75157 V7.1   FINANCIAL INCLUSION AND THE LINKAGES TO STABILITY,  INTEGRITY AND PROTECTION: INSIGHTS FROM THE  SOUTH AFRICAN EXPERIENCE                          November 2, 2012      1    V7.1     Table of Contents  Executive Summary ................................................................................................................................... 5  1.  Introduction ...................................................................................................................................... 7  2.  Background ....................................................................................................................................... 8  3.  Theoretical framework for thinking about Iâ€?SIP linkages ............................................................... 10  4.  Iâ€?SIP linkages in practice: the case of South Africa .........................................................................  14  4.1  Amendment to KYC regulations to allow the basic (“Mzansiâ€?) bank accounts ...................... 17  4.2  New tier of institution: Cooperative Banks Act ......................................................................  20  4.3  Social lending: Affordable housing finance .............................................................................  22  4.4  Innovations in payment methods for small value loans ......................................................... 25  4.5  Ex ante case: Proposed microinsurance legislation ................................................................ 28  4.6  Evaluating the linkages: a summary........................................................................................  31  5.  Iâ€?SIP methodology ...........................................................................................................................  32  6.  Conclusions ..................................................................................................................................... 40  References .............................................................................................................................................. 42  .................................................. 44  Appendix A: Application of the Iâ€?SIP methodology to the Mzansi case  Appendix B: Definitions of Iâ€?SIP objectives as applied in South Africa ................................................... 46        2    V7.1   GLOSSARY OF ACRONYMS AND TERMS USED IN THE REPORT  AFI    Alliance for Financial Inclusion  AMLâ€?CFT  Antiâ€?Money Laundering and Combating the Financing of Terrorism  AMPS    Allâ€?Media & Products Survey  BCBS     Basle Committee on Banking Supervision  BFA    Bankable Frontier Associates  CFI    Cooperative Financial Institution  CMA    Common Monetary Area (South Africa and certain surrounding countries)   CPSS    Committee on Payment and Settlement Systems  FATF    Financial Action Task Force  FICA    Financial Intelligence Center Act (AMLâ€?CFT Law)  FinScope  Nationally representative survey of financial service access, usage and attitudes  FSB    Financial Stability Board  FSC    Financial Sector Charter  GPFI    Global Partnership for Financial Inclusion  KYC    Know Your Customer   IADI     International Association of Deposit Insurers  IAIS    International Association of Insurance Supervisors  Iâ€?SIP  Acronym used in this paper which stands for the addition of financial inclusion to the  objectives of financial stability, financial integrity and consumer protection.  LSM    Living standard measure (local segmentation metric based on observables)  MCCO    Mutual, Cooperative and Community based organization (IAIS term)  MLâ€?TF    Money laundering and terrorist financing  Mzansi    The brand name for the category of basic bank accounts launched in 2004  Nedlac                National Economic Development and Labour Council  NCR    National Credit Regulator  SACCO    Savings and Credit Cooperative  SANT    South African National Treasury  SARB    South African Reserve Bank  SSB    Standard setting body  Stokvel   Local name for an informal rotating savings and credit association (ROSCA)  STR    Suspicious transaction report  WDI    World Development Indicators  ZAR    South African Rand (local currency unit)  3    V7.1   ACKNOWLEDGEMENTS  In its capacity as Coâ€?Chair of the Subgroup of the Gâ€?20 Global Partnership for Financial Inclusion (GPFI)  focused on the G20 Principles on Innovative Financial Inclusion and Engagement with the Standardâ€? Setting Bodies, the UK Department for International Development (DFID) funded GPFI Implementing  Partner the Consultative Group to Assist the Poor (CGAP) to conduct the rapid research initiative  documented in this report, in order to inform the work of the Subgroup. The original concept for the  initiative was developed by Martin Alsop (DFID), Timothy Lyman (CGAP), and David Porteous, of the  consulting firm Bankable Frontier Associates (BFA). The research was led by Dr. Porteous, and the core  research team consisted of Lara Gidvani (BFA), Kate Lauer (CGAP), Jeremy Leach (BFA) and Dr. Porteous.  This report was drafted by the core team and benefitted greatly from guidance and comments from a  project steering committee consisting of Mr. Lyman (chair), Mr. Alsop, Kim Dancey (FinMark Trust) and  Michel Hanouch (CGAP); as well as comments and research from an extended group of advisors  including Hennie Bester (Cenfri), Kecia Rust (Center for Affordable Housing Finance), and Anja Smith  (Cenfri).  Jonathan Dixon of South Africa’s Financial Services Board, and Ingrid Goodspeed and Roelof  Goosen from the South African National Treasury (SANT) also provided comments. In addition, a large  number of officials at SANT and other South African regulatory and supervisory agencies gave  generously of their time to be interviewed during the research mission to South Africa in July 2012.   No endorsement of this report was sought from any party, nor should any be inferred from participation  in the consultative process by which it was developed. CGAP is solely responsible for its content. 4    V7.1   Executive Summary  International standardâ€?setting bodies (SSBs) and national policy makers – including financial regulators –  pursue the core objectives of financial stability, financial integrity and financial consumer protection. The  G20 leaders have recognized and endorsed financial inclusion as a pillar of the global development  agenda, and have called upon five global standardâ€?setting bodies (SSBs) – the Basel Committee on  Banking Supervision (BCBS), the Committee on Payment and Settlement Systems (CPSS), the Financial  Action Task Force (FATF), the International Association of Deposit Insurers (IADI), and International  Association of Insurance Supervisors (IAIS) – to step up their work in this area, consistent with their core  mandates. At the same time, numerous countries have introduced financial inclusion as a domestic  policy objective.   These advances challenge financial regulators to consider how to optimize the linkages among the four  distinct policy objectives – financial inclusion (I), financial stability (S), financial integrity (I) and financial  consumer protection (P) (collectively, Iâ€?SIP). There is good reason to believe that, at the level of  outcomes, Iâ€?SIP objectives may be mutually reinforcing and interdependent: no long term stability  without inclusion, for example, and vice versa. In practice, at the policy level, the linkages are less well  known and policy makers face choices that are unnecessarily framed as tradeoffs. This report introduces  and develops the concept that a proportionate approach to any financial inclusion measure (and  specifically to its regulatory and supervisory design and implementation) should seek to optimize the Iâ€? SIP linkages: maximizing synergies and minimizing tradeoffs and other negative outcomes.  In an effort to build the understanding as well as the evidence base on how financial inclusion links to  the other core objectives, this paper examines examples of the linkages in practice from one country:  South Africa. The South African case demonstrates that considering Iâ€?SIP linkages can result in synergies  in practice, although this is not always the case. It also suggests the need to change the common  mindset which considers each Iâ€?SIP objective independently, rather than as a set of linkages which can  be optimized in the context of the society as a whole.   In South Africa, the four Iâ€?SIP objectives are also the four pillars of national financial sector policy; and  financial inclusion in various forms has been a key objective for the postâ€?apartheid period. We selected  specific examples of linkages in practice (four ex post; one ex ante) for inâ€?depth analysis. The four ex  post examples studied were: (i) the passage of the Cooperative Banks Act 2007 creating a new tier of  regulated institution to permit formalization of existing informal providers and the establishment of new  financial cooperatives, (ii) a 2004 amendment to the “know your customerâ€? (KYC)1 regulations that  enabled banks to offer simplified “Mzansiâ€? bank accounts for the unbanked; (iii) the commitment by  banks to provide affordable housing loans, (iv) and the permitting of payroll deductions for repayment  of small loans. The ex ante example – a new Microinsurance Policy Framework – also introduces a new  tier of regulated financial institution.                                                               1  The term KYC is used in this report to include both KYC rules applicable specifically to banks and customer due  diligence procedures applied more broadly in South Africa’s AML/CFT regime.  5    V7.1   The study sought to understand in each case: (i) whether the Iâ€?SIP linkages were considered at the time  of the intervention; (ii) what was done to mitigate potential Iâ€?SIP risks; and (iii) as far as the available  data allowed, what linkages have been manifest toâ€?date. (Where data were lacking policy maker  interviews informed the analysis.)  Altogether, the South African experience of linkages informs the tentative proposal of an Iâ€?SIP  methodology for policy makers to apply the principle of proportionality – the balancing of risks and  benefits against costs of regulation and supervision – to optimize the Iâ€?SIP linkages: i.e., maximizing  synergies and minimizing tradeoffs and other negative outcomes. The Iâ€?SIP methodology is summarized  in seven Guidance Statements:   The Iâ€?SIP Guidance Statements  1. A proportionate approach first requires interâ€?agency collaboration to identify the linkages  between a proposed policy and Iâ€?SIP objectives, as well as with national objectives beyond Iâ€?SIP.  2. A linkage framework is a structured approach to identify and assess the potential risks and  benefits of defined policy objectives that arise in the implementation of a specific measure. A  linkage framework enables linkages to be optimized, helping to avoid false or unnecessary  tradeoffs between objectives and to maximize synergies among them.  3. A clear definitional framework for financial inclusion that includes definitions at the national,  policy and product levels is needed to establish priorities, to avoid both irresponsible and  misguided inclusion, and to measure progress.  4. Segmenting the market according to whether clients are currently served with formal financial  services, within reach of but not using formal financial services, outside the current reach of  formal financial services, or ‘selfâ€?excluded’ improves the understanding and calibration of the Iâ€? SIP linkages.  5. Policy relevant data should be collected on a regular basis to calibrate linkages ex ante and then  monitor them in practice.  6. Structured consultation with providers in proportion to the scale of the proposed changes helps  to identify and understand linkages.  7. Optimization of Iâ€?SIP linkages requires a commitment by policy makers to adapt policy and  regulation over time in light of the evidence collected and outcomes observed.      6    V7.1   1. Introduction  International standardâ€?setting bodies (SSBs) and national policy makers – including financial regulators –  traditionally pursue the core objectives of financial stability (S), financial integrity (I) and financial  consumer protection (P).2 In 2010, the G20 leaders recognized and endorsed financial inclusion as a  pillar of the global development agenda,3 created a standing body – the Global Partnership for Financial  Inclusion (GPFI) – to implement a multiâ€?year financial inclusion action plan, and called upon the global  standardâ€?setting bodies (SSBs)4 to step up their work on financial inclusion, consistent with their core  mandates. Over the past several years, numerous countries have formally endorsed financial inclusion  (I) as a domestic policy objective5 alongside stability, integrity, and protection objectives (collectively, “Iâ€? SIPâ€?). Financial inclusion is defined in various ways but is generally understood to involve improved  effective access6 to financial services by those who lack it.  The SSBs provide norms and guidance intended to help national regulators and policy makers achieve  three traditional core objectives of stability, integrity, and protection. The outcomes of pursuing these  objectives are recognized to be mutually reinforcing: a financial sector with more integrity and  consumers who feel appropriately protected is more likely to be stable, for example. While the Iâ€?SIP  outcomes are considered complementary, policies or interventions designed to achieve these outcomes  may not be: a policymaker at national level may have to wrestle with the potential tradeoffs resulting  from a policy choice without knowing what the effect will be. New approaches carry the risk of  unintended consequences; but there is also the risk of accepting false or unnecessary tradeoffs. This  latter risk increases when different regulatory bodies or agencies pursue one objective without an  awareness of the linkages to the others; and when the objectives are difficult to define or measure.   At first, the addition of financial inclusion as a policy objective may appear to make the situation harder  for national regulators to manage. Inclusion presents additional considerations since it introduces the                                                               2  These terms are generally understood but have varying definitions. “Financial stabilityâ€? is rarely defined but is  generally understood to refer to a lack of financial instability. The term “financial integrityâ€? is used by some to  refer broadly to all financial crimes, including money laundering, terrorist financing, fraud, theft, robbery, forgery,  and others. FATF uses it to refer to antiâ€?money laundering and combating financing of terrorism (AML/CFT), as well  as financing the proliferation of weapons of mass destruction. “Financial consumer protectionâ€? is primarily  concerned with the market conduct of providers visâ€?àâ€?vis customers. See Appendix B for the South African  regulatory definitions of these three terms.  3  Notably, in the G20 Principles for Innovative Financial Inclusion and in subsequent communiques from G20  Leader summits — most recently, at the Los Cabos Summit in May 2012.  4  The SSBs considered in this report include the Basel Committee on Banking Supervision (BCBS), the Committee on  Payment and Settlement Systems (CPSS), the Financial Action Task Force (FATF), the International Association of  Deposit Insurers (IADI), and the International Association of Insurance Supervisors (IAIS).  5  For example, more than thirty countries have signed the Maya Declaration, committing them to specific policies  and targets for financial inclusion — see http://www.afiâ€?global.org/gpf/mayaâ€?declaration.  6  The definition in the 2011 GPFI White Paper “Global Standardâ€?Setting Bodies and Financial Inclusion for the Poor:  Towards Proportionate Standards and Guidanceâ€? is: “A state in which all working age adults have effective access  to credit, savings, payments and insurance from formal service providers. Effective access involves convenient and  responsible service delivery at a cost affordable to the customer and sustainable to the provider, with the result  that financially excluded customers use formal financial services rather than existing informal service options.â€?  7    V7.1   needs of new customers and providers; and it may also seem to add risk, because financial inclusion  policies bring into the financial system new customers about whom there is little or no previous formal  track record. However, country experiences (such as South Africa) in implementing financial inclusion  policies demonstrate that a proportionate approach – i.e., balancing the risks and benefits against costs  of regulation and supervision – can be used both to support financial inclusion and to optimize the Iâ€?SIP  linkages: i.e., maximizing synergies and minimizing tradeoffs and other negative outcomes.   The South African experience is the basis for the tentative proposal of a methodology for policy makers  to optimize the Iâ€?SIP linkages through application of the principle of proportionality. This Iâ€?SIP  methodology is summarized in seven guidance statements (see Table 1).   