalidad Indicador 1-2020 144 35 100 por ciento digital Alajuelita 53.3 (−11) 2-2020 145 53 100 por ciento digital Alajuelita 59.6 (−1) 1-2020 66 Mixta (digital y física) Desamparados 51.9 2-2020 71 Mixta Desamparados 52.9 (−5) 1-2020 78 Mixta Aserrí 33.8 2-2020 77 Mixta Aserrí 46.0 (+1) Fuente: Ranking de efectividad municipal digital, trámite digital de permisos de construcción (2019-2020). Nota: Para el año 2019 la medición solo se realizó en municipalidades con trámites digitalizados como es el caso de Alajuelita. En 2020 se incorporó a municipios como Desamparados y Aserrí con modalidades mixtas de diligencias para el otorgamiento de permisos (manuales y digitales). 143 Este dato se contrapone al total de inspecciones y de construcciones ilegales de Pérez Zeledón, que es una de las municipalidades más grandes del país, eficiente en el en el trámite de permisos, pero en la que hay mayor cantidad de omisiones de estas licencias. 144 Medición en 57 municipalidades (sin análisis comparativo del esquema mixto). 145 Se incluyeron 82 municipalidades en el ranking, entre mixtas y digitales. 146 El informe sobre la capacidad de los gobiernos locales de la GAM para llevar a cabo individual y articuladamente la planificación urbana y el ordenamiento territorial, los clasificó en tres categorías para determinar la calidad de su papel en materia de ordenamiento territorial: baja, media, alta. INSTITUCIONES, CAPACIDADES Y FINANCIAMIENTO EN EL ARCO SUR | CAPÍTULO 4 111 De acuerdo con los resultados, Desamparados y participación ciudadana. Los servicios de mejo- tenía alta capacidad para la planificación urbana ramiento urbano, mantenimiento de parques, aseo y el ordenamiento territorial de su territorio, que de vías, de sitios públicos y recolección de residuos, no es la situación de Alejuelita ni de Aserrí. continúan siendo deficientes (con puntajes entre 0 y 35). Entre 2017 y 2018, se incrementó en 23 Otra medición fue hecha a través del Índice puntos el desempeño de la municipalidad en los de Gestión Municipal de 2018147 (ver la Tabla siguientes ámbitos: los controles internos, la con- 5). Esta investigación fue llevada a cabo por la tratación administrativa, la rendición de cuentas Contraloría General de la República, y otorgó y la atención a servicios y a obras sociales. La pun- una calificación promedio a 81 municipalidades tuación de Aserrí se incrementó en 23 puntos, lo evaluadas, mediante 61 indicadores en cinco áreas que da muestra de mayor calidad en el desempeño de gestión con una escala ascendente de 0 a 100 en aspectos como: los controles internos, la contra- puntos. En promedio, los municipios del Arco tación administrativa, la rendición de cuentas y la Sur tuvieron una calificación de 71 puntos por atención de servicios y obras sociales. encima del promedio nacional (65). Este puntaje está claramente sesgado por el alto desempeño del Alajuelita es un gobierno local con condiciones gobierno local de Desamparados. limitadas en la gestión de servicios urbanos, de parques, en el mejoramiento urbano, el control La municipalidad de Desamparados des- interno y el aseo de vías y sitios públicos. En taca a nivel del país por sus capacidades. el estudio mencionado obtuvo 62 puntos, colo- Desamparados tiene una calificación de 86 cándose así por encima de Aserrí en las áreas de Puntos, que la ubica en el puesto número diez de gestión de servicios económicos, sociales y actua- 81 municipios valorados. De las habilidades que ción en la gestión ambiental, la planificación y la se detallan en la Tabla 5, se aprecia que el princi- gestión institucional. pal reto de Desamparados está en el ámbito de la participación ciudadana, dada la falta de meca- D. La competitividad económica del nismos y de instrumentos que mejoren el diálogo Arco Sur se encuentra por debajo entre los actores locales y sus autoridades. del promedio nacional Aserrí tuvo una gestión de mayor calidad en el La competitividad económica de cada uno de año 2018. La municipalidad obtuvo 66 puntos los cantones en Costa Rica es medida por el con áreas en las que muestra progresos incipien- Índice de Competitividad Cantonal por medio tes: desarrollo y gestión institucionales; medio de este se analizan: el rendimiento institucional, ambiente y servicios sociales: planificación interna la infraestructura, la salud, las habilidades y las TABLA 5 Resultados del Índice de Gestión Municipal 2018 para los gobiernos locales del Arco Sur Area de indicadores Promedio GAM (61 indicadores) nacional (31 cantones) Alajuelita Aserrí Desamparados Desarrollo y Gestión Institucionales 77,29 84,04 64,99 88,02 87,25 Planificación, Participación Ciudadana y 66,77 77,16 57,96 70,18 82,88 Rendición de Cuentas Gestión de Desarrollo Ambiental 52,54 65,22 69,53 44,43 86,93 Gestión de Servicios Económicos 69,77 73,11 76,10 81,00 82,80 Gestión de Servicios Sociales 55,58 65,65 33,75 32,25 91,10 Fuente: Elaboración propia con base en el Índice de Gestión Municipal de 2018 elaborado por la Contraloría General de la República. En verde se muestran las califi- caciones mayores a 80 y por encima de los promedios nacional y de la GAM. En color naranja se colocaron los resultados por debajo de los promedios del país y de la Gran Área Metropolitana. 147 Este índice lo estableció la Contraloría General de la Republica de Costa Rica y fue descontinuado en 2019. Se reemplazó por un instrumento de aplicación general a las municipalidades y a las instituciones gubernamentales del país. INSTITUCIONES, CAPACIDADES Y FINANCIAMIENTO EN EL ARCO SUR | CAPÍTULO 4 112 facultades de la mano de obra y las condicio- Aserrí ocupa la posición 44 y se caracteriza por nes económicas generales. Para esto, formula las un desempeño “emergente” en la mayoría de siguientes categorías para caracterizar la compe- los ámbitos estudiados. La municipalidad pre- titividad: excepcional, competente, emergente, senta altos estándares en la planificación de corto limitada o deficiente. Además, clasifica a los can- y de mediano plazo, así como en la implementa- tones desde la posición número 1 a la 82 en orden ción de acciones y de estrategias para un desarrollo ascendente según el estado de su competitividad. sostenible y favorecedor para el ambiente. Aserrí Varias de estas medidas, incluidas las que se refie- está cerca de puertos y de aeropuertos y tiene bajo ren a la salud, a las características de la mano de congestionamiento vial. El principal desafío reside obra y las condiciones económicas generales, esca- en la prestación de servicios públicos y en el desa- pan al control de los cantones y, por lo tanto, no rrollo de la infraestructura relacionada con los reflejan las competencias en esos aspectos de cada servicios, obras sociales y la mejora de la condición gobierno local como tal. deficiente de la red vial. El Índice de Competitividad Cantonal 2021 Alajuelita ocupa la posición 59 con competi- sitúa a los cantones del Arco Sur en la media tividad “emergente” y tiene retos importantes (ver el Cuadro 6 y el Anexo 3). Como se muestra en las dimensiones: económica, educativa y de en el cuadro mencionado, los grandes retos están conectividad. Al igual que sucede con Aserrí, se en: las áreas de educación y la economía, puesto invierten pocos recursos en infraestructura para los que los municipios del Arco Sur se sitúan por servicios públicos. Una baja en los índices de crimi- debajo de los 50 puntos. Hay diferencias de un nalidad propicia un ambiente seguro para el esta- cantón con respecto a otro. blecimiento de empresas. Alajuelita como Aserrí, se encuentra cerca de los puertos y de los aeropuertos, Desamparados ocupa la posición 29 con condi- presenta bajos niveles de congestionamiento y un ciones óptimas en la mayoría de las dimensiones. alto porcentaje de estudiantes aprueba la educación La transparencia municipal, el capital social y el secundaria. acceso a servicios públicos son las dimensiones con mejor desempeño. La cobertura educativa, la conectividad e infraestructura vial son sus princi- pales retos. TABLA 6 Municipalidades del Arco Sur: desempeño según las dimensiones del Índice de Competitividad Cantonal (2021) Competitividad cantonal, dimensión analizada (Puntajes en una escala del 1 al 100) Promedio nacional GAM Alajuelita Aserrí Desamparados Instituciones 58,8 65,9 52,1 65,1 73,3 Infraestructura 63,3 70,0 58,4 57,7 64,9 Adopción de tecnologías de la información 59,4 64,9 58,0 60,2 64,2 y comunicación Salud 70,2 76,6 67,2 74,5 68,6 Habilidades y competencias 46,7 54,7 40,8 44,4 46,0 Economía 34,5 42,3 30,9 25,3 37,9 Promedio 55,5 62,4 51,2 54,5 59,2 Fuente: Índice de Competitividad Cantonal (2021)148. Nota: Se muestran en color naranja los indicadores con puntajes inferiores al promedio nacional para cada municipalidad. 148 https://icn.cr/indice/ INSTITUCIONES, CAPACIDADES Y FINANCIAMIENTO EN EL ARCO SUR | CAPÍTULO 4 113 III. El Arco Sur tiene desafíos ingentes para una gestión financiera adecuada A. Los gobiernos locales obtienen sadas en proyectos de inversión o programas de sus recursos financieros de tres interés social”150. De acuerdo con la ley, el monto fuentes principales y no cuentan total de las transferencias de partidas específicas con transferencias de uso libre lo determina la legislación nacional, sobre la base del presupuesto nacional presentado por el Poder Cada gobierno local obtiene sus recursos finan- Ejecutivo. Como resultado la cantidad total asig- cieros de tres fuentes principales: transferen- nada para este tipo de transacción puede variar de cias de capital del gobierno central, impuestos un año a otro. municipales/locales y tarifas por la prestación de servicios. A diferencia de la mayoría de los paí- De acuerdo con la ley, las transferencias por ses de América Latina y del resto del mundo, Costa partidas específicas se distribuyen entre los can- Rica no dispone de un sistema de transferencias tones en función de la población, la superficie del gobierno central a los locales, recurrentes e terrestre y la pobreza: el número de habitantes, incondicionales (o de uso libre)149 del gobierno definido por la Dirección Nacional de Estadísticas central al local. Este sistema fue contemplado en y Censos; la superficie de tierra del cantón certi- la legislación anterior, pero no ha sido aplicado ficada por el Instituto Geográfico de Costa Rica; (ver el Anexo 2). y el Índice de Pobreza Multidimensional (IPM), determinado por el Ministerio de Planificación B. Transferencias de capital y Política Económica. Cada municipio debe, a su vez, repartir la cantidad que recibe entre sus Las transferencias de capital que realiza el respectivos distritos, sobre la base de los criterios gobierno central a las municipalidades se desti- mencionados anteriormente. La asignación de nan al mantenimiento de las carreteras cantona- fondos a proyectos específicos, se hace conforme les y al uso de partidas para gastos específicos. a la lista preparada por cada Concejo Distrital. . La transferencia para la red vial cantonal se rige por la Ley N° 8114, como lo explica la Tabla 1. El Las transferencias de capital del gobierno cen- sistema de transferencias de partidas específicas se tral se destinan al desarrollo comunitario, a las regula a través de la Ley de Control de las Partidas instalaciones deportivas y a obras viales meno- Específicas con cargo al Presupuesto Nacional (Ley res. El presupuesto del gobierno central para N° 7755). Esta define los términos para el tras- 2020 fue de CRC1.500 millones (US$ 2,4 millo- lado de los recursos del gobierno nacional a las nes). Del total, casi la mitad se destinó al desa- municipalidades con el propósito de satisfacer las rrollo comunitario (Ley de Presupuesto Nacional necesidades públicas locales o regionales, “expre- N° 3121 [Ministerio de Hacienda] 2020), una 149 Los recursos asignados por el gobierno central no pueden usarse discrecionalmente en cada municipio. Todas las transferencias del gobierno central a los locales se destinan a un fin específico. 150 Estas transferencias de capital no tienen que ser necesariamente trasladadas a los presupuestos de los municipios individuales. Como alternativa, las obras financiadas por las transferencias de capital pueden ejecutarse mediante contratos o convenios con otros organismos gubernamentales o no gubernamentales. Los fondos pueden enviarse a asociaciones de desarrollo comunitario y a otras entidades privadas que promuevan el desarrollo comunitario, local, regional y nacional. INSTITUCIONES, CAPACIDADES Y FINANCIAMIENTO EN EL ARCO SUR | CAPÍTULO 4 114 categoría que consiste en la planificación urbana sin incluir las obras cantonales151. El 15 por ciento RECUADRO 1. se orientó a la "recreación y al deporte" (Código Funcionamiento del impuesto a los bienes inmuebles 3310) y alrededor del 10 por ciento al transporte en Costa Rica por carretera (Actividad económica 2151). El 25 por ciento restante se asignó a una amplia gama De acuerdo con la ley, las personas propietarias o poseedoras de propiedades de funciones, ninguna de las cuales representó más están sujetas a declararlas a las autoridades fiscales cada cinco años, y en caso del tres por ciento del total. En los tres municipios de no realizarlo, la administración tributaria determina las bases imponibles de del Arco Sur, el único proyecto de tamaño signi- oficio o de manera administrativa. En la práctica, los municipios del Arco Sur ficativo, incluido en el presupuesto de 2020, fue mantienen su propio registro de contribuyentes, y realizan la actualización de un puente peatonal, presupuestado en CRC24,5 valores de la propiedad, de manera regular. millones (US$ 40.000). Los proyectos más gran- des consistieron e la reparación de carreteras en El catastro municipal registra los datos sobre las características físicas de cada Aserrí (CRC 2,7 millones, US$4.350) y la cons- propiedad requeridos para fines de valoración (por ejemplo, metros cuadrados trucción de una sala de reuniones de usos múltiples de terrenos y edificios), y estos se actualizan periódicamente, sobre la base de en Desamparados (CRC 2,6 millones, US$4.200). los datos de permisos de construcción y las declaraciones de los propietarios. Excluyendo el puente peatonal, el tamaño prome- Para la actualización del registro de contribuyentes, Desamparados cuenta con dio de las inversiones en Desamparados, Aserrí una empresa privada para realizar esta tarea. En Aserrí, la oficina de impuestos y Alajuelita fue de 1,33 millones de CRC (US$ identifica a los propietarios que no han proporcionado sus declaraciones debi- 2,100 )152. damente cumplimentadas en los cinco años requeridos por la ley. C. Tributos o Impuestos Los bienes inmuebles individuales se valoran de acuerdo con una metodología propuesta por la entidad nacional de valoración fiscal —el Órgano de Las municipalidades recaudan dos impuestos Normalización Técnica— vinculado al Ministerio de Hacienda156. La metodología locales de base amplia. El primero es el de establece un enfoque estándar de evaluación masiva: los valores, expresados en bienes inmuebles (IBI). De conformidad con colones, se asocian a las características específicas de la propiedad. Por ejem- la legislación costarricense153, el impuesto sobre plo, cada cantón se agrupa en zonas homogéneas, sobre la base de los valores la propiedad se aplica a todos los bienes urbanos de la tierra prevalecientes en varias partes de su jurisdicción. A las propie- y rurales, incluyendo terrenos y edificios, con dades localizadas en cada zona homogénea se les asigna un valor por metro excepción de los que son propiedad de entidades cuadrado. El precio de la tierra para cada propiedad se calcula multiplicando el gubernamentales (por ejemplo escuelas y hospi- metro cuadrado del bien por el valor en metros cuadrados del suelo en la zona tales), organizaciones religiosas y organizaciones homogénea de ubicación. Un enfoque similar se utiliza para asignar importes a internacionales154. La responsabilidad tributaria los edificios, teniendo en cuenta el tamaño, la antigüedad, el estado en que se no depende del título legal: cualquier persona en encuentran cada uno de éstos, entre otros factores157. ocupación beneficiosa de una propiedad, ya sea legal o no, es responsable155 (ver los detalles sobre El impuesto sobre los bienes inmuebles equivale al 0,25 por ciento del valor este gravamen en el Recuadro 1). total de la propiedad y se aplica en el país, sin que las municipalidades puedan modificarlo. Los bienes residenciales con valores inferiores a 45 salarios El segundo impuesto es sobre licencias comer- mínimos, están exentos de gravamen, siempre y cuando sea el único bien ciales (patente). La Ley N° 7794 permite a las del contribuyente y este realice la solicitud de exoneración respectiva ante la municipalidades imponer un impuesto a las licen- administración tributaria. cias comerciales158. La llamada “patente” se obliga 151 Según la página web del Ministerio de Hacienda. 152 Fuente: https://www.hacienda.go.cr/docs/5de51bb0b030f_Ley232.pdf 153 Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles Nº 7509. 154 En virtud de la 2,2. Ley de Regulación Especial para la aplicación de la Ley 7509 (Decreto 9071), las tierras agrícolas están exentas. 155 Según el artículo 6 de la ley, "los ocupantes o poseedores con título, inscribible o no en el Registro Público, con más de un año y que reúnan las siguientes condiciones: poseedores, empresarios agrícolas, usufructuarios, aparceros rurales, esquilmos, prestatarios de tierras a título gratuito y ocupantes precarios. En este último caso, el propietario o poseedor originario del inmueble podrá solicitar a la Municipalidad la transferencia de la obligación tributaria al actual poseedor, a partir del período fiscal siguiente a la solicitud, siguiendo el procedimiento establecido por el Reglamento de esta Ley”. 156 De conformidad con el artículo 16 de la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, los contribuyentes son responsables de declarar el valor de sus propiedades. 157 Cada tasación —ya sea la presentación voluntaria realizada por el propietario del inmueble o la tasación de oficio gestionada por el ayuntamiento— tiene una validez de cinco años, salvo en los casos en que se produzca automáticamente, entre otros, la venta, la hipoteca, la fusión o la subdivisión del inmueble, la nueva construcción o la presentación por parte del contribuyente (si es superior al valor existente). Las tasaciones también pueden modificarse para reflejar la construcción de carreteras u otras obras públicas que aumenten el valor de la propiedad, o acciones ajenas al contribuyente que lo reduzcan. Además, los municipios pueden ajustar las tasaciones cada trimestre para tener en cuenta la inflación. 