Divulgación pública autorizada Divulgación pública autorizada Divulgación pública autorizada Divulgación pública autorizada Junio, 2023 Colombia Y EL CARIBE Diagnóstico de país: ECONOMÍA DIGITAL PARA AMÉRICA LATINA Administr do por Informe No: AUS0003147 Economía Digital para América Latina y el Caribe Diagnóstico de país: Colombia Junio 2023 DDT Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 2 © 2023 Banco Mundial 1818 H Street NW, Washington DC 20433 Teléfono: 202-473-1000; Internet: www.worldbank.org Algunos derechos reservados Esta obra ha sido realizada por el personal del Banco Mundial. Las opiniones, interpretaciones y conclusiones aquí expresadas no son necesariamente reflejo de la opinión del Banco Mundial, de su Directorio Ejecutivo ni de los paí- ses representados por este. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos que figuran en esta publicación. Las fronteras, los colores, las denominaciones y demás información que aparecen en los mapas de esta obra no implican juicio alguno, por parte del Banco Mundial, sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni la aprobación o aceptación de tales fronteras. Derechos y autorizaciones El material contenido en esta publicación está registrado como propiedad intelectual. El Banco Mundial alienta la difusión de sus publicaciones, y autoriza la reproducción de este documento, total o parcialmente, con fines no co- merciales siempre y cuando se reconozca plenamente su autoría. Atribución— La obra debe citarse de la siguiente manera: “Banco Mundial. 2023. Economía digital para América Latina y el Caribe. Diagnóstico de país: Colombia. © Banco Mundial.” Toda consulta sobre derechos y licencias, incluidos los derechos subsidiarios, deberá dirigirse a la siguiente direc- ción: World Bank Publications, The World Bank Group, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, EE. UU.; fax: 202-522-2625; correo electrónico: pubrights@worldbank.org. ÍNDICE AGRADECIMIENTOS���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 12 ABREVIATURAS ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13 RESUMEN EJECUTIVO ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 15 ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 17 RESUMEN .1. INTRODUCCIÓN������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 41 2. INFRAESTRUCTURA DIGITAL�������������������������������������������������������������������������������������������� 50 2.1. La importancia de la infraestructura digital�������������������������������������������������������������������������������������������������� 51 2.2 Estado actual del desarrollo de la infraestructura digital������������������������������������������������������������������������������ 52 2.3 Recomendaciones y próximos pasos����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 68 3..PLATAFORMAS DIGITALES PÚBLICAS ���������������������������������������������������������������������������� 70 3.1. La importancia de las plataformas digitales públicas����������������������������������������������������������������������������������� 70 3.2. Estado actual de las plataformas digitales públicas������������������������������������������������������������������������������������ 72 3.3. Recomendaciones y próximos pasos����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 79 .4. SERVICIOS .FINANCIEROS .DIGITALES ����������������������������������������������������������������������������� 86 4.1. La importancia de los servicios financieros digitales����������������������������������������������������������������������������������� 87 4.2. Estado actual de los servicios financieros digitales ����������������������������������������������������������������������������������� 87 4.3. Recomendaciones y próximos pasos��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 101 5. EMPRESAS DIGITALES����������������������������������������������������������������������������������������������������� 105 5.1. La importancia de las empresas digitales ������������������������������������������������������������������������������������������������ 106 5.2 Estado actual de las empresas digitales ���������������������������������������������������������������������������������������������������� 106 5.3. Recomendaciones y próximos pasos��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 128 6. COMPETENCIAS DIGITALES�������������������������������������������������������������������������������������������� 136 6.1. La importancia de las competencias digitales������������������������������������������������������������������������������������������� 137 6.2. Estado actual de las competencias digitales ��������������������������������������������������������������������������������������������� 138 6.3. Recomendaciones y próximos pasos��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 147 7..AMBIENTE DE CONFIANZA ��������������������������������������������������������������������������������������������� 152 7.1. La importancia de un ambiente de confianza��������������������������������������������������������������������������������������������� 152 7.2. Regulación de datos���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 153 7.3. Identificación digital������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 156 Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 4 7.4. Ciberseguridad y ciberdelincuencia ���������������������������������������������������������������������������������������������������������� 157 7.5. Recomendaciones y próximos pasos��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 163 REFERENCIAS����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 168 ANEXOS ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 176 Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 5 LISTA DE FIGURAS Figura R.1. Transformación digital en Colombia: síntesis de una teoría de cambio ������������������������������������������������ 19 Figura R.2. La economía digital: prosperidad compartida y reducción de pobreza�������������������������������������������������� 21 Figura R.3 a y b. Porcentaje de hogares con conexión móvil y fija a Internet, urbano vs. rural (2022)�������������������� 24 Figura R.4. 4G Suscripciones por cada 100 habitantes�������������������������������������������������������������������������������������������� 25 Figura R.5. Penetración de banda ancha fija en el hogar (por ciento) ��������������������������������������������������������������������� 25 Figura R.6. Gobierno digital: correlación con la efectividad del gobierno����������������������������������������������������������������� 26 Figura R.7. Titularidad y uso de cuentas de transacciones en Colombia, comparación internacional, 2021����������� 29 Figura R.8. Colombia y pares regionales. Porcentaje de empresas digitales formales por año de fundación �������� 30 Figura R.9. Distribución de empresas que usaron aplicaciones o programas de cómputo (izquierda), y distribución de empresas que tienen un departamento de Sistemas o TIC, interno o externalizado (derecha)�������������������������� 32 Figura R.10. Brechas de competencias digitales en Colombia (2018-2019). Distribución de jóvenes y adultos ����� 33 Figura R.11. Ocupación de posiciones de TIC entre hombres y mujeres en seis de las principales regiones de Colombia. Porcentaje del total����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 34 Figura 1.1. Mecanismos de tecnologías digitales y crecimiento ������������������������������������������������������������������������������ 42 Figura 1.2. Tecnologías digitales: síntesis de la teoría de cambio ��������������������������������������������������������������������������� 44 Figura 1.3. Los pilares de la economía digital����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 48 Figura 2.1. Cadena de suministro de infraestructura de datos��������������������������������������������������������������������������������� 51 Figura 2.2. Ancho de banda internacional usado, Mbps por cada 100 habitantes��������������������������������������������������� 52 Figura 2.3. Costo de tránsito IP, segundo trimestre de 2021, $/Mbit, 10GigE, mediana ponderada������������������������ 52 Figura 2.4. Red troncal de fibra en Colombia ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 53 Figura 2.5. Porcentaje de celdas móviles 4G ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 54 Figura 2.6. Cantidad de celdas móviles por cada 10.000 habitantes����������������������������������������������������������������������� 54 Figura 2.7. Porcentaje centros poblados por departamento cubiertos por 3G y 4G ������������������������������������������������ 55 Figura Cuadro 1.a. Emisiones de banda ancha universal 2020–2030 (CO2) ����������������������������������������������������������� 56 Figura Cuadro 1.b. Evaluación de emisiones de carbono para opciones de banda ancha universal en Colombia�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 57 Figura 2.8. IHH del mercado móvil, 2000-2021�������������������������������������������������������������������������������������������������������� 58 Figura 2.9a. Suscripciones a 4G por cada 100 habitantes �������������������������������������������������������������������������������������� 58 Figura 2.9b. Uso de datos móviles por suscripción de banda ancha móvil (GB/mes) ��������������������������������������������� 58 Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 6 Figura 2.10. IHH en mercados de teléfono fijo e internet fijo ����������������������������������������������������������������������������������� 59 Figura 2.11. Penetración de banda ancha fija en hogares (por ciento) �������������������������������������������������������������������� 59 Figura 2.12. Penetración de banda ancha fija por departamento����������������������������������������������������������������������������� 60 Figura 2.13. Penetración de banda ancha fija por estrato ��������������������������������������������������������������������������������������� 60 Figura 2.14. Hogares con conexión fija a Internet, urbano vs. rural (%) ������������������������������������������������������������������ 61 Figura 2.15. Precio de la canasta de banda ancha fija, PNB per cápita/mes (2021) ����������������������������������������������� 62 Figura 2.16. Hogares para los cuales la asequibilidad es la principal razón para no tener Internet fijo (%) ������������ 62 Figura 2.17. 2 GB de datos móviles PNB per cápita/mes����������������������������������������������������������������������������������������� 63 Figura 2.18. Precio promedio de smartphones PNB per cápita/mes ����������������������������������������������������������������������� 63 Figura 2.19. Velocidad promedio de descarga experimentada (Mbps) de conexiones de banda ancha fija, 2020-2021����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 64 Figura 2.20. Velocidad de descarga de Internet fijo (Mbps) por estrato�������������������������������������������������������������������� 64 Figura 2.21. Cambios de velocidad de descarga para redes fijas y móviles ����������������������������������������������������������� 64 Figura 2.22. Puntaje general del Regulatory Tracker de la UIT�������������������������������������������������������������������������������� 65 Figura 2.23. Participación de mercado por ingresos ������������������������������������������������������������������������������������������������ 66 Figura 3.1. Un enfoque de bloques constitutivos para plataformas digitales públicas ��������������������������������������������� 71 Figura 3.2. El gobierno digital se correlaciona con la efectividad del gobierno�������������������������������������������������������� 73 Figura 3.3. El marco de interoperabilidad de Colombia�������������������������������������������������������������������������������������������� 75 Figura 4.1. Distribución de segmentos fintech en Colombia, 2010-2021 ����������������������������������������������������������������� 88 Figura 4.2. Segmentos de clientes objetivo de las fintech colombianas, 2021 �������������������������������������������������������� 89 Figura 4.3. Titularidad y uso de cuentas de transacción en Colombia, �������������������������������������������������������������������� 90 comparación internacional, 2021������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 90 Figura 4.4. Costos de remesas 2018-2021: costo promedio de enviar USD 200, porcentaje del valor enviado ����� 99 Figura 5.1. Colombia y comparadores regionales: empresas digitales por años de fundación������������������������������ 107 Figura 5.2. Principales subsectores de empresas digitales para empresas extranjeras y nacionales (2010–20) ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 108 Figura 5.3. Contribución del sector de las TIC al valor añadido total en los países de la OCDE (niveles, 2019)��� 109 Figura 5.4. TIC incorporadas en las exportaciones manufactureras, porcentaje de las exportaciones brutas ������ 110 Figura 5.5. TIC incorporadas en las exportaciones de servicios, porcentaje de las exportaciones brutas ������������ 110 Figura 5.6. Servicios prestados de forma digital en 2019, porcentaje del total de exportaciones de servicios�������111 Figura 5.7. Evolución de los servicios prestados de forma digital, porcentaje del total de exportaciones de servicios 2010-19 �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������111 Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 7 Figura 5.8. Porcentaje de empresas que utilizaron aplicaciones o programas informáticos según el método de obtención del software, por sector (%)��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 113 Figura 5.9. Porcentaje de empresas que disponen de un departamento de sistemas o TIC (interno o subcontratado) ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 113 Figura 5.10. Número de últimas operaciones, por tipo de operación��������������������������������������������������������������������� 114 Figura 5.11. Valor total de la inversión por tipo de financiación (financiación de 2010-21) ������������������������������������ 114 Figura 5.12. Actividades realizadas por las microempresas a través de Internet ( por ciento) ������������������������������ 116 Figura 5.13 Porcentaje de pequeñas, medianas y grandes empresas que utilizan Internet para sus actividades comerciales cotidianas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 118 Figura 5.14. Principales motivos por los que las pequeñas, medianas y grandes empresas no implantan nuevos software o soluciones tecnológicas ���������������������������������������������������������������������������������������������������������� 120 Figura 5.15. Principales motivos por los que las microempresas no utilizan Internet��������������������������������������������� 120 Figura 5.16. Principales programas de apoyo a las empresas digitales y a la digitalización de los procedimientos y servicios empresariales ��������������������������������������������������������������������������������������������������� 123 Figura 5.17. Principales programas de apoyo a la formación de competencias digitales básicas y a la adopción generalizada de tecnologías digitales ������������������������������������������������������������������������������������������� 123 Figura 5.18. Principales objetivos del programa ��������������������������������������������������������������������������������������������������� 124 Figura 5.19. Principales mecanismos de intervención ������������������������������������������������������������������������������������������� 124 Figura 5.20. Principales mecanismos por instrumento que apoyan el desarrollo de empresas digitales y la adopción/utilización de soluciones digitales por parte de otras empresas ������������������������������������������������������ 126 Figura 6.1. Brechas de alfabetización digital en Colombia, Brasil y México (2019). Porcentaje de jóvenes y adultos������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 139 Figura 6.2. Ocupación de puestos de TIC por hombres y mujeres en seis de las principales regiones de Colombia. Porcentaje del total��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 142 Figuras A, B y C. Infraestructura digital y respuesta a las INF en Colombia���������������������������������������������������������� 178 Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 8 LISTA DE TABLAS Tabla R.1. Resumen de salvaguardas y facilitadores clave para Colombia y selección de países de referencia ��� 36 Tabla R.2. Recomendaciones clave de políticas públicas para acelerar la transformación digital en Colombia (1 de 3) ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 38 Tabla 2.1. Características y distribución de IXP�������������������������������������������������������������������������������������������������������� 53 Tabla 2.2. Inversión acumulada en telecomunicaciones per cápita para el periodo 2008-2017 (USD, porcentaje del total) ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 61 Tabla 2.3. Velocidad de Internet en áreas urbanas y rurales ����������������������������������������������������������������������������������� 65 Tabla 2.4. Desafíos y oportunidades clave de la infraestructura digital�������������������������������������������������������������������� 68 Tabla 2.5. Infraestructura digital: recomendaciones de política pública�������������������������������������������������������������������� 69 Tabla 3.1. Plataformas digitales públicas clave: desafíos y oportunidades�������������������������������������������������������������� 80 Tabla 3.2. Plataformas digitales públicas: recomendaciones de políticas públicas (1 de 4) ������������������������������������ 82 Tabla 4.1. Puntos de acceso financiero en Colombia: comparación internacional (2020) ��������������������������������������� 97 Tabla 4.2. Desafíos y oportunidades clave para los servicios financieros digitales������������������������������������������������ 100 Tabla 4.3. Servicios financieros digitales: recomendaciones de política pública (1 de 3)��������������������������������������� 102 Tabla 5.1. Número de microempresas que invierten en TIC ���������������������������������������������������������������������������������� 117 Tabla 5.2. Empresas digitales: principales retos y oportunidades��������������������������������������������������������������������������� 127 Tabla 5.3. Empresas digitales: Recomendaciones políticas (1 de 6) ��������������������������������������������������������������������� 130 Tabla 6.1. Programas de formación necesarios en el sector de las TIC por nivel educativo ��������������������������������� 142 Tabla 6.2. Perfiles esenciales, más buscados, y difíciles de encontrar en el sector de TIC en seis de las principales regiones de Colombia���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 143 Tabla 6.3. Déficit de formación para puestos de alta demanda en el sector de TIC en seis de las principales regiones de Colombia��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 143 Tabla 6.4. Resultados de las pruebas del PISA de lectura, matemáticas y ciencias en Colombia, Chile, México y Perú��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 144 Tabla 6.5. Competencias digitales clave: retos y oportunidades���������������������������������������������������������������������������� 146 Tabla 6.6. Competencias digitales: Recomendaciones políticas (1 de 3)��������������������������������������������������������������� 149 Tabla 7.1. Resumen de salvaguardas y facilitadores clave para Colombia y países de referencia seleccionados��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 155 Tabla 7.2. Retos y oportunidades clave del ambiente de confianza ���������������������������������������������������������������������� 162 Tabla 7.3. Ambiente de confianza: Recomendaciones políticas (1 de 4) ��������������������������������������������������������������� 164 Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 9 LISTA DE CUADROS CUADRO 1. Huella ambiental de la infraestructura de banda ancha móvil (1 de 3) ������������������������������������������������ 55 CUADRO 2. Metodología de ArCo y clasificación de los instrumentos de política pública ������������������������������������ 122 CUADRO 3. Resumen de las recomendaciones del Diagnóstico ID4D������������������������������������������������������������������ 156 Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 10 ANEXOS Anexo 1. Tecnologías digitales para ayudar a Colombia a afrontar sus persistentes retos de desarrollo. Una teoría del cambio��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 176 Anexo 2. Estado de la regulación ex ante en los mercados de telecomunicaciones colombianos������������������������ 177 Anexo 3. El impacto de las intervenciones no farmacéuticas durante la pandemia de la COVID-19 y el papel de la infraestructura digital en Colombia������������������������������������������������������������������������������������������������ 177 Anexo 4. Los 30 principales inversores activos en Colombia (por volumen de operaciones) ������������������������������� 179 Anexo 5. Políticas gubernamentales relacionadas con el desarrollo de competencias digitales en Colombia 2018-21 ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 180 Anexo 6. Programas y estrategias gubernamentales relacionadas con el desarrollo de competencias digitales en Colombia 2018-22 ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 181 Anexo 7. Principales leyes y reglamentos que regulan el marco de protección de datos en Colombia ���������������� 183 Anexo 8. Principales medidas sectoriales de ciberseguridad��������������������������������������������������������������������������������� 184 Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 11 AGRADECIMIENTOS Este informe fue preparado por un equipo multisectorial dirigido por Natalija Gelvanovska-Garcia (Colíder del equipo de trabajo) y Douglas Randall (Colíder del equipo de trabajo), compuesto por: Niccolò Comini y Edgardo Sepúlveda (Infraestructura digital); Henry Forero, Pablo Andrés Guzmán y David Santos Ruano (Plataformas digitales públicas); Mariana Vijil, Daniel Stagno y Esteban Ferro (Empresas digitales); María Te- resa Chimienti (Servicios financieros digitales); Alberto Munoz Najar, Iñaki Sánchez y Cristóbal Cobo (Com- petencias digitales); Natalija Gelvanovska-Garcia y Óscar Noé Ávila (Ambiente de confianza); Carolina Mejía (Pobreza digital); Axel Rifón Pérez (Participación de contrapartes), Daniel Stagno (Coordinación de informe) y Catalina Rodríguez Tapia (Coordinación). El equipo quisiera agradecer a la Unidad Gestión en el País del Banco Mundial, incluidos Mark Roland Tho- mas (Director de País), Peter Siegenthaler (Gerente de País), así como Taimur Samad y Manuel Luengo (Líde- res de Programa para Infraestructura), por su ayuda para facilitar y guiar el ejercicio diagnóstico en el país. La oficina del Economista en Jefe para América Latina y el Caribe —incluidos Bill Maloney (Economista en jefe) y Guillermo Beylis (Economista), así como los Gerentes de Práctica Global Doyle Gallegos (Desarrollo Digital), Yira Mascaro (Finanzas, Competitividad e Innovación), Ximena del Carpio (Pobreza), Adrian Fozzard (Gobernanza) y Emanuela Di Gropello (Educación)— proporcionó invaluable guía técnica y apoyo. Este in- forme se benefició de la atenta lectura y comentarios de Verónica Truijllo, Donato de Rosa, Charles Hurpy y Raquel Alejandra Letelier. El equipo agradece a Juni Tingting Zhu y Hangyul Song por proporcionar datos y análisis para el capítulo de Empresas digitales, y a Gabriel Demombynes y Diana Catalina Contreras Ceba- llos por sus análisis y datos para el capítulo de Infraestructura digital. Este informe no sería posible sin el interés constante, el compromiso y la colaboración del Gobierno de Colombia. El equipo está particularmente agradecido con el Departamento Nacional de Planeación por su visión estratégica y coordinación ante diversos ministerios, departamentos y agencias que contribuyeron a este esfuerzo. Este informe se realizó con el apoyo de la Alianza para el Desarrollo Digital (DDP, por sus siglas en inglés), administrada por el Grupo del Banco Mundial. La DDP ofrece una plataforma para la innovación digital y la financiación del desarrollo, reuniendo a socios del sector público y privado para presentar soluciones digi- tales e impulsar la transformación digital en los países en desarrollo. El apoyo administrativo de Marisol Ruelas es gratamente reconocido. El informe fue editado por Patri- cia Carley bajo la guía de Daniel Stagno. La versión impresa del informe fue diseñada por María Jimena Vázquez. Agradecemos el apoyo de Karen Ra en la diseminación del reporte. Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 12 ABREVIATURAS ACH Cámara de Compensación Automática ALC América Latina y el Caribe AND Agencia Nacional Digital ANE Agencia Nacional del Espectro APE Aceptación de Pagos Electrónicos ArCo Articulación para la Competitividad BDO Banca de las Oportunidades BID Banco Interamericano de Desarrollo BR Banco de la República CBJ Circular Básica Jurídica CCD Carpeta Ciudadana Digital CDD Debida Diligencia del Cliente CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe CIIEEF Comisión Intersectorial para la Inclusión y Educación Económica y Financiera ColCERT Grupo Interno de Trabajo de Respuesta a Emergencias Cibernéticas de Colombia CONPES Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES-3975 Política Nacional para la Transformación Digital e Inteligencia Artificial COS Centro de Operaciones de Seguridad CPE Computadores para Educar CRC Comisión de Regulación de Comunicaciones CSIRT Equipo de Respuesta ante Incidentes de Seguridad Informática CTI Ciencia, tecnología e innovación CUD Sistema de Cuentas de Depósito DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística DGD Dirección de Gobierno Digital DNP Departamento Nacional de Planeación EASPBV Entidades Administradoras de Sistemas de Pago de Bajo Valor ECV Educación y Capacitación Vocacional ETAF Encuesta Telefónica de Alta Frecuencia (Banco Mundial) FUTIC Fondo Único de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones GdC Gobierno de Colombia GMF Gravamen a los Movimientos Financieros IA Inteligencia Artificial ICCN Infraestructuras Críticas Cibernéticas Nacionales IGD Índice de Gobierno Digital IHH Índice de Herfindahl-Hirschman IMC Intermediarios del Mercado Cambiario INF Intervenciones no farmacéuticas IoT Internet de las Cosas IP Protocolo de Internet ISP Proveedor de Servicios de Internet Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 13 IXP Punto de Intercambio de Internet KYC Know Your Client MEN Ministerio de Educación Nacional MHCP Ministerio de Hacienda y Crédito Público MinDefensa Ministerio de Defensa Nacional MinCIT Ministerio de Comercio, Industria y Turismo MinTIC Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones MiPyME Micro, pequeñas y medianas empresas OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos ODS Objetivo de Desarrollo Sostenible ONG Organización no gubernamental OPP Operadores Postales de Pago ORM Operador de red móvil ORVM Operador de redes virtuales móviles OTM Operador de Transferencias Monetarias PGD Política de Gobierno Digital PIMA País de ingreso medio-alto PISA Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes PNB Producto Nacional Bruto PND Plan Nacional de Desarrollo PNID Plan Nacional de Infraestructura de Datos PSE Pagos Seguros en Línea PyME Pequeñas y medianas empresas QR Respuesta Rápida RGPD Reglamento General de Protección de Datos (UE) RNEC Registraduría Nacional del Estado Civil SDC Servicios Digitales Ciudadanos SEDPE Sociedades Especializadas en Depósitos y Pagos Electrónicos SENA Servicio Nacional de Aprendizaje SES Superintendencia de Economía Solidaria SFC Superintendencia Financiera de Colombia SFD Servicios Financieros Digitales SIC Superintendencia de Industria y Comercio SNCI Sistema Nacional de Competitividad e Innovación SPBV Sistema de Pago de Bajo Valor SPI Sistema de Pagos Inmediatos TIC Tecnologías de la Información y la Comunicación UIT Unión Internacional de Telecomunicaciones Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 14 RESUMEN EJECUTIVO La transición de Colombia hacia una economía digi- desarrollar un sistema de educación híbrida de calidad y tal está en proceso. Colombia se encuentra entre los para garantizar el acceso equitativo a los servicios de te- países de la región de América Latina y el Caribe (ALC) lesalud. Los servicios financieros digitales que posibilitan que más han avanzado en la ruta de la digitalización. En la inclusión financiera pueden desempeñar un papel cla- 2020, más de dos tercios de la población accedieron a ve en el fortalecimiento de la resiliencia económica de los internet por medios fijos o móviles. Desde 2021, Colom- pobres. De manera similar, los sistemas robustos de ID bia ha albergado aproximadamente al 13 por ciento de digital pueden ayudar a que el sector público atienda mejor los proveedores de soluciones digitales de la región. El a comunidades vulnerables, incluidos afrodescendientes, comercio electrónico, los servicios financieros digitales y personas indígenas y migrantes venezolanos. Las tecnolo- el ecosistema fintech han tenido un rápido crecimiento, gías digitales también pueden cumplir una función central especialmente desde el inicio de la pandemia. Colom- para expandir las fuentes de crecimiento económico para bia también destaca entre los países más avanzados Colombia —en particular las distintas de los sectores no en ALC en términos de gobierno digital. En el país ya extractivos—, de forma sostenible e incluyente. La adop- se han establecido facilitadores clave y salvaguardas ción de tecnología por parte de las empresas, junto con para respaldar transacciones digitales y flujos de datos inversiones complementarias en competencias digitales y, actualmente, se está implementando un moderno es- y capacidad organizativa, pueden impulsar la innovación, quema de ID digital, lo que suponen pasos importantes mejorar la eficiencia de los procesos productivos y abrir para la consolidación de un ambiente de confianza que nuevos mercados nacionales y de exportación para sus conduzca a la digitalización generalizada. productos y servicios. Colombia aún enfrenta el desafío de lograr el acceso El Gobierno de Colombia (GdC) puede aprovechar sus universal a Internet y otras tecnologías digitales, lo logros iniciales para alcanzar el acceso universal a In- que refleja las tendencias más amplias de desigual- ternet como los cimientos de una economía digital in- dad en el país. El acceso a las tecnologías digitales cluyente, dinámica y resiliente. Desde inicios de la déca- y su uso efectivo en las distintas regiones, sectores y da de los 2000, y mediante diversos documentos recientes grupos de ingresos de Colombia no es uniforme; por el de política pública nacional, el Gobierno ha priorizado los contrario, se ve entorpecido por desafíos de infraestruc- esfuerzos para impulsar la adopción de tecnologías digita- tura digital de última milla y niveles bajos de competen- les entre las empresas, las personas y el sector público. De cias digitales. Aunque el uso general de Internet se ha hecho, el Gobierno puede cumplir una función central en incrementado sustancialmente, hay grandes diferencias la digitalización de la economía en tanto usuario clave de en el acceso entre áreas rurales y urbanas: más de la tecnologías digitales para prestar servicios públicos; como mitad de los hogares urbanos tienen acceso a Internet coordinador y facilitador de iniciativas entre partes intere- fijo, comparado con solo el 12 por ciento de los hoga- sadas en el sector privado, la sociedad civil y la academia; res rurales. Los niveles bajos de competencias digitales como regulador de las funciones y actividades que se aso- entre la población obstaculizan el acceso: en 2019, Co- cian con la economía digital; y como actor principal para lombia se ubicó en la posición 94 de 141 en el Índice de identificar y mitigar proactivamente los aspectos negativos Competencias Digitales del Foro Económico Mundial. El de la digitalización generalizada. Aunque los colombianos acceso limitado a Internet y los bajos niveles de aptitu- en los sectores público y privado han avanzado en su ruta des digitales también restringen la capacidad del sector hacia la digitalización, la desigualdad digital —el acceso privado para generar valor agregado mediante la adop- fracturado y desigual a redes y tecnologías digitales crí- ción de tecnologías digitales. ticas entre países y en el interior de cada uno de ellos— sigue siendo un desafío fundamental para el desarrollo de Promover la adopción generalizada de Internet y una economía digital equitativa y resiliente. A fin de que las otras tecnologías digitales puede ayudar a Colombia tecnologías digitales beneficien a todos en cualquier lugar, a responder a sus desafíos clave de desarrollo: alta se debe cerrar la brecha digital restante. Aprovechar el po- desigualdad, crecimiento lento de la productividad, tencial de digitalización requerirá una visión y estrategia a diversificación económica limitada y cambio climá- largo plazo para orientar reformas e inversiones. Por otra tico. Mejorar el acceso a la conectividad entre comuni- parte, en lo sucesivo, una visión integral para la transfor- dades remotas y vulnerables puede crear oportunidades mación digital se beneficiará de poner un mayor énfasis en económicas, lo que redunda en la prestación y eficiencia las dimensiones distributiva, ambiental y de sostenibilidad de los servicios públicos. Por ejemplo, las mejoras de de la digitalización generalizada. la conectividad rural son una condición necesaria para Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 15 Este informe analiza el estado actual del desarrollo pagos rápidos y finanzas abiertas, establecer de una economía digital, así como sus desafíos y marcos legales e institucionales integrales y de- oportunidades, y propone seis prioridades de polí- bidamente coordinados para los servicios finan- ticas públicas para el GdC. El informe se basa en la cieros digitales, y garantizar la competencia en metodología de Diagnóstico de la Economía Digital del el mercado y robustas protecciones al consumi- Banco Mundial, que analiza la economía digital en seis dor financiero. pilares o elementos fundamentales: infraestructura digi- tal, plataformas digitales públicas, servicios financieros digitales, empresas digitales, competencias digitales y 4. Responder a las barreras del crecimiento ambiente de confianza. Las seis prioridades de política de modelos de negocio basados en plata- pública descritas en el informe son las siguientes: formas, comercio electrónico transfronte- rizo y de servicios prestados digitalmente, 1. Invertir en infraestructura digital de última así como mejorar el acceso a finanzas para milla de alta calidad para llegar a áreas des- empresas digitales al permitir el desarrollo del atendidas y carentes de servicios. El desplie- mercado de capitales, diseñar líneas de crédito gue actual de infraestructura fija y móvil repre- y garantías focalizadas y fortalecer la infraes- senta un reto para el acceso y uso del Internet tructura financiera. universal, por lo que es una barrera para una economía digital incluyente. Una manera de 5. Definir una estrategia nacional para orientar promover la inversión privada en el segmento el desarrollo de competencias digitales, así móvil es que Colombia libere el espectro móvil como un marco nacional oficial de compe- en la banda de 3,5 GHz para promover el des- tencias digitales para promover el desarrollo pliegue de la red 5G. En los casos en los que de estas competencias a lo largo de la trayecto- la inversión privada es improbable, podría con- ria educativa formal. Dada la falta de una estra- siderarse la inversión pública u otras iniciativas tegia y un marco nacionales, las competencias públicas con el fin de promover el desarrollo de digitales no se han incorporado formalmente en una red de fibra más capilar. los planes escolares del país, ni se desarrollan sistemáticamente a nivel básico en la escuela 2. Fortalecer la interoperabilidad de los sis- primaria, secundaria o preparatoria, o a un nivel temas gubernamentales e implementar un más avanzado en la educación técnica, tecnoló- marco robusto de gobernanza para la cade- gica y superior. Como primer paso para el desa- na de valor de datos en el sector público a rrollo de una estrategia y un marco digitales, el fin de garantizar el flujo de información, tan- GdC debe identificar las competencias digitales to para la toma de decisiones como para la que requerirán los sectores privado y público en prestación de servicios. Colombia ha hecho la próxima década. avances significativos en el desarrollo de un marco de gobernanza de datos, particularmen- 6. Fortalecer el marco para la protección de da- te con la implementación del Plan Nacional de tos personales y de activos de infraestruc- Infraestructura de Datos (PNID) y el Decreto tura esencial que sean propiedad del sector 1389 (2022) sobre gobernanza de datos. Sin privado. El marco de protección de datos podría embargo, implementar este marco, alentar el fortalecerse al integrar buenas prácticas recono- intercambio proactivo de datos y fomentar una cidas internacionalmente, como el derecho a la cultura de toma de decisiones basada en datos portabilidad de datos, la notificación de violacio- en todas las instituciones públicas sigue siendo nes de la seguridad de datos a los afectados, la un desafío. Por lo tanto, establecer un modelo ampliación de la jurisdicción legal para el pro- de gestión de datos bien diseñado en Colom- cesamiento de datos personales y un enfoque bia es clave. Esto requerirá esfuerzos continuos en los desafíos que conllevan las tecnologías para superar las barreras existentes y garanti- emergentes, como la inteligencia artificial. Por zar que el marco se integre efectivamente en las otra parte, dada la considerable proporción de prácticas y operaciones institucionales. importantes recursos digitales cuya operación recae en el sector privado, estos activos y ser- 3. Capitalizar el progreso reciente en inclu- vicios esenciales deben incluirse en el régimen sión financiera para potenciar el ecosistema de Infraestructuras Cibernéticas Críticas Nacio- de servicios financieros digitales. Para ello, nales del país. se deben implementar iniciativas clave, como Resumen Ejecutivo 16 RESUMEN La adopción generalizada de las tecnologías digita- Colombia se encuentra entre los países en la región de les está transformando la manera en que los indivi- América Latina y El Caribe (ALC) que más ha avanzado duos, las empresas y los gobiernos interactúan, a en la ruta hacia la digitalización. En 2020, más de dos la vez que crea nuevas oportunidades para respon- terceras partes de la población usaron Internet a través de der a desafíos de desarrollo de larga data. Las tec- medios fijos o móviles. El comercio electrónico, los servi- nologías digitales —que se definen como herramientas, cios financieros digitales (SFD) y el ecosistema fintech han sistemas, dispositivos y recursos electrónicos que ge- crecido rápidamente en el país, especialmente desde el neran, almacenan o procesan datos— ya comenzaron inicio de la pandemia de COVID-19. Desde 2021, Colom- a transformar la forma en que la mayoría de personas bia ha albergado a aproximadamente el 13 por ciento de globalmente aprenden, trabajan, compran, socializan y los proveedores de soluciones digitales de la región.6 Por acceden a la información.1 Los impactos de esta trans- otra parte, Colombia actualmente se encuentra entre los formación son diversos y dinámicos, desde aumentos países más avanzados en ALC en términos de gobierno en la productividad en todos los sectores económicos digital, con un rendimiento a la par con países como Méxi- hasta mejoras en la eficiencia y la calidad de la presta- co, Perú y Brasil.7 En el país ya se han establecido facilita- ción de servicios y la creación de nuevas fuentes de va- dores clave y salvaguardas para respaldar transacciones lor. Para los legisladores en mercados emergentes, las digitales y flujos de datos, y un moderno esquema de ID di- tecnologías digitales también ofrecen nuevas vías para gital se está implementando actualmente, lo que suponen responder a desafíos de desarrollo de larga data. pasos importantes para la consolidación de un ambiente de confianza que conduzca a la digitalización extendida. La digitalización rápida y extensa, junto con una ma- yor conectividad, el crecimiento exponencial de los Sin embargo, el acceso a las tecnologías digitales y datos y la capacidad de procesamiento y profundos su uso efectivo en todas las regiones, sectores y gru- cambios culturales entre personas y organizacio- pos de ingresos de Colombia no es uniforme; por el nes, está impulsando el desarrollo de la economía contrario, se ve entorpecido por desafíos de infraes- digital. El concepto de economía digital que se discute tructura digital de última milla y niveles bajos de com- en este informe se refiere a toda la actividad económi- petencias digitales entre la población. Más de la mitad ca que resulta del uso de tecnologías de la información de los hogares urbanos tienen acceso a Internet fijo, com- para crear, adaptar, comercializar o consumir bienes y parado con solo el 12 por ciento de los hogares rurales. servicios.2 Los datos y las tecnologías digitales son la El desigual acceso a Internet fijo también es notable entre piedra angular de la economía digital, pues posibilitan la departamentos; de esta manera, el porcentaje de hogares creciente interconexión entre personas, organizaciones con acceso en Bogotá (66) está por encima del prome- y máquinas mediante miles de millones de transaccio- dio nacional (44 por ciento), mientras que, en algunos de nes diarias en línea.3 los departamentos menos poblados y más aislados, como Guainía y Vaupés, menos de 1 de cada 100 hogares tie- Para 2025, se espera que la contribución de la eco- ne acceso.8 Los bajos niveles de competencias digitales nomía digital al PIB global alcance el 25 por ciento, en la población podrían obstaculizar el crecimiento de las en comparación con el 15,5 por ciento de 2016.4 El interacciones electrónicas entre personas y entidades gu- impacto de las tecnologías digitales en el crecimiento bernamentales: en 2019, Colombia se ubicó en el puesto económico se ve mediado por tres mecanismos princi- 94 de 141 en el Índice de Competencias Digitales del Foro pales: inclusión, eficiencia e innovación. La adopción ge- Económico Mundial. El acceso limitado a Internet y los neralizada de las tecnologías digitales y su uso pueden bajos niveles de aptitudes digitales también restringen la facilitar la integración de las empresas a la economía capacidad del sector privado para generar valor agregado global al permitir que un mayor número comercie con mediante la adopción de tecnologías digitales. sus productos y servicios. La digitalización de los proce- dimientos y sistemas de las