WPS7513 Policy Research Working Paper 7513 Toward a More Business Friendly Tax Regime Key Challenges in South Asia Anna Reva Equitable Growth, Finance and Institutions Global Practice Group December 2015 Policy Research Working Paper 7513 Abstract This paper discusses competitiveness-related issues sur- use of tax incentives to support selected industries, types rounding the design and administration of corporate and of firms, and industrial locations; (2) many exemptions value added/sales taxes in four South Asian countries—Ban- from value-added taxes as well as the practice of levying gladesh, India, Pakistan, and Sri Lanka. The paper is based multiple indirect taxes on the same base; and (3) high costs largely on analysis of tax legislation; in addition, data from of tax compliance for businesses. The paper discusses the the World Bank’s enterprise surveys, the Doing Business consequences of tax policies for the competitiveness of report, as well as industry studies are used for evidence on tax South Asian producers, describes the main problems in compliance costs for business. The review of tax regulations tax administration, and outlines key directions for reforms. in the region shows several commonalities: (1) widespread This paper is a product of the Equitable Growth, Finance and Institutions Global Practice Group. It is part of a larger effort by the World Bank to provide open access to its research and make a contribution to development policy discussions around the world. Policy Research Working Papers are also posted on the Web at http://econ.worldbank.org. The author may be contacted at areva@worldbank.org. The Policy Research Working Paper Series disseminates the findings of work in progress to encourage the exchange of ideas about development issues. An objective of the series is to get the findings out quickly, even if the presentations are less than fully polished. The papers carry the names of the authors and should be cited accordingly. The findings, interpretations, and conclusions expressed in this paper are entirely those of the authors. They do not necessarily represent the views of the International Bank for Reconstruction and Development/World Bank and its affiliated organizations, or those of the Executive Directors of the World Bank or the governments they represent. Produced by the Research Support Team         Toward a More Business Friendly Tax Regime: Key Challenges in South Asia    Anna Reva                    JEL Classification: H20, H25, K34  Keywords: tax policy, tax administration, business taxation, tax incentives, competitiveness    Acknowledgements  This  paper  was  written  by  Anna  Reva  (Operations  Officer)  under  the  guidance  of  Eric  Manes  (Senior  Economist).  The  paper  benefited  from  comments  of  Vincent  Palmade  (Lead  Economist),  Raul  Felix  Junquera‐Varela  (Lead  Public  Sector  Specialist),  Munawer  Sultan  Khwaja  (Technical  Assistance  Advisor,  IMF),  Rajul  Awasthi  (Senior  Public  Sector  Specialist),  Daniel  Alvarez  Estrada  (Senior  Public  Sector  Specialist), Tracey Marie Lane (Senior Economist), Gabriela Inchauste (Lead Economist), Mohan Nagarajan  (Senior Economist), Mohammad Azad Rahman (Operations Officer) and Uzma Ashraf (Consultant).    This  paper  was  prepared  as  a  background  paper  for  the  South  Asia  Competitiveness  Flagship  Report  led  by Vincent Palmade (Lead Economist) and Denis Medvedev (Senior Country Economist).        Executive Summary  Tax  policy  is  one  of  the  most  important  aspects  of  a  country’s  business  environment.  It  creates  an  incentive framework for private sector development and generates the revenue needed to fund essential  public  goods.  Tax  policy  should  raise  revenue  without  major  distortions  to  the  decisions  of  firms.  Tax  regulations should have minimum influence on what to produce or consume, where to locate a production  facility  and  how  to  produce  goods.  This  paper  focuses  on  analysis  of  competitiveness  related  issues  surrounding the design and administration of corporate and value added/sales taxes in four South Asian  countries – Bangladesh, India, Pakistan and Sri Lanka.    In South Asia, governments systematically use tax policy to achieve objectives beyond revenue collection,  supporting  the  development  of  certain  industries,  types  of  firms  or  locations.  This  is  done  through  tax  incentives  –  exemptions,  tax  holidays,  deductions  and  reduced  rates  for  certain  types  of  taxpayers.  The  effectiveness of tax incentives in increasing investment or facilitating regional development has not been  evaluated in South Asia. While the benefits of existing tax policies are not clear, the negative impacts are  obvious  –  1)  distortions  to  firms’  investment  decisions;  2)  increased  compliance  and  tax  administration  costs and 3) reduced government revenue.     Corporate tax policies in South Asia distort investment decisions as firms are given incentives to specialize  in certain products or economic activities based on tax schemes rather than economic rational. Corporate  tax incentives are granted to less productive firms  (small businesses and those  involved in agriculture or  traditional  industries),  random  economic  activities  (e.g.  beauty  centers  in  Sri  Lanka  or  compressors  in  Bangladesh)  and  high  tech  industries  such  as  IT.  All  four  South  Asian  countries  provide  corporate  tax  preferences for firms locating in special economic zones and lagging regions.   Generous corporate tax incentives require a higher tax rate compared to what would have been needed  if all firms were subject to the same tax regulations. Indeed, corporate tax rates in South Asia are higher  than  in  other  developing  regions.  One  reason  for  that  is  a  narrow  tax  base  due  to  widespread  tax  concessions. So, while tax incentives may benefit the privileged firms, they worsen the overall investment  climate and put a disproportionate pressure on a narrow range of taxpayers.   Consumption  taxes  in  the  region  suffer  from  two  main  problems:  1)  multiple  exemptions  and  reduced  rates and 2) cascading of indirect taxes that are levied on the same base. Value added taxes (VAT) in South  Asia  have  numerous  exemptions  from  general  rules  and  rates  often  differ  at  the  sub‐product  category,  which  distorts  firms’  consumption  and  production  decisions.  Furthermore,  multiple  indirect  taxes  are  levied  on  the  same  base.  This  increases  the  cost  of  goods  and  services  and  reduces  competitiveness  of  South Asian businesses.     Complex  tax  legislation  with  different  rules  for  different  taxpayers  increases  compliance  costs  for  firms  and creates opportunities for corruption. It is also prone to abuse. Producers of goods that are subject to  tax  holidays  (for  example,  cement  in  Sri  Lanka  or  boilers  in  Bangladesh)  may  be  manufacturing  other  products as well but shifting most of their profits to the good that is eligible for tax incentives. In countries  with  many  VAT  exemptions,  firms  may  misclassify  their  goods  to  avoid  tax  liability.  Enforcement  of  tax  regulations  with  multiple  deviations  from  general  rules  requires  continuous  monitoring  and  frequent  audits to prevent tax evasion. Complex tax laws also increase compliance costs for firms and opportunities  2    for  corruption.  Businesses  in  South  Asia  spend  more  time  complying  with  tax  regulations  than  in  most  other  regions  and  corruption  is  common,  particularly  in  Bangladesh  and  Pakistan,  where  over  a  quarter  of firms are expected to give bribes when dealing with tax officials.1    Tax  revenues  are  low  in  South  Asia,  which  contributes  to  macroeconomic  instability  and  constrains  government  spending  on  essential  public  goods.  Although  corporate  tax  rates  in  the  region  are  above  global average and VAT/sales tax rates are comparable to the global average, tax revenue is lower than in  countries  at  similar  levels  of  economic  development. 2  Low  revenue  contributes  to  macroeconomic  instability  and  limits  government  spending  on  infrastructure,  education  and  other  essential  public  services,  which  has  a  negative  impact  on  the  investment  climate  and  socio‐economic  growth  more  broadly.   Reform of tax legislation in South Asia should aim at elimination of most special schemes and creation of  an  incentive  neutral  tax  policy.  This  will  broaden  the  tax  base,  level  the  playing  field  for  all  types  of  investments and improve revenue collection. Reform of tax administration should make paying taxes less  costly  and  prevent  non‐compliance.  Better  revenue  collection  will  allow  reducing  corporate  tax  rates  without  sacrificing  essential  public  spending.  Lower  tax  rates  and  a  more  predictable  tax  policy  and  administration will help improve investment attractiveness of South Asian countries.                                                                   1 World Bank. Enterprise Surveys  2 World Bank. World Development Indicators  3    I. Introduction  The fundamental objective of taxation is to finance government expenditure. Governments in developing  countries  sometimes  use  taxation  to  fulfill  other  goals ‐  promote  industrial  policies,  support  economic  activities  deemed  to  employ  the  poor  and  facilitate  development  of  lagging  regions.    This  is  achieved  through tax incentives – exemptions, tax holidays, deductions and reduced rates for certain categories of  taxpayers. While the evidence regarding the efficacy of such policies is mixed (James, 2013), selectivity in  applying tax regulations has several negative impacts: 1) it distorts resource allocation decisions as firms  make  investments  based  on  tax  schemes  rather  than  business  rational;  2)  it  creates  administrative  complexities and increases enforcement and compliance costs and 3) it reduces government revenue.   There  is  a  large  literature  on  challenges  and  good  practices  in  tax  policy  design  and  administration  in  developing countries (see for example, Heady, 2002, Keen and Simone, 2004 and Bird and Wilkie, 2012).  Fiscal  experts  agree  that  tax  policy  should  raise  revenues  without  major  distortions  to  the  decisions  of  firms  (Easson  and  Zolt,  2002,  Bird  and  Wilkie,  2012  and  OECD,  2010).  Taxes  are  distortive  by  nature.  Corporate income taxes (taxes on profits) reduce returns on capital and discourage investment (Johansson  et  al  2008).  Consumption  taxes  (sales  tax  and  value  added  tax  (VAT))  reduce  spending  (Easson  and  Zolt,  2002). The distortionary effect of taxes increases proportionally to the tax rate (Bird, 2008). Governments  can keep the negative effects of corporate and consumption taxes at a minimum by setting the tax rates  at the lowest possible level given the revenue needs and by imposing a single rate on a broad base (Bird  and Wilkie, 2012; OECD, 2010; World Bank, 2009).   Broadening  of  tax  bases  has  been  a  high  priority  for  many  developing  countries  (IMF  2011,  Bird,  2008,  Heady, 2002).  Such reforms help improve the business climate by establishing a level playing field for all  firms and by  allowing to reduce  the overall tax rate. Expansion of tax bases also results in greater public  revenue,  which  gives  governments  space  to  invest  in  a  number  of  public  goods  (such  as  electricity,  infrastructure  or  education)  and  contributes  to  macroeconomic  stability  essential  for  investment  attraction.  Furthermore,  tax  legislation  with  similar  rules  for  all  taxpayers  reduces  compliance  costs  and  supports small business growth and formalization (World Bank, 2009).   For corporate income tax, coverage can be expanded through reduction of tax incentives (see for example  Zolt,  2013,  Bird  and  Wilkie,  2012).  For  indirect  taxes,  a  VAT  on  goods  and  services  with  few  exemptions  has become popular throughout the world in lieu of its advantages over other types of indirect taxes, such  as multistage turnover taxes or single stage taxes at the manufacturing/wholesale/retail level. A detailed  discussion  of  the  benefits  of  the  broad  based  VAT  is  provided  in  Lent  et  al  (1973),  Ebril  et  al  (2001)  and  Pomeranz  (2012).  