158 Artículo 88. Para ejercer cualquier actividad lucrativa, los interesados deberán ser titulares de la respectiva licencia municipal, obtenida mediante el pago de un impuesto. Dicho impuesto se pagará durante todo el tiempo que se haya ejercido la actividad lucrativa o por el tiempo que se haya tenido la licencia, aunque no se haya ejercido el negocio. INSTITUCIONES, CAPACIDADES Y FINANCIAMIENTO EN EL ARCO SUR | CAPÍTULO 4 115 a toda actividad comercial, incluidas las ventas de Para el cobro de las tarifas por la recolección bienes y de servicios. Los artículos de la legislación de residuos sólidos y construcción de aceras, el nacional que regulan la actividad comercial y la Código Municipal, en el artículo 83, faculta a los emisión de patentes (artículos 88 a 92) no dicen municipios a establecer el cargo, según sea el costo cómo debe medirse el valor de la base imponible de la construcción original o de la prestación del ni el tipo impositivo. Esto se realiza mediante la servicio (el importe efectivo invertido), más el 10 publicación y la definición de reglamentos especí- por ciento de utilidad. Los cargos resultantes se ficos en cada municipalidad. imponen a los residentes de cada municipalidad, de acuerdo con el valor de su propiedad, con un Las municipalidades cuentan también con descuento del 50 por ciento para los edificios que otros impuestos locales. Según el artículo 81 del constituyen bienes exclusivos o del contribuyente, Código Municipal la municipalidad cobrará tasas y y tienen un valor menor de 45 salarios míni- precios por los servicios que preste, sobre la base de mos (artículo 85 del Código Municipal [2014], su costo más un 10 por ciento de utilidades por el 2018)160. desarrollo de esta prestación . Entre estos servicios se encuentran: la recolección y la disposición de El Código Municipal en el artículo 85 también los residuos sólidos; la construcción y el mante- establece las obligaciones de las personas pro- nimiento de las aceras; el alumbrado público; la pietarias para reducir los costos de la prestación limpieza de calles y el mantenimiento de los par- de servicios por parte de la institución municipal. ques. Los municipios pueden imponer cargos por Estos incluyen la recolección y separación de los cualquier otro servicio rural o urbano que presten residuos sólidos para fines de acopio y de recicla- de manera efectiva y que esté contemplado en las je; y construcción de aceras en el caso de nuevas leyes y en los reglamentos internos. Si no existiera edificaciones. El incumplimiento de la primera de capacidad local para brindar el servicio, o este estas obligaciones se castiga con una multa de 100 no estuviera en sus competencias, las autoridades CRC (US$ 0,16 al tipo de cambio de agosto de locales pueden coordinar con las instancias regio- 2021) por metro cuadrado. La ley prevé aumentos nales o nacionales del gobierno central para que anuales en las multas sobre la base de los cambios éstas lo presten. en el salario mínimo. D. Tarifas y prestación de servicios El Código Municipal, artículo 86, otorga a las municipalidades la facultad de recuperar los Los gobiernos locales son responsables de costos de las inversiones, relacionadas con las generar sus propios recursos para la prestación contribuciones especiales y las Sociedades de de servicios. Según el artículo 81 del Código Propiedad Mixta Privada-Pública, por las obras Municipal la municipalidad cobrará tasas y precios que realicen y que beneficien a los futuros vecinos. por los servicios que preste, sobre la base de su Esta atribución es un tipo de recuperación de costo más un 10 por ciento de utilidades por el plusvalía, que contemplan la Ley de Planificación desarrollo de esta prestación159. Entre estos servi- Urbana y el Código Municipal. Las contribuciones cios se encuentran: la recolección y la disposición especiales son obras que tienen ese fin, y se carac- de los residuos sólidos; la construcción y el man- terizan por mantener una adecuada relación con tenimiento de las aceras; el alumbrado público; la el beneficio obtenido. Estas partidas de dinero limpieza de calles y el mantenimiento de los par- corren a cargo de los propietarios o los poseedores ques. Los municipios pueden imponer cargos por del inmueble beneficiado; y sus montos se fijan cualquier otro servicio rural o urbano que presten bajo los principios constitucionales. Si bien son un de manera efectiva y que esté contemplado en las resultado de la autonomía municipal, para cobrar- leyes y en los reglamentos internos. Si no existiera las, debe elaborarse un reglamento, a ser aprobado capacidad local para brindar el servicio, o este por la Asamblea Legislativa en correspondencia no estuviera en sus competencias, las autoridades con el mandato constitucional. locales pueden coordinar con las instancias regio- nales o nacionales del gobierno central para que éstas lo presten. 159 Ley Nº 7794 (2014) y sus reformas (2018). 160 Se cobrará el 50 por ciento de esta tasa cuando se trate de bienes inmuebles de propiedad exclusiva de los contribuyentes (personas físicas) y que tengan un valor máximo equivalente a cuarenta y cinco salarios base, según lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 7337 (1993). INSTITUCIONES, CAPACIDADES Y FINANCIAMIENTO EN EL ARCO SUR | CAPÍTULO 4 116 Los gobiernos locales del Arco Sur son los can- FIGURA 5. Tendencia fiscal de Alajuelita (en porcentajes) tones más pobres en términos de ingresos per cápita. Los datos del Sistema de Información sobre 10% Planes y Presupuestos (SIPP) en el 2020, muestran 0% que los ingresos totales per cápita de Aserrí y Desamparados equivalieron a US$78 per cápita, y -10% superávit / ingresos los de Alajuelita a US$55. La mayor parte de estos -20% ingresos se utilizaron en gastos corrientes (ver Figura 5). La inversión de capital ascendió a solo US$6,50 -30% per cápita en Alajuelita y Desamparados; y en Aserrí -40% a US$14 per cápita. Por ejemplo, las cuentas en Aserrí, indican que depende de los saldos de años -50% anteriores para financiar el déficit en los periodos -60% difíciles, y de las reservas de efectivo para pagarlas en los momentos en que dispone de excedentes. -70% 2016 2017 2018 2019 2020 Aunque en el año 2020 las municipalidades Fuente: Sistema de Información sobre Planes y Presupuestos (SIPP), 2020. Nota: Se recuerda al lector pudieron cumplir con sus obligaciones finan- que estas tendencias no reflejan necesariamente los cambios reales en la situación financiera del cieras, su desempeño varía considerablemente municipio durante este período, dada la combinación de ingresos y saldos arrastrados entre años. de un año a otro. La figura 5 ilustra las tendencias de los resultados financieros en Alajuelita en los Se esperaría que el impuesto a la propiedad últimos cuatro años. Como se muestra, la munici- fuera menos inestable, ya que los cambios en palidad tenía un ‘déficit’ igual al 60 por ciento de los valores de las propiedades no necesariamente sus ingresos en 2016. Este permaneció en los años se modifican a corto plazo ni paralelamente a las consecutivos. En 2019 se redujo al siete por ciento condiciones económicas. Las propiedades no se de los ingresos y se tradujo en un excedente del 6 revalorizan en cada año fiscal. En contrapartida, por ciento en 2020. las modificaciones en los ingresos por la prestación de servicios, pueden depender de la evolución El análisis de las tendencias de los ingresos y de del PIB, ya que se establecen a discreción de cada los gastos de las municipalidades del Arco Sur, gobierno local. Durante periodos de crecimiento muestra una volatilidad alta161.. La Figura 6 ilus- económico, las autoridades municipales podrían tra las tendencias en los principales componentes incrementar las tasas de estos cargos. También los de los ingresos y gastos de Desamparados, Aserrí ingresos procedentes de las transferencias de capi- y Alajuelita. Se puede observar una volatilidad tal central podrían ser volátiles, presumiblemente sustancial en las principales categorías de ingresos: debido a las oscilaciones de las rentas derivadas del impuestos tributarios, cargos por servicios (venta impuesto al combustible, que constiuyen la base de de bienes), otras rentas recurrentes y transferencias las transferencias para la red vial cantonal; y en las de capital. variaciones en los montos que el gobierno central asigna en calidad de partidas específicas. Si bien la tendencia general a la baja en la mayo- ría de las categorías entre 2019 y 2020 refleja Por el lado de los egresos, también hay volati- el impacto de la pandemia del COVID-19, la lidad. En Alajuelita, el gasto en obras de capital volatilidad en años anteriores es más difícil de aumentó 60 por ciento entre 2017 y 2018 y luego explicar. Como se muestra en la figura 6a, los disminuyó. Esto se puede explicar, como se dijo ingresos fiscales municipales cayeron fuertemente anteriormente, por las oscilaciones en las transferen- en Alajuelita y Desamparados en 2018. Esto pre- cias del gobierno central (para el caso de los gastos sumiblemente refleja una caída en la patente como en obras de la red vial cantonal y las asignadas por impuesto principal en estos municipios. La patente partidas específicas). En Aserrí, el gasto en bienes se impone sobre el valor y su variación depende de y servicios se triplicó entre 2017 y 2018, y luego las condiciones económicas. En 2018 la economía mermó drásticamente. Sólo Desamparados muestra costarricense continuaba en franco crecimiento, cierta estabilidad relativa en estas categorías de gas- pero descendió bruscamente en 2020162. tos en los últimos cinco años (Ver Figura 6b). 161 Para la realización de este estudio se utilizaron los datos disponibles en el Sistema de Información sobre Planes y Presupuestos (SIPP) y no en las liquidaciones. 162 La economía de Costa Rica creció un 7 por ciento en 2016 y un cinco y cuatro por ciento respectivamente, en los dos años siguientes. Esta se contrajo en un cuatro por ciento entre 2019 y 2020. INSTITUCIONES, CAPACIDADES Y FINANCIAMIENTO EN EL ARCO SUR | CAPÍTULO 4 117 FIGURA 6. a. Tendencias de los ingresos municipales (2016-2020) Alajuelita Aserri Desamparados 1.500 1.500 7.000 6.000 1.000 5.000 1.000 CRC mns CRC mns 4.000 CRC mns 3.000 500 500 2.000 1.000 0 0 0 2016 2017 2018 2019 2020 2016 2017 2018 2019 2020 2016 2017 2018 2019 2020 Venta de bienes y servicios Venta de bienes y servicios Venta de bienes y servicios Ingresos tributarios Ingresos tributarios Ingresos tributarios Otros ingresos corrientes Otros ingresos corrientes Otros ingresos corrientes Ingreso de capital Ingreso de capital Ingreso de capital b. Tendencias de los gastos municipales (2016-2020) Alajuelita Aserri Desamparados 1.600 7.000 2000 1.400 6.000 1.200 1500 5.000 1.000 CRC mns CRC mns CRC mns 4.000 800 1000 3.000 600 400 2.000 500 200 1.000 0 0 0 2016 2017 2018 2019 2020 2016 2017 2018 2019 2020 2016 2017 2018 2019 2020 Salarios Servicios Salarios Servicios Materiales Interés Materiales Interés Salarios Servicios Bienes de Transferencias Bienes de Materiales Interés Transferencias capital corrientes capital corrientes Bienes de Transferencias Amortización Amortización capital corrientes Amortización Fuente: Archivo: Ingresos por cuenta (SIPP). En los tres cantones el gasto en salarios creció E. La recaudación de los ingresos rápidamente entre 2016 y 2020. En Alajuelita locales es baja los aportes destinados al pago de salarios aumen- taron en un 45 por ciento (38 por ciento en Los ingresos de los municipios del Arco Sur términos reales) en el periodo mencionado. En provienen principalmente de los recursos Aserrí el incremento fue de 35 por ciento y en recaudados localmente. Esto releva la importan- Desamparados del 30 por ciento. En todos los cia de su adecuada recaudación y gestión. Como se casos hubo pocas fluctuaciones anuales. El con- muestra en la Figura 7, la estructura de ingresos es junto de municipalidades del Arco Sur tiene gastos diversa. En general, los impuestos a la propiedad administrativos superiores a los niveles deseados. representan entre el 15 y el 20 por ciento del total; INSTITUCIONES, CAPACIDADES Y FINANCIAMIENTO EN EL ARCO SUR | CAPÍTULO 4 118 FIGURA 7. Principales fuentes de ingresos municipales (2020) Alajuelita Aserrí Desamparados Préstamo Préstamo Otra corriente Subsidios Préstamo Subsidios 0% 0% Impuesto a la 3% de capital 0% Otra Impuesto a la Subsidios corriente de capital propiedad Multas, Impuesto a la propiedad de capital propiedad 1% sanciones 17% 17% Impuesto de 4% 9% Multas, Impuesto de Otra 15% construcción 19% Impuesto de sanciones construcción corriente 28% 1% construcción 5% 7% 10% 1% 1% Otros cargos 14% Licencias Otros cargos de usuario 11% de usuario 13% Multas, Licencias Otros 26% 30% 25% sanciones Licencias 3% 18% 18% impuestos Otros impuestos 2% SWM Cargos SWM 1% Otros cargos SWM de usuario SWM Otros impuestos charges 2% 25% Fuente: Archivo: ingresos por cuenta (SIPP) https://cgrweb.cgr.go.cr/apex/f?p=150210:15:10215661579216::NO las licencias comerciales (patentes) del 15 al 30 por argumentan que están exentas de gravamen porque ciento; las tarifas por los servicios de recolección sus ganancias mayoritariamente se generan en otros de residuos sólidos entre el 20 y el 25 por cien- cantones. Las segundas, no mantienen inventarios to; y otros cargos a los usuarios del 10 al 20 por precisos. Si bien las tres municipalidades utilizan ciento163. Las transferencias de capital del gobierno los datos del impuesto sobre la renta del gobierno central aportan entre el 10 y el 30 por ciento164. central para determinar la actividad gravable en sus jurisdicciones, continúan con problemas de recau- La recaudación del impuesto sobre licencias dación (ver la Tabla 7 para el caso de Aserrí). comerciales (patentes) en las municipalidades del Arco Sur es baja y conlleva varios desafíos La tarifa por la recolección de los residuos sóli- para las autoridades locales. El primer reto es dos no se corresponde con el servicio en Aserrí que las tasas impuestas en estos municipios no son y es muy baja en Alajuelita. En el Municipio altas. Como se describió anteriormente, el impues- de Aserrí, el cargo se impone a una tarifa plana to se impone ad valorem sobre los ingresos brutos con diferentes tasas para los clientes residenciales, y/o beneficios de cada empresa. En Alajuelita, el comerciales e industriales (ver la Tabla 8). Para los gravamen es de 0.1 por ciento sobre el valor de las clientes residenciales equivale a US$ 58 por año. ventas, más dos por ciento de las ganancias165. En En Alajuelita, se cobra como un porcentaje del Desamparados representa el 0,35 por ciento de las valor tasado de cada propiedad en relación con ventas y en en Aserrí el 0.4 por ciento. el impuesto respectivo. Esta es extremadamente baja: 0,0025 por ciento del valor tasado. Además, El segundo desafío consiste en evitar la evasión las personas en asentamientos informales no la del pago de este impuesto, por parte de las pagan. Considerando que Alajuelita es el cuarto empresas que no se registran formalmente o que cantón en el país con más viviendas informales presentan declaraciones infravaloradas sobre esta condición es particularmente importante. A sus ganancias. En Costa Rica las empresas tienen pesar de esto, ambas jurisdicciones informan que que registrarse ante las autoridades municipales los ingresos provenientes de la gestión de residuos para obtener una licencia comercial anual, lo que sólidos (GRS) son suficientes para cubrir los costos no siempre hacen las pequeñas empresas “infor- de la prestación del servicio. Como se aprecia en la males” de Alajuelita y Desamparados. También Figura 7, los cargos por GRS representaron aproxi- las empresas formales y las de economía sumergi- madamente una cuarta parte de los ingresos totales da tienden a subestimar sus actividades imponi- en Alajuelita y Desamparados; y el 18 por ciento bles: las grandes y “formales” se identifican como en Aserrí en el 2020166. organizaciones sin fines de lucro; o sus directivos 163 La contribución inusualmente grande de "otras tarifas de usuario" en Aserrí se debe a los ingresos de la compañía de agua del municipio. Aserrí y Alajuelita no las tienen. 164 Los archivos SIPP no proporcionan detalles sobre las subvenciones de capital. En un archivo especial de Aserrí se sugiere que la mayoría de las subvenciones de capital se destinan a la conservación, mantenimiento y rehabilitación de la red vial. 165 El factor correspondiente a las ventas o ingresos brutos se aplicará cuando: i) los declarantes no obtengan renta líquida gravable, aunque sean sujetos del pago del impuesto sobre la renta; ii) o por no serlo, el cálculo de dicha utilidad se imposibilite. 166 En Aserrí el servicio de acueducto municipal representó la mayor parte de la recaudación proveniente del rubro denominado “otros ingresos INSTITUCIONES, CAPACIDADES Y FINANCIAMIENTO EN EL ARCO SUR | CAPÍTULO 4 119 TABLA 7. Resultados de la recaudación de ingresos en 2020, municipalidad de Aserrí A. Pendiente B.Monto C.Monto puesto E.Morosidad de cobro del facturado en al cobro en el D.Total recaudado total al Ingreso periodo anterior el 2020 2020 en el 2020 31/12/2020 F= D/C Impuesto sobre bienes 208.073.464 480.697.735 688.771.199 506.620.473 182.150.725 74% inmuebles Patentes municipales 242.337.798 466.608.695 708.946.493 407.243.029 301.703.464 57% Servicio de recolección 337.285.585 597.158.328 934.443.914 561.341.642 373.102.272 60% de residuos Servicio de aseo de vías 10.551.247 52.097.921 62.649.168 44.773.359 17.875.810 71% y sitios público Fuente: Sistema de Información de Presupuestos Públicos de la Contraloría General de la República. La recaudación del impuesto de bienes inmue- TABLA 8. Tarifas trimestrales actuales y propuestas para la bles es insuficiente en las municipalidades del Gestión de Residuos Sólidos en Aserrí (en colones) Arco Sur. Como se muestra en la Tabla 7, la fac- turación del impuesto a la propiedad de Aserrí en Usuarios del 2020 ascendió a CRC 688.8 millones (columna servicio Tasa actual Tasa propuesta Aumento C). De este monto, el 70 por ciento corresponde Residencial 9.102,92 12.160,00 3.057,08 a pagos adeudados para el año en curso (columna B) y el resto representó facturaciones no pagadas Comercial 1 18.208,85 24.320,00 6.111,15 prorrogadas de años anteriores (columna A). Si Comercial 2 27.308,77 36.470,00 9.161,23 bien la recaudación del IBI en el 2020 fue de CRC Comercial 3 31.860,23 42.550,00 10.689,77 506 millones (columna D) mayor que los pagos Eventos 63.720,46 85.100,00 21.379,54 adeudados para 2020 (columna B); esta representa Industrial A 54.617,54 72.940,00 18.322,46 solo el 74 por ciento de la facturación total. Si este desempeño es típico al de años anteriores, se Industrial B 63.720,46 85.100,00 21.379,54 constataría que los impuestos a la propiedad se Fuente: Municipalidad de Aserrí. pagan aunque con retraso. Pero si este no es el caso, Aserrí tendría un problema con los contribuyentes morosos. En Desamparados la tasa de recaudación F. El retraso en los desembolsos de (ingresos como porcentaje de la facturación) es del las partidas específicas genera 75 por ciento. El rendimiento de la recaudación de retos adicionales en la gestión Alajuelita es ligeramente menor. Según datos del financiera municipal Sistema de Información de Presupuestos Públicos de la Contraloría General de la República, la factu- El gobierno central generalmente no desembol- ración del impuesto sobre los bienes inmuebles167 sa la cantidad que se asigna a las partidas espe- de Alajuelita ascendió a CRC 1.470 millones cíficas hasta que finaliza el año presupuestario. en 2020. De esta cantidad, CRC 802 millones Esto constituye un desafío para las municipalida- correspondieron a pagos adeudados durante ese des costarricenses. Como resultado de lo anterior, año y el remanente consistió de facturaciones los gobiernos locales no tienenel tiempo suficiente no pagadas, prorrogadas de años anteriores. Los para contratar ni implementar las obras antes de ingresos ascendieron a 798 millones de CRC (54 que termine el año presupuestario. Por esta razón, por ciento del total facturado). los municipios tienden a pagar sus obligaciones pendientes hasta seis meses después del término de dicho año. 167 Fuente: “Modelo electrónico 2020 anexo2-morosidad” (SIPP). INSTITUCIONES, CAPACIDADES Y FINANCIAMIENTO EN EL ARCO SUR | CAPÍTULO 4 120 Uno de los principales requerimientos para la adecuada gestión financiera municipal es la RECUADRO 2. necesidad de trasladar los recursos y las deudas Resumen del informe de liquidación del 2020 para Aserrí. de un año a otro, y reportar los saldos de años anteriores como ingresos en los informes de Como se muestra en la tabla, los ingresos son de aproximadamente CRC 4.157 liquidación. A manera de ejemplo, los importes millones. Pero esta cifra incluye los saldos desde 2019, que consisten en: un que debían honrarse en 2019 y que no se can- déficit de CRC 216 millones en saldos no restringidos (ingresos libres) y un celaron, se registran como ingresos en 2020. De superávit de CRC 1.147 millones en saldos asignados. Como resultado, los hecho, estos representan saldos en efectivo acumu- ingresos reales de Aserrí en 2020, totalizaron CRC 3.227 millones únicamente. lados en 2019, destinados a pagar las obligaciones La cifra de gastos es de CRC 3.528 millones, e incluye los pagos por obligacio- pendientes de ese año en 2020. Las cifras de gastos nes contraídas en 2019 y excluye CRC 532 millones en obligaciones sin pagar para 2020 incluyen la cancelación de las obligacio- de 2020. Si se excluyen esos pagos, pareciera que los gastos totales en 2020 nes del año anterior, más los gastos de 2020. Ver el estarían mucho más cerca de los ingresos (CRC 3.227 millones). Por lo tanto, no informe de liquidación para Aserrí en el Recuadro se sabe si esas obligaciones fueron o no canceladas. 