empresas puede incremen- Se requieren esfuerzos deliberados por parte del Go- tar la eficiencia al permitir que hagan un mejor uso de bierno de Colombia (GdC) para promover el desarrollo su capital y mano de obra. Por otra parte, la tecnología de una economía digital incluyente, dinámica y resi- digital puede intensificar la competencia y mejorar los liente. Aunque las empresas, las personas y el sector pú- procesos de innovación al posibilitar que las empresas blico en Colombia han avanzado en su ruta hacia la digita- aprovechen los efectos de escala mediante plataformas lización, los beneficios generales en desarrollo (derivados en línea.5 Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 17 del uso tecnologías digitales) se han quedado a la zaga. La digitalización generalizada entre las empresas A fin de que las tecnologías digitales beneficien a todos tiene el potencial de incentivar el crecimiento de la en cualquier lugar, se debe cerrar la brecha digital res- productividad en Colombia y promover la sofistica- tante, especialmente en términos de acceso a servicios ción de exportaciones. La dependencia de Colombia de Internet asequibles y confiables y de la adopción de de las industrias extractivas ha aumentado desde ini- tecnologías digitales por parte de empresas y particula- cios de este siglo, y en consecuencia su economía se res. Sin embargo, una mayor adopción digital no será ha vuelto menos diversificada y sofisticada. Menos del suficiente. Para maximizar sus dividendos digitales, es 20 por ciento de las exportaciones colombianas incluyen fundamental que el GdC fortalezca sus “complemen- algún nivel de tecnología. Promover la productividad y tos analógicos” a la digitalización; para ello, deberá (i) la competitividad en sectores no extractivos es esencial reforzar sus regulaciones para garantizar una mayor para apoyar la transición a largo plazo del país a precios competencia entre proveedores de servicios de Internet, petroleros más bajos, y las tecnologías digitales pueden proveedores de servicios financieros y empresas en ge- desempeñar una función central en esta transición. La neral para desarrollar un marco legal que aumente la adopción de tecnología por parte de las empresas, jun- confianza en las transacciones digitales y (ii) respaldar to con inversiones complementarias en competencias la actualización y mejora de las habilidades de los traba- digitales y capacidad organizativa, puede mejorar la jadores para satisfacer las demandas de una economía eficiencia de sus procesos productivos y abrir nuevos en cambio constante y rápido. mercados a sus productos y servicios. Las tecnologías digitales también pueden permitir que las empresas — Promover la adopción generalizada de tecnologías con el respaldo de la academia y del sector público— digitales puede ayudar a Colombia a responder a aprovechen la creciente cantidad de datos a fin de acce- sus desafíos persistentes de desarrollo. La desigual- der de manera efectiva a nuevos mercados y fuentes de dad alta y persistente, el crecimiento lento de la produc- conocimiento, simplificar la producción de bienes y ser- tividad, la diversificación económica limitada y los im- vicios, e impulsar la innovación. Por otra parte, las SFD pactos socioeconómicos del cambio climático presentan pueden reducir los costos de financiación para las micro, desafíos significativos para el desarrollo de Colombia. pequeñas y medianas empresas (MiPyME), además de Con el declive de los precios de mercancías durante la promover pagos más eficientes y convenientes, lo que segunda mitad de la década pasada, el crecimiento de constituye una piedra angular del comercio electrónico Colombia se hizo más lento y los avances en la reduc- y de los modelos de negocio basados en plataformas ción de la pobreza y la prosperidad compartida se es- (Figura R.1). tancaron, para después invertirse drásticamente como consecuencia de la crisis ocasionada por la COVID-19. Por otra parte, promover estratégicamente la digita- Colombia necesita expandir sus fuentes de crecimiento lización de los sectores público y privado permitirá económico y hacerlo de una manera incluyente y soste- que Colombia explore nuevas vías hacia el desarro- nible, en términos sociales, fiscales y ambientales. Las llo verde, resiliente e incluyente. El cambio climático tecnologías digitales pueden aprovecharse para mejorar amenaza con aumentar el riesgo de conflicto y violencia, la prestación y eficiencia de los servicios públicos, in- intensificar inundaciones a lo largo de las costas en las cluidos los programas para empoderar a comunidades que se concentran poblaciones pobres, provocar esca- marginadas y reducir la desigualdad alta y persistente sez de agua y reducir la productividad y el crecimien- en Colombia. Mejorar el acceso a la conectividad entre to. Enfrentar los desafíos entrelazados de adaptarse al comunidades remotas y vulnerables puede crear opor- cambio climático, proteger la biodiversidad del país y tunidades económicas para grupos marginados. Por cumplir los ambiciosos compromisos nacionales de re- ejemplo, las mejoras de la conectividad rural son una ducir las emisiones de gases de efecto invernadero re- condición necesaria para desarrollar un sistema de edu- querirá transiciones rápidas y de gran alcance, incluida cación híbrida de calidad y cumple una función esencial la descarbonización de sectores clave, como energía, para garantizar que el acceso a servicios de telesalud agricultura, tecnologías de la información y comunica- sea más equitativo entre regiones, grupos de ingresos y ción (TIC) y transporte. La digitalización generalizada orígenes étnicos. Los SFD pueden desempeñar un pa- puede promover el crecimiento con bajas emisiones de pel clave en el fortalecimiento de la resiliencia económi- carbono en Colombia al aumentar la contribución del ca de los pobres, por ejemplo, al fomentar la inclusión sector de las TIC al crecimiento del PIB, posibilitar la financiera y mejorar la eficiencia de los programas de expansión de modelos agrícolas que tengan en cuenta protección social. De manera similar, los sistemas ro- el clima, aprovechar sistemas de macrodatos e inteligen- bustos de ID digital y las plataformas digitales públicas cia artificial (IA) para impulsar la eficiencia de recursos pueden ayudar al sector público a identificar las nece- en todas las industrias y acelerar una transición a ener- sidades de comunidades vulnerables (entre las que se gías renovables. Estimaciones recientes de Accenture incluyen afrodescendientes, personas indígenas y mi- y el Foro Económico Mundial sugieren que la adopción grantes venezolanos) y atenderlas (Figura R.1). generalizada de las tecnologías digitales puede ayudar Resumen 18 a reducir las emisiones globales hasta en un 20 por cien- digitales disruptivas, como la IA, suponen riesgos sig- to para 2050 (véase la siguiente figura). nificativos para la fuerza laboral que deben ser aten- didos por el Gobierno, pues ante la ausencia de mar- A pesar de su enorme potencial, la digitalización ge- cos adecuados en los campos legal, regulatorio, de neralizada de la economía conlleva riesgos que se competencia y desarrollo de habilidades, el auge de la deben identificar y manejar de manera proactiva. automatización industrial y de empresas basadas La provisión desigual de infraestructura digital puede en plataformas puede perp tuar la informalidad y el Figura R.1. Transformación digital en Colombia: síntesis de una teoría de cambio Desafíos Soluciones Resultados Resultados a de desarrollo digitales intermedios largo plazo Crecimiento » Fortalecer la productividad a nivel de Estimular el estancado de la empresa mediante la innovación. crecimiento de la productividad » Reducir los costos de financiación y el costo productividad y pro- y alta dependencia Infraestructura Digital de capital para las MiPyME. mover la sofisticación de industrias » Facilitar la entrada de nuevas empresas de las exportaciones extractivas y el crecimiento de negocios viables. Plataformas Públicas » Mejorar el acceso de las comunidades rurales Digitales y marginadas a la infraestructura digital. » Impulsar la resiliencia económica de los Reducir la pobres mediante la inclusión financiera digital. desigualdad » Mejorar la focalización y la eficiencia de los espacial, mejorar la movilidad social Alta desigualdad Servicios Financieros programas de protección social. y niveles bajos de Digitales » Fortalecer la resiliencia de la educación ante impactos externos. Proporcionar movilidad social » Fortalecer el desarrollo de competencias digi- acceso equitativo tales de los estudiantes de todos los niveles. a la educación » Facilitar la formación continua, así como la y la formación Empresas digitales de calidad mejora y la reconversión profesional de la fuerza laboral. Competencias digitales » Crear nuevas posibilidades para la Fortalecer la descarbonización y la adaptación al cambio Impactos adaptación climático. naturales, sociales y la resiliencia al » Fortalecer la resiliencia climática y ante y económicos Entorno de confianza cambio climático desastres, así como la sostenibilidad del cambio ambiental. Promover el climático » Desarrollar facilitadores clave para desarrollo bajo en carbono promover un crecimiento bajo en carbono. Fuente: Preparada por los autores, a partir de prioridades identificadas en el Banco Mundial (2022). exacerbar, en lugar de mitigar, los niveles de por sí altos de subempleo. Manejar estos riesgos requerirá una fuer- desigualdad y exclusión social en Colombia. Al respecto, te participación de los proveedores y beneficiarios de será esencial focalizar esfuerzos en comunidades remo- servicios para identificar y responder a las amenazas y tas y vulnerables para garantizar el acceso equitativo a vulnerabilidades. Por otra parte, será crucial establecer la banda ancha fija y móvil. Sin embargo, la provisión de y actualizar los marcos legales, regulatorios y de gober- infraestructura digital se debe planear cuidadosamente, nanza para crear un entorno propicio para las empresas pues puede dar pie a un aumento significativo de emisio- digitales, a la vez que se garantizan niveles adecuados nes y consumo energético; por ejemplo, los centros de de competencia en el mercado y se salvaguardan los datos pronto tendrán una huella de carbono mayor que estándares laborales, la protección del trabajador y la la industria de la aviación en su conjunto. Por otra parte, seguridad de los ingresos. Las aptitudes de las entida- la acelerada adopción de tecnologías digitales también des públicas también deberán reforzarse a fin de mo- presenta nuevos riesgos, incluidos los relacionados con nitorear las crecientes amenazas de ciberseguridad y la protección de datos personales, el fraude, la ciber- defenderse ante ellas. seguridad y el cibercrimen. Asimismo, las tecnologías Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 19 El GdC reconoce el potencial de la digitalización o elementos fundamentales: infraestructura digital, pla- generalizada para acelerar el crecimiento de la pro- taformas digitales, servicios financieros digitales, em- ductividad, impulsar la competitividad y reducir la presas digitales, competencias digitales y ambiente de desigualdad, por lo que ha priorizado los esfuerzos confianza. para fomentar la adopción de tecnologías digitales entre empresas, personas y el sector público. El sec- » Infraestructura digital: se refiere a las instalacio- tor público puede desempeñar una función central en nes involucradas en el esfuerzo por recopilar, inter- la digitalización de la economía en tanto usuario clave cambiar, almacenar, procesar y distribuir datos en de tecnologías digitales para prestar servicios públicos; redes de primera milla (enlaces internacionales), como coordinador y facilitador de iniciativas entre par- milla intermedia (troncal) y de última milla (acceso). tes interesadas en el sector privado, la sociedad civil y La infraestructura digital proporciona la manera para la academia; como regulador de las funciones y activi- que las personas, las empresas y los gobiernos ac- dades que se asocian con la economía digital; y como cedan a Internet y conecten con servicios digitales actor principal para identificar y mitigar proactivamente locales y globales, lo que a su vez los conecta con los aspectos negativos de la digitalización generaliza- la economía global digital. Además de la conectivi- da. Sin embargo, una mayor adopción digital no será dad, la infraestructura digital abarca el Internet de suficiente. A fin de aprovechar el potencial de la digi- las Cosas (como dispositivos móviles, computado- talización, se requerirá una visión y estrategia a largo ras, sensores, dispositivos activados por voz, instru- plazo para orientar reformas, regulaciones e inversiones mentos geoespaciales y comunicaciones máquina a progresistas. En lo sucesivo, una visión integral para la máquina y vehículo a vehículo) y repositorios de da- transformación digital se beneficiará de poner un mayor tos (como centros y nubes de datos). También inclu- énfasis en las dimensiones distributiva, ambiental y de ye toda la infraestructura activa y pasiva necesaria sostenibilidad de la digitalización generalizada. para desarrollar la economía digital en las instancias posteriores. El informe se basa en la metodología de Diagnósti- co de la Economía Digital (DED) del Banco Mundial, » Plataformas digitales públicas: las plataformas di- que analiza el estado actual, desafíos y oportunida- gitales públicas desarrolladas para el sector público des de desarrollo de seis elementos fundamentales o como un bien público —ya sea por agencias gu- para una economía digital. Al examinar las experien- bernamentales, en asociación con empresas priva- cias internacionales de las empresas digitales e institu- das o mediante un modelo híbrido— pueden ayudar ciones del sector público, el DED identificó un conjunto a prestar más y mejores servicios a las personas. El de elementos fundamentales que desempeñan un papel desarrollo de plataformas digitales públicas apunta- esencial en la transformación digital de las economías, la la expansión de servicios de gobierno electrónico los cuales son a) la disponibilidad de Internet o banda y puede respaldar la eficiencia de sistemas guber- ancha que permite que las personas se conecten, b) la namentales esenciales. Las plataformas digitales capacidad de identificar y autenticar a una persona digi- públicas también pueden incrementar la rendición talmente, y c) la capacidad de pagar o hacer una tran- de cuentas, entre otras formas, al abrir nuevos ca- sacción de forma digital. Las economías digitales tienen nales de participación y valoración pública, además un mayor impulso cuando una fuerza laboral de tamaño de reducir las oportunidades para cometer actos de considerable tiene conocimientos de tecnología y existe corrupción. Asimismo, pueden sentar las bases para un ecosistema que ayuda a las empresas digitalmente catalizar la innovación en el sector privado y nuevos intensivas a que ingresen al mercado o a crecer.9 Una mercados. vez que esos cimientos están en su lugar, puede surgir una amplia variedad de casos de uso, los cuales deno- » Servicios financieros digitales: los SFD propor- tan todas las maneras en las que una economía digital cionan canales convenientes y asequibles para que toma forma y sirve a sus usuarios, empresas y gobierno individuos y hogares realicen pagos, ahorren y to- en un proceso usualmente conocido como transforma- men préstamos. Las empresas pueden aprovechar ción digital. El sector privado es el principal impulsor de los SFD para hacer más fáciles sus transacciones casos de uso, pues ofrece las principales plataformas y con clientes y proveedores, así como desarrollar su aplicaciones, incluidos el comercio electrónico, los ser- historial crediticio digital y buscar financiación. Los vicios de transporte compartido y la gamificación, entre gobiernos pueden usar los SFD para aumentar la otros. El Gobierno también puede desarrollar nuevas eficiencia y rendición de cuentas en diversos flujos plataformas, aplicaciones y servicios gubernamentales de pagos, incluido el gasto de transferencias so- para automatizar sus funciones y mejorar su eficiencia y ciales y la recepción de pagos de impuestos. Los efectividad (Figura R.2). En línea con esta metodología, pagos digitales a menudo son el punto de entrada el informe ofrece un resumen integral del desarrollo de para los SFD y proporcionan la infraestructura, o la economía digital en Colombia, visto en seis pilares Resumen 20 “rieles”, mediante los cuales se pueden desarrollar facilitadores clave, como la infraestructura digital, productos y casos de uso adicionales, como demos- las habilidades y los pagos, así como un ambiente tró la evolución de M-PESA en Kenia y Alipay en de confianza. China. Los servicios de pagos digitales y financieros son esenciales para la inclusión financiera y facilita- » Competencias digitales: las economías requieren dores clave del comercio electrónico y de modelos de una fuerza laboral con conocimientos digitales a fin negocio digitales. de desarrollar robustos sectores digitalmente inten- sivos y mercados competitivos. Las competencias » Empresas digitales: las empresas digitales pue- digitales abarcan habilidades básicas de tecnología den dividirse en dos categorías, cada una con ca- y negocios para establecer o dirigir una startup digi- racterísticas distintivas: (i) startups digitales, que se tal o una empresa digitalmente intensiva. Un mayor refieren a emprendimientos en etapas tempranas entendimiento digital mejora la adopción y el uso de que crean nuevas soluciones digitales o modelos productos y servicios digitales entre gobiernos y la de negocio como parte de sus productos o servicios población en general. principales, y (ii) empresas digitales establecidas, o empresas digitalmente intensivas que han logra- » Ambiente de confianza: el rápido crecimiento de do aumentar su escala y consolidar su posición en la economía digital va de la mano con un rápido au- los mercados local o internacional, y que incluyen mento en las ciberamenazas y una mayor preocupa- empresas medianas y grandes basadas en platafor- ción sobre la protección de datos personales. Por lo mas y datos. Las empresas digitales, y la digitali- tanto, la capacidad de ciberseguridad y protección zación de empresas menos intensivas en términos de datos tanto del sector público como del privado de tecnología, representan una oportunidad única debe evolucionar rápidamente para enfrentar las para que Colombia cultive y aumente la escala de amenazas actuales y futuras. Este pilar evalúa la las MiPyME, impulse el emprendimiento, aumente la presencia de un marco de gobernanza que balancea eficiencia, genere más y mejores empleos, fomente facilitadores y salvaguardas de datos, y apoya la di- la integración económica y promueva la integración gitalización mientras protege a personas, empresas de poblaciones y regiones rezagadas. Las empre- e instituciones de los riesgos de ciberseguridad. sas digitales prosperan cuando se aplican otros Figura R.2. La economía digital: prosperidad compartida y reducción de pobreza Ciudadanía Crecimiento Digital incluyente Educación Energía digital inteligente Reducción de la pobreza Transporte Agricultura digital inteligente Sector Gobierno Economía privado digital Digital digital Salud Comercio digital electrónico Empleos Cultura Plataformas Industria Finanzas Empresas digital públicas 4.0 digitales digitales digitales Infra- Eficiencia estructura Habilidades digitales digital Fuente: Banco Mundial (2020). Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 21 La evaluación encontró que, a pesar de un progreso barreras existentes y garantizar que el mar- significativo, hay oportunidades para que Colombia co se integre efectivamente en las prácticas y acelere su transición a la economía digital. Los vacíos operaciones institucionales. en la provisión de facilitadores clave de la economía di- gital (como infraestructura, habilidades y marcos legales y regulatorios actualizados) afectan a la capacidad del 3. Capitalizar el progreso reciente en inclusión sector privado para agregar valor mediante la digitali- financiera para potenciar el ecosistema de zación. Por otra parte, la desigualdad digital —el acce- SFD. Para ello, se deben implementar iniciati- so fracturado y desigual a redes digitales y tecnologías vas clave, como pagos rápidos y finanzas abier- esenciales, entre y dentro de los países— sigue siendo tas, establecer marcos legales e institucionales una amenaza crítica para el desarrollo de una economía integrales y debidamente coordinados para los digital equitativa y resiliente en Colombia. Para aprove- SFD, y garantizar la competencia en el mercado char el potencial completo de la digitalización, Colombia y robustas protecciones al consumidor financie- debe cerrar las significativas brechas digitales entre los ro. residentes urbanos y rurales, entre hombres y mujeres, y entre quienes tienen acceso a una conectividad signi- 4. Mejorar el acceso a deuda y financiación de ficativa y quienes no. equidad para las empresas digitales al ofre- cerles líneas de crédito y garantías a través de instituciones financieras estatales y del sector Seis prioridades de política pública para el privado, lo que permite el desarrollo del mer- desarrollo de una economía digital productiva, cado de capitales y fortalece la infraestructu- incluyente y sostenible en Colombia: ra financiera. Adicionalmente, es fundamental atender las limitaciones regulatorias y técnicas que obstaculizan el crecimiento de modelos de 1. Invertir en infraestructura digital de última negocio basados en plataformas, el comercio milla de alta calidad para llegar a áreas des- electrónico transfronterizo y el comercio de ser- atendidas y carentes de servicios. El desplie- vicios digitales. gue actual de infraestructura fija y móvil repre- senta un reto para el acceso y uso al Internet universal; por lo tanto, es una barrera para una 5. Definir una estrategia nacional para orientar economía digital incluyente. Una manera de el desarrollo de competencias digitales, así promover la inversión privada en el segmento como un marco nacional oficial de compe- móvil es que Colombia libere el espectro móvil tencias digitales para promover el desarrollo en la banda de 3,5 GHz a fin de impulsar el des- de estas competencias a lo largo de la trayecto- pliegue de la red 5G. En los casos en los que ria educativa formal. Dada la falta de una estra- la inversión privada es improbable, podría con- tegia y un marco nacionales, las competencias siderarse la inversión pública u otras iniciativas digitales no se han incorporado formalmente en públicas con el fin de promover el desarrollo de los planes escolares del país, ni se desarrollan una red de fibra más capilar. sistemáticamente a nivel básico en la escuela primaria, secundaria o preparatoria, o a un nivel más avanzado en la educación técnica, tecnoló- 2. Fortalecer la interoperabilidad de los sis- gica y superior. Como primer paso para el desa- temas gubernamentales e implementar un rrollo de una estrategia y un marco digitales, el marco robusto de gobernanza para la cade- GdC debe identificar las competencias digitales na de valor de datos en el sector público a que requerirán los sectores privado y público en fin de garantizar el flujo de información, tan- la próxima década. to para la toma de decisiones como para la prestación de servicios. Colombia ha logrado un progreso significativo en el desarrollo de un 6. Fortalecer el marco para la protección de da- marco de gobernanza de datos. Sin embargo, la tos personales y de activos de infraestruc- implementación y puesta en funcionamiento exi- tura esencial que sean propiedad del sector tosas de este marco, fomentando el intercambio privado. El marco de protección de datos podría proactivo de datos y una cultura de toma de de- fortalecerse al integrar buenas prácticas recono- cisiones basada en datos en todas las institu- cidas internacionalmente, como el derecho a la ciones públicas sigue siendo un desafío. Esto portabilidad de datos, la notificación de violacio- requerirá esfuerzos continuos para superar las nes de la seguridad de datos a los afectados, la Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 22 ampliación de la jurisdicción legal para el pro- troncal de Colombia creció un 25 por ciento entre 2017 y cesamiento de datos personales y un enfoque 2020, lo que incrementó el porcentaje de la población a en los desafíos que conllevan las tecnologías la que era más fácil llegar con servicios de conectividad emergentes, como la IA. Por otra parte, dada de buena calidad. Sin embargo, el 60 por ciento de la la considerable proporción de recursos digitales población aún no tiene acceso a este nivel de conectivi- cuya operación recae en el sector privado, estos dad. Por otra parte, Colombia tiene una infraestructura activos y servicios esenciales deben incluirse en móvil relativamente subdesarrollada, con menos espec- el régimen de Infraestructuras Críticas Ciberné- tro asignado, baja densidad de torres y rezagos en la ticas Nacionales (ICCN) del país. cobertura de 4G cuando se compara con países de la OCDE y algunos pares regionales. Aunque la red 3G es predominante en todos sus departamentos, el limita- Los hallazgos del informe se organizan en seis capí- do desarrollo de la infraestructura 4G se refleja en una tulos, cada uno dedicado a un pilar de la economía cobertura baja y desigual de la señal 4G —menos de digital. un tercio de los centros poblados tienen acceso a dicha tecnología. En general, la infraestructura móvil no es lo suficientemente densa y generalizada como para garan- 1. INFRAESTRUCTURA DIGITAL tizar el acceso universal a Internet y su uso productivo en todo el territorio. Las recomendaciones de políticas públicas se presen- tan en forma de planes de acción en secuencia que pue- Hay una clara necesidad de aumentar la inversión den conformar esfuerzos relevantes de las autoridades para mejorar el acceso equitativo en segmentos de nacionales, el sector privado y los socios de desarrollo. población digitalmente desfavorecidos en Colom- La siguiente sección resume los hallazgos principales bia. Se requieren inversiones adicionales para acercar en cada pilar de la economía digital. la infraestructura troncal a áreas rurales y periurbanas, lo que permitiría una mayor utilización de la capacidad Proporcionar acceso universal y asequible a co- de conectividad internacional de la que goza el país y nectividad de alta velocidad ayudará a Colombia a resultaría en mejoras de la calidad del servicio y un cam- atender su desigualdad alta y persistente. El acce- bio en términos de velocidades de conexión para los co- so a Internet es un impulsor crucial del crecimiento de lombianos. La expansión de la infraestructura de última la productividad, y su importancia seguirá aumentando milla de alta calidad para llegar a áreas desatendidas y a medida que la economía avanza en su ruta hacia la subatendidas es clave para garantizar que todos los co- transformación digital. La expansión de la infraestruc- lombianos participen en la economía digital. Los hoga- tura digital es necesaria para cerrar la brecha digital y res en áreas rurales tienen bajos niveles de penetración llegar a quienes no están conectados, que a menudo de Internet, con solamente un 12 por ciento con cone- provienen de los segmentos de la población más vul- xión fija, 41 puntos porcentuales por debajo de áreas nerables. El acceso a Internet asequible y confiable en urbanas. En ciertos departamentos como Amazonas, áreas rurales y periurbanas es importante para reducir Guainía, y Vaupés, el porcentaje de hogares en áreas la alta desigualdad socioeconómica del país y para pro- rurales con conexión fija de Internet es del 0 por ciento. mover la disponibilidad incluyente de servicios digitales En cuanto a conexión de internet móvil, solamente 24 públicos. por ciento de hogares rurales tienen conexión, compara- do con 36 por ciento para hogares urbanos (una diferen- Colombia goza de una infraestructura digital interna- cia de 12 puntos porcentuales). Es esencial garantizar cional bien desarrollada y proporcional a su pobla- la prestación del mejor servicio posible en términos de ción, nivel de ingresos y ubicación estratégica. Esta fiabilidad y velocidad. Sin embargo, la inversión en te- infraestructura de relativamente buena calidad ha per- lecomunicaciones per cápita en Colombia —particular- mitido el crecimiento de mercados vibrantes de centros mente el segmento fijo, en el que los segmentos rurales y nubes de datos que son esenciales para la adopción muestran un rezago — se ha mantenido por debajo de generalizada de tecnologías digitales en los sectores las cifras de la mayoría de sus pares regionales en años privado y público. A pesar de su robusta conectividad in- recientes. Una manera útil de incentivar la inversión pri- ternacional, el ancho de banda internacional utilizado es vada en el segmento móvil es que Colombia libere el bajo, lo que refleja una limitada adopción digital dentro espectro móvil en la banda de 3,5 GHz a fin de promo- de sus fronteras. ver el despliegue de la red 5G. En los casos en los que la inversión privada es improbable, podría considerarse Este despliegue limitado de infraestructura fija y alguna forma de inversión pública mediante el Fondo móvil representa un obstáculo para el acceso uni- Único de Tecnologías de la Información y las Comunica- versal a Internet y su uso. La presencia de la red ciones u otras iniciativas públicas. Resumen 23 Figura R.3 a y b. Porcentaje de hogares con conexión móvil y fija a Internet, urbano vs. rural (2022) Conexión móvil Conexión fija Total nacional Total nacional Amazonas Amazonas Antioquia Antioquia Arauca Arauca Atlántico Atlántico Bogotá D.C. Bogotá D.C. Bolívar Bolívar Boyacá Boyacá Caldas Caldas Caquetá Caquetá Casanare Casanare Cauca Cauca Cesar Cesar Chocó Chocó Córdoba Córdoba Cundinamarca Cundinamarca Guainía Guainía Guaviare Guaviare Huila Huila La Guajira La Guajira Magdalena Magdalena Meta Meta Nariño Nariño Norte de Santander Norte de Santander Putumayo Putumayo Quindío Quindío Risaralda Risaralda San Andrés San Andrés Santander Santander Sucre Sucre Tolima Tolima Valle Valle Vaupés Vaupés Vichada Vichada 0% 10% 20% 30% 40% 50% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% Urbano Rural Fuente: DANE (2022b). A pesar de la entrada liberalizada a los mercados menor intensidad competitiva, lo que podría resultar en fijo y móvil, los mercados de telecomunicaciones si- precios más altos y peor calidad del servicio. Actualmen- guen estando altamente concentrados. Los segmen- te, Colombia está acogiendo un enfoque regulatorio “de tos de telefonía fija y móvil, así como de Internet móvil toque ligero” con respecto a las dinámicas del mercado, en Colombia, están ocupados por una cantidad limitada pero quizá deba considerar más acciones para salva- de actores con grandes participaciones de mercado. El guardar y promover una competencia eficiente. Para mercado móvil minorista en particular está altamente hacerlo, además de depender de la entrada adicional concentrado. Por otra parte, el mercado de banda ancha basada en instalaciones para aumentar la presión com- fija es más competitivo en comparación con la red móvil, petitiva, Colombia también podría garantizar la debida pues ninguno de los numerosos actores en el mercado regulación de los operadores, incluso con respecto a tiene más del 40 por ciento de participación de merca- proporcionar acceso a la infraestructura, de modo que la do. La concentración de mercado más alta sugiere una competencia basada en servicio también pueda florecer. Resumen 24 Una digitalización incluyente requiere más suscrip- ciento, menos de una décima del promedio nacional. tores y un consumo de datos más alto. Los suscripto- Reducir estas brechas digitales es fundamental para res de banda ancha móvil en Colombia usan menos da- responder a la desigualdad en el desarrollo social y eco- tos que en países similares, y el crecimiento de la base nómico. de suscriptores (un 46 por ciento entre 2015 y 2020) ha sido comparativamente más lento. De acuerdo con es- Los precios de banda ancha fija en Colombia son tadísticas oficiales, Colombia tiene 54 suscripciones a un obstáculo significativo para conectarse a Inter- banda ancha móvil 4G por cada 100 habitantes, lo cual net. Los usuarios en Colombia pagan un 4,4 por ciento es poco más de la mitad del promedio de la OCDE de 87 del Producto Nacional Bruto (PNB) per cápita al mes por y está por debajo de las cifras de Chile (99), Brasil (80) 5 GB de Internet fijo, un monto más alto que todos los y Argentina (74) (Figura R.4). La cantidad relativamen- países de comparación regionales, excepto Argentina. te baja de usuarios de banda ancha refleja una combi- En 2020, del 41 por ciento de los hogares no conec- nación de factores relativos a la oferta (infraestructura tados, más de la mitad identificó la asequibilidad como y estructura de mercado) y otros factores relativos a la una restricción limitante para suscribirse a banda ancha demanda ampliamente relacionados con la asequibili- fija. Sin embargo, la restricción de asequibilidad parece dad del servicio y el poder de compra de la población. ser menos limitante para el caso de banda ancha móvil, Con respecto al mercado minorista de banda ancha pues los colombianos en promedio gastan menos del fija, y de acuerdo con estadísticas oficiales, Colombia 2 por ciento del PNB per cápita para adquirir 2 GB de incrementó constantemente sus suscripciones en la dé- datos móviles, aunque la asequibilidad de los paquetes cada pasada, aunque aún debe alcanzar a sus pares de datos sigue siendo un obstáculo para la conectivi- regionales y de la OCDE (Figura R.5). De acuerdo con dad de los hogares en el extremo inferior de la distri- datos recientes de una encuesta domiciliaria, el progre- bución de ingresos. Aunque es importante fomentar la so podría ser menos sustancial. En cualquier caso, la competencia para reducir los precios, el nuevo gobierno distribución de suscripciones de banda ancha fija varía en Colombia deberá revisar la elegibilidad, la duración y significativamente en todo el territorio y en diversos gru- el alcance del programa de tarifas sociales para seguir pos socioeconómicos, lo que deja atrás a un porcentaje promoviendo la asequibilidad de Internet para hogares sustancial de la población. Los departamentos con las de bajos ingresos. tres ciudades más grandes —Bogotá, Medellín y Cali— tienen suscripciones fijas en el hogar que sobrepasan el La nueva administración tiene una oportunidad para 50 por ciento. En contraste, algunos de los departamen- establecer una agenda política y reguladora nueva tos menos poblados y más aislados —como Amazonas, y dinámica para el siguiente periodo de planifica- Vaupés y Vichada— tienen tasas por debajo del 5 por ción, a la vez que aprovecha las fortalezas y logros Figura R.4. 4G Suscripciones por cada 100 Figura R.5. Penetración de banda ancha fija habitantes en el hogar (por ciento) 100 100 Chile OCDE OCDE 80 Argentina 80 Brasil Argentina México Chile 60 PIMA 60 Colombia Colombia Brasil Perú 40 40 PIMA Perú México 20 20 '10 '12 '14 '16 '18 '20 '12 '14 '16 '18 '20 Fuente: GSMA (2021); Banco Mundial, 2012-2020. Fuente: TeleGeography (2023b). Resumen 25 inherentes de Colombia hasta la fecha. Su objetivo permiten nuevos modelos de prestación de servicios y central podría ser promover el acceso equitativo al de- mejoran la administración de recursos públicos a la vez sarrollo digital para todos los colombianos al reducir to- que proporcionan información oportuna para el diseño e das las formas de brechas digitales que se basan en el implementación de políticas públicas. estatus socioeconómico y la geografía. Este objetivo se podría alcanzar al (a) maximizar la inversión privada y — El GdC ha hecho avances sustanciales en su trans- según sea necesario— pública en la red troncal, puntos formación digital y en el desarrollo del marco ins- de intercambio de Internet e infraestructura de acceso; titucional subyacente. Colombia tiene una estrategia (b) al fortalecer el entorno competitivo y salvaguardar- consolidada de gobierno digital y está implementando lo mediante una regulación ex ante más rigurosa y una un enfoque de bloques elementales para la prestación aplicación efectiva, y (c) al garantizar la distribución efi- de servicios digitales públicos y la construcción de pla- ciente de los recursos de espectro, como la banda de taformas digitales públicas. Sin embargo, se requieren 3,5 GHz, con el objetivo de maximizar la cobertura y la esfuerzos adicionales de coordinación entre las partes inversión. interesadas clave. La naturaleza del gobierno digital im- plica la integración y colaboración de todas las partes interesadas en un enfoque de gobierno completo. Ex- 2. PLATAFORMAS DIGITALES PÚBLICAS plorar un esquema de coordinación federado y reforzar la función de los directores sectoriales de información puede ayudar a fortalecer la alineación de los esfuerzos. Las plataformas digitales son herramientas elec- trónicas diseñadas para intercambiar bienes, servi- El Gobierno de Colombia está implementando una cios o información entre productores y usuarios. En plataforma de interoperabilidad y desarrolla servi- pocas palabras, facilitan el flujo de información y tran- cios de autenticación digital, que son fundamentales sacciones para permitir que los productores y usuarios para el progreso de los servicios digitales. Colombia creen valor al interactuar entre ellos. Las plataformas ha avanzado en el desarrollo de la Carpeta Ciudada- digitales pueden ser públicas o privadas, como redes na Digital como una oficina centralizada para acceder a sociales y mercados en línea. El desarrollo de las plata- servicios gubernamentales, pero su lanzamiento sigue formas digitales es un punto de apoyo importante para la siendo un desafío para el futuro inmediato. Además, digitalización generalizada de la economía. Las platafor- algunos de los servicios digitales actualmente disponi- mas digitales pueden transformar la manera en que los bles reproducen procesos analógicos. Esto supone un gobiernos interactúan con los ciudadanos y las empre- desafío en términos de eficiencia, pues el proceso de sas, además de optimizar el valor público al reducir los los servicios podría contener pasos redundantes que costos y mejorar la productividad (Figura R.6). También se podrían rediseñar o simplificar para ahorrar tiempo Figura R.6. Gobierno digital: correlación con la efectividad del gobierno 100 2020 IMG Efectividad del Gobierno 80 KNA CHL (Percentil de rango) BRB 60 LCA VCT CRI PAN GRD COL LAC Av DMA 40 SLV GUY ECU BRA SUR PRY 20 BOL 0 HTI VEN 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0 Índice de servicios en línea de la ONU (2020) Fuente: preparada por los autores a partir de datos de Banco Mundial (2023e) y el Índice de Servicios en Línea (OSI, por sus siglas en inglés) de la ONU. Resumen 26 y recursos. Cumplir las ambiciosas fechas de entrega fomento de una cultura de toma de decisiones basada que se establecen en el marco normativo para digitali- en datos en todas las instituciones públicas son desafíos zar completamente los servicios también requerirá for- que Colombia enfrentará en los próximos años. Esto re- talecer la capacidad tanto de la Agencia Nacional Digital querirá esfuerzos continuos para superar las barreras (AND) como de los sectores involucrados en la presta- existentes y garantizar que el marco se integre efecti- ción de servicios. vamente en las prácticas y operaciones institucionales. Fortalecer la interoperabilidad de los sistemas gu- Aún existen disparidades significativas en el alcan- bernamentales es esencial para garantizar el flujo de ce y la exhaustividad de los sistemas gubernamen- información, tanto para la toma de decisiones como tales centrales en todas las regiones. Aunque los para la prestación de servicios. La interoperabilidad, principales centros urbanos han implementado sistemas junto la autenticación digital y la disponibilidad de servi- robustos para administrar las operaciones internas, los cios digitales, es fundamental para el desarrollo de plata- municipios rurales pequeños aún están en el proceso formas digitales públicas. El GdC ha hecho un progreso de digitalizar las funciones centrales, como elaboración considerable al establecer el marco regulatorio y sumi- de presupuestos, contabilidad y administración de re- nistrar las tecnologías para facilitar la interoperabilidad cursos humanos. El Gobierno podría definir estrategias entre instituciones gubernamentales. Colombia adoptó para atender las disparidades regionales, por ejemplo, X-Road como su plataforma de interoperabilidad, que al (i) crear grupos de trabajo en cada región con repre- proporciona la versatilidad necesaria para adaptarse a sentantes de las partes interesadas principales, la AND, las soluciones tecnológicas existentes, pero su adop- el gobierno local, el Ministerio de Tecnologías de la In- ción ha sido limitada por diversas razones, que incluyen formación y las Comunicaciones (MinTIC) y el Depar- factores técnicos y la pronunciada curva de aprendiza- tamento Nacional de Planeación (DNP), para identificar je que exige. Actualmente, de 171 entidades guberna- las necesidades específicas de los gobiernos subnacio- mentales, solo 64 usan X-Road, y solo 27 procesos son nales; (ii) expandir el enfoque de las iniciativas, como el interoperables. A fin de promover aún más la interope- Modelo de Gestión Territorial del DNP, para posibilitar la rabilidad, la armonización de conceptos funcionales en provisión de soluciones y asistencia técnica a munici- nuevos diseños de sistemas es fundamental, de manera pios de manera rentable; (iii) expandir el apoyo en áreas que estos sean interoperables desde el inicio. prioritarias, como la contratación de TIC, los servicios digitales y el desarrollo de competencias digitales; y (iv) Colombia ha logrado un progreso notable para es- proporcionar infraestructura tecnológica compartida me- tablecer un sector público basado en datos, pero diante tecnologías en la nube para sistemas adminis- implementar su nuevo marco podría ser un desafío. trativos centrales, como sistemas de finanzas, recursos La implementación de un marco de gobernanza de la humanos, inversión y administración de ingresos. cadena de valor de los datos (desde la recopilación has- ta el procesamiento, uso compartido y uso) dentro del La adopción de infraestructura tecnológica compar- sector público es crucial para capitalizar los datos como tida puede contribuir a reducir los costos y mejo- un activo estratégico y, por lo tanto, promover un sector rar el desempeño tanto de la infraestructura de TIC público basado en datos que transforme el diseño, en- como de la prestación de servicios, pues permitiría trega y seguimiento de políticas y servicios públicos. Ya una expansión rentable y una mayor interoperabilidad se han logrado avances significativos en el