Focus Nota Nº 4 A g o s t o de 1996 Reglamentación y supervisión de las instituciones de microfinanciamiento para dar estabilidad a este nuevo mercado financiero En noviembre de 1995, ACCION Interna- miento y las carteras de micropréstamos tional organizó una conferencia en la que puedan financiarse sin riesgo con recursos participaron 21 funcionarios de alto nivel procedentes de fuentes comerciales, C G A P pertenecientes a órganos reguladores de la especialmente depósitos públicos, habrá actividad bancaria de 15 países que crear sistemas de reglamentación y latinoamericanos y de los Estados Unidos, supervisión adecuados. La serie de notas Focus constituye el principal además de 200 especialistas en desarrollo, medio por el cual el CGAP con el objeto de analizar algunos temas Aspectos fundamentales divulga las prácticas relacionados con la supervisión y la óptimas en materia de reglamentación de las instituciones de Límites a las tasas de interés financiamiento para microfinanciamiento. Los costos de las instituciones de microempresas entre los microfinanciamiento son muy superiores a gobiernos, los donantes y ¿Por qué es necesario reglamentar los de los bancos convencionales. Si se las instituciones privadas las instituciones de microfinanciamiento? aplican los límites legales a las tasas de y financieras. interés sobre los préstamos, en general el Rogamos dirigir sus En el sector de las microempresas existe una microfinanciamiento resulta inviable desde el comentarios, contribuciones enorme demanda insatisfecha de servicios punto de vista comercial. y solicitudes de otros financieros. Si bien se han logrado algunos números de esta serie a: éxitos, las instituciones de ¿Qué entidades deberían ser microfinanciamiento tal vez no lleguen al 5% reglamentadas? CGAP Secretariat de los clientes potenciales. Para atender a En casi todos los países, el 85% de las 1818 H Street, NW, este mercado se necesitarán muchos más instituciones de microfinanciamiento no son Washington, DC 20433 recursos de los que los donantes y los intermediarios financieros, sino entidades de crédito únicamente que no aceptan Tel: (202) 473 9594 gobiernos pueden proporcionar y, en consecuencia, para ampliar su cobertura, depósitos del público. Tal vez no exista una Fax: (202) 522 3744 muchas instituciones de microfinanciamiento razón de peso para que el Estado aplique quieren movilizar fondos de fuentes medidas de supervisión prudente para esas Correo electrónico: comerciales, incluidos los depósitos. instituciones, ya que, por lo general, se CGAP@Worldbank.org Algunos bancos comerciales también esperan considera que la finalidad principal de dicha supervisión es proteger a los depositantes.* WWW: extender sus servicios financieros al mercado http://www.cgap.org de las microempresas. Normas financieras En la mayoría de los casos, la estructura ¿Cuán estrictas deben ser las normas que institucional de las instituciones de rijan el microfinanciamiento? A juzgar por el microfinanciamiento difiere de la de los análisis efectuado en la conferencia, no existe bancos, y la gestión de una cartera de una respuesta general para esta pregunta: en micropréstamos es, en muchos aspectos, comparación con la actividad bancaria muy diferente de la de una cartera convencional, para el microfinanciamiento se correspondiente a un banco convencional. requieren normas más estrictas en algunos Para que las instituciones de microfinancia- aspectos específicos, y más flexibles en otros. Calidad de los activos C G A P G R U P O C O N S U LT I V O D E AY U D A A L A P O B L A C I Ó N M Á S P O B R E [ P R O G R A M A D E M I C R O F I N A N Z A S ] Las carteras de micropréstamos suelen reflejar menos Suficiencia de capital casos de incumplimiento de los pagos que las carteras Al menos por el momento, existen poderosos argumentos habituales de los bancos comerciales. Al mismo tiempo, en contra de permitir que las instituciones de en el caso de las instituciones de microfinanciamiento, la microfinanciamiento mantengan un nivel de morosidad tiende a ser más variable, sobre todo cuando la endeudamiento relativo al capital tan elevado como los administración deja de prestar una atención continua a bancos comerciales. Además de los factores de riesgo los resultados en materia de reembolsos. Los sistemas señalados anteriormente, deben tenerse en cuenta otros de seguimiento y respuesta en caso de incumplimiento dos aspectos. En primer lugar, la experiencia de la mayoría revisten especial importancia para las instituciones de de los países en lo que respecta al microfinanciamiento es microfinanciamiento, y tal vez éstas deberían constituir relativamente reciente: al no contar con datos empíricos reservas para los préstamos vencidos de una manera más de muchos años sobre el desempeño de las instituciones agresiva que los bancos convencionales. En cambio, las de microfinanciamiento, las autoridades reguladoras medidas de protección que se aplican para las carteras deberán proceder con cautela al fijar la relación convencionales pueden no ser apropiadas en el caso endeudamiento-capital propio. En segundo término, del microfinanciamiento. Por ejemplo, la imposición dado que estas instituciones operan con costos y tasas automática de elevadas reservas para los préstamos activas relativamente altos, un determinado porcentaje sin garantía imposibilitaría prácticamente el de préstamos improductivos