In  short,  a  broad  based  VAT  eliminates  cascading  associated  with  turnover  taxes  and  removes incentives for firms to vertically integrate; it can be waived for exports to support international  competitiveness and its self‐enforcing mechanism facilitates higher compliance (Heady, 2002). To ensure  neutrality  and  non‐interference  with  market  processes,  VAT  has  to  be  applied  to  all  sectors  of  the  economy.    This  paper  provides  an  analysis  of  competitiveness‐related  issues  surrounding  the  design  and  administration  of  corporate  and  consumption  taxes  in  four  South  Asian  countries  –  Bangladesh,  India,  Pakistan  and  Sri  Lanka.  Whenever  possible,  tax  regimes  in  South  Asia  are  compared  with  the  prevailing  international practices. The paper is based largely on the analysis of tax legislation. Additionally, data from  4    the World Bank’s enterprise surveys, the Doing Business report and industry studies are used for evidence  on tax compliance costs for business.    Despite some reform effort over the past decade, South Asian tax systems remain complex with different  regulations  for  different  industries  and  types  of  firms.    South  Asian  governments  have  introduced  a  number of changes to their tax laws in an effort to simplify tax systems and improve revenue collection.  Corporate  income  tax  rates  were  reduced  throughout  the  region.   India  replaced  an  old  fashioned  sales  tax that did not offer input credit with VAT; Pakistan made some progress in reducing the number of VAT  exemptions;  Sri  Lanka  unified  the  VAT  rate  at  12%;3 and  Bangladesh  is  working  towards  introduction  of  new  VAT  legislation,  which  will  be  in  line  with  international  standards.  Nevertheless,  a  number  of  distortions  remain  –  tax  rates  differ  by  type  of  industry,  product  and  firm.  This  policy  results  in  misallocation of resources, creates an unfair tax burden on firms that do not benefit from special schemes,  and provides disincentives for firm formalization. It also increases the costs of tax administration, creates  opportunities for corruption and results in public revenue losses.   The  rest  of  this  paper  is  organized  as  follows:  section  II  discusses  corporate  tax  regime  in  the  region,  section  III  outlines  key  weaknesses  in  the  design  of  consumption  taxes;  section  IV  describes  the  main  challenges in tax administration; and section V offers conclusions and suggestions for policy actions.   II. Corporate Income Taxes  Corporate  income  tax  rates  in  South  Asia  are  higher  than  in  other  developing  regions.  The  average  corporate  income  tax  rate  for  Bangladesh,  India,  Pakistan  and  Sri  Lanka  is  32%  compared  to  the  global  average of 24%4 (Figure 1 below). Corporate income tax rates have gone down in all regions over the past  decade.  While  South  Asian  countries  have  followed  the  trend,  they  started  with  higher  initial  rates  and  reduced  them  by  a  smaller  percentage  than  elsewhere  in  the  world.   Over  the  past  decade,  corporate  income tax rates went down by 11% in the four South Asian countries compared to 20% globally (Table 1  below).  One reason why tax rates are relatively high is a narrow tax base. A number of sectors, economic activities  and types of firms are exempt from taxation or enjoy reduced rates. To maintain macroeconomic stability  and  compensate  for  revenue  losses  associated  with  tax  incentives,  governments  need  a  higher  tax  rate  than what would have been required if all firms were subject to the same tax regulations.                                                                          3 To be reduced to 11% in 2015 budget  4 KPMG. 2014. Corporate Tax Rates Table  https://www.kpmg.com/GLOBAL/EN/SERVICES/TAX/TAX‐TOOLS‐AND‐ RESOURCES/Pages/corporate‐tax‐rates‐table.aspx , accessed on November 15, 2014  5    Figure 1. Corporate Income Tax Rates around the World (%)  40 35 34 35 33.2 30 30 28 28 27.9 27.2 24.2 25 25 25 24.1 23.6 25 22 22.5 21.3 20 19 19 20 20 20 18.7 20 17 15 15 15 10 5 0   Source: Author’s Calculations based on KPMG.2014. Corporate Tax Rates Table and Bangladesh National Board of Revenue.  2014.     Notes: The rate for India is for domestic companies; the rate for Bangladesh is for companies not listed on stock exchange      Table 1. Corporate Income Tax Rates in South Asia in 2004 and 2014, %  Country  2004  2014  % change  Bangladesh  37.5  35  6.7  India  35  30  14.3  Pakistan  35  34  2.9  Sri Lanka  35  28  20  Global Average  29.5  23.6  20  Source: KPMG. 2014. Corporate Tax Rates Table; KPMG Corporate Tax rates Survey 2004; Pomerleau, K, 2014 and India  Ministry of Finance 2004    Preferential treatment of certain sectors and activities  All four South Asian countries provide tax incentives to specific economic activities, often without a clear  rational.  Agricultural  income  receives  special  tax  treatment  throughout  the  region  (Table  2).  In  Bangladesh, select agricultural activities, such as poultry farming and production of corn and sugar beet,  receive  tax  concessions.  In  India  and  Pakistan,  agricultural  income  is  largely  untaxed.  In  both  countries,  only  the  states  or  provinces  have  a  constitutional  right  to  collect  agricultural  income  taxes.  In  India,  agricultural income taxes  are levied in  only six states with  plantation agriculture (large scale commercial  cultivation of cash crops such as tea, coffee or cotton).5 Farmers have the option of paying taxes based on  agricultural income or the amount of land owned.6 In Pakistan, all four provinces tax agricultural income  but in implementation “the income tax” actually functions as a land tax, which is paid by large landholders  based on the acreage of land owned.7 In Sri Lanka, agricultural income is taxed at a reduced rate of 10%.                                                               5 Rajaraman, Indira. 2004. “Taxing Agricultural Income in a Developing Country: A Possible Approach”, World Bank, Washington  DC  6 Ibid  7 Pakistan Institute of Legislative Development and Transparency.2011. “Taxing the Agriculture Income in Pakistan”, Briefing  Paper No.42, Islamabad, Pakistan  6    The rationale behind concessional treatment of agricultural income is questionable as the policy protects  the  source  of  income  without  differentiation  between  poor  and  wealthy  farmers.  The  current  policy  provides  disincentives  for  firms  and  individuals  to  move  away  from  agriculture  to  higher  productivity  sectors.  It  also  creates  opportunities  for  tax  evasion  as  taxpayers  can  abuse  the  legislation  by  declaring  business income as agricultural income to avoid taxation.    Table 2. Taxation of Agricultural Income  Bangladesh  Select agricultural activities are subject to tax exemptions: all income from poultry farming (up to June 30, 2015);  50% of income from the production of corn and sugar beet.     India  Agricultural income is not taxed by the federal government; only six states levy agricultural income taxes.    Pakistan  Agricultural income is not taxed by the federal government. At the provincial level, agricultural income tax  functions as a land tax levied on large landholders.      Sri Lanka  Agricultural income is taxed at a reduced rate of 10%. New investments in agriculture above USD 378,000 are  subject to 4 ‐12 year tax holidays depending on investment amount.    Sources: Bangladesh Income Tax at a Glance 2014‐15; India Income Tax Act 1961; Pakistan Institute of Legislative Development  and Transparency, 2011;  Sri Lanka Inland Revenue Act, No. 10 of 2006  Within  manufacturing  and  services,  a  number  of  economic  activities  are  granted  tax  concessions  as  well  (Table  3).  Tax  holidays  are  the  most  common  tax  incentive  in  the  region,  used  widely  in  Bangladesh,  Pakistan  and  Sri  Lanka.  In  Bangladesh,  5‐10  year  tax  holidays  are  available  for  about  20  industries  (including exports of handicrafts, agro‐processing, pharmaceuticals and boilers8). In Pakistan, five year tax  holidays are granted to all new manufacturing firms. In Sri Lanka, most manufacturing and select service  firms are subject to 4‐6 year tax holidays and a reduced tax rate of 12% upon expiration of the holidays if  they  invest  over  USD  378,000.  Differential  tax  treatment  of  firms  and  industries  distorts  resource  allocation decisions and discriminates investments that do not fall in the preferred type category.   India  used  to  grant  tax  holidays  to  a  number  of  economic  activities  but  “grandfathered”  most  such  provisions during 2010‐2013. Newly established 100 percent export oriented manufacturers or software  producers as well as mineral oil refiners are eligible for 10 years of tax holidays if they commenced their  operations prior to April 1, 2012. Exporters of handmade wood articles are eligible for similar tax holidays  if they started their operations prior to April 1, 2010; and five year tax holidays are granted to new hotels  established  during  2008‐2013  and  located  close  to  World  Heritage  sites.9 Grandfathering  tax  incentives  for  existing  investors  may  be  an  effective  compromise  to  push  for  corporate  tax  reform  in  other  South  Asian countries.  While India’s reforms were a step in the right direction, the country continues to rely on  tax deductions for certain industries and firms. In particular, select industries receive generous deductions  for capital expenditures that equal or even exceed the amount invested.    Table 3. Main Tax Preferences for  Manufacturing and Services   Country  Tax Incentives  Bangladesh  Tax Holidays for New Firms  Five to ten year tax holidays (depending on geographic location) are available for new firms in the following  industries:                                                                 8 Bangladesh National Board of Revenue. Income tax at a Glance 2014‐15   http://www.nbr‐bd.org/IncomeTax/Income_Tax_at_a_Glance_2014‐15.pdf  9  Ministry of Finance, India. Income Tax Department. Income Tax Act 1961 as amended by Finance Act, 2014   7     Pharmaceuticals, biotechnology and chemicals:  pharmaceuticals;  barrier contraceptive and rubber latex;  basic chemicals or dyes; biotechnology; tissue grafting; insecticide or pesticide; petro‐chemicals; bio‐fertilizer;  preservation of food and  disinfection of  medicinal equipment     Machinery and appliances: basic ingredients of electronic industry (e.g. resistance, capacitor, transistor,  integrator circuit); boilers; compressors; computer hardware; textile machinery     Energy efficient products: brick made of automatic hybrid Hoffmann kiln technology; energy efficient  appliances     Agro‐processing: processing of locally produced fruits and vegetables    100% of income is exempt only in the first two years of a firm’s operation;  exemptions go down to 20% towards the end of the  tax holiday period    Tax Exemptions   Services: information technology enabled services or nationwide telecommunication transmission network  business (exempt up to June 30, 2019)   Export of handicrafts (exempt from tax up to  June 30, 2015)    All exports: An amount equal to 50% of the income derived from export business is exempt from tax      India  Tax Holidays for Agro‐processing  A 10‐year tax holiday equal to 100% of profits for 5 years and 30% of profits for the next 5 years for:    Processing, preserving and packaging of fruits or vegetables and for storing and transporting food grains    Processing, preserving and packaging of meat, poultry, marine or dairy products    Tax Deductions in Computing Total Income  Capital expenditures in select sectors:  150% of capital expenditures incurred are eligible for tax deductions for:   Setting up a cold chain facility or a warehousing facility for storage of agricultural produce   Production of fertilizer   Building and operating a hospital with at least 100 beds    100% of capital expenditures are eligible for tax deductions for:     Building and operating a hotel of two star or above category   Bee‐keeping and production of honey and beeswax   Setting up a warehouse facility for storage of sugar   Developing a housing project under affordable housing or slum redevelopment schemes   Setting and operating an inland container depot or a container freight station    Employment of new factory workers: manufacturing companies employing over 100 workers (50 workers after  March 31, 2016) can deduct 30% of wages for new regular full time employees for three years, provided the  increase in the number of regular workers is at least 10% over the previous year.      