SERIE DE DOCUMENTOS EXPOSITIVOS SOBRE EL ARTÍCULO 6 Ajuste correspondiente y fijación del precio de los resultados de mitigación © 2023 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial 1818 H Street NW, Washington, DC 20433 Teléfono: +1 (202) 473-1000 Internet: www.bancomundial.org El presente documento fue elaborado por el personal del Banco Mundial, con contribuciones externas. Los resultados, las interpretaciones y las conclusiones aquí expresados no necesariamente reflejan la opinión del Banco Mundial, de su Directorio Ejecutivo ni de los países representados por este. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos que figuran en esta publicación. Las fronteras, los colores, las denominaciones y demás datos que aparecen en los mapas de este documento no implican juicio alguno, por parte del Banco Mundial, sobre la condición jurídica de los territorios, ni la aprobación o aceptación de tales fronteras. 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Costos de mitigación, costos de oportunidad y fijación del precio de los CRE 3 2.1 El costo de una actividad de mitigación 3 2.2 El costo de transferir ITMO 3 2.3 Determinación del costo de oportunidad 4 2.4 Enfoque heurístico respecto del costo de oportunidad para el ajuste correspondiente 5 2.5 Costos de oportunidad y costos marginales para los NDC para 2030 6 3. De la determinación de costos a la fijación de precios 8 4. Limitaciones a la fijación del precio basado en el costo de oportunidad 8 5. Enfoques alternativos 9 6. Consideraciones para países y enfoques prácticos 9 Agradecimientos Los equipos de Economía y Finanzas Climáticas y de Gestión de Fondos del Banco Mundial han elaborado este documento expositivo técnico en forma conjunta. Esta obra se ha beneficiado enormemente de la consulta con el Climate Market Club. Desde enero de 2023, participan como miembros del Climate Market Club representantes de 14 países y de 5 entidades no soberanas, y el Grupo de Trabajo sobre el Artículo 6 de bancos multilaterales de desarrollo está a cargo de la Secretaría. DOCUMENTO EXPOSITIVO SOBRE EL ARTÍCULO 6 1 Ajuste correspondiente y fijación del precio de los resultados de mitigación Resumen Todos los países tienen la oportunidad de mitigar las emisiones de carbono en diferentes sectores y con costos diversos, dependiendo de varios elementos, como la madurez tecnológica, el acceso al financiamiento, el apoyo normativo y los recursos naturales disponibles. Un país puede planificar su contribución determinada a nivel nacional (NDC) sobre la base de información sobre el costo de esa reducción y puede preparar su estrategia para alcanzar su NDC más efectivamente. La disposición sobre el ajuste correspondiente establecida en el Artículo 6 del Acuerdo de París es un factor importante para tener en cuenta si el país decide participar en mercados de carbono internacionales. Cuando el país anfitrión transfiere créditos de reducción de emisiones autorizadas1 o resultados de mitigación de transferencia internacional (ITMO), el ajuste correspondiente genera para el país anfitrión la obligación de aumentar la carga de su NDC en función del volumen transferido, con la responsabilidad conexa. Si los países no toman decisiones informadas, existe el riesgo de que sobrevendan y de que se vean obligados a poner en marcha actividades de mitigación más costosas para poder cumplir con sus NDC. Esta posible responsabilidad frente al país anfitrión se vincula con el costo marginal y el costo de oportunidad relacionado de cumplir con la NDC. Según el Modelo de Evaluación Global de Cambios (GCAM, por sus siglas en inglés)2, varios países anfitriones, o la mayoría de ellos, necesitarían cobrar cargos por el ajuste correspondiente que superan ampliamente los USD 25/tonelada de dióxido de carbono equivalente (tCO2e), además del costo de los créditos de reducción de emisiones. Ese costo por el ajuste correspondiente es específico de la NDC y varía según el nivel de ambición de esa contribución. Cada país puede saber cuál sería su propio costo por el ajuste correspondiente mediante ejercicios de modelización3, y cuanto más ambiciosa sea la NDC del país anfitrión, mayor será el costo. Este enfoque de fijación del precio basado en el costo de oportunidad es una de las posibles formas de reducir el riesgo de sobreventa (que pondría en peligro el cumplimiento de la NDC) asociado al ajuste correspondiente. Entre los enfoques alternativos se incluyen los siguientes: designar actividades de mitigación que superen las necesidades de cumplimiento de la NDC del país anfitrión y venderlas a un precio que cubra los costos de la respectiva actividad de mitigación; establecer