2 en calidad de ilustración de lo dicho. El informe de liquidación incluye un resultado final, denominado superávit libre. Esto se calcula como la diferencia entre: los ingresos totales (incluyendo los saldos acarreados de otros años ) y los gastos totales (incluidos los pagos por obligaciones contraídas en años anteriores y en el 2020 y las nuevas sin pagar incurridas en dicho año. En 2020, el superávit libre de Aserrí fue de CRC 97.6 millones. Esto equivalió al 3,8 por ciento de los ingresos (excluyendo los saldos acumulados) y es el mejor indicador general disponible de la condición fiscal del municipio. TABLA 9. Resumen del informe liquidación, 2020 INGRESOS 4,157,783,860 MENOS: GASTOS 3,528,333,176 =SUPERÁVIT / DÉFICIT 629,450,684 Menos: saldos con destino específico* 531,819,917 SUPERÁVIT LIBRE/DÉFICIT 97,630,767 *El desglose del gasto de Aserrí en 2020 por programa excluye estas obligaciones. INSTITUCIONES, CAPACIDADES Y FINANCIAMIENTO EN EL ARCO SUR | CAPÍTULO 4 121 Recomendaciones Los gobiernos locales necesitan instituciones A nivel local es importante que, desde los muni- y una gobernanza más fuertes y duraderas. cipios, se trabaje para actualizar o desarrollar Las municipalidades del Arco Sur requieren con- planes reguladores de ordenamiento territorial. solidar una estrategia de trabajo a lo interno, y con La elaboración de un plan regulador de orde- apoyo del gobierno central, que les permita: actu- namiento territorial permite al municipio consoli- alizar la reglamentación relacionada con el orde- dar las capacidades y los recursos. Esto sería la base namiento territorial (por ejemplo, catastro, valores para una gestión territorial eficaz del Arco Sur. prediales, usos de suelo, multas por incumplimien- Los estudios técnicos como los elaborados para to); invertir en recursos técnicos y profesionales la formulación del Plan de la GAM, podrían uti- para el mejoramiento del control y de la gestión lizarse como insumos para implementar procesos del territorio (sistemas de información, inspec- similares en Desamparados, Aserrí y Alajuelita. ción, tramitología en general); identificar las alian- La experiencia de Desamparados podría servir zas estratégicas con instituciones del gobierno cen- de ejemplo para el resto de los municipios de tral, del sector privado y de otras municipalidades la GAM. En ausencia de un plan regulador de para desarrollar proyectos de infraestructura y de ordenamiento territorial, urge la aplicación con servicios urbanos y mejorar el financiamiento de rigor de los marcos nacionales, entre estos, los los servicios y de la inversión local. reglamentos emitidos por el INVU, que propor- cionan criterios generales para la construcción de Fortalecer las capacidades edificios, la zonificación y el desarrollo. Además, de planeación locales los controles urbanísticos como los permisos de construcción, los procedimientos de concesión Es necesario actualizar el marco normativo de licencias y el cobro de multas, entre otros, nacional relativo al ordenamiento territorial y son fundamentales para gestionar el crecimiento a la gestión urbana. Es urgente ajustar el marco urbano y deberían reforzarse y actualizarse a nivel normativo que regula las competencias y los recur- municipal. sos disponibles para los gobiernos locales, especial- mente los relacionados con la gestión y la plani- Es imprescindible que los gobiernos locales ficación urbanas. La ley de urbanismo tiene más integren y prioricen la aprobación de planes de sesenta años. Si bien se han hecho ajustes, la de mitigación, identificación de amenazas y necesidad de definir con mayor y mejor claridad el vulnerabilidades. Los planes reguladores de orde- vínculo entre la planificación nacional, la regional namiento territorial tienen que basarse en mapas y la local es determinante. En el Arco Sur, la inter- actualizados de los riesgos y las vulnerabilidades. A relación entre el Plan GAM 2013 – 2030 y la falta de capacidades técnicas y financieras locales, planificación e inversiones en las municipalidades es crucial el apoyo de los organismos del gobierno ha sido débil. A pesar de la calidad de los estudios central. Además, una administración tributaria técnicos y de la información disponible en el Plan eficaz por parte de los gobiernos locales, exige la GAM, hay debilidad en los mecanismos para que actualización del registro de contribuyentes y del se logre el desarrollo de áreas densamente pobladas catastro municipal. como Desamparados o cantones con multi- amen- azas de desastre como Alajuelita. INSTITUCIONES, CAPACIDADES Y FINANCIAMIENTO EN EL ARCO SUR | CAPÍTULO 4 122 Las municipalidades de Alajuelita y Aserrí último enfoque, como se hace en Alajuelita, dis- requieren de mayor apoyo de las agencias del minuiría el impacto de cualquier aumento en las gobierno central y de los organismos de cooper- tarifas de GRS en los contribuyentes con menores ación regional, ante la limitación de sus recur- recursos. sos y la poca capacidad institucional. Esta ayuda podría realizarse mediante la firma de convenios La segunda medida sería mejorar la recau- de cooperación, a través de la federación munici- dación y la gestión de los impuestos y de las pal o de los Consejos Regionales de Coordinación tarifas locales. En el caso del impuesto sobre Interinstitucional (CCCI). Ambos son espacios bienes inmuebles, el problema no radica en la fase ideales para el intercambio de información y la de valuación. La metodología para la valoración gestión de proyectos comunes que incidan en el de las propiedades, a efectos fiscales, es sólida, si se desarrollo intercantonal. La creación de oficinas considera el caso de Aserrí. En la evaluación de la técnicas regionales, financiadas y gestionadas por patente, las municipalidades han aprovechado las las federaciones municipales, coadyuvaría a la oportunidades de referencias cruzadas, es decir, elaboración de un plan regulador en cantones con utilizan los registros del impuesto sobre la renta menos recursos y débiles capacidades institucio- de los gobiernos centrales para calcular la activi- nales. Adicionalmente, la federación municipal dad imponible de las empresas locales. Pero puede desempeñaría un papel más importante en el haber oportunidades para mejorar las tasas de ordenamiento del territorio, en la generación de recaudo; y la diferencia entre la facturación y estudios y de información desde una visión de los cobros. Todo lo anterior con el propósitode desarrollo regional integrada. encontrar procesos efectivos para que los con- tribuyentes cumplan con sus obligaciones y que de Mejorar el financiamiento local no hacerlo sean sancionados. es clave para brindar servicios municipales de alta calidad La tercera medida sería instituir un acuerdo efectivo para compartir una proporción fija de Se sugieren cuatro medidas para mejorar el los ingresos del gobierno central con el local, a financiamiento local y brindar mejores servi- través del empleo de una fórmula clara. Costa cios a los cantones del Arco Sur. Rica sigue siendo un caso atípico al no disponer de tal sistema. Como se señaló anteriormente, ha La primera es aumentar los ingresos locales. dado algunos pasos en esta dirección. La ley exis- Para acrecentarlos (impuestos y tasas) los gobi- tente sobre la descentralización de las funciones, ernos municipales podrían aumentar la tasa de que no se ha implementado aún, exige la partici- la patente, y de los diversos cargos por servicios, pación en los ingresos, aunque esté supeditada a como la tarifa por la gestión de los residuos sóli- la descentralización de las funciones concentradas dos. Estas medidas forman parte de la autoridad en el nivel nacional de gobierno. Del mismo legal de los gobiernos locales. El gobierno central modo, la financiación de las partidas específicas debería, por su parte, aumentar la tasa del impues- depende del gobierno central y se distribuye entre to sobre los bienes inmuebles. Como se señaló los municipios sobre la base de una fórmula. Los anteriormente, el gravamen a la propiedad actual montos son pequeños, varían de un año a otro, es un modesto 0.25 por ciento del valor tasado, y dependen de las decisiones del Congreso. Las con muchas exenciones. transferencias para carreteras cantonales se finan- cian con un impuesto relativamente menor, cuyos Estos procedimientos aumentarían la carga rendimientos también fluctúan anualmente. sobre los contribuyentes, algunos de los cuales son los más pobres de la región metropolitana. Costa Rica puede realizar modificaciones al Esto sería particularmente cierto para aquellos sistema de transferencias existentes y transitar impuestos y tarifas que no reflejan la capacidad a uno de participación general en los ingresos, de pago. El impacto de un aumento en la tasa del es decir: no dependiente de una mayor descen- impuesto a la propiedad es mitigado por las políti- tralización de las funciones; basado en una par- cas de exención existentes, como, por ejemplo, ticipación fija de los ingresos fiscales del gobierno las viviendas sociales. En Aserrí, el cargo de GRS central, y que sea incondicional, es decir, no des- se impone como una cantidad fija por cliente, tinado a ninguna función específica o categoría en lugar de un porcentaje del valor tasado de la económica de gasto. Tal acuerdo proporcionaría propiedad a la cual se le da el servicio. Pasar a este una fuente de financiamiento que no es vulnerable INSTITUCIONES, CAPACIDADES Y FINANCIAMIENTO EN EL ARCO SUR | CAPÍTULO 4 123 a las decisiones del Congreso o al rendimiento nuevas fórmulas para distribuir las transferencias, de un impuesto en particular. Además, propor- compensarían estas disparidades especialmente en cionaría a los gobiernos locales flujos de ingresos lo relacionado con las variables de pobreza. Pero predecibles y les permitiría aumentar el gasto en el nivel general de transferencias es demasiado prioridades municipales. Los fondos se distri- pequeño para tener algún impacto en las variac- buirían mediante la utilización de una fórmula iones de los ingresos totales. Si bien el nivel de de base, con indicadores de necesidad fácilmente transferencias de capital per cápita asignado a cada verificables, como los referidos a la población o los municipio se correlaciona negativamente con sus estándares de medición de la pobreza. En ese sen- ingresos de fuente propia per cápita (r = -.034, tido, Costa Rica puede recurrir a los ejemplos de excluyendo los dos valores atípicos), la relación es sus propias fórmulas de transferencia ya existentes débil. Alajuelita, Aserrí y Desamparados, al igual para evitar las complejas, arbitrarias e interna- que San José, son las jurisdicciones más pobres de mente contradictorias, que a menudo se usan en la GAM. otras partes del mundo. La cuarta fuente de financiamiento adicional Un sistema de transferencias como el pro- podría generarse al liberar recursos mediante puesto, permitiría a los municipios con bases la mejora en la eficiencia de los gastos exis- impositivas débiles participar en los ingresos de tentes. En este estudio no se tuvo la oportuni- los más ricos al interior de la GAM y en el país. dad de analizar la eficiencia de los gastos en los De acuerdo con los datos publicados por el SIPP, municipios del Arco Sur y esta recomendación no las variaciones en los ingresos per cápita entre las implica que existan tales problemas. Sin embargo, municipalidades son significativas. La Figura 8 la experiencia en otros países sugiere que los muestra los ingresos per cápita de los 31 muni- municipios a menudo son vulnerables al exceso cipios que conforman la GAM. Como se puede de personal y a prácticas de contratación y adquis- ver, los ingresos per cápita oscilaron entre US$ 55 ición poco efectivas. La investigación al respecto y US$ 325 en 2020, incluso después de excluir los destacaría las oportunidades para la generación de dos principales valores atípicos (Escazú y Belén). ingresos adicionales al abordar los problemas en Este grado de variación no es sorprendente. En estas áreas. Por ejemplo, la renovación del paisaje ausencia de cualquier tipo de transferencia de urbano (infraestructuras públicas); el acceso a la igualación, cada municipio depende de su propio prestación de servicios y la modernización de los soporte de ingresos: el valor de la propiedad y el existentes; el fortalecimiento de los programas nivel de actividad comercial en su jurisdicción; la socioculturales que promueven la participación y voluntad y la capacidad de sus residentes para pagar la cohesión sociales, los programas educativos y cargos por diversos servicios. Se esperaría que las la seguridad ciudadana al interior de los cantones. FIGURA 8. Variaciones en los ingresos per cápita de la GAM (2020) 600 400 US$ 200 0 Alajuelita Aserrí Vásquez de Coronado Poás Goicoechea Tibás Oreamuno San Rafael La Unión Alajuela Alvarado Santo Domingo Heredia Cartago Santa Ana Belén Capital Corriente INSTITUCIONES, CAPACIDADES Y FINANCIAMIENTO EN EL ARCO SUR | CAPÍTULO 4 124 Referencias CFIA. 2021. “Ranking de Efectividad Municipalidad Digital, tramite digital de permisos de construcción, diciembre 2020.” CFIA. 2020. “Ranking de Efectividad Municipal Digital 2019.” Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos. 2021. “Inspecciones del Segundo Semestre del 2020.” Ley De Planificación Urbana. http://www.dgsc.go.cr/documentos/desarrollo/RECTORIA_POLITICA_EMPLEO_ PUBLICO.pdf Índice de Capacidad de Gestión, Municipalidad de Aserrí, 2021 Índice de Capacidad de Gestión, Municipalidad de Alajuelita 2021 Índice de Capacidad de Gestión, Municipalidad de Desamparados, 2021 Sistema Información Integrada Municipal, Aserrí, 2019 – 2018/ Alajuelita 2018/ Desamparados 2018-2019-2020 ECONOMÍA CIRCULAR Y GESTIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS EN COSTA RICA | ENFOQUE 125 ENFOQUE Economía circular y gestión de residuos sólidos en Costa Rica Autora Carolina Rodríguez A. Contexto Costa Rica es un país reconocido interna- Esto trae beneficios económicos al país. cionalmente por liderar una agenda fuerte En el año 2018, el aporte monetario de los en la protección y el manejo de su biodi- Parques Nacionales y Reservas Biológicas a versidad. Esto es posible gracias al diseño de la economía fue de US$1.900 millones de mecanismos financieros168 innovadores que le dólares. Las actividades que más se benefician permitieron recuperar y sostener la cobertura de las áreas silvestres protegidas son el turis- forestal actual del 59 por ciento de su territo- mo y la generación de energía hidroeléctrica, rio, así como la visión de posicionar la riqueza pero también tiene un aporte importante en la natural como uno de sus principales productos investigación científica, la educación ambiental turísticos. Con un territorio terrestre de 51.180 y el desarrollo local mediante la generación de Km²169, Costa Rica alberga el 6 por ciento de empleo directo. Esta contribución económica la biodiversidad del mundo, y cuenta con un creció en un 8,58 por ciento entre los años 2016 aproximado del 25,5 por ciento del territorio y 2018171. terrestre y 2,63 por ciento del territorio marino bajo alguna categoría de protección170. 168 El pago por servicios ambientales (PSA) consiste en un reconocimiento financiero que paga el Estado a los propietarios o poseedores de terrenos que cuentan con plantaciones forestales, sistemas agroforestales o que desarrollan proyectos de regeneración natural o protección de bosques. Para más información: https://www.fonafifo.go.cr/es/servicios/pago-de-servicios- ambientales/ 169 Registro Nacional de Costa Rica (2021). Actualización en el cálculo de las áreas continental e insular de Costa Rica. Recuperado de: http://files.snitcr.go.cr/boletines/ACTUALIZACION_DE_LAS_AREAS_CONTINENTAL_E_INSULAR_DE_COSTA_ RICA_02_07_2021.pdf 170 Los datos citados corresponden al Informe Anual de Estadísticas del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (2019-2020). Es importante mencionar que estos porcentajes han aumentado debido a la ampliación y creación de nuevas áreas silvestres protegidas. Para más información: https://www.presidencia.go.cr/comunicados/2022/04/costa-rica-aumento-la-proteccion-de-sus- ecosistemas-en-mas-de-16-millones-de-hectareas 171 Soto, Michelle. (11 noviembre 2020). Parques Nacionales y reservas biológicas brindan beneficios calculados en $1.900 millones. Ojo al Clima. Recuperado de: https://ojoalclima.com/parques-nacionales-y-reservas-biologicas-brindan-beneficios- calculados-en-1-900-millones// ECONOMÍA CIRCULAR Y GESTIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS EN COSTA RICA | ENFOQUE 126 Sin embargo, los éxitos nacionales en con- El acceso a la información es un requisito para servación aún no se trasladan al sector de la la participación y el involucramiento de diver- Gestión Integral de Residuos Sólidos (GIRS). sos actores. Contar con datos e indagaciones El Inventario de Emisiones de Gases Efecto consolidados sobre la cantidad de residuos gene- Invernadero (GEI) del año 2015 identificó al rados en el país, su composición y posibilidades campo de los residuos como la segunda fuente de valorización es fundamental para implemen- de emisiones en el país. Desde el año 2005, las tar procesos de educación y sensibilización, que emisiones aumentaron 58 por ciento172 . En gran modifiquen los patrones de consumo y produc- medida, las emisiones se originan por el envío de ción existentes, y la creación de nuevos modelos de materia orgánica al relleno sanitario que, al pre- negocios alrededor de la gestión de residuos. sentar condiciones anóxicas, genera metano, un gas con potente efecto invernadero. B. El marco normativo y de política pública de la GIRS en Costa Rica ha Una circunstancia agravante es que el país está avanzado en los últimos 50 años a las puertas de una crisis en materia de dis- posición de residuos sólidos: seis de los siete Desde los años setenta hay registro sobre las rellenos sanitarios se encuentran en proceso obligaciones relacionadas con la gestión de de cierre y el 91 por ciento de los detritos sóli- residuos sólidos en el país. Estas se enfocan en dos en Costa Rica se depositan en este tipo de la recolección y disposición de los desechos. rellenos173. En el año 2019, Costa Rica contaba La Figura 1 muestra la evolución del marco legal con siete rellenos sanitarios activos, de los cua- y de las políticas públicas vigentes relacionadas les seis se hallaban en proceso de cierre técnico con este tema. La Ley General de Salud (1973) desde el año 2016 (Soto, 2019). Durante el 2021 estableció por primera vez la obligación de dispo- el Ministerio de Salud extendió por segunda vez ner adecuadamente de los desechos sólidos para la capacidad límite del relleno sanitario Uruca, evitar o disminuir la contaminación y nombró a sitio donde se disponen los residuos de aproxi- los gobiernos locales como la institución respon- madamente 610 mil habitantes. Existen además sable de la recolección, el acarreo y la disposición 16 vertederos semicontralados, de estos, diez ya de la basura. La gestión de los residuos se enfocó iniciaron el proceso de cierre174. Esto es particular- en la recolección y disposición final de desechos, mente crítico, si se estima que, para el 2050175, la así como en la creación de vertederos y de rellenos generación de residuos en los municipios de Costa sanitarios que atendieran la creciente demanda de Rica aumentará en un 62 por ciento con respecto espacio para colocarlos. a las toneladas generadas en el 2020. En el año 1995, la promulgación de la Ley La ausencia de un sistema de generación de Orgánica del Ambiente añadió la variable información detallada relacionada con la ges- ambiental al tema de los residuos. La ley esta- tión de residuos dificulta la toma de decisio- blece criterios para proteger y mejorar el ambien- nes y la atención oportuna de la situación. El te humano; solicita al gobierno central, a las Sistema Nacional de Información sobre Gestión municipalidades y a las instituciones públicas, Integral de Residuos (SINIGIR) fue creado por dar prioridad al establecimiento de servicios de ley hace más de una década, con el fin de recopilar recolección y al manejo de desechos como una la información estadística relativa a la situación actividad de control y prevención de contamina- nacional del sector de residuos. El sistema aún ción del medio ambiente. Con esta nueva visión, no está en operación, y la escasa información que promueve la recuperación y el tratamiento adecua- se genera, su ubicación está dispersa en manos de do de los desechos para obtener otros productos o distintas instituciones, lo que dificulta las tareas subproductos. de monitoreo y planificación, así como el estable- cimiento de metas y de objetivos de recuperación y valorización. 