Skill development: deduction of 150% of expenditure on skill development projects subject to adherence to the  guidelines issued by the Central Board of Direct Taxes    Pakistan  New industrial undertakings receive 100% tax credit for five years if they are set up between July 1, 2011 and  June 30, 2016    IT‐enabled services (exempt from tax until June 30, 2016):   Export of computer software    IT‐enabled services (e.g. call centers, medical transcription, graphics design, accounting services, HR services,  telemedicine centers, insurance claims processing)       Sri Lanka  Tax Holidays for New Firms  New firms are eligible for tax holidays subject to minimum investment requirements. The duration of tax holidays  is longer for larger investments.     Investments of LKR 50—300 million (USD 378,000 – 2.3 million) receive 4‐6 year tax holidays    Manufacturing (all products other than liquor and tobacco)    Services: IT, software development, knowledge/business process outsourcing, healthcare, education, beauty  care, cold room and storage facilities, tourism, sports/fitness centers and creative work   Agriculture, Fishing and Agro‐processing    8    Larger Investments of LKR 300 ‐ 2,500 million (USD 2.3 million – 18.9 million) are subject to 6‐12 year tax  holidays    Manufacturing: boats, pharmaceuticals, tyres and tubes, motor spare parts, furniture, ceramics, glass ware or  other mineral based products, rubber based products, cosmetic products, food products produced of locally  cultivated products, construction materials, electronic goods and any project of light or heavy engineering   Exports: non‐traditional export goods (all products other than black tea, rubber, coconuts and latex)   Services: All services that qualify for tax holiday under a smaller investment bracket (except for creative  work)   Agriculture (food and industrial crops, horticulture, animal husbandry)    Import‐substitution:    A 5‐year tax holiday is granted to enterprises engaged in production of certain items to replace imports  subject to the following investments: a) cement ‐ USD 50 million, b) milk powder USD ‐ 30 million, c)  pharmaceuticals ‐ USD 10 million and d) fabric – USD 5 million.    Upon expiration of tax holidays, investors are subject to a rate of 12% (unless mentioned otherwise below)    Reduced Tax Rates and Open‐ended Exemptions    Manufacturing:    Manufacture of animal feed and handloom products as well as petroleum exploration are taxed at 12%   Profit from domestic sales of locally manufactured garments and bags made out of materials supplied by  export‐oriented companies that export at least 60% of their products is taxed at 12%   Profits in foreign currency by manufacturers of textiles, leather products, footwear and handbags from  supplies made to foreign purchasers that establish headquarters in Sri Lanka are exempt from tax   Manufacture and distribution of organic fertilizer is exempt from tax    Services:    Operation of storage facilities, development of software, supply of labor and education services  is taxed at  10%;    Construction work and supply of services to exporters is taxed at 12%  Sources: Bangladesh Income Tax at a Glance 2014‐15; Bangladesh Income Tax Manual Part 1; India Income Tax Act 1961; Pakistan Income Tax  Ordinance Act 2001; and Sri Lanka Inland Revenue Act, No. 10 of 2006.  Preferential schemes for specific types of firms   In  South  Asia,  tax  liabilities  often  differ  by  type  of  firm  (domestic  vs.  foreign,  publicly  vs.  non‐publicly  traded company, new vs. old, small vs. medium or large). These policies distort business environment and  discourage fair competition. In India, corporate tax rates differ by type of ownership: domestic companies  are  subject  to  a  tax  rate  of  30  percent  while  foreign  companies  are  taxed  at  40  percent.10 Such  policies  clearly  discourage  FDI.  In  Bangladesh,  companies  listed  at  stock  exchange  are  subject  to  a  reduced  tax  rate  of  27.5  percent,  while  all  other  companies  are  subject  to  a  rate  of  35  percent.11 This  regime  likely  aims  to  promote  development  of  capital  markets,  however  it  effectively  discriminates  against  most  domestic companies.   New  firms  are  subject  to  tax  holidays  in  all  countries  of  the  region  if  engaged  in  targeted  economic  activities  (Table  3  above)  or  located  in  lagging  regions  and  special  economic  zones  (Table  5).  The  effectiveness  of  this  policy  is  questionable  as  few  firms  make  much  profit  in  the  first  years  of  operation.  Short  term  tax  holidays  benefit  highly  profitable  firms  that  would  invest  even  without  special  tax  preferences and create incentives for engaging in activities with a quick return on investment. Long term  incentives will put existing firms at a disadvantage. Furthermore, tax preferences for new firms are prone                                                               10 India Ministry of Finance.2014. Finance Bill 2014.  11 Bangladesh National Board of Revenue. 2014. Income Tax at a Glance 2014‐15   9    to  abuse  as  older  firms  may  attempt  to  close  and  reopen  their  operations  to  continue  enjoying  the  benefits.  Thus,  the  governments’  objective  of  encouraging  new  investment  runs  the  risk  of  motivating  firm  reorganization  and  shrinking  the  tax  base  (for  more  information  on  the  impact  of  tax  incentives  for  new firms, see James, 2013 and Easson and Zolt, 2002).    Small  firms  are  eligible  for  tax  concessions  throughout  the  region  (Table  4).  In  Bangladesh,  firms  with  annual turnover below 3 million taka (USD 38,000) are exempt from corporate taxes.12 In India, firms with  annual  turnover  below  INR  10  million  (about  USD  162,000)  face  an  effective  tax  rate  of  2.4%  (they  are  allowed  to  declare  taxable  income  at  8%  of  turnover,  which  is  then  taxed  at  a  regular  rate  of  30%).  In  Pakistan  and  Sri  Lanka,  small  firms  are  subject  to  reduced  rates.  However,  firms  that  are  considered  “small”  in  these  countries  will  not  fall  in  this  category  in  many  developed  states  as  annual  turnover  thresholds  have  been  set  at  a  rather  high  level.  In  Pakistan,  “small  firms”  are  those  with  the  annual  turnover of less than PKR 250 million (about USD 2.4 million) and fewer than 250 employees. Such firms  are subject to a reduced tax rate of 25%.13  In Sri Lanka, firms with annual turnover below LKR 500 million  (USD 3.8 million) are taxed at a rate of 12% ‐ more than twice lower than firms with larger sales volumes.14  The  special  treatment  of  small  firms  is  often  justified  as  a  means  to  compensate  for  banks’  failure  to  provide  loans  to  small  business.  Yet,  such  policy  has  a  negative  impact  on  productivity  and  competitiveness as it discourages firms from exploiting economies of scale and growing their operations.  It also  creates incentives for larger firms to break down their operations into smaller units  to reduce  tax  burdens, which increases administrative costs for firms and reduces public revenue.   Table 4. Special Treatment of Small Firms  Country  Concessions for Small Firms  Bangladesh  Firms with annual turnover below 3 million taka (USD 38,000) are exempt from corporate taxes    India  Firms with annual turnover below INR 10 million (USD 162,000) can declare taxable income at 8% of turnover,  which is taxed at the regular rate of 30%. Effectively, the tax rate for such firms is 2.4% of turnover.      Pakistan  Firms with annual turnover below PKR 250 million (about USD 2.4 million) and fewer than 250 employees are  subject to a reduced tax rate of 25%    Sri Lanka  Firms with annual turnover below LKR 500 million (USD 3.8 million) are taxed at a reduced rate of 12%    Sources: Bangladesh Income Tax at a Glance 2014‐15; India Income Tax Act 1961; Pakistan Income Tax Ordinance Act 2001; and  Sri Lanka  Inland Revenue Act, No. 10 of 2006  Larger investments receive preferential tax treatment in Sri Lanka. Most manufacturing, agribusiness and  certain  service  firms  are  subject  to  4‐6  year  tax  holidays  if  they  invest  above  USD  378,000.  Longer  tax  holidays  are  available  for  select  economic  activities  with  investments  above  USD  2.3  million  and  the  duration of tax holidays increases with the amount of investment. Firms investing above USD 18.9 million  are  eligible  for  12  year  tax  holidays.  This  policy  favors  foreign  companies,  well  established  domestic  investors and capital intensive firms.  The benefits of this approach are not clear. Some fast growing firms  (e.g. IT, financial, consulting and a number of other service companies) do not require a significant upfront  investment. Furthermore, it is hard to judge whether five new investments below a certain threshold are  less beneficial for the economy than one investment above such threshold.                                                                12 Ibid.   13  Pakistan Federal Board of Revenue. Income Tax Manual. Part I. Income Tax Ordinance, 2001. Amended up to June 30, 2014.  14  Sri Lanka Inland Revenue Department. Inland Revenue Act, No. 10 of 2006, incorporating amendments up to April 30, 2013  10    Location‐based incentives  Generous  tax  incentives  are  available  to  firms  locating  in  special  economic  zones  (SEZes)  and  less  developed regions (Table 5). Bangladesh and Pakistan grant 10‐year tax holidays to firms based in special  economic and export promotion zones. Until recently, India provided 15‐year tax holidays (with 100% tax  exemption  on  export  income  in  the  first  five  years)  for  firms  in  SEZes.  Starting  from  fiscal  year  2011‐12,  SEZ tenants in India are subject to the minimum alternate tax of 20%.15 All four countries also provide tax  holidays to firms located in less developed regions.  Table 5. Location‐based Corporate Tax Incentives  Country  Type of incentive  Bangladesh   10 year tax holidays for investments in export promotion zones made prior to December 31, 2011; for  investments made thereafter the following incentives apply – first two years – 100% tax exemption, third and  fourth years – 50%; and fifth year – 25% tax exemption    10 year tax holidays for High Tech Parks and  100% exemption of taxes for all exports   10 year tax holidays for new undertakings in target industries in Rajshani, Khulna, Sylhet, Barisal and Rangpur  divisions (excluding City Corporation area) and Rangamati, Bandarban and Khagrachari districts; 5 year tax  holidays for select districts in Dhaka and Chittagong divisions    India   10 year tax holidays with 100% tax exemption are available for new firms that establish operations in the  Northeastern Region prior to April 1, 2017. Existing firms can benefit from the same tax incentives if they  increase the value of fixed capital investment in plant and machinery by at least 25%.     Pakistan   Firms located in Special Economic  Zones enjoy a 10‐year income tax holiday    Firms established between July 1, 2014 and June 13, 2017 and involved in processing and preserving of locally  grown fruit are granted 5‐year tax holidays in Balochistan, Malakand Division, Gilgit Baltistan and FATA      Sri Lanka   Five year tax holidays are available for new firms in the Eastern Province and lagging regions  subject to a  minimum investment of LKR 30 million (USD 229,000) before April 1, 2010. Upon expiration of the tax  holiday, firms are taxed at 5% in the first post‐exemption year, 10% in the second and 15% in the third post‐ exemption year.     Sources: Bangladesh Board of Investment, Bangladesh Hi‐Tech Park Authority and Bangladesh Income Tax Manual Part 1; India Income Tax Act  1961; Pakistan Income Tax Ordinance 2001; Sri Lanka Inland Revenue Act, No. 10 of 2006    There  is  little  evidence  that  location‐based  tax  incentives  are  effective.  Many  developing  countries  offer  tax deductions and exemptions to enterprises based in Special Economic Zones, yet evidence from global  studies shows that this type of incentives does not compensate for poor location or inadequate facilities  nor does it improve the overall zone performance.16 Furthermore, tax holidays often attract investments  with  short  term  horizon  and  do  not  benefit  longer  term  projects  that  generate  profits  beyond  the  tax  holiday period.17 In South Asia, some special economic zones are occupied  to full capacity and are doing  well  in  terms  of  job  creation  and  exports.  This  good  performance  is  explained  largely  by  quality  infrastructure  and  convenient  location  close  to  ports,  highways  and  major  cities  with  skilled  workforce.  