desarrollo de entre sistemas gubernamentales al usar herramientas un marco de gobierno de datos en Colombia, particu- que cumplen con los estándares de datos. Un enfoque larmente con la implementación del PNID y el Decreto de gobierno completo en torno a la administración y ad- 1389 (2022) sobre gobierno de datos. El Gobierno ha quisición de TIC presenta un área estratégica en la que establecido una arquitectura empresarial de adminis- intensificar el uso de tecnología compartida podría deri- tración de TI y un marco de interoperabilidad para el var en beneficios considerables. Aunque Colombia esta- sector público, así como lineamientos de uso de datos bleció un marco regulatorio para agregar la demanda de para las entidades públicas. Sin embargo, hay desafíos hardware y software, y con ello lograr ahorros mediante en el establecimiento de un modelo de gestión de datos acuerdos marco desarrollados por Colombia Compra y la implementación del PNID. Aunque el PNID incluye Eficiente (la agencia de adquisiciones públicas), el uso disposiciones sobre el uso y análisis de datos, aún no de estas herramientas no está generalizado. Además, son prácticas generalizadas. Es particularmente impor- aunque la ausencia de una estrategia de adquisiciones tante que el GdC tome acciones decisivas para dejar de TIC que abarque a todo el gobierno ofrece una gran atrás la administración de conjuntos de datos aislados y flexibilidad a los ministerios sectoriales, debilita su capa- para habilitar el uso compartido de datos entre diferen- cidad de negociación en relación con los proveedores, tes servicios digitales gubernamentales. La implementa- lo que afecta de manera desproporcionada a los minis- ción y puesta en funcionamiento exitosas del marco del terios más pequeños. PNID, el fomento del intercambio proactivo de datos y el Resumen 27 Colombia ha hecho que el acceso libre y facilita- de la mitad de los adultos en Colombia ahora declaran do a los datos gubernamentales sea parte de sus hacer o recibir al menos algunos pagos digitales. Esto prioridades de política pública. El país opera bajo el coloca a Colombia por encima de varios de sus pares principio de apertura por definición, y la mayoría de las (por ejemplo, Perú, Indonesia) en términos de acceso y entidades gubernamentales publican conjuntos de da- uso de SFD básicos, pero aún por debajo del promedio tos en la plataforma de datos abiertos. Sin embargo, los para países de ingresos medio-altos (PIMA), así como procesos de administración de datos no están necesa- pares que han visto un mayor progreso en años recien- riamente diseñados para facilitar el uso compartido de tes (por ejemplo, Brasil, Turquía) (Figura R.7). En Co- datos, especialmente entre instituciones gubernamenta- lombia, los desafíos siguen siendo cerrar las brechas les. El Gobierno ha progresado en su aprovechamiento con segmentos aún excluidos, promover el uso activo de las TIC para promover la participación ciudadana, y de los pagos digitales y facilitar la digitalización de una las instituciones gubernamentales están obligadas a de- gama más amplia de servicios financieros. A pesar del sarrollarla de la misma manera; un ejemplo de esto es la reciente crecimiento de las billeteras móviles, la mayoría plataforma Urna de Cristal. La participación ciudadana de los colombianos aún dependen del dinero en efectivo se puede promover más para generar valor público. Al- para transacciones diarias y la mayoría de las MiPyME gunas acciones clave al respecto incluyen (i) intensificar todavía no cosechan los beneficios de los SFD para lle- la colaboración con el sector privado, la academia y or- gar a nuevos segmentos de clientes y mejorar su pro- ganizaciones de la sociedad civil para aumentar el reúso ductividad. de datos abiertos y ayudar a desarrollar soluciones para grupos vulnerables; (ii) fortalecer la medición y evalua- Las reformas políticas, legales y regulatorias han ción de la participación ciudadana digital; y (iii) trabajar contribuido al desarrollo del ecosistema de SFD y con la academia y la sociedad civil a fin de fomentar la fintech en Colombia. Los esfuerzos de las autoridades cocreación de soluciones digitales. del sector financiero durante la década pasada, incluido el programa Banca de las Oportunidades y la Ley de Inclusión Financiera de 2014, han sido instrumentales 3. SERVICIOS FINANCIEROS DIGITALES para coadyuvar a alcanzar una cobertura casi universal de puntos de acceso y a expandir la adopción de SFD. Los SFD son un facilitador fundamental de la econo- El marco regulatorio actual facilita la entrada al merca- mía digital y pueden ayudar a superar las barreras de do de diversos tipos de proveedores innovadores (por costo, accesibilidad y diseño de producto que histó- ejemplo, empresas de depósito y pago electrónico) y el ricamente han causado la exclusión financiera. En uso de nuevas tecnologías (como la computación en la Los Principios de Alto Nivel sobre la Inclusión Financiera nube) para la provisión de SFD, además de establecer Digital del G20 se definen los SFD como: “productos y las reglas para la gestión de los riesgos asociados. El servicios financieros, incluidos pagos, transferencias, entorno de pruebas regulatorio de Colombia proporcio- ahorros, crédito, seguros, valores, planeación financiera na una herramienta a las entidades financieras supervi- y estados de cuenta. Se prestan mediante tecnología sadas y a los proveedores no supervisados para probar digital o electrónica, como dinero electrónico (iniciado ya tecnologías y modelos de negocio innovadores. Las au- sea en línea o en un teléfono móvil), tarjetas de pago toridades también han tomado medidas para responder y cuentas bancarias regulares”. Los pagos digitales a a la integración vertical, la concentración y los altos cos- menudo sirven como el punto de entrada y “rieles” para tos en el mercado de tarjetas de crédito de Colombia un ecosistema de SFD y permiten que los consumidores y su respectiva infraestructura. Colombia ahora tiene el hagan y reciban pagos con facilidad a amigos, familia, tercer ecosistema de fintech más grande de la región vendedores minoristas, proveedores de servicios y au- por cantidad de empresas, por detrás de Brasil y México. toridades gubernamentales. El aumento en la adopción y uso de los SFD ayuda a fomentar el crecimiento de Otras reformas pueden aprovechar el progreso re- empresas digitales al garantizar pagos convenientes, ciente y fomentar una etapa más madura de desarro- rápidos, seguros y transparentes. El acceso universal a llo para el ecosistema de SFD y fintech de Colombia. los SFD también puede facilitar un mayor uso de pla- El reciente Decreto de Finanzas Abiertas es un hito clave taformas digitales públicas, incluida la entrega rápida y al respecto; sin embargo, garantizar su implementación eficiente de pagos de transferencia social mediante ca- efectiva requerirá una mezcla de medidas regulatorias y nales digitales. un llamado al mercado para garantizar una técnica co- mún y un punto de referencia comercial para el desarro- Colombia ha hecho un progreso notable al expandir llo de un marco multilateral. Por otra parte, las autorida- el acceso a los SFD a lo largo de la década pasada. des deben seguir adaptando los marcos de vigilancia y La propiedad sobre una cuenta de transacciones entre supervisión para pagos digitales y SFD, particularmente adultos colombianos (mayores de 15 años) se duplicó a la luz de la externalización y de las nuevas tecnologías del 30 por ciento en 2011 al 60 por ciento en 2021. Más y activos, en línea con los estándares y lineamientos Resumen 28 Figura R.7. Titularidad y uso de cuentas de transacciones en Colombia, comparación internacional, 2021 32% México* 37% 37% Indonesia 52% 49% Perú 57% 52% Colombia 60% 61% Ingreso medio-alto 72% 68% Turquía 74% 77% Brasil 84% 81% Sudáfrica 85% 92% Tailandia 96% Pago digital hecho o recibido en el último año (% edad 15+) Titularidad de cuenta (% edad 15+) Fuente: Demirgüç-Kunt et al. (2022). Nota: las cifras corresponden a 2021, con la excepción de México (2017). La figura muestra el porcentaje de participantes (adultos) que declararon tener una cuenta (individual o junto con alguien más) en un banco u otro tipo de institución financiera o declararon usar personalmente un servicio monetario móvil en los últimos 12 meses. internacionales. Los usuarios de SFD deben ser prote- delos de SFD aún requieren el uso de los puntos de ac- gidos de manera adecuada y constante, sin importar el ceso de las instituciones financieras para transacciones perímetro regulatorio. De hecho, hay posibilidad para de entrada y salida de efectivo, la cobertura desigual en promulgar un marco legal y regulatorio más amplio para áreas urbanas y rurales podría afectar la adopción de servicios de pagos y crédito digital que podría servir SFD entre los segmentos carentes de servicios. Por otra para promover la innovación y la competencia, así como parte, la falta de interoperabilidad total y las barreras de coordinar las responsabilidades regulatorias y de super- acceso a infraestructura financiera clave restringen el visión de las autoridades. Por su parte, las autoridades potencial de nuevos modelos de negocio para reducir los deben considerar cómo aprovechar la financiación parti- costos y barreras de aceptación. Las autoridades deben cipativa para responder a las limitaciones para acceder seguir monitoreando la efectividad de los acuerdos de a financiación, dado que solo una plataforma opera bajo gobernanza del sistema de pagos minoristas e inducir el marco regulatorio actual. cambios según sea necesario. El progreso oportuno en el área de pagos rápidos podría beneficiarse de que el El sistema nacional de pagos de Colombia es, en Banco de la República (BR) articule su función de acuer- gran medida, compatible con la provisión de pagos do con su mandato y en coordinación con la industria. digitales, pero las barreras de infraestructura finan- ciera, la cobertura desigual y la interoperabilidad li- Siguen existiendo oportunidades significativas para mitada pueden impedir la adopción y el uso activo. que las autoridades impulsen los esfuerzos de digi- La infraestructura de aceptación de pagos electrónicos talización mediante las transferencias y remesas de se ha expandido como resultado de nuevos modelos de gobierno a personas. Siguiendo el progreso realizado negocio y tecnologías de bajo costo (por ejemplo, mini en la digitalización de los salarios y pensiones guberna- POS y códigos de respuesta rápida o QR). Al parecer, mentales, los programas de beneficios sociales podrían las microempresas comienzan a hacer uso de estas hacer el cambio a realizar pagos directos a través de oportunidades en medio de la preferencia por dinero en la cámara de compensación automatizada (CCA) a las efectivo por parte del consumidor. En tanto muchos mo- cuentas de transacción preferidas de los beneficiarios. Resumen 29 Deberían considerarse las lecciones extraídas del gasto digital a gran escala del programa de apoyo financiero 4. EMPRESAS DIGITALES de emergencia Ingreso Solidario durante la pandemia de la COVID-19. Asimismo, la digitalización de remesas La adopción generalizada de tecnologías digitales —que podría facilitarse gracias a nuevos participantes— por parte de las empresas en Colombia representa representa una vasta oportunidad para aumentar la in- una gran oportunidad para reactivar de nuevo los clusión financiera y la adopción de pagos digitales. Para motores del crecimiento económico, pero también tal fin, podrían revisarse las condiciones para operar supone un desafío multidimensional. Además de sus como intermediario de cambio de divisas extranjeras y propias contribuciones al crecimiento de la productivi- los acuerdos de exclusividad entre operadores interna- dad y la competitividad, tanto las startups como las em- cionales de transferencias monetarias y sus agentes y, presas digitales establecidas son facilitadores clave del si es necesario, hacer los cambios pertinentes. crecimiento mediante la transformación digital de em- presas tradicionalmente desconectadas. Las empresas De cara al futuro, Colombia debe seguir implemen- digitales proporcionan tecnologías y servicios digitales tando reformas ambiciosas con un sólido liderazgo nuevos o mejorados, facilitan el acceso a mercados más del sector público y mecanismos efectivos para la grandes y dinámicos para empresas locales, y generan coordinación con el sector privado. Se prevé que la fuertes efectos de red y demostración que promueven la consolidación de diversos órganos de coordinación bajo adopción de innovadores modelos de negocio y tecnolo- la Comisión Intersectorial para la Inclusión y Educación gías digitales entre las empresas desconectadas. Económica y Financiera (CIIEEF) optimice la ejecución de políticas públicas en el área de la inclusión financie- Las empresas colombianas en los subsectores digi- ra. Una vez que la CIIEEF sea totalmente operativa, los tales se enfrentan a pocas barreras de entrada, pero esfuerzos futuros podrían enfocarse en una mejor ali- encuentran dificultades significativas para aumen- neación de los objetivos e indicadores de inclusión fi- tar su escala. Colombia cuenta con un gran número de nanciera con la ambiciosa agenda de políticas públicas, startups digitales en comparación con sus pares regio- reflejando el cambio del acceso al uso efectivo y el eco- nales. En 2021, Colombia albergaba a aproximadamen- sistema cambiante. La iniciativa del BR para desarrollar te el 13 por ciento de las empresas digitales formales en un sistema de pagos rápidos también es congruente con la región de ALC.10 Cuando se compara con pares as- esta dirección. Si se implementa correctamente, esta ini- piracionales, como Rumania y Estonia, Colombia mos- ciativa puede ayudar a catalizar el compromiso del sec- tró un repunte en nuevas empresas digitales en 2013, tor privado con la interoperabilidad y otros objetivos de a lo que siguieron algunas fluctuaciones, mientras que políticas públicas. Figura R.8. Colombia y pares regionales. Porcentaje de empresas digitales formales por año de fundación 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Colombia Argentina Brasil Chile México Perú Promedio ALC Países de (excl. Colombia) ingreso medio-alto 1971-2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Fuente: preparada por los autores con datos de Pitchbook y CB Insights. Resumen 30 Rumania y Estonia mostraron un aumento constante de 2021, frente al 1,9 por ciento en 2018.12 Sin embargo, nuevas empresas en el curso de la década pasada (Fi- el comercio electrónico transfronterizo de mercancías gura R.8). Sin embargo, por cada seis startups digitales aún está limitado por la escasa automatización de los or- en Colombia, hay solo una empresa digital establecida.11 ganismos de control fronterizo, técnicas ineficientes de La proporción entre startups digitales colombianas y em- recaudación aduanera y fiscal, y límites impuestos por presas digitales establecidas es similar al promedio de el Estatuto Aduanero a importaciones y exportaciones PIMA y de países de comparación aspiracionales como mediante servicios postales. Implementar soluciones Rumania y Estonia, pero está por debajo del porcentaje avanzadas de gestión fronteriza, como enfoques actua- observado en la región de ALC y en países de la OCDE. lizados de recaudación de ingresos y sistemas automati- Estas cifras sugieren que hay un vibrante ecosistema en zados dedicados para procesamiento de datos postales Colombia, pero que pocas startups digitales logran es- y envíos expeditos, podría aliviar estas limitaciones. calar y madurar. Hay una oportunidad para fortalecer la mezcla de políticas de competitividad e innovación con La mayoría de las MiPyME en Colombia han adop- instrumentos orientados a los impulsores clave del éxito, tado herramientas digitales básicas, pero su uso como la mejora de la capacidad gerencial y proporcionar para fines productivos sigue siendo limitado, parti- fuentes de financiación más diversas y escalables. cularmente entre microempresas. Múltiples factores restringen la capacidad de las empresas colombianas Los cuatro subsectores digitales principales en Co- para adoptar tecnologías digitales, desde básicos hasta lombia son fintech, tecnología de gestión empre- avanzados, que incluyen: (i) una comprensión limitada sarial, comercio electrónico y tecnología de logís- de las tecnologías digitales disponibles, (ii) aptitudes tica; healthtech también tiene un importante papel gerenciales inadecuadas, (iii) limitaciones de asequi- con respecto a sus pares regionales. Fintech es el bilidad, y (iv) competencias digitales limitadas entre la principal subsector digital entre las empresas media- fuerza laboral. La variedad de instrumentos de políticas nas en Colombia y otros pares regionales. El comercio públicas del GdC para la transformación digital podría electrónico y los subsectores relacionados, subsectores fortalecerse para respaldar la adopción digital de las em- empresa a empresa y los servicios enfocados en tecno- presas mediante una mezcla de intervenciones enfoca- logía (macrodatos, software, IA) también conforman un das en incrementar el conocimiento entre las MiPyME porcentaje significativo de empresas medianas digitales sobre la disponibilidad de soluciones digitales, fortalecer en Colombia. El país muestra una ventaja comparativa las aptitudes organizativas, técnicas y gerenciales de las en términos de healthtech, pues el porcentaje de media- empresas, y apoyar la formación de empresas de alto nas y grandes empresas en este subsector es el doble potencial basadas en plataformas y en el uso intensivo de sus pares regionales. Por otra parte, cerca del 20 de datos. por ciento de las empresas digitales en el país están desarrolladas en torno a modelos de negocio basados Solo una pequeña fracción de las MiPyME colombia- en plataformas o en datos, por encima de niveles ob- nas tienen actualmente la capacidad para desarro- servados en países similares. Sin embargo, la mayoría llar e implementar las soluciones tecnológicas que de los servicios intensivos en datos, como el análisis de requieren para operar en un entorno digital. A pesar macrodatos y la provisión de sistemas de IA, son propor- de una capacidad interna tan baja, relativamente pocas cionados principalmente por empresas extranjeras. Las empresas externalizan los servicios de TIC: entre el 56 empresas digitales tienden a concentrarse más en torno por ciento y el 68 por ciento de las empresas de todos a los grandes centros económicos (Bogotá y Medellín) los sectores pagan servicios periódicos relacionados en comparación con empresas de otros sectores, lo que con software y programas de cómputo, y solo una ter- sugiere que dependen más de las interacciones en red cera parte han externalizado sus sistemas o funciones con compradores y proveedores. Además, las brechas de TIC (Figura R.9). La limitada externalización de los de género con respecto a la propiedad de la empresa servicios de TIC por parte de las MiPyME podría obs- son más pronunciadas en algunos subsectores digitales truir la capacidad de las empresas digitales para ma- que en el resto de la economía; lo que sugiere la exis- durar y crecer. El uso de mecanismos de intervención tencia obstáculos y prejuicios específicos de género que que proporcionan asistencia técnica o financiera para podrían estar dificultando que las mujeres empresarias que las MiPyME puedan externalizar procesos clave participen y tengan éxito en la prestación de algunos que sean intensivos en el uso de tecnologías digitales bienes y servicios digitales. (por ejemplo, servicios de consultoría, eventos de desa- rrollo de redes, subvenciones) podría ayudar a las em- El comercio electrónico ha crecido constantemente presas a sortear las deficiencias de infraestructura y las desde el inicio de la pandemia de la COVID-19, im- brechas de habilidades que restringen su adopción de pulsado en mayor medida por el auge del comercio tecnología. interior y aportando un 3,6 por ciento del PIB en Resumen 31 Figura R.9. Distribución de empresas que usaron aplicaciones o programas de cómputo (izquierda), y distribución de empresas que tienen un departamento de Sistemas o TIC, interno o externalizado (derecha) 38 35 25 74 75 73 68 57 17 56 56 53 34 47 33 58 41 28 27 29 31 22 13 8 Comercio Industria Servicios Comercio Industria Servicios Empresas que carecen de un área de “Sistemas” Empresas que tienen un área interna de “Sistemas” o “TIC” o “TIC” (interna o subcontratada) Empresas que carecen de un área de “Sistemas” o “TIC” Comprado (interna o subcontratada) Pagó por servicios periódicos Empresas que subcontratan las funciones “Sistemas” o “TIC” Desarollo subcontratado Descargado (código abierto) Fuente: DANE (2021d). Según las empresas digitales, el acceso limitado a innovación en Colombia, con un presupuesto combina- fuentes externas de financiación es una limitación do de USD 1.891 millones, según informa la iniciativa Ar- clave para la innovación y el crecimiento. La finan- ticulación para la Competitividad (ArCo). De estos, tres ciación de deuda mediante bancos privados representa instrumentos de política pública específicamente apo- menos del 2 por ciento de las inversiones que realizan yan la formación y el crecimiento de empresas digita- las empresas de TIC en actividades científicas, tecno- les; seis contribuyen a la digitalización progresiva de las lógicas y de innovación.13 El acceso de las startups di- empresas en múltiples sectores, por ejemplo, al apoyar gitales a capital de riesgo en las etapas iniciales de de- mejoras en las aptitudes digitales entre pequeñas y me- sarrollo incrementó durante la década pasada, pero su dianas empresas (PyME); y 31 respaldan la formación función sigue siendo limitada, y la financiación privada de competencias digitales fundamentales y la adopción mediante acciones para las empresas digitales en una generalizada de tecnologías digitales entre organizacio- etapa posterior aún está subdesarrollada. Las reformas nes gubernamentales, no gubernamentales y la socie- regulatorias que mejoran la certeza para los inversionis- dad en general, con lo que contribuyen a la creación de tas, el respaldo pasivo para la financiación en etapa ini- un entorno habilitante para que las empresas digitales cial y las medidas para fortalecer la infraestructura finan- prosperen. ciera relacionada con capital intangible podrían mejorar el acceso de las empresas digitales a instrumentos de Sin embargo, la focalización inadecuada de los be- financiación diversificados que se adecuen a sus nece- neficiarios, las coincidencias significativas de los sidades y etapas de desarrollo específicas. objetivos de los programas y una falta de mecanis- mos de intervención para atender las limitaciones de El GdC implementó múltiples programas para pro- acceso a la financiación (entre otras barreras clave mover la digitalización empresarial y apoyar la for- para la digitalización empresarial) apuntan a opor- mación y crecimiento de startups digitales colom- tunidades para mejorar la eficiencia de la inversión bianas. Alrededor de USD 1 de cada USD 25 que el pública. La mayoría de los programas evaluados no GdC presupuestó en 2022 para el apoyo del Sistema adaptan su oferta de instrumentos de apoyo para consi- Nacional de Competitividad e Innovación se destinó a derar diferencias subnacionales o culturales, y también instrumentos de política pública que buscan impulsar la muestran una baja segmentación de los beneficiarios, lo transformación digital. Actualmente, 70 entidades gu- que podría dar pie a una duplicación significativa de es- bernamentales implementan 376 instrumentos de polí- fuerzos. En este contexto, fortalecer la articulación entre tica pública perfilados para impulsar la competitividad e instrumentos de política pública y mejorar los criterios de Resumen 32 selección, así como reenfocar los mecanismos de inter- jóvenes, la forma principal de adquirir estas competen- vención mediante marcos lógicos sólidos y mejorar las cias es mediante el sistema educativo formal obligatorio capacidades de monitoreo y evaluación, podrían des- y, para los adultos, por medio del sistema de formación empeñar un papel instrumental para minimizar las dupli- laboral. A la vez, las competencias digitales más avanza- caciones de esfuerzos y, al mismo tiempo, aumentar el das o especializadas, que son cada vez más necesarias alcance e impacto de los programas de apoyo y mejorar para una creciente cantidad de empleos, se adquieren la eficacia de la inversión pública. fundamentalmente en educación superior formal (técni- ca o universidad) y en la capacitación formal e informal que ofrece un ecosistema de proveedores, así como las 5. COMPETENCIAS DIGITALES industrias de tecnología mismas. La adopción generalizada de tecnologías digitales Actualmente, múltiples barreras ponen en riesgo la en todo el mundo está cambiando la naturaleza de adquisición equitativa de competencias digitales en- los empleos y exige nuevas competencias. Colombia tre la población y alimentan la brecha digital. Entre no es la excepción a esta tendencia, pues el país ne- los principales desafíos se encuentran la alta cantidad cesita fomentar una mejor adquisición de competencias de jóvenes que no estudian ni trabajan, el mal desempe- digitales por medio de la educación y la capacitación. ño del sistema educativo en competencias fundamenta- Las competencias digitales abarcan habilidades tanto les, las claras disparidades en expectativas de vida es- técnicas (básicas y avanzadas) como transversales. Por colar por grupos socioeconómicos y el acceso desigual ejemplo, el trabajo colaborativo efectivo mediante tecno- a infraestructuras y equipos digitales en todo el territorio. logías digitales claramente implica competencias técni- Aunque la brecha en competencias digitales entre re- cas, como saber cómo usar ciertas herramientas digita- giones colombianas es significativa, estas competencias les, pero también requiere competencias transversales parecen distribuirse de manera similar entre mujeres y como comunicación, cooperación y empatía. A medida hombres. Datos de la ONU para 2018-2019 sugieren que Colombia avanza en su camino hacia la transforma- que hay poca diferencia entre géneros en lo referente ción digital, hay competencias digitales básicas o fun- a habilidades computacionales básicas en Colombia damentales que todos los ciudadanos deben dominar (Figura R.10). para sus empleos, profesiones y vida cotidiana. Para los Figura R.10. Brechas de competencias digitales en Colombia (2018-2019). Distribución de jóvenes y adultos 36 36 Mujeres Hombres 28 27 26 26 25 25 C O LOM B IA 19 16 7 5 Conectar e instalar Crear presentaciones Encontrar, descargar, Usar fórmulas Usar herramientas Escribir un programa dispositivos nuevos electrónicas con el instalar y configurar artiméticas básicas de copiar y pegar de cómputo usando software software en una hoja de para duplicar o un lenguaje de correspondiente cálculo mover información programación en un documento especializado Fuente: UNESCO, Objetivo de Desarrollo Sostenible 4.4.1. Resumen 33 La demanda de competencias digitales en Colombia barreras para acceder a la educación y capacitación for- excede la oferta, y es probable que la brecha se en- mal (Figura R.11). Consistentemente se identificó a de- sanche a medida que la economía avance en su ruta sarrolladores, científicos de datos, administradores de hacia la digitalización. La exigencia de competencias servicios en la nube y arquitectos de TI como los perfiles digitales básicas es prácticamente universal entre em- de TIC más indispensables y los recursos humanos más pleadores; en el caso de competencias digitales avanza- difíciles de obtener.15 das, es alta y creciente. Más de la mitad de las empre- sas formales en todos los sectores encuestados en 2014 Durante la década pasada, el GdC lanzó planes y declararon dificultades para encontrar el talento humano programas importantes para promover el uso de la adecuado.14 Las principales razones detrás de esta in- tecnología y fortalecer el desarrollo de competen- compatibilidad fueron la ausencia de competencias bá- cias digitales. Los principales agentes relacionados sicas y específicas del sector y la falta de conocimien- con competencias digitales son MinTIC, el Ministerio de to y certificaciones necesarias. Un estudio de 2020 del Educación Nacional (MEN), el Ministerio de Trabajo, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, en Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MinCIT), colaboración con la Cámara de Comercio de Bogotá y la Agencia para el Emprendimiento y la Innovación del enfocado en el clúster de servicios financieros, identificó Gobierno Nacional, y el Servicio Nacional de Aprendiza- desafíos relacionados con brechas de cantidad (es de- je (SENA). Asimismo, las universidades públicas y pri- cir, una cantidad insuficiente de profesionales) y brechas vadas destacan en la impartición de educación formal de calidad (es decir, la falta de conocimientos técnicos y capacitación en competencias digitales. La principal sólidos) en diversos perfiles, como desarrolladores de estrategia para el desarrollo de competencias digitales software y aplicaciones, especialistas en ciencias de da- básicas entre estudiantes y maestros ha sido el progra- tos, diseñadores de experiencia de usuario y marketing ma Computadores para Educar (CPE), ampliamente digital), así como una brecha de relevancia en la capa- exitoso para proporcionar el acceso a equipos y que re- citación que se ofrece (es decir, una desconexión entre cientemente cambió su enfoque para promover la apro- el sector productivo y la academia). Asimismo, las em- piación digital entre maestros y estudiantes. En 2020, presas digitalmente intensivas tienen dificultades para el GdC lanzó la Política Nacional de Tecnologías para atraer y retener empleados con competencias digitales Aprender, que busca promover la innovación en prácti- avanzadas, que están en alta demanda en el sector for- cas educativas. Adicionalmente, el MinTIC proporciona mal, son difíciles de encontrar y muestran brechas de una amplia variedad de programas cortos de capacita- género significativas, probablemente relacionadas con ción accesibles para todos los colombianos, incluidos Figura R.11. Ocupación de posiciones de TIC entre hombres y mujeres en seis de las principales regiones de Colombia. Porcentaje del total 19 14 28 21 21 8 92 86 81 79 79 72 Antioquia Atlántico Bogotá Eje Cafetero Santander Valle del Cauca Mujeres Hombres Fuente: preparada por los autores a partir de datos de Alianza TIC. Nota: esta figura considera solo a las personas encuestadas que respondieron la pregunta. Entre el 1 y el 5 por ciento de la población encuestada (dependiendo de la región) no respondió. Resumen 34 los programas Jugando y Kreando, Programación para Aumentar la cantidad de estudiantes en educación y Niños y Niñas, Ruta STEM y TutoTIC. A pesar de esto, capacitación vocacional (ECV) debería ser un obje- grandes cantidades de jóvenes abandonan la escuela tivo para el sistema educativo técnico y superior. La sin competencias digitales rudimentarias y sin la capa- ECV desempeña un papel importante para atender las cidad para continuar su educación digital. La educación necesidades de competencias, evitar la incompatibilidad técnica y superior ofrece capacitación avanzada, pero la de competencias y apoyar al empleo juvenil. A la vez, es cantidad de personas inscritas sigue siendo baja y, en esencial desarrollar políticas y programas que promue- muchos casos, la oferta va rezagada con respecto a las van las competencias digitales entre la población adul- cambiantes demandas del sector productivo. ta a través de la formación laboral. Esto podría ocurrir en el lugar de trabajo o bien, apoyando los procesos de Numerosas instituciones de educación desempeñan reconversión y mejora centrados en las competencias un papel cada vez más importante en la formación digitales. Asimismo, implementar sistemas de recono- de competencias digitales en Colombia. Sin embar- cimiento para las habilidades adquiridas en el lugar de go, los formatos más nuevos de educación, como cur- trabajo u otras modalidades, podría facilitar la inserción sos virtuales e intensivos, no han sido debidamente laboral y aumentar las opciones para el posterior desa- evaluados y regulados, lo cual tiene un impacto en la rrollo de competencias digitales avanzadas. aceptación de estas modalidades entre empleadores y dificulta que coexistan con el sistema educativo. 6. AMBIENTE DE CONFIANZA Colombia carece de una estrategia nacional para guiar el desarrollo de competencias digitales, así La regulación de los intercambios de datos es in- como de un marco nacional oficial de competencias dispensable para permitir el tipo de interacciones y digitales a fin de fomentar el desarrollo de las com- flujos de datos necesarios para sostener una econo- petencias digitales a lo largo de la trayectoria edu- mía digital en crecimiento, a la vez que se garantiza cativa formal. Como se mencionó antes, las competen- que los datos personales se recopilen, procesen y cias digitales no se han incorporado formalmente aún almacenen de manera justa y legal. A medida que la en los programas de estudio del país, ni se desarrollan economía digital de Colombia se vuelve más incluyente, sistemáticamente a nivel fundamental en la educación es fundamental seguir fortaleciendo los facilitadores y básica, media o preparatoria, o a nivel más avanzado en las salvaguardas de datos a fin de proporcionar un am- la educación técnica, tecnológica y superior. Ante la au- biente de confianza para el aumento de transacciones sencia de un marco nacional, no todos los actores invo- electrónicas y flujos de datos. El Informe de Desarrollo lucrados en el proceso de transformación digital tienen la Mundial 2021 del Banco Mundial categoriza las políticas misma comprensión de las competencias digitales. Esto y regulaciones de datos como facilitadores y salvaguar- dificulta la evaluación de la situación actual, así como das. Los facilitadores son políticas y regulaciones que medir las brechas entre la oferta y la demanda de com- facilitan el uso de datos como condición necesaria para petencias digitales y diseñar políticas e intervenciones la economía digital, como los modelos de uso comparti- para desarrollar la capacidad requerida. En este sentido, do de datos que respaldan las transacciones de comer- Colombia puede beneficiarse de la adopción de marcos cio electrónico y los datos públicos y privados de inten- internacionales, como el Marco de Competencias Digi- ción. Por otra parte, las salvaguardas abarcan políticas tales para la Ciudadanía (DigComp 2.1) de la Comisión y regulaciones que protegen los datos personales y no Europea o el Marco Global de Competencias Digitales personales, y previenen el abuso de datos, el cibercri- de la UNESCO. Como primer paso en el desarrollo de men y otros usos indebidos. A pesar de los numerosos una estrategia y un marco digitales, el GdC puede im- avances, Colombia aún enfrenta barreras para estable- plementar un diagnóstico transectorial para identificar cer un entorno confiable para el fortalecimiento de tran- las competencias digitales que requerirán los sectores sacciones electrónicas internacionales y nacionales con privado y público en la próxima década y evaluarlas en un equilibrio justo de facilitadores y salvaguardas de da- comparación con la oferta actual de competencias digi- tos (Tabla R.1). tales a fin de identificar las brechas críticas. Resumen 35 Tabla R.1. Resumen de salvaguardas y facilitadores clave para Colombia y selección de países de referencia Facilitadores Salvaguardas electrónico / transacciones Dimensión Derechos de portabilidad Sistema de identificación digital para autenticación Estrategia/plan nacional Regulación de datos Ley / política pública de datos personales de ciberseguridad Ley de protección gubernamentales de datos abiertos Ley de comercio no personales electrónicas de datos en línea País El Salvador SÍ NO SÍ NO NO SÍ NO Costa Rica SÍ SÍ SÍ NO SÍ SÍ SÍ Colombia SÍ NO SÍ SÍ SÍ SÍ SÍ México SÍ NO SÍ SÍ SÍ SÍ NO República Dominicana SÍ SÍ SÍ NO SÍ SÍ NO Fuente: marco a partir de Banco Mundial (2021). Para Colombia, México y República Dominicana, datos de Banco Mundial (2021); para El Salvador y Costa Rica, los datos se basan en el análisis original. Nota: recientemente se ha introducido un nuevo sistema de identificación digital, pero en el momento de redactar este informe su aceptación era escasa. Colombia tiene un marco integral de protección de digital se proporciona en dos formatos: (i) el formato fí- datos que aborda aspectos críticos de la regulación sico, ampliamente utilizado para acceder a servicios sin de datos y respalda importantes derechos funda- conexión, y (ii) el formato digital, al que se puede acce- mentales, como el derecho al acceso, rectificación y der desde cualquier dispositivo electrónico (por ejemplo, oposición. Aunque ya se han establecido facilitadores un teléfono móvil) mediante un código QR encriptado y salvaguardas clave para respaldar las transacciones que contiene datos personales —incluidos los biométri- digitales y los flujos de datos, todavía cabe la posibilidad cos— del titular de la tarjeta. La tarjeta simplifica el pro- de fortalecer aún más el marco de protección de datos ceso de autenticación digital, permitiendo una serie de mediante la integración de buenas prácticas reconocidas beneficios, como permitir que los ciudadanos realicen internacionalmente, como el derecho a la portabilidad de transacciones en línea, ayudar a prevenir y mitigar tanto datos, la notificación de violaciones de la seguridad de fraudes en el pago como la duplicación de identidad, y datos a los afectados y la ampliación de la jurisdicción permitir la portabilidad de la tarjeta de identificación en legal para el procesamiento de datos personales. Algu- dispositivos móviles. Entre febrero y noviembre de 2022, nos de estos problemas se están tratando actualmente el Banco Mundial llevó a cabo un Diagnóstico Nacional de acuerdo con lineamientos de la Superintendencia de ID4D del nuevo sistema de identificación con recomen- Industria y Comercio (SIC); sin embargo, estos no están daciones para su implementación efectiva. Entre las codificados en el marco legal y, por lo tanto, no son obli- recomendaciones se incluyen las siguientes: (i) garan- gatorios. En el futuro, el marco de protección de datos tizar la inclusión de todos, especialmente la población de Colombia podría ir más allá para abordar los desafíos indígena, las comunidades remotas (particularmente las planteados por las tecnologías emergentes, como la IA, afectadas por el conflicto en Colombia) y los migrantes; el blockchain, la computación en la nube y otros. (ii) ganar la confianza de la sociedad antes y durante su implementación, por ejemplo, mediante campañas En 2020, la Registraduría Nacional del Estado Civil de comunicación, un proceso de participación ciudada- lanzó un novedoso sistema de identificación digital na o estudios cualitativos para aumentar la adopción y que permite el acceso a servicios digitales. Para que mostrar los beneficios del nuevo sistema de identifica- el sistema tenga éxito, será esencial que garantice ción; (iii) desarrollar un ecosistema sólido de servicios su carácter inclusivo, que genere confianza en la so- digitales basado en una coordinación fluida entre insti- ciedad y que fortalezca la coordinación. La tarjeta de tuciones; y (iv) fortalecer la plataforma de autenticación identificación digital recopila datos biográficos y biomé- dentro de la agencia de identificación y garantizar que tricos, como nombre completo, número de identificación, las tarifas que se cobran al sector privado no sean un fecha y lugar de nacimiento, género, firma, fotografía obstáculo para la prestación de servicios digitales. y huellas dactilares. La nueva tarjeta de identificación Resumen 36 En el curso de la década pasada, Colombia realizó y de ICCN, así como actualizar ese inventario cada dos esfuerzos consistentes para construir sus capaci- años. Sin embargo, el decreto no incluye los activos y dades de ciberseguridad, pero se requiere un ma- servicios de ICCN del sector privado en este inventario yor fortalecimiento para enfrentar los crecientes nacional. Dado que muchos recursos de ICCN son ope- desafíos en este ámbito. El país opera en un entorno rados por el sector privado, es importante que se inte- propenso a ciberataques significativos y no está ade- gren bajo el nuevo régimen de ICCN. cuadamente preparado para enfrentar tales amenazas, según se identificó en la Política Nacional de Confianza El desarrollo de capital humano es el principal desa- y Seguridad Digital 2020 (CONPES 3995). Aunque ha fío estratégico a medio y largo plazo para Colombia habido avances notables en el ámbito de políticas y es- en cuanto a ciberseguridad. Si no se aborda, podría trategia de ciberseguridad, la creación de una estructura retrasar el progreso en este ámbito por años. Afrontar nacional de gobernanza de ciberseguridad había sido un este desafío requerirá esfuerzos nacionales conse- asunto pendiente hasta hace poco. Mediante el Decreto cuentes para construir de manera estratégica el capital 338 de 2022, el GdC definió un modelo de gobernanza humano en ciberseguridad, por ejemplo, al ofrecer ca- con mandatos relevantes para fortalecer la seguridad di- rreras académicas en ciberseguridad, como cursos de gital, la protección de redes, las infraestructuras críticas, ciberseguridad en la educación primaria y secundaria, los servicios esenciales y los sistemas de información y fortalecer los cursos de ciberseguridad o seguridad de en el ciberespacio. Garantizar la asignación de recursos la información en los programas de grado basados en suficientes para la estructura de gobernanza de ciberse- tecnologías. Existe una necesidad similar de crear me- guridad recientemente adoptada será fundamental para jores oportunidades de capacitación a nivel de especia- implementar los objetivos estratégicos del CONPES lización para funcionarios de agencias de seguridad, la 3995 y el Decreto 338 de 2022. Fiscalía y el Poder Judicial en el campo del cibercrimen y la evidencia digital. También es vital que las autorida- Bajo la nueva estructura de gobernanza, el régimen des competentes trabajen en estrecha colaboración con ICCN parece excluir recursos para el sector privado. las cámaras de comercio nacionales y otros actores del El Decreto 338 de 2022 define claramente cuáles son sector privado, la academia y la industria a fin de coordi- las infraestructuras cibernéticas críticas y los servicios nar la organización de actividades regulares de sensibi- esenciales y establece que el MinTIC es responsable de lización para el sector privado, incluidas las MiPyME, y hacer un inventario de los servicios públicos esenciales la sociedad en general. Resumen 37 Tabla R.2. Recomendaciones clave de políticas públicas para acelerar la transformación digital en Colombia (1 de 3) Prioridades