Table 1: The Iâ€?SIP Guidance Statements  1. A proportionate approach first requires interâ€?agency collaboration to identify the linkages  between a proposed policy and Iâ€?SIP objectives, as well as with national objectives beyond Iâ€?SIP.  2. A linkage framework is a structured approach to identify and assess the potential risks and  benefits of defined policy objectives that arise in the implementation of a specific measure. A  linkage framework enables linkages to be optimized, helping to avoid false or unnecessary  tradeoffs between objectives and to maximize synergies among them.  3. A clear definitional framework for financial inclusion that includes definitions at the national,  policy and product levels is needed to establish priorities, to avoid both irresponsible and  misguided inclusion, and to measure progress.  4. Segmenting the market according to whether clients are currently served with formal financial  services, within reach of but not using formal financial services, outside the current reach of  formal financial services, or ‘selfâ€?excluded’ improves the understanding and calibration of the Iâ€? SIP linkages.  5. Policy relevant data should be collected on a regular basis to calibrate linkages ex ante and then  monitor them in practice.  6. Structured consultation with providers in proportion to the scale of the proposed changes helps  to identify and understand linkages.  7. Optimization of Iâ€?SIP linkages requires a commitment by policy makers to adapt policy and  regulation over time in light of the evidence collected and outcomes observed.    2. Background  The 2011 GPFI White Paper, “Global Standardâ€?Setting Bodies and Financial Inclusion for the Poor:  Towards Proportionate Standards and Guidanceâ€?7 considered how increasing financial inclusion can  change the nature and level of risks to stability, integrity, and protection in an economy. To manage  these risks and optimize the Iâ€?SIP linkages, the paper recommends applying the principle of  proportionality — understood in G20 Principles for Innovative Financial Inclusion as the balancing of                                                               7  Available at http://www.gpfi.org/knowledgeâ€?bank/whiteâ€?papers/globalâ€?standardâ€?settingâ€?bodiesâ€?andâ€?financialâ€? inclusionâ€?poor   8    V7.1   risks and benefits against costs of regulation and supervision. In practice, many of the SSBs accept this  principle explicitly.8   In 2012, the UK Department for International Development (DFID) commissioned the Consultative  Group to Assist the Poor (CGAP), a GPFI Implementing Partner, to conduct rapid research to explore the  linkages among the Iâ€?SIP policy objectives in order to build a deeper understanding by examining the  experiences in South Africa, a country with significant experience in crafting and implementing financial  inclusion measures. The project’s goal was to commence the building of understanding and evidence  that can be drawn on by regulators, supervisors and the SSBs as they incorporate financial inclusion  objectives into their work. In particular, the project sought to create robust, credible methodology, using  South Africa as the initial frame of reference, which could be applied to a range of countries in future to  deepen understanding of such linkages based on countryâ€?level experience.  This report assesses the Iâ€?SIP linkages in practice, at the policy level through the study of experience  with a selection of South African policies. Some salient background on the country context is provided in  Box 1 below. South Africa was chosen as the case country for a number of reasons:  ï‚· It is a member or associate member of all five SSBs most relevant to the Iâ€?SIP policy objectives,  and the Financial Stability Board;  ï‚· It has more than a decade of experience in pursuing financially inclusive policies, even though  financial inclusion has only been recognized as a national objective recently;  ï‚· As a result, it has designed and implemented a range of policies and measures across all parts of  its financial sector;  ï‚· It has good sources of data that have tracked financial inclusion over time; and  ï‚· It was already the subject of a 2011 AFI case study on its interaction with the SSBs and the  implications for financial inclusion that created an initial baseline of relevant information.    Box 1: South Africa’s policy environment and Iâ€?SIP objectives  The South African National Treasury (SANT) is the ministry responsible for the stability and health of South Africa’s  financial sector, as well as for its integrity and level of consumer protection. Financial inclusion was first named  explicitly as a national policy objective in SANT’s main policy document published in 2011, called “A safer financial  sector to serve South Africa betterâ€? (commonly referred to in South Africa as the ‘Red Book’ by virtue of the color  of its cover).     The Red Book sets out SANT’s four priority policy objectives (which are defined more fully in Appendix B):  1. Financial stability  2. Consumer protection and market conduct  3. Expanding access through financial inclusion  4. Combating financial crime.  These four objectives of SANT correspond directly to the Iâ€?SIP policy objectives. The Red Book also makes clear in  its very first line that these policy objectives exist to support wider societal goals: “the financial services sector                                                               8  The proportionality principle is articulated in the BCBS’ revised Basel Core Principles (2012), the IAIS’ revised  Insurance Core Principles (2011), and in the revised FATF Recommendations (2012).  9    V7.1   touches the life of each and every South African. It enables economic growth, job creation, the building of vital  infrastructure and sustainable development for South Africa and her people.â€? (p.1)    The Red Book explicitly recognizes that the four objectives “interact with one another, often generating difficult  decisions for the policy maker. In particular, there are multiple tradeoffs and competing objectives which must be  managed.â€? While the emphasis of the document is on managing tradeoffs, it also recognizes that there could be  synergies, citing the example of how appropriate consumer protection standards prohibit excessive lending, which  reinforces stability.    Although the Red Book lists financial inclusion as a priority, it does not define the term explicitly, but rather  characterizes financial inclusion as being “about ensuring that all South Africans have access to financial services  that encourage them to manage their money, save for the future, obtain credit and insure against unforeseen  events.â€?     In response to the objectives of the project, we sought to understand whether and if so how South  African policymakers had understood and considered the Iâ€?SIP linkages as they developed policies  towards financial inclusion; and what transpired thereafter. From interviews and secondary sources, we  isolated a set of policy interventions that aimed to promote inclusion in South Africa over the past  decade and, in one case, before that, to anchor the research in concrete initiatives and decisionâ€?making.  The interventions addressed are not exhaustive, and were chosen based on the criteria described in  Section 4.   Using primary source material and existing literature, the research team examined each of the chosen  cases to understand how the Iâ€?SIP objectives were considered during policy development and the results  thereafter. Case experts and individuals involved at the time provided significant input to the analysis.  The analysis and hypotheses were substantiated and questioned through a week of interviews in South  Africa (July 16â€?20, 2012) including officials of the National Treasury, the Reserve Bank, Financial Services  Board, the National Credit Regulator, the Financial Intelligence Center, and the Banking Association of  South Africa.     3. Theoretical framework for thinking about I­SIP linkages  A recent CGAP Brief (Cull, Demirgucâ€?Kunt and Lyman 2012) surveys a growing body of crossâ€?country  research about the relationship among the Iâ€?SIP objectives. The lack of rigorous measurements of  financial inclusion over time, let alone of the objectives of stability, integrity, and consumer protection,  makes it hard to draw firm conclusions, but the Brief asserts that they are “interâ€?related and, under the  right conditions, positively related. Yet failings on one dimension are likely to lead to problems on  others.â€?     This assertion reflects an increasing consensus that, at the level of outcomes, financial inclusion should  reinforce the other three objectives and should in turn be reinforced by them. For example, the IAIS  Application Paper on Regulation and Supervision supporting Inclusive Insurance Markets states  categorically: “Financial inclusion contributes to financial stability. It is an important element in  delivering fair, safe and stable financial markets in a jurisdiction. Less than fully effective inclusion can,  10    V7.1   and has, led to financial sector instabilityâ€? (IAIS 2012: clause 1.11, p.7). This view is supported by  hypotheses about linkages between inclusion and each of the others. Consider the following hypotheses  about the linkage from stability to inclusion, again at the outcome level:  ï‚· Stability builds consumer trust in the financial sector as a whole, making it more likely that  individuals will want to be included.  ï‚· Stability can positively impact factors (such as inflation and interest rates) that can reduce key  prices, potentially making financial services more affordable to poor people.  The reverse also applies, from inclusion to stability:  ï‚· An inclusive financial sector will have a more diversified, stable retail deposit base which should  increase systemic stability. Similarly, inclusion may improve the diversification of lenders’ loan  portfolio away from large borrowers, thereby reducing systemic risk.  ï‚· An inclusive financial sector is more likely to have greater political legitimacy and thereby  decrease the risk of political and social instability (which in turn could lead to financial  instability).  ï‚· An inclusive financial sector has the potential to enhance economic stability, which is an  essential component of financial stability.  Similar pairâ€?wise outcome linkages with financial inclusion can be posited for both integrity and  consumer protection:  ï‚·Integrity is likely to promote more trust in financial institutions and the system as a whole,  therefore encouraging more usage and greater levels of inclusion.  ï‚· Inclusion increases the ability to apply and enforce consumer protection norms—after all, users  of informal financial services are by definition not protected.    These statements demonstrate a strong case for the ultimate alignment between the objectives of  financial inclusion, stability, and protection in the long term. However, the growing body of empirical  evidence to substantiate the theory is far from complete9 and will require econometric research not  addressed in this rapid research exercise.   In practice, the risk of negative linkages certainly exists at the level of policy interventions i.e. that one is  achieved at the cost of another; or that neither is achieved in the short to medium term. This risk is  heightened when independent agencies or even departments with the same agency are responsible  primarily for one objective only. As a result, interagency coordination is required if the linkages are to be  understood and explored at a policy level.  Our focus in this report is on the pairâ€?wise linkages between financial inclusion and each of the other  three (stability, integrity and protection) â€? not on the inter Iâ€?SIP linkages in general, which have been                                                               9  Cull, Demirgucâ€?Kunt and Lyman (2012) survey the available empirical evidence on the linkage between financial  inclusion and financial stability and identify gaps for attention.  11    V7.1   considered elsewhere. Using inclusion on the horizontal axis and stability on the vertical axis as an  example, Figure 1 below shows the possible combinations from such an assessment of linkages ex ante  or ex post. For each objective, the linkage could be negative (i.e. a tradeoff, where the achievement of  one objective negates achievement of the other), neutral (no effect) or positive (i.e. a synergy, where  achievement of one supports achievement of the other objective). The tradeoff zones, shown in red  below, indicate where a positive result in terms of one objective is achieved at the cost of another;  whereas light green demarcates zones where one is achieved without negatively impacting another.  Dark green marks the zone of complementarity, or synergy of objectives. In theory, a policy that would  have no effect on either would be ineffective (in light grey) and therefore not considered further; and  the same, even more so, would apply to policies located in the dark red zones where there is loss for no  gain.   The matrix highlights the challenge for policymakers: creating policies that are expected to result in the  positiveâ€?positive zone, or at the very least do no significant damage. It is certainly difficult to anticipate  all the possible outcomes of new and complex policies. However, a proportionate approach that aims to  optimize linkages (by minimizing tradeoffs and maximizing synergies) will lead to better outcomes for  the increasing number of countries that have a goal of pursuing all four objectives simultaneously.   Figure 1: Possible pairâ€?wise linkage zones (inclusion and stability depicted)  Impact on financial inclusion Negative None Positive Stability  Stability  enhancing,  without  Positive Synergy Impact on financial stability inclusion  inclusion  reducing tradeoff Inclusion  Ineffective  without  None policy stability  tradeoff Inclusion  enhancing,  Negative Loseâ€?lose stability  reducing   Of course, this pairâ€?wise depiction is a simplification of real world policy making. In practice,  policymakers invariably have to manage more than two objectives, and they may be well beyond the Iâ€? SIP objectives alone. Moreover, Iâ€?SIP objectives may not be pursued for their own sake, but rather as  12    V7.1   enablers of broader societal end goals, such as employment generation, poverty alleviation, inequality  reduction or faster economic growth.10 Importantly, too, financial inclusion by its nature falls within the  jurisdiction of multiple policy making bodies, or different arms of a unified body, at the country level and  multiple SSBs at the global level, each of which may assess linkages differently.  Policy interventions intended to promote financial inclusion tend to fall into several common categories.  Table 2 below lists four of these categories11 and lists the risks that each category may present for the  other Iâ€?SIP objectives. Clearly, whether those risks are in fact present in a particular case will depend on  the context and the particular policy proposed; whether any such risks are material will depend on how  they are managed through the implementation of a new policy.    Table 2: Inclusion policy groupings  Common categories of financial  Possible risk for another Iâ€?SIP objective  inclusion policy  1. Tiering12 of product  Tiering KYC requirements to allow for low value accounts may bring  standards (KYC as well as  risk of smurfing, using these accounts for purposes which  consumer protection) to  compromise financial integrity.  allow new types of    financial products   Exempting products from consumer protection standards may  cause arbitrage, which undermines the system and exposes  vulnerable consumers to risk.  2. Tiering of regulatory  Relaxing prudential or consumer protection requirements for a new  requirements to allow  class of providers may introduce ways to arbitrage the existing tiers;  new categories of  and may even threaten stability as a result of large exposure  providers  between existing and new tiers which is not well understood or  managed. Since the risks of the new class of entities may not be  well understood by supervisors, it may be harder to oversee.    Also, creating new regulatory regimes places additional pressure on  supervisory capacity, distracting attention from managing  potentially bigger risks.  3. Social lending  Since this lending is typically required under direct mandate or  moral suasion and may also be subject to pricing controls, it may  adversely affect the solvency of affected institutions.                                                                  10  SANT Red Book connects financial inclusion to these end goals right up front, by stating why the lack of financial  access matters: “Not only does this inhibit economic growth but it also keeps people trapped in poverty.â€? p.1   11  This is obviously not an exhaustive list but it does include some of the most common categories.  12  “Tieringâ€? (or introducing a new tier) refers to the establishment of a new regulatory class/categorization of  products or providers subject to modified regulatory requirements. In financial inclusion, this often refers to new  categories with reduced prudential and/or market conduct requirements that enable the establishment of smaller,  specialized (narrow) providers or products that present less risk to the financial system. A new regulatory tier may  serve as an intermediate step or pathway to a higher regulatory category.   