Such  SEZes/EPZs  do  not  have  difficulty  finding  tenants  and  would  do  well  even  without  special  tax  incentives.  On  the  other  hand,  zones  located  in  less  central  and  disadvantaged  locations  remain  under‐ occupied despite availability of tax benefits.18                                                                15 Bakshi, Ishan. 2014. Why SEZs in India have failed. Business Standard, December 4, 2014. New Delhi, India   http://www.business‐standard.com/article/economy‐policy/fin‐min‐rejects‐tax‐breaks‐for‐sezs‐114112800861_1.html   16  See, for example, James, Sebastian (2013)   17 World Bank. 2008. Special Economic Zones: Performance, Lessons Learned and Implications for Zone Development  18 See for example, Farole, Thomas and Gokhan Akinci (2011) for evidence on Bangladesh  11    III. Consumption Taxes  Consumption  tax  rates  in  South  Asia  are  not  high  by  international  standards  (Figure  2).  The  average  VAT/sales tax rate for Bangladesh, India, Pakistan and Sri Lanka is 14.1% compared to the global average  of 15.8%. There has been little change in VAT rates in South Asia and globally since 2006.  Figure 2. Standard VAT/Sales Tax Rates, 2014  30 27 25 23 21 21.5 19 19 19.2 20 17 18 18 17 15.8 15 14 15.1 13.6 15 12.5 12 12.2 10 10 10 10 9.6 10 7 7 5 5 0   Source: Author’s calculations based on KPMG. 2014. Global Indirect Tax Rates Table     Note: the average for Middle East is based on data for four countries that have VAT/sales taxes. In India, standard VAT rates vary from 12.5  to 15% depending on the state.     South Asian countries have been actively trying to reform their consumption taxes over the past decade.  India  introduced  VAT  legislation  throughout  the  country  by  2008  to  replace  the  old  fashioned  sales  tax,  which did not offer input credit. Pakistan made some progress in broadening its Sales Tax base; the Sales  Tax  in  Pakistan  is  charged  in  VAT  mode  and  is  hereinafter  referred  to  as  VAT.  Sri  Lanka  unified  the  VAT  rate at 12%19 and extended VAT coverage to wholesale and retail trade in 2013.20 Bangladesh developed  new  VAT  legislation  based  on  international  standards  in  2012,  although  implementation  has  been  postponed until 2016.   Despite  the  reform  efforts,  VAT  in  all  four  countries  has  a  narrow  base  because  of  a  long  list  of  items  eligible for exemptions or reduced rates.  As a result, VAT in the region functions as a highly differentiated  tax  and  distorts  consumption  and  production  decisions.  Another  important  problem  is  cascading  of  indirect taxes, when the same product or service is taxed more than once as it passes through the various  stages  of  production‐distribution  chain.  This  increases  the  final  cost  of  goods  and  makes  South  Asian  producers less competitive in domestic and foreign markets.    Preferential treatment of certain products and services    VAT  legislation  in  South  Asia  suffers  from  a  number  of  exemptions  and  reduced  rates.  Some  of  the  exemptions, for example, for food items are used to protect consumption of the poor, which is common  throughout  the  world.  However,  rather  than  granting  VAT  exemptions  to  broad  food  categories  (e.g.  all                                                               19  Sri Lanka will reduce its VAT rate to 11% in 2015 budget  20 International Monetary Fund. 2014. Sri Lanka. Article IV Consultation. IMF Country Report No. 14/285. September 2014  12    vegetables, fruit, cereals), VAT legislation states specific product types that are exempt, e.g. red chilies in  Pakistan (green chilies are treated differently for some reason), palm oil in Sri Lanka (but not other types  of  vegetable  oil),  most  vegetables  in  the  Indian  state  of  Nagaland  but  not  onion,  garlic  and  ginger.  Similarly,  a  number  of  related  non‐food  goods  are  subject  to  different  VAT  rules.  India,  Pakistan  and  Sri  Lanka also grant VAT exemptions for inputs and machinery to support specific industries.   VAT exemptions distort consumption and production decisions and increase compliance and enforcement  costs  due  to  classification  issues.  Exemptions  can  distort  consumption  decisions  when  exempt  products  compete  with  non‐exempt  during  sales  to  final  consumers.  Exemption  of  intermediary  inputs  from  VAT  may  increase  the  cost  of  final  goods  as  buyers  are  not  allowed  input  tax  credit  on  purchases  of  exempt  items, so that part of the value added in a final product is taxed more than once.21 This creates incentives  for  producers  of  VAT  exempt  items  to  self‐supply  and  undertake  more  activities  down  the  supply  chain  than  they  otherwise  would,  so  that  value  added  at  the  intermediate  stages  is  not  taxed.  For  example,  firms  whose  outputs  are  VAT  exempt  have  an  incentive  to  supply  their  own  security,  cleaning,  technical  support and other services rather than contract them out and face irrecoverable VAT bills.22 Furthermore,  VAT  exemptions  increase  tax  compliance  and  administration  costs  (as  well  as  opportunities  for  tax  evasion),  particularly  for  firms  producing  both  VAT  exempt  and  non‐exempt  products.23 The  narrative  below  discusses  differential  treatment  of  goods  and  services  for  VAT  purposes  in  each  of  the  four  countries.    In  Bangladesh,  the  current  VAT  legislation  is  characterized  by  a  narrow  base  and  widespread  use  of  presumptive  taxation.  Most  unprocessed  food  items  and  a  number  of  raw  materials  such  as  skins  and  hides,  wood,  wool,  cotton  and  jute  are  exempt;  VAT  exemptions  are  also  granted  to  six  categories  of  services (Table 6). Under the VAT Law, the government can fix tariff value for certain items, so that VAT is  levied  on  a  presumptive  basis  on  some  notional  value  rather  than  on  the  actual  transaction  value.  For  example,  tariff  value  for  mild‐steel  products  produced  from  re‐rollable  scraps  is  TK  4000  (USD  51)  per  metric ton.24 Furthermore, over 20 services are taxed according to fixed value addition bases of 10, 25, 30  and  60  percent. 25  The  resulting  VAT  rates  are  1.5,  2.25,  4.5  and  9  percent.  For  example,  VAT  on  the  construction  service  is  calculated  on  30%  of  the  base  (30  x  15%),  for  a  total  rate  of  4.5%.26   Suppliers  of                                                               21  Consider the following example: Firm B buys taxable inputs from firm A for $100 and pays VAT at the rate of 15%  for  a  total  of $115. Firm  B  produces  an exempt product  and adds  value of $30.  It  cannot  claim  any  input  credit and  sells its output to firm C at $145. Firm C produces a taxable good but since it has paid no VAT on B’s product it cannot  claim  any  input  tax  credit  on  it.  Had  firm  B  been  liable  for  VAT,  it  would  sell  its  product  to  firm  C  for  $149.5  ($130  +19.5 VAT) and claim $15 as input tax from the government. So, the tax the firm actually transmits to the government  would be 19.5‐15 = $4.5, which is 15% of 30 (firm B’s value added). For whatever price firm C sells its product, it can  claim 19.5 as input credit if firm B is liable for VAT. If firm B is exempt, the $15 input tax becomes additional revenue  to the government, which is likely to translate into increased cost of the final product.   22  Mirrlees, James et al. 2011. Tax by design. Institute for Fiscal Studies. Oxford University Press  23  Ibid  24 Bangladesh National Board of Revenue. Value Added Tax  http://www.nbr‐bd.org/valueaddedtax.html accessed on March 10,  2015  25 Ahmed, Nasiruddin. 2013. Improving Tax Compliance in Bangladesh: A study of Value Added Tax, Institute of Governance  Studies, BRAC University  26 Saleheen, Ahmed and Noore Siddiquee. 2013. “Tax Innovation or Excise Duty in Disguise? Deviations and Distortions in Value‐ added Tax in Bangladesh”. International Journal of Public Taxation, April 2013.    13    goods  and  services  taxed  on  a  presumptive  basis  are  not  allowed  to  claim  input  credit.  The  highly  differential  application  of  VAT  legislation  in  the  country  results  in  a  major  disconnect  between  the  VAT  paid by producers and the value added by them.  Table 6. VAT Exemptions, Reduced Rates and Presumptive Taxation in Bangladesh  Exemptions for Goods  Most unprocessed agricultural products and select raw materials (cork,  wood, cotton)  Exemptions for Services  Six main categories of services:    basic services for living (agriculture‐related services: e.g., packing or  sorting of food grains and vegetables; storage and preservation of  agricultural goods, seeds, meat and fish);    social and welfare services (e.g. medical and educational services);    culture‐ related services (e.g. TV and radio broadcasting, artwork, social  and sports clubs);   financial services;    transport services; and    personal services (e.g. dancers, actors, translators, plumbers, wood,  mason and electrical workers)  Presumptive Taxation of Manufacturing Items   101 products are taxed based on notional tariff values at production stage  Reduced Rates for Services (“truncated VAT”)  21 services are taxed at reduced rates of 1.5%, 2.25%, 4.5% and 9%.  Special Treatment of Wholesalers and  Wholesalers and retailers are taxed at 1.5% of total sales, provided that  Retailers (“trade VAT”)  they do not avail of input credit.   Source: Bangladesh National Board of Revenue http://www.nbr‐bd.org/valueaddedtax.html ; Bangladesh Value Added Tax Act, 1991; and  Ahmed. N. 2013.     India has two types of VAT – a Central Value Added Tax (CENVAT) charged by the federal government on  goods manufactured in India and a state level VAT charged on the sale of domestic and imported goods.  CENVAT  functions  like  a  production  tax  and  is  paid  by  a  manufacturer,  who  passes  its  incidence  on  to  customers. The standard CENVAT rate is 12%; there are also lower rates of 0% and 6%. Indian states have  a  constitutional  right  to  levy  VAT  (former  sales  tax)  only  on  goods  through  retail  and  wholesale.  A  lot  of  products are subject to exemptions or reduced rates, so state level VAT is a highly differentiated tax. The  standard  VAT  rate  varies  from  12.5 ‐15%  and  the  reduced  rate  from  4‐5%  depending  on  the  state.  Gold,  silver, precious stones and articles made of these materials are subject to a rate of 1%. The list of products  eligible  for  exemptions  and  reduced  rates  is  determined  at  the  state  level,  which  increases  compliance  costs for firms buying and  selling goods  across states. For example, in the state  of Nagaland,  73 types of  products  are  exempt,  350  are  subject  to  a  rate  of  4%  and  172  are  subject  to  a  rate  of  12.5%.  The  rates  often  differ  at  the  sub‐product  category  (Table  7)  and  similar  types  of  goods  are  subject  to  different  rates. 27  Most  industrial  inputs  are  taxed  at  a  reduced  VAT  rate  of  4‐5%, 28  which  violates  VAT  design  principles, as this tax provides credit for inputs used in the production of final goods.29                                                                      27 Government of Nagaland, Department of Finance. Nagaland VAT Act, 2005: VAT Schedule of Rates   28 Rao, M. and R. Rao. 2005. Trends and Issues in Tax Policy and Reform in India  29  See, for example, Keen, Michael and Ben Lockwood. 2007. The Value Added Tax, Its Causes and Consequences. IMF Working  Paper WP 07/183  14    Table 7. Examples of exemptions and reduced tax rates for similar types of products in Nagaland, India  Schedule I. Exempt Goods  Schedule IV. Goods Taxable at 4%  Schedule V. Goods taxable at 12.5%  Fresh milk, pasteurized milk, curd,  Cottage cheese; skimmed milk  Milk products including powder milk,  lassi, buttermilk and saturated milk  powder and UHT milk  condensed milk, ghee, cheese, butter oil, ice  creams, margarine whether or not bottled,  canned and packed  Hatchable eggs and livestock, fresh  Non‐hatchable eggs, processed  Meat, poultry, fish, sea fish, fruit and  meat, fish, prawn and other aquatics  meat, poultry and fish  vegetables preserved and sold in air tight  containers  Fresh vegetables, including potatoes,  Onion, garlic and ginger  Dry fruits, nuts and kernel such as almond,  and fruits  pista, dry grapes, figs, apricots, walnut and  cashew; fruit sold in preserved form  Bread unbranded  Branded bread  Bakery products, including biscuits of all  varieties, cakes, pastries and pizza breads  Handicrafts, handlooms, handloom  Clay, including fire clay, fine china  Handlooms machinery and parts and  fabrics, idols made of clay, earthen pot  clay and ball clay  accessories thereof; electrical and electronic  and clay lamps;  khadi garments and  musical instruments; chinaware, porcelain and  goods; indigenous handmade musical  stoneware articles  instruments  Textiles of all varieties  Cotton and cotton waste; fibers of    all types and fiber waste; polyester  staple fiber and fill; silk fabrics    Polymers or propylene in primary  Articles made of all kinds and forms of plastic  forms    Aluminum, copper and lead ores  Articles made of aluminum, copper and lead  and concentrates    Tools and wear parts such as twist drills, taps,  Nuts, bolts, screws and fasteners;  tools  reamers, spanners, screw‐drivers, files, cutting  pliers, hammers, cutters, dies, and button bits     Toys, excluding electric toys  Toys of all kinds including electrical and  electronic toys    Plastic footwear  Footwear of all kinds excluding plastic  footwear and hawai chappals.    