172 Ministerio de Ambiente y Energía, Instituto Meteorológico Nacional (2019). Inventario Nacional de Gases Efecto Invernadero y absorción de carbono 2015. Recuperado de: http://cglobal.imn.ac.cr/documentos/publicaciones/InventariosGEI/InventarioGEI-2015/ offline/NIR-2015-InventarioGEI.pdf 173 Basado en What a Waste 2.0, Banco Mundial, 2018 174 Soto, S. (2019). Gestión de los residuos sólidos en Costa Rica. Ponencia preparada para el Informe Estado de la Nación 2019. San José: PEN. Recuperado de: https://repositorio.conare.ac.cr/handle/20.500.12337/7818 175 Basado en What a Waste 2.0, Banco Mundial, 2018 ECONOMÍA CIRCULAR Y GESTIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS EN COSTA RICA | ENFOQUE 127 La Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos recuperación de valorizables y residuos de manejo (Ley GIRS, 2010) establece la rectoría temática especial, entre otros. en el Ministerio de Salud y se asignan obliga- ciones a las municipalidades y a los genera- El proceso de ingreso de Costa Rica a la Organi- dores de residuos. Esta ley planteó por primera zación para la Cooperación y el Desarrollo vez, la jerarquización de los residuos y promueve Económico (OCDE) (2015-2021) impulsó la cambios culturales mediante la participación ciu- revisión y la actualización de la legislación y dadana, la educación y la sensibilización en temas de políticas públicas sobre Gestión Integral de producción más limpia y de consumo sosteni- de Residuos. Entre las recomendaciones emitidas ble. También fomenta: la búsqueda de soluciones por el Consejo de la OCDE a los países miembros, regionales a la gestión de residuos; la creación y se encuentra la creación de políticas que permitan: el mejoramiento de la infraestructura pública y reducir residuos desde la fuente; promocionar el privada relacionadas y el desarrollo de un merca- reciclaje y la recuperación de los mismos; el uso de do de materiales valorizables. A partir de esta ley instrumentos económicos para mejorar su gestión se dinamiza el proceso de reglamentación para y garantizar la recopilación de datos y el acceso a temas específicos como la responsabilidad exten- la información. dida del productor, la operación de centros de FIGURA 1. Evolución de los instrumentos normativos y de planificación en la gestión de residuos en el país 1973. Ley General de Salud 2016. Estrategia Nacional Separación y 2019. Plan Nacional de Compostaje Entiende los residuos como basura, y su Valorización de Residuos (ENSVR) (2020-2030). gestión se centra en actividades de recolección y Incentiva la formulación de los Planes Plantea meta de que para el año 2030, disposición en vertederos o rellenos sanitarios. Municipales de GIRs y la estandarización de Costa Rica no enviará materia orgánica a los Esta es la visión que predomina en los próximos los sistemas de separación y recolección de rellenos sanitarios. 20 años. residuos a nivel nacional. 2016. Plan Nacional Gestión Integral del Residuos (2016-2021) 2010. Ley para Gestión Integral de Residuos Sólidos. Entiende los residuos como Estrategia Nacional para la material que puede ser valorizado. sustitución de plásticos de un solo Establece la rectoría del Ministerio de uso por alternativas renovables y Salud en la Gestión de Residuos y asigna compostables 2017-2021 responsabilidades a las Municipalidades y personas generadoras. Introduce por primera vez la jerarquización de residuos. 1973 1995 1995. Ley Orgánica del Ambiente 2007. Plan de Residuos Sólidos de Costa 2019. Plan Acción para la GIRs (2019-2025) Plantea la importancia de las actividades de Rica (PRESOL). Entiende los residuos como Propone proyectos regionales, transformación control y prevención de contaminación en la material que puede ser revalorizado. tecnológica y reglamentación de la gestión de residuos. Establece la rectoría del Ministerio de responsabilidad extendida del productor. Salud en la Gestión de Residuos y asigna Promueve la recuperación y tratamiento de responsabilidades a las Municipalidades y 2019. Ley para combatir la contaminación desechos para obtener otros productos o personas generadoras. Introduce por primera por plástico y proteger el ambiente. Declara subproductos cuando sea posible. vez la jerarquización de residuos. de interés público la economía circular. 2018. Plan Nacional de Descarbonización (2018-2050) Desarrollo de un sistema de gestión integrada de residuos basado en la separación, reutilización, revalorización y disposición final de máxima eficiencia y bajas emisiones de gases de efecto invernadero. 2018. Política Nacional de Consumo y Producción Sostenible. Fuente: Elaboración propia. ECONOMÍA CIRCULAR Y GESTIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS EN COSTA RICA | ENFOQUE 128 En años recientes tres políticas públicas mar- servicio. El Código Municipal instruye que se fije caron un cambio novedoso sobre la concepción una tasa tomando en consideración el costo del acerca de la Gestión de Residuos Sólidos, a servicio más un 10 por ciento de utilidad, el cual través de su revalorización y de la economía se utilizará para desarrollarlo. Dichas tasas deben circular. Con el lanzamiento del Plan Nacional actualizarse de forma anual, y pueden consistir de Descarbonización (2018-2050)176 , el Plan de montos diferenciados de acuerdo con el tipo y de Acción para la Gestión Integral de Residuos cantidad de los residuos generados. El importe de (PAGIR) (2019-2025) y el Plan Nacional de estas tasas deberá cubrir el servicio de recolección Compostaje (2020-2050)177, se proponen metas separada, transporte, valorización, tratamiento y vinculadas con la jerarquización de los residuos disposición final, atendiendo las obligaciones que y orientadas a la implementación de un sistema derivan de la Ley GIRS. basado en la revalorización y disposición final eficiente y baja en emisiones, con un enfoque de Muchas municipalidades no cuentan con las economía circular. Estas propuestas configuran capacidades técnicas ni financieras para hacer una hoja de ruta que puede facilitarle al país alcan- frente a las obligaciones asignadas por ley. En zar la gestión exitosa de sus residuos y, al mismo año 2020, el 18 por ciento de las municipalidades tiempo, transformar su economía. aún no tenía un plan de gestión municipal de resi- duos, y el 28 por ciento no había reglamentado el C. Las municipalidades son una pieza servicio. Este rezago institucional se agrava por la central en la gestión integral de alta morosidad (42 por ciento a nivel nacional) en residuos el pago de recolección y disposición de residuos. Además, más del 70 por ciento de las municipa- La Ley GIRS (2010) establece que las muni- lidades no dispone de la tasa actualizada, y el 25 cipalidades son las responsables de la gestión por ciento presenta una situación deficitaria para integral de residuos generados en el cantón la prestación del servicio178. (ver la Figura 2). Para ello, deben elaborar un plan municipal para su manejo; dictar reglamen- La capacidad de gestión incide en la eficien- tos para la clasificación, recolección selectiva y cia y en la calidad del servicio que brindan disposición final de estos y fijar las tasas para las municipalidades. Los gobiernos locales con brindar el servicio de forma selectiva, accesible, mayor grado de consolidación cuentan con planes periódica y eficiente a todos los habitantes del municipales para el manejo de los residuos, regla- cantón. Además, garantizarán que en su territorio mentos y tasas actualizadas; un alto porcentaje de se provea el servicio de recolección de residuos y de cobertura de recolección de residuos ordinarios y centros de recuperación de materiales. Para esto, la valorizables; utilizan rellenos sanitarios; realizan Ley GIRS (2010) y el Código Municipal (1998) los campañas y estrategias de educación y sensibiliza- facultan para establecer convenios con microem- ción para incentivar las mejores prácticas de sepa- presas, cooperativas, organizaciones y empresas ración de residuos y promueven la participación de locales, con el fin de que participen en la GIRS y los habitantes del cantón en su gestión. en las actividades a lo largo de la cadena de valor del reciclaje o compostaje. Según el Índice de Gestión de Servicios Municipales de 2021 (IGSM), la recolección Para garantizar la sostenibilidad de la ges- de residuos ordinarios abarca el 88 por ciento tión integral de los residuos, las municipali- del territorio nacional y los valorizables el 58 dades tienen la autonomía de establecer sus por ciento del territorio179. Si bien el promedio propias tasas para el financiamiento de este nacional se encuentra por encima del porcentaje 176 El Plan Nacional de Descarbonización (2018-2050) guía el proceso para establecer la ruta entre las metas actuales y el 2050, congruentes con el cumplimiento de los objetivos de la Agenda 2030 y el Acuerdo de París. https://minae.go.cr/images/pdf/Plan-de- Descarbonizacion-1.pdf 177 El Plan de Acción para la Gestión Integral de Residuos (2019-2025) promueve la gestión integral de residuos con enfoque regional, fortaleciendo la articulación con gobiernos locales, instituciones responsables, el sector privado y las comunidades. Plan Nacional de Compostaje: El Plan Nacional de Compostaje (2020-2050) aporta a la descarbonización del país, involucrando a la sociedad en el tratamiento de los residuos orgánicos evitando que lleguen al relleno sanitario. https://www.tec.ac.cr/documentos/ plan-nacional-compostaje https://www.ministeriodesalud.go.cr/index.php/biblioteca-de-archivos/sobre-el-ministerio/politcas-y-planes-en- salud/planes-en-salud/5076-plan-de-accion-para-la-gestion-integral-de-residuos-2019-2025/file 178 Contraloría General de la República, Costa Rica. (2021) Índice de gestión de servicios municipales. Recuperado de: https://www.cgr. go.cr/03-documentos/publicaciones/indice-gestion-serv-mun.html 179 Contraloría General de la República, Costa Rica. (2021) Índice de gestión de servicios municipales. Recuperado de: https://www.cgr. go.cr/03-documentos/publicaciones/indice-gestion-serv-mun.html ECONOMÍA CIRCULAR Y GESTIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS EN COSTA RICA | ENFOQUE 129 FIGURA 2. Responsabilidades institucionales en la Gestión Integral de Residuos en Costa Rica Responsabilidades del Ministerio de Salud – Ente Rector • Formulación y ejecución de Políticas Públicas. • Reglamentación y eleboración de decretos. • Verificación de cumplimiento de marco legal. • Definir indicadores de cumplimiento en GIRs. • Fomento de la coordinación interinstitucional. • Evaluación de políticas, planes, programas y Coordinación reglamentos técnicos. Interinstitutional • Administración fondo para la Gestión Integral de Residuos. MINAE- Ministerio de Ambiente y Energía MAG- Ministry of Agricultura y Ganadería • Establecimiento del sistema de información MEP- Ministerio de Educación Pública nacional sobre GIRs. CONESUP – Consejo Superior de Educación INEC –Instituto Nacional de Estadística y Censos Ministerio de Salud • Otras… MSP - Ministerio de Seguridad Pública OIJ - Organismo de Investigación Judicial NIVEL NACIONAL NIVEL LOCAL Ministerio de Salud • Control Sanitario. emitir órdenes sanitarias en resguardo de la salud y el ambiente. Municipalidades Ministerio de Salud + Municipalidades • Inspecciones de verificación, seguimiento o cumplimiento de normativa relativa a GIRs. Pueden solicitar acompañamiento de Fuerza Pública. Municipalidades – Responsables de la GIRs que se producen en su RESPONSABILIDADES territorio • Elaborar y aplicar el plan municipal para gestión integral de residuos. INSTITUCIONALES EN LA GESTIÓN • Reglamentación para la clasificación, recolección selectiva y disposición INTEGRAL DE RESIDUOS SÓLIDOS final de residuos en el cantón. EN COSTA RICA • Garantizar en el territorio servicio de: Recolección selectiva, accesible periódica y eficiente de residuos. Centros de recuperación de materiales para valorización. Limpieza de caños, acequias, alcantarillas, vías, espacio públicos y otros. • Prevención y eliminación de vertederos y centros de acopio no autorizados. • Impulso de sistemas alternativos para recolección selectiva de residuos valorizables. • Fijar tasas para servicio de manejo de residuos. • Verificar cumplimiento marco normativo dentro del municipio. • Capacitación y campañas educativas de sensibilización para la recolección separada, limpieza y GIRs. • Establecer convenios con microempresas, cooperativas, organizaciones y/o empresas locales para participar en GIRs. • Aplicar sanciones • Otras… Fuente: Elaboración propia. ECONOMÍA CIRCULAR Y GESTIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS EN COSTA RICA | ENFOQUE 130 de recolección de residuos en países de renta valorizables y la incorporación de la variable cli- media alta, existen retos importantes a nivel local. mática en la gestión de los mismos. Se identifican desafíos comunes en el diseño de rutas de recolección, camiones en mal estado y Generación y composición de los que no son los adecuados para la colecta diferen- residuos ciada. Aunado a esto, municipalidades de zonas rurales o alejadas de la GAM deben enfrentar La generación y sistematización de informa- altos costos asociados al transporte de los residuos ción técnica que mejore la planificación del para su disposición final. Este es el caso del cantón servicio de gestión de residuos sólidos es uno de Osa, cuyos desechos sólidos recorren más de de los principales retos para los gobiernos 260 kilómetros para ser dispuestos en el relleno locales. En el Arco Sur, únicamente el cantón sanitario ubicado en Aserrí. de Desamparados dispone de un estudio de gene- ración y composición de residuos (2011). Estas D. Los municipios del Arco Sur tienen investigaciones suministran información sobre la retos compartidos cantidad de desechos generados en el territorio, el tipo de materiales encontrados y su proporción. Los desafíos comunes a las tres municipalida- des del Arco Sur pueden abordarse mediante El promedio de generación de residuos de esfuerzos intercantonales. Estos desafíos, inclu- Desamparados y Aserrí se sitúa por debajo del yen diferentes aspectos relacionados con la reduc- país y en Alajuelita por encima (ver la Tabla ción de la materia orgánica que se envía al relleno 1). El promedio de generación de residuos de la sanitario, el aumento en la recolección de residuos GAM es de 0,77 kg/persona/día, y el del país es TABLA 1 Generación de residuos kg/persona/día en cantones del Arco Sur, datos nacionales, regional y global Desamparados Aserrí Alajuelita GAM Costa Rica América Latina Global Renta Media-Alta 0,67 0,65 0,98 0,77 0,86 0,99 0,74 0,69 Fuente: Índices de generación de residuos. (Rudin et al., 2019). Primer informe Situación de la gestión de los residuos sólidos para la determinación de la NAMA residuos Costa Rica. Proyecto Acción Clima II y del Informe What a Waste 2.0 (2018). FIGURA 3 Comparación de la composición de residuos en el cantón de Desamparados a nivel nacional, regional y global (en porcentajes) 70 60 50 40 30 20 10 0 Orgánica Vidrio Metal Otros Papel/cartón Plástico Hule/Cuero Madera Textiles Polilaminado Peligrosos Electrónicos Global Países renta Media Alta Latinoamérica Costa Rica Desamparados Fuente: Elaboración propia en base al Estudio de generación y composición de residuos ordinarios para el Cantón de Desamparados (2011) y el informe What a Waste 2.0. 180 Índices de generación de residuos tomados de Rudin, V., Soto, S., & Linnenberg, C. (2019). Primer informe Situación de la gestión de los residuos sólidos para la determinación de la NAMA residuos Costa Rica. Proyecto Acción Clima I. ECONOMÍA CIRCULAR Y GESTIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS EN COSTA RICA | ENFOQUE 131 de 0,86 kg/persona/día180. En los cantones del porcentaje de residuos orgánicos es menor en Arco Sur, Desamparados y Aserrí tienen datos de hogares con ingresos bajos con mayor conciencia generación por debajo de la media de los cantones sobre el ahorro de los alimentos. De igual forma, de la GAM, y se posicionan dentro del estándar en las zonas rurales del cantón, la materia orgáni- de generación de países de renta media-alta a ca se utiliza para alimentar mascotas y animales nivel global. Alajuelita cuenta con un índice de de granja, o como abono en los jardines. Por el generación de residuos superior a los reportados contrario, en los hogares con ingresos medios y a nivel nacional, sin embargo se encuentra dentro altos hay tendencia al desperdicio de alimentos y del promedio de generación esperado en la región las mascotas son alimentadas con nutrientes secos latinoamericana. y no con sobras de la cocina182 . La composición de los residuos del cantón de Servicio de recolección y tratamiento Desamparados se corresponde con los datos de residuos nacionales y globales para los países de renta media alta (ver la Figura 3). Es importante men- En cuanto a la prestación del servicio de reco- cionar que las cifras sobre la composición de los lección de residuos, las municipalidades del residuos están afectadas directamente por las Arco Sur tienen un nivel intermedio de madu- condiciones socioeconómicas. Esto se refleja en rez183, similar al promedio nacional y compara- los patrones de producción y de consumo. A nivel ble con países de renta media-alta y alta184. El global, a mayores ingresos, hay menor cantidad de porcentaje de recolección de residuos de los países residuos orgánicos. De esta forma, países de renta de renta media alta es de un 82 por ciento, y para baja tienen 56 por ciento de residuos orgánicos. los países de renta alta de un 96 por ciento. Estos En las naciones de renta alta este dato se reduce datos ubican a Alajuelita y a Desamparados por al 32 por ciento, al mismo tiempo que aumenta encima del promedio en países con ingresos altos, la producción de desechos secos. Otro dato eco- y a las tres municipalidades con un promedio nómico que incide es la capacidad de los países superior a las naciones de renta media-alta (ver la de renta alta para ofrecer información detallada Tabla 2). sobre los residuos y su composición, lo que permite el análisis de cantidad de materiales181. La totalidad de cantones de la GAM dispo- nen sus residuos en rellenos sanitarios. Con Contrario al dato global, el cantón de relación al servicio de depósito y tratamiento de Desamparados registró un aumento en la gene- residuos, Desamparados presenta el mismo grado ración de residuos orgánicos en los hogares de desarrollo que el promedio nacional (interme- con ingresos altos. De acuerdo con las conclu- dio). Alajuelita y Aserrí están situados en el nivel siones del estudio realizado (CEGESTI, 2011) el inicial185 TABLA 2 Las municipalidades del Arco Sur tienen oportunidades para seguir avanzando en la recolección de los residuos Depositan Servicio de Cuenta Unidad de Campañas los recolección Brinda el Cuenta con con Plan Gestión de Cobertura Cobertura residuos de residuos servicio Reglamento Municipal Ambiental educación ordinaria valorizable en: Alajuelita Sí Sí Sí Sí Sí 100% 2.25% Relleno Aserrí Sí Sí Sí Sí Sí 94% 94% sanitario Desamparados Sí Sí Sí Sí Sí 100% 100% Promedio GAM Sí 72% 84% 100% 100% 96% 74% 100% Fuente: Índice de Gestión de Servicios Municipales. (2021). https://www.cgr.go.cr/03-documentos/publicaciones/indice-gestion-serv-mun.html 181 Datos del informe What a Waste 2.0. 