en la cartera acabará por microfinanciamiento, porque la mayoría de los prestatarios descapitalizarlas con mayor rapidez que si se tratara de de las instituciones de microfinanciamiento no pueden bancos comerciales. Teniendo en cuenta todos estos proporcionar garantías convencionales. Además, no factores, varios analistas que participaron en la conferencia correspondería exigir complejos documentos de préstamo recomendaron, para comenzar, una razón fondos o engorrosos procedimientos de aprobación crediticia propios/activo no inferior a alrededor del 20%, la que porque la viabilidad financiera de dichas instituciones podría reducirse a medida que cada institución y el sector depende de que se minimicen los costos de tramitación adquieran más experiencia. de sus pequeñísimos préstamos. Asimismo, resultaría poco práctico examinar cada uno de ellos. Las Resultados financieros autoridades reguladoras deberán ser flexibles al estudiar Actualmente, la mayoría de las instituciones de las alternativas, como por ejemplo, a) basarse en el microfinanciamiento reciben subsidios directos o desempeño histórico de las carteras, b) hacer un muestreo implícitos. Al evaluar la capacidad de estas instituciones estadístico de los atrasos en los pagos, o c) centrarse en la para operar en forma rentable con proporciones cada eficacia de las políticas y de los sistemas de información vez mayores de recursos en condiciones de mercado, los a la administración --incluidos los incentivos para el per- superintendentes deben efectuar ajustes que tengan en sonal-- para abordar los casos de pagos en mora. cuenta el efecto de los subsidios en el desempeño financiero a lo largo de los años. Capital mínimo obligatorio Algunos teóricos de la reglamentación financiera restan Niveles de liquidez obligatoria importancia al capital mínimo obligatorio como factor El riesgo de liquidez a que están expuestas las de seguridad, al considerar que se trata más bien de un instituciones de microfinanciamiento es elevado, por varias elemento de racionamiento para evitar que las autoridades razones: ciertos factores estacionales influyen en muchos encargadas de la supervisión vean sobrepasada su de sus clientes; estas instituciones suelen depender de los capacidad para manejar a todas las instituciones. La donantes, pero el financiamiento que éstos proporcionan importancia social que reviste el fomento del puede ser impredecible, y sus obligaciones no relacionadas microfinanciamiento es un argumento razonable para con los donantes suelen ser a corto plazo. Dependiendo fijar cifras más bajas de capital mínimo obligatorio en este de la disponibilidad de liquidez en forma rápida en los ámbito. Por otra parte, los órganos reguladores deben mercados financieros locales, a veces, por razones de reconocer que, en la mayoría de los casos, los propietarios prudencia, puede ser aconsejable fijar normas de liquidez privados de las instituciones de microfinanciamiento no relativamente altas para este tipo de instituciones. tienen demasiados recursos y que, en consecuencia, no se puede esperar que proporcionen rápidamente capital nuevo en caso de emergencia. Debería tenerse en cuenta esto último a la hora de establecer las normas sobre suficiencia de capital. C G A P G R U P O C O N S U LT I V O D E A Y U D A A L A P O B L A C I Ó N M Á S P O B R E [ P R O G R A M A D E M I C R O F I N A N Z A S ] Reglamentación de las instituciones de microfinanciamiento en Bolivia En 1992 se autorizó el funcionamiento de Banco Solidario (BancoSol), que se convirtió en el primer banco comercial privado especializado en microcréditos. BancoSol mantiene tan sólo el 1% de los activos del sistema bancario boliviano, pero presta servicios a más de un tercio (65.000) del total de prestatarios del sistema. Su capital social es mantenido principalmente por donantes y otros inversionistas que tienen motivaciones de índole social. El nivel de endeudamiento con respecto al capital propio está en una relación de cinco a uno y la cartera de préstamos asciende a US$38 millones, cifra muy superior a la de cualquier institución de microfinanciamiento no autorizada en Bolivia. BancoSol está bajo la supervisión de la Superintendencia de Bancos y debe presentar informes financieros y de capital semejantes a los que se exigen a los bancos convencionales. Sin embargo, BancoSol está autorizado a mantener una documentación mucho más simple sobre los préstamos y no se le exige clasificar los préstamos sin garantía en una categoría de alto riesgo. En virtud de una ley bancaria promulgada en 1993, Bolivia ha comenzado a aprobar una nueva clase de entidades de intermediación, a saber, los fondos financieros privados (FFP), cuya finalidad es proporcionar servicios financieros a empresas pequeñas y microempresas, y préstamos a las personas para la adquisición de bienes duraderos. Las exigencias en materia de solvencia y el encaje legal son los mismos que para los bancos. Los FFP deben tener un capital mínimo de US$900.000, en comparación con US$2.900.000 en el caso de los bancos. Los FFP no pueden ofrecer cuentas corrientes, realizar operaciones de comercio exterior ni prestar servicios fiduciarios, pero a diferencia de los bancos convencionales, pueden aceptar garantías no tradicionales, tales como joyas o mobiliario. Por último, sólo se otorgarán permisos para funcionar como FFP a instituciones cuyos directivos tengan vasta