a mediano plazo Pilar Prioridades a corto plazo y reformas estructurales » Realizar evaluaciones regulares del mercado » Liberar el espectro en la banda de 3.5 GHz relevante a fin de identificar a los operadores para fomentar el desarrollo de 5G. dominantes e imponer las obligaciones ex ante adecuadas para promover y salvaguar- dar la competencia. Infraestructura » Revisar la elegibilidad, duración y alcance digital del programa de Tarifas Sociales para promover aún más la asequibilidad de Internet para hogares con bajos ingresos. » Mejorar la cobertura de infraestructura móvil y fija en áreas desatendidas. » Fortalecer los mecanismos de coordinación. » Aumentar la interoperabilidad entre los El Gobierno deberá establecer mecanismos sistemas gubernamentales centrales. La de coordinación en dos niveles (estratégico adopción de la plataforma X-Road ha sido y operativo) a fin de garantizar el nivel lenta. Para promover aún más la interopera- adecuado de desempeño y el uso coherente bilidad, un punto clave es definir un marco de de tecnologías digitales en todo el gobierno. gobernanza de datos para todo el gobierno y garantizar por diseño la armonización de los » Desarrollar una agresiva estrategia de conceptos funcionales en los nuevos digitalización y herramientas de apoyo, sistemas. Plataformas especialmente a nivel subnacional. Esto digitales implica proporcionar apoyo práctico en la » Fortalecer el modelo de prestación para la públicas simplificación de procesos y procedimientos, digitalización de servicios públicos. Se debe el uso de nuevas tecnologías y la habilitación considerar aumentar la escala del enfoque del uso compartido de datos para establecer del DNP para proporcionar módulos clave de servicios en torno a la vida cotidiana. administración pública a los municipios beneficiarios, como servicios basados en la » Implementar el PNID y establecer un modelo nube junto con asistencia técnica práctica. adecuado de gestión de datos dentro del sector público (desde la recopilación hasta el procesamiento, el uso compartido y el reúso). » Desarrollar un mandato y un programa de » Promulgar un marco legal para los servicios trabajo para el Foro Sistema de Pagos. de pago. » Desarrollar reglas uniformes para el esque- » Evaluar el impacto de las reformas regulato- ma de pagos rápidos (incluidos los requisitos rias en la reducción de las barreras de para los mecanismos subyacentes de acceso a los sistemas de pago de bajo valor compensación y liquidación), teniendo en (SPBV) y en la disminución de los costos. consideración la aplicabilidad de las reglas y Dependiendo de esta evaluación, se deberán el posible papel del BR para establecer los tener en cuenta posibles medidas adiciona- Servicios estándares de pagos rápidos, de acuerdo les para fortalecer las consideraciones de financieros con su mandato y funciones. El diseño de un interés público, como prescribir cambios digitales Sistema de Pagos Inmediatos (SPI-BR) debe en las reglas del sistema y los acuerdos de enfatizar el acceso de bajo costo y la gobernanza, según corresponda. conectividad de los participantes más pequeños y otros terceros (por ejemplo, » Ampliar los planes para migrar los pagos de proveedores de servicios de iniciación de beneficios sociales del sistema actual pagos), así como el soporte para nuevos basado en licitaciones públicas a pagos de casos de uso y canales de acceso. CCA. Cualquier barrera legal que impida abandonar el modelo actual debe ser eliminada. Integrar el uso de ID digital para la autenticación de beneficiarios. Resumen 38 Tabla R.2. Recomendaciones clave de políticas públicas para acelerar la transformación digital en Colombia (2 de 3) Prioridades a mediano plazo Pilar Prioridades a corto plazo y reformas estructurales » Comprender las limitaciones y aumentar la » Revisar las regulaciones introducidas en el conciencia entre las MiPyME sobre el valor contexto del plan de recuperación económica potencial de utilizar Internet e integrar posterior a la COVID-19 siguiendo las soluciones digitales en sus modelos de buenas prácticas para ver si pueden tener un negocio y procesos internos. Se debe impacto más permanente en el mercado de considerar implementar campañas de desintermediación. Las regulaciones concientización dirigidas a empresas incluyen: i) autorización para que las propiedad de mujeres, microempresas y sociedades por acciones simplificadas empresas rurales. emitan deuda; ii) garantías subsidiadas ofrecidas por el Fondo Nacional de Garantías » Evaluar la posible duplicación de esfuerzos sobre deuda corporativa de pymes emitida entre los programas públicos que apoyan a por sociedades por acciones simplificadas y las empresas digitales y la transformación otros; iii) garantías de cartera por parte del digital de las MiPyME, particularmente en Fondo Nacional de Garantías para présta- Empresas términos de la superposición de sus objeti- mos de fondos privados de deuda a pymes vos, beneficiarios y mecanismos de interven- para ayudar a establecer estos fondos como digitales ción. A partir de los resultados de esta una nueva clase de activos; y iv) regulacio- evaluación, se debe fortalecer la articulación nes de inversión revisadas para fondos de entre los programas al minimizar las pensiones y compañías de seguros, que les redundancias y mejorar el intercambio de permitan invertir en fondos de deuda información. corporativa. » Seguir trabajando en el desarrollo de opciones alternativas de garantías para expandir las oportunidades de préstamo para emprendedores (por ejemplo, historial de rendimiento de reembolsos, activos muebles); y mejorar los sistemas de información crediticia que reflejen mejor los riesgos asociados con la financiación de startups digitales. » Elaborar y actualizar regularmente un » Definir una estrategia nacional de habilida- diagnóstico transectorial para identificar las des digitales que reconozca las brechas habilidades y competencias digitales existentes (género, nivel educativo, regional necesarias a fin de preparar a la fuerza y urbano-rural). Esta estrategia nacional laboral para que aproveche las oportunida- podrá establecer la manera en que se deben des que presenta la digitalización. Algunos desarrollar las competencias digitales en un ejemplos internacionales de marcos de continuo desde un nivel básico (educación diagnóstico transectorial incluyen Brechas de primaria y secundaria) hasta uno más Inclusión Digital de Chile y el Índice de avanzado (educación técnica, tecnológica, Economía y Sociedad Digital (DESI, por sus superior, formación laboral). siglas en inglés) de la Unión Europea. La Competencias Guía para la Evaluación de Competencias digitales Digitales de la UIT también contiene orientación valiosa al respecto. » Crear un marco nacional de competencias digitales que defina claramente las habilida- des y competencias digitales en Colombia. Ejemplos relevantes incluyen el Marco de Competencias Digitales para la Ciudadanía (DigComp 2.1), para Educadores (DigCom- pEdu) y para Instituciones Educativas (DigCompORg). Resumen 39 Tabla R.2. Recomendaciones clave de políticas públicas para acelerar la transformación digital en Colombia (3 de 3) Prioridades a mediano plazo Pilar Prioridades a corto plazo y reformas estructurales » Garantizar que el Grupo Interno de Trabajo » Definir mejor el marco de protección de de Respuesta a Emergencias Cibernéticas datos. Entre las áreas a fortalecer se de Colombia (ColCERT) sea reinstalado para encuentran el derecho a la portabilidad de gestionar el ciclo de administración de datos, la notificación de violaciones de la respuesta a incidentes a nivel nacional. seguridad de datos a los afectados y la Fortalecer sus recursos humanos, técnicos y ampliación de la jurisdicción legal para el financieros para cumplir con su mandato. procesamiento de datos personales, así como la obligatoriedad de nombrar a un » Garantizar que la nueva estructura de Oficial de Protección de Datos en los gobernanza de ciberseguridad se vuelva sectores público y privado, entre otros. operativa y funcione de manera incluyente y coordinada. Es vital establecer diversas » Mejorar la oferta de educación en cibersegu- capas identificadas de la estructura de ridad a nivel terciario y crear capacitación gobernanza a fin de implementar adecuada- profesional en la materia más asequible. Ambiente mente las estrategias y políticas de ciberse- También se debe considerar la creación de guridad. más oportunidades asequibles de capacita- de confianza ción profesional y certificaciones industriales, » Incluir activos privados de ICCN y servicios además de desarrollar un grupo robusto esenciales bajo este régimen. de profesionales y académicos en ciberseguridad. » Garantizar que las autoridades competentes, con el apoyo del sector privado y la acade- » Acelerar la integración de cursos relaciona- mia, proporcionen asistencia técnica y dos con la ciberseguridad en los planes de recursos para mejorar las capacidades de estudio de educación primaria y secundaria, ciberseguridad del sector privado, incluidas lo cual es esencial para mejorar las habilida- las MiPyME. des y conocimientos de las generaciones futuras. » Mejorar el conocimiento y las capacidades de los funcionarios y profesionales de seguridad, fiscalías y el Poder Judicial. Como punto de partida, es vital evaluar las capacidades existentes para determinar las acciones posteriores para el fortalecimiento de capacidades. Resumen 40 1. INTRODUCCIÓN La adopción generalizada de tecnologías digitales exportar más productos a diferentes destinos que las está transformando la manera en que los individuos, empresas que venden exclusivamente fuera de línea.21 las empresas y los gobiernos interactúan, a la vez La digitalización de los procesos y sistemas comerciales que crea nuevas oportunidades para abordar desa- puede aumentar la eficiencia al permitir que las empre- fíos de desarrollo de larga data. Las tecnologías di- sas hagan un mejor uso de su capital y mano de obra.22 gitales –que se definen como herramientas, sistemas, Por otra parte, la tecnología digital puede mejorar la in- dispositivos y recursos electrónicos que generan, alma- novación al permitir que las empresas aprovechen los cenan o procesan datos— ya comenzaron a transformar efectos de escala gracias a plataformas y servicios en la manera en que la mayoría de las personas en todo línea que compiten con los modelos de negocio conven- el mundo aprenden, trabajan, compran, socializan y ac- cionales en los rubros de comercio minorista, transporte ceden a la información.16 Estas tecnologías están tras- y banca, entre otros. Juntos, estos mecanismos contri- tocando modelos de negocio y estructuras económicas buyen al crecimiento económico al expandir el comercio, y, en muchos casos, impulsando importantes ganancias aumentar la utilización de capital y mano de obra e inten- de productividad.17 Para los legisladores en mercados sificar la competencia (ver Figura 1.1).23 emergentes, las tecnologías digitales también ofrecen nuevas vías para abordar desafíos de desarrollo de lar- Colombia se encuentra entre los países más avan- ga data y pueden respaldar un mejor acceso a servicios zados de América Latina y el Caribe (ALC) en la ruta públicos para los ciudadanos. hacia la digitalización. En 2020, alrededor del 70 por ciento de la población había utilizado Internet por me- Para 2025, se espera que la contribución de la eco- dios fijos o dispositivos móviles al menos una vez en los nomía digital al PIB global alcance el 25 por ciento, últimos tres meses.24 Los servicios financieros digitales en comparación con el 15,5 por ciento de 2016.18 El (SFD) y el comercio electrónico han crecido de forma concepto de economía digital que se discute en este in- constante en el país, especialmente desde el inicio de la forme se refiere a toda la actividad económica resultan- pandemia de la COVID-19: desde 2021, el 52 por cien- te del uso de tecnologías de la información para crear, to de la población mayor de 15 años había realizado o adaptar, comercializar o consumir bienes y servicios.19 recibido un pago digital, y se estima que 25 millones de Los datos y las tecnologías digitales son la piedra angu- personas habían comprado en línea. El ecosistema de lar de la economía digital, ya que permiten la creciente fintech de Colombia crece rápidamente y en la actua- interconexión de personas, organizaciones y máquinas lidad ocupa el tercer puesto en la región (después de mediante miles de millones de transacciones diarias en Brasil y México), medido según la cantidad de empre- línea.20 sas en el ramo que operan en el mercado. De manera similar, Colombia ocupa el tercer puesto en la cantidad El impacto de las tecnologías digitales en el creci- de empresas digitales en ALC, pues alberga a aproxima- miento económico está mediado por tres mecanis- damente el 12,8 por ciento de las empresas digitales de mos principales de inclusión, eficiencia e innova- la región.25 El gobierno digital también ha surgido como ción. Como se afirma en el Informe sobre el Desarrollo una prioridad clave de políticas públicas, por lo que el Mundial 2016: Dividendos Digitales del Banco Mundial, Ministerio de Tecnologías de la Información y las Co- la adopción y el uso generalizados de las tecnologías di- municaciones (MinTIC) lidera múltiples iniciativas para gitales puede facilitar la integración de las empresas en mejorar la conectividad a Internet y el acceso a servicios la economía mundial al permitir que más negocios co- en línea. Colombia se encuentra actualmente entre los mercien nuevos productos y servicios hacia nuevos des- países más avanzados en términos de gobierno digital tinos. Por ejemplo, las empresas que venden sus bienes en América Latina, con un rendimiento similar al de paí- en línea por medio de plataformas de comercio electró- ses como México, Perú y Brasil.26 Por otra parte, ya se nico tienden a ser más pequeñas y jóvenes, además de establecieron facilitadores clave y salvaguardas para Introducción 41 respaldar las transacciones digitales y el flujo de datos niveles de aptitudes digitales también afectan la capaci- en el país, y actualmente se está implementando un mo- dad del sector privado para generar valor agregado me- derno esquema de identificación digital, pasos importan- diante la adopción de tecnologías digitales. tes para consolidar un ambiente de confianza propicio para la digitalización generalizada. Figura 1.1. Mecanismos de tecnologías digitales y crecimiento Tecnologías Digitales Superar Aumentar Generar barreras de los factores economías información existentes de escala Inclusión Eficiencia Innovación Comercio Utilización Competencia internacional de capital Fuente: adaptado de Banco Mundial (2016). Sin embargo, el acceso a las tecnologías digitales Para aprovechar plenamente el potencial de las tec- y su uso efectivo no es uniforme en las distintas re- nologías digitales, se requieren esfuerzos delibera- giones, sectores y grupos de ingresos en Colombia, dos por parte del Gobierno de Colombia (GdC) para y se ve obstaculizado por los desafíos de infraes- promover el desarrollo de una economía digital inclu- tructura digital de última milla y los bajos niveles de yente, dinámica y resiliente. Aunque las tecnologías competencias digitales entre la población. Aunque digitales se han difundido rápidamente en gran parte del el uso de Internet general incrementó sustancialmente, mundo, los beneficios más amplios en desarrollo que se existen grandes brechas de acceso entre las áreas rura- derivan de su uso (es decir, los dividendos digitales) se les y urbanas: más de la mitad de los hogares urbanos han quedado a la zaga. En muchos casos, las tecnolo- tienen acceso a Internet fijo, en comparación con solo gías digitales han cumplido su promesa de impulsar la 12 por ciento de los hogares rurales.27 El acceso des- productividad, expandir las oportunidades y mejorar la igual también se observa en los departamentos, pues prestación de servicios, pero su impacto agregado se las suscripciones de hogar fijas en las tres ciudades más distribuye de manera desigual.31 A fin de que las tecno- grandes (Bogotá, Medellín y Cali) se encuentran muy logías digitales beneficien a todos en cualquier lugar, se por encima del promedio, mientras que algunos de los debe cerrar la brecha digital restante, especialmente en departamentos menos poblados y más aislados, como términos de acceso a servicios de Internet asequibles Amazonas, Vaupés y Vichada, tienen tasas inferiores al y confiables y de la adopción de tecnologías digitales 1 por ciento.28 Los bajos niveles de competencias digi- por parte de empresas y particulares. En Colombia, el tales entre la población también podrían estar obstacu- sector público puede cumplir una función central en la lizando el crecimiento de las interacciones electrónicas digitalización de la economía en tanto usuario clave de entre individuos y entidades gubernamentales.29 En tecnologías digitales para prestar servicios públicos; 2019, Colombia ocupó el puesto 94 de 141 en el su- como coordinador y facilitador de iniciativas entre par- bíndice de Competencias Digitales del Foro Económi- tes interesadas en el sector privado, la sociedad civil y co Mundial.30 El acceso limitado a Internet y los bajos la academia; como regulador de las funciones y Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 42 actividades que se asocian con la economía digital; y La digitalización generalizada entre las empresas como actor principal para identificar y mitigar proactiva- tiene el potencial de estimular el crecimiento de la mente los aspectos negativos de la digitalización gene- productividad en Colombia y promover la sofisti- ralizada. Sin embargo, una mayor adopción digital no cación de las exportaciones. El crecimiento del total será suficiente. Para maximizar sus dividendos digita- de los factores ligados a la productividad en Colombia les, Colombia también necesita trabajar en los “comple- ha sido negativo durante las últimas tres décadas, y el mentos analógicos” a la digitalización al (i) fortalecer las crecimiento ha sido impulsado predominantemente por regulaciones que garanticen una mayor competencia incrementos de capital y mano de obra. La estructura del entre proveedores de servicios de Internet y entre em- empleo está dominada por sectores de baja productivi- presas en general, con la finalidad de crear un marco dad, y las exportaciones están impulsadas por recursos legal que genere confianza en las transacciones digita- naturales. La dependencia de Colombia de la extracción les y (ii) adaptar las habilidades de los trabajadores a las de recursos naturales ha aumentado desde el cambio demandas de una economía en constante cambio. de siglo; en consecuencia, su economía se ha vuelto menos diversificada y sofisticada. Menos del 20 por ciento de las exportaciones colombianas incluyen algún Promover la adopción generalizada de las nivel de tecnología en comparación con alrededor del 80 tecnologías digitales puede ayudar a Colombia por ciento de las exportaciones de México.34 Promover a atender muchos de sus desafíos persistentes la productividad y la competitividad en los sectores no de desarrollo. extractivos es fundamental para apoyar la transición a largo plazo del país a precios más bajos del petróleo; y las tecnologías digitales pueden desempeñar un papel Colombia enfrenta desafíos significativos para su importante en esta transición. La adopción de tecnología desarrollo en términos de crecimiento económico por parte de las empresas, junto con inversiones com- lento, falta de diversificación económica, desigual- plementarias en competencias digitales y capacidad or- dad persistente y los impactos socioeconómicos ganizativa, puede mejorar la eficiencia de sus procesos del cambio climático. Durante el periodo de 2000 a productivos y abrir nuevos mercados para sus productos 2019, la economía colombiana creció a una tasa prome- y servicios.35 Las tecnologías digitales también pueden dio anual del 3,8 por ciento.32 Este crecimiento modesto permitir a las empresas (con el apoyo de la academia pero sostenido, respaldado por políticas macroeconómi- y el sector público) aprovechar una cantidad cada vez cas sólidas y precios altos del petróleo, permitió al país mayor de datos a fin de acceder de manera efectiva a lograr avances significativos en la reducción de la pobre- nuevos mercados y fuentes de conocimiento, optimizar za y la promoción de la prosperidad compartida. Sin em- la producción de bienes y servicios y fomentar la inno- bargo, con la disminución de los precios de los produc- vación. Los SFD pueden reducir los costos de financia- tos básicos durante la segunda mitad de la década, el ción para las micro, pequeñas y medianas empresas crecimiento de Colombia se desaceleró y las ganancias (MiPyME), además de promover pagos más eficientes en la reducción de la pobreza y la prosperidad compar- y convenientes, un elemento fundamental del comercio tida se estancaron, para luego revertirse abruptamente electrónico y los modelos de negocio basados en plata- como consecuencia de la crisis de la COVID-19.33 Tres formas (véase la Figura 1.2). desafíos de desarrollo interconectados han frenado la economía colombiana y podrían seguir limitando el cre- Las tecnologías digitales pueden aprovecharse para cimiento y la prosperidad compartida en el futuro: (i) la mejorar la prestación y la eficiencia de los servicios disminución del crecimiento de la productividad y una públicos, incluidos los programas para empoderar a alta dependencia de la extracción de recursos naturales, comunidades marginadas y reducir la desigualdad (ii) una desigualdad sustancial y persistente, y (iii) los alta y persistente de Colombia. Colombia enfrenta impactos sociales y económicos del cambio climático. una extrema persistencia intergeneracional de ingresos Colombia necesita expandir sus fuentes de crecimiento como consecuencia tanto de una desigualdad muy alta económico y hacerlo de manera incluyente y sostenible, como de uno de los niveles de movilidad social más ba- tanto social como fiscal y ambientalmente. El Anexo 1 jos del mundo.36 A la luz de la desigualdad del desarrollo proporciona una teoría detallada de cambio que relacio- territorial y de la provisión de infraestructura básica (in- na la provisión de infraestructura digital, la adopción de cluida la infraestructura digital), además de la limitada tecnologías digitales por parte del Gobierno y el sector presencia estatal en gran parte de las zonas rurales de privado, y la configuración de un entorno confiable para Colombia, las desigualdades históricas se han visto re- transacciones digitales con el logro de resultados clave forzadas en todo el territorio del país. A la vez, los bajos de desarrollo económico y social en Colombia. La Figura niveles de aprendizaje en el sistema de educación públi- 1.2 presenta una síntesis de esta teoría de cambio. ca alimentan un ciclo intergeneracional de pobreza a lo Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 43 Figura 1.2. Tecnologías digitales: síntesis de la teoría de cambio Desafíos Soluciones Resultados Resultados a de desarrollo digitales intermedios largo plazo Crecimiento » Fortalecer la productividad a nivel de Estimular el estancado de la empresa mediante la innovación. crecimiento de la productividad » Reducir los costos de financiación y el costo productividad y pro- y alta dependencia Infraestructura Digital de capital para las MiPyME. mover la sofisticación de industrias » Facilitar la entrada de nuevas empresas de las exportaciones extractivas y el crecimiento de negocios viables. Plataformas Públicas » Mejorar el acceso de las comunidades rurales Digitales y marginadas a la infraestructura digital. » Impulsar la resiliencia económica de los Reducir la pobres mediante la inclusión financiera digital. desigualdad » Mejorar la focalización y la eficiencia de los espacial, mejorar la movilidad social Alta desigualdad Servicios Financieros programas de protección social. y niveles bajos de Digitales » Fortalecer la resiliencia de la educación ante impactos externos. Proporcionar movilidad social » Fortalecer el desarrollo de competencias digi- acceso equitativo tales de los estudiantes de todos los niveles. a la educación » Facilitar la formación continua, así como la y la formación Empresas digitales de calidad mejora y la reconversión profesional de la fuerza laboral. Competencias digitales » Crear nuevas posibilidades para la Fortalecer la descarbonización y la adaptación al cambio Impactos adaptación climático. naturales, sociales y la resiliencia al » Fortalecer la resiliencia climática y ante y económicos Entorno de confianza cambio climático desastres, así como la sostenibilidad del cambio ambiental. Promover el climático » Desarrollar facilitadores clave para desarrollo bajo en carbono promover un crecimiento bajo en carbono. Fuente: Preparada por los autores, a partir de prioridades identificadas en el Banco Mundial (2022). largo de la brecha público-privada, que se ha visto incre- La promoción estratégica de la digitalización de los mentado por profundas pérdidas de aprendizaje entre sectores público y privado permitirá a Colombia ex- los más pobres debido a la pandemia de la COVID-19. plorar nuevas vías hacia un desarrollo verde, resi- Mejorar la provisión de infraestructura digital, particular- liente e incluyente. El cambio climático amenaza con mente en áreas rurales, puede impulsar el acceso de aumentar el riesgo de conflicto y violencia, intensificar comunidades marginadas a los servicios que se prestan las inundaciones a lo largo de las costas donde se con- digitalmente. Por ejemplo, mejorar la conectividad rural centran las poblaciones más pobres, provocar escasez es una condición necesaria para desarrollar un sistema de agua y reducir la productividad y el crecimiento. En educativo híbrido de calidad y desempeña un papel fun- una encuesta de 2019, el 76 por ciento de los colombia- damental para garantizar que el acceso a los servicios nos identificó el cambio climático como una amenaza de telesalud sea más equitativo en todas las regiones, muy grave para el país en los próximos 20 años. En- grupos de ingresos y orígenes étnicos. Los SFD pueden frentar los desafíos entrelazados de adaptarse al cam- desempeñar un papel clave en el fortalecimiento de la bio climático, proteger la biodiversidad del país y cumplir resiliencia económica de los pobres, por ejemplo, al fo- los ambiciosos compromisos nacionales para reducir mentar la inclusión financiera y mejorar la eficiencia de las emisiones de gases de efecto invernadero requerirá los programas de protección social. De manera similar, transiciones rápidas y de gran alcance, incluida la des- los sistemas robustos de identificación digital y las plata- carbonización de sectores clave, como energía, agricul- formas digitales públicas pueden ayudar al sector públi- tura, tecnologías de la información y comunicación (TIC) co a identificar mejor las necesidades de comunidades y transporte. La digitalización generalizada puede pro- vulnerables —incluidos afrodescendientes, pueblos in- mover el crecimiento con bajas emisiones de carbono dígenas y migrantes venezolanos— y brindarles apoyo en Colombia al aumentar la contribución del sector de (véase la Figura 1.2). las TIC al crecimiento del PIB, posibilitar la expansión de modelos agrícolas que tengan en cuenta el clima, Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 44 aprovechar sistemas de macrodatos e inteligencia artifi- A principios de la década de los 2000, el GdC reco- cial (IA) para impulsar la eficiencia de recursos en todas noció el potencial de la digitalización generalizada las industrias y acelerar una transición a energías reno- para acelerar el crecimiento de la productividad, vables. Estimaciones recientes de Accenture y el Foro impulsar la competitividad y reducir la desigualdad. Económico Mundial sugieren que la adopción generali- Los primeros esfuerzos y lineamientos de política para zada de las tecnologías digitales puede ayudar a reducir promover la adopción de tecnologías digitales se en- las emisiones globales hasta en un 20 por ciento para focaron en acelerar la digitalización de los servicios y 2050.38 (véase la Figura 1.2). procesos gubernamentales, así como mejorar el acceso a Internet. A partir de 2008, la visión del gobierno en tor- A pesar de las oportunidades, la transformación di- no a la transformación digital —el término preferido del gital conlleva riesgos que deben identificarse y ad- GdC para describir la adopción generalizada y progre- ministrarse de manera proactiva. El acceso desigual siva de tecnologías digitales y facilitadores analógicos a las tecnologías digitales puede exacerbar, en lugar de para transacciones digitales— se expandió a otras di- mitigar, la desigualdad y la exclusión social. La adop- mensiones de la economía digital. En consecuencia, los ción de tecnologías digitales también introduce nuevos documentos de política del Departamento Nacional de riesgos, incluidos los relacionados con la protección de Planeación (DNP) destacan el papel de las tecnologías datos personales, el fraude, la ciberseguridad y el ciber- y soluciones digitales como complemento a otros ins- crimen. Además de eso, la expansión de la infraestructu- trumentos de política pública destinados a fomentar el ra digital puede conducir a un aumento significativo en el desarrollo productivo y el sistema de ciencia, tecnología consumo de energía; por ejemplo, los centros de datos e innovación (CTI). Durante la última década, el MinTIC pronto tendrán una huella de carbono mayor que toda desarrolló múltiples programas de asistencia para au- la industria de la aviación.39 Los dispositivos habilitados mentar la adopción digital entre personas y empresas, para banda ancha contribuyen a los desechos de equi- con un enfoque en la formación de capital humano, la pos eléctricos y electrónicos (e-waste), que es uno de adopción de tecnología y el desarrollo de capacidades los flujos de desechos de más rápido crecimiento en paí- productivas.43 ses desarrollados.40 Además, ante la ausencia de mar- cos legales, regulatorios y de competencia adecuados, Aprovechar el potencial de la digitalización reque- el crecimiento de las empresas basadas en plataformas rirá una visión y estrategia a largo plazo para guiar podría perpetuar la informalidad y el trabajo precariza- reformas, regulaciones e inversiones progresistas. do.41 El Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2018-2022 del Gobierno estableció cuatro objetivos principales relacio- Estos riesgos subrayan la necesidad de políticas de nados con la digitalización generalizada: (i) promover la digitalización cuidadosamente diseñadas. La gestión transformación digital de la sociedad y cerrar la brecha de los riesgos de la adopción de tecnología digital re- digital, (ii) fomentar la productividad mediante tecnolo- querirá una fuerte participación tanto de proveedores de gías digitales avanzadas, (iii) fomentar las inversiones servicios como de beneficiarios para identificar y respon- y el desarrollo de competencias en Industria 4.0, y (iv) der a amenazas y vulnerabilidades. Por otra parte, es- apoyar el emprendimiento en industrias creativas y de tablecer y actualizar los marcos legales e institucionales uso intensivo de tecnología.44 El nuevo PND 2022-2026 será crucial para garantizar la transparencia y rendición fue sancionado por el Presidente en mayo de 2023.45 de cuentas, al tiempo que se proporcionan salvaguardas Adicionalmente, en 2019, el Gobierno formuló la Política contra el uso indebido de sistemas y datos. También es Nacional para la Transformación Digital e Inteligencia Ar- necesario desarrollar capacidades para monitorear y de- tificial (conocida como CONPES 3975), que brinda una fenderse ante amenazas de seguridad cibernética, es- visión y estrategia integral para guiar el diseño de instru- pecialmente en el caso de infraestructura clave. Priori- mentos de política pública para acelerar la transforma- zar la tecnología y la neutralidad de los proveedores (por ción digital de los sectores público y privado.46 La política ejemplo, mediante la adopción de estándares abiertos y identifica limitaciones críticas que deben atenderse a fin procedimientos de adquisición cuidadosos) será funda- de promover la adopción generalizada de sistemas de IA mental para promover la propiedad total de los sistemas y tecnologías digitales fundamentales; además, propor- y los datos por parte del país.42 ciona una hoja de ruta para hacerlo. También establece las líneas estratégicas para fomentar el desarrollo de so- luciones de IA en Colombia. Paralelamente, el CONPES El Gobierno de Colombia reconoce el potencial 3975 proporciona lineamientos críticos y acciones es- de la digitalización generalizada y ha prioriza- pecíficas para preparar a la fuerza laboral colombiana do los esfuerzos para impulsar la adopción de para enfrentar las disrupciones en el mercado laboral tecnología digital entre empresas, individuos y que podrían ocurrir debido a la creciente automatización el sector público. de los procesos productivos. Aunque sesgados en favor de la adopción de tecnologías avanzadas, tanto el PND Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 45 2022-2026, PND 2018-2022, y el CONPES 3975 pre- sentan pasos importantes en el desarrollo de la agenda El informe destaca los desafíos y oportunidades digital en Colombia. para acelerar la transición de Colombia hacia una economía digital. El GdC ha hecho un progreso sustancial en su pro- pia transformación digital, aunque los resultados comparativos mixtos requieren una revisión de la efectividad y el ritmo de la estrategia de gobierno Este informe proporciona un diagnóstico transver- digital. Actualmente, Colombia se encuentra entre los sal de la economía digital de Colombia y ofrece re- países más avanzados en gobierno digital en la región comendaciones de políticas públicas para ayudar al de ALC.47 Sin embargo, aunque la calidad percibida del país a abordar su brecha digital y acelerar el ritmo gobierno electrónico no ha disminuido, el país reciente- de la transformación digital. Los análisis que siguen mente comenzó a quedarse atrás de sus pares de ingre- se basan en evaluaciones cuantitativas y cualitativas sos en términos de efectividad del gobierno electrónico realizadas durante la segunda mitad de 2021, así como y el crecimiento de la participación electrónica.48 Estas extensas consultas con partes interesadas clave del tendencias sugieren que más allá de adoptar buenas sector público y privado del país. El informe se basa en prácticas internacionales, es fundamental que el Gobier- la metodología de Diagnóstico de la Economía Digital no siga trabajando para aumentar la cantidad, calidad y (DED) del Banco Mundial, que analiza el estado actual, eficiencia de sus interacciones digitales con personas y los desafíos y las oportunidades para el desarrollo de empresas, particularmente en áreas rurales y remotas. seis elementos fundamentales para una economía di- gital. Al examinar las experiencias internacionales de El gobierno colombiano trabaja en múltiples frentes empresas digitales e instituciones del sector público, el para promover la adopción generalizada y el uso DED identificó un conjunto de elementos fundamenta- efectivo de tecnologías digitales por parte del sector les que desempeñan un papel fundamental en la trans- privado, pero aún quedan desafíos significativos. En formación digital de las economías: la disponibilidad de 2022, había 376 instrumentos de políticas públicas que Internet o banda ancha que permite que las personas respaldan el Sistema Nacional de Competitividad e Inno- se conecten, la capacidad de identificar y autenticar a vación (SNCI).49 De estos, tres apoyan específicamente una persona digitalmente y la capacidad de pagar o la formación y el crecimiento de startups intensivas en hacer una transacción de forma digital. Las economías el uso de tecnologías digitales y seis contribuyen a la digitales tienen un mayor impulso cuando una fuerza digitalización de procesos empresariales en diversos laboral de tamaño considerable tiene conocimientos de sectores, por ejemplo, al respaldar el desarrollo de las tecnología y existe un ecosistema que respalda a las capacidades digitales fundamentales de las pequeñas empresas digitalmente intensivas para que ingresen al y medianas empresas (PyME). Más de 30 instrumentos mercado o crezcan. Una vez que esos cimientos están de política pública facilitan la formación de competen- en su lugar, puede surgir una amplia variedad de casos cias digitales fundamentales y la adopción generalizada de uso, los cuales denotan todas las maneras en las que de tecnologías digitales por parte del gobierno, las orga- una economía digital toma forma y sirve a sus usuarios, nizaciones no gubernamentales (ONG) y la sociedad en empresas y gobierno en un proceso usualmente cono- general. La mayoría de los instrumentos que respaldan cido como transformación digital. El sector privado es el la digitalización del sector privado en Colombia se enfo- principal impulsor de casos de uso, pues ofrece las prin- can en generar capacidades específicas y construir un cipales plataformas y aplicaciones, incluidos el comercio entorno propicio para que las empresas adopten y utili- electrónico, los servicios de transporte compartido y la cen progresivamente soluciones digitales. Sin embargo, gamificación, entre otros. El Gobierno también puede algunas barreras críticas para la digitalización empre- desarrollar nuevas plataformas, aplicaciones y servi- sarial y el crecimiento de las empresas digitales, como cios gubernamentales para automatizar sus funciones un entorno de ciberseguridad relativamente débil y un y mejorar su eficiencia y efectividad. El diagnóstico, que acceso limitado a información y financiación, siguen sin está ampliamente alineado con el PND 2018-2022 y el abordarse en gran medida por la mezcla de instrumen- CONPES 3975, proporciona un resumen integral del de- tos de política pública. sarrollo de la economía digital de Colombia basado en seis pilares o elementos fundamentales: infraestructura digital, plataformas digitales, SFD, empresas digitales, competencias digitales y ambiente de confianza. Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 46 » Infraestructura digital: se refiere a las instalacio- Los servicios de pagos digitales y financieros son nes involucradas en el esfuerzo por recopilar, inter- esenciales para la inclusión financiera y facilitadores cambiar, almacenar, procesar y distribuir datos en clave del comercio electrónico y de modelos de ne- redes de primera milla (enlaces internacionales), gocio digitales. milla intermedia (troncal) y de última milla (acceso). La infraestructura digital proporciona la manera para » Empresas digitales: las empresas digitales pue- que las personas, las empresas y los gobiernos ac- den dividirse en dos categorías, cada una con ca- cedan a Internet y conecten con servicios digitales racterísticas distintivas: (i) startups digitales, que se locales y globales, lo que a su vez los conecta con refieren a emprendimientos en etapas tempranas la economía global digital. Además de la conectivi- que crean nuevas soluciones digitales o modelos dad, la infraestructura digital abarca el Internet de de negocio como parte de sus productos o servicios las Cosas (como dispositivos móviles, computado- principales, y (ii) empresas digitales establecidas, ras, sensores, dispositivos activados por voz, instru- o empresas digitalmente intensivas que han logra- mentos geoespaciales y comunicaciones máquina a do aumentar su escala y consolidar su posición en máquina y vehículo a vehículo) y repositorios de da- los mercados local o internacional, y que incluyen tos (como centros y nubes de datos). También inclu- empresas medianas y grandes basadas en platafor- ye toda la infraestructura activa y pasiva necesaria mas y datos. Las empresas digitales, y la digitali- para desarrollar la economía digital en las instancias zación de empresas menos intensivas en términos posteriores. de tecnología, representan una oportunidad única para que Colombia cultive y aumente la escala de » Plataformas digitales públicas: las plataformas di- las MiPyME, impulse el emprendimiento, aumente la gitales públicas desarrolladas para el sector público eficiencia, genere más y mejores empleos, fomente o como un bien público —ya sea por agencias gu- la integración económica y promueva la integración bernamentales, en asociación con empresas priva- de poblaciones y regiones rezagadas. Las empre- das o mediante un modelo híbrido— pueden ayudar sas digitales prosperan cuando se aplican otros fa- a prestar más y mejores servicios a las personas. El cilitadores clave, como la infraestructura digital, las desarrollo de plataformas digitales públicas apunta- competencias y los pagos, así como un ambiente de la la expansión de servicios de gobierno electrónico confianza. y puede respaldar la eficiencia de sistemas guber- namentales esenciales. Las plataformas digitales » Competencias digitales: las economías requieren públicas también pueden incrementar la rendición una fuerza laboral con conocimientos digitales a fin de cuentas, entre otras formas, al abrir nuevos ca- de desarrollar robustos sectores digitalmente inten- nales de participación y valoración pública, además sivos y mercados competitivos. Las competencias de reducir las oportunidades para cometer actos de digitales abarcan competencias básicas de tecnolo- corrupción. Asimismo, pueden sentar las bases para gía y negocios para establecer o dirigir una startup catalizar la innovación en el sector privado y nuevos digital o una empresa digitalmente intensiva. Un ma- mercados. yor entendimiento digital mejora la adopción y el uso de productos y servicios digitales entre gobiernos y » Servicios financieros digitales: los SFD propor- la población en general. cionan canales convenientes y asequibles para que individuos y hogares realicen pagos, ahorren y to- » Ambiente de confianza: el rápido crecimiento de men préstamos. Las empresas pueden aprovechar la economía digital va de la mano con un rápido au- los SFD para hacer más fáciles sus transacciones mento en las ciberamenazas y una mayor preocupa- con clientes y proveedores, así como desarrollar su ción sobre la protección de datos personales. Por lo historial crediticio digital y buscar financiación. Los tanto, la capacidad de ciberseguridad y protección gobiernos pueden usar los SFD para aumentar la de datos tanto del sector público como del privado eficiencia y rendición de cuentas en diversos flujos debe evolucionar rápidamente para enfrentar las de pagos, incluido el gasto de transferencias socia- amenazas actuales y futuras. Este pilar evalúa la les y la recepción de pagos de impuestos. Los pa- presencia de un marco de gobernanza que balancea gos digitales a menudo son el punto de entrada para facilitadores y salvaguardas de datos, y apoya la di- los SFD y proporcionan la infraestructura, o “rieles”, gitalización mientras protege a personas, empresas mediante los cuales se pueden desarrollar produc- e instituciones de los riesgos de ciberseguridad. tos y casos de uso adicionales, como demostró la evolución de M-PESA en Kenia y Alipay en China. Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 47 Múltiples situaciones transversales tienen un impac- El diagnóstico incluye recomendaciones prácticas to en estos elementos fundamentales, lo que afecta en forma de un plan de acción secuenciado que pue- la capacidad del país para crear un entorno institu- de dar forma a los esfuerzos gubernamentales rele- cional y de políticas públicas propicio. El Marco de vantes para promover la digitalización generalizada Economía Digital responde a tres temas transversales: dentro del gobierno, las empresas y la sociedad en desarrollar marcos regulatorios para fomentar la compe- general. El informe hace un balance de las iniciativas tencia y contribuir a la agenda de Maximizar el Financia- de transformación digital existentes en Colombia e iden- miento para el Desarrollo (MFD), gestionar los riesgos tifica las limitaciones y áreas prioritarias clave. De esta de la adopción generalizada de tecnologías digitales y manera, se propone una mezcla de posibles reformas generar oportunidades para empoderar a las mujeres. de políticas públicas, inversiones e intervenciones de A lo largo del informe también se analizan considera- desarrollo de capacidades para aprovechar los benefi- ciones ambientales, incluida la contaminación debida a cios económicos y sociales de la adopción generalizada Internet y el papel que pueden desempeñar las tecnolo- de la tecnología digital y para mitigar de manera efectiva gías digitales en la implementación de la agenda verde. los riesgos asociados, particularmente en las áreas críti- El diagnóstico enfatiza el acceso incluyente, equitativo y cas de una economía digital. sostenible a las oportunidades digitales como un medio para mejorar el bienestar de los hogares, particularmen- te para las poblaciones pobres y vulnerables. Figura 1.3. Los pilares de la economía digital Pilares de la Economía Digital Aplicaciones que probablemente se desarrollen una vez que los elementos fundamentales estén en su lugar » Aplicaciones GOVTECH » Adopción del COMERCIO ELECTRÓNICO » BANCA ABIERTA: los no bancos ofrecen servicios personalizados Infraestructura Digital Negocios Digitales Plataformas Digitales Públicas Habilidades Digitales Servicios Financieros Digitales Ambiente de Confianza » Marcos legales y regulatorios robustos para fomentar la competencia y gestionar los riesgos TEMAS » Exclusión social y económica (privación digital) TRANSVERSALES » Brechas de género y oportunidades para empoderar a las mujeres » Brechas rurales – urbanas » Cambio climático Fuente: preparada por los autores, a partir de Banco Mundial (2020). Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 48 El resto del informe se organiza de la siguiente ma- El Capítulo 6 examina la demanda, así como la con- nera. El Capítulo 2 discute la accesibilidad, calidad y secución y la cobertura de competencias digitales en resiliencia de la infraestructura digital en Colombia, así Colombia, un facilitador clave de la adopción de servi- como la disponibilidad y asequibilidad de la conectivi- cios digitales y la aplicación de soluciones habilitadas dad, que es esencial para que más personas puedan digitalmente. El Capítulo 7 analiza el marco legal y re- conectarse a Internet. El Capítulo 3 analiza la presencia gulatorio para la seguridad cibernética y la protección y el uso de las plataformas digitales del sector público de datos, y describe los desafíos y las oportunidades que pueden respaldar mejores intercambios y transac- para la creación de un ambiente de confianza propicio ciones digitales, mejorar el acceso y la transparencia de para una mayor digitalización. En todos los capítulos se los servicios públicos, así como la eficiencia de estos. tratan cuestiones transversales, incluidas las brechas El Capítulo 4 examina el estado actual de los SFD en digitales de género y urbano-rural, la pobreza digital y el país, mientras que el Capítulo 5 evalúa el emprendi- las oportunidades para promover un desarrollo verde, miento digital y las empresas digitales establecidas. resiliente e incluyente mediante la digitalización. Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 49 2. INFRAESTRUCTURA DIGITAL PRINCIPALES MENSAJES » Una infraestructura dinámica de datos y el mercado de servicios en la nube impulsarán la transformación digital de Colombia en la próxima década. Dada su sólida interconectividad internacional, Colombia tiene una gran oportunidad para emerger como un hub regional y aprove- char todo el potencial derivado de esta industria. Para lograrlo, el país deberá mejorar aún más su infraestructura (de datos y telecomunicaciones) y el marco regulatorio para los datos. » Es necesario fortalecer la infraestructura troncal y de puntos de intercambio de Internet para proporcionar potencial de crecimiento para las redes de acceso fijas y móviles. » La infraestructura móvil no es lo suficientemente densa y extendida para garantizar el acce- so universal y el uso productivo de Internet. Como medio principal para cerrar la brecha digital en Colombia, su desarrollo requiere fomentar la inversión para llegar a áreas desatendidas y ca- rentes de servicios. Su actualización tecnológica (de 4G a 5G) brindará beneficios en términos de su huella ambiental. » Casi la mitad de todos los hogares colombianos no utilizan Internet fijo. La población se be- neficiaría de poder acceder a una conectividad fija, rápida, asequible y confiable. Se deben dedicar esfuerzos a promover una mayor expansión de la huella de infraestructura de última milla a la vez que se establecen políticas de oferta y demanda para promover la asequibilidad. » A pesar de la liberalización de la entrada, muchos mercados siguen estando altamente concentrados. Para aumentar la intensidad de la competencia, Colombia debe atender los cue- llos de botella competitivos al imponer obligaciones de acceso y de otros tipos a los operadores dominantes. » La asequibilidad de los paquetes de datos es un obstáculo para la conectividad de los ho- gares de bajos ingresos. Al respecto, a fin de cerrar la brecha digital socioeconómica y promover el crecimiento incluyente, podría ayudar la implementación de políticas para apoyar la demanda de conectividad de los pobres. » La conectividad limitada es un obstáculo para una economía digital incluyente. La mayoría de las MiPyME colombianas enfrentan bajas velocidades de Internet, lo que es una limitación para la adopción de tecnologías intensivas en datos. A la vez, la conectividad inadecuada en áreas rurales impide que los usuarios aprovechen las aplicaciones en línea como los SFD. Las políticas para promover el desarrollo de una red de fibra más capilar pueden ayudar a desbloquear los beneficios de la economía digital para todos. Infraestructura Digital 50 2.1. La importancia fortalece el mercado laboral local. La expansión de la de la infraestructura digital infraestructura digital es necesaria para cerrar la brecha digital y llegar a los desconectados, que a menudo se encuentran entre los segmentos más vulnerables de la La infraestructura digital consiste en todas las ins- población. El acceso asequible y confiable a Internet en talaciones involucradas en el esfuerzo por recopilar, áreas rurales y periurbanas es importante para disminuir intercambiar, almacenar, procesar y distribuir da- la alta desigualdad socioeconómica del país y promover tos.50 Está formada por redes transfronterizas (enlaces la disponibilidad incluyente de servicios digitales públi- internacionales), de milla intermedia (troncal y backhaul) cos. Finalmente, una infraestructura bien desarrollada y de última milla (acceso).51 Estos segmentos están in- que respalde la disponibilidad universal de Internet es terconectados, lo que crea una cadena de suministro una parte esencial de las soluciones digitales que pue- de datos en la que operan actores públicos y privados den fortalecer la adaptación, el monitoreo y la resiliencia (Figura 2.1). Un marco legal y regulatorio apropiado al cambio climático. para la administración de datos que garantice un flujo continuo es un elemento clave de un ecosistema digital Este capítulo evalúa el estado actual de la infraes- floreciente, pues los datos pueden aprovecharse de ma- tructura digital de Colombia. El análisis discute la co- nera completa y segura solo si los usuarios confían en el nectividad de primera, intermedias y última milla, adop- sistema y la información sensible está adecuadamente tando perspectivas de demanda y oferta. El capítulo protegida. Figura 2.1. Cadena de suministro de infraestructura de datos Conectividad Milla intermedia Última milla www transfronteriza (distribución) (acceso) (enlaces internacionales) Conectar los centros Conectar ciudades más Distribuir internet de la milla Propósito de servicio con la red grandes entre sí y enrutar intermedia hacia hogares informática mundial datos a los centros de servicio y negocios individuales Red troncal Fibra Punto de Intercambio de Fibra de fibra óptica DSL Internet (IXP) Coaxial Fibra terrestre Fibra o red Fibra de microondas Inalámbrico Tecnologías Torres Wi-Fi, LTE, TVWS celulares Satélite de transmisión Cable submarino Enlace satelital directa (DTH) Fibra Estación Inalámbrico Centro de terrestre datos de Globos colocación y drones Distancias >1.000 km 10 - 1.000 km <1 - 5 km típicas Fuente: adaptado de Banco Mundial (2021). El acceso universal y asequible a la conectividad destaca las fortalezas y debilidades de la infraestructura ayudará a Colombia a enfrentar los desafíos clave de digital local y proporciona recomendaciones de políticas desarrollo. El acceso a Internet es un impulsor crucial para respaldar este facilitador clave para una economía del crecimiento de la productividad y puede respaldar digital dinámica. la economía de Colombia al limitar su dependencia de las industrias extractivas y crear nuevas oportunidades comerciales dentro y fuera de sus fronteras, a la vez que Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 51 2.2 Estado actual del desarrollo telecomunicaciones, proveedores de colocación) que de la infraestructura digital ofrecen servicios de colocación, infraestructura como servicio (IaaS) y otros productos de IoT y en la nube. Colombia goza de una infraestructura digital interna- Sin embargo, a pesar de su sólida interconectividad cional bien desarrollada acorde con su gran pobla- internacional, Colombia todavía tiene un amplio es- ción, nivel de ingresos y ubicación estratégica con pacio para desarrollar aún más su infraestructura de costas en ambos lados. Gracias a sus salidas al Océa- puntos de intercambio de Internet (IXP). Hasta la fe- no Pacífico al oeste y al Mar Caribe al norte, Colombia cha, solo se han establecido dos IXP en Colombia, muy tiene acceso a 10 sistemas de cables submarinos52 que por debajo de algunos pares regionales, especialmente dan servicio a las costas del Atlántico y el Pacífico de considerando la población del país (Tabla 2.1). La can- América del Sur, así como a los que dan servicio al Ca- tidad relativamente baja de IXP y sus participantes en ribe. Sin embargo, el ancho de banda internacional utili- Colombia significa que el país no está aprovechando por zado es bajo, lo que refleja una adopción digital limitada completo algunos de los beneficios de IXP, incluidos los dentro de sus fronteras a pesar de un precio contenido costos reducidos de tránsito de IP y la latencia más baja, por la tarifa de tránsito de protocolo de Internet (IP) en lo que probablemente resulte en una banda ancha más comparación con sus pares y los múltiples cables sub- costosa y de menor calidad. Los IXP bien desarrollados marinos de Internet que llegan al país (véase la Figura son un insumo esencial para el crecimiento de los mer- 2.2 y la Figura 2.3). cados de banda ancha. Figura 2.2. Ancho de banda Figura 2.3. Costo de tránsito IP, segundo internacional usado, Mbps trimestre de 2021, $/Mbit, 10GigE, mediana por cada 100 habitantes ponderada 89 4,4 2,6 2,6 2,2 32 1,5 27 19 19 1,0 14 15 Colombia México Perú Brasil Argentina Chile Media Colombia México Perú Brasil Argentina Chile PIMA Fuente: TeleGeography (2023b). Fuente: TeleGeography (2023b). Como resultado de la infraestructura de calidad re- La huella de la red troncal de Colombia creció un lativamente buena, Colombia ha visto el crecimiento 25 por ciento entre 2017 y 2020, aumentando la por- de centros de datos y mercados de servicios en la ción de la población a la que se podría llegar más nube que son esenciales para su propia transfor- fácilmente con un servicio de conectividad de buena mación digital y crean una oportunidad para que el calidad a un 40 por ciento. Sin embargo, la huella de país emerja como un hub regional para este tipo de la red troncal debe expandirse aún más para respaldar industria. El aluvión de aplicaciones y servicios inten- el crecimiento de las redes de acceso fijas y móviles. En sivos en datos requiere una infraestructura específica la actualidad, el país depende de una red de transmisión de hardware y software que solo pueden proporcionar de casi 60.000 kilómetros; cuando esta se expandió, las plataformas en la nube y los centros de datos mo- aumentó la cantidad de personas que vivían a menos dernos. Al respecto, Colombia ha experimentado un de 10 kilómetros de un nodo de la red troncal: del 25 crecimiento significativo en años recientes de hiperes- por ciento de la población en 2019 al 40 por ciento en caladores (IBM, AWS) y otros actores (operadores de 202153 (véase la Figura 2.4). Sin embargo, se requieren Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 52 Tabla 2.1. Características y distribución de IXP Participantes IXP Participantes IXP (por 10 millones de habitantes) País Mediana Media Mediana Media Argentina 28 10 15 6,2 2,1 3,4 Brasil 34 47 157 1,6 2,2 7,4 Chile 6 16 34 3,1 8,4 17,6 México 2 10 10 0,2 0,8 0,8 Perú 2 33 33 0,6 10 10 Colombia 2 18 18 0,4 3,4 3,4 Fuente: Packet Clearing House (2022). Nota: todos los IXP con participantes < 0. inversiones adicionales para acercar la infraestructura Colombia tiene una infraestructura móvil relativa- al 60 por ciento restante de la población; esto permitiría mente subdesarrollada, con menos espectro asig- una mayor utilización de la capacidad de conectividad nado, menor densidad de torres y una cobertura 4G internacional de la que goza el país y resultaría en me- rezagada en comparación con los países de la OCDE joras en la calidad del servicio y un cambio radical en y los cinco países de comparación de ALC,54 lo que términos de la velocidad de conexión para los colom- hace que la 3G prevalezca en todos sus departamen- bianos. tos.55 La GSMA estimó que Colombia había asignado alrededor de 470 MHz de espectro para uso móvil en cinco bandas.56 Esto sobrepasa el promedio regional Figura 2.4. Red troncal de fibra en Colombia de 400 MHz, pero queda muy por debajo de Chile (casi 700), Brasil (más de 600), México (casi 600) y Argentina (casi 500). Colombia tiene 50 celdas móviles por cada 10.000 habitantes, una cuarta parte del promedio de la OCDE (201 celdas móviles por cada 10.000 habitantes), pero también por detrás de algunos de sus pares regio- nales.57 Una cantidad baja de celdas da como resultado una calidad general más baja del servicio móvil para los colombianos, ya sea en forma de cobertura o velocida- des más bajas. Al considerar la última tecnología móvil ampliamente disponible, Colombia tiene solo seis torres móviles 4G por cada 10.000 habitantes, menos del 10 por ciento en comparación con los países de la OCDE (79 torres móviles 4G por cada 10.000 habitantes). Asi- mismo, el porcentaje de celdas móviles 4G es más bajo en Colombia (12 por ciento) que el promedio de la OCDE (38 por ciento) y de los referentes regionales (véase Fi- gura 2.5). Puede haber numerosas razones para este número relativamente bajo de torres, desde la asigna- ción del espectro hasta la extensión de la red troncal de fibra. El limitado desarrollo de la infraestructura 4G se refleja en el bajo porcentaje de la población cubierta por esta señal (79 por ciento), el más bajo entre los referen- tes regionales y los países de la OCDE.58 Por otra parte, como muestra la Figura 2.7, la distribución de la cober- tura 4G en el país es desigual, pues más de un tercio de los centros poblados59 no tienen acceso a dicha Fuente: UIT (2023b). Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 53 tecnología móvil. Todos los departamentos están am- CO2 sustancialmente menores en comparación con 4G, pliamente cubiertos por una señal 3G, lo que indica la ya que las emisiones son significativamente más bajas importancia de fortalecer la infraestructura de banda an- con la provisión de servicios de alta velocidad (10-20 cha móvil para garantizar que los colombianos puedan Mbps por usuario) (ver Cuadro 1). Sin embargo, aún no aprovechar una gama más amplia de servicios y aplica- se han lanzado servicios comerciales de 5G en Colom- ciones en sus dispositivos habilitados para Internet. Ade- bia. Claro y Movistar realizaron las primeras pruebas de más, dado que la tecnología móvil es la predominante 5G en 2018.60 MinTIC, con apoyo técnico de la Agencia en muchas áreas rurales, es importante brindar el mejor Nacional del Espectro (ANE) inició una consulta públi- servicio posible en términos de fiabilidad y velocidad. ca sobre el espectro 5G en abril de 2019 y principios de 2020, otorgando licencias temporales de 3,5 GHz a Los avances en la introducción de la tecnología los principales operadores de redes móviles (ORM). En móvil 5G ayudarían a Colombia a prestar mejores diciembre 2022, MinTIC publicó el plan de acción para servicios móviles a su gente, así como mejorar la la subasta de 5G, con el plan de que este suceda en el huella ambiental de su sector de telecomunicacio- tercer trimestre de 2023.61 nes. La tecnología 5G se caracteriza por emisiones de Figura 2.5. Porcentaje de celdas móviles 4G Figura 2.6. Cantidad de celdas móviles por cada 10.000 habitantes 38 201 22 20 19 102 15 87 14 14 12 67 57 55 50 43 Argentina Brasil Chile México Perú Media Media Colombia Argentina Brasil Chile México Perú Media Media Colombia PIMA OCDE PIMA OCDE Fuente: Banco Mundial (2020), OpenCellID (2022). Fuente: Banco Mundial (2020), OpenCellID (2022). Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 54 Figura 2.7. Porcentaje centros poblados por departamento cubiertos por 3G y 4G 4G 3G 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% m a Su .C. Sa ioq er di oya s Pu Ca e tá ira Bo nas ui a a a de C lda N are da ar Bo G ca m á n as és ór a lle as tá Va inía G ada tlá có C er Ar cre Am u a ci ta To var o is ío M Ce o nt uia o ua l tu uc az la Vi ima un B dré l r G ona Q arc C len na c C auc b t d ay de ana iñ ic Va C que ag s d na e ,D R nd go uaj i La au Sa ald up ho do An tan a vi nt an M o lí ar ua ch An H ar l C n A Sa je ta C te en or rc N Po Fuente: DANE CUADRO 1. Huella ambiental de la infraestructura de banda ancha móvil (1 de 3) Las tecnologías digitales desempeñan un papel La banda ancha mejorada se relaciona con mayo- fundamental en la agenda climática, lo que tie- res emisiones de CO2, ya que se requieren más ne efectos tanto positivos como negativos en las activos que consuman energía para proporcionar emisiones de gases de efecto invernadero. Por un la nueva capacidad de red. La siguiente figura vi- lado, las tecnologías digitales permiten una amplia sualiza las emisiones de carbono correspondientes gama de servicios y aplicaciones que pueden redu- que se producen por diferentes tecnologías y estra- cir la huella de carbono. Por otro lado, la expansión tegias de capacidad en Colombia (para backhaul de la infraestructura digital puede tener un efecto fijo [F] e inalámbrico [I]), a partir de (i) la fuente de negativo directo sobre el medioambiente, pues energía por sitio móvil y (ii) un pronóstico para la los activos de banda ancha requieren electricidad mezcla de generación de energía en operación para funcionar y la producción tradicional de esta entre 2020 y 2030. Por ejemplo, en el objetivo de forma de energía libera carbono y otras emisiones 25 GB por usuario, se liberarían aproximadamente atmosféricas. De hecho, tan solo en Colombia se 3,5 megatoneladas de CO2 para 5G con backhaul estima que aproximadamente el 19 por ciento de inalámbrico, en comparación con 4 megatoneladas los sitios celulares que no están conectados a la para 50 GB por usuario o 5 megatoneladas para red eléctrica utilizan generadores diésel, con lo 100 GB por usuario. Por otra parte, el aumento de que se liberan grandes cantidades de emisiones emisiones relacionadas con el 5G es menos sig- atmosféricas. nificativo que con el 4G cuando se considera la Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 55 CUADRO 1. Huella ambiental de la infraestructura de banda ancha móvil (2 de 3) capacidad adicional por usuario, gracias a las me- menos del 0,01 por ciento de las emisiones duran- joras de eficiencia espectral entre estas generacio- te la próxima década, muy por debajo de otros sec- nes. tores como el transporte. Sin embargo, una adver- tencia a estos resultados es que esta evaluación Aunque en general se considera que la banda an- consideró solo los sitios de la red móvil de acceso cha es un facilitador de estrategias de reducción por radio, y futuros estudios deberán considerar in- de emisiones de carbono, el despliegue y la opera- cluir el consumo de energía de los dispositivos de ción de sitios celulares consume energía y, por lo consumo, la banda ancha fija, los centros de datos tanto, tiene un impacto ambiental. Para alcanzar el y otra infraestructura de procesamiento en la nube. objetivo de 50 GB/mes por usuario, se estima que las emisiones totales de CO2 durante la próxima La implementación de energías renovables para década en Colombia serán de aproximadamente sitios celulares desconectados de la red eléctri- 6 megatoneladas de CO2 para 4G con backhaul ca conduce a un ahorro de emisiones de CO2 de inalámbrico, en comparación con 4 megatonela- hasta un 38 por ciento cuando se implementa la das para 5G. Para poner esto en perspectiva, se cobertura universal 4G. Dado que se estima que estima que las emisiones anuales derivadas de la una quinta parte de los sitios en Colombia recurren producción para Colombia fueron de 89,1 megato- a generadores diésel en lugar de la red eléctrica, neladas de CO2 en 2020. Por lo tanto, las emisio- esto plantea dudas sobre la sostenibilidad ambien- nes operativas acumuladas para la infraestructura tal de esta estrategia existente. Dado el compro- de banda ancha durante el período aquí evaluado miso actual en Colombia con respecto a las fuen- significan que los sitios celulares contribuirían con tes de energía renovable, este análisis explora los Figura Cuadro 1.a. Emisiones de banda ancha universal 2020–2030 (CO2) Emisiones acumuladas del sitio celular durante 2020-2030 (CO2) Las barras de intervalo reflejan estimaciones para escenarios de baja y alta adopción para Colombia 25 GB/mes 50 GB/mes 100 GB/mes 10 7.5 Megatoneladas de CO2 5 2.5 0 1,4 5,0 1,,1 3,5 1,9 6,0 1,3 4,0 2,8 8,2 1,8 5,0 4G (F) 4G (W) 5G (F) 5G (W) 4G (F) 4G (W) 5G (F) 5G (W) 4G (F) 4G (W) 5G (F) 5G (W) Fuente: Oughton and Comini (2022). Nota: Las barras de intervalo reflejan estimaciones para escenarios de adopción alta y baja. Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 56 CUADRO 1. Huella ambiental de la infraestructura de banda ancha móvil (3 de 3) beneficios de sostenibilidad de cambiar las fuentes es posible un ahorro neto de carbono de hasta un de energía de los sitios celulares de generadores 38 por ciento (cuando se usa un backhaul inalám- diésel a renovables, como los sistemas de energía brico), junto con una reducción de otros gases con- eólica y fotovoltaica. La siguiente figura muestra taminantes, como los óxidos de nitrógeno (NOx) y que al implementar una estrategia de energía reno- de azufre (SOx), además de material particulado vable para sitios celulares con 4G, se estima que (PM10). Figura Cuadro 1.b. Evaluación de emisiones de carbono para opciones de banda ancha universal en Colombia Impacto de cambiar los generadores diésel fuera de la red a la energía renovable del sitio Para 50 GB/mes por usuario con barras de intervalo que reflejan escenarios de baja y alta adopción para Colombia Megatoneladas de CO2 Kilotoneladas de NOx 6 3 4 2 2 1 0 0 4G (F) 4G (W) 5G (F) 5G (W) 4G (F) 4G (W) 5G(F) 5G (W) Kilotoneladas de SOx Kilotoneladas de PM10 80 250 200 60 150 40 100 20 5 0 0 4G(F) 4G (W) 5G (F) 5G (W) 4G(F) 4G(W) 5G(F) 5G (W) Referencia Renovables Fuente: Oughton y Comini (2022). Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 57 En términos de desarrollo del mercado móvil mino- La menor cobertura y adopción de 4G dio como resulta- rista, el mercado en Colombia está más concentra- do que el suscriptor promedio de banda ancha móvil co- do, sus suscriptores usan menos datos y el creci- lombiano en 2020 usara menos datos por mes (2,8 GB) miento de la base de suscriptores es más lento que que los mexicanos (4,5 GB) y los chilenos (12,8 GB). en los países de referencia. Tradicionalmente, el Índi- Los usuarios móviles de la OCDE utilizan 7,5 GB/mes, ce Herfindahl-Hirschman (IHH) en Colombia es más alto casi tres veces más que en Colombia (Figura 2.9b). que el promedio de la OCDE y los referentes regionales (excepto México) durante las últimas dos décadas (Fi- Figura 2.9a. Suscripciones a 4G por cada gura 2.8).62 Aunque la concentración del mercado dis- 100 habitantes minuyó en el periodo de 2010 a 2017 como en la mayo- ría de los otros pares regionales, ha aumentado desde 100 Chile 2018 en marcado contraste con sus países de compa- ración, donde la concentración ha disminuido o se ha OCDE estabilizado. 80 Brasil Argentina Figura 2.8. IHH del mercado móvil, 2000-2021 60 Colombia 7000 Perú 40 PIMA 6000 México 5000 20 México 4000 Colombia Argentina OCDE 3000 Chile '12 '14 '16 '18 '20 Brasil 2000 Perú Fuente: GSMA (2021); Banco Mundial, 2012-2020. 1000 Figura 2.9b. Uso de datos móviles por suscripción de banda ancha móvil (GB/mes) '00 '03 '06 '09 '12 '15 '18 '21 100 Chile Fuente: GSMA (2021). OCDE 80 Brasil Argentina Una mayor concentración del mercado sugiere una menor intensidad competitiva, lo que probablemen- te dará como resultado precios más altos y una cali- 60 Colombia dad más baja.63 Aunque son más lentas que en algunos países de referencia, según las estadísticas oficiales, Perú las suscripciones de banda ancha móvil de Colombia 40 PIMA aumentaron un 46 por ciento en el período 2015-2020. México Como muestra la Figura 2.9a, con 54 suscripciones de banda ancha móvil 4G en Colombia por cada 100 habi- 20 tantes, la cantidad es apenas un poco más de la mitad del promedio de la OCDE (87) y está por debajo de Chile (99), Brasil (80) y Argentina (74). Esta cantidad más baja de usuarios de banda ancha refleja una combinación de factores del lado de la oferta ya discutidos más arriba (in- '12 '14 '16 '18 '20 fraestructura y estructura del mercado) y factores del lado de la demanda ampliamente relacionados con la asequi- Fuente: OECD (2021). https://www.oecd.org/sti/broadband/broadband-statistics/ bilidad del servicio y el poder adquisitivo de la población. Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 58 Aunque su mercado minorista de banda ancha fija Figura 2.11. Penetración de banda ancha fija en está menos concentrado, Colombia incrementó sig- hogares (por ciento) nificativamente sus suscripciones de banda ancha fija, aunque aún debe alcanzar a sus pares regio- 100 nales y de la OCDE. El mercado de banda ancha fija en Colombia es más competitivo en comparación con OCDE el móvil, y ninguno de los muchos actores del mercado 80 Argentina posee más del 40 por ciento de la participación de mer- cado (Figura 2.10). Entre 2011 y 2021, la penetración de México la banda ancha fija en los hogares se duplicó, lo que sig- Chile nifica que más de la mitad de los hogares colombianos 60 PIMA actualmente tienen acceso a Internet fijo. Sin embargo, Colombia el país aún está rezagado en comparación con algunos Brasil referentes regionales, como México, Argentina y Chile, y 40 está muy lejos de los niveles de la OCDE (Figura 2.11). Perú Colombia depende de un 20 por ciento de suscripcio- nes de banda ancha fija basadas en fibra y un 60 por 20 ciento de cable.64 La aceptación limitada de las tecnolo- gías fijas que proporcionan el Internet más rápido pue- de afectar a la calidad de los servicios de banda ancha fija colombianos, con un impacto en la experiencia del usuario final. Mejorar el acceso a Internet fijo es funda- '10 '12 '14 '16 '18 '20 mental para realizar ciertas actividades, como el trabajo y el aprendizaje remotos, y habilitar industrias intensivas Fuente: TeleGeography (2023b). en datos. Figura 2.10. IHH en mercados de teléfono fijo e En Colombia, la distribución de suscripciones de internet fijo banda ancha fija es desigual geográficamente y en- tre grupos socioeconómicos, lo que deja atrás a un TIGO porcentaje sustancial de la población. Reducir estas TELEFÓNICA brechas digitales es importante para hacer frente a OTROS la desigualdad en el desarrollo social y económico. ETB La penetración de banda ancha fija varía significativa- DIRECTV mente entre los 33 departamentos de Colombia. Los departamentos con las tres ciudades más grandes (Bo- CLARO gotá, Medellín y Cali) tienen suscripciones fijas en el hogar muy por encima del promedio (Bogotá D.C., 75 por ciento; Antioquia, 62 por ciento; Valle del Cauca, 53 por ciento) (Figura 2.12). En contraste, algunos de los departamentos menos poblados y más aislados, como Amazonas, Vaupés y Vichada, tienen tasas inferiores al 5 por ciento, menos de una décima parte del promedio nacional. Los datos de una encuesta domiciliaria recien- te proporcionan una perspectiva más profunda de la desigualdad entre las áreas rurales y urbanas: casi tres Internet fijo Teléfono fijo quintos de los hogares urbanos tienen acceso a Internet fijo, en comparación con solo 13 por ciento de los ho- Fuente: MinTIC (2020c). Nota: este cálculo considera a otros proveedores como una única empresa, gares rurales (Figura 2.14). Esta distribución geográfica un enfoque que tiene un impacto mínimo en el resultado final. desigual de la infraestructura digital fija se correlaciona Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 59 con la distribución del poder adquisitivo y los costos de Figura 2.13. Penetración de banda ancha fija despliegue de la red, que son más bajos en las áreas por estrato urbanas en comparación con las áreas suburbanas y rurales. En 2012, la suscripción de banda ancha fija de 11 los hogares del estrato 6 (78 por ciento) fue siete ve- Estrato 1 22 ces mayor que la del estrato 1 (11 por ciento).65 Para 2017, el estrato 6 casi había alcanzado el 100 por cien- 24 to, mientras que el estrato 1 había aumentado a solo el Estrato 2 37 22 por ciento (Figura 2.13). Para 2021, las suscripciones del estrato 1 aumentaron a un rango de entre 30 y 32 36 por ciento.66 Podría argumentarse, sin embargo, que los Estrato 3 47 estratos de Colombia se correlacionan débilmente con el ingreso familiar, ya que muchos hogares más ricos vi- 62 Estrato 4 ven en estratos bajos y viceversa. De cualquier manera, 71 la brecha digital socioeconómica es obvia y significa que un segmento importante de la población no tiene acceso 73 Estrato 5 a algunas de las oportunidades de desarrollo relaciona- 86 das con la banda ancha fija, lo que podría aumentar la desigualdad de por sí alta en el país. Abordar la brecha 78 Estrato 6 digital requiere una estrategia integral y un conjunto bien 100 diseñado de políticas e instrumentos regulatorios. 2012 2017 Fuente: MinTIC (2019a). Figura 2.12. Penetración de banda ancha fija por departamento 60 40 20 tio as Ar uia lá a Bo tico Bo tá C cá a s as tá C re C ca di rd ó m a G arca ua ía La Hu e M Gu la da ira M a Sa Nar a Pu tan o Q ayo Pr a o Sa en a D To re C a je ch s ci a al nt cia Va ca ya r C C ho r tu der Su er Bo líva C a C da ta Vi pé At uc un ó c na ob ar n et n iñ y Ris ndí id ld el lim na ad i go C que G ain on a c es d An zon au au ag aj le q ov ra an vi an n a al m u ui u a Am de lle Va en és te or rc dr N Po An n Sa Fuente: MinTIC (2022a). Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 60 Es clara la necesidad de una mayor inversión para Figura 2.14. Hogares con conexión fija mejorar el acceso equitativo entre los grupos de po- a Internet, urbano vs. rural (%) blación digitalmente privados en Colombia. La Ta- Total nacional bla 2.2 muestra las inversiones per cápita a 10 años en Total nacional Amazonas Amazonas Antioquia el sector de las telecomunicaciones en ALC según un Antioquia Arauca análisis reciente del Banco Interamericano de Desarro- Arauca Atlántico llo (BID) de países seleccionados.67 Colombia ha tenido Atlántico Bogotá D.C. una inversión general más baja que algunos de sus pa- Bogotá D.C. Bolívar res regionales; por ejemplo, la inversión per cápita en Bolívar el segmento fijo fue menor que la de Argentina, Chile y Boyacá Boyacá México, entre otros. Este resultado es consistente con Caldas Caldas los hallazgos que afirman que Colombia tiene compara- Caquetá Caquetá tivamente menos infraestructura digital fija que sus pa- Casanare Casanare res y es de menor calidad. Por otra parte, la evaluación Cauca Cauca es algo mejor en el segmento móvil, aunque mantiene Cesar Cesar el rezago con respecto a sus pares; sin embargo, esto Chocó Chocó sugiere que las inversiones móviles se han visto favore- Córdoba Córdoba cidas. En términos de fuente de inversión, por un lado, la Cundinamarca Cundinamarca contribución pública de Colombia es comparable a la de Guainía Guainía Argentina, Chile, México y Perú. Por otro lado, las inver- Guaviare Guaviare siones privadas han sido más bajas que en otros países Huila Huila que parecen haber adoptado un enfoque impulsado por La Guajira La Guajira el sector privado en su espacio de telecomunicaciones. Magdalena Magdalena Meta Meta Nariño Nariño Nortede Norte deSantander Santander Putumayo Putumayo Quindío Quindío Risaralda Risaralda SanAndrés San Andrés Santander Santander Sucre Sucre Tolima Tolima Valle Valle Vaupés Vaupés Vichada Vichada 10% 20% 0% 10% 0% 30% 40% 20% 30% 50% 60% 40% 50% 60% 70% 70% Tabla 2.2. Inversión acumulada en telecomuni- Urbano Urbano Rural Rural caciones per cápita para el periodo 2008-2017 (USD, porcentaje del total) Fuente: DANE (2022b). Fuente: DANE (2022b). Fijo Móvil Público Privado Total Colombia 180 (42%) 248 (58%) 80 (19%) 348 (81%) 428 Argentina 425 (63%) 247 (37%) 129 (19%) 543 (81%) 671 Bolivia 66 (28%) 172 (72%) 115 (48%) 123 (52%) 238 Chile 256 (30%) 605 (70%) 9 (1%) 853 (99%) 861 Ecuador 254 (52%) 237 (48%) 93 (19%) 398 (81%) 491 México 252 (64%) 143 (36%) 75 (19%) 320 (81%) 395 Perú 83 (21%) 309 (79%) 8 (2%) 384 (98%) 392 Fuente: análisis del Banco Mundial a partir de García et al. (2019). Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 61 por debajo de la tasa de incidencia de la pobreza en Asequibilidad de datos y dispositivos, países de ingreso medio-alto (PIMA) del Banco Mundial calidad del servicio correspondiente a USD 5,50 por día, en comparación con Argentina (14,4 por ciento), Brasil (19,6 por ciento), Chile (3,6 por ciento), México (22,7 por ciento) y Perú Los precios de la banda ancha fija en Colombia son (20,6 por ciento).69 un obstáculo importante para conectarse a Internet. Los usuarios de Internet en Colombia pagan el 4,4 por Figura 2.15. Precio de la canasta de banda ciento del Producto Nacional Bruto (PNB) per cápita por ancha fija, PNB per cápita/mes (2021) mes por 5 GB de Internet fijo, un monto superior a to- dos los países de comparación regionales, excepto Ar- 4,8 gentina (Figura 2.15). En 2020, del 41 por ciento de los 4,7 hogares no conectados, más de la mitad dijeron que no 4,4 se suscribieron a la banda ancha fija debido a la falta de 3,6 asequibilidad (consulte la Figura 2.16).68 Asimismo, solo 3,5 una séptima parte de los hogares sin banda ancha (6 por ciento del total de hogares) mencionaron la falta de 2,5 disponibilidad del servicio en su residencia como razón 2,4 para no contar con banda ancha fija. Este resultado es congruente con la Encuesta Telefónica de Alta Frecuen- 1,4 cia (ETAF) de América Latina del Banco Mundial, que encontró que Colombia tenía el porcentaje más alto de encuestados que no estaban conectados a Internet por- que no era asequible (50,6 por ciento). Este desafío de Colombia México Perú Brasil Argentina Chile Media Media PIMA OCDE asequibilidad se ve exacerbado por la alta proporción de personas que viven en pobreza en Colombia. Por ejem- Fuente: UIT (2021). plo, el 29,4 por ciento de los colombianos se encuentra Figura 2.16. Hogares para los cuales la asequibilidad es la principal razón para no tener Internet fijo (%) 40 30 20 10 tio as Ar uia lá a Bo ico Bo otá C cá a s an á C re C a un ó có m ba ua ía La H e M ua a da a Sa Na ta Pu tan o Q ayo Pr a o Sa den a nt cia D Tol e C a ta Vi pés ci a al G rca M a Va uca Bo var C C ho r tu der Su er C a C lda At auc as t c ar G il ag jir n n riñ y Ris ndí i d cr el im na ad C que G in e on a es d u An zon ya au na o le ov ral nt q g a lí vi an ua m a u di rd je ch a ui a Am de lle Va en és te or rc dr N Po An n Sa Fuente: DANE (2020a). Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 62 El precio por 2 GB de banda ancha móvil en Co- Amazonas, Vaupés y Vichada— reportan las velocida- lombia es más alto que los países de comparación des más lentas (todas muy por debajo de los 5 Mbps), regionales y el promedio de la OCDE. Los colombia- sin avances en el periodo analizado. La desigualdad de nos pagan una mayor proporción de su PNB (1,86 por Colombia se refleja no solo en el nivel de adopción digi- ciento) por 2 GB de datos móviles en comparación con tal entre los segmentos de ingresos de la población, sino sus pares regionales y el promedio de la OCDE (Figura también en la calidad del servicio. Según datos del Min- 2.17). Incluso si esta cifra está por debajo del umbral de TIC de diciembre de 2021, los estratos 5 y 6 se habían asequibilidad del 2 por ciento,70 la proporción del PNB suscrito el servicio de banda ancha fija con velocidades per cápita por mes necesaria para comprar datos mó- promedio de alrededor de 120 Mbps; en contraste, la ve- viles puede ser mucho mayor para los segmentos de locidad promedio de banda ancha para las conexiones ingresos más bajos. Sin embargo, para otros paquetes del estrato 1 fue de 24,4 Mbps, o una quinta parte de la móviles, como 5 GB y 10 GB, los precios están por de- velocidad promedio alcanzada por los estratos superio- bajo de algunos puntos de referencia internacionales. La res (Figura 2.20). Las deficiencias y la desigualdad en la alta concentración que afecta al mercado de banda an- calidad de las conexiones de banda ancha impiden que cha móvil puede contribuir a esta tendencia y merece un los colombianos tengan igualdad de acceso y que utili- análisis más detenido para comprender mejor el impacto cen las aplicaciones y el software intensivos en datos de potencial en las tarifas y, por lo tanto, en la adopción la economía digital que podrían ayudarlos a aprovechar digital. las ganancias de una transformación digital. La penetración de los smartphones está por encima Figura 2.17. 2 GB de datos móviles PNB per del 85 por ciento, con pronósticos para 2022 que in- cápita/mes dican que casi el 100 por ciento de los colombianos 2,7 conectados tienen acceso a dichos dispositivos. El precio promedio de un smartphone en Colombia con respecto al PNB per cápita mensual es más alto que en México, Brasil, Chile y los países de la OCDE, pero 1,9 1,7 más barato que en Perú, Argentina y el PIMA promedio. La ETAF de América Latina del Banco Mundial encontró 1,4 1,4 que el precio de los dispositivos es un obstáculo para la conectividad solo para el 7 por ciento de la población no conectada. Sin embargo, esta cifra puede ser significa- tivamente mayor entre los usuarios potenciales pertene- 0,6 0,5 0,6 cientes a los segmentos de menores ingresos. Colombia México Perú Brasil Argentina Chile Media Media Las velocidades de banda ancha fija en Colombia PIMA OCDE van a la zaga de sus pares de la OCDE y de algunos países de comparación regionales como México y Fuente: A4AI (2021). Chile, y varían significativamente en función de la geografía y los estratos socioeconómicos. Este ha- Figura 2.18. Precio promedio de smartphones llazgo es consistente con los datos que destacan la baja PNB per cápita/mes penetración de la infraestructura de banda ancha fija ba- 27,9 sada en fibra. Según datos de la OCDE, la velocidad 24,8 promedio de descarga real experimentada de Colombia (25,0 Mbps) es menor que la de México (28,5) y Chile (69,7) y el promedio de la OCDE (73,0) (véase la Figura 2.19). De la misma manera que existen marcadas dife- rencias entre los departamentos de Colombia en cuanto 13,9 a la adopción de banda ancha fija, también hay diferen- 11,8 cias muy significativas en la calidad disponible de la co- nectividad. Las velocidades promedio de descarga real 7,2 experimentadas para suscriptores residenciales durante 6,7 5,6 4,7 el segundo trimestre de 2020 y 2021 varían ampliamen- te entre regiones. Los departamentos de Bogotá D.C., Valle del Cauca y Antioquia son los que más aumentaron Colombia México Perú Brasil Argentina Chile Media Media PIMA OCDE durante el año, generalmente desde el rango de 25-35 Mbps al doble de esa cifra. En contraste, los departa- Fuente: A4AI (2021). mentos con menor disponibilidad y adopción —incluidos Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 63 Figura 2.19. Velocidad promedio de descarga Figura 2.20. Velocidad de descarga de Internet experimentada (Mbps) de conexiones de banda fijo (Mbps) por estrato ancha fija, 2020-2021 73 122 122 69 98 84 28 44 25 24 Media Chile México Colombia Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6 OCDE Fuente: OCDE (2021a). Fuente: MinTIC (2021a). Nota: promedios de datos de Speedtest, M-Lab y Steam. Los datos de Speedtest (Ookla) son de enero de 2021. Las velocidades de M-Lab (Worldwide Broadband Speed League) se midieron del 1 de julio de 2019 al 30 de junio de 2020. Los datos de Steam son de marzo de 2021. Entre 2019 y 2020, las velocidades de conexión fija Figura 2.21. Cambios de velocidad de descarga mostraron una tendencia al alza con respecto de la para redes fijas y móviles móvil, que no registró ninguna mejora. Las pruebas de velocidad de descarga fija en promedio fueron más 25 altas que la móvil (Figura 2.21), pero mostraron una bre- cha entre áreas urbanas y rurales.71 Como muestra la 20 Tabla 2.3, esta diferencia es menos evidente para las conexiones móviles, muy probablemente debido a la adopción limitada de 4G. También es importante tener 15 en cuenta que la red se vio afectada solo temporalmente por el aumento en el tráfico de datos debido a la pan- 10 demia de COVID-19. El cambio repentino en las activi- dades en línea debido a las medidas de confinamien- 5 to implementadas por el Gobierno de Colombia afectó la prestación del servicio solo temporalmente y ambas redes se recuperaron rápidamente, lo que confirma las 0 tendencias existentes (al alza para fija, constante para 05'2019 11'2019 05'2020 11'2020 móvil). Fija Móvil Fuente: análisis del Banco Mundial, basado en datos de Ookla® Speedtest Intelligence® de enero de 2019 a enero de 2021. Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 64 Tabla 2.3. Velocidad de Internet en áreas urbanas y rurales Fijo Móvil Urbano Rural Urbano Rural Nº de prueba 58 601 118 7 210 692 3 373 389 453 706 Media, Mbps72 28,79 24,54 16,86 12,51 Mediana, Mbps 14,91 8,95 9,35 6,17 Fuente: Ookla 2019–20. Los ciudadanos con mejor conectividad se movie- 2016, Colombia estaba muy por debajo del promedio de ron menos que el promedio durante el confinamien- la OCDE y de algunos de los referentes regionales. En to, lo que sugiere que un Internet más rápido mejora la actualidad, la UIT reconoce el mandato y el régimen la resiliencia durante una crisis de salud. La veloci- regulatorios como dos áreas que requieren la mayor me- dad de Internet desempeñó un papel en la adherencia jora. Con respecto al régimen regulatorio, sería útil ha- de los colombianos a las restricciones de movimiento cer cumplir las medidas regulatorias ya implementadas impuestas por el Gobierno para contener la propagación (como el uso compartido de infraestructura) y promover de la COVID-19. Un estudio realizado por el Banco Mun- políticas favorables a la competencia (por ejemplo, por- dial y la Universidad de Greenwich para los fines de este tabilidad numérica, acceso desagregado y comercio de informe, encontró que los usuarios con una conexión a espectro). En el área del mandato regulatorio, existe la Internet más rápida se movieron menos de ubicación necesidad de fortalecer la aplicación de las medidas.75 durante el confinamiento en comparación con el resto de la población, después de tomar en cuenta los facto- res de ingresos.73 Por lo tanto, una mejor conectividad a Figura 2.22. Puntaje general del Regulatory Internet está vinculada a un mayor cumplimiento de las Tracker de la UIT medidas de restricción que fueron clave para limitar la exposición a la COVID-19 y, en consecuencia, la can- Brasil tidad de infecciones y muertes (véase el Anexo 3 para 100 México obtener más detalles). OCDE Chile 80 Perú Entorno regulatorio, gobernanza del sector y Colombia políticas públicas Argentina 60 En 2007, Colombia emergió como un líder en materia de marcos regulatorios a nivel regional y global; sin 40 embargo, en la actualidad el mandato y el régimen regulatorios del país son las dos áreas que la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) identifi- 20 có como las más rezagadas. En 2007, cuando la UIT introdujo por primera vez su Regulatory Tracker,74 Co- lombia obtuvo una puntuación muy por encima de los referentes regionales y estuvo muy cerca del promedio de la OCDE. Sin embargo, a partir de 2009, el punta- '07 '10 '13 '16 '19 je de Colombia se estabilizó mientras que otros países, como Chile y México, continuaron avanzando (Figura Fuente: Preparada por los autores a partir de datos de ICT Regulatory 2.22). El resultado de esta divergencia fue que, para Tracker de la UIT. https://app.gen5.digital/tracker/metrics Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 65 Muchos mercados de telecomunicaciones en Co- tampoco dio resultados, ya que los mercados continúan lombia siguen estando altamente concentrados. Los estando concentrados (ver not al pie para más infor- segmentos de telefonía fija, telefonía móvil e Internet mación).78 La experiencia de los países de la OCDE móvil en Colombia están poblados por una cantidad li- muestra que para promover y salvaguardar una com- mitada de actores con grandes participaciones de mer- petencia eficiente, las obligaciones ex ante focalizadas cado (Figura 2.23); de estos, Claro es el más grande en en circunstancias justificadas pueden ser eficientes.79 El cada segmento (por ejemplo, participación de mercado Anexo 2 proporciona más detalles sobre el estado de la del 36,5 por ciento en telefonía fija, 28,7 por ciento en regulación ex ante en los mercados de telecomunicacio- banda ancha fija, 62 por ciento en banda ancha móvil nes de Colombia. y 53,8 por ciento en telefonía móvil). Algunas de estas cifras se encuentran en el umbral del 40 por ciento, o lo Colombia tiene una gobernanza sectorial bien esta- superan con creces, por encima del cual se puede con- blecida que involucra un espectro completo de insti- siderar que las empresas son dominantes.76 tuciones públicas para establecer y ejecutar políticas sectoriales; en este sentido, MinTIC80 desempeña un Figura 2.23. Participación de mercado por papel clave y tiene un amplio mandato para super- visar la implementación de políticas públicas sobre ingresos TIC. El marco legislativo en el sector de las telecomuni- caciones parte del Decreto Presidencial 1900 de 199081 TIGO y la Ley 142 de 1994, que creó la Comisión de Regula- 18 14 ción de las Telecomunicaciones (CRT), que actualmente TELEFÓNICA 24 26 OTROS es la Comisión de Regulación de las Comunicaciones ETB (CRC). Posteriormente, Ley 1341 de 2009 renovó el 20 marco legislativo, que revisó las responsabilidades entre 14 21 DIRECTV 13 el Ministerio y la CRC;82 más recientemente, la Ley 1978 CLARO de 2019 revisó de nuevo los acuerdos institucionales y 7 6 la distribución de competencias.83 La Ley 2108 de 2021 22 también ha generado cambios normativos y legales con 20 impacto sectorial, pues establece que el Internet es un servicio público esencial de telecomunicaciones. El do- 8 cumento insignia sobre políticas públicas del MinTIC es 62 el plan nacional cuatrienal sobre TIC. La versión actual 54 de “El Futuro Digital es de Todos”84 venció en agosto de 37 2022 (al final de la administración presidencial anterior). 29 Asimismo, con la expiración del PND 2018-2022, el nue- vo PND 2022-2026 fue sancionado por el Presidente en mayo de 2023. La Dirección de Impuestos y Aduanas Teléfono fijo Internet fijo Teléfono móvil Internet móvil Nacional (DIAN) es responsable de coordinar políticas fiscales específicas para el sector digital. Por ejemplo, el Fuente: MinTIC (2020c). sector de las telecomunicaciones está sujeto al impues- to al valor agregado (IVA) del 19 por ciento, así como un Colombia está adoptando un enfoque regulatorio de 4 por ciento adicional que se aplica a los servicios de “toque ligero” con respecto del poder de mercado, datos móviles y voz. Adicional al IVA, se aplica un aran- pero puede considerar hacer más para salvaguardar cel del 5 por ciento a los teléfonos con un valor superior y promover la competencia eficiente. Si bien la pre- a COP 753.720 (USD 190,90),85 lo que crea una carga sencia de dominio en sí mismo no implica un compor- adicional para los consumidores. Por otro lado, MinTIC tamiento anticompetitivo, con el tiempo suele conducir lidera todos los ingresos por compensación que provie- a un empeoramiento de los resultados del mercado, es- nen de los ISP y de los operadores móviles, así como pecialmente para los usuarios finales, que se manifiesta el pago por espectro. Otras tasas específicas del sector en servicios de menor calidad y menos asequibles; am- incluyen la financiación del Fondo Único de Tecnologías bas condiciones se han observado en Colombia. A pesar de la Información y las Comunicaciones (FUTIC) y de la de la concentración de los mercados durante muchos CRC, así como otras tasas discrecionales municipales. años, Colombia adoptó un enfoque regulatorio de “toque La carga fiscal relativamente alta sobre el sector de las ligero” que impone relativamente pocas obligaciones telecomunicaciones puede tener un impacto negativo en a todos los operadores, incluso con respecto a ciertas el desarrollo digital del país, y su revisión tiene el po- formas de apoyar el uso compartido de infraestructura, tencial de desbloquear algunas inversiones privadas en como ductos y postes.77 Su regulación del mercado móvil infraestructura. Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 66 Los asuntos de competencia en los sectores de la anuales superiores a los USD 300 millones al menos economía digital están bajo la jurisdicción de la CRC desde 201688 y prevé gastos de USD 365 millones para y la autoridad nacional de competencia, la Superin- 2022.89 Hogares Conectados es un programa de alto tendencia de Industria y Comercio (SIC),86 mientras perfil del FUTIC que financia a los proveedores de ser- que la ANE es una autoridad independiente de ges- vicios de Internet (PSI) para que ofrezcan “tarifas so- tión del espectro. La independencia de la CRC y de ciales” subsidiadas para un plan de servicio básico de las tarifas del espectro es un área que requiere algunas banda ancha fija para hogares no conectados de los es- mejoras. La CRC mantiene la responsabilidad de iden- tratos 1 y 2 por un tiempo limitado.90 A finales de 2021, tificar los mercados relevantes, designar aquellos que el programa había conectado alrededor de 346.000 ho- garantizan obligaciones ex ante e imponer tales obliga- gares,91 con una meta total a mediano plazo de 500.000 ciones a los operadores dominantes designados. Bajo la conexiones.92 Colombia podría considerar la revisión de estructura de gobernanza actual de la CRC, cinco miem- los criterios de elegibilidad para incluir todos los hogares bros designados de la Comisión ejecutan su proceso de de los estratos 1 y 2 (en lugar de solo los que no están toma de decisiones, uno de los cuales es el Ministro de conectados) y extender la duración del subsidio más allá TIC, lo que debilita la independencia regulatoria de la de los 30 a 42 meses actuales para evitar que los hoga- CRC con respecto a quien formula las políticas. La SIC res de bajos ingresos se desconecten después de que fue establecida como una agencia de competencia en se les exija pagar el precio de mercado, que es más alto. 1976. La Ley 1341 de 2009 establece la distribución de responsabilidades de competencia en el sector digital. La administración entrante tiene la oportunidad de La SIC es responsable del análisis tradicional ex post de establecer una nueva política pública y una agenda las reglas de competencia y su aplicación (por ejemplo, regulatoria para el próximo periodo de planificación, abuso de posición dominante, etc.), así como del con- a la vez que aprovecha las fortalezas y los logros trol de fusiones. La ANE fue creada en 2009 como una inherentes de Colombia hasta la fecha. Su objetivo autoridad independiente de gestión del espectro, cuyo central podría ser promover el acceso equitativo al de- mandato es asistir al MinTIC en el diseño de políticas y sarrollo digital para todos los colombianos mediante la planes relacionados con el espectro.87 Según GSMA, los reducción de todas las formas de brechas digitales ba- precios del espectro en Colombia están por encima del sadas en el estatus socioeconómico y la geografía. Este promedio, lo que podría representar un obstáculo para objetivo podría lograrse al (a) maximizar las inversiones la inversión privada en el sector. En este sentido, hay privadas y públicas (según sea necesario) en la red tron- espacio para mejorar la gestión del espectro mediante cal, los IXP y la infraestructura de acceso, (b) fortalecer asignaciones vinculadas a los requisitos de cobertura e el entorno competitivo y protegerlo mediante una regu- inversión, en lugar de maximizar las tarifas del espectro lación ex ante más dinámica y su aplicación efectiva, (una vez o anualmente). y (c) garantizar la distribución eficiente de los recursos de espectro, como la banda de 3,5 GHz, con el objetivo El FUTIC, el fondo de servicio universal y desarrollo de maximizar la cobertura y la inversión. Mientras busca de Colombia, es uno de los más grandes del mundo estos objetivos, Colombia podría aprovechar su sólida y podría fortalecer su asistencia para mejorar la ase- gobernanza del sector y capacidad regulatoria, su ubi- quibilidad para todos los hogares de bajos ingresos. cación geográfica favorable con una amplia interconec- Los ingresos del FUTIC se basan principalmente en una tividad internacional y su creciente mercado de datos e contribución anual del sector, que ha variado en los últi- infraestructura en la nube, lo que puede aumentar signi- mos dos años entre el 1,9 por ciento y el 2,2 por ciento ficativamente la demanda de servicios de banda ancha de los ingresos brutos y las tarifas anuales relacionadas de alta velocidad gracias a la oportunidad de acceder con el espectro. Está adscrito al MinTIC, pero tiene un a la nube y a servicios de infraestructura de datos para estatus legal separado y sus ingresos están asignados todos los segmentos del mercado: gobierno, empresas y, por lo tanto, se administran, por separado de los fon- y ciudadanos (ver Tabla 2.4). dos del gobierno general. El FUTIC ha tenido ingresos Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 67 Tabla 2.4. Desafíos y oportunidades clave de la infraestructura digital Fortalezas Áreas de Mejora » Marco regulatorio desarrollado » Expandir el alcance del Fondo de Servicio Universal para mejorar la asequibilidad » Gobernanza desarrollada del sector » Disminuir la carga fiscal del sector de » Creciente mercado de infraestructura en la nube telecomunicaciones y de datos » Mejorar la independencia de la CRC y la aplicación » Ubicación geográfica estratégica y acceso a una de las decisiones regulatorias sólida interconectividad internacional » Fortalecer la regulación ex ante para mejorar el entorno competitivo en algunos segmentos del mercado, como el móvil » Expandir la infraestructura de banda ancha y de IXP » Expandir la densidad de torres móviles y la huella de la red de acceso de banda ancha fija » Asignar espectro 5G Oportunidades Amenazas » Convertirse en un hub regional para servicios de » La gran desigualdad territorial en la provisión y el infraestructura de nube y datos acceso a la infraestructura y los servicios (incluidos los digitales) afecta la adopción digital de las comuni- » Lograr el acceso equitativo a la infraestructura de dades remotas y vulnerables. banda ancha de alta velocidad » La asequibilidad de la conectividad móvil y fija limita » Desarrollar SFD y modelos de negocio intensivos en la adopción digital de los segmentos de ingresos más datos bajos. » Aumentar la pequeña pero creciente contribución del » Hay inversiones limitadas del sector privado en sector de las TIC al PIB comparación con sus pares. 2.3 Recomendaciones y próximos pasos universal de Internet. Una mayor expansión de la infraestructura de última milla de alta calidad para llegar a áreas desatendidas y carentes de servicios es clave Colombia tiene una base muy sólida sobre la cual para garantizar que todos los colombianos puedan ac- construir una infraestructura digital de clase mun- ceder plenamente a todos los beneficios de la economía dial en consonancia con los países de la OCDE. digital. Una forma de promover la inversión privada en el De hecho, dicha infraestructura fija y móvil ya está dis- segmento móvil es que Colombia libere espectro móvil ponible para hogares de ingresos medios y altos en en la banda de 3,5 GHz para promover el despliegue de áreas urbanas a precios comparables a nivel regional. 5G. Cuando la inversión privada sea poco probable, se El desafío es diseñar e implementar políticas que pro- debe considerar alguna forma de inversión pública me- muevan la inversión para expandir los beneficios de la diante el FUTIC u otras iniciativas públicas. infraestructura digital asequible y de alta calidad a la mayor cantidad posible de colombianos, incluidos los A pesar de la liberalización de la entrada en los mer- que residen en áreas rurales, al tiempo que se garanti- cados fijo y móvil, incluso a través de operadores za que haya suficientes recursos públicos para brindar de redes virtuales móviles (ORVM), los mercados asequibilidad a muchos hogares de bajos ingresos de de telecomunicaciones siguen estando muy con- Colombia. centrados. Para aumentar la intensidad de la compe- tencia, además de depender de la entrada adicional El despliegue actual de infraestructura fija y mó- basada en instalaciones para aumentar la presión com- vil representa un obstáculo para el acceso y uso petitiva, Colombia debe garantizar que los operadores Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 68 dominantes estén debidamente regulados, incluso con La asequibilidad de los paquetes de datos sigue respecto a los cuellos de botella competitivos, de modo siendo un obstáculo para la conectividad de los ho- que la nueva competencia basada en servicios también gares de bajos ingresos. Colombia debe considerar pueda florecer. ampliar la elegibilidad, el alcance y la duración de su programa de Tarifas Sociales para proporcionar finan- ciamiento continuo a los PSI a fin de que puedan ofrecer paquetes básicos de Internet a hogares designados de bajos ingresos a precios inferiores a los del mercado. Tabla 2.5. Infraestructura digital: recomendaciones de política pública ¿Es necesario Área de reforma Recomendación Responsable Plazo un cambio legal? Acciones regulatorias Llevar a cabo evaluaciones regulares del mercado relevante para identificar a los operadores Corto dominantes e imponer obligacio- CRC No plazo nes ex ante apropiadas para promover y salvaguardar la competencia. PRIORIDAD Liberar espectro en la banda de Corto / 3,5 GHz para fomentar el desarro- ANE mediano Sí llo de 5G. PRIORIDAD plazo Corto / Fomentar las inversiones privadas MinTIC, CRC mediano No mediante políticas personalizadas. plazo Revisar el impuesto a la importa- Dirección Corto Decreto ción de smartphones a partir de un de Impuestos plazo Número- análisis de costo-beneficio. y Aduanas 2153/2016 Nacionales Revisar las tarifas del espectro Corto para incentivar una asignación ANE No plazo más eficiente. Revisar la elegibilidad, la duración y el alcance del programa de Tarifas Sociales para promover Corto aún más la asequibilidad de FUTIC plazo No Internet para los hogares de bajos ingresos. PRIORIDAD Infraestructura doméstica Promover el establecimiento de Corto puntos de intercambio de Internet MinTIC, CRC No plazo (IXP) funcionales. Mejorar la cobertura de la MinTIC, CRC, Corto infraestructura móvil y fija en No FUTIC plazo áreas desatendidas. PRIORIDAD Convertir los generadores diésel en opciones renovables para las Corto / torres móviles no conectadas a la MinTIC, CRC mediano No red eléctrica. plazo Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 69 3. PLATAFORMAS DIGITALES PÚBLICAS PRINCIPALES MENSAJES » El GdC ha logrado un progreso sustancial en su transformación digital y el desarrollo del marco institucional subyacente. Colombia tiene una estrategia de gobierno digital consolidada y está implementando un enfoque de bloques constitutivos para la prestación de servicios públicos digitales y la construcción de plataformas digitales públicas. » Actualmente, el Gobierno está implementando múltiples iniciativas clave para el desarrollo y la prestación eficiente de servicios digitales. Entre estas iniciativas se encuentran el fortaleci- miento de los sistemas administrativos gubernamentales, la implementación de una plataforma de interoperabilidad y el desarrollo de servicios de autenticación digital. » Se necesitan más esfuerzos de coordinación entre las principales partes interesadas. La naturaleza del gobierno digital implica la integración y colaboración de todas las partes interesadas en un enfoque de gobierno completo. Explorar un esquema de coordinación federado y fortalecer el papel de los directores de información del sector podría ayudar a reforzar la alineación de es- fuerzos. » El desarrollo del Carpeta Ciudadana Digital como un hub centralizado para acceder a los ser- vicios gubernamentales muestra un progreso sustancial, pero su lanzamiento sigue siendo un desafío crítico para el futuro inmediato. » Si bien Colombia ha realizado esfuerzos sustanciales para fortalecer los sistemas admi- nistrativos centrales del Gobierno, se requieren esfuerzos adicionales para desarrollar la capacidad a nivel subnacional. » Cumplir las ambiciosas fechas de entrega que se establecen en el marco normativo para digitalizar completamente los servicios requerirá fortalecer la capacidad tanto de la Agencia Nacional Digital como de los sectores involucrados en la prestación de servicios. 3.1. La importancia de las plataformas redes sociales y los mercados en línea. Este capítulo se digitales públicas centra en las plataformas digitales públicas. Las plataformas digitales públicas pueden aumentar Las plataformas digitales son herramientas electró- la eficiencia operativa y económica, mejorar la pres- nicas diseñadas para intercambiar bienes, servicios tación de servicios y facilitar la innovación y el desa- o información entre productores y usuarios. En po- rrollo económico. El desarrollo de plataformas digitales cas palabras, facilitan el flujo de información y transac- es un punto de apoyo importante para la transformación ciones para permitir que productores y usuarios creen digital de toda la economía. Tienen el poder de trans- valor al interactuar entre sí. Las plataformas digitales formar la forma en que los gobiernos interactúan con pueden ser públicas o privadas, como es el caso de las los ciudadanos y las empresas, además de optimizar el Plataformas Digitales Públicas 70 valor público al reducir costos y mejorar la productivi- segura al permitir que los ciudadanos accedan a recur- dad. También permiten nuevos modelos de prestación sos, información y servicios sin salir de sus hogares. de servicios y mejoran la administración de recursos pú- blicos al tiempo que brindan información oportuna para Los gobiernos pueden impulsar las plataformas digi- el diseño e implementación de políticas públicas. Los tales públicas mediante la digitalización de sus pro- gobiernos operan plataformas digitales públicas para pias operaciones y procedimientos. Las plataformas ofrecer una amplia gama de servicios, como la emisión digitales públicas implican la operación de un conjunto de actas de nacimiento, la renovación de una licencia de de elementos fundamentales, incluida la infraestructu- conducir y el pago de impuestos en línea, entre otros. ra compartida de TIC, como una nube gubernamental, En pocas palabras, las plataformas digitales conectan un marco de interoperabilidad, una interfaz de progra- virtualmente a personas e instituciones públicas y tienen mación de aplicaciones (API, por sus siglas en inglés), el poder de mejorar la vida de muchos al aumentar tanto una identificación digital y un marco regulatorio para la la eficiencia operativa como la prestación de servicios protección de datos. Una segunda capa está compuesta de las instituciones gubernamentales. por sistemas esenciales transversales de gestión admi- nistrativa, como los sistemas públicos de información de Las plataformas digitales públicas ayudan a los go- gestión financiera, los sistemas de contratación electró- biernos a cumplir con sus funciones principales y nica y gestión de recursos humanos, entre otros. Estos brindar servicios efectivos, lo que se ha vuelto aún sistemas producen información que se puede utilizar más importante en el contexto de las recientes sa- para generar valor público y mejorar la toma de deci- cudidas globales. Las plataformas digitales públicas siones estratégicas dentro del Gobierno a través de da- demostraron ser críticas durante la pandemia de la CO- tos abiertos. Una tercera capa adicional se centra en la VID-19, ya que permitieron a los gobiernos coordinar prestación de servicios que aprovechan los procesos de rápidamente las respuestas de atención médica y emer- automatización e información que generan los sistemas gencia. También permitieron a los gobiernos garantizar transversales y elementos fundamentales. Esta capa la continuidad y mantener un nivel mínimo de funciona- consta de características clave como el desarrollo de re- miento de los sistemas de administración clave, redu- gistros únicos ciudadanos, un portal único de servicios cir las interrupciones en escuelas y universidades, así digitales y el desarrollo de servicios de autenticación de como proporcionar un canal para la interacción social identidad para instituciones del sector público y privado. Figura 3.1. Un enfoque de bloques constitutivos para plataformas digitales públicas Desarrollo de servicios Inicio de Servicio de digitales a personas, Eficiencia y sesión único autenticación de ID empresas y gobierno Desafíos para transparencia en el desarrollo Herramientas de la Administración Ventanilla única Carpeta pública transparencia y y portal único ciudadana participación ciudadana Datos abiertos y datos como activo Herramientas Sistemas de gestión transversales Compras Sistemas Sistema Administración de monitoreo de gestión transversales de gestión Gestión electrónicas; tributaria financiera gestión y gestión de a nivel compartidas y aduanera desempeño subnacional de activos Sistemas de ID digital Protección de datos Servicios y registro civil y privacidad compartidos Información Elementos organizada, fundacionales confiable Gestión electrónica Marco de Conectividad e y segura de documentos interoperabilidad infraestructura digital Fuente: Banco Mundial (2021). Nota: G2C = gobierno a ciudadano; G2G = gobierno a gobierno; G2B = gobierno a empresa. Plataformas Digitales Públicas 71 Las plataformas digitales públicas son clave para » Carpeta Ciudadana Digital (CCD): una forma de la estrategia digital nacional de Colombia. Colombia ofrecer un único acceso digital para consultar y ac- cuenta con un amplio marco regulatorio93 que abarca a tualizar la información almacenada en la administra- las plataformas digitales públicas, incluido el CONPES ción pública. 3975,94 que concede al MinTIC el mandato de desarrollar una plataforma digital para garantizar la interoperabilidad El equipo del Banco Mundial evaluó la madurez de y permitir la prestación de servicios gubernamentales las plataformas digitales públicas de Colombia me- digitales, tanto dentro de las agencias gubernamenta- diante un enfoque personalizado. El diagnóstico se les como para las 46 entidades del poder ejecutivo. Sin basó principalmente en los datos recopilados a través embargo, esto requiere el desarrollo de elementos fun- de investigación documental, entrevistas en profundidad damentales clave, como la identificación digital y la au- con partes interesadas y el trabajo analítico existente. El tenticación de identificación digital. En este contexto, la análisis se centró en los facilitadores y las limitaciones Política de Gobierno Digital (PGD),95 regulado por el De- clave para el desarrollo de plataformas digitales públicas creto 767 de 2022, ofrece lineamientos y estándares es- en seis dimensiones: (i) gobernanza e instituciones; (ii) tratégicos para operacionalizar la transformación digital servicios de identificación y confianza; (iii) sistemas ad- con un objetivo que busca “Impactar positivamente en la ministrativos gubernamentales; (iv) plataforma de pres- calidad de vida de los ciudadanos y, en general, los habi- tación de servicios gubernamentales; (v) transparencia y tantes del territorio nacional y la competitividad del país, participación pública; y (vi) datos como un activo. promoviendo la generación de valor público a través de la transformación digital del Estado, de manera proacti- va, confiable, articulada y colaborativa entre los Grupos 3.2. Estado actual de las plataformas de Interés y permitir el ejercicio de los derechos de los digitales públicas usuarios del ciberespacio”.96 Para lograr estos objetivos, la PGD identifica cuatro facilitadores transversales fun- damentales: (i) seguridad y privacidad, (ii) arquitectura El gobierno colombiano ha logrado avances sustan- de gobierno, (iii) servicios al ciudadano y (iv) cultura y ciales en su transformación digital y se encuentra apropiación. Los cuatro están estrechamente relaciona- entre los países más avanzados en gobierno digital dos con el desarrollo de plataformas digitales públicas y en la región. Colombia está en el Grupo A98 del Índice hacen posible el desarrollo de servicios de autenticación de Madurez GovTech (GTMI, por sus siglas en inglés) digital, así como el lanzamiento de un marco de intero- 2020 desarrollado por el Grupo del Banco Mundial.99 Co- perabilidad como sus elementos fundamentales clave. lombia también ha progresado según la medición del Ín- Estos elementos permitirían a las personas validar su dice de desarrollo del gobierno electrónico de Naciones identidad en relación con instituciones gubernamentales Unidas de 2020. Sin embargo, aunque el país está muy y del sector privado y permitir el intercambio seguro de por encima del promedio regional, está rezagado con datos con el consentimiento de la persona. respecto a otros países de la OCDE.100 Una de las principales iniciativas lideradas por el La transformación digital es un proceso complejo y MinTIC y que ilustra la visión del gobierno colom- multidimensional que a menudo requiere cambios biano respecto a las plataformas digitales públicas legales, institucionales, tecnológicos y culturales en es la conceptualización de los Servicios Digitales todo el gobierno y en los ecosistemas digitales en Ciudadanos (SDC), con un enfoque de “bloques general. Hacer las reformas necesarias e implementar constitutivos”. Aunque los SDC fueron previstos en el acciones concretas para impulsar la transformación digi- plan Vive Digital II en 2014, la Agencia Nacional Digital tal de manera oportuna y efectiva implica un compromi- (AND)97 se estableció en 2017 para ponerlos en funcio- so político de alto nivel, un mandato transversal claro y namiento. En general, el enfoque de los SDC se basa en el desarrollo de capacidades técnicas y recursos huma- tres pilares o servicios principales: nos para apoyar a equipos digitales diversos y multidis- ciplinarios. La implementación exitosa de las políticas de » Interoperabilidad: una herramienta de intercambio transformación digital comienza con un liderazgo claro de información segura, controlada y gobernable. y una visión de los resultados deseados, así como las posibles vías de política pública para lograrlos. » Autenticación digital: un único servicio de autenti- cación para ciudadanos y empresas que les permite acceder a los servicios y trámites estatales de forma segura y confiable. Plataformas Digitales Públicas 72 Figura 3.2. El gobierno digital se correlaciona con la efectividad del gobierno 100 2020 IMG Efectividad del Gobierno 80 KNA CHL (Percentil de rango) BRB 60 LCA VCT CRI PAN GRD COL LAC Av DMA 40 SLV GUY ECU BRA SUR PRY 20 BOL 0 HTI VEN 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0 Índice de servicios en línea de la ONU (2020) Fuente: preparada por los autores a partir de datos de Banco Mundial (2023e) y el Índice de Servicios en Línea (OSI, por sus siglas en inglés) de la ONU. » Formular políticas, lineamientos y estrategias para el gobierno en línea que promuevan la prestación Gobernanza e instituciones eficiente de servicios » Promover la cooperación con los gobiernos locales El marco de gobernanza e institucionalidad de las La AND, por su parte, es un ente descentralizado de- plataformas digitales públicas en Colombia está pendiente del MinTIC cuya función principal es ope- compuesto por varias agencias. El MinTIC lidera la racionalizar el enfoque estratégico previsto en los ruta de transformación digital del estado colombiano.101 lineamientos nacionales de la PGD y la AND. Para La Dirección de Gobierno Digital (DGD) del MinTIC es lograrlo, la AND promueve y articula el desarrollo y la responsable de desarrollar la estrategia digital del Go- prestación de servicios digitales, incluido el lanzamiento bierno y brindar orientación estratégica. Algunas de las de la plataforma de interoperabilidad, la Carpeta Ciuda- funciones principales de la DGD incluyen las siguientes: dana Digital y la autenticación de la identificación digital. En este contexto, la AND brinda apoyo a las entidades » Analizar y proponer lineamientos de TI para la admi- gubernamentales para desarrollar servicios digitales nistración segura de la información pública caso por caso, siguiendo los lineamientos del MinTIC. Para tal fin, la AND desarrolló un modelo de SDC102 que » Establecer y coordinar la implementación de es- brinda apoyo práctico y flexible en la digitalización de los trategias de adquisición de TI que sean efectivas y servicios públicos. En general, la AND busca: (i) articu- aprovechen las economías de escala lar los SDC, (ii) desarrollar iniciativas de CTI dirigidas a crear un ecosistema en la materia, y (iii) desarrollar pla- » Definir estándares técnicos para la administración nes e identificar soluciones para los desafíos del sector de infraestructuras y servicios compartidos que ga- público, aprovechando el software abierto y el análisis ranticen la interoperabilidad de los sistemas guber- de datos siempre que sea posible. namentales El FUTIC se adscribe al MinTIC, pero goza de au- tonomía administrativa y financiera, además de un » Formular y recomendar estándares y marcos de patrimonio propio. Su representación, dirección y ad- arquitectura para el gobierno a fin de promover la ministración son responsabilidad del ministro de TIC, interoperabilidad de los sistemas quien es su director y está facultado para delegar sus Plataformas Digitales Públicas 73 funciones. El FUTIC se financia por operadores de tele- comunicaciones, y los fondos se utilizan para aumentar Identificación la conectividad y financiar proyectos de TIC, principal- mente en áreas rurales y carentes de servicios. Si bien el marco institucional actual liderado por el MinTIC —a través de la DGD— ha sido efectivo en La RNEC es el organismo gubernamental encarga- la implementación de la estrategia de gobierno digi- do de la identificación de personas. Si bien se ha tal, existe la necesidad de fortalecer la AND. La DGD realizado un esfuerzo por digitalizar el proceso de se ha esforzado por emitir lineamientos y estándares de registro notarial, muchos trámites registrales aún se políticas públicas, así como implementar directamente realizan en papel. El registro se basa en la emisión de la PGD en lugar de coordinar su despliegue con otras actas de nacimiento por parte de la red de oficinas y instituciones públicas. Esto plantea un desafío en tér- notarios de la RNEC a nivel nacional en coordinación minos de recursos disponibles en la DGD, ya que re- con los centros de salud. Actualmente, la RNEC trabaja quiere un grado sustancial de coordinación y esfuerzo para prestar servicios digitales para la obtención de co- colaborativo entre las diversas instituciones tanto a ni- pias de certificados de sucesos de vida. Para ello, cer- vel central como subnacional. Actualmente, bajo la guía ca de 180 oficinas notariales operan con el sistema de del MinTIC, la AND brinda apoyo para digitalizar los Notaría Digital, que requiere el registro biométrico de la servicios públicos mediante un equipo de expertos en persona para poder acceder a los servicios notariales a la materia asignados a proyectos específicos; sin em- distancia. El cambio a la Notaría Digital también requiere bargo, la agencia carece de los recursos para cumplir que el notario cuente con una firma digital que otorga con su propósito en términos de implementar los SDC una agencia de certificación. En cuanto al registro de y expandir su cobertura a nivel nacional. Los proyectos nacimientos en los centros de salud, aproximadamente que permitirán el acceso a los SDC, como la identifica- el 94 por ciento opera en línea con el Sistema de Infor- ción digital desarrollada por la Registraduría Nacional mación del Registro Civil (SIRC), que es una aplicación del Estado Civil (RNEC), enfocados en desarrollar un web que permite la captura de información y la autenti- mecanismo de autenticación de identificaciones digita- cación de las identificaciones de los padres con la base les, también podrían beneficiarse del fortalecimiento de de datos principal de la RNEC en el Archivo Nacional de organizaciones como la AND, ya que se promovería el Identificación. Si el registro se realiza mediante el SIRC, uso generalizado de la identificación digital a través del los datos se almacenan automáticamente en la base de uso masivo de los SDC. datos de la RNEC. La PGD ha sido una herramienta fundamental para La RNEC está tomando medidas para desarrollar la transformación digital en Colombia. Brinda al Go- una identificación digital y emprender un proceso bierno estándares y lineamientos para avanzar y orien- para fortalecer los sistemas de identificación y del tar los procesos de modernización y digitalización. La registro civil. Todas las personas mayores de siete última actualización de esta política (mayo de 2022) es- años deben obtener una tarjeta de identificación, se- tableció como objetivo clave la mejora de la interacción guido de una cédula de ciudadanía al cumplir los 18 entre el Estado y los ciudadanos. Su estructura incluye años. Esta última es un requisito previo para acceder dos elementos transversales, doce principios, cuatro a la mayoría de los servicios públicos y privados, como habilitadores y dos líneas de acción, además de linea- abrir una cuenta bancaria u obtener una tarjeta SIM. El mientos, guías y estándares (documentación extensa). proceso actual para adquirir una tarjeta de ciudadanía Sin embargo, todos estos elementos dan como resulta- implica una combinación de trámites manuales y digita- do un esquema que es complejo de implementar para les. De las 1.176 oficinas de registro, solo 574 cuentan las organizaciones, particularmente para los gobiernos con estaciones de servicio integradas que permiten la subnacionales que a menudo necesitan un fuerte apoyo, captura de datos biométricos y biográficos. En las ofici- dadas las disparidades con el gobierno central en térmi- nas restantes, el proceso de registro de toma de huellas nos de presupuesto y habilidades de recursos humanos dactilares se realiza manualmente con tinta, y las per- en el ámbito digital. La implementación de esta política sonas deben proporcionar una foto que cumpla con los se mide mediante un mecanismo de evaluación anual estándares de la Organización de Aviación Civil Interna- realizado por el Departamento Administrativo del Servi- cional. La RNEC adquirió un sistema automatizado de cio Civil, que incluye otras 15 políticas gubernamenta- identificación de huellas dactilares en 2005 y cambió a les. Sin embargo, la periodicidad de la evaluación y su un sistema automatizado de identificación biométrica en falta de enfoque estratégico hacen que la medición sea 2018 para fortalecer la infraestructura de autenticación. insuficiente para la toma de decisiones oportunas. Plataformas Digitales Públicas 74 La cédula digital se introdujo en 2017 como parte de un movimiento gubernamental más amplio hacia los Marco de interoperabilidad servicios digitales. Según el Decreto 1413 de 2017, la cédula digital tendrá la misma validez legal que la cé- dula física emitida por la RNEC. La cédula digital tam- bién está siendo desarrollada por la RNEC, que trabaja El marco de interoperabilidad es fundamental para para avanzar en los mecanismos de autenticación de la garantizar el flujo de información entre los sistemas identificación digital. Sin embargo, el lanzamiento y la gubernamentales, tanto para la toma de decisiones adopción de la cédula digital han sido limitados. Desde como para la prestación de servicios. En Colombia, 2020, la RNEC ha trabajado para fortalecer la platafor- la AND proporciona la plataforma de interoperabilidad ma existente a fin de emitir una cédula digital mediante como servicio, y las instituciones gubernamentales que una aplicación móvil con un conjunto definido de requi- prestan servicios pueden conectarse a esta plataforma sitos de escalabilidad, integración, comunicación y se- siempre y cuando cumplan con los requisitos y estánda- guridad. Una característica clave es el control que las res emitidos por el MinTIC. personas tendrían para administrar el uso de los datos de su cédula digital. Paralelamente, la RNEC busca am- Colombia adoptó X-Road como la plataforma de in- pliar un servicio de autenticación de identificación facial teroperabilidad del Gobierno, la cual proporciona para instituciones no gubernamentales. La cédula de la versatilidad necesaria para adaptarse a las solu- ciudadanía digital se puede descargar y almacenar en ciones tecnológicas existentes, aunque su adop- un teléfono móvil con la aplicación de la RNEC. A pesar ción ha sido limitada. X- Road es una plataforma de del anuncio103 de que ya no se emitiría la antigua cédula interoperabilidad de software abierto desarrollada por el de ciudadanía, un desafío clave para la nueva cédula Gobierno de Estonia y que se implementa en Colombia de ciudadanía digital es la implementación de campa- desde 2020. La arquitectura descentralizada de X-Road ñas de comunicación para garantizar que las personas proporciona la versatilidad para adaptarse a las diferen- conozcan sus características y sus posibles usos, como tes soluciones tecnológicas que usan las instituciones acceder a la CCD y abrir una cuenta bancaria. La CCD gubernamentales ya que no requiere una tecnología es- es un caso de uso masivo clave para la cédula digital, y pecífica para operar y solo se necesita un servidor de los retrasos en la adición de entidades a la CCD también seguridad para consultar o transferir datos entre insti- pueden limitar el uso de la cédula digital. tuciones gubernamentales de forma encriptada. Desde Figura 3.3. El marco de interoperabilidad de Colombia Articulador Autoridad Autoridad de certificación de marca (OCSP) Servidor de tiempo principal Servidor de seguridad Agencia gubernamental Agencia gubernamental Mensajes de datos Servidor de Servidor de seguridad seguridad SOAP/ SOAP/ REST REST Servidor de Servidor de aplicaciones aplicaciones Fuente: MinTIC (2022a). Plataformas Digitales Públicas 75 el punto de vista de la seguridad, garantiza que tanto el Medellín, han implementado sólidos sistemas comercia- proveedor como el consumidor de datos siempre se co- les listos para usar con el fin de administrar las opera- nozcan con precisión. Esto le permite a la persona saber ciones internas y respaldar la toma de decisiones. Sin qué entidades pueden acceder a su información. El uso embargo, los pequeños municipios y departamentos de una firma digital y marcas de tiempo ha aumentado rurales todavía están en el proceso de digitalizar funcio- aún más la seguridad. Sin embargo, actualmente solo nes esenciales como la elaboración de presupuestos, 64 entidades gubernamentales comparten información los sistemas contables y la administración de recursos sobre X-Road.104 humanos. Aunque los ministerios sectoriales a nivel nacional se han esforzado por brindar a las entidades subnacionales soluciones para la administración y la presentación de informes al gobierno central, su alcan- Sistemas esenciales de gobierno ce y adopción no han sido