un cargo uniforme por ajuste correspondiente en relación con una situación hipotética internacional de menor costo para cumplir los compromisos de NDC para 2030 o los objetivos climáticos del Acuerdo de París, y subastar ITMO. Las ventajas y desventajas de cada enfoque se tratan en el capítulo 5. Por último, es importante desarrollar estructuras institucionales adecuadas para garantizar que el Gobierno analice y evalúe correctamente esos enfoques de fijación de precios y que estos se utilicen para respaldar el cumplimiento de los compromisos de NDC de manera efectiva. En el capítulo 6 se sugiere establecer un fondo climático soberano como posible estructura institucional y se incluye un diagrama de posibles flujos de transacción. 1 Un crédito de reducción de emisiones representa una unidad estándar para medir una reducción de emisiones equivalente a una tonelada métrica de dióxido de carbono (tCO2e). Un término genérico para “crédito de reducción de emisiones” es “crédito de carbono”. Visite: https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/38258. 2 El GCAM es un modelo recursivo dinámico que puede utilizarse para explorar políticas de mitigación del cambio climático. Como modelo comunitario de código abierto, el código fuente, los datos y la documentación están disponibles al público. También se utiliza en todos los informes de evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático. Véase documentación sobre el GCAM en https://github.com/JGCRI/GCAM-core/releases. 3 Si bien un país puede utilizar su propia herramienta de modelización, existen modelos, como el GCAM, de acceso abierto, y la herramienta de evaluación de políticas climáticas (CPAT, por sus siglas en inglés) del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. 2 AJUSTE CORRESPONDIENTE Y FIJACIÓN DEL PRECIO DE LOS RESULTADOS DE MITIGACIÓN Para garantizar que los países anfitriones cumplan con 1. Información el costo de sus NDC efectivamente y al mismo tiempo puedan participar en transferencias de resultados de mitigación con el ajuste correspondiente a los efectos de referencia: del artículo 6 o para otros usos internacionales o mercados voluntarios de carbono, es importante que los países cuenten con una estrategia de fijación de precios Importancia sólida que les permita comprender mejor el costo de oportunidad de realizar el ajuste correspondiente, de la cuestión el costo marginal de cumplir con la NDC y, por consiguiente, el precio al que venden sus CRE, cuyos ingresos podrían ayudar a los países a implementar actividades de mitigación adicionales según sea Los mercados climáticos futuros serán sustancialmente necesario para que puedan cumplir con sus NDC. diferentes de los que surgieron en virtud del Protocolo de Kyoto. El Acuerdo de París exige que Este documento tiene por objeto brindar orientación todos los países adopten de manera voluntaria sobre la fijación del precio en función del costo de metas individuales que estén detalladas en sus oportunidad para CRE ajustados. Los CRE ajustados contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC). son créditos de reducción de emisiones que vienen con Para esto es necesario que los países puedan ejercer un ajuste correspondiente. En el contexto del Acuerdo más supervisión y tengan una mayor capacidad, de París, el término resultados de mitigación transferidos que abarque desde el establecimiento de una internacionalmente (ITMO, por sus siglas en inglés) meta de NDC y la elaboración de una estrategia suele utilizarse para hacer referencia al CRE ajustado de cooperación internacional —incluidos los que se usa en el mercado de cumplimiento de carbono. mercados de carbono— hasta la implementación de El costo de oportunidad por el ajuste correspondiente actividades de mitigación para cumplir con la NDC. se basa en el costo marginal que tiene el país anfitrión por alcanzar su NDC. El costo marginal de las NDC Las consecuencias en términos de costos de realizar para 2030 para regiones y países se calcula utilizando ajustes correspondientes por la transferencia de el Modelo de Evaluación Global de Cambios (GCAM)6. créditos fuera del país son una de las principales Luego, esos resultados se utilizan para presentar cómo consideraciones que debe tener en cuenta la repercute el ajuste correspondiente en los precios. estrategia del país anfitrión para la aplicación del El documento culmina con los mecanismos que se artículo 6. La transferencia internacional de créditos proponen para implementar la fijación de precios de reducción de emisiones (CRE)4 autorizada por basada en el costo de oportunidad para que el país un país anfitrión debe ajustarse según corresponda