LCD panels, LED panels and parts   Television sets and component parts and  accessories thereof  Source: Government of Nagaland, Department of Finance. Nagaland VAT Act, 2005: VAT Schedule of Rates  Pakistan and Sri Lanka’s VAT laws have a number of exemptions. Most goods in Pakistan are subject to a  standard  VAT  rate  of  17%.  A  reduced  rate  of  5%  is  applied  to  six  product  types  –  soybean  meal;  oil  cake  and other solid residues; direct reduced iron; oilseeds meant for sowing; cotton; and plant and machinery  not manufactured locally. Sri Lanka has one VAT rate of 12% (to be reduced to 11% in 2015 budget). Both  countries  have  developed  long  lists  of  exemptions  and  use  VAT  to  support  select  industries  or  even  industrial  locations  by  exempting  inputs  and  machinery  (Table  8).  The  exemption  of  inputs  is  not  appropriate  in  a  VAT  tax  as  full  credit  is  available  for  all  inputs  used  in  production.  These  provisions  are  likely a remnant from the pre‐VAT sales tax legislation. There is no documented evidence on whether VAT  exemptions  have  contributed  to  the  growth  of  the  sectors  the  policy  aims  to  support  but  they  clearly  create distortions, complicate tax administration and increase the scope for tax evasion.  Table 8. Main  VAT Exemptions in Pakistan and Sri Lanka  Pakistan  Sri Lanka  Live Animals and Agricultural Products:  Agricultural Products:   Live animals and poultry; meat (sheep, goat, poultry) and   Rice, wheat, cardamom, cinnamon, cloves, nutmeg,  fish whether fresh, frozen or preserved; eggs  mace, pepper, coconuts, rubber, latex,  tea, rice flour,   Live plants, edible vegetables (except ware potato and  wheat flour, bread, infants' powdered milk, eggs , liquid  onions), fruit and fruit juices whether fresh, frozen or  15    otherwise preserved but excluding those bottled or  milk (not made out of powdered milk or any grain) and  canned  powdered milk   Red chilies, ginger and turmeric excluding those sold in   Locally manufactured coconut oil, palm oil and coir fiber  retail packing and bearing brand names and trademarks     Sugar beet, sugar cane  Inputs and Machinery for Select Industries:   Milk, cream, yogurt, whey, butter, cheese   Raw materials for the manufacture of spectacles and   Edible oils  spectacle frames     Raw materials for the manufacture of energy saving  Inputs and Machinery for Select Industries:  bulbs    Raw materials for the manufacture of pharmaceutical   Import of machinery for import substitution sectors that  active ingredients  also enjoy 5‐year corporate tax holidays –   High efficiency irrigation equipment and green house  pharmaceuticals, milk powder, fabric and cement  equipment if used for agriculture sector   Yarn for textile industry; dyes for handloom industry   Machinery and equipment for marble, granite and gem   Agricultural machinery, tractors and fertilizer; animal and  stone extraction and processing industries  shrimp feed (excluding poultry feed)   Components of energy saving lamps   Items and spares for the poultry industry   Supply of domestically produced cotton seed meant   Milk processing machinery  exclusively for sowing   Machinery used for rice milling industry   Cattle feed and poultry feed   Machinery and equipment for manufacture of grain   Compost (non‐commercial fertilizer locally produced)  mixed bakery products     Machinery and equipment for the use of leather and  Machinery and Equipment for Industries in Select Locations:  footwear industries, manufacture of bags and fashion   Plant, machinery and equipment imported for setting up  jewelry   fruit processing and preservation units in Gilgit‐Baltistan,  Machinery used for the production of rubber or plastic  Balochistan and Malakand Division up to June 30, 2019.   products, sunglasses and perfumes   Plant, machinery and equipment imported for setting up   Machinery used for construction industry  industries in FATA up to June 30, 2019.      Construction materials for development of Gwadar EPZ  Machinery and Equipment for Industries in Select Locations:  infrastructure. Machinery, equipment and other project   Machinery for new undertakings located in the Eastern  related items including capital goods, for setting up of  Province  hotels, power generation plants, water treatment plants    and other infrastructure related projects within 30 km  Miscellaneous:  from Gwadar   Drugs, ayuverdic preparations and equipment used by    the disabled   Miscellaneous:   Diamonds, pearls,  precious or semiprecious stones,   Drugs and medical equipment  precious metals, gold coins; locally manufactured jewelry   Silver and gold in unworked condition   Books   Periodicals and books   Computers and computer accessories   Glass bangles   Mobile phones   Erasers, exercise books, pens, pencils, pencil sharpeners,   Lightweight electrical and electronic items  colors in sets   Telecommunications equipment   Sewing machines for household use   Locally developed software; telecommunications services   Bicycles  Source: Pakistan the Sales Tax Act 1990 (updated through Finance Act, 2014), Schedule Six;   Sri Lanka Value Added Tax Act No 14 of 2002 (incorporating amendments up to 2013), First Schedule     Cascading of Indirect Taxes/Double Taxation   South  Asian  countries  levy  multiple  indirect  taxes  on  the  same  base,  which  results  in  cascading  (tax  on  tax)  and  increases  the  cost  of  final  goods  and  services  eroding  competitiveness  of  producers.  In  Bangladesh,  supplementary  duty  (an  excise‐like  tax)  is  charged  in  addition  to  VAT  on  a  wide  range  of  domestically  produced  and  imported  goods  (including  food  products,  construction  materials,  cosmetics,  hygiene items, fabrics, clothes, household items, motor vehicles) and select services (hotels, restaurants  and SIM cards). Rates vary from 20‐60 percent for food, clothes and household items to 350% for alcohol  drinks. Supplementary duty paid on inputs cannot be claimed as input credit for VAT by purchasers, which  16    results  in  cascading.  Another  feature  of  Bangladesh’s  VAT  law  is  that  it  has  a  narrow  definition  of  inputs  for  tax  purposes  and  excludes  labor,  land,  buildings,  office  equipment  and  transport.  This  provision  increases the cost of final goods and services.     In  India,  the  existence  of  both  central  and  state  level  VAT  on  manufacturing  results  in  tax  cascading  on  industrial  goods.  This  is  because  no  input  credit  is  available  for  VAT  levied  at  the  central  level.  There  is  also a Service tax charged at the rate of 12% by the central government in VAT mode.30 The Service tax is  not integrated with VAT on goods leading to either under or over‐taxation of “bundled goods” – products  that represent a mixture of goods and services. For example, software upgrades (which are goods) can be  supplied as part of a contract for software repair and maintenance services.31 The so‐called “value added  services”  provided  as  part  of  telecommunication  services  (wallpaper  for  mobile  phones,  ring  tones,  weather reports) include supplies that may be considered goods. Under the current legislation, both the  states and the federal government can tax only parts of such bundles, which creates the possibility of gaps  or overlaps of taxation.32 In addition to VAT, both the central government and the states levy several other  indirect  taxes  (Box  1).  This  results  in  cascading  of  taxes  and  undermines  competitiveness  of  Indian  producers.   Box 1. Cascading of Indirect Taxes in India  India has multiple indirect taxes that are not integrated with each other. The central government levies CENVAT on  manufactured  products,  Service  tax,  and  Central  Sales  tax  on  interstate  sale  transactions.  Taxes  charged  by  state  governments include state level VAT and entry tax (on entry of goods into certain states). The Service and CENVAT  tax are not integrated, so manufacturers are not eligible for input credit on services used to produce industrial goods.  The  sale  of  goods  is  taxed  at  the  state  level  on  top  of  the  taxes  already  levied  by  the  Central  Government  through  CENVAT.  The  central  sales  tax  (CST)  is  charged  at  2%  on  interstate  sale  of  goods  and  fragments  India’s  internal  market.  It  is  collected  by  the  origin  state  and  does  not  allow  for  any  credit.  CST  also  has  high  administrative  and  compliance costs. There are frequent delays on state border check points, where CST is collected, resulting in higher  logistics costs for producers.33   The multiplicity of indirect taxes reduces competitiveness of Indian producers. The share of indirect taxes can be as  high as 30% of the retail price in India.34 In fact for some goods, such as cars, the total tax burden can vary from 58%  for small vehicles to 90% for large ones.35 Some of these taxes are not reimbursable and are estimated to add 4‐6%  to the cost of exported goods.36   In Pakistan, there is double taxation of select services (e.g. banking, insurance and franchise services) that  are  taxed  both  by  the  Federal  Board  of  Revenue  (through  the  Federal  Excise  Duty)  and  by  provincial                                                               30 The Service Tax rate will be increased to 14% in the FY15‐16 budget.   31  Poddar, Satya and Ehtisham Ahmad. 2009.“GST Reforms and Intergovernmental Considerations in India”, Ministry of Finance,  India  32 Ibid  33 Bhattacharya, Arvind, Ravi Srivastava and Nimisha Jain. 2010. “Indian Manufacturing: The next Growth Orbit”. Boston  Consulting Group   34 Ibid.   35 The Economist. 2014. “Revving Up in India”. June 16, 2014   36 Bhattacharya, Arvind, Ravi Srivastava and Nimisha Jain. 2010. “Indian Manufacturing: The next Growth Orbit”. Boston  Consulting Group        17    authorities  through  the  sales  tax  (both  the  Sales  Tax  and  Federal  Excise  Duty  are  charged  in  VAT  mode).    This has resulted in numerous appeals by taxpayers who were subject to double taxation.   In  Sri  Lanka,  a  Nation  Building  Tax  is  levied  on  2%  of  turnover  for  manufacturers,  importers  and  service  providers.37 This tax is not integrated with VAT and increases the final cost of goods.    Upcoming Reforms of Indirect Taxation   Bangladesh and India  embarked on major reforms of indirect taxation, which are expected to come into  force in 2016. These reforms will widen tax  bases, ensure equal  treatment of  all economic  activities and  remove cascading. Policy changes will be accompanied by strengthening tax administrations. Pakistan and  Sri Lanka are pursuing incremental reforms to their VAT legislation and no major changes are planned in  the near future.38   Bangladesh  adopted  a  new  VAT  law  in  2012  that  removes  most  of  the  current  distortions.  The  new  law  provides for much broader use of input tax credits as all taxed inputs will be creditable if used to produce  taxable  supplies.  VAT  will  be  levied  on  actual  sales  rather  than  arbitrary  tariff  values  or  truncated  bases  and tax officials will no longer have the right to determine value added or sales values based on the data  for similar transactions. Uniform VAT rates and rules will apply to all sectors and economic activities with  very few exemptions. Furthermore, the list of goods subject to supplementary duty will be reduced. The  law was initially expected to come into force in July 2015 but implementation has been postponed for a  year due to delays in software procurement and ongoing reform of Bangladesh’s tax administration.  