13    V7.1   Underwriting standards may be lower on required loans, leading to  higher than expected losses, which can compromise stability if this  happens systemically.  4. Enabling innovative  The risks of any new approach may not be well understood by its  approaches to be applied  users or by supervisors, bringing operational risk which could in the  to payment systems or  case of payment systems and distributional channels compromise  distribution systems  integrity (e.g. use of agents for banking) or compromise systemic  stability if the system is widely used. The use of new technology  may also raise consumer protection challenges such as  compromised PINs or fund transfer errors, and technology  challenges may be heightened for first time users. Especially if  usage scales fast, existing measures for protection may be  inadequate.     Identifying potential risks is the first step in policymakers’ ability to understand and consider any  tradeoffs or synergies between Iâ€?SIP objectives. However, as we will see in case of South Africa, risks and  benefits are rooted in the local policy context and must be determined for each specific policy  intervention in order to optimize the linkages between financial inclusion and the other three  objectives.     4. I­SIP linkages in practice: the case of South Africa    South Africa has a history of financial inclusion initiatives with leadership demonstrated by both the  government and private sector. Government in the postâ€?apartheid era has consistently aimed to  increase access to financial services. Policies to achieve this aim were implemented through line  ministries such as the Departments of Housing (now Human Settlements) and Trade and Industry (for  small, medium and microenterprise finance). South Africa’s history of racial exclusion continues to  inform its application of policies such as Black Economic Empowerment to promote social and economic  inclusion in ways that go beyond the international definitions of financial inclusion (which typically focus  primarily on those denied access to financial services, and often on poor and/or remote communities).   A distinctive and important landmark in the South African financial sector occurred when all financial  industry bodies (along with community, labor and government) signed the Financial Sector Charter in  2003. In this document, financial service providers made a voluntary commitment to achieve targets for  Black Economic Empowerment and specifically, effective access to first order, or basic, financial services  (as defined and measured in the Charter). The 5â€?year timeframe for initial targets ended in 2008 with  most targets for effective access met or surpassed. The Charter was then subject to a lengthy  renegotiation process, resulting in the publication of an updated Financial Sector Code. The Code was  officially published for comment in March 2012, but as at 30 September 2012 has yet to be adopted.   The scorecard contained in the draft Code sets new targets for geographic access, product related  access, affordable housing origination, and consumer education. The Code acknowledges “financial  14    V7.1   stability and soundness of the financial sector and its capacity to facilitate domestic and international  commerce is central to the successful implementation of broad based black economic empowerment.â€?13   South African financial authorities’ interaction with the SSBs and their standards was the subject of a  2011 AFI case study which concluded inter alia, that South Africa’s financial authorities acknowledged  that “the standards themselves are flexible and leave room to pursue financial inclusion.â€?14 SANT, the  lead South African financial policy maker, adopted a set of four policy priorities in 2011 that correspond  directly to the four Iâ€?SIP objectives.15 Table 3 lists the South African financial authorities and indicates (i)  how their mandates correspond to the Iâ€?SIP objectives and (ii) for each of the five SSBs and the Financial  Stability Board, which authority is the primary South African representative. Appendix B explains the  definitions of each of the Iâ€?SIP objectives applied by South African policy makers and regulators.  Table 3: Local financial policy making & regulatory agencies and their mandates    SSB  Local agency  Financial  Consumer  Financial  Financial  Other  representâ€? inclusion  protection  integrity  stability  mandates    ative  South African National  FSB ,  √  √  √  √  Treasury (SANT)  IADI*    Bank Supervision  Department,  BCBS  √  √  South African Reserve        Bank (SARB)  National Payment  Systems Department,  CPSS  √  Efficiency        SARB  Combatting  Financial Intelligence  FATF  √  financial  Center (FIC)        crime  Financial Services Board   IAIS**  √  √  √  √  Promoting  effective  access to  National Credit Regulator  √  √        the credit  market  Note: *IADI: SANT represents South Africa as an associate member of IADI.  ** The Financial Services Board acts as representative in respect of its role as supervisor of insurance. The Financial Services  Board has other functions as well.                                                               13  The draft Financial Sector Code is available via: http://www.fscharter.co.za/page.php?p_id=186  14  South Africa’s engagement with the standard setting bodies and the implications for financial inclusion, available  via http://gpfi.org/knowledgeâ€?bank/caseâ€?studies/southâ€?africaâ€?sâ€?engagementâ€?standardâ€?settingâ€?bodiesâ€?andâ€? implicationsâ€?financialâ€?inclusion, page 13.  15  See Box 1 for more details.  15    V7.1   In its “Red Bookâ€? policy document, SANT explicitly mentions the likelihood, even the expectation, that  there will be tradeoffs among these objectives. This report cannot undertake a comprehensive review of  all inclusion interventions in South Africa, nor does it need to. Its objective is more limited: to look at  evidence of whether, and if so how, Iâ€?SIP linkages were understood and considered. To that end, we  have selected a portfolio of five interventions that cover a number of dimensions:  ï‚· Together, they cover all the pairâ€?wise linkages of inclusion to other Iâ€?SIP objectives (stability,  integrity, protection);  ï‚· They demonstrate a range of anticipated and actual outcomes in terms of each linkage;  ï‚· They exemplify each of the categories of financial intervention listed in Table 2 above;  ï‚· Four of the five are ex post, so that it is possible to assess the outcomes at some level.  One ex  ante example is discussed as a more recent example of considering linkages in practice.  Together, this group of examples summarized in Table 4 below illustrates linkages in practice, and  enables us to draw certain conclusions about how to optimize them. These initiatives have not been  subject of exhaustive regulatory impact assessments, and in the development of the methodology, we  have relied on a pragmatic but systematic “lightâ€?touchâ€? approach for assessing impact. Full regulatory  impact assessment is usually highly resourceâ€?intensive and not practical in all cases; our approach here  was rather to consider evidence of linkages in the chosen cases through structured analysis of available  information and engagement with policy makers and local experts.  Table 4: The specific intervention cases considered from South Africa  Category  Intervention  Objectives and linkages  Observed outcomes  expected at the time  1. New product  Change in KYC  Mzansi accounts were  Positive for inclusion and  tiers  regulations to allow  intended to advance financial  probably positive for  Mzansi basic bank  inclusion; usage limitations  integrity  account (2004)  were imposed on the accounts  to address financial integrity  concerns  2. New tier of  a. Cooperative Banks  a. Intended primarily to  a. Very limited effect so far  institutions  Act (2007);   advance financial inclusion     b. Microinsurance  b. Intended primarily to  b. Not yet in force  framework (2011)  advance financial inclusion  and consumer protection  3. Social  Affordable housing  Intended to advance financial  Positive for inclusion and  lending  lending under the  inclusion; but could introduce  early indications of possible  Financial Sector  stability risk  positives for stability   Charter (2003)  4. Innovations  Payment methods for  Intended to advance financial  Negative for systemic  in payment &  small value loans  inclusion; no original  stability and consumer  distribution  (1993â€?2006)  anticipation of increased  protection; payment  methods  stability or consumer  innovation corrected the  protection risk  negative outcomes     16    V7.1   In each case, we have sought to describe the context, intentions and nature of each particular  intervention; and then to understand how the Iâ€?SIP linkages were understood and considered (to the  extent that they were) in the design of the policy or intervention in question at the time by the relevant  authorities. Finally, in the case of the four exâ€?post policy interventions, we have sought to assess the  extent to which the anticipated linkages have in fact been realized based on our interviews and existing  data. In Appendix A, we provide a detailed summary of the Iâ€?SIP methodology applied to the Mzansi  bank account, as a representative case.  4.1  Amendment to KYC regulations to allow the basic (“Mzansiâ€?) bank accounts  What was the intervention?   In 2004, the Banking Association approached the Financial Intelligence Center (FIC) and Ministry of  Finance to seek an amendment to the KYC regulations in order to enable the launch of a new class of  basic bank accounts targeted at unbanked people.    What was the context?   In the Financial Sector Charter, the South African banking sector set itself the target of providing 80% of  adults in lower income groups16 with effective access to basic transactions and savings accounts by  2008. Research indicated that a majority of individuals in these segments were unbanked and had never  been banked. ‘Effective access’ was comprehensively defined in the Charter in terms of geographic  access, product features and affordability.     The country’s big four retail banks (subsequently joined by the stateâ€?owned Postbank) established a  working group under the auspices of the Banking Association to meet this target by collaborating to  design and to launch a basic bank account with common product standards. These standards included  no monthly fee, very low minimum balances, and an initially uniform set of product features thought to  match the needs and affordability of the targeted segments. The new account type was branded  “Mzansiâ€? so that it could be marketed collaboratively by participating banks.     In this targeted segment, research at the time indicated that a majority of people did not have a formal  verifiable address. An already existing exemption to KYC (known as Exemption 17) waived address  verification requirements on lowâ€?risk accounts with balance and transaction limits. However, the  exemption did not accommodate the debit cards (which were not restricted to domestic use but rather  permitted cash withdrawal and usage in the Common Monetary Area (CMA)) and an address was still  required. If the exemption were not changed, the product – which involved the issuance of a debit card  with each Mzansi account to allow access to ATMs and use at point of sale devices – could not launch as  a modern, mass banking product as intended and needed to reach scale.      Which linkages were identified?                                                                16  Defined as LSMs 1â€?5, which are the lowest five tiers of the conventionallyâ€?used market segmentation measure— the Living Standard Measure â€?â€? which uses observable features as a household wealth proxy.  17    V7.1   The Mzansi initiative envisaged achieving financial inclusion on a large scale, targeting 2.2 million active  new bank accounts within four years at a time when there were only 12 million banked people in the  country, an increase of almost 20%. However, the requirements of cardâ€?based mass bank accounts were  not contemplated in South Africa’s recently passed main AMLâ€?CFT legislation, the Financial Intelligence  Center Act (FICA, 2001). In addition, South Africa had joined FATF in 2003, and was as a result subject to  increased scrutiny for its enforcement of AMLâ€?CFT laws. Specifically, while Exemption 17 exempted low  risk accounts from the need for address verification as part of KYC procedures, it did not cater for debit  cardâ€?linked products (due to their possible use outside of South Africa) and clients were still required to  provide an address. Changing or widening any exemption was therefore to be carefully considered.     How were linkages optimized?   A series of meetings between the Banking Association and the FIC, mediated by SANT, highlighted the  specific integrity risk concerns arising from the use of debit cards — including their ability to be used  outside the country and the possibility of one client using multiple cards beneath the maximum value  thresholds to avoid scrutiny. To address these concerns, banks agreed to put in place measures to  restrict usage of the cards to the Rand Common Monetary Area and to ensure that an individual could  open only one account of this type at any one bank (since it was impossible to enforce across banks).  The FIC accepted that these measures would mitigate the risk that the accounts were used for money  laundering or terrorist financing. The Minister of Finance then promulgated a revision to Exemption 17  to accommodate Mzansi (and similar products as well as Mzansiâ€?type single transactions to allow for  remittances and other payments and transfers).     What have been the outcomes since?   A formal evaluation of Mzansi accounts was undertaken in 2009 by BFA. The review process included  extensive interviews with and surveys of Mzansi users and nonâ€?users, as well as gathering data from all  issuing banks. The review judged Mzansi successful as a financial inclusion intervention: 72% of Mzansi  accounts were opened by people who had never been banked before; and 61% of Mzansi account  holders were from the targeted low income groups.17 Though uptake in Mzansi accounts has dwindled  since then and the Mzansi brand is no longer promoted, the accounts have also had a demonstration  effect: banks, including Mzansi issuers, have launched their own low value accounts that take advantage  of the revised Exemption 17 to meet the needs of lowâ€?income customers demonstrated in their rapid  takeup of Mzansi.       The 2009 evaluation did not consider the effects on financial integrity. However, de Koker (2009)  concluded (based on a study of the experience of banks, law enforcement and regulators) that, while  there was some evidence that accounts opened under the exemption accounts had been abused for  criminal purposes, the levels and incidence were low. Neither banks nor the FIC have gathered                                                               17  BFA (2009).  18    V7.1   systematic data which would enable comparison of whether Mzansi accounts as a category have been  used for money laundering or terrorist financing in ways which compromise financial integrity more  than any other bank account type. However, the Banking Association said that its member banks (which  are required to report suspicious transactions) had no grounds for special concern with Mzansi  accounts. FIC staff indicated similarly. In fact, the Mzansi account is now cited in the 2011 FATF  Guidance Paper on AMLâ€?CFT measures and financial inclusion as an example of a proportionate  approach to KYC enabling a financially inclusive approach. De Koker’s review concludes that the  appropriately designed controls can facilitate financial inclusion while limiting the risk of criminal abuse.    It is important to note that usage levels were low:18 42% of Mzansi accounts at private banks had no  clientâ€?initiated financial transaction within the prior twelveâ€?month period (dormant) or had been closed.  Despite a decline in active client numbers since the peak, there were 3.2 million Mzansi users in 2011.  This represents one in six of the total number of adults with bank accounts (which had increased  substantially overall since the launch of Mzansi in 2004). Since most of these account holders had  become part of the formal banking sector for the first time, reducing the informal flows of funds, this  outcome can be considered positive for the overall climate of financial integrity in the country.19    In the Mzansi case, a proportionate financial inclusion policy intervention, driven by identifying and  mitigating possible risks of relevance to other Iâ€?SIP objectives led to a likely ‘positiveâ€?positive’ outcome  in practice. This is not to say, however, that the inclusionâ€?integrity linkage was fully optimized. For  example, the opportunity to analyze reported suspicious transactions so as to monitor the risk to  integrity of a new account class has not yet been taken as the FATF Recommendations encourage. 