anfitrión cobre un cargo/gravamen/tributo/impuesto (es decir, reflejarse en la contabilidad de NDC del (según el marco regulatorio aplicable en ese país) por país anfitrión a fin de evitar el doble cómputo), con CRE con el ajuste correspondiente a los efectos del lo que la carga de NDC puede5 aumentar en función artículo 6 o para otros usos “autorizados” de los CRE, del monto transferido. Dado que las oportunidades incluidos los mercados voluntarios de carbono. de mitigación de todos los países son limitadas y que las opciones de mitigación tienen diferentes costos, al realizar un ajuste correspondiente los países deberían poner en marcha actividades de mitigación más costosas para poder cumplir con sus NDC. Un CRE representa una unidad estándar para medir una reducción de emisiones equivalente a una tonelada métrica de dióxido de carbono 4 (tCO2e). Un término genérico para CRE es “crédito de carbono”. Visite: https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/38258. Si las emisiones objetivo de la NDC de un país anfitrión se encuentran por debajo del nivel normal, la transferencia internacional de CRE 5 “siempre” impondrá un costo sobre la economía del país anfitrión, ya que debe haber una mitigación “adicional” para reemplazar los ITMO transferidos para el cumplimiento de la NDC. El GCAM es un modelo recursivo dinámico que puede utilizarse para explorar políticas de mitigación del cambio climático. Como modelo 6 comunitario de código abierto, el código fuente, los datos y la documentación están disponibles al público. Véase documentación sobre el GCAM en https://github.com/JGCRI/gcam-core/releases. DOCUMENTO EXPOSITIVO SOBRE EL ARTÍCULO 6 3 (si lo hubiera), y puede quedar una diferencia de costos 2. Costos de por cubrir. Esa diferencia puede utilizarse para fijar los precios por la reducción de emisiones, para lo que se aplicarán distintos enfoques, como la fijación mitigación, costos de precios según el costo incremental, el análisis de diferencias financieras, etc. Este enfoque se aplica a la determinación de costos y a los pagos por reducciones de oportunidad y de emisiones que garantizan el financiamiento y funcionamiento de la actividad de mitigación y que no fijación del precio generan otras responsabilidades ni obligaciones para el país anfitrión donde se ubica la actividad de mitigación. No obstante, el concepto de ajuste correspondiente de los CRE por el CRE transferido genera para el país anfitrión la obligación de invertir en una actividad de mitigación adicional cuyo costo, probablemente, sea mayor. El precio de los créditos de reducción de emisiones varía ampliamente y depende de muchos factores, 2.2 El costo de transferir ITMO como las elecciones cualitativas y las preferencias de La determinación del costo de las reducciones de los actores del mercado. Además del costo de la acción emisiones cambia sustancialmente si las reducciones de mitigación que generan los CRE, hay varios otros en cuestión se transfieren fuera del país anfitrión donde factores, como el tipo de proyecto, la calidad de las se realiza la actividad de mitigación subyacente. En unidades, el tamaño, la ubicación y la forma en que los ese caso, esas reducciones no deben contabilizarse compradores establecen el valor de los (co)beneficios para la NDC del país anfitrión a fin de evitar el doble del proyecto subyacente, todo lo cual influye en el cómputo de la mitigación y el debilitamiento de la precio de los CRE. Además de las consideraciones integridad ambiental de las transacciones de los sobre fijación de precios basada en el costo y la mercados de carbono internacionales. De conformidad calidad, las NDC generan costos de oportunidad con las normas del Acuerdo de París, se evita el cuando se necesitan ajustes correspondientes. Esto es doble cómputo al aplicar ajustes correspondientes en resultado de medidas de mitigación adicionales —por las emisiones nacionales/contabilidad para NDC. lo general a un costo más alto— que, debido a los ajustes correspondientes, el país anfitrión necesitaría Si la meta de NDC de un país es reducir las emisiones implementar para poder cumplir con sus NDC. en 100 unidades y al mismo tiempo transfiere 10 unidades de reducción de emisiones fuera del país, su 2.1 El costo de una actividad economía debe generar 110 unidades de reducción de mitigación de emisiones en lugar de las 100 que tendría que generar si no realizara la transferencia a fin de poder Una actividad de mitigación reduce emisiones en cumplir con la meta de NDC. Estas reducciones de relación con un parámetro de referencia contrafáctico. emisiones adicionales tienen un costo adicional que el Puede tratarse de