182 CEGESTI (Noviembre 2011). Informe Final. Estudio de generación y composición de residuos ordinarios para el cantón de Desamparados. 183 El IGSM 2021 (CGR) cuenta con 14 indicadores relacionados a la “Recolección de residuos”. Ver detalle de cada indicador en este enlace: https://cgrfiles.cgr.go.cr/ publico/docsweb/documentos/publicaciones-cgr/igsm/2021/fichas-indicadores-IGSM.pdf 184 Datos del informe What a Waste 2.0. 185 Datos del IGSM 2021 (CGR) ECONOMÍA CIRCULAR Y GESTIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS EN COSTA RICA | ENFOQUE 132 RECUADRO 1. Educación ambiental en la Municipalidad de Desamparados El programa Soy Generador Responsable desa- residuos ordinarios que se entregaban mezclados rrollado por la Municipalidad de Desamparados con los valorizables en el centro de acopio muni- tiene como objetivo crear conciencia sobre el cipal: los desechos ordinarios pasaron de 50 al 10 consumo responsable y la importancia de reu- por ciento. tilizar y valorizar los residuos. Las campañas de educación y sensibilización abarcan públicos varia- La Municipalidad de Desamparados hace dos y de todas las edades, desarrolla materiales y esfuerzos encomiables para aminorar la can- videos cortos con información sobre separación de tidad de residuos orgánicos que se envían al residuos en la fuente, consumo responsable y con- relleno sanitario. Desarrollan campañas de entre- cientización sobre el cambio climático, entre otros ga de composteras giratorias, capacitación sobre temas. Para el público infantil realizan presentacio- diferentes técnicas de compostaje, así como cursos nes de obras de teatro con marionetas en escuelas virtuales sobre el manejo, el cuido y la siembra de y centros comunitarios del cantón. huertas caseras. Actualmente, más de 3.000 familias del cantón forman parte del programa de compos- Los esfuerzos efectuados en educación ambien- taje municipal. tal tienen buenos resultados. Con apoyo del personal municipal encargado de la recolección, se Producto de un proceso de trabajo intercan- desempeñan tareas de educación puerta a puerta tonal con las municipalidades de Curridabat, La para mejorar la separación adecuada de los residuos Unión, Montes de Oca y San José; se lanzó la página valorizables. Cuando los recolectores identifican web www.composteros.go.cr, una comunidad virtual malas prácticas de separación, notifican por escrito de composteros desde la cual se puede acceder a e indican el error y sugieren recomendaciones. Esta cursos en línea y a talleres de capacitación. práctica logró la disminución de la cantidad de Si bien existen muchas oportunidades de mejo- ordinarios y valorizables. Esto es posible porque ra, la gestión de residuos es un tema prioritario prestan directamente el servicio en el 70 por que se está tratando con compromiso por parte ciento de la zona, y en el 30 por ciento restante, de los gobiernos locales. Las 31 municipalidades que corresponde a áreas más alejadas, se contrata a que conforman la GAM cuentan a lo interno con una empresa que brinda el servicio a menor costo. una Unidad de Gestión Ambiental; llevan a cabo En el municipio hay programas sobre educación campañas de educación y sensibilización para ambiental (ver el Recuadro 1). incentivar prácticas de separación de residuos valorizables. Actualmente, el 64 por ciento de los En el 2018, Desamparados firmó el Pacto cantones tiene planes municipales con sus respec- Global de Alcaldes por el Clima y la Energía, tivos reglamentos para la Gestión Integral de los comprometiéndose a implementar políti- Residuos Sólidos. cas y medidas para reducir o limitar la emi- sión de gases de efecto invernadero. Un año Es importante resaltar que la Municipalidad después, formó parte del proyecto piloto de la de Desamparados ha logrado avances claves en Categoría Cantonal del Programa País Carbono la gestión de sus residuos. Esta cuenta con un Neutralidad 2.0. Los resultados del inventario de reglamento y un plan municipal para la Gestión emisiones elaborado permiten concluir que los Integral de Residuos Sólidos, así como una tasa residuos sólidos son los responsables del 29,7 por actualizada. A pesar de reportar un 44 por cien- ciento de las emisiones del cantón y, al igual que en to de morosidad en el pago del servicio, cubre la los últimos inventarios nacionales, es la segunda totalidad del territorio en recolección de residuos fuente de emisiones186. 186 De acuerdo con el Inventario de emisiones para el año 2015, las fuentes de emisiones en orden descendente fueron: energía, residuos, procesos industriales y agricultura. ECONOMÍA CIRCULAR Y GESTIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS EN COSTA RICA | ENFOQUE 133 Durante el año 2020 la municipalidad logró 583.032,73 toneladas de residuos, de las cuales, recuperar 1.500 toneladas de material valoriza- únicamente el 12 por ciento corresponden a los ble, generó 90 millones de colones (alrededor generados en Desamparados y Aserrí. de US$140.000 dólares) de ingresos187. Del total de material recuperado, 1.400 toneladas El cantón de Alajuelita participó en la prue- fueron procesadas en el centro de acopio muni- ba piloto del Proyecto Plan A: Territorios cipal, y las restantes 100 fueron entregadas a un Resilientes al Cambio Climático (2021), que centro de acopio liderado por una organización de impulsó la Dirección de Cambio Climático del mujeres para el fomento de la participación de la Ministerio de Ambiente y Energía. Esta inicia- comunidad en la Gestión Integral de los Residuos tiva tiene como objetivo identificar los riesgos del cantón. climáticos e incorporar las medidas de adapta- ción en los distintos instrumentos de planifica- La Municipalidad de Aserrí brinda el servicio ción local. Desde la Municipalidad de Alajuelita de forma autónoma en el 94 por ciento del identificaron que el Río Tiribí arrastra residuos territorio del cantón. Los residuos valorizables generados en otros cantones, y para minimizar se recolectan dos veces al mes188, y se llevan a un el riesgo de inundaciones se proyecta instalar los centro de acopio en donde los venden. Además, se sistemas de redes trampa para la captación de los efectúan campañas de recolección de residuos con residuos. apoyo del programa Ambientados, y como parte de las actividades de otro, denominado Bandera Alajuelita brinda de manera autónoma el ser- Azul Ecológica. vicio de recolección de residuos ordinarios a la totalidad del cantón, pero no tiene esta misma Aserrí lleva a cabo jornadas de educación y de cobertura para los residuos valorizables. Esta sensibilización en conjunto con los cantones de última es del tres por ciento del territorio, y se Desamparados y de Acosta, a través del Consejo trabaja únicamente con las comunidades organi- Territorial de Desarrollo Rural Caraigres. Se zadas que solicitan el servicio. Existe también un hacen talleres virtuales sobre compostaje, elabo- centro de transferencia de los residuos valoriza- ración de ecobloques y gestión de residuos entre bles, que utilizan los usuarios para llevarlos a ese otros temas. Desde el gobierno local, se impulsan lugar. Estos se seleccionan y trasladan a un acopio múltiples espacios de participación y cuentan con privado, administrado por comunitarios. Para más de ochenta voluntarios inscritos. Desde el disminuir el surgimiento de vertederos clandes- programa de voluntariado se realizan campañas tinos se ejecutan campañas de limpieza en sitios de limpieza en quebradas y en ríos, así como el identificados como problemáticos, y jornadas de mantenimiento de viveros. recolección de residuos no tradicionales. Durante el año 2021 se hicieron dos campañas con una En los cantones de Aserrí y Desamparados recolección de 500 toneladas de residuos, equiva- se ubica el Parque de Tecnología Ambiental lentes a poco más de 31 camiones recolectores189. Relleno Sanitario Aczarrí, el cual recibe los residuos sólidos generados en 34 cantones del La alianza público-privada entre la país (Contraloría Ambiental, 2021). La presencia Municipalidad de Alajuelita y el centro de de rellenos sanitarios en sus territorios genera acopio privado es un ejemplo de cómo es fac- retos adicionales en el control y la prevención de tible incentivar, desde las municipalidades, la contaminación por desechos sólidos, ya que las la formalización del sector de recicladores de municipalidades no cuentan con las herramien- base y la creación de empleos verdes. Este cen- tas legales ni con los recursos económicos para tro de acopio opera bajo un enfoque de género, ya fiscalizar esta operación. Durante el año 2020, que permite conciliar las actividades productivas en el relleno sanitario Aczarrí se dispusieron con el cuido de los menores de edad. 187 En ese mismo año, el cantón de Desamparados envió al relleno sanitario aproximadamente 57.000 toneladas de residuos. De esta forma, se logra recuperar un 2,63% de los residuos valorizables generados en cantón. 188 Las frecuencias de recolección promedio en el país es de dos veces por semana para residuos ordinarios, y dos veces al mes para residuos valorizables. 189 Los camiones recolectores utilizados de referencia tienen una capacidad de 16 toneladas. ECONOMÍA CIRCULAR Y GESTIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS EN COSTA RICA | ENFOQUE 134 E. La economía circular brinda Fortalecimiento de un mercado grandes oportunidades a futuro de materiales valorizables Con la divulgación del Plan de Descarbo- La formulación de una estrategia de econo- nización de 2019, el país asumió el compromi- mía circular y su adecuado financiamiento son so de transitar hacia la economía circular. Esta condiciones fundamentales para dinamizar el se concibe como un mecanismo para mejorar la mercado de residuos valorizables en el país. calidad de vida en las zonas urbanas y rurales, con El Plan de Acción para la Gestión Integral de la creación de empleos verdes, y la prolongación Residuos Sólidos (PAGIR, 2019), identifica la del ciclo de vida de los materiales. De esta manera, necesidad de geneción y de fortalecimiento de se contratará formalmente a un sector de la pobla- organizaciones o empresas recicladoras que con- ción, hasta ahora marginado y se fortalecerán las tribuyan al aumento de la recuperación de mate- acciones de las empresas. A futuro es fundamental riales valorizables y al uso de nuevas tecnologías consolidar el trabajo en el ámbito regional; pro- para su transformación. Esto será posible de con- mover la incorporación de nuevas tecnologías e tar con fuentes de financiamiento que garanticen impulsar la creación de un mercado de materiales la adquisición de equipos y de tecnologías para valorizables. llevar a cabo procesos más eficientes. Gestión de residuos bajos en emisiones El acceso a información actualizada es un requisito para el diseño de los diferentes mode- El Plan Nacional de Compostaje propone una los de negocios a crear alrededor de la valoriza- visión de país con rellenos sanitarios libres ción de los residuos. Al respecto, es fundamental de materia orgánica para el año 2030. Para conocer los flujos actuales de movimiento de los lograrlo hay que fortalecer las capacidades de las diferentes materiales valorizables; y los actores municipalidades, así como de las diferentes ins- presentes en cada eslabón de las cadenas de valor. tituciones e iniciativas privadas vinculadas a la Esto permitirá identificar las oportunidades de gestión de los residuos orgánicos. La Contribución inversión y las necesidades de capacitación, poten- Nacionalmente Determinada de 2020 (NDC por ciando los procesos de reciclaje de cada uno de los sus siglas en inglés), compromete a Costa Rica materiales. a cumplir en 2025 con el compromiso de que al menos diez municipalidades implementarán a esa Responsabilidad extendida fecha el Plan Nacional de Compostaje, y el lanza- del productor miento de la Política Pública para la promoción de la economía circular. Actualmente, ya existen El fortalecimiento de los esquemas de res- 28 municipalidades que desarrollan programas de ponsabilidad extendida del productor forma compostaje en sus territorios. parte de los compromisos asumidos por el país en su incorporación a la OCDE. Se requiere la Para implementar el plan hay que impulsar revisión y la actualización del marco normativo alianzas intermunicipales y redes de compos- e incluir productos como los medicamentos y las taje para generar una economía de escala, y colillas de cigarro en la lista de residuos de manejo acompañar su aplicación con soluciones tecnoló- especial. gicas para el tratamiento de los residuos orgánicos. Además, exige un trabajo sistemático en educa- El país cuenta con experiencias exitosas de ción para que la población conozca las distintas responsabilidad extendida del productor. Uno técnicas de compostaje existentes, y contribuir al de estos casos de éxito es el de Fundellantas, una cambio de los patrones de consumo para dismi- organización sin fines de lucro, creada por los pro- nuir los residuos orgánicos en la fuente. ductores, importadores y distribuidores de llantas ECONOMÍA CIRCULAR Y GESTIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS EN COSTA RICA | ENFOQUE 135 en el país. Esta se dedica a recoger las llantas al en el país, deberían tratarse mediante el compos- final de su vida útil, las reciclan para producir taje y el 35 por ciento de los materiales valorizables “llantiones” (pacas cúbicas de 100 llantas de dese- tendrían que ser reciclados y reincorporados como chos comprimidas).También se coprocesan para materia prima en el ciclo de vida de los nuevos evitar que sean dispuestas en rellenos sanitarios, productos. Aún no se identifica el mecanismo vertederos o en el ambiente al aire libre. Este es un de disposición final para atender el restante 7 ejemplo claro de que la promoción de soluciones por ciento de los residuos que no pueden ser sectoriales pueden, al mismo tiempo, resolver un valorizados. problema ambiental y crear oportunidades de negocio. La planificación de estos sitios de disposición final de pequeña escala y con un enfoque regio- A nivel internacional un caso de éxito es la nal, reduciría las emisiones generadas por el iniciativa “Punto Verde” un esquema de REP transporte de los residuos hasta dichos sitios. diseñado para la recuperación de frascos Siguiendo la lógica planteada, estos serían espacios domésticos que implementa la Unión Europea. libres de materia orgánica a utilizar para disponer Consiste en un logo que aparece en la etiqueta únicamente de los materiales que no pueden ser de diferentes productos, el cual indica que la reciclados, y serían operados por empresas locales, empresa productora forma parte de un sistema con costos reducidos. integral de residuos que cubre el costo del reciclaje del envase. El Punto Verde se encuentra en los Actualmente, se encuentra en gestación un recipientes plásticos, los metales, los envases Tetra conjunto de proyectos innovadores sobre la Pak, el cartón, el papel y el vidrio. Replicar esta atención regional de los residuos. Un ejemplo es iniciativa en Costa Rica convocaría a un variado Komunitas, una propuesta de trabajo intercantonal grupo de empresas, beneficiaría a organizaciones para el desarrollo de un sistema de gestión integra- informales de recicladores, generaría empleo verde do Hacia Basura Cero. Ésta integra a los cantones y crearía mercados nuevos. de Curridabat, Montes de Oca, Desamparados, La Unión y San José. Recientemente, elabora- Atención regional de los residuos ron el primer Reglamento Mancomunado para la Gestión Integral de los Residuos, resultado del El compromiso que asumió el país para la trabajo conjunto entre Komunitas y el Instituto de transformación de su economía requiere de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM). Por otro soluciones que trasciendan el territorio canto- lado, el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) nal. El Plan de Acción para la Gestión Integral de apoya la ejecución de proyectos como el Parque Residuos Sólidos (PAGIR, 2019), exhorta al traba- Temático Ambiental Municipal del Cantón de jo con proyectos regionales, para lograr acciones Grecia, el cual utiliza el método Takakura para más coordinadas entre las distintas instituciones el compostaje de los residuos orgánicos; y la ins- involucradas, y evitar que el 35 por ciento de los talación de una planta para fabricar bloques de materiales valorizables que se envían al relleno plástico en el cantón de Mora. Simultáneamente, sanitario actualmente, continúen en esa misma la Dirección Nacional para el Desarrollo de la ruta en el futuro. Comunidad (DINADECO) impulsa desde el año 2020 el proyecto Ecomunidades, que consiste El modelo vigente de disposición final de resi- en la creación de centros de recuperación con duos no ofrece soluciones operativas, econó- Asociaciones de Desarrollo Integral. Mediante micas ni ambientales acordes con la lógica de la esta iniciativa se logró instalar un centro de acopio economía circular. Bajo este enfoque, el 58 por moderno en La Fortuna de San Carlos. ciento de los residuos orgánicos que se producen ECONOMÍA CIRCULAR Y GESTIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS EN COSTA RICA | ENFOQUE 136 Referencias Artavia, S. (5 de junio de 2018). Costa Rica desecha 564 toneladas de plástico al día. La Nación. https://www.nacion.com/ciencia/medio-ambiente/costa-rica-desecha-564- toneladas-de-plastico-al/ PT4ISJT7QFC6ZDZJB5LR3M2TRA/story/ CEGESTI (2011). Informe Final. Estudio de generación y composición de residuos ordinarios para el cantón de Desamparados. Contraloría Ambiental. Ministerio de Ambiente y Energía. (2020). Residuos ordinarios dispuestos en los parques de tecnología ambiental de EBI (Rellenos Sanitarios). Informe Anual 2020. https://www. contraloriaambiental.go.cr/doc_/doc_1619447942.pdf Contraloría General de la República. (2016). Auditoría Operativa recolección de residuos sólidos. https:// cgrfiles.cgr.go.cr/publico/docs_cgr/2016/SIGYD_D_2016002526.pdf Contraloría General de la República. (2021). Índice de gestión de servicios municipales. https://www.cgr. go.cr/03-documentos/publicaciones/indice-gestion-serv-mun.html Dirección de Cambio Climático. (9 agosto 2021). 20 cantones fortalecen su planificación para adaptarse ante los impactos del cambio climático. https://cambioclimatico.go.cr/20-cantones-fortalecen- su-planificacion-para-adaptarse-ante-los-impactos-del-cambio-climatico/ Garza, J. (8 de julio de 2018). Reciclaje y tratamiento de residuos reactivarían la economía de comunidades. 