The Government of India committed to launching the most ambitious tax reform in decades – introduction  of  Goods  and  Service  Tax  (GST).  GST  will  introduce  uniform  taxation  rules  across  all  states  and  create  a  single  national  market.  It  will  merge  most  indirect  taxes  (e.g.  CENVAT,  Service  Tax,  state  VAT,  entry  tax,  CST)  into  a  single  levy,  which  will  remove  cascading  and  simplify  compliance.  The  tax  base  will  be  broadened  with  goods  and  services  receiving  the  same  treatment.  Tax  revenue  will  be  divided  between  states and federal government based on a formula acceptable to both. The reform is expected to increase  economic activity, encourage formalization, promote  faster economic  growth and boost public revenue.  In  order  for  GST  to  be  rolled  out,  Parliament  has  to  adopt  a  constitutional  amendment  and  the  new  law  should be ratified by state governments. The launch of GST is planned for April 2016.  IV. Tax Administration   South  Asia’s  tax  regulations  are  complex  and  difficult  to  administer  and  comply  with.  Complexity  stems  from availability of special schemes, reduced rates and exemptions for different sectors, locations, types  of firms or products. Furthermore, tax laws are often written in archaic or vague language and are changed  frequently,  which  makes  it  difficult  for  a  typical  SME  firm  to  understand  its  tax  liabilities  and  gives  room                                                               37 Sri Lanka Inland Revenue Department. Nation Building Tax http://www.ird.gov.lk   38 Pakistan established a Tax Reform Commission in September 2014 to modernize the tax system. Different options for  reforming VAT (including introduction of a single stage sales tax) have been suggested but no agreement has been reached to  date on the design of reforms.   18    for  interpretation  of  tax  rules  to  both  firms  and  tax  administrators,  creating  opportunities  for  leakages  and corruption.   South  Asian  governments  frequently  alter  tax  regulations.  The  changes  may  be  minor,  yet  frequent  amendments  create  uncertainty  about  tax  regulations  and  make  compliance  more  difficult.  In  all  four  South Asian  countries income tax regulations are changed at least annually at  the  time  new budgets are  planned.  In Bangladesh and Pakistan, the changes are much more frequent. In Bangladesh,   18 changes  to VAT and 16 to income tax law occurred through issuing new Statutory Regulatory Ordinances (SROs) in  2014.39   The  changes  were  even  more  frequent  in  Pakistan ‐  20  and  16  changes  to  VAT  and  income  tax  laws  respectively  occurred  through  SROs  over  the  same  time  frame.40 Such  frequent  changes  mean  that  taxpayers  should  continuously  follow  tax  notifications  published  in  the  official  Gazette  to  stay  informed  about their tax obligations. Unpredictable tax rules worsen the business climate and may deter potential  investment.    Complex  and  frequently  changing  tax  legislation  is  prone  to  abuse.    For  example,  producers  of  goods  subject to tax holidays (e.g. boilers in Bangladesh) may be manufacturing other items as well but shifting  most  of  their  profits  to  boiler  production  to  qualify  for  tax  breaks.  Location‐based  incentives  are  also  prone to fraud as multi‐unit firms often divert profits through an entity that is eligible for tax holidays. A  study  on  India  found  that  businesses  established  front  offices  in  Jammu  and  Kashmir  that  qualified  for  area‐based  incentives  while  production  happened  outside  the  state. 41  The  study  also  showed  that  multiunit firms outside the special economic zones took advantage of tax incentives by transferring profits  to the units located in the zones.42 Another common type of abuse of tax holidays for new firms is when  existing  businesses  close  and  reopen  their  operations  under  a  new  name  to  extend  the  duration  of  tax  exemptions.  In  countries  with  several  VAT  rates  (particularly  for  related  products)  and  multiple  exemptions,  firms  may  misclassify  their  products  (mostly  final  goods)  to  reduce  or  avoid  taxation.   Monitoring  compliance  is  particularly  difficult  when  the  same  product  is  subject  to  different  VAT  rules  depending  on  the  end  use  (e.g.  local  cottonseed  in  Pakistan  is  exempt  if  used  for  sowing;  dyes  for  handloom industry are exempt from VAT in Sri Lanka).  Enforcement of tax legislation with multiple deviations from general rules requires continuous monitoring  to prevent leakages, increases information requirements of tax authorities and creates additional burdens  for under‐resourced tax administrations in the region. It also hurts businesses. To enforce compliance, tax  administrations require firms to keep elaborate records and may need to conduct frequent tax inspections  and audits.43 While tax compliance costs for business were not estimated in South Asia, they are likely to  be substantial. Complex and frequently changing rules put small firms at a particular disadvantage as tax  compliance  has  a  large  fixed  cost  component.  Eichfelder  and  Vallancourt  (2014)  report  that  tax                                                               39 Bangladesh National Board of Revenue. VAT SRO  http://www.nbr.gov.bd/SRO_vat.php?lan=eng and Income Tax SRO  http://www.nbr.gov.bd/SRO_income.php?lan=eng   40 Pakistan Federal Board of Revenue. SROs/Notifications  http://www.fbr.gov.pk/SROS.aspx?view=SROs&ActionID=6&ArticleID=   41 James, Sebastian. 2013. Tax and Non‐tax Incentives and Investments: Evidence and Policy Implications, World Bank,  Washington DC  42 Ibid.  43  For evidence from global studies on the costs of administering tax incentives, see James, S. 2013  19    compliance  costs  can  reach  10%  of  turnover  for  small  businesses;  World  Bank  studies  on  developing  countries show similar results.44   Firms  in  South  Asia  spend  more  time  complying  with  tax  Table 9.  Paying Taxes in South Asia vs. Other Regions  regulations  than  in  most  other  regions  (Table  9).  In  all  four  Payments  countries,  most  of  the  time  is  spent  to  comply  with  VAT  (number  Time (hours  per year)  regulations.  One  reason  for  that  is  because  VAT  returns  are  filed  Country  per year)  monthly while corporate taxes are paid less frequently – 1‐5 times  Bangladesh  21  302  per year.45    India  33  243  Pakistan  47  594  The administrative burden of tax compliance is hardest in Pakistan  Sri Lanka  47  167  where  firms  have  to  make  47  payments  and  spend  594  hours  (or  Comparator countries and regional averages  74 man days per year) dealing with tax regulations vs. 12 payments  Lebanon  19  183  and  175  hours  in  high  income  OECD  countries. 46  Eighty  seven  Turkey  11  226  percent of time spent on dealing with taxes (or 514 hours per year)  Poland  18  286  in Pakistan is spent on VAT compliance.47 As mentioned earlier, the  Russian  Federation  7  168  sales tax regulations are frequently amended through SROs, which  Korea, Rep.  10  187  increases  compliance  costs.  In  India,  Bangladesh  and  Sri  Lanka,  Chile  7  291  firms  spend  105,  140  and  142  hours  respectively  to  comply  with  China  7  261  VAT.48 In  India,  this  time  also  covers  compliance  with  the  Central  Malaysia  13  133  Sales  Tax  on  interstate  movement  of  goods.   Every  state  in  India  Singapore  5  82  has multiple sales tax check‐points along its national highways and  Thailand  22  264  borders  to  monitor  movement  of  goods  through  its  territory  and  Vietnam  32  872  prevent  evasion  of  taxes.49 This  arrangement  increases  firms’  tax  South Africa  7  200  compliance and logistics costs.  The planned introduction of GST in  EAP  26  204  2016  will  eliminate  the  Central  Sales  Tax  and  reduce  firms’  tax  ECA  21  234  compliance costs.   LAC  30  366  MENA  17  220  In Bangladesh, paying VAT often entails direct negotiation with the  OECD high  income  12  175  tax  officials.  The  current  VAT  law  gives  them  significant  SSA  38  311  discretionary  powers  to  fix  for  each  tax  period  the  minimum  Source: World Bank. Doing Business 2015  amount  of  sale,  amount  of  value  addition  and  base  value  for    payable tax for the suppliers of goods and services in cases where tax officials consider that the books of  accounts do not show correct sale values, receipts or invoices are not available or tax returns are believed  to  contain  false  information.50 In  such  instances,  tax  officials  have  the  authority  to  assess  VAT  liability                                                               44  Tax compliance costs for small business were estimated at 16% of turnover in Uzbekistan (IFC 2010), 8% in Ukraine  (WB.2010) and 5% in South Africa (WB. 2007).  45 World Bank. Doing Business 2015  46  The indicators of number of payments and hours spent complying with tax regulations cover a number of different taxes and  levies, including corporate income tax, VAT/Sales tax, social security contributions, employer paid – pension contributions,  property tax, education cess, vehicle and fuel taxes. For more information on methodology, see Doing Business 2015 Report.  47 World Bank. Doing Business 2015  48 World Bank. Doing Business 2015  49 Ernst and Young. Retailers Association of India. 2013. “Movement of Goods in India”   50 Salehen, Ahmed. 2013. The Use of Discretions in Taxation: the Case of VAT in Bangladesh. E‐Journal of Tax Research (2013),  vol. 11, no. 1, pp 97‐111  20    based  on  information  on  similar  taxable  goods  and  services  rather  than  taxpayers’  actual  sale. 51  This  creates opportunities to define tax liability on a case  by case basis, disadvantages suppliers that want to  sell  at  a  discount  price,  and  leads  to  abuse  and  corruption.  Such  practices  will  be  outlawed  with  the  introduction of the new VAT legislation in 2016.   Good taxpayers are subject to disproportionate pressure from tax administrations.52 One reason for that  is because tax administrations are guided primarily by revenue targets, which are set at the beginning of  the year.  Top level  tax officials then pressure their subordinates who in  turn pressure good  taxpayers to  contribute more revenue. VAT refunds to exporters are often postponed particularly in the last quarter of  the financial year; furthermore, VAT is not always fully refunded. For example, apparel exporters in India  have complained that some of the indirect taxes and levies are never refunded and that refund rates are  subject  to  drastic  and  sudden  changes  without  a  reason. 53  The  problem  appears  to  be  common  for  exporters  in  all  South  Asian  countries.  Such  practices  have  a  highly  negative  impact  on  cost  competitiveness of domestic producers and may deter FDI.   Paying  taxes  in  South  Asia  is  often  associated  with  corruption.  Poor  training  of  tax  officials,  low  salaries,  lack of incentives, inadequate use of IT systems and numerous loopholes in the legislation are among the  factors that contribute to corruption in the tax system. In Bangladesh and Pakistan 41% and 29% of firms  respectively are expected to give gifts when dealing with tax officials (Figure 3). Such rampant corruption  hurts  business,  particularly  SMEs,  undermines  confidence  in  government  institutions  and  reduces  willingness to pay taxes.  Figure 3. Percent of firms expected to give gifts in meetings with tax officials  45 41 40 33.7 35 29.1 30 25 18.9 17.9 17.9 20 15.3 14.6 17.4 10.9 13 15 10.8 7.7 7.3 8.3 6.5 10 3.1 5 1.2 0 2 0.4 0.8 0   Source: World Bank. Enterprise Surveys    Taxes are paid by a minority of firms in South Asia that have to contend with relatively high corporate tax  rates and poor tax administration. Most firms do not pay any taxes (due to informality and availability of  legal  exemptions)  or  reduce  their  tax  liabilities  through  various  schemes.  This  regime  results  in  a                                                               51 Ibid  52 This is well documented in the First Report of the Tax Administration Reform Commission in India. Interviews with tax experts  working in South Asia suggest that the problem of disproportionate pressure on good taxpayers due to revenue targets is  common throughout the region.   53 Apparel Export Promotion Council, India. 