20                                                                18  The distinction between access and usage of financial services is often material when calibrating the impact of  inclusion on the Iâ€?SIP objectives (or vice versa). For example, a simple increase in access to accounts (the number  of accounts opened) will have a limited effect on transparency and integrity. The majority of the gains arise from  the use of those accounts and the ability to monitor suspicious activity. However, usage is difficult to measure, and  often requires appropriate demandâ€?side data that is not readily available.   19  FATF, in its guidance on “Antiâ€?money laundering and terrorist financing measures and Financial Inclusionâ€? (June  2011) recognizes that “Informal, unregulated and undocumented financial services and a pervasive cash economy  can generate significant money laundering and terrorist financing risks and negatively affect AML/CFT preventive,  detection and investigation/prosecution efforts.â€? Furthermore, “Promoting formal financial systems and services is  therefore central to any effective and comprehensive AML/CFT regime. Financial inclusion and an effective  AML/CFT regime can and should be complementary national policy objectives with mutually supportive policy  goals.â€? (pâ€?15â€?16) Available via: http://www.fatfâ€? gafi.org/media/fatf/content/images/AML%20CFT%20measures%20and%20financial%20inclusion.pdf  20  See for example Recommendation 33; by including an accountâ€?type indicator on suspicious transaction reports  or obtaining a lookup table from each bank which would enabled reported accounts to be mapped to account  types so that statistics could be analyzed.  19    V7.1     4.2 New tier of institution: Cooperative Banks Act   What was the intervention?  The Cooperative Banks Act of 2007 created a legal and regulatory framework to formalize existing  memberâ€?owned financial institutions operating pursuant to various exemptions to the Banking Act and  to encourage the formation of new cooperative banks. These Cooperative Financial Institutions (CFIs)  included financial services cooperatives, saving and credit cooperatives (SACCOs), community banks,  credit unions and village banks.    What was the context?  A 2003 study of memberâ€?based financial institutions counted 800,000 ‘stokvels’ (informal rotating  savings groups), 62 financial services cooperatives and 28 SACCOs, all of which pooled funds and used  them to benefit their members.21 These CFIs operated under a variety of exemptions to the Bank Act  and were also subject to other regulatory authorities: the Registrar of Cooperatives for registration as a  legal entity and the Microfinance Regulatory Council (the precursor of the National Credit Regulator) for  activities as a lender.22 CFIs were all meant to be supervised by selfâ€?regulatory bodies; however, by  2003, many of these bodies had failed or become defunct. In this context, the purpose of the  Cooperative Banks Act was to:  a) “promote and advance the social and economic welfare of all South Africans by  enhancing  access to banking services under sustainable conditions;   b) promote the development of sustainable and responsible coâ€?operative banks; and   c) establish an appropriate regulatory framework and regulatory institutions for coâ€?operative  banks that protect members of coâ€?operative banks.â€?23    Which linkages were identified?  As per the purposes of the Cooperative Banks Act, the policy intervention identified the soundness of  financial sector cooperatives and protection of their members as objectives concurrent with financial  inclusion. Stability risks to the wider financial sector were considered unlikely, although on a few  occasions, the rapid growth and sudden collapse of pyramid lending schemes masquerading as CFIs had  brought local unrest and social instability.    How were linkages optimized?   Formalizing a sector with hitherto largely informal oversight raises tension over the appropriate  standards to set in various areas of prudential regulation. The 2010 BCBS Guidance Paper on  "Microfinance Activities and the Core Principles for Effective Banking Supervision" recognized the need                                                               21  ECI Africa, Third Tier Banking Report: A review of the capacity, lessons learned and way forward for memberâ€? based financial institutions in South Africa, 25 July 2003.  22  ECI Africa, Third Tier Banking Report: A review of the capacity, lessons learned and way forward for memberâ€? based financial institutions in South Africa, 25 July 2003, p.32.  23  Cooperative Banks Act, No.40 of 2007.  20    V7.1   to apply a proportionate approach to the regulation and supervision of new types of depository  institutions designed to address microfinance,24 including among others: initial capital requirements,25  capital adequacy requirements, and tailored provisioning and reserve requirements for microloans  (applicable to banks with microloan portfolios as well).26    The new Cooperative Banks Act set the minimum capital requirement at 6 per cent of total assets  whereas the sector had previously had an average well below this (2 percent over the four year period  to 2008).27 This requirement alone would make it hard for most existing institutions to be licensed under  the new Act.   In addition, the Joint Supervisors Report noted that “CFIs that failed to meet the registration  requirements exhibited significant weaknesses and pose risk to the restoration of confidence in member  based banking.â€? The Report identified numerous shortcomings that are being brought to the attention  of the selfâ€?regulatory bodies and a capacity building unit established by SANT. CFIs that do not meet  registration requirements are given time in which to make progress. To date, no CFI has been asked to  windâ€?down.   What have been the outcomes since?  By August 2012, of the 18 eligible CFIs (with a total of 28,034 members and approximately $20 million28  in deposits), only two (with combined deposits of around $6.15 million) had registered as cooperative  banks.29 The low number of people in newly registered entities suggests that the framework has in the  four years since implementation so far had a limited effect on financial inclusion. Equally, since those  eligible CFIs unable to meet registration requirements continue to operate for now, the objective of  consumer protection has not yet been achieved either, though there has been some progress with  regard to governance and an awareness of shortcomings.  In this case, while there was considerable research and planning in the design of the new dispensation  for CFIs, the translation of objectives into regulatory standards does not yet appear to have achieved the  purposes intended. A clear feedback loop that would monitor and review regulations would mitigate the  risk that this case ends in the ‘grey zone’ of Figure 1, neither advancing inclusion nor improving  consumer protection.                                                                 24  “Microfinanceâ€? is defined in the BCBS Guidance Paper as “the provision of financial services in limited amounts  to lowâ€?income persons and small, informal businesses.â€?  25  The BCBS Guidance Paper notes that, taking into consideration “the limited complexity, scope and size of their  operations,â€? the initial capital requirement should be lower than for commercial banks but “high enough to  discourage unviable candidates and yield a manageable number of institutions to supervise.â€?  26  In recognition of the need for further guidance on regulating and supervising cooperative banks and other  depositâ€?taking institutions engaged in microfinance, the BCBS intends to issue a revised guidance paper in 2013.  27  Combined Annual Report of the Supervisors of the Coâ€?operative Development Agency and the South African  Reserve Bank, April 1st 2010 – March 31st 2011 (“Joint Supervisors Reportâ€?), p.12.  28  Exchange rate at date of writing: 1US$=approximately 8 ZAR.  29  Of the 11 applications received in 2010â€?2011, 9 were unable to meet registration requirements.  21    V7.1   4.3 Social lending: Affordable housing finance   What was the intervention?  Under threat of imposition of directed lending for housing, South African banks set substantial targets in  the 2003 Financial Sector Charter for new affordable housing lending. These targets were accepted by  government.    What was the context?  During much of the apartheid period, black South Africans were not legally permitted to own houses in  urban areas. The first postâ€?apartheid National Housing Policy set out a multiâ€?faceted approach to  reverse this legacy, including improving access to credit for housing for people who could afford it.     With housing finance still lagging in 2000, the Department of Human Settlements enacted a Home Loan  and Mortgage Disclosure Act, and drafted, but then shelved, a Community Reinvestment Bill. (Both  pieces of legislation were modeled on similar US laws.) The first aimed to increase pressure on banks  through transparency about lending patterns; and the second to require forms of affordable home  lending. Banks accepted the first, but in part to avoid the compulsion, they proposed their own targets  for housing lending in the Financial Sector Charter: new affordable housing loans totaling US$5.25  billion. This target comprised less than approximately 12% of mortgage loans outstanding at the time  and 3% of total banking assets of $183 billion at the end of 2003.30     These loans would be made for housing purposes to a specified target group: those earning monthly  household income between $187 and $875 (which comprised around 4 million households, about 44%  of the population at the time).31 The income bands would be adjusted using the rate of consumer price  inflation annually. This definition of this so called ‘Charter target market’ followed long discussions  between banks and government preceding the Charter to define the potentially ‘bankable’ based on  affordability to repay credit and other reasonable credit criteria. In particular, there was an acceptance  that banks could not be held responsible for making loans to households beneath the lower income  threshold: this large group of people would be assisted through government social housing subsidy  schemes.                                                                  30  Data obtained from SARB website, accessed October 2012.  31  FinMark Trust (2010).  22    V7.1   Mortgage lending is about more than sufficient borrower income: it also requires that the borrower  meets mortgage lending criteria (in terms of age of borrower and credit record, for example) and that  the home to be mortgaged is suitably valued as security. South Africaâ€?based research institute FinMark  Trust produced analysis in 2006 which applied the banks’ mortgage lending criteria and information  about the availability of housing stock to national survey data to establish how many households in the  Charter target market would in fact qualify for mortgage loans. The access frontier32 resulting from their  analysis is shown in Figure 2 below. This showed that, while 95% of households in the defined income  segment did not have mortgage loans at the time, only 21% could qualify for access to mortgage loans,  and of those, only 12% (or 480,000) could be expected to be potential borrowers under the Charter  program.     Household is      Market    redistribution  too poor  Currently has /  zone uses the  20% of the  20% of the  product  market  Borrower does    market 800,000  800,000  5% of the  not qualify  households  households market  200,000  Does not have  Total market  households  access to the  Market  product Property does  development    zone  not qualify  4 million  54% of the market households  2.1 million  Other barriers  households  Does not have  / use the  to access  product  Does not want  8% 8%  of  of  the   market the product  market 320,000  320000 Has access to  households the product    but does not  use it Potential users Market  21% of the  enablement  market zone    12% of the   market  Figure 2: The Mortgage Access Frontier as calculated in 2006  480,000  Source: Meltzer 2011  households                                                              32  The more general concept of the use of access frontiers for the purpose of segmenting the population will be  discussed in the next section.   23    V7.1   Which linkages were identified?   Though risks to financial stability as the result of affordable housing exposure had been a concern for  financial regulators in earlier deliberations between government and banks, this concern did not arise in  the Financial Sector Charter deliberations.     How were linkages optimized?   Stability was not identified as a significant concern in the Charter deliberations mainly because banks  themselves had proposed the target, which allowed the banks to align the target with their perception  of the risk involved. Furthermore, this volume of lending was very small relative to total bank assets or  of residential real estate loans, hence not considered systemically significant at the time. Even though  there were limited stability concerns at the time, banks did express concerns about the potential higher  risk profile of loans to this new market.     What have been the outcomes since?  In the fiveâ€?year period to December 2008, the banks originated $3.5 billion in mortgage loans (234,638  loans).33 The remainder of the $5.25 billion target for new lending was met through making other types  of housingâ€?related loans including loans backed by retirement fund guarantee, unsecured housing micro  loans, and wholesale loans to residential developers and social housing institutions. By this time, 2.7% of  all mortgage credit by value and 9.8% by volume was granted to qualifying borrowers in the Charter  target market.34 Between 2009 and 2011, a further $2.5 billion in mortgage finance was extended to the  target market. This outcome was undoubtedly positive for financial inclusion. However, debates took  place over the type of lending and in particular, the causes of the shortage in the supply of affordable  home stock to finance, which had the effect of leading some banks to enter the residential development  market to finance the building of more houses.    The outcomes from the point of view of stability are more complex. During 2009, largely as a result of  the global crisis, interest rates decreased sharply in South Africa, growth declined, and job  retrenchments peaked, bringing stress to the financial system as a whole. Nonâ€?performing loans peaked  at 5.9% of GDP in 2009, from a fiveâ€?year average of around 2% before that year.35 Against the  background of general credit stress, the relevant question here is whether the affordable home loans  extended in order to meet Charter lending targets performed worse than mortgages in general, thereby  exposing the financial system to more stress than could have been the case without them.     Though segmented data to perform this analysis has not yet been gathered by banks nor yet required by  regulators, researchers have recently assembled a comprehensive data set that identifies Charter loans                                                               33  Center for Affordable Housing Finance (2011) Housing Finance: FSC mortgage loan performance: Available at  http://www.housingfinanceafrica.org/document/housingâ€?financeâ€?fscâ€?mortgageâ€?loanâ€?performance/.   34  NCR data, Consumer Credit Market Report: Mortgages: granted – by gross monthly income of individuals  35  World Bank World Development Indicator (WDI) data for South Africa, accessed August 2012.  24    V7.1   and compares their credit performance to that of conventional home loans.36 The researchers found  that, after an initial period (midâ€?2005 to midâ€?2009),37 Charter mortgage loans38 performed on par or  even slightly better than conventional loans (when measured by 90â€?day portfolioâ€?in arrears) through  early 2012.39     Even if the proportion of Charterâ€?qualifying mortgage loans had been higher, this aboveâ€?par  performance suggests that affordable housing loans did not introduce additional stability risk to the  South African banking sector. If the performance is sustained, it is even possible that this new market  segment may have a positive (albeit small) stability outcome for the banking sector due to the increased  numbers of customers served and the additional diversity in bank loan portfolios.  This example also  highlights how the collection of relevant data can contribute to understanding linkages and avoiding  false tradeoffs. Only by collecting and analyzing data such as this is it possible to implement guidance  such as 6.2 in the new FSB Principles for Sound Residential Mortgage Underwriting Practices, which  encourages jurisdictions to ensure that lenders apply more conservative underwriting criteria to  compensate for higher risk.40 Presumably the converse applies — which is to remove unduly onerous  requirements (and also risk premia contained in loan pricing) if expected risks are not in fact realized.    In particular, the use of segmentation approaches can help to define realistic expectations of what can  be achieved through social lending targets — unrealistically high targets may lead to stability risks  whether achieved (because fulfillment of the target comes with compromise of credit standards) or not  achieved (because unmet expectations of politicians or public may generate unpredictable backlashes  against financial institutions).      