un proyecto individual, como país transferente debe pagar por la transferencia. Esto un molino de generación de energía eléctrica, un es el costo de oportunidad de la transferencia. Si, programa de actividades de mitigación, como por ejemplo, una entidad de un proyecto privado en la distribución de cocinas no contaminantes, un país anfitrión pudiera reducir emisiones a un costo un programa sectorial o jurisdiccional, como un de USD 3/tCO2e, transferir esas reducciones fuera programa REDD+, o una política, como la eliminación de un país con una meta de emisiones determinada del subsidio a los combustibles fósiles. (su NDC) podría hacer necesario llevar adelante una actividad de mitigación adicional a un costo de El desarrollo, la implementación y la operación de estas USD 20/tCO2e en otro lugar de la economía para actividades de mitigación, incluido el monitoreo, reporte que el país siga en condiciones de poder cumplir la y verificación (MRV) de las reducciones de emisiones NDC. Entonces, mientras que la entidad del proyecto generadas, implican un costo. En la mayoría de los privado podría vender sus reducciones de emisiones casos, la implementación es la categoría de costos más a tan solo USD 3/tCO2e, el país anfitrión debería importante, y en el caso de un proyecto individual, los pagar USD 20/tCO2e para cumplir con su NDC. costos de implementación son principalmente costos de inversión. Parte de este costo de la actividad de mitigación se cubre con financiamiento garantizado 4 AJUSTE CORRESPONDIENTE Y FIJACIÓN DEL PRECIO DE LOS RESULTADOS DE MITIGACIÓN 2.3 Determinación del costo de oportunidad Un enfoque generalizado (aunque de alguna forma idealizado) para la determinación del costo de oportunidad puede basarse en un análisis económico en el que se usen curvas de costos marginales de reducción (CMR). Esas curvas clasifican las actividades de mitigación disponibles en un país desde el costo más bajo7 hasta el más alto en función del volumen de mitigación que pueden lograr. La meta de NDC puede expresarse como un punto de la curva de CMR que indique la mitigación comprometida y su costo marginal (véase el gráfico 1 más abajo). Si esas curvas de CMR están disponibles, el costo de oportunidad de vender y transferir CRE puede identificarse como el costo de la actividad de mitigación con el costo más bajo que supera la meta de NDC, por ejemplo, la actividad H en el gráfico 1 a un costo de USD 20/tCO2e. Es importante señalar en este contexto que, básicamente, existen dos tipos de curvas de CMR distintas: clasificaciones ascendentes de costos de tecnología a determinados precios y en determinadas cantidades dentro de la economía, y curvas de CMR descendentes derivadas de la modelización del equilibrio general con cantidades y precios endógenos. Si bien las curvas de CMR ascendentes son adecuadas para evaluar el tipo de proyecto marginal de las actividades de mitigación, las curvas de CMR descendentes son necesarias para analizar intervenciones de mayor envergadura que afecten parámetros económicos principales, como políticas o programas de mitigación sectorial a gran escala. Gráfico 1. Curva de CMR estilizada con meta de NDC Meta de NDC 30 USD+ Costo de oportunidad 25 (relacionado con el costo marginal de la NDC) I 20 H 15 USDm - precio de mercado G 10 (vinculado con el costo de medición E) F USD/tCO2 5 E D C 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 -5 B -10 -15 A -20 -25 Reducciones en MtCO2 Algunas de las actividades de mitigación podrían tener costo negativo; por ejemplo, algunas medidas de eficiencia energética. 7 DOCUMENTO EXPOSITIVO SOBRE EL ARTÍCULO 6 5 2.4 Enfoque heurístico para determinar el costo de oportunidad para el ajuste correspondiente Las curvas de CMR específicas del país anfitrión pueden proporcionar los costos de oportunidad. En el análisis que se presenta en este documento, el GCAM se utiliza para proporcionar costos de oportunidad comparables para las distintas regiones y países siguiendo un enfoque heurístico, que consiste en determinar el costo marginal que implica para un país alcanzar la NDC, suponiendo que se utilice una solución de menor costo, es decir, una que sería generada por un impuesto al carbono o un sistema de comercio de emisiones integral que abarque a toda la economía. Una vez que se sepa cuál será ese costo de alcanzar la NDC, puede utilizarse una extrapolación linear sencilla para establecer el costo de oportunidad aproximado. Si sumamos los costos de oportunidad de realizar el ajuste correspondiente al costo de generar la mitigación subyacente, obtendremos el costo de los CRE ajustados. Este enfoque puede resumirse en cinco pasos, si suponemos