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Uno de los compromisos en esta conservación y reforestación, que impulsa agenda es mejorar los procesos de planificación Costa Rica desde la década de los ochenta, la urbanos y territoriales para tener un modelo de posicionó como uno de los primeros referen- desarrollo que contribuya a limitar el aumen- tes internacionales en materia de secuestro to de la temperatura media global a 1,5°C de carbono. Su esquema de pagos por servi- (Ministerio del Ambiente y Energía [MINAE], cios ambientales, desarrollado en los noventa, 2020). Su marco de referencia normativo se ha sido un ejemplo internacional (Sánchez y sustenta desde el nivel constitucional, ampara- Navarrete, 2017). Debido al tamaño del país do en su artículo 50190 y en la Ley Orgánica del y a su contribución global en términos de Ambiente191. Este mandato general se detalla en emisiones (ver la Figura 1), Costa Rica ha rein- la Política Nacional de Adaptación al Cambio terpretado la agenda de mitigación como una Climático 2018-2030 y el Plan Nacional de oportunidad para desplegar prácticas de desa- Descarbonización 2018-2050. El país también rrollo eficientes; orientadas al uso de fuentes ha suscrito y promovido, nacional e internacio- de energía más sostenibles y a la explotación de nalmente, los principales acuerdos en la mate- actividades comerciales de alto valor agregado, ria: la Convención Marco de las Naciones Unidas vinculadas con los postulados de la economía sobre el Cambio Climático, el Protocolo de Kyoto, verde, naranja y azul. el Acuerdo de Copenhague, el Acuerdo de París y la Alianza de Marrakech. 190 El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado. El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes. Toda persona tiene el derecho humano, básico e irrenunciable de acceso al agua potable, como bien esencial para la vida. El agua es un bien de la nación, indispensable para proteger tal derecho humano. Su uso, protección, sostenibilidad, conservación y explotación se regirá por lo que establezca la ley que se creará para estos efectos y tendrá prioridad el abastecimiento de agua potable para consumo de las personas y las poblaciones. 191 La primera legislación en materia ambiental de Costa Rica que reconoce un impacto de las actividades humanas en la biodiversidad data de 1888 (Alfaro, 2017). | ANEXOS 140 TABLA 1. Costa Rica establece cuatro metas de adaptación y mitigación en su CND Metas de adaptación Metas de mitigación • Costa Rica se compromete a fortalecer las condiciones de • Costa Rica se compromete a un máximo absoluto de resiliencia social, económica y ambiental del país ante los emisiones netas en el 2030 de 9,11 millones de toneladas efectos del cambio climático, mediante el desarrollo de de dióxido de carbono equivalente (CO2e), incluyendo todas capacidades e información para la toma de decisiones, la las emisiones y todos los sectores cubiertos por el Inventario inclusión de criterios de adaptación en los instrumentos de Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero financiamiento y planificación, la adaptación de los servicios correspondiente. públicos, los sistemas productivos e infraestructura y la implementación de soluciones basadas en naturaleza. • Con base en el párrafo 11 del artículo 7 del Acuerdo de París, • Costa Rica se compromete a un presupuesto máximo absoluto y siguiendo las indicaciones de la Decisión 9/CMA.1 de la de emisiones netas para el periodo 2021 al 2030 de 106,53 Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio millones de toneladas de dióxido de carbono equivalente Climático, Costa Rica ha decidido presentar su Comunicación (CO2e) incluyendo todas las emisiones y todos los sectores sobre la Adaptación como parte de esta NDC. cubiertos por el Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero correspondiente. Fuente: Contribución Nacionalmente Determinada de Costa Rica (NDC, 2020). FIGURA 1. De no tomar medidas, las emisiones de Costa Rica aumentarán en un 2.4 por ciento anual Figura 1a. Costa Rica. Total de emisiones Figura 1b. Costa Rica. Total de emisiones (Gg de CO2e) absolutas por sector (2017) (1990-2017)* 40.000 40.000 12% 12% Energía Energía 30.000 30.000 20.000 20.000 17% 17% IPPU IPPU 46% 46% 10.000 10.000 Agricultura Agricultura 17% 17% 0 0 1990 1992 1990 1994 1992 1996 1994 1998 1996 2000 1998 2002 2000 2004 2002 2006 2004 2008 2006 2010 2008 2012 2010 2014 2012 2016 2014 2016 8% 8% Residuos Residuos FOLUcon FOLU Total con Total Total sin FOLU Total sin FOLU *Existe un debate en el país acerca de la conveniencia de dividir el cálculo de los componentes FOLU, puesto que puede sobreestimar el peso de la reforestación y disminuir el peso de actividades agroindustriales. Fuente: Elaboración propia con datos de Sistema Nacional de Métrica de Cambio Climático. El marco operativo que propone el Plan El sistema de gobernanza de Costa Rica se ha Nacional de Descarbonización (MINAE, fortalecido en los últimos años, al pasar de un 2018b) organiza sus esfuerzos en cinco pilares: modelo sectorial a uno integral. En el pasado, su (i) La transformación del transporte público; (ii) sistema de gobernanza recaía principalmente en el acelerar y escalar las acciones de transformación sector ambiental. Paulatinamente, el modelo evo- de las actividades del sector agropecuario que más lucionó hacia uno de tipo sistémico, que reconoce producen emisiones; (iii) sentar las bases para la al cambio climático como un problema derivado electrificación de la economía, del transporte y la del modelo de desarrollo y que, en consecuencia, industria; (iv) evitar rutas tecnológicas en energía debe ser abordado desde diferentes frentes: sec- y transporte que se limiten a reducir parcialmente toriales, institucionales y territoriales (Corrales, las emisiones, pero que no vayan encaminadas a 2014). una transición de cero emisiones y (v) fortalecer la reforma fiscal verde. | ANEXOS 141 Actualmente, los procesos de acción climática El principal reto del país de cara a la crisis cli- son coordinados por la Dirección de Cambio mática radica en incrementar sus capacidades Climático (DCC), que tiene, entre otras, las para adaptar su modelo de desarrollo socioe- funciones de: (i) coordinar y gestionar la política conómico a las transformaciones identificadas pública de cambio climático, promoviendo la inte- bajo distintos escenarios Según la información gración de una agenda intraministerial de cambio técnica más reciente, el país enfrenta retos inmi- climático en sus distintas dimensiones; (ii) ejercer nentes que tendrían que considerarse en ese nuevo la vocalía de la Convención Marco de Cambio modelo de desarrollo resiliente. De acuerdo con la Climático en sus distintos ámbitos y apoyar al Cuarta Comunicación Nacional 2021 (MINAE, ente rector en el proceso de negociación bajo la 2021), en el corto y largo plazo, las temperaturas Convención y sus instrumentos; (iii) fungir como podrían ser más cálidas, con un aumento de la Secretaría Técnica del Mercado Doméstico de temperatura promedio entre 1° y 2°C. En el caso Carbono y sus estructuras; (iv) coordinar e impul- de las precipitaciones habrá un incremento en el sar la implementación del programa país Carbono corto plazo de las lluvias en el Caribe Norte, la Neutralidad con los diversos actores y sectores península de Nicoya, en el Pacífico Central, al sur del quehacer nacional y de otros que se generen del Pacífico Sur y en la Zona Norte. En términos para consolidar la implementación de la acción de transformación de ecosistemas y biodiversi- climática; y (v) promover espacios de participación dad, se estima que el país podría experimentar multisectorial que fomenten el involucramiento una reducción de la cantidad de zonas de vida, del sector privado, el sector público, la academia y pasando de 11 a 6 hacia 2040 (Birkel y Dehaspe, la sociedad civil en la acción climática. 2019), con las implicaciones que ello tendría en términos de pérdida de especies. Por otra parte, En paralelo, la Dirección de Cambio Climático la incidencia del cambio climático tendría un (DCC) coordina esfuerzos complementarios efecto directo en los niveles de riesgo de desastres que se realizan desde otros sistemas institu- en el país. Considerando las condiciones actuales cionales, como el Sistema Nacional de Gestión de vulnerabilidad de Costa Rica y las tendencias del Riesgo de Desastre y el Territorio o el Consejo en la cantidad de eventos hidrometeorológicos Nacional de Ordenamiento Territorial. Además, por año, la Contraloría General de la República da seguimiento a las estructuras de gobernanza ciu- (CGR) proyecta que los costos que tendría que dadana, como el Consejo Consultivo Ciudadano enfrentar la nación oscilarían entre el 1,05 y el 2,5 de Cambio Climático y el Consejo Científico de por ciento del producto interno bruto (PIB) anual Cambio Climático, creados mediante los decretos (CGR, 2019)192 . ejecutivos 40.616 y 40.615, respectivamente. Costa Rica tiene un enfoque de adaptación De acuerdo con la Política Nacional de de dos vertientes: una en la que genera resi- Adaptación al Cambio Climático, el país se liencia ante efectos negativos; y otra en la que propone transitar hacia un modelo de desarro- busca desarrollar capacidades para el aprove- llo resiliente. Un modelo que evite las pérdidas chamiento de las oportunidades derivadas del humanas y modere los daños materiales generados calentamiento global. Esto lo impulsa mediante por los efectos adversos del cambio climático. tres objetivos específicos: i) fortalecer las capaci- Esto debe contribuir a la calidad de vida de las dades de resiliencia; ii) reducir daños y pérdidas poblaciones más vulnerables; a aprovechar las y iii) aprovechar oportunidades. Estos ámbitos de oportunidades para innovar y transformar los acción se rigen a partir de principios orientadores, sectores productivos; y asegurar la continuidad de que corresponden a preceptos constitucionales los servicios públicos (MINAE, 2018a). vigentes que habilitan los definidos en la Política (ver la Figura 2). 192 El cálculo considera solamente eventos hidrometeorológicos extremos. Por tanto, a la cifra deberían añadirse los impactos por riesgo extensivo y fenómenos geológicos. | ANEXOS 142 FIGURA 2. El enfoque de adaptación de Costa Rica contempla principios para implementar acciones en beneficio de la mayor cantidad posible de sectores productivos, territorios, grupos poblacionales e instituciones Resiliencia y Continuidad Participación Territorialidad/ Transformación. de Negocio e inclusión. interterritorialidad Innovación y y Servicios. Transparencia y y descentralización. competitividad. rendición. Intersectorialidad Prevención y Sostenibilidad y responsabilidades Flexibilidad. económica y fiscal e compartidas Equidad Social y interdependencia. Público-Privadas. Universalidad. Fuente: MINAE 2018a. | ANEXOS 143 Anexo 2: Resultados de análisis econométrico espacial sobre la incidencia del COVID-19 Se aplicó el método de regresión pondera- FIGURA 1. El modelo GWR de incidencia del COVID-19 en da geográficamente (GWR): para cada unidad la GAM se ajusta mejor a los datos en Alajuela, Heredia y espacial en la base de datos, se estima una regre- Cartago que en San José sión lineal centrada en esta; el peso de los datos correspondientes a otras unidades se determina por proximidad a la de referencia. De este modo, es posible estimar cómo varían los coeficientes de regresión (por ejemplo, cómo varían las relaciones entre la variable dependiente y cada uno de sus determinantes) en el espacio, y la bondad de ajuste del modelo (Fotheringham et al., 2002). El GWR permite explicar entre el 72 y el 95 por ciento de la variación en la cantidad de casos identificados del COVID-19 (ver la Figura 23). Los coeficientes de determinación R2 locales son km 0 2,5 5 10 15 mayores en los distritos periféricos de la GAM, pero también tienen gran poder en el centro de la Cantones del Arco Sur Coeficiente de determinación local región (las áreas centrales de San José, Alajuela y 0.72 - 0,77 Heredia). Su desempeño es más pobre en los dis- 0,78 - 0,80 0,81 - 0,82 tritos en torno a Cartago, pero incluso en ellos, los 0,83 - 0,85 0,87 - 0,95 valores de R2 varían entre 72 y 77 por ciento. Los determinantes seleccionados en este modelo para explicar la incidencia del COVID-19 en la GAM Fuente: Elaboración propia sobre la base de los datos del Ministerio de Salud al 5 de septiembre fueron datos exógenos (Censo de 2011): densidad de 2021 y del Censo de 2011. total –población entre área del distrito—, porcen- taje de inmigrantes de origen extranjero, años de La incidencia del COVID-19 aumenta con la escolaridad promedio, porcentaje de trabajadores exposición (trabajadores que se desplazan), que viven y trabajan en cantones diferentes y por- con la densidad total y con el porcentaje de centaje de viviendas en tugurio, precario o cuar- extranjeros; y se reduce para población con tería. En general, la hipótesis es que los hogares mayores niveles de escolaridad. La Tabla 6 más pobres habitan en zonas poblacionales más muestra los rangos de coeficientes de regresión densas y viviendas más deterioradas, que fuerzan locales con sus respectivos errores estándar. La una interacción más estrecha entre los miembros cantidad de personas que trabajan fuera del can- de un hogar, y los trabajadores de las familias más tón donde viven tiene coeficientes positivos y sig- pobres se ven forzados a desplazarse para trabajar. nificativos: cuanto más se ven forzados a despla- Esto implica una exposición adicional al virus al zarse, mayor la incidencia del COVID-19 en sus interactuar con más personas. distritos, debido a la mayor exposición al contagio. | ANEXOS 144 Cuando se analizan otras variables: (i) son gene- La única variable con signo contrario a lo espe- ralmente significativos, es decir, sus errores están- rado es el porcentaje de viviendas en tugurios, dares son relativamente bajos, y (ii) algunos coe- cuarterías o precarios, que en general fue nega- ficientes (cercanos al máximo o al mínimo) no tivo pese a ser una señal de pobreza extrema y la tienen el signo esperado (aunque la mediana sí, expectativa de que dicho tipo de pobreza estaría excepto en un caso). Tanto la densidad total (que asociado a mayor incidencia del COVID-19. Sin puede ser un indicador de hacinamiento) como el embargo, el mecanismo es hacinamiento, cuyo porcentaje de población nacida en el extranjero efecto podría haberse capturado en la variable de (en su mayoría nicaragüenses con hogares de bajos densidad total. ingresos, por ejemplo, es una señal de pobreza) son determinantes en general positivos, aunque la densidad total presenta errores estándar un poco mayores. TABLA 1 Coeficientes de regresión de modelo GWR193 Variable Min Mediana Máx Densidad poblacional -4,78 (10,9) 5,44 (2,28) 33,6 (23,3) Porcentaje de personas que trabajan fuera del cantón 0,19 (0,048) 0,24 (0,045) 0,53 (0,14) donde viven Porcentaje de viviendas en tugurios, precarios o -1,39 (0,41) -0,95 (0,61) 2,21 (1,11) cuarterías Porcentaje de población nacida en el extranjero -0,23 (0,24) 0,66 (0,076) 0,75 (0,082) Años de escolaridad promedio -256,9 (103,9) -137,8 (46,9) 87,1 (147,9) 193 Entre paréntesis: error estándar del coeficiente de regresión (no corresponde a los valores mínimo, mediana y máximo de error estándar, sino al error asociado a los coeficientes mínimo, mediana y máximo). | ANEXOS 145 Anexo 3. Planes y regulaciones relacionados con la descarbonización del transporte Proyecto PRUGAM 2005-2007. Representa un Plan Nacional de Transporte Eléctrico 2018 – cambio del modelo de desarrollo urbano para 2030. Promueve la modernización y transforma- hacer ciudades más densas, aumentar la oferta ción de la flota. Para esto se incluyen incentivos. de transporte público y la construcción de vías que recoloquen el transporte de carga fuera de la Plan Territorial Intermunicipal de Movilidad ciudad. Activa (PTIMA). Se origina a partir del esfuerzo de los gobiernos locales e instituciones del gobier- Plan Nacional de Transporte 2011 – 2035. Este no central de Costa Rica, con el fin de mejorar plan sienta las bases para la modernización del sis- la calidad de vida de los ciudadanos mediante el tema de transporte público y minimizar su impac- fomento de la movilidad activa. El plan permite to en el ambiente. Promover la intermodalidad, la organizar todos estos esfuerzos y crear una visión cobertura y la capacidad del sistema. en común. El documento recopila en cada una de sus secciones las diferentes etapas del proceso y Plan Nacional de Energía (PNE) 2015 – 2030. expone los resultados que han sido validados por Mediante su aplicación se intenta promover la las diferentes partes. https://changing-transport. eficiencia energética y la renovación del parque org/publication/plan-interterritorial-municipal- vehicular, a través de la creación de condiciones de-movilidad-activa/ fiscales y financieras; de programas de planifica- ción urbana que hagan más eficientes los reco- Ley 9518 de 2018. Crea el marco normativo rridos; y del fomento de adopción de tecnologías para la promoción del transporte eléctrico y las limpias que sustituyan al menos el 5 por ciento de políticas para incentivar su uso. Provee los linea- combustibles fósiles por renovables194. mientos para la organización administrativa de la movilidad eléctrica, define las competencias insti- Plan de Descarbonización 2018 – 2050. Tiene tucionales, las exoneraciones e incentivos para la tres ejes enfocados en el transporte y la movili- movilidad cero emisiones. dad: i) Desarrollo de un sistema de movilidad basado en el transporte público seguro, eficiente Decreto Ejecutivo 41092 , Reglamento de y renovable, y en esquemas de movilidad activa Incentivos para el Transporte Eléctrico. Se y compartida; ii) la transformación de la flota de reglamentan las competencias institucionales para vehículos ligeros a cero emisiones, abastecido de los estímulos al transporte eléctrico, de naturaleza energía renovable y; iii) el fomento de un transpor- o no económica. te de carga que adopte modalidades, tecnologías y fuentes de energía de cero emisiones o las más bajas posibles. 