4.4 Innovations in payment methods for small value loans  What was the intervention?  The South African government as an employer took the decision to allow the deduction of unsecured  small value loan repayments directly from civil servant salaries; and then withdrew the deduction  facilities suddenly in 2000 following evidence of widespread overâ€?indebtedness of borrowers.  Specialized forms of electronic debit orders that provided more security to creditors than conventional                                                               36  Housing Finance, FSC mortgage loan performance (Centre for Affordable Housing Finance in Africa) available via  http://www.housingfinanceafrica.org/wpâ€?content/uploads/2011/08/HF_FSC_NPLs_Aug11.pdf  37  During this initial period, which began shortly after South Africa’s microlending crisis, the main provisions of the  2005 National Credit Act came into effect (in June 2007) and home loan and mortgage disclosure regulations were  adopted (in 2008).  38  Due to lack of segmented data, it is not possible to assess if Charter housing microloans, pensionâ€?backed loans,  and wholesale loans also compared as well to nonâ€?Charter loans in each category.  39  The reasons for this higher performance (relative to nonâ€?Charter loans) during the global financial crisis may be  attributable to less volatility in the affordable housing market than in higher priced property markets. It is also  plausible that banks’ risk management of the affordable market portfolio had improved.  40  FSB (2012) 6.2  25    V7.1   direct debits evolved subsequently as an alternative collection mechanism for credit and other financial  services such as insurance.    What was the context?  Small value loans in South Africa were enabled by an amendment to the Usury Act exempting small  value loans from interest rate caps. The policy intention at the time was to promote access to  microcredit for business purposes as a means of promoting selfâ€?employment — one aspect of what  would today be called a financial inclusion measure directed at an excluded group.     In fact, most of the lending under the exemption was to lower income formal sector workers who had a  reliable income flow and a strong demand for credit, having been limited in their access to general  formal credit under the apartheid dispensation. Various collection practices with questionable features  soon evolved. Employers responded to pressure both from their employees and from lenders to accept  employees’ instructions to deduct loan installments from their wages or salaries. The state payroll  management system, Persal, also allowed deductions for the large public service workforce. Qualified  loans that could be repaid via direct salary deduction were meant to be used only for housing purposes  such as home improvements. The intent of this move was again to facilitate financially inclusive credit to  an excluded group. However, it soon proved impossible to enforce the policy to limit usage of the loans  to housing purposes. Since the salary deduction order removed the risk of nonâ€?payment as long as the  borrower remained employed (with no associated reduction in interest for this lower risk), these loans  proved highly profitable. As a result, several smaller banks entered the business (which had initially been  dominated by smaller nonâ€?bank lenders specializing in small value loans) and the volume of payroll  deducted small value loans grew rapidly. By the end of the 1990’s, there was increasing evidence of a  widespread problem of overâ€?indebtedness, especially among state employees.    Which linkages were identified?  At the time of granting salary deduction facilities, government officials did not envisage how the  combination of powerful commercial incentives to lenders (created by the combination of the removal  of the usury cap and with the reduction in risk through the payroll deduction) together with the pent up  credit demand from an emerging middle class could lead to large scale abuse — by both lenders and  borrowers.     Loans made under the exemption from the Usury Act also offered borrowers little protection.41  Furthermore, no systemic consequences were foreseen — in large part because individual loan values  were restricted (to less than $1,250) and because the early lending was led by nonâ€?deposit taking nonâ€? bank lenders specializing in small value loans. Also, there was no initial understanding of how difficult it                                                               41  This changed somewhat in 1999 when a revised exemption notice required that lenders register with an industry  regulatory body in order to enjoy the exemption. The single industry body, the MicroFinance Regulatory Council  introduced and enforced a range of rules to address bad lending practices for its members. However, it was only in  2005 that a new National Credit Act was adopted (the main provisions of which came into effect only in June 2007)  introduced a new consumer protection regime applicable to credit of all types.  26    V7.1   would be in practice to limit the use of salaryâ€?deducted loans to ‘housing purposes’. In practice, this  usage restriction was widely ignored by lenders and borrowers.    How were linkages optimized?   In 2000, due to concerns within the Ministry of Finance about a substantial increase in overâ€? indebtedness of lower waged employees, Persal withdrew all salary deduction facilities for small value  loans to state employees in that year, with limited warning. This sudden move was motivated by the  desire to protect employees. There is no evidence that any wider consequences for the financial sector  were analyzed or foreseen at the time, other than losses for nonâ€?bank lenders specializing in this  business.    Lenders had to collect their outstanding loans to civil servants through more expensive and insecure  traditional means. Rising bad debts eventually triggered the failure and closure of one specialized small  bank early in 2002. Since this bank was the subsidiary of a large banking group, the failure did not result  in loss of depositor money. However, the incident turned the market spotlight onto an independent  retail bank, Saambou Bank, at the time the country’s seventh largest, which also had a substantial small  value loan book. After a plunge in its share price and a run on its deposits, this bank was taken into  curatorship in February 2002. This was South Africa’s largest single bank failure in many years, and led to  the demise of the 2nd tier banking sector. Because of its relative size and extent of integration into the  national payments system and wider financial markets, this failure in turn triggered a systemic banking  crisis in which a run on deposits started at the fifth largest banking group. This run was stopped only  when the financial authorities issued a specific guarantee of deposits in this bank.    What has been the outcome since?  Within a decade of inception, interventions with a financially inclusive intent had perverse unintended  consequences: a directly negative linkage was seen in practice. However, inclusive goals were not  necessarily realized either: there was certainly greater access to unsecured credit for salaried workers  who had lacked it; but this was not the type of financial inclusion desired.     The Persal decision and the crisis it triggered had (as with most banking crises) numerous ramifications.  First, new affordability rules were negotiated with lenders as the basis of eventually reâ€?allowing limited  salary deductions. These rules foreshadowed the broader implementation of a National Credit Act which  provided consumer protection across all forms of credit (including microloans), such as requiring that  lenders assess clients’ ability to repay.     Secondly, the removal of salary deduction led to a scramble by lenders and technology companies to  design other collection mechanisms that took advantage of the country’s relatively developed payment  system, including widespread use of direct debits against bank accounts instead of payroll. Soâ€?called  “preferredâ€? debit orders debited a borrower’s account before any other debits were processed: a bank  holding the transaction account would obviously have the advantage. This system of preference  generated uncompetitive and uncertain condition for lending in which payment became a lottery. The  payment regulator frowned on the practice of preference as unfair and likely to cause reputational  27    V7.1   damage to the national payment system. Finally, a revision to the National Payment Systems Act in 2006  outlawed the practice. However, before the practice became illegal, two new payment instruments  were designed by the Payment Association of South Africa in consultation with a range of interested  stakeholders to accommodate the underlying need for secure debit instruments: the Authorized and  nonâ€?Authorized Early Debit Order.42 These innovations allow clients to authorize debits to their accounts  on a randomized, nonâ€?preferential basis inter alia for insurance premiums and loan repayments.  They  were first introduced in 2006 and continue to be used by financial service providers (insurers as well as  banks) to collect installments and insurance premiums in a more secure manner from the borrower’s  bank account, regardless of the source of income.  In this way, the new instruments helped to broaden  the emphasis of small value credit away from its initial dependence on formal income.    In this case, the linkages were not understood or considered at the time either of allowing deductions or  withdrawing them. With the benefit of hindsight, a ‘test and learn’ approach by Persal allowing payroll  lending on restricted basis at first may have highlighted risks and demonstrated the need to enforce  affordability rules (because lenders were not doing this) and to abandon the linkage to housing purposes  (or else find effective means of enforcement). However, even without the testing, learning in this case  did lead the payment regulator to encourage and then require the move to more a more stable, fair  collection mechanism integrated into the National Payments System and under its oversight. CPSS has  recently published a review of innovations in retail payments,43 and commented on how the growing  role of nonâ€?banks challenges central banks to review their own oversight frameworks and seek  cooperation with other authorities to do so. The latter part of this case at least exemplifies that  approach in practice.      4.5 Ex ante case: Proposed microinsurance legislation  What is the intervention?    In 2011, National Treasury published a policy framework for microinsurance which creates a new tier of  microâ€?insurer. The framework is expected to lead to passage of a new law by 2014.    What is the context?  In 2003, only 11% of lowâ€?income South Africans had any formal insurance policy.44 The most common  policy type (held by most of this group) was funeral insurance. Funeral insurance provides a payout on  death to cover funeral expenses that are high relative to income in poor communities. It is provided  both by licensed insurers as well as by a large number of entities not licensed to offer insurance,  especially funeral parlors. In addition, 30% of the population participates in informal funeral insurance                                                               42  For more detail on these new innovative payment instruments, see  http://www.pasa.org.za/payment_aedo.html  43  CPSS (2012) Innovations in Retail Payments, CPSS Publication No.102, available via  http://www.bis.org/publ/cpss102.htm  44  FinScope survey 2003.  28    V7.1   schemes called burial societies. Burial societies are an example of mutual, cooperative and other mutual  community based organizations.45    In 2003, evidence of large scale consumer abuse in the informal funeral insurance business prompted  hearings by the Parliamentary Committee on Finance, demonstrating a need for change. SANT and the  Financial Services Board responded by forming a task team to propose reforms in the funeral assistance  business. The Financial Sector Charter also included targets for the provision of certain insurance lines as  part of first order retail financial services, including life assurance, funeral insurance, household  insurance, and risk insurance.  A joint SANTâ€?Financial Services Board task team was set up in 2005 to  direct the reform process. In 2006, the mandate was widened to include microinsurance more generally  through aiming to create an appropriate regulatory space for insurance models that reach lowâ€?income  communities.    This work of the task team led to the establishment of an interâ€?governmental forum to ensure alignment  across government agencies; and to the publication of a discussion paper in 2008.46 Public consultation  took place in 2009/10 leading to the publication of a final policy statement in July 2011.47 The 2011  document lists the following objectives: financial inclusion, competition and market efficiency, financial  sector development, stability, consumer protection, empowerment, and SME development. At its core,  the new policy framework will lead to legislation enabling the creation of standâ€?alone licensed  microinsurers with lower capital, reporting and corporate governance and market conduct requirements  than existing insurers.  Other features of the proposed legislation include:   1. Allowing for composite insurance products (short term and life) but limited to risk products only  (i.e. excluding savings);  2. Product regulation empowering the Financial Services Board to reject a product if it is  unsuitable;  3. A cap on sums insured and oneâ€?year contract term limit.    Planned legislation would also include other consumer protection elements such as limited waiting  periods, no exclusions for preâ€?existing conditions, enforcement of a 48â€?hour claim payment period and  the use of plain language in contracts. Legislation to give effect to this is expected to be completed in  2012 and enacted by 2014.    Which linkages have been identified?  Linkages between the dual objectives of consumer protection and financial inclusion have been explicitly  considered since deliberations started. The 2008 discussion paper identified a range of specific linkages.                                                                 45  Porteous and Hazelhurst 2004:155.  46  SANT (2008) The Future of MicroInsurance Regulation in South Africa, available via www.treasury.gov/za  47  SANT (2011) The South African Microinsurance Regulatory Framework, available via  http://www.fsb.co.za/insurance/Microinsurance/PolicyDocumentMicroInsurance.pdf  29    V7.1   Although the initial concerns were about abuse in informal funeral insurance, the process has had a  desire to apply proportionality by balancing inclusion on one hand and protection on the other.  Policymakers have been aware that additional market conduct requirements load costs and complexity  to the products, which may undermine inclusion. Specifically, market conduct regulations could shut  down funeral parlors many of which are small and medium enterprises largely owned by black South  Africans, a linkage to a wider policy goal of Black Economic Empowerment. In addition, the process has  considered the enforceability of any new provisions, given the sheer number of new operators to which  the law could apply, in considering which provisions to impose.    Given the nature of insurance operations and the relatively small scale of each expected new  microinsurer, stability risk was not identified as a significant risk arising from the newly licensed entities.    How have linkages been optimized (ex ante)?   Throughout the process, there was extensive coordination across government agencies, starting with  the formation of the joint SANTâ€?Financial Services Board task team, and the establishment of the interâ€? government forum. A discussion paper was subject to an extensive consultation process with industry  stakeholders in 2008/2009.48 Initial readiness assessments were undertaken to assess the likely number  and type of entities that would fall under the ambit of the proposed law. Although it took a considerable  time (five years from formation of the task team to publication of the final policy document), this  process helped to identify possible linkages and to resolve how best to address them. Further  consultation will take place once the proposed legislation is introduced to the formal Parliamentary  process in 2013.    Even though stability risk was not a major concern, prudential requirements have been carefully  considered in order to balance keeping small insurers sound so as to protect policyholders with the  objective of promoting inclusion. The lower proposed capital requirements, which can be built up over  three years, support smaller players closer to the community. Still, this is balanced by the restrictions on  permissible products (no long term savings products) and caps on the sum insured. It remains to be seen  whether these limits prove overly restrictive on product scope. In addition, questions remain about  whether market conduct and prudential regulation for microinsurance should be split, so as to allow  existing insurance providers to provide microinsurance products subject to the lighter market conduct  norms, but leveraging their current capital base.    