que nos encontramos ante el caso más común de metas de NDC expresado en mitigación, en comparación con un escenario normal: 1) determinación del c(CRE) = costo unitario de las reducciones de emisiones subyacentes a los CRE ajustados; 2) determinación del compromiso de mitigación incondicional de la NDC en comparación con el escenario normal (business as usual) 8; 3) cálculo del costo marginal del compromiso de mitigación = c(NDC); 4) cálculo del costo marginal del compromiso de ITMO aumentado = c(NDC + ITMO) = Costo de oportunidad (USD+); 5) determinación del costo de ITMO = c(ITMO) = c(CRE) + Costo de oportunidad (USD+). * Como se mencionó antes, ITMO hace referencia a los CRE ajustados que se utilizan en el mercado de cumplimiento de carbono. En los pasos anteriores, el ITMO puede reemplazarse por CRE ajustados para determinar el costo de esos CRE. Los pasos 2 y 3 necesitan un modelo económico, para lo que se utiliza el GCAM. El paso 4 puede realizarse mediante extrapolación linear. Cuadro 1. Ejemplo hipotético de determinación de costos de ITMO mediante el enfoque heurístico País c(CRE) NDC % NDC c(NDC) ITMO c(NDC +ITMO) Costo nivel normal absoluta = CO de ITMO A – 1000 mt USD 5/t 5 % 50 mt USD 10/t 1 mt p (5,1 %) = USD 15,2/t USD 10,2/t B – 500 mt USD 5/t 20 % 100 mt USD 40/t 1 mt p (20,2 %) = USD 45,4/t USD 40,4/t C – 6 mt USD 5/t 33 % 2 mt USD 66/t 1 mt p (50 %) = USD 105/t USD 100/t En la columna 1 del cuadro 1 se muestran tres países hipotéticos, A, B y C, con sus respectivas emisiones base, en millones de toneladas (mt) (1000; 500; 6). Cada uno de esos países puede implementar el mismo tipo de actividad de mitigación a un costo de USD 5/t (columna 2). El objetivo de emisión del país A es -5 % en relación con el escenario normal, lo que se traduce en un objetivo de reducciones de emisiones de 50 millones de toneladas (columnas 3 y 4). En el caso del país B, se supone que las cifras son -20 % y 100 t, y en el caso del país C, -33 % y 2 t. En la columna 5 se muestra el costo marginal de alcanzar las metas de NDC de cada uno de los tres países En la mayoría de los casos, la determinación del escenario normal (business as usual) se basará en la extrapolación de las tendencias 8 históricas o de enfoques econométricos. Si un país anfitrión proporciona un escenario normal distinto, la meta de la NDC deberá adaptarse a ese escenario de modo que el costo del esfuerzo de mitigación comprometido se refleje correctamente en la modelización. 6 AJUSTE CORRESPONDIENTE Y FIJACIÓN DEL PRECIO DE LOS RESULTADOS DE MITIGACIÓN (que se supone serán, respectivamente, USD 10/t; USD 40/t; 66 %/t teniendo en cuenta la columna 3, es decir, el objetivo de emisión nacional en comparación con el escenario normal). Estos costos de la NDC deberán obtenerse mediante modelización. Cada uno de los tres países tiene la intención de transferir reducciones de emisión por 1 millón de toneladas como ITMO (columna 6). Para conseguir esta mitigación adicional, el país A debe reducir sus emisiones en relación con el escenario normal en un 5,1 % para seguir estando en condiciones de alcanzar su meta de NDC (un 5 % más que sin la transferencia de ITMO). Para el país B es un 20,2 %, y para el país C, un 50 %. En la columna 7 se muestra el costo marginal correspondiente de alcanzar esas mayores necesidades de mitigación. Esto representa el costo de oportunidad de transferir ITMO. En la columna 8 se muestra el costo total de las transferencias de ITMO por unidad (incluido el costo de generar reducciones de las emisiones subyacentes) para los tres países. Estos costos de ITMO totales por unidad constituyen los precios mínimos que los tres países deben pedir para poder entregar ITMO sin pérdidas ni arrepentimientos9. Ese ejemplo permite realizar tres observaciones: 1) las reducciones de emisiones generadas al mismo costo en los tres países generan distintos costos de oportunidad por los ITMO y, por lo tanto, costos de ITMO por unidad totalmente distintos; 2) los costos de ITMO siempre son mayores que los costos de generar reducciones de emisiones subyacentes y suelen ser considerablemente más altos, y 3) los costos de ITMO son mayores cuanto más ambiciosa es la NDC del país anfitrión y cuanto mayor es el volumen de ITMO en comparación con la mitigación establecida en la meta de NDC. Si los ITMO se pagaran solo a su costo, aumentarían los precios de la ambición de la NDC y la mejora de la ambición. Los países donantes o proveedores de financiamiento filantrópico privado relacionado con el clima que tienen la intención de contribuir a la mitigación neta mediante la cancelación de ITMO comprados podrían seguir este enfoque. Si se adquirieran ITMO para fines de cumplimiento y compensación, los precios, por lo general, no solo reflejarían el costo, sino también el deseo de pago del comprador, que puede superar, posiblemente por un margen significativo, los costos de ITMO, según el costo marginal que tenga la propia meta de mitigación para el comprador (véase la sección 5 más abajo). 