generalizados debido a una combinación de alta rotación de personal y coordina- ción limitada. Sin embargo, existen iniciativas en curso Los sistemas administrativos gubernamentales son para agilizar el apoyo proporcionado a los gobiernos un elemento clave de las plataformas digitales públi- subnacionales, como la cartera de aplicaciones de ad- cas. Los sistemas administrativos se utilizan para ges- ministración del DNP para facilitar la presentación de tionar las operaciones del Gobierno y, aunque los ciuda- informes y la toma de decisiones de los gobiernos más danos no los ven directamente, garantizan la prestación pequeños. El enfoque del DNP comprende el desarrollo de servicios públicos en sentido ascendente. Dichos de un servicio basado en la nube que consta de herra- sistemas comprenden procesos en áreas transversa- mientas administrativas y la provisión de módulos clave les clave, que incluyen administración presupuestaria, de administración pública —como la gestión financiera contabilidad, aduanas, administración de ingresos y de y de ingresos— para los municipios beneficiarios. Este activos, adquisiciones y administración de nómina, entre enfoque permite que los gobiernos locales pequeños otros. La digitalización de los sistemas gubernamentales accedan a una plataforma de TI robusta e integral sin ha desempeñado un papel clave en las etapas iniciales necesidad de realizar inversiones sustanciales en hard- de la ruta de transformación digital de muchos países. ware o software, lo que genera ahorros y ganancias de eficiencia a la vez que facilita el flujo de información para El GdC ha realizado inversiones sustanciales en el fines de monitoreo y toma de decisiones. desarrollo de sistemas de administración transver- sales, pero es posible fortalecer la interoperabilidad entre los sistemas administrativos para aumentar Plataforma de entrega de servicios la eficiencia. Después de varias iteraciones, distintas gubernamentales entidades gubernamentales a nivel nacional han cons- truido un ecosistema de administración pública robusto e integral que incluye aplicaciones de todo el gobierno, Las plataformas de prestación de servicios (SDP, por como el Sistema Integrado de Información Financie- sus siglas en inglés) proporcionan un marco tecno- ra (SIIF-Nación), el Sistema de Información y Gestión lógico estandarizado sobre el cual implementar ser- del Empleo Público (SIGEP), Sistema Electrónico para vicios públicos digitales. Una SDP es un conjunto de la Contratación Pública (SECOP), el Modelo Único de componentes que proporciona una arquitectura de pres- Ingresos, Servicio y Control Automatizado (MUISCA) y tación de servicios (como creación de servicios, control un conjunto de aplicaciones de administración de inver- de sesiones y protocolos) para un tipo de servicio pres- siones operado por el DNP. A nivel sectorial, la mayoría tado al consumidor, ya sea un cliente u otro sistema. Las de los ministerios sectoriales poseen y operan sistemas SDP a menudo requieren la integración de capacidades administrativos que los ayudan a automatizar sus opera- de TI y la creación de servicios que cruzan los límites ciones diarias y registrar datos administrativos. Sin em- de tecnología y redes. Por lo general, proporcionan en- bargo, la diseminación de herramientas ha llevado a la tornos para el control, la creación, la orquestación, la fragmentación y la interoperabilidad limitada del sistema ejecución y el monitoreo de servicios. para facilitar el flujo de datos. Los datos generados por estos sistemas a menudo se aíslan en bases de datos El Gobierno ha hecho un progreso considerable en ministeriales con interoperabilidad limitada, lo que con- la provisión de infraestructura tecnológica compar- tribuye a la subutilización de los datos. tida y servicios de gobierno a gobierno. El MinTIC estableció un marco de referencia de arquitectura em- También hay disparidades regionales en el alcance presarial para todo el gobierno, así como un marco de y la exhaustividad de los sistemas esenciales de interoperabilidad. De manera similar, también emitió gobierno a nivel subnacional. Por ejemplo, los princi- lineamientos para la adopción de la computación en pales centros urbanos, como las ciudades de Bogotá o la nube y la creación de una CCD. Paralelamente, el Plataformas Digitales Públicas 76 Gobierno desarrolló varias iniciativas basadas en datos, interadministrativos adicionales entre la AND y las agen- incluida la iniciativa de software y datos gratuitos, que cias prestadoras de servicios. En este contexto, el lan- proporciona a las entidades públicas una infraestructura zamiento de la CCD en los servicios de alto impacto es en la nube en la que pueden probar proyectos de macro- un desafío fundamental. datos y promover el uso de software de código abierto en todo el sector público. Estas y otras iniciativas apun- Si bien la CCD, como hub centralizado para acceder tan a la adopción de un enfoque de gobierno completo a los servicios gubernamentales, es un hito impor- que se está tratando de expandir a todos los sectores y tante, se requieren más esfuerzos para cumplir con niveles. los plazos establecidos por el marco regulatorio a fin de digitalizar por completo los servicios públi- La CCD, lanzada en junio de 2021 y administrada por cos. El Gobierno ha estado trabajando en la prestación la AND, es un hub centralizado en el que los ciuda- de servicios a través de canales digitales desde 1995, danos pueden acceder a servicios gubernamentales. con una estrategia de racionalización de trámites que No es un repositorio de documentos, sino un espacio resultó en un sólido catálogo de servicios, además de que permite a las personas autenticarse y acceder a los regulaciones y procedimientos claros para identificar, servicios públicos digitales y las agencias gubernamen- modificar y crear nuevos servicios. Sin embargo, según tales para acceder a los datos personales necesarios un informe de 2022107 del Departamento Administrativo a fin de iniciar trámites administrativos y prestar servi- de la Función Pública (DAFP), de 2.900 trámites dispo- cios públicos gracias a la interoperabilidad. Un beneficio nibles, 1.952 deben ser racionalizados. Aunque desde el clave de la CCD es la provisión de un ID de usuario y año 2000 esta racionalización se ha visto acompañada contraseña únicas para acceder a los procesos y ser- por la digitalización de trámites, el Decreto 088 de 2022 vicios del gobierno. La responsabilidad de la prestación fijó como plazo el 2026 para que las instituciones pú- del servicio recae en cada agencia respectiva, pero los blicas del gobierno central digitalicen sus trámites y el usuarios pueden acceder al servicio en su totalidad des- 2037 a nivel subnacional. Esto requiere desarrollar una de la CCD. Actualmente, 50 procesos y servicios de 33 agresiva estrategia de digitalización, especialmente a instituciones gubernamentales están disponibles me- nivel subnacional. diante la CCD. Algunos de estos servicios están total- mente integrados en ella, como la copia del certificado del Registro Único Tributario, que permite a los ciuda- Transparencia y participación ciudadana danos realizar trámites desde su cuenta sin necesidad de acudir al sitio web de la institución. En otros casos, una vez que la persona se ha autenticado, la plataforma de CCD proporciona enlaces para dirigir al usuario al Colombia ha hecho que el acceso gratuito y facilita- sitio web de la institución que presta el servicio deseado. do a los datos del gobierno sea parte de su política, Sin embargo, tanto la información proporcionada en la aunque con algunas restricciones. El Decreto 1712 plataforma de CCD como el procesamiento de cada ser- emitido en 2014 establece que las entidades públicas vicio, incluida su digitalización, son responsabilidad de o privadas que utilicen fondos públicos deben poner los la institución gubernamental encargada de brindar dicho datos a disposición de los ciudadanos de forma gratui- servicio y no de la AND. Entre febrero y marzo de 2022 ta y sin restricciones. Los datos publicados deben ser hubo un aumento sustancial en la adopción de la CCD oportunos, completos a un nivel detallado, obtenidos en según datos de la AND, que mostraron un aumento de la fuente, legibles por máquina y libres de cualquier re- 180,000 a 980,000 usuarios. quisito de licencia. Además, el Gobierno creó una pla- taforma de datos abiertos (datosabiertos.gov.co) como Los datos se intercambian a través del marco de eje central para la publicación de datos de todas las interoperabilidad. La CCD también permite al usua- entidades públicas. Aunque la mayoría de las entidades rio ver el resultado del servicio solicitado y navegar gubernamentales publican conjuntos de datos en la pla- por su “historial de servicios”; así, por ejemplo, puede taforma de datos abiertos, y Colombia opera bajo el prin- visualizar los servicios a los que accedió y descargar cipio de apertura por defecto, esto no significa que los los certificados.105 Sin embargo, algunos de los servi- procesos de administración de datos estén diseñados cios digitales actualmente disponibles reproducen pro- para facilitar el uso compartido de datos, especialmen- cesos analógicos. Esto plantea un desafío en términos te entre instituciones gubernamentales. Muchos todavía de eficiencia, ya que el flujo de trabajo podría contener funcionan en bloques aislados, y la interoperabilidad en- pasos redundantes que podrían rediseñarse o simplifi- tre sistemas se encuentra en una etapa muy temprana. carse para ahorrar tiempo y recursos. En este contexto, es clave fortalecer la AND e implementar una estrate- El gobierno colombiano estableció un Observato- gia para difundir rápidamente el uso de la CCD. Según rio de Transparencia y Anticorrupción. El Obser- el Decreto 2106 de 2019,106 no se requieren convenios vatorio fue diseñado originalmente y lanzado por la Plataformas Digitales Públicas 77 Procuraduría General de la Nación de Colombia en una cultura de gestión de datos más madura y enfocada 2012. El Observatorio108 es una herramienta para pro- en generar valor público. Es particularmente importante mover la integridad en el Gobierno y la sociedad, para que el Gobierno deje de lado la gestión de conjuntos de incluir a los ciudadanos y al sector privado. Actualmente, datos aislados y llegue a un punto en el que los datos el Observatorio está organizado como un grupo de tra- se conviertan en un impulsor de la innovación y el creci- bajo de la Secretaría de Transparencia de la Presiden- miento al mejorar las capacidades estratégicas de toma cia de la República para promover la integridad en la de decisiones y permitir el uso compartido de datos entre administración pública y tiene la tarea de diseñar herra- diferentes servicios gubernamentales digitales, orques- mientas para medir y analizar la corrupción, trabajando tados según los acontecimientos de la vida. La rapidez de cerca con la ciudadanía, la academia y los sectores con la que el Gobierno puede comenzar a cosechar los público y privado. El Observatorio tiene cuatro grandes beneficios depende de elementos de apoyo clave, como áreas de acción: 1) medir la corrupción, que incluye una base técnica sólida, un marco de gobernanza de la recopilación, análisis y visualización de indicadores datos fortalecido, la priorización de acontecimientos de sobre transparencia y corrupción; 2) educar al público la vida y el uso compartido de datos asociados con el mediante el desarrollo de herramientas para promover recorrido del usuario en cada acontecimiento, así como la transparencia; 3) innovar con el uso de tecnología, configuración de privacidad y protección de datos. ciencia de datos e interoperabilidad para fortalecer la capacidad analítica y proporcionar alertas tempranas; y El GdC ya cumple con varios de los requisitos para 4) facilitar un espacio de diálogo entre la ciudadanía, la crear un sector público basado en datos, pero en- academia y los sectores público y privado sobre antico- frenta desafíos en cuanto a la implementación del rrupción. marco de gobernanza y la capacidad para el uso de datos dentro de ese sector. El PNID y el Decreto 1389 El Gobierno ha avanzado en el aprovechamiento de (2022) son marcos de gobernanza clave para la infraes- las TIC para promover la participación ciudadana, tructura de datos. El PNID tiene como objetivo promo- que las instituciones gubernamentales están obliga- ver la cultura de datos en el país, la gestión de regis- das a desarrollar de la misma manera. Un ejemplo de tros administrativos y la definición de datos. El Decreto ello es la plataforma Urna de Cristal (urnadecristal.gov. 1389 (2022) también es un paso fundamental, ya que co). Lanzada en 2010, integra diferentes medios digita- fortalece la gobernanza de la infraestructura de datos les y promueve la participación ciudadana. Los ciudada- del país al permitir la articulación de actores, instancias, nos sin acceso a Internet también pueden participar me- normativas, entre otros, para implementar y gestionar la diante SMS y un centro de llamadas. Es posible publicar infraestructura de datos. Además, el Gobierno también preguntas e influir en la política pública directamente estableció una arquitectura empresarial de administra- mediante opiniones y comentarios sobre los programas. ción de TI y un marco de interoperabilidad para el sector Esta iniciativa dedica una sección a mostrar los resulta- público, así como lineamientos de reúso de datos para dos de todos los ejercicios de participación ciudadana entidades públicas. La mayoría de las iniciativas, aunque realizados en la plataforma. prometedoras, siguen siendo limitadas y no trascienden las barreras sectoriales. Esto se relaciona con limitacio- nes en la cultura y capacidad institucional para entregar Datos como un activo servicios digitales en la escala requerida por el Decreto 620 emitido en 2020.110 Establecer un modelo de ges- tión de datos adecuado a través de la implementación del PNID, fomentar el intercambio proactivo de datos y Los datos deben tratarse como un activo estratégico promover una cultura de toma de decisiones basada en clave para generar valor público. Cuando los gobier- datos en todas las instituciones públicas continúa sien- nos tratan los datos como un activo estratégico, pueden do un desafío clave. Esto requerirá esfuerzos continuos abrir la puerta a la generación de valor aprovechando para superar las barreras existentes y garantizar que el las nuevas tecnologías. Alcanzar el punto de madurez marco se integre efectivamente en las prácticas y opera- —donde la estrategia y las operaciones empresariales ciones institucionales. están basadas en datos— puede requerir una combina- ción de acciones por etapas. En el caso de Colombia, el El análisis de datos avanzado requeriría un mayor Índice de Gobierno Digital (IGD)109 del país muestra una uso compartido de datos entre entidades guberna- evolución en el uso de datos para la toma de decisiones, mentales. Se están desarrollando nuevos modelos de con un aumento del índice de 54,8 en 2019 a 73,3 en intercambio de datos con el PNID, como los bienes co- 2021. El PNID es un paso importante para mejorar la munes de datos, la confianza de datos y los mercados gobernanza y gestión de datos en Colombia, pero es de datos. Sin embargo, esfuerzos anteriores para el uso clave trabajar para superar los desafíos y avanzar hacia de datos con el fin de mejorar operaciones y respaldar la Plataformas Digitales Públicas 78 toma de decisiones han seguido un enfoque fragmenta- botella de la implementación e involucrar a todas las do por parte de los ministerios sectoriales. Si bien MinTIC partes interesadas relevantes para iniciativas específi- ha intentado abordar este desafío al proporcionar a las cas de TIC, por ejemplo, a través de un esquema de entidades gubernamentales infraestructura tecnológica coordinación federado, fortaleciendo el papel del direc- para implementar pilotos de big data e IA a través de un tor de información del sector. Al otorgar protagonismo a SandBox111 de datos, ampliar esta iniciativa y garantizar los líderes de los diferentes sectores económicos, pue- su sostenibilidad requiere una gobernanza de datos más den ayudar a alinear las entidades con la estrategia del sólida, identificar casos de uso clave con tecnología de MinTIC, así como movilizar los recursos operativos ne- IA mediante comandos de voz, aprendizaje automático, cesarios para alcanzar los objetivos estratégicos. arquitectura flexible de microservicios y capacidad más desarrollada en algunos ministerios sectoriales. Fortalecer el monitoreo de la PGD. Dada la importan- cia de conocer el progreso de los esfuerzos de imple- mentación del Gobierno, es recomendable contar con 3.3. Recomendaciones y próximos pasos mecanismos de medición estratégica para monitorear iniciativas clave y las inversiones relacionadas. Aunque existen herramientas para medir la implementación de la El GdC puede fortalecer aún más sus plataformas política pública —como el Formulario Único de Reporte digitales públicas mediante inversiones focalizadas de Avance a la Gestión (FURAG)—, podrían fortalecerse en áreas clave y el desarrollo de capacidades insti- mediante indicadores enfocados en resultados. El moni- tucionales. Colombia ha logrado avances importantes toreo sistemático de los resultados también podría pro- en materia de gobierno digital. La estrategia digital que porcionar información sobre cómo ajustar la PGD para se está implementando y la PDG brindan un sólido man- facilitar la comprensión de las entidades públicas y de- dato general para avanzar con la transformación digital sarrollar herramientas de apoyo personalizadas. del Gobierno. Sin embargo, este podría fortalecer los ci- mientos de las plataformas digitales públicas mediante Diseñar estrategias para abordar las disparidades la implementación de medidas focalizadas, como la sim- regionales. Como se mencionó anteriormente, existen plificación de los servicios digitales. importantes diferencias regionales en Colombia, inclui- das amplias variaciones en los niveles de recursos y Las recomendaciones que se describen a continua- capacidades para el gobierno digital. Estas disparida- ción podrían implementarse de manera progresiva des presentan un desafío para formular e implementar con un enfoque inmediato en el fortalecimiento de una estrategia nacional de gobierno digital. El Gobierno los mecanismos de gobernanza y coordinación en- debe definir estrategias para abordar las disparidades tre las diferentes partes interesadas. Las TIC son regionales, como las siguientes: una condición necesaria, mas no suficiente para la transformación digital. Esto requiere también atender » Crear mesas de trabajo en cada región con repre- los elementos analógicos para permitir que el Gobierno sentantes de las principales partes interesadas, in- mejore la eficiencia operativa y produzca valor para los cluyendo a la AND, el gobierno local, el MinTIC y el ciudadanos. En este contexto, el Gobierno debe seguir DNP, entre otros, para identificar sus necesidades y perfeccionando el marco legal y regulatorio propicio con prioridades específicas. respecto a la protección de datos y la privacidad de las instituciones del sector público. » Ampliar el apoyo brindado a los gobiernos subnacio- nales en ciertas áreas, como adquisición de TIC, in- Fortalecer los mecanismos de coordinación. La tercambio de conocimientos y recursos, y desarrollo transformación digital del Gobierno no debe ser respon- de competencias digitales. sabilidad exclusiva del MinTIC y DNP. La naturaleza del gobierno digital implica la integración y colaboración de » Que el MinTIC complemente sus mecanismos de todas las partes interesadas en un enfoque de gobierno apoyo con incentivos para garantizar la coherencia completo. El Gobierno debe establecer mecanismos de en el enfoque y el ritmo de la transformación digi- coordinación dentro de dos niveles, estratégico y ope- tal en las diferentes regiones, como la obtención de rativo, para garantizar el nivel adecuado de desempe- fondos para desarrollar servicios digitales locales en ño y el uso consistente de las tecnologías digitales en alianza con el DNP y la AND, junto con la firma de todo el Gobierno. Las decisiones estratégicas a nivel acuerdos interadministrativos para impulsar la adop- país deben seguir siendo lideradas por el MinTIC y su ción de la CCD. implementación por la AND. Sin embargo, a nivel opera- tivo, el Gobierno debe abordar los desafíos y cuellos de Plataformas Digitales Públicas 79 Tabla 3.1. Plataformas digitales públicas clave: desafíos y oportunidades Fortalezas Áreas de Mejora » La PGD estableció importantes lineamientos y » La coordinación y colaboración entre las diversas estándares, y el marco institucional vigente ha sido instituciones, tanto a nivel central como subnacional, efectivo en la implementación de la estrategia de se ven obstaculizadas por la falta de mecanismos gobierno digital. eficientes. » Existe un marco de interoperabilidad que permite » Aunque ha habido avances en la introducción de la una interacción fluida entre los diferentes actores, cédula digital, se deben tomar acciones deliberadas con niveles de seguridad adecuados. para su implementación efectiva. Específicamente, la herramienta debe ser incluyente, ser de confianza » El Gobierno ha invertido mucho en el desarrollo de social para un uso generalizado y contar con la sistemas de administración transversales, mientras infraestructura adecuada (incluido un sólido que los gobiernos subnacionales han recurrido a ecosistema de servicios digitales y una plataforma sistemas listos para gestionar las operaciones de autenticación). internas y apoyar la toma de decisiones. » La escasa interoperabilidad entre los sistemas de » El acceso a los datos está integrado en la política administración transversales dificulta el flujo de datos. digital del Gobierno, y la PGD proporciona un marco para la administración de datos con un enfoque de » Las disparidades en la disponibilidad de herramientas gobierno completo. de administración a nivel subnacional y la capacidad para usarlas de manera efectiva pueden reforzar la brecha digital. » La falta de comunicación entre los esfuerzos para aumentar el uso de las plataformas de prestación de servicios proporcionadas por el Gobierno ha obstaculizado su impacto. » El marco inadecuado de gobernanza de datos y la capacidad limitada han reforzado los silos de datos y restringido su uso efectivo dentro del sector público. Oportunidades Amenazas » Revisar el papel de la AND y fortalecer » Es fundamental alinear a los actores involucrados sus capacidades en consecuencia. en la PGD. » Ampliar la CCD como caso de uso masivo » Faltan la tecnología y las competencias necesarias de la cédula de ciudadanía digital. para la administración de datos por parte de las entidades públicas. » Pasar de los servicios notariales tradicionales a los digitales. » Actualmente no existe un modelo de uso de datos de gobierno completo. » Usar la creciente necesidad de intercambio de datos en la prestación de servicios digitales para acelerar » Es necesario impulsar dinámicas interinstitucionales el registro de entidades en la plataforma de para articular sistemas administrativos para aumentar interoperabilidad. la eficiencia. » Ampliar el alcance de iniciativas como el Modelo de » Las limitadas capacidades técnicas de las entidades Gestión Territorial del DNP. subnacionales frenan su transformación digital. » Lanzar la CCD en servicios de alto impacto. » El significativo aislamiento de datos en las entidades gubernamentales podría estar limitando los posibles » Desarrollar una estrategia de digitalización a nivel beneficios sociales del gobierno digital. subnacional. » La mayoría de las personas y empresas no interac- » Mejorar las capacidades estratégicas de toma de túan con los datos proporcionados por el Gobierno ni decisiones, permitiendo el uso compartido de datos los aprovechan. Esto limita el potencial de los datos entre diferentes servicios gubernamentales digitales. para impulsar la innovación y el crecimiento de la productividad. » Fomentar proyectos piloto mediante iniciativas como Data Sandbox del MinTIC para lograr un efecto demostración más amplio. Plataformas Digitales Públicas 80 Incrementar el uso de infraestructura tecnológica desafíos de costos y capacidad para adoptarlas son compartida. La infraestructura de tecnología compartida altos. Los esfuerzos para fomentar el uso compar- cubre tanto el hardware como el software. La adopción tido de datos podrían ir de la mano con la promo- de infraestructura tecnológica compartida, idealmente ción del uso de datos por parte de las instituciones utilizando tecnologías en la nube, contribuiría a reducir mediante visualizaciones, análisis de datos y desa- los costos tanto de la infraestructura de TIC como de la rrollo de capacidades en el uso de tecnologías dis- prestación de servicios y a mejorar el desempeño, pues ruptivas. Una solución que podría aprovecharse es permitiría una expansión rentable y una mayor interope- el enfoque que ha tomado el DNP de proporcionar rabilidad entre los sistemas gubernamentales utilizando herramientas de administración a municipios peque- herramientas que cumplen con los estándares de datos. ños mediante la implementación de un modelo de Las áreas estratégicas en las que el aumento del uso de gestión territorial. Ese modelo incluye el desarrollo tecnología compartida podría generar beneficios consi- de módulos de administración financiera y de ingre- derables son las siguientes: sos como un servicio basado en la nube, comple- mentado con soporte técnico práctico para operar y » Se podría fortalecer un enfoque de gobierno com- utilizar los kits de herramientas del DNP, que contie- pleto para la administración y compra de recursos nen orientación, por ejemplo, sobre cómo formular de TIC. Aunque Colombia cuenta con el marco regu- planes de uso de la tierra o vincular los planes de latorio para agregar la demanda de hardware y sof- desarrollo al presupuesto. tware y lograr ahorros mediante acuerdos marco de- sarrollados por la agencia pública de adquisiciones Aumentar la interoperabilidad entre los sistemas (Colombia Compra Eficiente), el uso de estas herra- centrales de Gobierno. La interoperabilidad, junto con mientas no está generalizado. Además, aunque la la autenticación digital y la disponibilidad de servicios ausencia de una estrategia de adquisición de TIC digitales, es fundamental para el desarrollo de platafor- para todo el Gobierno ofrece una gran flexibilidad mas digitales públicas. El GdC ha hecho un progreso para los ministerios sectoriales, debilita su poder de considerable en el establecimiento del marco regulatorio negociación en relación con los proveedores, lo que y el suministro de tecnologías para facilitar la interopera- afecta de manera desproporcionada a los ministe- bilidad entre instituciones gubernamentales. Sin embar- rios más pequeños con poca capacidad. go, la adopción ha sido lenta debido a diversas razones, incluidos factores técnicos y una curva de aprendizaje » Los sistemas de administración de los gobiernos en la adopción de la tecnología seleccionada (X-Road). subnacionales, como se mencionó anteriormente, Para promover aún más la interoperabilidad, implemen- tienen diferencias considerables en términos de al- tar exitosamente el PNID es clave. cance y calidad. El gobierno nacional podría ayudar a reducir la brecha de capacidad entre los gobiernos Fortalecer los mecanismos de colaboración ciuda- subnacionales al proporcionar una infraestructura dana mediante un enfoque ciudadano. Debe promo- tecnológica compartida para los sistemas adminis- verse aún más la participación ciudadana para fortalecer trativos esenciales, como sistemas financieros, de la rendición de cuentas y generar valor público. Algunas recursos humanos, de inversión y de administración iniciativas clave podrían incluir lo siguiente: de ingresos. Idealmente, esto debería hacerse apro- vechando las tecnologías en la nube en colabora- » Intensificar la colaboración con el sector privado, la ción con el sector privado para que puedan surgir academia y las organizaciones de la sociedad civil ecosistemas regionales de TIC. para aumentar el reúso de datos abiertos y ayudar a desarrollar soluciones para grupos vulnerables » Se debe promover el uso de tecnologías disruptivas. Las tecnologías disruptivas, como la IA, el apren- » Fortalecer la medición y evaluación de la participa- dizaje automático, el blockchain y los macrodatos, ción ciudadana digital entre otras, pueden mejorar en gran medida las operaciones esenciales del Gobierno y la prestación » Trabajar con la academia y la sociedad civil para de servicios en línea. Sin embargo, para las enti- fomentar la co-creación de soluciones digitales dades gubernamentales medianas y pequeñas, los Plataformas Digitales Públicas 81 El Gobierno debe desarrollar un marco de arquitec- gobernanza de la cadena de valor de los datos (desde tura de datos que defina los derechos de decisión la recopilación hasta el procesamiento, el uso compar- y rendición de cuentas necesarios para administrar tido y el reúso) dentro del sector público es crucial para datos como un activo estratégico del gobierno. El capitalizar los datos como un activo estratégico y, por lo marco debe especificar las funciones, las tecnologías tanto, promover un sector público basado en datos que de la información y los procesos necesarios para crear transforme el diseño, la entrega y el seguimiento de po- un manejo de datos coherente y adecuado en todo el líticas y servicios públicos. gobierno. Las instituciones públicas colombianas no comparten datos de manera proactiva y los acuerdos Desarrollar una estrategia integral para la digitali- actuales de gobernanza de datos no las alientan a ha- zación de los servicios. El éxito de iniciativas clave, cerlo, lo que significa que las oportunidades para crear como los SDC y la CCD, requiere una estrategia efectiva valor siguen siendo bajas, y la mayoría de las institu- de digitalización de servicios además del fortalecimien- ciones declaran que intercambian datos en función de to de las instituciones responsables de su implementa- solicitudes individuales. Establecer acuerdos interinsti- ción. Teniendo en cuenta los plazos establecidos por el tucionales (gobierno a gobierno) de intercambio de da- marco regulatorio, es fundamental formular acciones tos es complicado; por otra parte, surgen ineficiencias integrales que agilicen el proceso. Aunque la digitaliza- en la implementación de dichos acuerdos debido a que ción en Colombia se aceleró por la pandemia de la CO- los mismos datos pueden ser solicitados dos veces si VID-19, sigue siendo modesta y no ha podido mantener- no están actualizados en el momento de ser utilizados se al día con los avances tecnológicos y las demandas por la institución solicitante. Desarrollar un marco de ciudadanas. Tabla 3.2. Plataformas digitales públicas: recomendaciones de políticas públicas (1 de 4) ¿Es necesario Área de reforma Recomendación Responsable Plazo un cambio legal? Gobernanza Fortalecer los mecanismos de e instituciones coordinación. El Gobierno debe establecer mecanismos de coordinación en dos niveles, estratégico y operativo, para garantizar el nivel adecuado de desempeño y el uso consistente de las tecnologías digitales en todo el gobierno. A nivel operativo, el Gobierno debe abordar los MinTIC / AND Corto desafíos y cuellos de botella de la plazo No / DNP implementación e involucrar a todas las partes interesadas relevantes para iniciativas específicas de TIC, por ejemplo, mediante un esquema de coordinación federado, fortaleciendo el papel del director de información del sector. PRIORIDAD Diseñar estrategias para abordar las disparidades regionales. La capacidad heterogénea a nivel local presenta un desafío para formular y poner en práctica la estrategia de gobierno digital. El Gobierno debe MinTIC / definir estrategias para abordar las entidades Mediano disparidades regionales, por plazo No territoriales ejemplo, mediante: (i) la creación / DNP de grupos de trabajo en cada región con representantes de las principales partes interesadas, como la AND, el gobierno local, el MinTIC y el DNP, para identifi- car sus necesidades y prioridades Plataformas Digitales Públicas 82 Tabla 3.2. Plataformas digitales públicas: recomendaciones de políticas públicas (2 de 4) ¿Es necesario Área de reforma Recomendación Responsable Plazo un cambio legal? específicas; y (ii) ampliar el apoyo proporcionado a los gobiernos subnacionales en ciertas áreas, como el intercambio de conoci- mientos y recursos y el desarrollo de competencias digitales, mientras se garantiza la financia- ción como incentivo para desarro- llar servicios digitales locales en alianza con el DNP y la AND. Fortalecer el monitoreo del PGD. Desarrollar herramientas de medición para monitorear iniciativas clave y las inversiones relacionadas. El monitoreo sistemático de los resultados Mediano también podría proporcionar MinTIC / DNP plazo No información sobre cómo ajustar el PGD para facilitar la comprensión de las entidades públicas y desarrollar herramientas de apoyo personalizadas. Sistemas esenciales Aumentar la interoperabilidad de gobierno entre los sistemas esenciales de gobierno. La adopción de la plataforma X-Road ha sido lenta. Para promover aún más la Ministerios interoperabilidad, un punto clave sectoriales / Mediano es definir un marco de gobernanza gobiernos plazo No de datos para todo el gobierno y subnacionales garantizar la armonización de los / MinTIC conceptos funcionales en los nuevos sistemas por diseño. PRIORIDAD Incrementar el uso de infraes- tructura tecnológica comparti- da. La adopción de infraestructura tecnológica compartida, idealmen- te utilizando tecnologías en la nube, contribuiría a reducir los MinTIC / Largo costos tanto de la infraestructura ministerios plazo No de TIC como de la prestación de sectoriales servicios. Además, mejoraría el desempeño, ya que permitiría una expansión rentable y una mayor interoperabilidad. Identificación Garantizar un despliegue incluyente de la cédula de ciudadanía digital, incluyendo el desarrollo de campañas de divulgación. Un desafío clave NIRC / Mediano plazo No para la nueva cédula de ciudada- MinTIC nía digital es la implementación de campañas de comunicación para garantizar que las personas conozcan sus características y sus Plataformas Digitales Públicas 83 Tabla 3.2. Plataformas digitales públicas: recomendaciones de políticas públicas (3 de 4) ¿Es necesario Área de reforma Recomendación Responsable Plazo un cambio legal? usos potenciales, como acceder a la CCD y abrir una cuenta bancaria. La CCD es un caso de uso masivo clave para la cédula de ciudadanía digital, y los retrasos en la adición de entida- des a la CCD también pueden limitar el uso de esta. Plataforma de Fortalecer el modelo de presta- prestación de servicios ción para la digitalización de gubernamentales servicios públicos. El DNP desarrolló un servicio basado en la nube junto con asistencia técnica práctica para proporcionar módulos clave de administración pública (como la administración financiera y de ingresos) a los municipios beneficiarios. Aumentar Corto / la escala de este enfoque podría MinTIC / AND mediano No permitir que los gobiernos locales plazo pequeños accedan a una platafor- ma de TI robusta y completa sin necesidad de realizar inversiones sustanciales en hardware o software, lo que generaría ahorros y ganancias de eficiencia a la vez que facilitaría el flujo de informa- ción con fines de seguimiento y toma de decisiones. PRIORIDAD Desarrollar una agresiva estrategia de digitalización y herramientas de apoyo, especialmente a nivel subnacio- nal. Ampliar el alcance de la CCD es un desafío crítico. Agregar nuevas entidades gubernamenta- les y trámites a la carpeta requeriría una agresiva estrategia Corto / de digitalización de servicios y MinTIC / AND mediano No desarrollo de capacidades en las plazo instituciones responsables de su digitalización. Esto implica asistencia práctica para simplificar procesos y trámites, usar las nuevas tecnologías y permitir el uso compartido de datos para configurar servicios en torno a acontecimientos de la vida. PRIORIDAD Transparencia Fortalecer los mecanismos y anticorrupción de colaboración ciudadana. Se deben hacer esfuerzos para intensificar la colaboración con el sector privado, la academia y las MinTIC Mediano organizaciones de la sociedad civil plazo No / DNP para aumentar el reúso de datos abiertos y ayudar a desarrollar soluciones para grupos vulnerables. Plataformas Digitales Públicas 84 Tabla 3.2. Plataformas digitales públicas: recomendaciones de políticas públicas (4 de 4) ¿Es necesario Área de reforma Recomendación Responsable Plazo un cambio legal? Datos como activo Desarrollar un modelo de gestión de datos apropiado. A pesar del desarrollo del PNID, aún no ha sido implementado. Las instituciones públicas colombianas no comparten datos de manera proactiva y los acuerdos actuales de gobernanza de datos no las alientan a hacerlo, lo que significa que las oportunidades para crear valor siguen siendo bajas, y la mayoría de las instituciones declaran que intercambian datos en función de solicitudes Corto individuales. Implementar MinTIC plazo Sí exitosamente el PNID y establecer un modelo de gestión de datos adecuado (desde la recopilación hasta el procesamiento, el uso compartido y el reúso) dentro del sector público será crucial para capitalizar los datos como un activo estratégico y, por lo tanto, promover un sector público basado en datos que transforme el diseño, la entrega y el monitoreo de políticas y servicios públicos. PRIORIDAD Plataformas Digitales Públicas 85 4. SERVICIOS FINANCIEROS DIGITALES PRINCIPALES MENSAJES » Colombia implementó ambiciosas reformas regulatorias y programas de inclusión financie- ra para fomentar el desarrollo de su ecosistema de servicios financieros digitales (SFD) y fintech. Estos esfuerzos, mediante el programa Banca de las Oportunidades y la Ley de Inclusión Financiera de 2014, han sido instrumentales para ayudar a lograr una cobertura casi universal de los puntos de acceso y ampliar la aceptación de los SFD. » Aumentar el uso activo de los pagos digitales y permitir la digitalización de una gama más amplia de servicios financieros siguen siendo desafíos clave. Si bien las billeteras móviles han ganado terreno, el efectivo aún domina las transacciones minoristas (en el punto de venta y en las remesas nacionales). La mayoría de las MiPyME aún no cosechan los beneficios de los SFD, dado el rezago de la digitalización en el sector de microcréditos y la etapa incipiente de la financiación participativa. » Otras reformas legales y regulatorias pueden aprovechar el progreso reciente y fomentar una etapa más madura de desarrollo para el ecosistema de SFD y fintech de Colombia. El reciente Decreto de Finanzas Abiertas es un hito clave cuya implementación debería proporcionar incentivos apropiados para la participación y garantizar una administración rigurosa del riesgo. Aún no se promulga un marco legal integral para los servicios de pago, y las empresas de fintech que brindan crédito digital operan en un vacío regulatorio. Los usuarios de SFD no están protegidos de manera constante y pueden experimentar discrepancias en el nivel de servicio. » La falta de interoperabilidad total y las barreras de acceso a la infraestructura financiera clave limitan el potencial de nuevos modelos de negocio (por ejemplo, pagos rápidos) para reducir los costos y las barreras de aceptación. Las recientes reformas regulatorias han busca- do abordar estos problemas al mejorar la gobernanza del sistema de pagos minoristas. El banco central comenzó a aprovechar su función operativa y catalizadora para garantizar un ecosistema de pagos rápidos abierto e interoperable. » Tras el progreso logrado en la digitalización de los salarios y las pensiones gubernamen- tales, los programas de beneficios sociales también deben cambiarse a pagos directos a las cuentas de transacciones preferidas de los beneficiarios. Los esfuerzos continuos deben acompañarse de medidas para garantizar una amplia participación en la infraestructura de la cáma- ra de compensación automatizada y un diseño adecuado de las cuentas de transacciones. » Fortalecer el marco institucional de Colombia requerirá una cuidadosa articulación de los poderes de múltiples autoridades, así como mecanismos efectivos para la coordinación de políticas de los SFD. Servicios Financieros Digitales 86 4.1. La importancia de los servicios transacciones iniciadas mediante códigos de respues- financieros digitales ta rápida (QR por sus siglas en inglés), que superó los 5 millones en 2020 (cuando en 2019 eran menos de 500.000) y un aumento anual del 11 por ciento en la pro- Los SFD son un facilitador crítico de la economía porción de remesas internacionales pagadas a cuentas digital y pueden mitigar las barreras de costo, acce- de transacciones. Los SFD también pueden garantizar sibilidad y diseño de productos que históricamente pagos oportunos, como a los beneficiarios rurales, evi- han llevado a la exclusión financiera. Los Principios tando así la necesidad de transportar efectivo o garan- de Alto Nivel del G20 para la Inclusión Financiera Digital tizando que las transacciones comerciales se liquiden definen los SFD como “productos y servicios financie- instantáneamente (los cheques siguen siendo muy co- ros, incluidos pagos, transferencias, ahorros, crédito, munes en el país). El papel de los SFD en la promoción seguros, valores, planificación financiera y estados de de la transparencia y la eficiencia también es importante: cuenta. Se entregan mediante tecnología digital o elec- dado que el espacio fiscal de Colombia ya es limitado, trónica, como dinero electrónico (iniciado en línea o en los pagos digitales garantizan que los fondos lleguen a un teléfono móvil), tarjetas de pago y cuentas bancarias los beneficiarios reales y previstos. regulares”.112 Los pagos digitales a menudo sirven como punto de entrada y “rieles” para un ecosistema de SFD. Los pagos digitales son más eficientes y convenientes 4.2. Estado actual de los servicios que los pagos en efectivo, pues pueden realizarse de financieros digitales forma instantánea o casi instantánea, sin necesidad de una transacción en persona; también son más efecti- vos dado que el pago está garantizado. Con una mayor adopción y uso de los pagos digitales, los consumidores Estructura y supervisión del sector financiero pueden realizar compras en línea, recibir pagos guber- namentales digitales y depósitos de remesas directa- mente en sus cuentas.113 Con más y más datos genera- dos a partir de tales transacciones, se pueden generar El sistema financiero colombiano se caracteriza por historiales crediticios para ayudar a ofrecer créditos, y complejos conglomerados financieros y el papel de los consumidores pueden conocer nuevos productos y los bancos como principal fuente de financiación servicios, como seguros o la compra de bonos del Te- para