In general, proportionality has been a guiding theme of the process to date. Providers will face  consumer education requirements and tougher enforcement and supervision. However, certain actions  have been proposed to lower costs on providers to support inclusion while the legislation is being  developed (such as regulatory forbearance); and a phasing in of the regime is envisioned, with providers                                                               48  The Financial Services Board website lists written submissions received on the framework, as well as the  attendance at 6 workshops to discuss the framework which were convened in different parts of the country. See  http://www.fsb.co.za/insurance/Microinsurance/AnnexureStakeholderEngagement.pdf  30    V7.1   closely involved through readiness assessments, capacity building, and training activities to support  takeâ€?up.     What have the outcomes been?  The proposed legislation has not yet entered the Parliamentary process, nor the draft regulations  published, hence no outcomes can yet be evaluated. However, the process to date has embodied  intensive, if prolonged, use of evidence and consultation within government and the sector to inform  the final policy. The only question is perhaps whether the process has taken too long to address the risks  identified back in 2003. This observation suggests that more information or consultation is not always  better either: here too, proportionality can and should guide the depth and scope.   The South African experience to date has also informed the IAIS dialog around inclusion and  microinsurance, which has been summarized in recently finalized guidance on inclusive insurance  markets (IAIS 2012).    4.6 Evaluating the linkages: a summary  The information available in each ex post case is by no means sufficient to pronounce definitive  judgment on outcomes. However, it seems adequate enough to conclude that at least one, and possibly  two, of the cases demonstrates evidence of synergy in terms of the linkages. The Mzansi exemption  revision enabled a substantial advance in financial inclusion, and at least did not increase the risk to  integrity, and may even have had positive outcomes for integrity by reducing informality and exclusion  from the formal financial sector. Affordable housing lending which resulted in substantial credit  advanced to targeted groups for a financially and socially inclusive purpose has not adversely affected  stability so far and may ultimately even contribute to stability.  Certainly, no local stakeholder expressed the view that either case compromised the achievement of the  linked objectives. Local debate has rather been about whether each intervention could have had even  more effect on financial inclusion — what if banks had promoted Mzansi more, for example; and how to  create more affordable housing stock which is mortgageâ€?able? With hindsight, these questions suggest  that optimization of linkages among Iâ€?SIP objectives could perhaps have led to even better outcomes.  However, even if there was no comprehensive linkage assessment at the time, there is evidence that a  proportionate approach was followed in practice.  The other two cases considered are different. The payment approaches used for small value loans in the  1990’s ended in the ‘loseâ€?lose’ zone of policy outcomes, at least until the reforms to the payment  system law and rules from 2006 onwards addressed the risks attached to debit orders. The lending  practices during the early days of the lending boom today fall outside of the currently accepted  understanding of responsible lending, and indeed, responsible financial inclusion; and the severely  negative stability effects, though relatively short lived, speak for themselves.   31    V7.1   The Cooperative Banks Act raises a different issue: although it is still relatively new, it has yet to  demonstrate any significant impact on financial inclusion. It has also not yet resulted in a clamp down on  deposit taking activities by cooperatives previously exempt from the banking law, and this has not yet  noticeably improved the protection of these consumers either. In this case, the absence of any  significant outcomes suggests that initiative should be placed in the ‘grey zone’ of Figure 1 above, with  no noticeable effect yet on either.     5 I­SIP methodology     In practice, when confronted by the issues underlying the examples presented here, South African policy  makers have applied varying levels of rigor and have had different quanta of information available to be  able to identify the linkages, understand them and then consider how to apply a proportionate  approach to manage them. There was limited (if any) ex ante consideration of wider linkages for any of  the examples except microinsurance, and only since 2011 has the existence of Iâ€?SIP linkages been  explicitly appreciated in national policy.   With hindsight, South African policy makers’ experience with the linkages and their explicit  endorsement of the Iâ€?SIP objectives at the national policy level provides an opportunity to consider how  linkages can be optimized methodically and consistently.  What lessons can be extracted from the South  African cases to help guide policy makers both in South Africa and the increasing numbers of policy  makers in countries around the world who want to pursue inclusion, stability, integrity and protection  goals simultaneously? We offer initial thoughts on a methodology for policy makers to use when  designing and implementing financial inclusion interventions, in order to maximize the synergies and  minimize the tradeoffs and other negative outcomes – in other words, to optimize the linkages among  the Iâ€?SIP policy objectives.  The methodology stems from an acknowledgement that there are linkages between the Iâ€?SIP objectives  that must be understood and considered for each new policy. Construction of a linkage framework is  fundamental for policymakers to make proportional decisions about optimizing the linkages. A clear  definitional framework for financial inclusion, a segmentation model, adequate policy relevant data, and  private sector input are required to build a robust linkage framework that accurately assesses impact.   Finally, optimization is only possible if the linkage framework is dynamic and benefits from a feedback  mechanism based on new evidence as it emerges.  The following seven Guidance Statements embody our initial thinking about the Iâ€?SIP methodology for  optimizing linkages. In each case, a short explanation follows the statement, together with a brief  analysis of how the South African cases support the statement.  #1.  A proportionate approach first requires interâ€?agency collaboration to identify the linkages  between a proposed policy and Iâ€?SIP objectives, as well as with national objectives beyond Iâ€?SIP.  32    V7.1   The principle of proportionality—the balancing of risks and benefits against costs of regulation and  supervision—is the key to optimizing the linkages among Iâ€?SIP objectives.49 When the objectives and the  linkages go beyond the mandates of one particular agency, application of a proportionate approach  requires communication and collaboration across the relevant agencies to ensure that the risks and  benefits are identified and understood methodically. Identifying linkages is critical to building a robust  linkage framework as suggested in Guidance Statement #2 below.    While the Iâ€?SIP objectives are the central focus of financial authorities, they do not exist for their own  sake nor are they independent of wider national policy objectives and the particular domestic financial  sector objectives that they support, such as increased welfare, economic development and improved  efficiency. Any analysis of linkages should consider these as well. Other financial sector objectives may  include promoting greater efficiency and competition in financial markets. National objectives may  include empowerment for disadvantaged groups, as in South Africa, as well as job creation, poverty  reduction and urban redevelopment, all of which are affected by and in turn affect the financial sector.   These linkages cannot be fully identified without collaboration across agencies, and even within  departments of the same agency, which creates an understanding of discrete mandates and how they  interact. Such collaboration is encouraged in Principle 6 of the G20 Principles for Innovative Financial  Inclusion50, and the identification of Iâ€?SIP and other linkages can create a practical basis for ongoing  interâ€?agency discussion.  The cases from South Africa illustrate how pairâ€?wise linkages were considered ex ante to some extent in  some cases (inclusionâ€?integrity linkages in the case of Mzansi bank accounts; inclusionâ€?stability linkages  for affordable housing lending; inclusionâ€?consumer protection in the proposed microinsurance policy  and the Cooperative Banks Act), but not at all in one (innovations in payment methods for small value  loans). Some of the cases also demonstrate that ex ante assessment alone is not enough: rather that  linkages need ongoing monitoring in practice. The need for, and extent of, coordination across agencies  varied widely in these cases. The Council of Financial Regulators proposed in the 2011 Red Book is  intended to help facilitate interâ€?agency coordination going forward.  #2. A linkage framework is a structured approach to identify and assess the potential risks and  benefits of defined policy objectives that arise in the implementation of a specific measure. A linkage  framework enables linkages to be optimized, helping to avoid false or unnecessary tradeoffs between  objectives and to maximize synergies among them.                                                               49  See G20 Principles for Innovative Financial Inclusion: “Principle 8: Proportionality: Build a policy and regulatory  framework that is proportionate with the risks and benefits involved in such innovative products and services and  is based on an understanding of the gaps and barriers in existing regulation.â€? http://www.gpfi.org/knowledgeâ€? bank/publications/principlesâ€?andâ€?reportâ€?innovativeâ€?financialâ€?inclusion  50  G20 Principles for Innovative Financial Inclusion: “Principle 6: Cooperation Create an institutional environment  with clear lines of accountability and coordination within government; and also encourage partnerships and direct  consultation across government, business, and other stakeholders.â€? http://www.gpfi.org/knowledgeâ€? bank/publications/principlesâ€?andâ€?reportâ€?innovativeâ€?financialâ€?inclusion  33    V7.1   A linkage framework is a structured approach to identify and assess the potential risks to the defined  policy objectives that arise in the design and implementation of a proposed policy measure. The  objective of using a linkage framework is to highlight the need for modifications in order to achieve the  best possible outcomes for all objectives (i.e., optimization), avoiding false tradeoffs and minimizing the  risk of unintended consequences. As such, a linkage framework should focus on the short and medium  terms, when linkages can be actively monitored and managed, with the understanding that, when  optimized, the Iâ€?SIP outcomes should be complementary in the long run.  The framework should also  highlight upfront the indicators needed to monitor linkages so that policy relevant data is collected as  proposed in Guidance Statement #5 below.   We have sought to illustrate a linkage framework applied to one of the South African examples  presented above, the Mzansi basic bank account, as a part of the application of the Iâ€?SIP methodology in  Appendix A. It is not an easy process to think through all possible linkages ex ante, but using a  framework like this does at least introduce the discipline of having to consider the key linkages—here  we have used Iâ€?SIP objectives as the core set—and to calibrate the risks in terms of their likelihood and  severity. The risks of financial exclusion, for example, need to be considered. Clearly, this process  requires sound and seasoned judgment on the part of the policy maker applying the framework; as well  as sufficient relevant information to assess the magnitude of potential impact on the Iâ€?SIP objectives.   The use of a framework such as this may help policymakers by structuring the task somewhat, although  ultimately, no framework can replace, but can only support, the application of sound judgment.  As mentioned before, the South African examples illustrate the need for and value of constructing a  linkage framework by its absence, rather than its presence. In practice, linkages were mainly considered  pairâ€?wise, as in the tension of the inclusive intent of Mzansi accounts and the integrity concerns of KYC  regulations; or the stability implications of affordable housing that were considered briefly but then  dismissed. In practice, the process of designing the microinsurance policy and accompanying legislation  best exemplifies this process of thorough analysis, as well as consultation with the private sector (see  Guidance Statement #6 below). It has gone through many stages, and taken a considerable period of  time.  #3: A clear definitional framework for financial inclusion that includes definitions at the national,  policy and product levels is needed to establish priorities, to avoid both irresponsible and misguided  inclusion, and to measure progress.  To be applied meaningfully in the context of identifying and assessing Iâ€?SIP linkages, financial inclusion  requires more than one simple national definition: to be sure, a clear official definition is a good starting  point, and should be a cornerstone of financial inclusion policy, but it is seldom sufficient.51 Most  national definitions create an overall vision but are too general to guide applied decision making which                                                               51 As mentioned in footnote 5, the GPFI White Paper, GPFI (2011), includes a working definition of “financial  inclusionâ€? for the purposes of that paper.  As with many general definitions that governments adopt as a vision for  financial sector development, this working definition is not a substitute for the type of detailed, countryâ€? and  productâ€?specific definitions that would be contained in the type of definitional framework called for here.  .   34    V7.1   needs to distinguish responsible inclusion from irresponsible or misguided inclusion;52 and also to know  which of the many potential dimensions of inclusion to prioritize at particular times.  A good definitional  framework will build on a national definition, setting out a clear articulation of priority areas and  methods for measuring performance in them. The framework should also extend to defining product  standards which qualify as inclusive, although this need not be done by policymakers—it may best be  done by industry bodies within a national framework. Creating such a comprehensive national  definitional framework for inclusion can be a useful outcome of broadâ€?based government commitment  to financial inclusion, which includes the necessary leadership to align diverse views.53  South Africa currently lacks a complete formal definition of financial inclusion, although the Red Book  describes certain desired attributes of inclusion, including multiple product categories and linking  inclusion to other policy goals such as poverty alleviation. The absence of an applied definition of  financially inclusive credit products in the early days may have made it easier for the accumulation of  overâ€?indebtedness through small value payroll loans to be accepted in the guise of financial inclusion.  In 2003, even in the absence of a full framework, industry led the Financial Sector Charter process, that  developed very detailed definitions through to the product standard level for a range of products geared  towards financial inclusion. Establishing these granular definitions enables a common understanding  across the public and private sectors and enables clear measurement: this was shown, for example, in  the detailed monitoring of active accounts which qualified under the Mzansi initiative. Similarly, the  affordable housing loan was defined by income range of the borrower (the Charter target market),  although as the example points out, the particular inclusion concern in housing went beyond income of  borrower alone to include the geographic areas which had been historically excluded from access to  housing credit.   #4: Segmenting the market according to whether clients are currently served with formal financial  services, within reach of but not using formal financial services, outside the current reach of formal  financial services, or ‘selfâ€?excluded’ improves the understanding and calibration of the Iâ€?SIP linkages.  Financial inclusion policies rest ultimately on a clear segmentation of the population into different  segments reachable through different approaches. The policy relevance of each segment will vary based  on a country’s definitional framework for financial inclusion. However, in a financial system in which  private providers play an important role, the “access frontier approachâ€? yields one type of policyâ€?                                                              