2.5 Costos de oportunidad y costos marginales para los NDC para 2030 El GCAM calcula el nivel del precio de carbono en 2030 necesario para que cada país cumpla con sus respectivas NDC incondicionales, y los resultados del estudio se han utilizado para calcular el costo marginal comparable de alcanzar la NDC de cada país para 2030. En ellos se estiman los costos de oportunidad de proporcionar el ajuste correspondiente por los CRE, que pueden encontrarse en el cuadro 2. Los costos marginales de las NDC son mayores cuanto más ambiciosas son las NDC del país anfitrión. Debe señalarse que los datos que se usan en el GCAM se obtuvieron de las NDC presentadas sin evaluación independiente de la información de la NDC ni del escenario normal (es decir, si el escenario normal utilizado por el país es creíble y si el nivel de emisiones previsto con la implementación de la NDC realmente genera menos emisiones que el nivel normal). Si se realiza esta evaluación independiente de la NDC y del escenario normal, el modelo de GCAM puede generar un costo de oportunidad más realista para cada país. Un caso especial de determinación de los costos de ITMO es el de los países que aplican exclusivamente un impuesto al carbono para 9 alcanzar su meta de NDC y donde los ITMO se generan con créditos de reducción de emisiones resultantes de ese impuesto. En ese caso, Strand ha mostrado que el costo de generar reducciones de emisiones mediante el impuesto (que, en la práctica, constituye una pérdida de la eficiencia del impuesto) puede ser de alrededor de la mitad de la tasa del impuesto, y el costo de ITMO puede ser del doble de la tasa del impuesto, lo que significa lo siguiente: costo de ITMO = 4 x costo de resultados de mitigación. Véase: Strand, J. (2020), Supporting Carbon Tax Implementation in Developing Countries Through Results-Based Payments for Emissions Reductions (Apoyo de la implementación del impuesto al carbono en países en desarrollo mediante pagos basados en resultados por reducciones de emisiones), https://openknowledge. worldbank.org/handle/10986/34651. DOCUMENTO EXPOSITIVO SOBRE EL ARTÍCULO 6 7 Cuadro 2. Costos de oportunidad y costos marginales para las NDC para 2030 derivados del modelo GCAM Costo de oportunidad ~ Regiones/países para el GCAM Costo marginal * (cNDC) (USD/tCO2) África África oriental 67 Norte de África 46 África occidental 31 África meridional 21 América EE. UU. 155 Norte de América del Sur 78 Sur de América del Sur 36 América Central y el Caribe 20 Asia Japón 145 Corea del Sur 123 Asia central 74 Asia sudoriental 25 Asia meridional 11 Europa UE 129 Asociación Europea de Libre Comercio 127 Europa oriental 56 Extracomunitarios 17 Oriente Medio Oriente Medio 50 * Nivel del precio del carbono necesario para alcanzar las NDC para 2030 en dólares estadounidenses de 2015 Fuente: Ou, Yang, Gokul Iyer, Leon Clarke, Jae Edmonds, Allen A. Fawcett, Nathan Hultman, James R. McFarland (...) Stephanie Waldhoff, Sha Yu, Haewon McJeon (2021), “Can Updated Climate Pledges Limit Warming Well below 2°C?” (¿Pueden los compromisos climáticos actualizados limitar el calentamiento por debajo de los 2 °C?), Science 374, n.o 6568: 693–95, https://doi.org/10.1126/science.abl8976. 8 AJUSTE CORRESPONDIENTE Y FIJACIÓN DEL PRECIO DE LOS RESULTADOS DE MITIGACIÓN 3. De la determinación 4. Limitaciones a la de costos a la fijación del precio fijación de precios basado en el costo de oportunidad Se prevé que los costos marginales para las NDC y los costos de oportunidad relacionados identificados mediante el enfoque explicado en el capítulo 2 brindarán orientación con respecto al precio mínimo La fijación del precio basado en el costo de oportunidad que los países anfitriones deberían tener en cuenta al para ITMO tiene varias desventajas, pero también las alternativas tienen la mayoría de estos problemas. realizar el ajuste correspondiente para CRE. En otras palabras, este costo de oportunidad, que se calcula En primer lugar, el enfoque incluye supuestos sobre sobre la base del costo marginal de la NDC del país costos tecnológicos futuros que cambian con anfitrión, podría ser el precio mínimo del CRE ajustado. el transcurso del tiempo y que es difícil predecir con precisión. Si bien el enfoque debe basarse El precio real se determinará, en la práctica, sobre en el escenario