2013. Agenda Note for Consideration of Inter‐ministerial Workshop on Apparel  Sector.   21    disproportionate burden on good taxpayers and public revenue losses. For example, in Pakistan, a country  with  a  population  of  180  million,   only  1.2  million  individuals  and  firms  file  income  tax  returns,  of  which  half  are  corporate  income  tax  filers.  Some  118,000  entities  are  enrolled  in  the  sales  tax  system  but  only  15,000  actually  pay  any  tax. 54  India  has  a  population  of  over  a  billion  people  yet  only  about  619,000  companies filed corporate tax returns for FY 12‐13 (of which 46% reported losses or no profits and did not  have  to  pay  taxes);  the  number  of  non‐corporate  firms  (e.g.  partnerships)  filing  tax  returns  was  about  849,000.55  Manufacturing firms bear a disproportionate burden of taxation in India and Pakistan (recent studies were  not available  for the other  two countries). In India,  manufacturing  contributes  less than 20% to  GDP but  over  60%  of  federal  tax  revenue  (for  direct  and  indirect  taxes).56 In  Pakistan,  the  respective  figures  are  23% and 66%.57 This is because agriculture and high end services (such as software development) enjoy a  special  status  while  low  end  services  are  typically  provided  by  small  firms,  which  are  subject  to  reduced  corporate  tax  rates.  Manufacturing  activities  are  also  more  visible  and  easier  for  revenue  authorities  to  tax.  Given  that  within  manufacturing,  a  number  of  activities  and  industrial  locations  enjoy  special  privileges, the tax burden falls disproportionally on a few industries and firms.     Revenue  productivity  of  income  and  VAT  taxes  is  weak  in  South  Asia  owing  to  narrow  bases  and  low  compliance. Revenue productivity measures the amount of revenue in percent of GDP collected for each  percentage point of the tax rate.58 It could be used as a proxy for estimating actual vs. potential revenue  collection.  As  could  be  seen  from  figures  4  and  5,  revenue  productivity  in  South  Asia  is  weaker  than  the  average  for  low  income  countries  and  comparator  East  Asian  economies.  Income  tax  productivity  in  the  four  countries  ranges  from  9  to  17  percent  and  VAT  productivity  from  22  to  26  percent.  Low  revenue  productivity points to tax base erosion and weaknesses in tax administration.   Figure 4. Income Tax Productivity    Figure 5. VAT Productivity (GDP‐based)  0.35 0.33   0.7 0.58 0.30 0.6 0.25 0.5 0.43 0.19 0.40 0.20 0.17 0.4 0.15 0.15 0.3 0.26 0.26 0.10 0.22 0.22 0.09 0.09 0.10 0.2 0.05 0.1 0.00 0.0     Source: World Bank. 2012. Creating Fiscal Space through Revenue    Source: World Bank.2012. Creating Fiscal Space through Revenue  Mobilization    Mobilization    Note: LIC =Low income country                                                               54  IMF.2013. Pakistan 2013 Article IV Consultation and Request for an Extended Arrangement under the Extended Fund Facility.  IMF Country Report No 13/287, Washington DC   55 India Ministry of Finance. Revenue Foregone under the Central Tax System: Financial Years 2012‐13 and 2013‐14  56 D H Pai Panandiker. 2014. Higher tax revenue from higher growth, June 24, 2014. Reuters  57 World Bank. 2009. Pakistan Tax Policy Report  58 VAT productivity is calculated as the ratio of VAT revenues to GDP divided by the standard VAT rate; a similar formula applies  to calculation of income tax productivity.   22      Narrow tax bases, widespread evasion and poor tax administration translate into low revenue collection.  Tax revenues in South Asia are lower than in other countries at similar development levels (Figure 6). Low  revenue  constrains  government  spending  including  on  infrastructure,  education  and  other  essential  services. South Asian countries have been spending less than emerging economies or developing countries  in  other  regions  at  comparable  levels  of  per  capita  income.59 Low  revenues  also  contribute  to  persistent  fiscal deficits, high government debts and macroeconomic instability, which hurt the investment climate  and economic growth more broadly.    Figure 6. Tax revenue in South Asia is lower than in other countries at comparable income level  40 Macao (China) Algeria Tax revenue (% of GDP, 2011) Denmark 30 Georgia 20 Senegal 10 India Sri Lanka Bangladesh Pakistan, Oman Nigeria UAE Kuwait Bahrain 0 6.0 7.0 8.0 9.0 10.0 11.0 12.0 Log of GDP per capita, PPP (constant 2011 international $)     Source: World Bank. World Development Indicators    V. Conclusions and the Way Forward  Tax  policy  is  one  of  the  most  important  aspects  of  a  country’s  business  environment.  It  creates  an  incentive framework for private sector development and generates the revenue needed to fund essential  public  goods.  It  is  also  a  political  battleground  as  governments  strive  to  balance  the  objectives  of  maximizing  revenue,  encouraging  business  growth,  ensuring  equity  and  winning  electoral  support.  In  South  Asia,  governments  have  systematically  used  tax  incentives  to  promote  development  of  certain  industries, types of firms or locations. The effectiveness of tax incentives in achieving these objectives in  the  region  has  not  been  evaluated.  While  the  benefits  of  existing  tax  policies  are  not  clear,  the  negative  impacts  are  obvious  ‐  distortions  to  firms  investment  decisions,  increased  tax  administration  and  compliance costs as well as public revenue losses.  Tax  policies  in  South  Asia  distort  investment  and  consumption  decisions  as  firms  are  given  incentives  to  specialize  in  activities  and  products  based  on  tax  schemes  rather  than  economic  rational.  There  is  little  evidence  that  tax  incentives  in  South  Asia  address  market  failures.  They  are  granted  to  less  productive  businesses  (small  firms  and  those  involved  in  agriculture  and  traditional  industries),  high  tech  industries                                                               59 World Bank. 2012. Creating Fiscal Space through Revenue Mobilization, Washington DC  23    (e.g.  pharmaceuticals  and  IT)  and  random  businesses,  i.e.  those  that  do  not  have  an  obvious  association  with large positive externalities (e.g. boilers and compressors in Bangladesh or beauty and fitness centers  in Sri Lanka).     Tax  incentives  come  at  a  price.  They  reduce  government  revenue,  add  to  administrative  costs  and  open  the  door  for  political  favoritism.  Indeed,  once  tax  preferences  have  been  granted  to  one  group  of  taxpayers,  others  get  organized  and  put  pressure  on  politicians  to  receive  similar  tax  treatment.  Thus,  even  if  initially  tax  schemes  are  designed  for  a  small  group  of  taxpayers,  gradually  the  list  of  eligible  activities,  industries  and  firms  almost  inevitably  grows  up.  India  and  Pakistan  publish  annual  revenue  foregone statements, which provide an estimate of the cost of tax concessions. This is good practice that  would benefit other countries of the region as such reports give greater transparency to the policy making  process. In fiscal year 2013‐14, the total cost of all tax concessions (direct and indirect taxes, customs and  excise  duties)  amounted  to  about  INR  5.7  trillion  (USD  90  billion)  in  India  and  PKR  477.1  billion  (USD  4.7  billion) in Pakistan.60 This is about 4.8% and 2% of these countries’ GDP respectively.  There are no  estimates of  any potential benefits (e.g. in  terms of increase in domestic production, value  added  or  new  jobs)  that  tax  expenditures,  particularly  tax  incentives,  helped  create.  Such  cost  benefit  analysis will be very useful in informing public debate on tax incentive policies. Studies in other countries  show that where tax incentives have contributed to new job creation, this occurred at significant cost to  the  economy.  A  2008  World  Bank  study  found  that  the  Yemeni  government  spent  about  USD  6,000  for  each of 8,000 jobs that investment incentives helped create – more than six times the country’s per capita  income.61 A 1999 World Bank study estimated that investment incentives in Thailand cost the government  16 times the average annual wage of an industrial worker.62    While  tax  incentives  often  aim  to  attract  FDI  and  stimulate  business  growth,  they  are  not  the  most  effective tool for this purpose. Findings from global studies show that tax incentives on their own do not  have a significant impact on foreign direct investment. The World Bank’s Investment Advisory Surveys in  developing  countries  found  that  factors  related  to  business  climate  (e.g.  ease  of  import  and  export,  regulatory framework, infrastructure) were more important as a primary motivation for investment than  tax incentives.63 So, improvement of regulatory climate, including by introducing a transparent tax policy  and  administration  that  treat  all  investors  equally,  will  do  more  to  attract  investment  than  special  tax  schemes.   Similarly,  there  is  no  evidence  that  VAT  exemptions  in  the  region  helped  support  select  industries  or  economic activities. Such practices break VAT chain and result in economic distortions. Another problem  is  that  multiple  indirect  taxes  are  levied  on  the  same  base.  This  increases  the  cost  of  goods  and  services  and reduces competitiveness of South Asian businesses.                                                                 60 India Ministry of Finance. Revenue foregone under the Central Tax System: Financial Years 2012‐13 and 2013‐14 and Pakistan  Ministry of Finance. Pakistan Economic Survey 2013‐14: Tax Expenditure. In both countries, most of the tax expenditure is on  indirect taxes.   61 James, Sebastian. 2013. Tax and Non‐tax Incentives and Investments: Evidence and Policy Implications, World Bank,  Washington DC  62 Ibid  63 Ibid   24    Complex  tax  regulations  with  different  rules  for  different  types  of  taxpayers  increase  opportunities  for  fraud  and  corruption  and  are  more  costly  to  administer  and  comply  with.  Tax  incentive  schemes  with  a  large number of beneficiaries are difficult to enforce. Tax administrations require more sophisticated data  systems and more frequent and detailed audits to prevent fraud in countries that offer a lot of exemptions  from general  tax rules. Even with these  efforts, a significant amount of revenue is lost annually to illegal  activity from businesses that do not qualify for tax concessions but falsify documentation to look like they  do.   Tax policies in South Asia resulted in narrow tax bases and low government revenues. Indeed, even though  corporate tax rates are above global average and VAT rates are comparable to global average, tax revenue  is  lower  than  in  countries  at  similar  levels  of  development.  Low  tax  revenues  result  in  inability  of  governments to fund public goods (such as infrastructure, education systems or courts) that are important  for  attracting  investment  in  all  sectors.  They  also  contribute  to  fiscal  imbalances  and  macroeconomic  instability that have a negative impact on investment climate and economic growth more broadly.   The Way Forward  The reform of tax legislation in South Asia should be guided by several important principles. Tax legislation  should  have  minimum  influence  on  what  to  produce  or  consume,  where  to  locate  a  production  facility  and  how  to  produce  goods.  It  should  also  offer  stability  and  any  changes  should  be  preceded  by  sound  economic  analysis  on  the  costs  and  benefits  for  the  economy  and  impact  on  taxpayers.  There  is  broad  consensus that a reasonable tax rate with minimal exemptions broadens the base, levels the playing field  for  all  types  of  investments  and  increases  revenue  collection.64 For  example,  Egypt  removed  most  tax  exemptions and reduced corporate income tax from 40 to 20 percent in 2004. The number of tax returns  filed  in  just  one  year  jumped  by  50  percent  and  the  tax  revenue  increased  from  7  to  9  percent  of  GDP  even though tax rates were halved.65     Governments in South Asia should consider eliminating most special corporate  tax schemes.  This can  be  done  by  grandfathering  existing  privileges,  i.e.  firms  that  are  currently  eligible  for  tax  holidays  will  continue enjoying them until expiration but no new tax concessions for specific industries or firms will be  allowed. Keeping or granting of tax concessions should be  based  on clear criteria available to the public.  