52  For example, describing products or product features which are not considered inclusive — such as loans which  do not adequately consider the affordability of borrowers which may lead to their overâ€?indebtedness, default and  exclusion from formal credit. Or adopting an excessively broad definition in terms of which products and services  that are not specifically aimed at reaching the excluded inappropriately benefit from special treatment.  53  The need for this type of role is expressed in the G20 Principles for Innovative Financial Inclusion:  "Principle 1: Leadership: Cultivate a broadâ€?based government commitment to financial inclusion to help alleviate  poverty.â€?  http://www.gpfi.org/knowledgeâ€?bank/publications/principlesâ€?andâ€?reportâ€?innovativeâ€?financialâ€?inclusion    35    V7.1   relevant segmentation. As described by Porteous (2007) and also in Beck & de la Torre (2007),54 this  approach essentially divides the population into four main segments for a given product market,55  depicted in Figure 3 below using the market for bank accounts. The access frontier itself is the line  separating the group that can be reached by currently available services from the group that can be  reached by potentially available services. This line is a vector defined by the dimensions of inclusion— such as geographical access, eligibility requirements and affordability given productâ€?pricing structure.  Making a clear distinction between these segments, and understanding the characteristics of each  segment, helps to map out an understanding of where a policy is calculated to have effect; and also,  how large the affected group may be. Mapping the access frontier enables modeling of how much a  proposed move may shift the frontier.   Even the selfâ€?excluded group, which is typically not large,56 is important to understand, since it may  contain people who were previously reached by private providers but have dropped out of the financial  system for reasons which are important to understand.   Figure 3: the core access frontier segments — in the market for bank accounts  4. Selfâ€?excluded  1. Banked Out of the market        by choice  2. Bankable not using but within the  reach of market solutions 3. Unbankable outside of the current reach of                 market solutions                                                                54  Note that Beck and de la Torre use the term ‘access possibility frontier’ for a similar concept, which has been  widely applied outside South Africa in World Bank policy documents, including most recently Financing Africa  (2011)  55  As now widely recognized, financial inclusion efforts should reflect the particular needs of the population being  addressed. For some, this may mean that priority should be given to savings products and services; for others, the  priority may be for insurance or payments and transfers or credit products.   56  The size varies on the market in question, but this group was estimated to be around 5% of adults for  transactional banking in South Africa based on survey responses (Porteous 2007).  36    V7.1   A number of studies have calculated access frontiers for different markets in South Africa (see, for  example, Figure 2 above). Of the other cases discussed here, similar exercises have been undertaken for  insurance (Eighty20 2006) and for bank accounts (Porteous 2005 and 2008). For example, Porteous  (2008) concluded that the Mzansi initiative had shifted the access frontier outwards, bringing a further  17% of the adult population within the reach of transaction banking; and that the application of new  technology such as mobile banking could be expected to shift the frontier further in future. Measures  like these can help to calibrate the potential scale of an intervention. The subsequent takeâ€?up of a  product can then be monitored against its calculated potential—for example, at its height, Mzansi users  made up 10% of the population, which is around two thirds of the calculated possible additional  segment identified.  #5. Policy relevant data should be collected on a regular basis to calibrate linkages ex ante and then  monitor them in practice.  Enabling meaningful segmentation and assembling a linkage framework requires the collation of data  sets that monitor policy relevant indicators over time. Both policyâ€?specific and nationally representative  data sets should be collected. Determining which data are relevant for purposes of shaping a policy and  correcting (as necessary) is a fundamental challenge for policy makers as data collection is costly and  unnecessary data can be distracting. Data collection itself requires a proportionate approach that  recognizes that for each policy at hand, more data is not always better. Involvement of private providers  (see Guidance Statement #6 below) can be critical in identifying what data will be most useful to  optimize relevant linkages.   Policyâ€?specific data enables observation of expected shortâ€?term outcomes or the issues where potential  tradeoffs of synergies were identified.  Data should be appropriately segmented to observe inter alia the  target client segment, product class and institution. The relevance of the distinction between access and  usage of financial services should be carefully considered when assembling a policyâ€?specific data set. For  example, researchers’ ability to distinguish between the performance of Charter and nonâ€?Charter  mortgage loans has provided no evidence of a tradeoff to date with stability. But this research required  a oneâ€?off special effort to collect the data. Measurements like these could and perhaps should become  standard going forward.  Similarly, the revision of Exemption 17 to enable the use of debit cards on  Mzansi accounts would have benefitted from the collection and monitoring of suspicious transaction  reports specifically for these accounts relative to other bank account types, and by monitoring of money  laundering and terror financing convictions for Mzansi accounts, to determine whether they in fact  posed a greater risk. Other outcome data collected by supervisors such as the number of cooperatives  formed, the number registered and rejected help to assess the traction of the Cooperative Banks Act.   Assembling nationally representative datasets to monitor inclusion is time consuming and costly.  However, this information is necessary to segment the market as discussed above (see Guidance  Statement #4); or to calibrate the size and nature of groups affected by identified linkages as in the  37    V7.1   second guidance statement. GPFI57 and AFI data58 initiatives are seeking to design frameworks of  relevant information for countries to collect; and more countries are now embarking on this path. In the  midst of the gathering of much new data, it is important that surveys are designed to be policy relevant.  However:  this requires that policy makers be able to set out their requirements in terms of  segmentation and linkage, and update these over time.  Databases arising from nationally representative surveys are not only important for inclusion purposes  but can enrich substantially the understanding of indicators collected for other purposes — the  understanding of stability for example, which is tracked in part through aggregate measures on  household debt and debt service,59 would be enriched if it were possible to identify and track these  measures at significant subâ€?segment level over time.   For its level of income, South Africa is a relatively dataâ€?rich country. For example, credit bureaus are well  established and track the individual credit records of 19.3m creditâ€?active individuals (57% of the total  adult population). The National Credit Regulator consolidates and analyzes all credit bureau data to  monitor credit trends across the economy and across affected groups. This level of data availability  cannot be expected in all markets. However, the task of collecting and analyzing data need not rest with  regulators alone.   For example, The Bureau of Market Research at the University of South Africa now produces a quarterly  Consumer Financial Vulnerability Index that combines measures of consumer vulnerability to cash flow  pressure, which is also a useful indicator of creditâ€?stress. While the country has long had established  living standardâ€?based segmentation driven by the needs of marketers and media (such as the Living  Standard Measures produced from the All Media Product Survey), an independent research institute,  FinMark Trust, has since 2003 managed an annual nationally representative survey of all aspects of  financial inclusion, known as FinScope.60  Despite the relative abundance of data, South African policy makers have faced the challenge of putting  these data to effective use. Whatever the level of data availability, policy makers can prioritize their data  needs on the basis at least of understanding linkages within the envelope of limited resources. Creating  a linkage framework is instrumental in determining and prioritizing data requirements to support a lightâ€? touch approach that draws on new and existing sources of data.   #6: Structured consultation with providers in proportion to the scale of the proposed changes helps to  identify and understand linkages.                                                               57  See the G20’s Basic Set of Financial Inclusion Indicators, which includes indicators of access to, and usage of,  financial services.  http://www.gpfi.org/sites/default/files/G20%20Basic%20Set%20of%20Financial%20Inclusion%20Indicators.pdf  58  See the work of AFI’s Financial Inclusion Data Working Group in designing a Core Set of Financial Inclusion  Indicators at http://www.afiâ€?global.org/aboutâ€?us/howâ€?weâ€?work/aboutâ€?workingâ€?groups/financialâ€?inclusionâ€?dataâ€? workingâ€?groupâ€?fidwg  59  The set of 40 Financial Soundness Indicators has these two indicators, I33 and I34, for households, but only at  the national level.  60  FinScope is managed by local research institute FinMark Trust. See www.finscope.co.za  38    V7.1   Motivated and engaged providers are essential if policy interventions are to result in financial inclusion  in practice. In the face of uncertainty about the nature and extent of linkages among the Iâ€?SIP objectives,  consultation with providers – and in particular, those who would be critical in the implementation of a  measure – helps to surface new perspectives and reduce the risk of unintended consequences. Such  stakeholders can be prompted specifically to give their views on whether and if so how a proposed  policy or regulation would affect the achievement of other specified objectives. To be effective,  consultation has to be structured in ways which are appropriate to reach the affected group: for  example, inviting only written submissions from a previously informal sector is unlikely to be adequate  to give policy makers a good sense of how proposals will affect those providers.  However, as with other inputs like data above, more consultation between policy makers and the  private sector is not always better: consultation carries costs in time and resources for both policy  makers and providers. Effective consultation balances the cost and benefit of the appropriate level of  consultation at different stages in the design cycle of a new policy.   South Africa has a strong history of multilateral consultation through formal bodies such as the National  Economic Development and Labour Council (NEDLAC), established to ensure that the voices of organized  labor and the more vaguely defined community constituency are heard on economic and development  issues, alongside those of government and business. NEDLAC was consulted during the Financial Sector  Charter process, for example, and over various housing policies. The Financial Sector Charter has its own  Council comprised of directors nominated from each constituency to oversee the monitoring and  achievement of Charter targets. As discussed, the proposed microinsurance framework has undergone  extensive multiâ€?phase consultation, including readiness assessments on a sample of entities that would  be required to be licensed under the proposed law.   While in the past, most major pieces of financial legislation also required the appointment of an  advisory committee (for example, a Standing Committee on the Banks Act or on Insurance) which  included representatives from the private sector, SANT now plans to change the basis of consultation in  the sector going forward and empower a Council of Regulators. It has yet to be seen whether how the  absence of advisory committees will affect ongoing consultation with the private sector.   #7: Optimization of Iâ€?SIP linkages requires a commitment by policy makers to adapt policy and  regulation over time in light of the evidence collected and outcomes observed.  Principle 7 of the G20 Principles for Innovative Financial Inclusion61 encourages a ‘test and learn’  approach to innovation in which regulators create space by exemption or waiver or forbearance to allow  experimentation on a limited scale. The ‘test and learn’ principle can itself be seen as an expression of                                                               61  G20 Principles for Innovative Financial Inclusion: “Principle 7: Knowledge: Utilize improved data to make  evidenceâ€?based policy, measure progress, and consider an incremental “test and learnâ€? approach by both  regulators and service providers.â€? http://www.gpfi.org/knowledgeâ€?bank/publications/principlesâ€?andâ€?reportâ€? innovativeâ€?financialâ€?inclusion  39    V7.1   proportionality: on limited scale, and especially where linkages and effects are hard to foresee, there is  often a good case to allow controlled experimentation.  However, this guidance statement goes further than ‘test and learn’ alone—not so much in widening  specific windows for experimentation, but rather by expressing the notion that optimization requires an  ongoing process of testing and learning, well beyond a pilot phase alone. Evidence collected through  data monitoring (as per Guidance Statement #5 above) and through ongoing consultation (Guidance  Statement #6) should inform a structured policyâ€?review process whereby the changing nature of  linkages can be assessed and action taken where necessary to adapt policies. This statement therefore  recognizes the realities of the policy making world in which information may be inadequate when  needed or inaccurate in practice, and in which unintended consequences may result. The practice of  proportionality requires this commitment to review and ongoing adaptation. Without this adaptation,  even the most carefully designed policy, which has identified and calibrated all relevant linkages ex ante,  may over time result in unnecessary tradeoffs or the underachievement of objectives.  The South African cases considered in this report show limited application of ex post adaptation,  although this absence highlights the cost of deferring adaption, and therefore the need for adaptation.  For example, adaptation regarding electronic collection mechanisms eventually followed the collapse of  payrollâ€?based lending, but it came at a high price, after a systemic banking crisis. In the case of  cooperative banks, it may be argued that the current limited experience of licensing only two banks in  fourâ€?year period provides a de facto testing of the thresholds and requirements set. Since the  expectation was that many more entities would benefit from the new legislation, the learning about the  impediments in the light of changing circumstances could generate a review of which modifications are  required to reach appropriate scale using this approach; or else, a reassignment of supervisory and  developmental support resources elsewhere.     6 Conclusions    The South African examples demonstrate that tradeoffs among the Iâ€?SIP objectives are not inevitable.   Indeed, some of the examples show that synergies are achievable between financial inclusion and the  other three Iâ€?SIP policy objectives: stability, integrity and consumer protection. This does not mean that  tradeoffs are always avoidable. However, synergies are more likely to result when the approach taken  focuses consciously on the potential to optimize linkages in the pursuit of all four Iâ€?SIP objectives, as well  as the other broader policy objectives to which they contribute such as economic development,  increased welfare, and increased efficiency.  The South African examples also suggest that optimizing Iâ€?SIP linkages is not an easy process, and is not  likely to occur without explicit attention. An approach based on the Guidance Statements comprising  the Iâ€?SIP methodology may help both national level policy makers and the SSBs to translate the principle  of proportionality into practice and increase the chances of maximizing synergies and minimizing  tradeoffs and other negative outcomes in the pursuit of a financial inclusion agenda.   