194 El VII Plan Nacional de Energía 2015 – 2030 es anterior al Plan Nacional de Descarbonización, por eso la meta del primero es inferior, si se compara con las establecidas en el segundo. | ANEXOS 146 Decreto Ejecutivo 41426, Incentivos para vehí- Ley 9366 de 2016, Fortalecimiento del Instituto culos eléctricos usados. Establece los beneficios Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER) y a vehículos eléctricos usados y crea los estacio- Promoción del Tren Eléctrico Interurbano de namientos azules, exclusivos para los vehículos la Gran Área Metropolitana. La ley otorga al eléctricos. INCOFER la responsabilidad de impulsar la eje- cución del Tren Eléctrico. Decreto Ejecutivo 41427, Promoción de la movilidad sostenible en las instituciones de Plan de Desarrollo Urbano 2018– 2023 la administración pública central. Promueve la Promueve el ordenamiento urbano sostenible, movilidad sostenible a partir de i) la moderniza- a través de un marco para la construcción de ción del transporte; ii) el aumento de la producti- infraestructura urbana de movilidad sostenible e vidad de los servidores públicos; iii) el incremento integración modal. del uso del transporte público; iv) la reducción de la contaminación atmosférica y los gases efecto Ley 9660 de Movilidad y Seguridad Ciclística invernadero; v) el ahorro de los recursos públicos; de 2019. La ley dota de prioridad a la movilidad vi) la disminución de la congestión vial y del uso en bicicleta, su integración con el tren eléctrico y de combustibles. un sistema de transporte masivo de buses. Plan Nacional de Desarrollo y de Inversión Decreto Legislativo 9329. La Ley Especial para la Pública del Bicentenario 2019 – 2022. Uno Transferencia de Competencias: Atención Plena y de sus principales objetivos es la reducción de Exclusiva de la Red Vial Cantonal, establece que la emisiones de CO2 , a través del cambio de com- construcción de las aceras es una responsabilidad bustibles en el sector transporte mediante i) el uso de los cantones. Actualmente, hay un proyecto de racional de energías renovables; ii) la construcción ley que busca que el cantón construya la obra, y de infraestructura nacional de centros de recarga luego se la cobre al privado. Esto en principio per- eléctrica; iii) el aumento de la flota de vehículos mitiría una mejora sustancial en las aceras de los eléctricos y la elaboración de estudios acerca de municipios, que a su vez repercutiría en mayores combustibles de bajas emisiones. viajes a pie. | ANEXOS 147 Anexo 4. Instituciones, competencias e instrumentos existentes para el ordenamiento territorial en Costa Rica PLANIFICACIÓN URBANA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL COMPETENCIAS E INSTRUMENTOS NACIONALES Y MUNICIPALES NORMATIVA, LEY O ENTE RECTOR o COMPETENCIAS INSTRUMENTOS de gestión REGLAMENTO QUE LO institución del Estado del ente rector o RELACIONADOS con la INSTRUMENTO DEFINE/ REGULA que coordina institución del Estado competencia municipal de gestión municipal Ley de Planificación Ministerio de Coordinar el Sistema Plan Nacional de Desarrollo y Plan Cantonal de Desarrollo Nacional N° 5525 Planificación Nacional y Nacional de Planificación de Inversión Pública 2019-2022 Humano Local Cantonal Política Económica y los instrumentos de (vigente) planificación regional Plan Estratégico Municipal Plan de Desarrollo – Región Central 2030 (Desamparados, Planes Anuales Operativos Aserrí y Alajuelita) Código Municipal, 84 gobiernos locales con Administración de los Lineamientos Generales sobre Plan Cantonal de Desarrollo Ley N° 7794 autonomía financiera, intereses y servicios la Planificación del Desarrollo Humano Local Cantonal política y administrativa cantonales Local (L-1-2009-CO-DFOE) Reformas al marco Plan Estratégico Municipal legal que asigna Contraloría General Fiscalización superior Lineamientos para la competencias a la de la República presupuestaria formulación y remisión a la Planes Anuales Operativos Contraloría General (fiscalización) Contraloría General de la de la República en el República del presupuesto Régimen Municipal, institucional Ley N° 8494 ORDENAMIENTO TERRITORIAL Ley orgánica del INVU Instituto Nacional de • Planificar el desarrollo Política Nacional de Plan Regulador y N° 1788 Vivienda y Urbanismo y el crecimiento de las Ordenamiento territorial reglamentos de desarrollo ciudades urbano conexos Ley de Planificación Plan GAM 2013-2030 Urbana N° 4240 • Coordinar las actividades Manual de Planes Reguladores relacionadas con la como Instrumento de planificación urbana Ordenamiento Territorial entre todas las dependencias del Estado • Asesorar y prestar asistencia a las municipalidades • Revisar y aprobar los planes reguladores Continúa > | ANEXOS 148 Continuación > PLANIFICACIÓN URBANA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL COMPETENCIAS E INSTRUMENTOS NACIONALES Y MUNICIPALES NORMATIVA, LEY O ENTE RECTOR o COMPETENCIAS INSTRUMENTOS de gestión REGLAMENTO QUE LO institución del Estado del ente rector o RELACIONADOS con la INSTRUMENTO DEFINE/ REGULA que coordina institución del Estado competencia municipal de gestión municipal Ley Orgánica del Ministerio de Ambiente • Coordinación Manual de Instrumentos Plan regulador y Ambiente N° 7554 y Energía interinstitucional Técnicos para el Proceso reglamentos de desarrollo para la promoción de Evaluación del Impacto urbano conexos (variable Ley de Creación de • Sistema Nacional de la armonía entre Ambiental (Manual de EIA). ambiental) SENARA, N° 6877 de Áreas de el bienestar de Procedimiento técnico para Conservación la población y la la introducción de la variable Ley de Biodiversidad, conservación del ambiental en los planes N° 7788 • Oficina Nacional ambiente reguladores u otra planificación Forestal de uso del suelo Ley Forestal, N° 7575 • Permisos para el • Secretaría Técnica aprovechamiento de Metodología General para la Ley de Uso, Manejo Nacional Ambiental las aguas de dominio Elaboración de los Estudios y Conservación de público Hidrogeológicos para los planes Suelo N° 7779 • Servicio Nacional de reguladores Aguas Subterráneas, • Evaluaciones sobre Reglamento Riego y Avenamiento impacto ambiental Metodología sobre General sobre los (IDA y MAG según Determinación de la Capacidad Procedimientos corresponda) de Uso de Tierras en Costa Rica de Evaluación de Impacto Ambiental de Ministerio de Agricultura Plan General de Manejo de Costa Rica (Decreto y Ganadería Áreas Silvestres Protegidas Ejecutivo Nº 31849 – MINAE - S – MOPT – Plan de Manejo, Conservación MAG – MEIC y Recuperación de Suelos por Áreas Plan de Uso, Manejo y Conservación de Suelos de Áreas de Manejo Ley General de Ministerio de Hacienda Administración de la red Reglamento sobre Clasificación Plan de Conservación y Caminos Públicos, vial nacional Funcional de Caminos Públicos Desarrollo de la Red Vial N° 5060 Ministerio de Obras Cantonal Públicas y Transportes Traslado del Impuesto Plan Nacional de Transporte Ley de simplificación al combustible (22,25 2011-2035 (vigente) y eficiencia tributaria • Consejo Nacional de por ciento) a las N° 8114 (Decretos Transporte Público municipalidades, para la Plan Estratégico Quinquenal del 30263-MOPT de atención de la red vial Consejo Nacional de Vialidad 2002, y 34624-MOPT • Consejo Nacional de cantonal 2018 – 2022 (vigente) de 2008 y Decreto Vialidad 40138-MOPT) Apoyo técnico y Planes Viales Quinquenales • Consejo Nacional de coordinación con de Conservación y Desarrollo: Ley No. 9329 Atención Seguridad Vial gobiernos locales en Guía para la Formulación y Plena y Exclusiva de materia de vialidad Seguimiento la Red Vial Cantonal Colegio Federado de Reglamento a la Ley Ingenieros y Arquitectos N° 9329 (Decreto de Costa Rica 40137-MOPT) Ley de Movilidad peatonal N° 9676 Continúa > | ANEXOS 149 Continuación > PLANIFICACIÓN URBANA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL COMPETENCIAS E INSTRUMENTOS NACIONALES Y MUNICIPALES NORMATIVA, LEY O ENTE RECTOR o COMPETENCIAS INSTRUMENTOS de gestión REGLAMENTO QUE LO institución del Estado del ente rector o RELACIONADOS con la INSTRUMENTO DEFINE/ REGULA que coordina institución del Estado competencia municipal de gestión municipal Ley de Catastro Catastro Nacional Mantener actualizada y Guía de requisitos para la Catastro municipal Nacional N° 6545 / accesible la información presentación de planos y reglamento catastral para las documentos ante la ventanilla municipalidades única de la Dirección de Creación del Urbanismo Sistema Nacional de Información Territorial, Decreto Ejecutivo N° 37773-JP-H-MINAE- MICITT de 12 de julio de 2013 Ley sobre la Zona Instituto Costarricense Ejercer la vigilancia Plan Nacional de Desarrollo Planes reguladores costeros Marítimo Terrestre, de Turismo sobre lo relacionado a la Turístico 2017 - 2021 N° 6043 / reglamento Zona Marítimo Terrestre Aprobación de planes Ley marco para la de desarrollo urbanos declaratoria de zona y turísticos en la Zona urbana litoral y su Marítimo Terrestre régimen de uso y aprovechamiento y territorial N° 9221 Ley Nacional de Comisión Nacional de Articular los Política Nacional de Gestión del Plan cantonal para la Emergencias y Emergencias instrumentos, los Riesgo gestión del riesgo Prevención del programas y los Riesgo, N° 8488/ recursos públicos en Plan Nacional de Gestión del reglamento acciones ordinarias Riesgo y extraordinarias, institucionales y Sistema Nacional para la sectoriales, orientadas Gestión del Riesgo a evitar la ocurrencia de los desastres y la atención de las emergencias en todas sus fases ÁREAS BAJO RÉGIMEN ESPECIAL Ley sobre Museo Nacional Administración y Declaratoria de patrimonio Plan regulador y Patrimonio Histórico declaratoria de histórico y arquitectónico reglamentos de desarrollo Arquitectónico de Ministerio de Cultura, patrimonio histórico urbano conexos Costa Rica, N° 7555 Juventud y Deportes, arquitectónico Registro Público del Patrimonio Departamento de Nacional Arqueológico Ley sobre Patrimonio Patrimonio Histórico Asesoría en materia de Arqueológico, N° conservación 6703 Ley de Aguas, Ministerio de Ambiente Adjudicar el dominio, Acueductos municipales N° 2796 y Energía el aprovechamiento, la utilización,el gobierno Inventario de concesiones de Acueductos y o la vigilancia sobre agua Alcantarillados (aguas las aguas de dominio para el abastecimiento público de poblaciones) y servicio público Continúa > | ANEXOS 150 Continuación > PLANIFICACIÓN URBANA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL COMPETENCIAS E INSTRUMENTOS NACIONALES Y MUNICIPALES NORMATIVA, LEY O ENTE RECTOR o COMPETENCIAS INSTRUMENTOS de gestión REGLAMENTO QUE LO institución del Estado del ente rector o RELACIONADOS con la INSTRUMENTO DEFINE/ REGULA que coordina institución del Estado competencia municipal de gestión municipal Código de Minería, Dirección de Geología y Dominio absoluto de los Permiso y concesión para la Ley N° 6797 Minas recursos minerales extracción de materiales de los cauces de dominio público Ministerio de Ambiente Otorga concesiones y Energía para el reconocimiento, la exploración, la explotación y el beneficio de los recursos minerales Ley Indígena de Comisión Nacional de Los territorios indígenas gozan Costa Rica N° 6172 Asuntos Indígenas de autonomía administrativa Ley General de Consejo Técnico de Permisos y certificados Aviación Civil, N° Aviación Civil y la de explotación de la 5150 Dirección General de actividad aeronáutica Aviación Civil, Ministerio de Obras Públicas y Transportes REGLAMENTOS DE DESARROLLO URBANO Ley Reguladora de la Propiedad en Condominio, N° 7933 Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones Ley de Construcciones, N° 833 Reglamento de Construcciones Reglamento de Renovación Urbana Reglamento de Zonas Industriales de la Gran Área Metropolitana Fuente: Elaboración propia. | ANEXOS 151 Anexo 5. Los ingresos municipales tienen diferentes fuentes y destinos de uso PORCENTAJE DE LA TRANSFERENCIA O DESTINO Y USO DEL RECURSO INGRESOS MUNICIPALES CÁLCULO DEL MONTO (en porcentajes) Impuesto sobre la propiedad de bienes 0,25 por ciento del valor de la propiedad 10 Juntas de Educación inmuebles, Ley N° 7509/ N° 7729 registrado a en la administración tributaria 3 Junta Administrativa del Castro Nacional 8 Fondo de Desarrollo Municipal 3 IFAM (% capacitación y asistencia, 2% para crédito) 1 Ministerio de Hacienda 10 Gastos administrativos 66 Prestación de servicios o proyectos de inversión Impuestos específicos sobre la explotación 10 por ciento del valor en el mercado por NO tiene un destino específico, y solo las de recursos naturales y minerales, metro cúbico por material extraído (arena, municipalidades que cuentan con el recurso Ley N° 6797 – Código de Minería piedra, lastre, etc.) lo perciben Impuesto sobre la construcción, licencias NO tiene un destino específico, es de uso o permisos de construcción, Ley N° 4240 y libre reglamentos internos Impuesto sobre espectáculos públicos, 6 por ciento sobre el boleto, tiquete o 50 programas culturales Ley N° 3 / 7097-88 entrada a los espectáculos públicos 50 programas deportivos No lo cobran las municipalidades de la GAM porque le corresponde al Teatro Nacional Impuestos específicos sobre la producción 5 por ciento de cada boleta, tiquete o No tienen destino especifico y consumo de servicios, Ley N° 190, Ley N° entrada de los espectáculos públicos o de 6844, Ley N° 6890 diversión no gratuitos y consumo mínimo Patentes municipales, Ley especial sobre El uno y medio por mil (1,5 x 1.000) sobre No tiene destino especifico actividades lucrativas en razón de la las ventas o los ingresos brutos profesión, oficio, industria, comercio, arte o cualquier actividad lucrativa secundaria o Ocho por mil (8 x 1.000) sobre la renta terciaria líquida gravable Timbres municipales (por hipotecas y 2 x 1000, (dos colones por cada mil del valor De libre aplicación cédulas hipotecarias) Ley N° 7794 del inmueble) Timbres Por-Parques Nacional, artículo 43 de Timbre 2 por ciento sobre el ingreso por 10 a Comisión Nacional para Gestión de la la Ley de Biodiversidad N° 7788 impuesto de patentes municipales, timbre Biodiversidad (CONAGEBIO) de 5 mil colones a clubes sociales, bares, 3 a la formulación e implementación de licorerías y restaurantes estrategias locales de desarrollo sostenible 70 Fondo de parques nacionales Venta de otros bienes Venta de material de reciclaje Alquiler de mercado, Ley N° 2428 Según amplitud del local, costo de la vida y 10 para gastos administrativos situación económica 90 prestación del servicio Servicio de mantenimiento de los Costo anual del servicio y porcentaje de 10 Gastos administrativos cementerios, Reglamento General de utilidad 90 Prestación de servicio Cementerios y Ley N° 7794 Venta de otros servicios Emisión de certificaciones municipales y de Destino libre Registro Público Continúa > | ANEXOS 152 Continuación > PORCENTAJE DE LA TRANSFERENCIA O DESTINO Y USO DEL RECURSO INGRESOS MUNICIPALES CÁLCULO DEL MONTO (en porcentajes) Alquileres de terrenos milla marítima, Canon anual de concesiones, según avalúos 20 Pago de mejoras Ley N° 6043 2 por ciento uso agropecuario 40 Obras de mejoramiento a zonas turísticas 3 por ciento uso habitacional 40 Obras de mejoramiento del cantón 4 por ciento uso hotelero, turístico, recreativo 5 por ciento uso comercial, industrial, minero o extractivo Multa por infracción/ley de construcciones, Libre aplicación multas varias e intereses moratorios por atraso en pago de impuestos Aporte del Concejo sobre Seguridad Vial 10 por ciento del total de infracciones de Se destinan a la financiación de proyectos según la Ley de Tránsito por Vías Públicas tránsito a todas las municipalidades según de seguridad vial Terrestres, Ley N° 7331 parámetros de población y área geográfica Consejo Nacional de Política Pública de la Cada municipalidad cuenta con un Persona Joven, Ley N° 8261 reglamento Ley sobre la venta de licores 50 por ciento del total recaudado se destina 50 al Plan Municipal de Desarrollo Urbano a las municipalidades (Ley N°6796, reforma Ley N°6282) Venta de tierras, plan de notificación, Venta y fraccionamiento de terrenos para la Ley N° 6282 creación de un fondo, venta con facilidades a habitantes del cantón Patente de licores, Ley N° 9047 Cada municipalidad cuenta con un reglamento Derechos de exportación de banano a las 4.224.000 millones de colones Uso libre para cantones productores de municipalidades de zonas productoras en el año 2020 banano Impuesto a las exportaciones 1.025.000 millones en 2020 Para los cantones de La Cruz, Corredores, por vía terrestre Talamanca, Coto Brus, Los Chiles y 5 ministerios Derechos de salida vía terrestre Solo a 5 municipalidades y 6 ministerios Derechos de salida territorio nacional Solo a 12 municipalidades y Federaciones del Guanacaste Fuentes: “Clasificador Presupuestario por Objeto del Gasto”. Documento de uso generalizado para el público. Decreto Nº 34325. Código Municipal y normativa conexa. Estructura Presupuestos Municipales. | ANEXOS 153 Anexo 6. Fichas técnicas por municipio del Arco Sur Desamparados El Cantón de Desamparados tiene el mejor TABLA 1. Desamparados: desempeño por pilares analizados desempeño en transparencia municipal, capi- en el Índice de Competitividad Cantonal (2021) tal social y acceso a servicios. Su principal reto es la inversión en la red vial cantonal. Competitividad cantonal, dimensión Puntaje Desamparados cuenta con trece distritos y analizada (en una escala del 1 al 100) una población total de 245.208 personas. De Instituciones 73,3 esta, el 21 por ciento tiene entre 0 y 14 años, 71 por ciento entre los 15 y 64 años y el 9 por Infraestructura 64,9 ciento 65 años o más. Ocupa la posición 29/82 Adopción de TICS 64,2 en el Índice de Competitividad Cantonal (2021)195. Salud 68,6 Esto supone la existencia de condiciones óptimas Habilidades y competencia 46,0 en la mayoría de las dimensiones: social, institu- cional, económica, salud, educación y servicios. Economía 37,9 La transparencia municipal, el capital social y el acceso a servicios públicos son las de mejor des- Fuente: Índice de Competitividad Cantonal (2021). empeño. La cobertura educativa, la conectividad y la infraestructura vial son los principales retos del Municipio Desamparados. TABLA 2. Desamparados: indicadores analizados en el Índice de Competitividad Cantonal (2021) Dato original196 (en porcentaje salvo Dimensión Indicador otra indicación) Puntaje197 Capital Social Participación estructural en elecciones municipales 83,1 100 Participación actual en elecciones municipales (en puntos porcentuales) 10,4 68.1 Promoción de la participación ciudadana 100 100 Fortaleza municipal E-Municipalidad 83,8 81,7 Autocontrol municipal 36 20 Autoevaluación de los riesgos 100 100 Fortaleza de la planificación 92,5 91,6 Continúa > 195 El Índice de Competitividad Cantonal analiza las condiciones de institucionalidad, infraestructura, salud, habilidades y competencias, economía y mercados (6 pilares). Se clasifica a los cantones con las siguientes categorías: excepcional, competente, emergente, limitada o deficiente. 196 Dato original: es el valor primigenio en la medición del indicador (no aplica para dimensión o pilar). Los indicadores tienen unidades de medida distintas (como colones, porcentajes, kilómetros, KwH, entre otros), según el ICC (2021). 