más probable de cómo los costos la base de la negociación que lleven adelante los podrían evolucionar, existe la posibilidad de países vendedores y compradores en relación con sobreestimarlos o subestimarlos; en ese caso, el varios factores, como la calidad de los créditos, la país anfitrión terminará teniendo ingresos superiores categoría subyacente del proyecto (por ejemplo, o inferiores al monto necesario para cubrir otras sector, tecnología), etc. El precio negociado de los actividades de mitigación que sean necesarias para CRE ajustados también se determinará en función cumplir con sus NDC. Para reducir tal discrepancia de la voluntad de pago del comprador, que, a su al mínimo, los países necesitarían actualizar la vez, se verá afectada por los costos marginales de curva de costos (curva de CMR) periódicamente la NDC del comprador. Esto significa que el precio (al menos en cada período de la NDC, aunque esto del ITMO se determinará en algún punto entre los no resolvería el tema central de la incertidumbre). dos que se muestran a continuación mediante el Además, al implementar y cumplir su NDC incondicional, proceso de negociación que mantengan las dos es posible que un país anfitrión no siempre pueda utilizar partes de la transacción: c(ITMO)10 en el país anfitrión las alternativas de mitigación menos costosas porque ≤ P(ITMO) ≤ c(ITMO) en el país comprador. no conoce estas alternativas en profundidad y porque las alternativas de mitigación disponibles en la práctica son limitadas. En ese caso, los costos de mitigación podrían ser mayores que los costos supuestos en nuestros cálculos, y los costos de oportunidad y de los ITMO podrían ser, en consecuencia, mayores. Por otro lado, es posible (y muy probable) que las actividades de mitigación generen cobeneficios positivos para los países anfitriones, por ejemplo, la reducción de la contaminación del aire, una mayor seguridad energética y costos de la energía a largo plazo más bajos, cuando eliminen parte de su consumo de combustibles fósiles. Estos factores reducen los costos reales en que debe incurrir el país anfitrión para la implementación de su actividad de mitigación y, al mismo tiempo, reducen sus costos de oportunidad y de los ITMO. En general, es difícil establecer cómo repercutirían todos estos factores en estos costos, lo que debe evaluarse caso por caso. c(ITMO) = c(CRE) + CO donde c(CRE) es el costo unitario de las reducciones de emisiones subyacente en los ITMO, y CO es el costo de 10 oportunidad; costo marginal del compromiso aumentado de ITMO = c(NDC + ITMO). DOCUMENTO EXPOSITIVO SOBRE EL ARTÍCULO 6 9 5. Enfoques 6. Consideraciones alternativos para países y La fijación del precio del costo de oportunidad no es enfoques prácticos el único enfoque posible y podrían analizarse algunas alternativas. Es importante asegurarse de que los ingresos que Por ejemplo, los países anfitriones podrían identificar superen los costos de mitigación inmediatos y que y asignar actividades de mitigación cuyo costo de se generen a partir del precio de los ITMO resultante implementación es mayor que el costo marginal de de la aplicación del enfoque antes mencionado no alcanzar sus NDC. De acuerdo con una estrategia de se conviertan en ganancias inesperadas para los NDC de menor costo, vender ITMO procedentes de desarrolladores de proyectos sino que se los reserve esas actividades no competiría con el cumplimiento para aplicarlos a la implementación de nuevas de las NDC y, por lo tanto, el costo de oportunidad actividades de mitigación tendientes a cumplir la se torna irrelevante. En este caso, podría funcionar NDC. Para eso es necesario que el Gobierno del país fijar el precio de los ITMO sobre la base de los costos anfitrión pueda recaudar esos pagos, al menos la de implementación de las respectivas actividades. parte que cubre el costo de oportunidad relacionado Sin embargo, si los países anfitriones aplican el enfoque con los ajustes correspondientes. Esos pagos al país de la designación de actividades, se les reducen anfitrión podrían concretarse de varias formas, por significativamente las oportunidades de transacciones ejemplo, estableciendo un cargo por la autorización o un y la flexibilidad para alcanzar sus NDC, ya que se impuesto a la transferencia de CRE, entre otros posibles limita el alcance de las actividades elegibles. Además, mecanismos de transferencia. Un posible enfoque la mitigación se planifica en un contexto en el que puede ser que el Gobierno de acogida establezca las emisiones de referencia y la ejecución efectiva de un “fondo climático” soberano para captar el cargo/ las actividades de emisión son inciertos, por lo cual