For example, investments of public good character – e.g. in R&D, infrastructure, environmentally friendly  technologies,  can  receive  special  tax  treatment  because  of  social  benefits  and  positive  externalities  that  they yield. Such practices are common in OECD countries.  Any  public  support  to  small  firms  should  aim  at  encouraging  their  growth.  Current  policies  in  South  Asia  are  incentivizing  the  opposite  outcome.  Small  firms  are  eligible  for  reduced  rates,  presumptive  taxation  and exemptions (in the case of Bangladesh). This creates an incentive for firms to stay small or underreport  their  profits.  A  better  way  to  support  small  firms  is  to  make  compliance  with  tax  regulations  (for  both  income tax and VAT) easier by simplifying reporting requirements and reducing the number of payments.                                                               64 See, for example, Bird, Richard and Scott Wilkie. 2012. Designing Tax Policy: Constraints and Objectives in Open Economy,  International Center for Public Policy, Georgia State University  65 World Bank. 2009. A Handbook for Tax Simplification, Washington DC  25    The  ultimate  goal  of  VAT  reforms  is  to  have  a  broad  based  tax  that  will  cover  most  goods  and  services.   Exemptions and reduced rates should be kept at a minimum and classified in broad categories as opposed  to  long  lists  of  items  defined  at  the  sub‐product  level.  For  example,  all  medicines,  medical  equipment,  food, books and periodicals can be exempt. Provision of exemptions or reduced VAT rates for inputs and  machinery used by certain types of firms is hard to justify on policy grounds.  These incentives would make  little difference to the ultimate tax burden of firms as VAT on such purchases is creditable. If the objective  is  to  relieve  exporting  firms  of  the  cash  flow  and  compliance  burden,  then  the  solution  lies  in  improving  VAT administration and provision of prompt refunds to exporters. Multiple cascading indirect taxes should  be  replaced  by  a  single  levy.  If  properly  implemented,  the  announced  reforms  of  indirect  taxes  in  Bangladesh and India could offer useful lessons for other countries in the region. Sound evaluation of the  design and impact of these reforms will be necessary.   Simpler  and  broad  based  corporate  and  VAT  taxes  will  be  easier  to  administer  and  comply  with.  Tax  systems  that  have  similar  rates  and  rules  for  most  taxpayers  reduce  opportunities  for  evasion  and  encourage voluntary compliance. Reform of tax administration can make compliance less costly. Priorities  for  reform  include  streamlining  business  processes,  reducing  processing  times,  cutting  the  number  of  annual tax payments (which is currently among the highest in the world), making greater use of IT systems  (including online filing) and providing taxpayer education services.  Countries that frequently  change tax  rules  and  procedures  should  consider  instituting  a  cap  on  the  number  of  SROs  that  can  be  issued  throughout the year. Several measures can be taken to better detect fraud and non‐compliance, including  through  regular  risk  based  audits  and  use  of  third  party  information  (e.g.  from  banks,  customs,  land  registration records) to prevent tax evasion.   Broadening the tax base and strengthening public administration will improve revenue collection. This will  create space for reducing corporate income tax rates (that are currently higher than in other developing  regions)  without  sacrificing  essential  public  spending.  Lower  rates  and  more  predictable  tax  policy  and  administration  will  increase  investment  attractiveness  of  South  Asian  countries.  Tax  reforms  will  have  a  stronger impact on business and investment growth if implemented as part of a wider reform package to  improve the regulatory environment.       26    References  Ahmed, Nasiruddin. 2013. Improving Tax Compliance in Bangladesh: A study of Value Added Tax,  Institute of Governance Studies, BRAC University    Apparel Export Promotion Council, India. 2013. Agenda Note for Consideration of Inter‐ministerial  Workshop on Apparel Sector.    Bakshi, Ishan. 2014. Why SEZs in India have failed. Business Standard, December 4, 2014. ‐New Delhi,  India  http://www.business‐standard.com/article/economy‐policy/fin‐min‐rejects‐tax‐breaks‐for‐sezs‐ 114112800861_1.html    Bangladesh Board of Investment. Export Processing Zones  http://www.boi.gov.bd/index.php/investment‐climate‐info/export‐processing‐zones, accessed on  November 1, 2014    Bangladesh Hi‐Tech Park Authority http://www.creativeit‐ltd.com/hitec/services.html#, accessed on  January 15, 2015    Bangladesh Ministry of Finance. Value Added Tax Act 1991.    Bangladesh National Board of Revenue. 2014.  Income Tax Manual – Part I. The Income Tax Ordinance  1984 (As amended up to July 2014). Bangladesh Government Press, Dhaka.    Bangladesh National Board of Revenue. 2014. Income Tax at a Glance 2014‐15. http://www.nbr‐ bd.org/IncomeTax/Income_Tax_at_a_Glance_2014‐15.pdf     Bangladesh National Board of Revenue. Income Tax SRO  http://www.nbr.gov.bd/SRO_income.php?lan=eng    Bangladesh National Board of Revenue. Value Added Tax  http://www.nbr‐ bd.org/valueaddedtax.html  accessed on March 10, 2015    Bangladesh National Board of Revenue. VAT SRO  http://www.nbr.gov.bd/SRO_vat.php?lan=eng     Bhattacharya, Arvind, Ravi Srivastava and Nimisha Jain. 2010. “Indian Manufacturing: The next  Growth Orbit”. Boston Consulting Group     Bird, Richard. 2008. Tax Challenges Facing Developing Countries. Institute for International Business  Working Paper Series, Paper No 9, University of Toronto     Bird, Richard and Scott Wilkie. 2012. Designing Tax Policy: Constraints and Objectives in Open  Economy, International Center for Public Policy, Georgia State University    D H Pai Panandiker. 2014. Higher tax revenue from higher growth, June 24, 2014, Reuters  http://blogs.reuters.com/india‐expertzone/2014/06/24/higher‐tax‐revenue‐from‐higher‐growth/    Easson, Alex and Eric Zolt. 2002. Tax Incentives, World Bank, Washington DC    27    Ebrill et al. 2001. The Modern VAT. International Monetary Fund, Washington DC    Eichfelder, Sebastian and Francois Vaillancourt. 2014. Tax compliance costs: A review of cost burdens  and cost structures, Quantitative Research in Taxation Discussion Papers, No 178    Ernst and Young. Retailers Association of India. 2013. “Movement of Goods in India”   http://www.rasci.in/downloads/2013/Movement_Goods_India.pdf     Farole, Thomas and Gokhan Akinci. 2011. Special Economic Zones: Progress, Emerging Challenges, and  Future Directions, World Bank, Washington DC    Government of Nagaland, Department of Finance. Nagaland VAT Act, 2005: VAT Schedule of Rates  http://finngl.nic.in/VATschedule/Schedule.pdf    Heady. 2002. Tax Policy in Developing Countries: What can be learned from OECD Experience? OECD,  Paris    IFC. 2010. Tax Compliance and Reporting Costs for Businesses in Uzbekistan. Washington DC    IMF. 2011. Revenue Mobilization in Developing Countries, Washington DC    IMF. 2013. Pakistan 2013 Article IV Consultation and Request for an Extended Arrangement under the  Extended Fund Facility. IMF Country Report No 13/287, Washington DC    IMF. 2014. Sri Lanka. Article IV Consultation. IMF Country Report No. 14/285. September 2014    India Ministry of Finance. 2004. Finance Bill 2004    India Ministry of Finance. Income Tax Department. Income Tax Act 1961 as amended by Finance Act,  2014 http://www.incometaxindia.gov.in/Pages/acts/income‐tax‐act.aspx     India Ministry of Finance. Revenue Foregone under the Central Tax System: Financial Years 2012‐13  and 2013‐14    India Ministry of Finance. 2014. The First Report of the Tax Administration Reform Commission    Jacqueline Coolidge. 2010. Tax Compliance Cost Surveys: Using data to design targeted reforms.  Investment Climate in Practice Note 54086, World Bank Group, Washington DC    James, Sebastian. 2013. Tax and Non‐tax Incentives and Investments: Evidence and Policy  Implications, World Bank, Washington DC    Johansson, A. et al. 2008. Tax and Economic Growth. Economics Department Working Paper No.620,  OECD, Paris    Keen, Michael and Alejandro Simone. Tax Policy in Developing Countries: Some Lessons from the  1990s and Some Challenges Ahead in Gupta, Sanjeev, Benedict Clements and Gabriela Inchauste, Eds.  2004. Helping Countries Develop: The Role of Fiscal Policy, IMF. Washington DC    28    Keen, Michael and Ben Lockwood. 2007. The Value Added Tax, Its Causes and Consequences. IMF  Working Paper WP 07/183    KPMG 2014.Corporate Tax Rates Table https://www.kpmg.com/GLOBAL/EN/SERVICES/TAX/TAX‐ TOOLS‐AND‐RESOURCES/Pages/corporate‐tax‐rates‐table.aspx, accessed on November 15, 2014    KPMG. 2004. KPMG’s Corporate Tax Rates Survey – January 2004.  http://www.us.kpmg.com/microsite/Global_Tax/CTR_Survey/2004CTRS.pdf     KPMG. 2014. Global Indirect Tax Rates Table http://www.kpmg.com/global/en/services/tax/tax‐tools‐ and‐resources/pages/indirect‐tax‐rates‐table.aspx, accessed on November 15, 2014    Lent, George, Milka Casanegra and Michèle Guerard. 1973. The Value Added tax in Developing  Countries. IMF Staff Papers, Vol. 20, No. 2 (Jul., 1973), pp. 318‐378    Mirrlees, James et al. 2011. Tax by design. Institute for Fiscal Studies. Oxford University Press    OECD. 2010. Tax Policy Reform and Economic Growth. OECD Publishing    Pakistan Federal Board of Revenue. Income Tax Manual. Part I. Income Tax Ordinance, 2001.  Amended up to June 30, 2014.     Pakistan Federal Board of Revenue. SROs/Notifications  http://www.fbr.gov.pk/SROS.aspx?view=SROs&ActionID=6&ArticleID=     Pakistan Federal Board of Revenue. The Sales Tax Act 1990 updated vide Finance Act, 2014     Pakistan Institute of Legislative Development and Transparency. 2011. “Taxing the Agriculture Income  in Pakistan”. Briefing Paper No.42, Islamabad, Pakistan    Pakistan Ministry of Finance. Pakistan Economic Survey 2013‐14: Tax Expenditure, Islamabad    Poddar, Satya and Ehtisham Ahmad. 2009.“GST Reforms and Intergovernmental Considerations in  India”, Ministry of Finance, India     Pomerleau, Kyle. 2014. Corporate Income Tax Rates around the World, 2014. Tax Foundation. Fiscal  Fact. August 2014, No 436    Pomeranz, Dina. 2013. No Taxation without Information: Deterrence and Self‐Enforcement in the  Value Added Tax. Working Paper 13‐057, Harvard Business School    Rajaraman, Indira. 2004. “Taxing Agricultural Income in a Developing Country: A Possible Approach”,  World Bank, Washington DC    Rao, M. Govinda and R. Kavita Rao. 2005. Trends and Issues in Tax Policy and Reform in India  http://www.esocialsciences.org/Download/repecDownload.aspx?fname=Document110112005450.11 1294.pdf&fcategory=Articles&AId=243&fref=repec     29    Saleheen, Ahmed and Noore Siddiquee. 2013. “Tax Innovation or Excise Duty in Disguise? Deviations  and Distortions in Value‐added Tax in Bangladesh”. International Journal of Public Taxation, April  2013.      Salehen, Ahmed. 2013. The Use of Discretions in Taxation: the Case of VAT in Bangladesh. E‐Journal of  Tax Research (2013), vol. 11, no. 1, pp 97‐111    Sri Lanka Inland Revenue Department. Inland Revenue Act, No. 10 of 2006, incorporating  amendments up to April 30, 2014    Sri Lanka Inland Revenue Department. Nation Building Tax http://www.ird.gov.lk      Sri Lanka Inland Revenue Department. Sri Lanka Value Added Tax Act 14 of 2002 (incorporating  amendments up to April 30, 2013)    The Economist. 2014. “Revving Up in India”. June 16, 2014  http://www.eiu.com/industry/article/91910793/revving‐up‐in‐india/2014‐06‐16    World Bank. 2007. South Africa; Tax Compliance Burden for Small Business: A Survey of Tax  Practitioners, FIAS, Washington DC    World Bank. 2008. Special Economic Zones: Performance, Lessons Learned and Implications for Zone  Development, Washington DC    World Bank. 2009. A Handbook for Tax Simplification, Washington DC    World Bank. 2012. Creating Fiscal Space through Revenue Mobilization, South Asia Economic Focus.  Washington DC    World Bank. Doing Business 2015. http://www.doingbusiness.org/     World Bank. Enterprise Surveys http://www.enterprisesurveys.org/     World Bank. World Development Indicators http://data.worldbank.org/data‐catalog/world‐ development‐indicators     Zolt, Eric. 2013. Tax Incentives and Tax Base Protection Issues, United Nations, New York    30