40    V7.1   While financial inclusion policies may bring additional complexity to policy making, they also bring the  benefit of introducing new lenses through which to see an economy and society, which are relevant for  the achievement of other Iâ€?SIP objectives. Inclusion brings with it the recognition that policies can have  different effects on different segments, and that these differential effects must be considered. In this  sense, pursuing inclusion in a responsible manner (that is, by considering all the linkages) should  contribute at least towards better understanding the other objectives.  For national financial policy makers and regulators introducing financial inclusion as a policy objective,  the South African cases demonstrate that Iâ€?SIP linkages can be complementary in practice. The cases  also challenge the common mindset which considers each Iâ€?SIP objective as a goal to be maximized in  isolation, rather than as part of a larger whole which can be optimized: more of each objective is not  necessarily better for the society as whole. Given the challenges of optimizing these linkages, the  Guidance Statements above aim to provide a means of understanding this process at a more practical  level.  For international standardâ€?setting bodies , the Iâ€?SIP methodology illustrates how in practice the  independent objectives advanced by each SSB interact in a wider whole in the context of a particular  domestic policy agenda in which Iâ€?SIP objective are a subset of wider national imperatives. By  introducing this wider policy perspective, the introduction of inclusion to the framework may also  enhance the understanding and the achievement of each of the Iâ€?SIP objectives.        41    V7.1   References  AFI (2011) South Africa’s engagement with the standard setting bodies and the implications for financial  inclusion, available via http://gpfi.org/knowledgeâ€?bank/caseâ€?studies/southâ€?africaâ€?sâ€?engagementâ€? standardâ€?settingâ€?bodiesâ€?andâ€?implicationsâ€?financialâ€?inclusion  Beck, Thorsten & Augusto de la Torre (2007) “The Basic Analytics of Access to Financial servicesâ€?,  Financial Markets, Institutions and Instruments 16(2): 79â€?117  Bankable Frontier Associates (2009) The Mzansi bank account initiative in South Africa, FinMark Trust:  Johannesburg available via http://www.gatewaytosavings.org/cmsdocuments/MzansiProjectâ€? FINAL_REPORT_March202009.pdf  BCBS (2012) Core Principles for Effective Banking Supervision. BCBS Publication available via  http://www.bis.org/publ/bcbs230.pdf  BCBS (2010) Microfinance activities and the core principles for banking supervision, BCBS Publication  No.175, available via http://www.bis.org/publ/bcbs175.pdf  CPSS (2012) Innovations in Retail Payments, CPSS Publication No.102, available via  http://www.bis.org/publ/cpss102.htm   Cull, Robert, Tim Lyman and Asli Demirgucâ€?Kunt (2012) Financial Inclusion and Stability: What Does  Research Show? CGAP: Washington DC  De Koker, Louis (2009) “The money laundering risk posed by lowâ€?risk financial products in South Africa :  findings and guidelinesâ€?, Journal of money laundering control, vol. 12, no. 4, pp. 323â€?339, Emerald  Group Publishing, Bingley, England  Eighty20 (2006) “Exploring access to insurance using access frontier methodologyâ€?, FinMark Trust:  Johannesburg available via http://www.finmarktrust.org.za/pages/Researchâ€?andâ€? Publications/Accessâ€?Frontiers.aspx?randomID=c82fd3cbâ€?7747â€?4034â€?8d9bâ€? 204118cf8baf&linkPath=7&lID=7_3  FATF (2012) International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism  and Proliferation: The FATF Recommendations, Paris: FATF  FATF (2011) Anti Money Laundering and Terrorist Financing Measures and Financial Inclusion, FATF  Guidance, available via http://www.fatfâ€? gafi.org/media/fatf/content/images/AML%20CFT%20measures%20and%20financial%20inclusion.pd f  Financial Stability Board (2012) FSB Principles for Sound Residential Mortgage Underwriting Practices,  April 2012, available via http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_120418.pdf  Gadanecz, Blaise and Kaushik Jayaram (2009) “Measures of Financial Stability—a reviewâ€?, IFC Bulletin  No.31  42    V7.1   Genesis Analytics (2004) “A Policy lens to view financial regulationâ€?, Prepared for FinMark Trust  December  GPFI (2011) Global Standardâ€?Setting Bodies and Financial Inclusion for the Poor: Toward Proportionate  Standards and Guidance, available via http://gpfi.org/knowledgeâ€?bank/whiteâ€?papers/globalâ€? standardâ€?settingâ€?bodiesâ€?andâ€?financialâ€?inclusionâ€?poor  Hannig, Alfred and Stefan Jansen (2010) Financial Inclusion and Financial Stability: Current Policy Issues.  ADBI Working Paper 259. Tokyo: Asian Development Bank Institute. Available:  http://www.adbi.org/workingâ€?paper/2010/12/21/4272.financial.inclusion.stability.policy.issues/  Hawkins, Penelope (2010) Financial access and financial stability, Paper presented available via  http://www.bis.org/events/cbcd06e.pdf  IAIS (2012) Application Paper on Regulation and Supervision supporting Inclusive Insurance Markets,  Basel: IAIS. October 2012 available via http://www.iaisweb.org/Applicationâ€?papersâ€?763  IAIS (2011) Insurance Core Principles, Standards, Guidance and Assessment Methodology. IAIS  publication, available at http://www.iaisweb.org/ICPâ€?materialâ€?adoptedâ€?inâ€?2011â€?795  Melzer, Illana (2011) Housing finance access frontier â€? a South African case study. Presentation to the  FinScope Workshop, April 2011 available via http://www.finmarktrust.org.za/pages/Researchâ€?andâ€? Publications/Accessâ€?Frontiers.aspx?randomID=c82fd3cbâ€?7747â€?4034â€?8d9bâ€? 204118cf8baf&linkPath=7&lID=7_3  Maimbo, Samuel and Thorsten Beck (2011) Financing Africa. World Bank: Washington DC  Porteous, David (2004) “The Regulator’s Dilemmaâ€?, FinMark Trust: Johannesburg  Porteous, David with Ethel Hazelhurst (2004) Banking on Change: Democratizing Finance in South Africa  1994â€?2004 and beyond, Double Storey Books: Cape Town   Porteous, David (2005) “The access frontier as a tool and approach for making markets work for the  poorâ€?, available via http://www.finmarktrust.org.za/pages/Researchâ€?andâ€?Publications/Accessâ€? Frontiers.aspx?randomID=c82fd3cbâ€?7747â€?4034â€?8d9bâ€?204118cf8baf&linkPath=7&lID=7_3   Porteous, David (2008) “Applying the access frontierâ€?, Enterprise Development and Microfinance,  Volume 19, No. 2 available via http://practicalaction.org/sedâ€?19â€?2  South African National Treasury (2011a) The South African Microinsurance Regulatory Framework,  available via http://www.fsb.co.za/insurance/Microinsurance/PolicyDocumentMicroInsurance.pdf    South African National Treasury (2011b) “A safer financial sector to serve South Africa betterâ€?, SANT:  Pretoria, Available via  http://www.treasury.gov.za/documents/national%20budget/2011/A%20safer%20financial%20sector%2 0to%20serve%20South%20Africa%20better.pdf  The Economist 21 Feb 2002 “South Africa’s banks: Never a microlender beâ€?, available via  http://www.economist.com/node/100002 43    V7.1   Appendix A: Application of the Iâ€?SIP Methodology to the Mzansi case    1. Intervention proposed/  FIC was approached by the Banking Association to amend Exemption 17 of FIC Act to accommodate a new  requested  proposed basic bank account category (Mzansi)  2. Proximate objectives proposed  The big four banks sought to achieve access targets set under the Financial Sector Charter through opening 2.2  million new basic bank accounts for transactions and savings by 2009.  3. Definitional framework  Mzansi qualifies as a first order transactional bank account under the Financial Sector Charter definition.   Specifically, affordability is addressed through no balance requirement and no regular fee; and fee for use only  after basic bundle of transactions.  4. Segmentation framework     What are the relevant groupings?    â€?â€?Banked (currently served with  Although the banked are not the intended users of the basic bank account, they may open such accounts anyway  formal financial services)  because of lower fees; this cannibalization is a concern of the banks.  â€?â€?Bankable (within reach but not  Intended users of account type (features include low fees and core functionality to address the needs of this  using formal financial services)  group); however, many in this group lack addresses that can be verified as required for debit cardâ€?linked bank  accounts.  â€?â€?Unbankable   May ultimately use the account since no fixed fee is charged (in which case, this product would result in a shift in  (i.e. outside access frontier /  the access frontier and in the definition of who is bankable; many of this group also lack addresses that can be  current reach of formal service)  verified)  â€?â€?Self excluded  No likely effect unless the new category changes the value proposition for basic banking  5. Consultation process    â€?â€?Existing providers in the same  Big four banks were part of the working group which designed the product; other banks were invited to join  market  although only stateâ€?owned Postbank did.  â€?â€?Potential future providers in the  The low fee basis may discourage other entrants from offering basic accounts, unless they are able to make  same market  money elsewhere.  6. Linkages     Iâ€?SIP  6.1 Identify potential linkages  6.2  6.3 Materiality if  6.4 Mitigating  6.5 What indicators would  objective  Likelihood  realized  strategies  show that the existence of a  of linkage   linkage  Inclusion  The target group falls clearly in definition  High  High   Not necessary  The number of accounts  of financial inclusion so is linked to this  (targets increasing  open and active  objective  % banked by 20%)   44    V7.1   Stability  Offering this account may not be  Low  Low  Not necessary  Monitoring product profit  profitable and may undermine solvency      and loss from banks  of big banks      More banked people may improve image  Medium  Medium  of banking sector and legitimacy of banks  Integrity  Widening the exemption to allow debit  Medium  Low (transaction  Only one card per  % of STRs on Mzansi  cards may encourage smurfing and  limits already set)  person which can only  accounts versus other  undermine integrity  be used in CMA;  categories of bank account  transaction limits    # of ML /TF convictions by  different categories of bank  accounts  Protection  The account is targeted at formerly  Low  Low—simple,    % complaints or queries  unbanked people who may not    standard product    received by Bank  understand its usage     Medium     Ombudsman on this  Formerly unbanked people benefit from  High  Ensure support for  category of account vs.  being served by institutions which are  financial literacy e.g.  others  subject to banking code of practice and  new clients know how  ombudsman  to contact ombudsman  How linkages were optimized:  Exemption 17 was revised but with restrictions: (i) one account per customer at same bank, (ii) balance and  transaction value limits imposed (if exceeded, account frozen until full KYC completed), and (iii) only usable in Common Monetary Area.  Linkage framework: (i) ex ante              (ii) ex post    Effect on inclusion  Negative  Neutral  Positive  Negative  Neutral  Positive    Positive     X      Positive           Effect on  integrity  Neutral          Effect on  integrity  Neutral    X      Negative          Negative               Effect on inclusion  45    V7.1   Appendix B: Definitions of I­SIP objectives as applied in South Africa    Financial Inclusion  In SANT's Red Book, the National Treasury states: “Financial inclusion is about ensuring that all South  Africans have access to financial services that encourage them to manage their money, save for the  future, obtain credit and insure against unforeseen events.â€? There is no further definition although  financial inclusion is described as having the following desired attributes:  ï‚· “accessâ€? to individuals, households and micro, small and medium  (MSMEs);   ï‚· a focus on the poor or near poor: those who are vulnerable in times of financial emergency;  ï‚· multiple financial services: savings, credit, insurance; and  ï‚· a broader welfare/impact dimension: where inclusion is linked to the benefits for the economy,  including job creation, boosting economic growth, alleviating poverty, improving income  distribution, and empowering women.    This general framework is further expanded by one regulator in particular: The National Credit Act of  2005 requires the National Credit Regulator to promote and monitor the development of an accessible  credit market “to serve the needs of: (i) historically disadvantaged persons; (ii) low income persons and  communities; and (iii) remote, isolated or low density populations and communities.â€?62    Financial stability  SANT identifies financial stability as its first policy priority in the Red Book. The issue of stability is  framed in the context of the recent global financial crisis, but no clear definition of stability is given. As  the lead agency responsible for financial stability, the South African Reserve Bank defines financial  stability as “the smooth operation of the system of financial intermediation between households, firms  and the government through a range of financial institutions. Stability in the financial system would be  evidenced by, first, an efficient regulatory infrastructure, second, efficient and wellâ€?developed financial  markets and, third, efficient and sound financial institutions.â€?63    “Financial instability, conversely, could manifest through banking failures, intense assetâ€?price volatility  or a collapse of market liquidity and, ultimately, in a disruption in the payment and settlement system.  Financial instability affects the real sector due to its links to the financial sector. It has the potential to  cause significant macroeconomic costs, as it interferes with production, consumption and investment  and, therefore, defeats national goals of broader economic growth and development.â€?64    Financial integrity  SANT defines financial integrity as combating financial crime in order to promote integrity so as to  maintain (a) a sound international macroeconomic environment (b) financial stability (c) foreign  investment. The aim is “to bring transparency to the financial sector by requiring financial institutions to  conduct proper due diligence with respect to their customers, and maintain customer and transaction  information in records that are accessible by supervisory and investigating authorities.â€? The FIC and the                                                               62 South African National Credit Act 2005 http://www.ncr.org.za/pdfs/NATIONAL_CREDIT_ACT.pdf  63  South African Reserve Bank Financial Stability Review (March 2012) Available via:   http://www.resbank.co.za/Lists/News%20and%20Publications/Attachments/5025/FSR%20March%202012.pdf  64  South African Reserve Bank Financial Stability Review  (March 2012) Available via:   http://www.resbank.co.za/Lists/News%20and%20Publications/Attachments/5025/FSR%20March%202012.pdf    46    V7.1   National Treasury seem to define financial integrity as the absence of financial crime which includes, but  is not limited to money laundering and terrorist financing.     Consumer financial protection  South Africa adopted a comprehensive Consumer Protection Act in 2011, outlining nine fundamental  rights and providing a legal mandate for pursuing consumer protection goals, including in the realm of  financial services. Previously, consumer protection in the financial sector was addressed through  sectoral legislation, where for example, the responsibility for overseeing market conduct in the area of  selling investment and insurance products was assigned to the Financial Services Board. In the Red Book,  SANT recognizes financial consumer protection as a priority and identifies shortcomings in the retail  financial sector such as “high and opaque fees and the provision of inappropriate services driven only by  commissions.â€?65 Under the new “twin peaksâ€? regulatory system which will be implemented in 2013, the  mandate of the Financial Services Board will expand to cover market conduct regulation of banking,  alongside the role of the National Credit Regulator as market conduct regulator for credit markets. The  Financial Services Board’s current “Treating Customers Fairlyâ€? initiative is a framework for tougher  market conduct standards66 with 6 specific desired outcomes:  1. Customers can be confident they are dealing with firms where Treating Customers Fairly is central to  the corporate culture  2. Products and services marketed and sold in the retail market are designed to meet the needs of  identified customer groups and are targeted accordingly  3. Customers are provided with clear information and kept appropriately informed before, during and  after point of sale  4. Where advice is given, it is suitable and takes account of customer circumstances  5. Products perform as firms have led customers to expect, and service is of an acceptable standard  and as they have been led to expect  6. Customers do not face unreasonable postâ€?sale barriers imposed by firms to change product, switch  providers, submit a claim or make a complaint.   Many of the Financial Services Board’s “Treating Customer’s Fairlyâ€? outcomes are in line with the rights  enshrined in the Consumer Protection Act, making them legally enforceable.                                                                 65  SANT (2011) A Safer Financial Sector to Serve South Africa Better (p.39)   66  Financial Services Board Roadmap for Treating Customers Fairly (TCF) available via: http://www.fsb.co.za/  47  Â