gravamen/impuesto en lugar del costo de oportunidad algunas actividades de mitigación que en un principio relacionado con el costo marginal de cumplir con la se consideró que superaban la NDC serían las que el NDC. Como se muestra en el gráfico más abajo, el país anfitrión necesitaría para poder cumplir su NDC. fondo climático soberano gestiona las transacciones Otra posibilidad sería cobrar un cargo uniforme por de CRE, paga el precio de mercado por los créditos de ajuste correspondiente que se base en un precio del carbono a las entidades de los proyectos e invierte parte carbono necesario para alcanzar los compromisos del producto de la venta en actividades que aumentan de NDC para 2030 o los objetivos climáticos del la ambición de la NDC y la resiliencia climática en el Acuerdo de París. Según estudios recientes, el precio país anfitrión. Puede haber mercados voluntarios puros del carbono sería de entre USD 9/t y USD 73/t11, y transacciones del sector privado donde ni los fondos mientras que los objetivos climáticos rondarían los soberanos ni los Gobiernos tengan participación. USD 100/t12. Si bien este enfoque tiene la ventaja de Esos fondos o el Gobierno deben participar solo si la la simplicidad, podría generar ganancias inesperadas transacción exige realizar ajustes correspondientes. en países anfitriones con una baja ambición de NDC. Por último, el método de la subasta puede utilizarse para descubrir el precio de ITMO si el país anfitrión comprende en profundidad sus NDC y cómo determinar el costo de sus ITMO y cuenta con un mecanismo de subasta bien diseñado. Sin embargo, no es ese el caso de muchos países anfitriones, que no tienen la capacidad necesaria. Utilizar la subasta sin comprender cabalmente cómo se determinan los costos de los ITMO podría generar precios demasiado bajos, incluso por debajo de los costos de oportunidad. Edmonds, J. y otros (2021), “How much could Article 6 enhance nationally determined contribution ambition toward Paris Agreement goals 11 through economic efficiency” (¿En qué medida podría el artículo 6 mejorar la ambición de las contribuciones determinadas a nivel nacional para el logro de los objetivos del Acuerdo de París mediante la eficiencia económica?), Climate Change Economics 2021, https://scholar. harvard.edu/files/jaldy/files/edmonds_et_al_2021_cce.pdf. Véase: State and Trends of Carbon Pricing 2022 (Situación y tendencias de la fijación del precio del carbono 2022), Banco Mundial, 12 https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/37455. 10 AJUSTE CORRESPONDIENTE Y FIJACIÓN DEL PRECIO DE LOS RESULTADOS DE MITIGACIÓN Para poder usar el fondo climático soberano, el país anfitrión debe establecer procesos nacionales claros para la participación en mercados voluntarios de carbono y en mercados de carbono en virtud del artículo 6. Con un canal centralizado en el que se procesen todas las transacciones con CRE, el Gobierno podrá seguir con más facilidad los avances de la NDC y utilizar estos ingresos de manera planificada para respaldar con efectividad los compromisos de la NDC y los objetivos de desarrollo generales (por ejemplo, utilizar los ingresos para aumentar la viabilidad de determinados proyectos de mitigación en el país). Además, este fondo soberano brinda visibilidad a la forma en que se utilizan los ingresos procedentes de cargos, gravámenes, tributos o impuestos, lo que ayudará a la imagen de las reducciones de emisiones del país en el mercado de carbono internacional. Gráfico 2. Diagrama de flujos de transacciones con el fondo climático soberano Compradores en mercados de carbono (p. ej., compradores nacionales para mercado de cumplimiento y sector privado para mercados voluntarios) Créditos con compromiso de USD+ Créditos en ajuste correspondiente (ITMO) el mercado voluntario sin Fondo climático soberano compromiso de ajuste correspondiente USD USDm USDm USDm Invertir en infraestructura Reducciones de emisiones con bajos niveles para transacciones Reducciones de las de emisión de de ITMO por parte de emisiones del sector privado carbono/resiliente entidades autorizadas “USD+” es el precio pagado por resultados de mitigación con el ajuste correspondiente. Este precio refleja el costo de oportunidad del Gobierno por generar resultados de mitigación adicionales para poder cumplir con las NDC debido a un ajuste correspondiente realizado por los resultados de mitigación vendidos. “USDm” es el precio de mercado por créditos de carbono en los mercados voluntarios donde los créditos de reducción de emisiones no se relacionan con el compromiso gubernamental de realizar un ajuste correspondiente. ABORDAJE DEL ARTÍCULO 6 DOCUMENTO 2 11