197 De acuerdo con el ICC en una escala del 1 al 100. | ANEXOS 154 TABLA 2. Desamparados: indicadores analizados en el Índice de Competitividad Cantonal (2021) (Continuación) Dato original196 (en porcentaje salvo Dimensión Indicador otra indicación) Puntaje197 Transparencia municipal Transparencia presupuestaria a la ciudadanía 100 100 Acceso a la información 76,8 78,9 Rendición de cuentas 77,9 100 Participación ciudadana 70,5 100 Datos abiertos de gobierno 54,9 64,5 Administración Inversión per cápita en servicios comunitarios ¢25.861 17,0 presupuestaria Inversión de capital per cápita ¢11.034 1,4 Dependencia financiera de transferencias del Estado 11,9 90,4 Infraestructura Estado de la red vial cantonal 59,7 46,6 de transporte Inversión media por km en red y seguridad vial ¢4.591.654 27,3 Otra infraestructura de transporte No tiene 0 Estaciones de servicio por cada 100 km de red vial 1,4 19,3 Conectividad vial Distancia al aeropuerto (en kilómetros) 14,2 96,6 Distancia al puerto (en kilómetros) 85,7 49,1 Atraso promedio en carretera (segundos por cada 100 metros) 138 83,2 Atascos en carretera (anuales por cada 100 metros) 2.139.855 62,6 Servicios públicos Cobertura de parques y obras de ornato 100 100 municipales Cobertura del servicio de aseo de vías y de sitios públicos 100 100 Inversión per cápita en infraestructura social ¢438 1,4 Crecimiento constructivo Extensión de las construcciones 0,3 5,2 Crecimiento del área de construcción de viviendas 0,2 20,2 Crecimiento del área de construcción de comercio -0,3 4,9 Crecimiento del área de construcción de industria -0,9 0,1 Crecimiento del área de construcción de servicios -0,6 1,1 Fuente: Elaboración propia sobre la base de los datos del Índice de Competitividad Cantonal (2021). La municipalidad demuestra adecuados mecanis- de Gestión Urbano y Rural) y la Dirección de mos de rendición de cuentas y legitimidad hacia Gestión Ambiental para la prestación de servicios la ciudadanía, un gran respeto a la vida en demo- de recolección de residuos, acueducto municipal, cracia y sus instituciones, así como la promoción cementerio, limpieza y ornato. Son alrededor de de la confianza y la cooperación. En el cantón hay 22 procesos de trabajo con un total aproximado de una alta prestación de servicios públicos básicos 506 personas que laboran en la institución. a la ciudadanía. Según el análisis institucional, la municipalidad destaca en temas de transparencia Un análisis más específico del desempeño ins- y evaluación de riesgos, y presenta debilidades en titucional municipal se hizo mediante el Índice la gestión de datos abiertos de gobierno y de auto- de Gestión Municipal (2018). Desamparados control municipal obtuvo una calificación de 86,09 puntos, ubi- cándose en el grupo A de las municipalidades. La municipalidad cuenta con una estructura El eje con mayor puntuación es gestión de servicios básica de organización, un área de administra- sociales con 91,10 y el más bajo, 82,80, gerencia de ción tributaria, el área de administración gene- servicios económicos. Entre las áreas susceptibles ral, área de planificación urbana (Dirección de mejora se encuentran: participación ciudadana, | ANEXOS 155 acceso a vías, sitios públicos y gestión vial. Para el 2021, y de acuerdo con la prestación198 de Desamparados mejoró los resultados respecto del servicios , la Municipalidad de Desamparados IGM (2017). Hubo un incremento de 13,86 pun- es un gobierno local que trabaja de la siguiente tos lo que la convierte en una municipalidad de manera: cumplimiento parcial (2/3) con respecto a su plan de mejora del Índice de Gestión Municipal de 2017. SERVICIO DE ASEO DE LAS Brinda el Cuenta con Tasa Cobertura Porcentaje de Evalúa la calidad VÍAS servicio reglamento actualizada promedio % Morosidad inversión del recurso del servicio Sí Sí Sí 100,00% 39,56% 0,00% No Población SERVICIOS Actualización Actualización atendida con Evalúa la SOCIALES Y Brinda el Cuenta con Ejecución de canales de de los programas calidad del COMPLEMENTARIOS servicio reglamento de recursos comunicación beneficiarios sociales servicio Sí Sí 68,33% Sí Sí No logró lo No programado SERVICIOS Población atendida EDUCATIVOS, con los programas Actualización CULTURALES Y Brinda el Cuenta con educativos, sociales y Ejecución de de canales de Evalúa la calidad DEPORTIVOS servicio reglamento deportivos recursos comunicación del servicio Sí Sí Datos no suministrados 68,33% Sí No Trámite Trámite Cuenta con Trámite totalmente totalmente oficial de totalmente digitalizado; digitalizado; Evalúa la SERVICIOS DE Brinda el Plan simplificación digitalizado; permiso de licencias calidad del URBANISMO servicio regulador de trámites uso de suelo construcción comerciales servicio Sí PARCIAL Sí Sí Sí Sí No Obras Cuenta ejecutadas con Obras ejecutadas Evalúa la RED VIAL Brinda el con plan Proyecciónes supervisión en con verificación calidad del CANTONAL servicio Reglamento quinquenal Plurianuales su ejecución de la calidad servicio Sí No No Sí 100,00% 100,00% No En el año 2020, la Municipalidad de Desamparados GRÁFICO 1. Estado de la red vial del cantón de Desamparados autorizó 15 permisos de construcción, en un plazo promedio de 10 días hábiles. Para el otorgamiento 300 239 de licencias comerciales, brinda el servicio en un 168 200 día. 100 75 Según datos de la municipalidad, la red vial que 28 13 atiende es de 524 km, y el 50 por ciento del total de 0 puentes se encuentra en estado regular. Km Excelente Km Bueno Km Regular Km Malo Km muy malo Fuente: Índice de Competitividad Cantonal (2021). 198 Contraloría General de la República (2021). Índice de Gestión de Servicios Municipales. | ANEXOS 156 Aserrí Aserrí, presenta posibilidades de crecimiento de congestionamiento. El principal reto está en y mejora del desempeño. La Municipalidad de la prestación de servicios públicos municipales e Aserrí requiere fortalecer el acceso a la informa- infraestructura relacionada con servicios y obras ción, la rendición de cuentas y la participación sociales. La condición de la red vial cantonal es ciudadana deficiente. El cantón de Aserrí cuenta con siete distritos y TABLA 3. Municipalidad de Aserrí: desempeño por pilares una población total de 63,529 personas de la cual, analizados en el Índice de Competitividad Cantonal (2021) el 21 por ciento tiene entre 0 y 14 años, 71 por ciento entre los 15 y 64 años y el 8 por ciento más Competitividad cantonal, dimensión Puntaje de 65 años. Ocupa la posición 44/82 en el Índice analizada (en una escala del 1 al 100) de Competitividad Cantonal (2021)199. Su desem- Instituciones 65,1 peño es emergente en la mayoría de las dimensio- Infraestructura 57,7 nes: social, institucional, económica, salud, educa- Adopción de TICS 60,2 ción y servicios. La municipalidad presenta altos estándares en planificación de corto y de mediano Salud 74,5 plazo, así como en la implementación de acciones y Habilidades y competencia 44,4 de estrategias para un desarrollo sostenible y ami- Economía 25,3 gable con el ambiente. El cantón está cerca de los puertos y los aeropuertos y presenta bajos niveles Fuente: Índice de Competitividad Cantonal (2021). TABLA 4. Municipalidad de Aserrí: indicadores analizados en el Índice de Competitividad Cantonal (2021) Dato original200 (en porcentaje salvo otra Dimensión Indicador indicación) Puntaje201 Capital social Participación estructural en elecciones municipales 74,2 86,3 Participación actual en elecciones municipales (en puntos porcentuales) 3,9 38,9 Promoción de la participación ciudadana 66,7 66,7 Fortaleza municipal E-Municipalidad 97,5 97,2 Autocontrol municipal 60,0 50,0 Autoevaluación de los riesgos 100 100,0 Fortaleza de la planificación 100% 100.0 Transparencia municipal Transparencia presupuestaria a la ciudadanía 100 100,0 Acceso a la información 48,5 49,9 Rendición de cuentas 11,2 14,4 Participación ciudadana 24,2 34,4 Datos abiertos de gobierno 9,3 10,9 Administración Inversión per cápita en servicios comunitarios ¢24.313 15,7 presupuestaria Inversión de capital per cápita ¢24.424 8,1 Dependencia financiera de las transferencias del Estado 30,5 71,4 Infraestructura de Estado de la red vial cantonal 57,1 42,8 transporte Inversión media por km en red y seguridad vial ¢4.479.723 26,5 Otra infraestructura de transporte No tiene 0,0 Estaciones de servicio por cada 100 km de red vial 1,5 21,0 Continúa > 199 El Índice de Competitividad Cantonal analiza las condiciones de institucionalidad, infraestructura, salud, habilidades y competencias, economía y mercados (6 pilares). Clasifica a los cantones con las siguientes categorías: excepcional, competente, emergente, limitada o deficiente. 200 Dato original, es el valor primigenio en la medición del indicador (no aplica para dimensión o pilar). Los indicadores tienen unidades de medida distintas (como colones, porcentajes, kilómetros, KwH, entre otros) según el ICC (2021). 201 De acuerdo con el ICC, en una escala del 1 al 100. | ANEXOS 157 TABLA 4. Municipalidad de Aserrí: indicadores analizados en el Índice de Competitividad Cantonal (2021) (Continuación) Dato original200 (en porcentaje salvo otra Dimensión Indicador indicación) Puntaje201 Conectividad vial Distancia al aeropuerto (en kilómetros) 16,1 96,0 Distancia al puerto (en kilómetros) 88,7 47,3 Atraso promedio en carretera (segundos por cada 100 metros) 148 77,5 Atascos en carretera (anuales por cada 100 metros) 176.163 97,0 Servicios públicos Cobertura de parques y obras de ornato 0,0 0 municipales Cobertura del servicio de aseo de vías y sitios públicos 100 100 Inversión per cápita en infraestructura social 1.593 5,0 Crecimiento constructivo Extensión de las construcciones 0,1 1,5 Crecimiento del área de construcción de viviendas -0,4 9,9 Crecimiento del área de construcción de comercio 3,5 33,3 Crecimiento del área de construcción de industria -1,0 0,0 Crecimiento del área de construcción de servicios -1,0 0,0 Fuente: Elaboración propia sobre la base de los datos del Índice de Competitividad Cantonal (2021). Según el análisis institucional, la municipalidad recolección de residuos. Aserrí mejoró sustancial- destaca en temas de transparencia y evaluación de mente los resultados respecto del IGM (2017). los riesgos. Es débil en el acceso a la información, Refleja un incremento de 23,04 puntos y se con- la rendición de cuentas, la participación ciudada- vierte en la municipalidad con mayor avance en la na y la gestión de datos abiertos de gobierno. evaluación del IGM (2018). La municipalidad tiene estructura básica de orga- La medición de la capacidad de gestión, a través del nización, un área de administración tributaria, Índice de capacidad de gestión ICG (2021) señala área de gestión financiera, área de administración limitaciones en la identificación y en la definición general, área de planificación urbana (Dirección de recursos financieros a corto, mediano y a largo de Gestión Urbano y Rural) y la Dirección de plazo, según el contexto interno y externo insti- Gestión Ambiental para la prestación de servicios tucional municipal. Esta circunstancia representa de recolección de residuos, acueducto municipal, un riesgo para la planificación estratégica y la cementerio, limpieza y ornato. Son cerca de 22 gestión financiera de la Municipalidad de Aserrí. procesos de trabajo con un total aproximado de Áreas relacionadas con el uso de tecnologías de la 158 personas que trabajan en la institución. información, capital humano y gestión de activos, se ejecutan de manera satisfactoria (categoría “nova- En el Índice de Gestión Municipal (2018), Aserrí to”, según el ICG, 2021). Es importante fortalecer obtuvo una calificación de 66,06, ubicándose la identificación de los riesgos y la planificación de en el grupo C de las municipalidades con menor mediano y de largo plazo. Son retos de mejora las presupuesto. El eje de mayor puntuación es el áreas de liderazgo y de cultura institucional, así de desarrollo y gestión institucional que obtuvo como las competencias del equipo municipal. 88,02, y el más bajo con 32,25 el de gestión de servicios sociales. Entre las áreas susceptibles de Respecto a la prestación de servicios urbanos, la mejora se encuentran: los parques, las obras de municipalidad de Aserrí se caracteriza por: ornato, el acceso a las vías, los sitios públicos y la | ANEXOS 158 SERVICIO DE ASEO DE LAS Brinda el Cuenta con Tasa Cobertura Porcentaje de Evalúa la calidad VÍAS servicio reglamento actualizada promedio % Morosidad inversión del recurso del servicio Sí Sí No 100,00% 34,31% 10,00% No Población SERVICIOS Actualización Actualización atendida con Evalúa la SOCIALES Y Brinda el Cuenta con Ejecución de canales de de los programas calidad del COMPLEMENTARIOS servicio reglamento de recursos comunicación beneficiarios sociales servicio SI SI 93,17% Si NO Excedido con No relación a lo programado SERVICIOS Población atendida EDUCATIVOS, con los programas Actualización CULTURALES Y Brinda el Cuenta con educativos, sociales y Ejecución de de canales de Evalúa la calidad DEPORTIVOS servicio reglamento deportivos recursos comunicación del servicio Sí No Excedido con relación a 93,17% No No lo programado Trámite Trámite Cuenta con Trámite totalmente totalmente oficial de totalmente digitalizado; digitalizado; Evalúa la SERVICIOS DE Brinda el Plan simplificación digitalizado; permiso de licencias calidad del URBANISMO servicio regulador de trámites uso de suelo construcción comerciales servicio Sí No posee Sí No No No No Obras Cuenta ejecutadas con Obras ejecutadas Evalúa la RED VIAL Brinda el con plan Proyecciónes supervisión en con verificación calidad del CANTONAL servicio Reglamento quinquenal Plurianuales su ejecución de la calidad servicio Sí Sí Sí Sí 100,00% 52,17% No Se estima en aproximadamente 15 días hábiles, el GRÁFICO 2. Estado de las carreteras cantonales de Aserrí tiempo de respuesta de la Municipalidad de Aserrí para el otorgamiento de permisos, en el 2020, los que representaron un total de 252. 19 29 La red vial cantonal de Aserrí es de 270 kilóme- 31 tros y su estado es regular. En el Arco Sur, la Municipalidad de Aserrí es la única que presta el servicio de acueducto munici- 98 pal, cuenta con un reglamento para la prestación del mismo, pero sus tarifas no están actualizadas y no dispone de mecanismos de evaluación. 93 Km Excelente Km Bueno Km Regular Km Malo Km Muy malo Fuente: Contraloría General de la República. (2021). Índice de Gestión de Servicios Municipales. | ANEXOS 159 Alajuelita puertos y a los aeropuertos, sus niveles de con- gestionamiento viales son mínimos y un alto Alajuelita ofrece un ambiente seguro para el porcentaje de estudiantes aprueba la educación establecimiento de empresas, bajos niveles de secundaria. congestionamiento y un alto porcentaje de estudiantes que aprueba la secundaria. La municipalidad no registra mecanismos de ren- La Municipalidad de Alajuelita invierte poco en dición de cuentas, hay poca participación ciudada- infraestructura relacionada con servicios y obras na y deficiente acceso a la información. sociales. El cantón de Alajuelita dispone de cinco distritos y su población total es de 94.548 personas. El 23 TABLA 5. Municipalidad de Alajuelita: desempeño por pilares por ciento de su población tiene entre 0 y 14 años, analizados en el Índice de Competitividad Cantonal (2021) 70 por ciento entre los 15 y 64 años y el 7 por cien- Competitividad cantonal, dimensión Puntaje to más de 65 años. Ocupa la posición 59/82 en el analizada (en una escala del 1 al 100) Índice de Competitividad Cantonal (2021)202 con Instituciones 52,1 un desempeño emergente. Posee grandes retos en las dimensiones: económica, educativa y de conec- Infraestructura 58,4 tividad. Al igual que la municipalidad de Aserrí, Adopción de TICS 58,0 los recursos son poco invertidos en infraestruc- Salud 67,2 tura relacionada con los servicios públicos. Los Habilidades y competencia 40,8 índices de criminalidad son bajos, lo que fomenta un ambiente seguro para el establecimiento de Economía 30,9 empresas. Alajuelita se encuentra cercana a los Fuente: Índice de Competitividad Cantonal (2021). TABLA 6. Municipalidad de Alajuelita: indicadores analizados en el Índice de Competitividad Cantonal (2021) Dato original203 (en porcentaje salvo otra Dimensión Indicador indicación) Puntaje204 Capital social Participación estructural en elecciones municipales 80 95,3 Participación actual en elecciones municipales (en puntos porcentuales) 12,2 75,9 Promoción de la participación ciudadana 66,7 66,7 Fortaleza municipal E-Municipalidad 60,8 55,8 Autocontrol municipal 40,0 25,0 Autoevaluación de los riesgos 25,0 0 Fortaleza de la planificación 100 100 Transparencia municipal Transparencia presupuestaria a la ciudadanía 100 100 Acceso a la información 25,9 26,6 Rendición de cuentas 0,0 0,0 Participación ciudadana 12,0 17,0 Open government data 0.0% 0.0 Administración Inversión per cápita en servicios comunitarios ¢11.100 4,8 presupuestaria Inversión de capital per cápita ¢13.388 2,5 Dependencia financiera de las transferencias del Estado 28,2 73,7 Continúa > 202 El Índice de Competitividad Cantonal analiza las condiciones de institucionalidad, infraestructura, salud, habilidades, competencias, economía y mercados (6 pilares). Clasifica a los cantones en los siguientes niveles: excepcional, competente, emergente, limitada o deficiente. 203 Dato original es el valor primigenio en la medición del indicador (no aplica para dimensión o pilar). Los indicadores tienen 17.0 unidades de medida distintas (como colones, porcentajes, kilómetros, KwH, entre otros) según el ICC (2021). 204 De acuerdo con el ICC, en una escala del 1 al 100. | ANEXOS 160 TABLA 6. Municipalidad de Alajuelita: indicadores analizados en el Índice de Competitividad Cantonal (2021) (Continuación) Dato original203 (en porcentaje salvo otra Dimensión Indicador indicación) Puntaje204 Infraestructura de Estado de la red vial cantonal 43,6 23,5 transporte Inversión media por km en red y seguridad vial ¢10.089.260 67,2 Otra infraestructura de transporte No tiene 0,0 Estaciones de servicio por cada 100 km de red vial 2 28,0 Conectividad vial Distancia al aeropuerto (en kilómetros) 9,9 97,9 Distancia al puerto (en kilómetros) 81,4 51,7 Atraso promedio en carretera (segundos por cada 100 metros) 139 82,8 Atascos en carretera (anuales por cada 100 metros) 717.358 87,5 Servicios públicos Cobertura de parques y obras de ornato 0,0 0,0 municipales Cobertura del servicio de aseo de vías y sitios públicos 93.7 93,7 Inversión per cápita en infraestructura social ¢1.105 3,5 Crecimiento constructivo Extensión de las construcciones 0,9 18,3 Crecimiento del área de construcción de viviendas -0,3 10,9 Crecimiento del área de construcción de comercio -0,8 1,1 Crecimiento del área de construcción de industria -1,0 0,0 Crecimiento del área de construcción de servicios 3,0 12,2 Fuente: Elaboración propia sobre la base de los datos del Índice de Competitividad Cantonal (2021). Alajuelita es un gobierno local de desarrollo inter- a las vías y a los sitios públicos. Durante el perio- medio y se ubica dentro del grupo de municipa- do 2017 al 2018, según los datos del Índice de lidades de menor presupuesto del país (grupo D Gestión Municipal, Alajuelita experimentó una según la Contraloría General de la República). Ha leve mejoría con respecto al IGM (2017). Tuvo un mostrado avances sustanciales en la gestión de ser- incremento de 2,09 puntos y se convirtió en una vicios económicos con una calificación de 76,10 municipalidad de cumplimiento parcial (2/3) con puntos en una escala del 1 al 100. respecto a su plan de mejora del Índice de Gestión Municipal de 2017. En términos generales, la municipalidad es una institución calificada con 62,35 puntos de 100 Para el 2021, y de acuerdo con la prestación de posibles y con áreas susceptibles de mejora en servicios205, Alajuelita es un gobierno local que parques, obras de ornato, control interno y acceso trabaja de la siguiente manera: SERVICIO DE ASEO DE LAS Brinda el Cuenta con Tasa Cobertura Porcentaje de Evalúa la calidad VÍAS servicio reglamento actualizada promedio % Morosidad inversión del recurso del servicio Sí No No 100,00% 41,38% 1,37 NSí 205 Contraloría General de la República (2021). Índice de Gestión de Servicios Municipales. | ANEXOS 161 Población SERVICIOS Actualización Actualización atendida con Evalúa la SOCIALES Y Brinda el Cuenta con Ejecución de canales de de los programas calidad del COMPLEMENTARIOS servicio reglamento de recursos comunicación beneficiarios sociales servicio Sí Sí 89,29% Sí No Logró lo Sí programado SERVICIOS Población atendida EDUCATIVOS, con los programas Actualización CULTURALES Y Brinda el Cuenta con educativos, sociales y Ejecución de de canales de Evalúa la calidad DEPORTIVOS servicio reglamento deportivos recursos comunicación del servicio Sí Sí Logró lo programado 89,29% Sí Sí Trámite Trámite Cuenta con Trámite totalmente totalmente oficial de totalmente digitalizado; digitalizado; Evalúa la SERVICIOS DE Brinda el Plan simplificación digitalizado; permiso de licencias calidad del URBANISMO servicio regulador de trámites uso de suelo construcción comerciales servicio Sí No posee No Sí Sí Sí No Obras Cuenta ejecutadas con Obras ejecutadas Evalúa la RED VIAL Brinda el con plan Proyecciónes supervisión en con verificación calidad del CANTONAL servicio Reglamento quinquenal Plurianuales su ejecución de la calidad servicio Sí No Sí Sí 100,00% 33,33% Sí En el año 2020, la Municipalidad de Alajuelita GRÁFICO 3. Estado de la red vial del cantón de Alajuelita otorgó 147 permisos de construcción en un plazo promedio de 1 día hábil. Para el otorgamiento de licencias comerciales, la municipalidad brinda el servicio en 2 días. 19 Según datos de la municipalidad, la red vial que atiende es de 548 km. 44 39 Km Excelente Km Bueno Km Regular Km Malo Km Muy malo Fuente: Contraloría General de la República (2021). Índice de Gestión de Servicios Municipales.