experiencia en microfinanciamiento. Actualmente en Bolivia existe un solo FFP, la Caja de Los Andes. Mayor eficacia de la supervisión Prevención de fraudes La experiencia indica que el origen altruista de la mayoría varios proveedores de microfinanciamiento autorizados de las instituciones de microfinanciamiento no las exime puede reducir la presión para sacar de apuros a aquellos de los riesgos de fraude grave. La primera instancia de que fracasan. defensa contra dicho fraude son los procedimientos de auditoría interna que llevan a cabo las propias Estructura interna de las superintendencias instituciones. Las superintendencias deberían desarrollar A medida que el sector del microfinanciamiento se vaya la capacidad para examinar esos procedimientos, tal vez a desarrollando en cada país, las superintendencias deberán través de mecanismos como el seguimiento aleatorio de organizarse para ejercer su función reguladora. Algunas los préstamos a nivel de los clientes. están creando departamentos especializados en instituciones de microfinanciamiento. Una alternativa Insolvencia menos onerosa podría consistir en encargar los exámenes Las autoridades reguladoras deben tener la facultad y a expertos externos que conozcan bien las operaciones determinación para proteger el sistema, imponiendo de esas instituciones. sanciones a las instituciones insolventes. Contar con C G A P G R U P O C O N S U L T I V O D E A Y U D A A L A P O B L A C I Ó N M Á S P O B R E [ P R O G R A M A D E M I C R O F I N A N Z A S ] El punto de vista de los superintendentes En busca de un nuevo paradigma de bancos Esta conferencia constituyó el primer paso hacia la Durante la conferencia de ACCION International, definición de un marco para la supervisión prudencial en una reunión de trabajo de los superintendentes de las instituciones de microfinanciamiento. ACCION de bancos se destacaron varios puntos: International ha formado un comité de trabajo integrado por varios participantes en la conferencia con el fin de q Hay ciertas reglas tradicionales de la actividad seguir avanzando en el proceso. bancaria que no pueden aplicarse a las instituciones de microfinanciamiento. Las El desafío inmediato en el ámbito del autoridades reguladoras entienden, por ejemplo, microfinanciamiento es lograr hacer entender más que al otorgar micropréstamos es imposible ampliamente que, en el largo plazo, una reglamentación y solicitar a los clientes más de un documento. supervisión eficaces serán aspectos fundamentales para la estabilidad y la expansión de esta forma de financiamiento. q La transparencia de la contabilidad financiera Para formular reglas y mecanismos eficaces destinados a es igualmente importante en el caso de la proteger a los depositantes --sobre todo a los de menos instituciones de microfinanciamiento que en recursos-- los profesionales del rubro, las autoridades el de los bancos. reguladoras y los encargados de las políticas deberán ser sumamente innovadores. q Las superintendencias deben establecer metodologías de bajo costo para supervisar a las instituciones de microfinanciamiento. Algunos de los enfoques que se analizaron fueron los siguientes: 1) delegar la supervisión en expertos * Muchas organizaciones no gubernamentales exigen depósitos en cuentas de ahorro como condición para otorgar préstamos. Estos depósitos tal vez externos, con sujeción a las directrices de la deberían considerarse parte del costo del préstamo y no como una verdadera superintendencia; 2) mecanismos de intermediación financiera que exija la intervención del Estado para proteger a los depositantes. Del mismo modo, quizás no se requiera ni resulte práctico autorregulación que proporcionen a los tener supervisión estatal para los grupos comunitarios que aceptan depósitos directivos de las instituciones de voluntarios de unos pocos miembros, quienes se conocen unos a otros y controlan las decisiones del grupo en lo que respecta a los préstamos. microfinanciamiento pautas e incentivos para hacer un seguimiento interno, y 3) normas para Esta nota fue preparada por Rachel Rock, Directora del Programa de Evaluación el ingreso al mercado, tales como un historial y Formulación de Políticas de ACCION International; María Otero, Vicepresidenta Ejecutiva de ACCION International y miembro del Grupo Asesor en materia de gestión (sobre todo en lo que sobre Políticas del CGAP, y Richard Rosenberg, Asesor Superior del CGAP. Está respecta a mantener una baja tasa de morosidad), basada en el documento de las actas de la conferencia de ACCION Interna- tional titulado Regulation & Supervision of Microfinance Institutions, de abril rentabilidad comprobada y capacidad para de 1996. Para obtener un ejemplar íntegro de las actas de la conferencia, planificar a largo plazo. rogamos dirigirse a ACCION International, 735 15th Street, N.W., Suite 700, Washington, DC 20005, teléfono (202) 393-5113, fax (202) 393-5115. q Una buena reglamentación no sirve de nada si la superintendencia no tiene las facultades ni la capacidad para supervisar y hacer cumplir las normas. Los donantes deberían considerar la Impreso en papel reciclado posibilidad de dar apoyo a las superintendencias, ya que ello constituye una herramienta importante para la viabilidad del microfinancia- miento. C G A P G R U P O C O N S U LT I V O D E A Y U D A A L A P O B L A C I Ó N M Á S P O B R E [ P R O G R A M A D E M I C R O F I N A N Z A S ]