los hogares y las sociedades no financieras. soro, entre otros. Los SFD también pueden promover el Estos conglomerados están en el centro del sistema fi- alcance de los servicios financieros en áreas sin institu- nanciero interconectado de Colombia, y los cinco más ciones financieras físicas, promoviendo así la inclusión grandes controlan el 80 por ciento de los activos del financiera. sector bancario. A su vez, los bancos representan el 93 por ciento de los activos totales de los intermediarios El desarrollo de SFD es fundamental para la trans- financieros. El sector bancario está moderadamente formación digital de Colombia. La promoción de pa- concentrado: la participación de mercado combinada gos más eficientes y efectivos que hacen los SFD ayu- de los tres principales bancos comprende el 56,7 por da a fomentar el crecimiento de las empresas digitales ciento de los activos del sector bancario.114 Los bancos al garantizar pagos convenientes, rápidos, seguros y comerciales son los principales proveedores de SFD en transparentes (véase el Capítulo 5). El acceso universal Colombia. Las sociedades fiduciarias estatales (SOFI) a los SFD también puede facilitar un mayor uso de las también desempeñan un papel relevante: la SOFI más plataformas digitales públicas, incluida la entrega rápida grande, que posee un tercio de los activos totales de es- y eficiente de pagos de transferencias sociales a través tas instituciones, es un banco comercial (Banco Agrario) de canales digitales. enfocado en el sector agrícola y la prestación de ser- vicios financieros en áreas rurales. Recientemente se La experiencia de Colombia muestra que los SFD creó Grupo Bicentenario como un holding financiero y han desempeñado un papel fundamental en la era se espera que se convierta en el tercero más grande de de la COVID-19 al disminuir la necesidad de tran- Colombia. sacciones en persona, acelerar los pagos y mejorar la eficacia de estos. Dada la necesidad de un mayor El sector financiero no bancario se caracteriza por distanciamiento social y de transacciones remotas, los el creciente protagonismo de las sociedades espe- SFD están posicionados para mantener el flujo de pa- cializadas en depósitos y pagos electrónicos (SE- gos cuando las interacciones físicas deben ser limita- DPE). Estas instituciones, de las cuales había seis en das. Datos del Banco de la República (BR) de Colom- marzo de 2022, fueron creadas gracias a la Ley de In- bia muestran un crecimiento drástico en el volumen de clusión Financiera, con el objetivo explícito de ampliar el Servicios Financieros Digitales 87 acceso a los servicios financieros transaccionales.115 Al El heterogéneo ecosistema fintech de Colombia es el igual que las instituciones crediticias, las SEDPE son tercero más grande de la región después del mexica- entidades financieras que captan depósitos, pero no no, pero es el más activo en el área de crédito digital, pueden conceder préstamos. Si bien las SEDPE actual- aunque los pagos digitales representan el segmento mente representan un porcentaje pequeño del total de más grande en términos de ingresos.119 El ecosiste- depósitos electrónicos (menos del 10 por ciento), operan ma fintech de Colombia comprende entidades regula- algunas de las billeteras digitales no bancarias de más das y no reguladas, así como empresas conjuntas en rápido crecimiento en el mercado (por ejemplo, Movii). ocho líneas de negocios: crédito digital, pagos digitales, soluciones de financiación empresarial, administración Los sujetos obligados del sector de la economía so- financiera personal, regtech, criptodivisas y blockchain, lidaria también aceptan depósitos y emiten créditos. financiación participativa e insurtech (Figura 4.1).120 Se- Existen 177 cooperativas de ahorro y crédito (solo para gún la asociación Colombia Fintech, los principales seg- socios) que dependen de la Superintendencia de Eco- mentos objetivo son grandes empresas y personas no nomía Solidaria (SES), cuyo objetivo es “satisfacer las bancarizadas (véase Figura 4.2). necesidades de sus miembros y el desarrollo de obras de servicio a la comunidad en general”.116 A pesar de la La Superintendencia Financiera de Colombia (SFC) gran cantidad de instituciones, el 23 por ciento de los es un supervisor integrado, con una competencia miembros se concentran en las cuatro entidades princi- que incluye bancos, financieras, aseguradoras, va- pales. En general, las cooperativas de ahorro y crédito lores y otros intermediarios financieros. Adicional- son entidades pequeñas con baja penetración en seg- mente, la SFC es la autoridad de resolución bancaria. mentos rurales y carentes de servicios, caracterizadas La SFC es un organismo técnico dependiente del Mi- por limitaciones en relación a la oferta de SFD.117 nisterio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) con la responsabilidad delegada por la Presidencia, como se Los operadores de servicios postales de pago (OPP) especifica en la Constitución, para supervisar todas las realizan transferencias nacionales e internacionales instituciones financieras, excepto las cooperativas que basadas en dinero en efectivo (aunque las interna- no captan depósitos. Tiene personalidad jurídica propia, cionales son prerrogativa del proveedor de servicios autonomía administrativa y financiera, y autoridad inde- postales públicos). Los OPP operan bajo la Ley de Co- pendiente para regular, supervisar y tomar acciones de rreos y actualmente están sujetas a la supervisión del resolución. El mandato de la SFC es preservar la es- MinTIC.118 tabilidad, seguridad y confianza del sistema financiero; organizar y desarrollar los mercados de capital naciona- les; proteger a los inversionistas, depositantes y titulares de pólizas de seguros; y asegurar la protección de los consumidores de servicios financieros.121 Figura 4.1. Distribución de segmentos fintech en Colombia, 2010-2021 38% 33% 26% 23% 17% 10% 11% 9% 8% 5% 4% 1% 3% 4% 2% 3% 2% Crédito Pagos Finanzas PFM y Regtech Criptoactivos Financiación Insuretech Neobancos digital digitales empresariales Wealthtech y Blockchain participativa 2010 2021 Fuente: adaptado de Colombia Fintech (2022), a partir de datos de CVN y Finnovista (2021). Nota: AFP = administración financiera pública. Servicios Financieros Digitales 88 Figura 4.2. Segmentos de clientes objetivo de las fintech colombianas, 2021 Población no bancarizada 28% Grandes empresas 28% Población bancarizada 21% Pymes bancarizadas 18% Pymes no bancarizadas 6% Fuente: adaptado de Colombia Fintech (2022), a partir de datos de CVN y Finnovista (2021). Tanto el BR como el MHCP tienen responsabilidades regulatorias y de vigilancia de los sistemas de pago. Adopción y ecosistema de SFD La Ley del Banco Central otorga al BR la facultad de regular los pagos internos y externos de la economía.122 El BR ejerce esta facultad respecto de los sistemas de pago de alto valor. La regulación de los sistemas de pago Según Demirgüç-Kunt et al. (2022), el 60 por ciento y actividades relacionadas que no pertenecen al BR es de los adultos colombianos (mayores de 15 años) competencia del Gobierno Nacional.123 Sobre esta base, tenía una cuenta en una institución financiera, frente la Unidad de Regulación Financiera y la SFC (dentro del al 46 por ciento en 2017. Por otra parte, el 52 por MHCP) han desarrollado conjuntamente el marco regu- ciento había realizado o recibido pagos digitales, en latorio para los sistemas de pago de bajo valor (SPBV). comparación con el 37 por ciento. A pesar de estas El BR también es el encargado de monitorear los siste- mejoras, Colombia se ubica por debajo de los prome- mas de pago de alto valor, incluidos el operador del sis- dios estructurales y de nivel de ingresos, aunque se des- tema, los participantes y los sistemas interdependientes, empeña mejor que la mayoría de sus pares regionales. mientras que la SFC es responsable de otorgar licencias Por otro lado, los datos más recientes de Findex mues- y supervisar a los operadores de sistemas de pago. tran que, aunque la brecha de género en la titularidad de cuentas se ha reducido a 4 puntos porcentuales (de Un nuevo proyecto de ley de “acceso y financiamien- 7 puntos en 2017), todavía está por debajo de los pro- to para la construcción de equidad” otorga faculta- medios mundial y regional. Vale la pena señalar que las des de supervisión a la SFC y a la SES en relación estadísticas oficiales de inclusión financiera basadas en con las entidades que prestan servicios de pago.124 datos sobre la oferta sugieren tasas más altas de titula- El proyecto de ley prevé que las entidades que actual- ridad de cuentas. De acuerdo con Banca de las Opor- mente se encuentran bajo las competencias respectivas tunidades (BDO) y la SFC, en marzo de 2021 el 89 por de estas dos instituciones pueden continuar brindando ciento de los adultos colombianos mayores de 18 años servicios de pago125 bajo sus licencias independientes. tenían al menos un producto financiero.126 En cuanto a los nuevos proveedores de servicios de pago, el proyecto de ley establece que estos podrán es- Los productos de depósito electrónicos y simplifica- tar sujetos a la supervisión de cualquiera de las autorida- dos ayudan a ampliar el acceso a los servicios tran- des, dependiendo de cómo estos proveedores puedan saccionales. Según BDO y SFC (2021), en marzo de ser regulados en el futuro. Por otra parte, el proyecto 2021, 31,2 millones de colombianos (que representan deroga las facultades regulatorias y de supervisión del alrededor del 88 por ciento de la población adulta) te- MinTIC respecto de los operadores de OPP. nían al menos una cuenta de depósito. La mayoría de las Servicios Financieros Digitales 89 personas físicas (28,4 millones) tenían cuentas de aho- transacciones) se pagan en efectivo.128 La cantidad de rro, seguidas por los depósitos electrónicos (12,7 millo- transacciones con tarjeta creció en promedio un 16 por nes), cuentas simplificadas de ahorro (9,2 millones) y ciento cada año entre 2018 y 2020, pero sigue siendo otros tipos de cuentas.127 En los últimos años, las cuen- moderada en comparación con niveles internacionales. tas de transacciones electrónicas han experimentado En 2019, cada colombiano realizó en promedio nueve el mayor crecimiento, impulsadas por algunos bancos transacciones con tarjeta de débito y siete con tarjeta de grandes y, en cierta medida, por la aparición de empre- crédito; en el mismo periodo, en México se realizaron 23 sas de fintech. Tan solo en 2020, el porcentaje de adul- transacciones per cápita con tarjeta de débito y nueve tos con depósitos electrónicos creció un 15 por ciento. con tarjeta de crédito, y en Brasil las cifras fueron 52 y Estos tipos de cuenta también tienden a tener tasas de 48, respectivamente.129 Sin embargo, la pandemia de la inactividad más bajas que las cuentas de depósito tra- COVID-19 puede haber contribuido a la creación de una dicionales. ola de nuevos usuarios de pagos comerciales digitales. El BR calcula que la aceptación de pagos electrónicos Sin embargo, el uso de cuentas de transacciones llegó al 50 por ciento de los comerciantes, con lo que se para realizar transacciones cotidianas de pagos di- rompió la barrera de la informalidad en la que uno de gitales todavía está rezagado como resultado del cada dos negocios informales ahora acepta pagos elec- subdesarrollo de las redes de aceptación de pagos trónicos.130 Datos del Banco Mundial muestran que el 12 digitales, lo que ha llevado a una economía en que por ciento de los colombianos utilizó un pago comercial se usa mucho el efectivo. El BR estima que el 78,4 digital por primera vez en 2020, duplicando la tasa de por ciento de las compras en tiendas (por cantidad de adopción anterior.131 Figura 4.3. Titularidad y uso de cuentas de transacción en Colombia, comparación internacional, 2021 32% México* 37% 37% Indonesia 52% 49% Perú 57% 52% Colombia 60% 61% Ingreso medio-alto 72% 68% Turquía 74% 77% Brasil 84% 81% Sudáfrica 85% 92% Tailandia 96% Pago digital hecho o recibido en el último año (% edad 15+) Titularidad de cuenta (% edad 15+) Fuente: Demirgüç-Kunt et al. (2022). Nota: las cifras corresponden a 2021, con la excepción de México (2017). La figura muestra el porcentaje de participantes (adultos) que declararon tener una cuenta (individual o junto con alguien más) en un banco u otro tipo de institución financiera o declararon usar personalmente un servicio monetario móvil en los últimos 12 meses. Servicios Financieros Digitales 90 De acuerdo con BDO y SFC (2021), en marzo de 2021 país por encima de los promedios regional y global. Una un tercio de la población adulta (35,2 por ciento) te- alta proporción de pequeñas empresas utiliza crédito de nía un producto crediticio de una entidad regulada proveedores o clientes para financiar capital de trabajo del sector financiero. El porcentaje declarado de adul- (63 por ciento), muy por encima de los promedios regio- tos con un producto crediticio ha disminuido (del 36,6 nal y global (48 por ciento y 25 por ciento, respectiva- por ciento en 2019 al 35,2 por ciento en el primer trimes- mente). El 46 por ciento de los préstamos a pequeñas tre de 2021).132 Las tarjetas de crédito y el crédito al con- empresas en Colombia requirieron garantías, por debajo sumo son las dos categorías de crédito más populares, de los promedios regional y global (57 por ciento y 73 con 8,1 millones y 6,9 millones de adultos que tienen por ciento, respectivamente).134 una tarjeta de crédito activa y un producto de crédito al consumo, respectivamente. Alrededor de 2,4 millones Las microempresas se ven afectadas por un déficit de adultos tienen un producto de microcrédito. A raíz de de financiación (estimado en 2018 en USD 3.900 mi- la crisis de la COVID-19, el microcrédito se contrajo, ya llones).135 9 por ciento de las microempresas reportaron que la cantidad de préstamos disminuyó un 34 por cien- escasez en la provisión de servicios financieros y 18,7 to en 2020, aunque el valor total aumentó ligeramente por ciento reportó una disminución en el flujo de efecti- (+17 por ciento). Las estadísticas oficiales no permiten vo durante el tercer trimestre de 2022.136 Solo el 17 por desagregar los productos de crédito digital ni incluyen a ciento de los microempresarios puede acceder efecti- todas las empresas de fintech, que supuestamente es- vamente al microcrédito, y aún menos se benefician de tán activas en este segmento (dirigido tanto a particula- los canales digitales en este contexto. En 2019, menos res como a pymes). del 20 por ciento de los microempresarios solicitaron un crédito, sin diferencias significativas entre las zonas ru- El estado actual del acceso individual a los servicios rales y urbanas. Los fondos se utilizaron principalmente financieros revela marcadas desigualdades. Aunque para la compra de materias primas, insumos, inventario en las zonas urbanas los porcentajes de adultos que y otros gastos operativos. Alrededor del 72 por ciento cuentan con al menos un producto financiero y uno para de las solicitudes de crédito se realizaron a instituciones depósitos alcanzan el 96 y el 94 por ciento, respecti- financieras reguladas, el 6 por ciento a instituciones de vamente, en áreas rurales y remotas estos porcentajes microfinanzas, el 8 por ciento a familiares y amigos, y descienden al 57 y el 55 por ciento, respectivamente.133 el 14 por ciento a prestamistas abusivos (prestamistas Los adultos mayores de 65 años y los adultos jóvenes gota a gota). Entre las principales razones para no solici- (entre 18 y 25 años) han experimentado avances signi- tar un crédito se encuentran la percepción de que no es ficativos recientemente en el acceso y uso de productos necesario (41 por ciento), la aversión al endeudamiento financieros, pero aún existen brechas entre estos gru- (33 por ciento) y la falta de cumplimiento de los requisi- pos de edad y los adultos de otras edades: solo el 61 tos para acceder al crédito, como tener registro en un por ciento de los adultos mayores de 65 años y el 70 buró de crédito (13 por ciento).137 Por otra parte, existe por ciento de los adultos entre 18 y 25 años tenían un la percepción de que el crédito tiene costos elevados producto financiero activo o vigente en comparación con y que los vencimientos de los préstamos no satisfacen el 76 por ciento de los adultos entre 26 y 40 años y el adecuadamente las necesidades empresariales.138 La 80 por ciento entre 41 y 65 años. A pesar de las mejoras digitalización ha hecho pequeños avances en el micro- recientes, el acceso y uso de los productos financieros crédito,139 dado que el 33 por ciento de las instituciones por parte de las mujeres se mantiene por debajo de los hacen uso de sistemas remotos para procesar los datos porcentajes de los hombres: el 85 por ciento de las mu- de posibles clientes y el 28 por ciento utiliza la banca jeres tiene un producto financiero (frente al 93 por ciento móvil, aunque ninguna entidad declaró el uso de infor- de los hombres), y el 72 por ciento de las mujeres tiene mación biométrica para la identificación de clientes. un producto financiero activo o vigente (frente al 76 por ciento de los hombres). El crecimiento de los préstamos de financiación par- ticipativa ha sido limitado. Hasta la fecha, se ha lan- Las pequeñas empresas en Colombia tienen altos zado una sola plataforma, patrocinada por la Bolsa de niveles de acceso a productos financieros básicos, Valores de Colombia, con apenas 82 proyectos financia- aunque una cuarta parte de estas empresas identifi- dos desde 2018. De acuerdo con Colombia Fintech, el can el acceso a la financiación como una limitación segmento de financiación participativa tiene una tasa de importante. Desde 2017, alrededor del 99 por ciento de participación del 4 por ciento en el ecosistema fintech. las pequeñas empresas en Colombia declararon tener En consecuencia, esta opción no ha aliviado hasta el una cuenta corriente o de ahorro, y el 50 por ciento un momento las limitaciones de acceso a la financiación. préstamo bancario o una línea de crédito, lo que pone al Servicios Financieros Digitales 91 autoridades aprovechan los apotes de las asociaciones de la industria para ayudar a guiar la formulación de po- Entorno propicio para los SFD líticas de inclusión financiera, ninguna acción derivada del documento CONPES 2020 es coparticipada o coim- plementada por el sector privado. En el área de pagos, el La política de inclusión financiera de Colombia ema- BR lanzó el Foro Sistemas de Pago en agosto de 2022. na del Consejo Nacional de Política Económica y Se espera que se consulte al Foro sobre una agenda Social (CONPES)140 y los PND cuatrienales, que tie- nacional de desarrollo de sistemas de pago liderada por nen fuerza de ley. Establecido en 2006, el programa de el BR. Esta agenda gira en torno a: (i) la decisión del BR inclusión financiera BDO tiene como objetivo promover de desarrollar un sistema de pago rápido, (ii) un análisis el acceso a los servicios financieros por parte de la po- para mejorar los pagos transfronterizos y, en una eta- blación desatendida y carente de servicios, en particular pa posterior, (iii) la exploración de una divisa digital del los hogares pobres y las MiPyME. Para ello, la BDO (i) banco central. otorga subsidios públicos e incentivos para el desarro- llo de nuevos canales y productos de acceso, así como proyectos piloto para incrementar la inclusión financiera, Marco legal, regulatorio y de supervisión (ii) realiza actividades de asistencia técnica y educación financiera, y (iii) recopila y analiza información sobre inclusión financiera. La Comisión Intersectorial para la Inclusión Financiera fue creada en 2015 y la Comisión Colombia no cuenta actualmente con un marco le- Intersectorial para la Educación Económica y Financiera gal y regulatorio consolidado para la prestación de le siguió en 2016. En 2021, estos órganos se conso- servicios de pago. Las reglas y requisitos relevantes lidaron en una sola Comisión Intersectorial para la In- se encuentran en las leyes y regulaciones que rigen las clusión y Educación Económica y Financiera (CIIEEF): actividades de las instituciones supervisadas (es decir, el programa BDO.141 La CIIEEF está a cargo de coor- instituciones de crédito, SEDPE). Los “adquirentes no dinar la formulación y monitorear la implementación de supervisados” (es decir, adquirentes que no sean en- la política de inclusión y educación financiera, así como tidades supervisadas) se rigen por reglas específicas, las actividades a financiar mediante la BDO.142 La mem- incluido el registro ante la SFC, sujeto al cumplimiento bresía al CIIEEF se limita al sector público; aunque se de requisitos de salvaguarda de capital y fondos, entre puede invitar a representantes del sector privado en un otros.143 Las entidades de procesamiento para el emi- análisis caso por caso, actualmente no existe un meca- sor y el adquirente, los agregadores (que recaudan los nismo permanente para facilitar la coordinación con este fondos de los comerciantes en nombre de los adqui- grupo. rentes) y los proveedores de tecnologías de aceptación (denominados colectivamente proveedores de servicios PND 2018-2022 y PND 2022-2026 allanan el camino de pago) operan bajo la responsabilidad del emisor/ad- para una mayor inclusión financiera al establecer quiriente.144 Las entidades no financieras que proporcio- metas y pasos prácticos. El PND 2018-2022 prevé nan cuentas de transacciones y/o realizan actividades que para 2022, el 85 por ciento de los adultos debería de pago (por ejemplo, cooperativas de ahorro y crédito tener al menos un producto financiero y el 77 por ciento supervisadas por la SES, OPP) se rigen por sus respec- al menos un producto financiero activo. Para ello, pro- tivos marcos. En ausencia de un marco consolidado, (i) puso fortalecer el ecosistema de pagos minoristas y la no está claro qué constituye una actividad de pago o las competencia, así como fomentar la adopción de nuevas condiciones que deben cumplirse para emprender esta tecnologías de pago. El documento CONPES 4005 de actividad (como un negocio); (ii) la innovación en los ser- 2020 articula la política de inclusión financiera para el vicios de pago podría verse restringida en la medida en periodo 2020-2025. Identifica cuatro direcciones estra- que los proveedores de servicios deban ajustarse a las tégicas, desde aumentar el alcance y la idoneidad de los licencias existentes; (iii) los estándares reglamentarios y servicios financieros hasta mejorar la educación finan- técnicos que rigen las actividades de pago pueden va- ciera y la confianza en el sistema financiero, fortalecer riar considerablemente, lo que genera protecciones al la infraestructura financiera y digital e instituir un marco consumidor y niveles de servicio inconsistentes, y; (iv) de gobierno (véase arriba), articulado en ocho acciones no hay un marco regulatorio que proteja la competencia y dos indicadores de resultados adicionales. PND 2022- libre o a que proteja a consumidores en estos merca- 2026, sancionado por el Presidente en 2023, puede con- dos de forma directa. Un nuevo proyecto de ley sobre tinuar allanando el camino para establecer metas hacia acceso y financiación para la construcción de equidad una mayor inclusión financiera. propone que la regulación de los servicios de pago se consolide en el ámbito del MHCP: mirar hacia el futuro En el área de pagos, el BR lanzó un foro de sis- puede proporcionar una base para aplicar un enfoque temas de pago en agosto de 2022. Aunque las basado en actividades, cuando corresponda.145 Servicios Financieros Digitales 92 El Decreto de Finanzas Abiertas mejora la seguridad El espacio controlado de pruebas regulatorio, lan- jurídica en torno al uso basado en el consentimiento zado en 2020, proporciona una herramienta para de los datos del consumidor por parte de las ins- otorgar autorizaciones temporales a las empresas tituciones supervisadas y crea servicios de inicia- fintech. Este espacio se define como “el conjunto de ción de pagos, entre otras disposiciones.146 Aunque normas, procedimientos, planes, condiciones, requisi- el marco regulatorio actual no impide que las institucio- tos y requerimientos prudenciales”149 que permite pro- nes autorizadas utilicen los datos de los clientes, el De- bar tecnologías innovadoras y modelos de negocio en creto de Finanzas Abiertas aclara que pueden procesar el contexto de actividades reguladas. Tanto las institu- y comercializar datos de los consumidores solo con el ciones financieras supervisadas (que deseen prestar consentimiento previo del consumidor y en cumplimien- nuevos servicios) como los proveedores nuevos o no to de habeas data y protección de datos. El Decreto no supervisados pueden solicitar autorización en el marco prescribe reglas para otorgar y obtener acceso a los del espacio controlado de pruebas regulatorio. La salida datos de los consumidores, pero encomienda a la SFC del espacio controlado de pruebas regulatorio, luego de el desarrollo de estándares para las finanzas abiertas. un período máximo de dos años y sujeto a la finaliza- El Decreto establece que las solicitudes de acceso a la ción exitosa del piloto, desencadenaría un proceso de información por parte de los proveedores de servicios transición a una institución financiera con licencia (o en de iniciación de pagos deben ser procesadas a través el caso de instituciones con licencia, un cambio en sus de los SPBV y remite a los operadores de esos siste- actividades). Por lo tanto, el espacio de pruebas regu- mas establecer reglas y estándares técnicos para los latorio no pretende ser una herramienta para ampliar el proveedores de pagos; también prescribe ciertas reglas perímetro de regulación o llenar cualquier vacío regula- mínimas para garantizar el acceso no discriminatorio de torio. dichos proveedores a los servicios de los SPBV y la mi- tigación de posibles conflictos de interés. Vale la pena Las autoridades regulan las tasas de interés y han señalar que el marco legal de Colombia para la priva- establecido requisitos de inversión obligatorios cidad y protección de datos generalmente respalda los para financiar el sector agrícola, lo que inadvertida- derechos fundamentales del consumidor (por ejemplo, mente provoca distorsiones. En Colombia, todo crédi- acceso, rectificación y oposición) y recientemente pre- to está sujeto a topes y límites a las tasas de interés. Los sentó un proyecto al Congreso para incluir propuestas bancos también están obligados a financiar préstamos sobre la portabilidad de datos (Artículos 71 y 75).147 El agrícolas a la tasa regulada o invertir en valores espe- Capítulo 7 analiza el estado actual, así como los desa- ciales (Títulos de Desarrollo Agropecuario, TDA), que se fíos y oportunidades para los marcos legal y regulatorio remuneran a tasas inferiores a las del mercado. FINA- de Colombia sobre protección de datos. Finalmente, el GRO, un banco mayorista de desarrollo agrícola, presta Decreto de Finanzas Abiertas regula el “ecosistema digi- fondos de los TDA principalmente al Banco Agrario para tal”, que incluye: (i) la prestación de servicios de terceros otorgar préstamos a pequeños productores rurales. Es- mediante canales de instituciones supervisadas; (ii) la tas medidas pueden estar obstaculizando el surgimiento prestación de servicios de las entidades supervisadas de proveedores alternativos de crédito que se centren mediante canales de terceros; y (iii) la comercialización en segmentos más riesgosos y, por lo tanto, pueden es- de tecnología e infraestructura de las entidades supervi- tar introduciendo distorsiones significativas. sadas a terceros. La regulación existente guarda silencio sobre los Las empresas de fintech activas en el segmento de criptoactivos, aunque la SFC ha dado autorización crédito digital operan en un vacío regulatorio. Exis- a algunos bancos y SEDPE para ofrecer servicios ten varias leyes y regulaciones que abordan el tema de en relación con billeteras de criptoactivos bajo un inclusión financiera y protección del consumidor (ver régimen piloto controlado.150 En estas pruebas pilo- nota al final).148 Sin embargo, continúa existiendo una to, que no pueden exceder una duración de un año, las brecha regulatoria. Esto puede generar un campo de instituciones financieras esencialmente proporcionan juego desigual, además de inseguridad jurídica para es- instrumentos de intercambio de compraventa (on-ramp, tas empresas. La evidencia anecdótica sugiere que las off-ramp) de monedas fiduciarias y criptoactivos, sujetos empresas de fintech que se dedican al crédito digital se a ciertos límites para las transacciones de ingreso de especializan tanto en crédito personal como de consu- efectivo, según el tipo de cuenta. Actualmente, los pro- mo, atendiendo también a personas no bancarizadas y veedores de servicios de criptoactivos no están super- crédito comercial, incluido el crédito para microempre- visados y no están sujetos a requisitos contra el lavado sas. En ausencia de datos oficiales, no está claro si esta de dinero. El BR y la SFC han emitido advertencias al brecha en el marco legal y regulatorio puede generar un público y a las instituciones financieras sobre los riesgos riesgo grave para el sistema financiero. involucrados. El BR no considera que los criptoactivos sean divisas o dinero. Servicios Financieros Digitales 93 La SFC establece requisitos integrales de adminis- comerciales esenciales, el contenido mínimo de los con- tración de riesgos para las instituciones autorizadas tratos y acuerdos de nivel de servicio con los proveedo- y ha adoptado una metodología de supervisión ba- res de servicios en la nube, las medidas de continuidad sada en el riesgo que aplica de manera uniforme en comercial y los requisitos de informes de la SFC.156 Por todos los tipos de entidades dentro de su compe- otra parte, las entidades supervisadas deben desarrollar tencia. Las disposiciones relativas a la administración planes para migrar a un nuevo servicio o plataforma en de riesgos por parte de las entidades supervisadas se caso de interrupción o suspensión del servicio o cual- encuentran establecidas en la Circular Básica Contable quier otro problema. El marco permite el procesamiento y Financiera (CBCF) de la SFC. La CBCF engloba los de información en el extranjero, siempre que la entidad riesgos de crédito, liquidez, mercado y operativos. La garantice que la jurisdicción extranjera en la que se pro- SFC establece reglas sobre seguridad de la información cesa la información tenga estándares de protección y y cibernética que exigen que las instituciones supervi- privacidad de datos equivalentes o superiores. sadas creen una función dedicada a la administración de estos riesgos (incluidas las funciones del consejo y El régimen de protección al consumidor financiero la alta gerencia) y que reporten información e incidentes aplica únicamente a las entidades supervisadas por cibernéticos según una taxonomía estándar y un proto- la SFC, mientras que todas las demás entidades es- colo de comunicación.151 Fuera del ámbito de la SFC, la tán sujetas al marco general de protección al consu- SES se encuentra en proceso de modernización y forta- midor supervisado por la SIC, dualidad que puede lecimiento de su proceso de supervisión. generar inconsistencias en los niveles de servicio y salvaguardas entre diferentes proveedores de ser- De conformidad con las reformas regulatorias de vicios similares. El marco de protección al consumidor 2020, las entidades administradoras de sistemas financiero establece el principio de transparencia e infor- de pago de bajo valor (EASPBV) están obligadas a mación veraz, suficiente y pertinente, además de pres- desarrollar sistemas de administración de riesgos, cribir el contenido mínimo de información a los consumi- incluidos planes de contingencia y medidas de se- dores financieros.157 Las entidades supervisadas deben guridad en TI, para garantizar la continuidad del ne- implementar un sistema de atención al cliente que in- gocio y la mitigación de riesgos legales, crediticios, cluya un proceso para atender las consultas y quejas de liquidez, operativos y sistémicos. Las EASPBV de los consumidores. En la práctica, este proceso repre- deben adoptar altos estándares operativos, técnicos y senta el canal principal para el recurso y la resolución de seguridad, así como exigir lo mismo a sus participan- de controversias de los consumidores, y constituyó el tes. El reglamento prescribe el contenido mínimo de las 88 por ciento del total de quejas de los consumidores fi- normas de las EASPBV, lo que incluye modelos y pro- nancieros en 2020. El defensor del consumidor financie- cedimientos de administración de riesgos, y estipula que ro, designado por la institución financiera ante la SFC, las normas de las EASPBV deben ser aprobadas por la representa un canal adicional, aunque subutilizado, de SFC. A partir de 2023, las EASPBV también deben con- recurso y resolución de controversias de los consumido- tar con un marco integral de administración de riesgos. res. Los consumidores financieros también podrán pre- sentar quejas contra las entidades supervisadas ante la Se permite el uso de agentes en igualdad de condi- SFC en cualquier momento; en esta capacidad, la SFC ciones con las entidades de crédito, las SEDPE y las apoya a los consumidores financieros al intermediar su cooperativas de ahorro y crédito supervisadas por relación con los proveedores de servicios financieros. la SES.152 Podrá actuar como agente cualquier persona física o moral, siempre que cumpla con los requisitos El marco regulatorio es compatible con los procesos de idoneidad y técnico-operativos correspondientes, de conocimiento remoto del cliente (o Know Your conforme a las instrucciones de la SFC.153 Las reformas Customer, KYC) y la debida diligencia del cliente (o regulatorias recientes permitieron la prestación de ser- Customer Due Diligence, CDD) simplificada. Si es- vicios de agentes fuera de una instalación física perma- tos procedimientos se adoptan de manera más am- nente mediante la creación de agentes móviles y digita- plia y consistente en todas las instituciones, pueden les154 y ofrecen la base para la prestación, con carácter reducir los costos de cumplimiento y permitir que excepcional, de servicios limitados de agentes en un los proveedores de servicios financieros transfieran entorno sin conexión.155 estos ahorros a sus clientes. Las reglas de la SFC estipulan que las instituciones financieras pueden adop- El marco regulatorio apoya el uso de nuevas tecno- tar procedimientos KYC en persona o remotos y permitir logías, como la computación en la nube, para la pro- el uso de datos que se encuentran en bases de datos visión de SFD y establece reglas para la administra- públicas, de terceros o privadas, siempre y cuando la ción de los riesgos asociados. La SFC estableció las fuente sea confiable e independiente.158 En cuanto a la obligaciones en relación con el uso de los servicios de verificación de identidad, las nuevas reglas permiten a computación en la nube en el contexto de operaciones las instituciones financieras verificar la identidad de un Servicios Financieros Digitales 94 cliente nuevo a través de certificados de firma digital, pagos minoristas de Colombia generalmente se carac- biometría, mecanismos fuertes de autenticación de terizan por la propiedad o gobernanza local y no utilizan clientes, información almacenada en los burós de cré- estándares de comunicación internacionales. dito y cualquier otra tecnología que garantice la verifi- cación efectiva de la identidad. Hay algunas iniciativas La cantidad de transacciones intrabancarias supe- incipientes de cooperación en esta área (por ejemplo, ra la cantidad de transacciones interbancarias que SoyYo). Bajo la CDD simplificada, los clientes se iden- procesan las dos ACH, lo que indica una gran opor- tifican mediante su nombre y tipo, número y fecha de tunidad para aumentar el alcance, el uso y la intero- emisión de identificación, y aunque no se requiere verifi- perabilidad de estas infraestructuras. ACH-Colombia car la identidad en el momento de abrir la cuenta, debe es propiedad de 15 bancos. Si bien en el pasado su es- completarse antes de tres días hábiles. Los productos tatuto no admitía como partícipes a personas distintas y las circunstancias elegibles para la CDD simplificada de accionistas o bancos, en 2018 desarrolló reglas de incluyen cuentas emitidas a los beneficiarios de ciertos acceso que se basan en el cumplimiento de requisitos programas de asistencia gubernamental, cuentas de nó- legales, financieros y técnico-operativos, así como una mina y cuentas de depósitos de bajo monto. evaluación positiva por parte de un comité de acceso ad hoc. En general, ACH-Colombia tiene aproximada- mente 45 entidades participantes en todos los servicios, de las cuales solo una SEDPE utiliza transferencias de Infraestructura financiera ACH o interbancarias. La participación en ACH-Cenit está sujeta a la capacidad de la entidad para abrir una cuenta en el BR y cumplir con sus estrictos requisitos técnico-operativos.159 A la fecha, ninguna SEDPE se ha El sistema de pagos de Colombia respalda en gran adherido a ACH-Cenit a pesar de la decisión de elegibi- medida la provisión de pagos digitales. El Sistema lidad del Consejo de Administración del BR (la SEDPE de Cuentas de Depósito (CUD), el sistema de liquida- más grande, Movii, se encuentra actualmente en proce- ción bruta en tiempo real operado por el BR, permite la so de adhesión). Ambas ACH ofrecen transferencias de liquidación final en dinero del banco central de los pagos crédito y débitos directos y han adoptado la liquidación interbancarios; transacciones en el mercado de dinero, de lotes múltiples (cuatro lotes), lo que permite la acre- mercado de divisas extranjeras y mercado de valores y ditación en el mismo día de las transacciones enviadas derivados; y los saldos netos resultantes de los principa- antes de las 3:00 p.m. Ambas ACH usan estándares de les sistemas de pago minoristas. En diciembre de 2020, mensajería similares (basados en los de la Asociación había 131 participantes en el CUD, incluidos 25 bancos, Nacional de Cámaras de Compensación Automatizadas 10 financieras, cinco EASPBV y dos SEDPE. El SPBV de Estados Unidos, NACHA), pero no interoperan. Sus está compuesto por: (i) una cámara de compensación funciones difieren en que la gran mayoría de las tran- de cheques; (ii) dos cámaras de compensación automa- sacciones procesadas actualmente por ACH-Cenit son tizadas (ACH, por sus siglas en inglés) más grandes y pagos de gobierno a gobierno y de gobierno a perso- otros dos sistemas que procesan transferencias electró- na, mientras que ACH-Colombia maneja principalmente nicas de fondos para grupos específicos de instituciones pagos de empresa a persona (por ejemplo, nóminas), financieras; y (iii) seis sistemas que procesan pagos con pagos de persona a gobierno y pagos de persona a em- tarjeta y retiros de efectivo. Las dos ACH principales son presa (en menor porcentaje). ACH-Colombia (propiedad de los bancos) y ACH-Cenit (administrada y propiedad del BR). En términos de vo- Un proyecto liderado por el BR bajo el amparo del lumen de transacciones, ACH-Colombia procesó 255.8 Foro de Sistemas de Pago busca garantizar la intero- millones de pagos en 2020, en comparación con los 10 perabilidad y el acceso amplio a la infraestructura de millones de ACH-Cenit. Credibanco y Redeban adminis- pagos rápidos de Colombia. A pesar de la iniciativa de tran las redes de puntos de servicio (POS, por sus siglas mercado relevante, como Transfiya de ACH-Colombia, en inglés) más grandes, y en conjunto representan el 74 la adopción de pagos rápidos parece verse afectada por por ciento y el 68 por ciento de los volúmenes de tran- diversos factores, incluida la participación limitada (no sacciones con tarjetas de crédito y débito, respectiva- bancaria), pocos casos de uso, prácticas de mercado mente (según datos de septiembre de 2021). Redeban perjudiciales (por ejemplo, tarifas de intercambio), y la es también el conmutador de cajeros automáticos más ausencia de un código QR estándar común (véase más grande y atiende a 11 bancos. La cámara de compen- abajo). Por otra parte, la ausencia de un mecanismo sación de cheques (Cedec) que opera el BR ha experi- para administrar la liquidez fuera del horario de funcio- mentado una disminución gradual en la cantidad y el va- namiento del sistema de liquidación bruta en tiempo real lor de los cheques procesados, una tendencia que se ha en caso de que se agoten los recursos prefinanciados, acelerado desde la declaración de emergencia sanitaria puede limitar el crecimiento y la fiabilidad del servicio. debido a la pandemia de la COVID-19. Los sistemas de En este contexto, el BR propone desarrollar un sistema Servicios Financieros Digitales 95 de pago rápido (Sistema de Pagos Inmediatos, SPI-BR), La infraestructura de aceptación de pagos electró- interconectado con las cámaras de compensación del nicos se ha expandido como resultado de nuevos sector privado, como parte de un ecosistema más am- modelos comerciales (por ejemplo, las pasarelas) y plio que consiste en (i) un servicio de liquidación común tecnologías de bajo costo (por ejemplo, mini POS y (en saldos de CUD), (ii) un directorio central de alias, y códigos QR). Al parecer, las microempresas comienzan (iii) estándares operativos, de comunicación y de seguri- a aprovechar estas oportunidades en medio de algunos dad uniformes, incluidas las especificaciones de códigos desincentivos y preferencias de los consumidores por el QR y una marca común. SPI-BR se conceptualiza como dinero en efectivo. Si bien Colombia se compara desfa- un sistema de liquidación bruta en tiempo real basado vorablemente con sus pares en términos de puntos de en la prefinanciación mediante CUD; para tal fin, se pre- acceso por cada 100.000 adultos (véase la Tabla 4.1), vé que a los participantes del SPI-BR que no sean parti- ha asegurado una cobertura casi universal de los mu- cipantes (directos) de CUD se les puede otorgar acceso nicipios a través de los agentes, y las terminales POS indirecto a través de un participante del CUD o una sub- son el punto de acceso que ocupan la segunda posición cuenta mantenida por este, a efectos de prefinanciación en términos del crecimiento más rápido después de los en el contexto del SPI-BR. Si bien el BR, en consulta con agentes. Una encuesta del BR de 2020 reveló que el 40 el Foro, definió los contornos generales de la arquitec- por ciento de los microcomerciantes aceptan tarjetas de tura de pagos rápidos y el modelo operativo de Colom- pago, en comparación con el 79 por ciento de los pe- bia, quedan varios elementos por articular, incluso con queños comerciantes y el 92 por ciento de los medianos respecto a la administración de liquidez y los acuerdos y grandes comerciantes. Las transferencias de crédito de participación, así como otros aspectos que pueden se han vuelto más frecuentes en los últimos años; de requerir intervenciones regulatorias (por ejemplo, para hecho, la proporción de microcomerciantes que aceptan emitir reglas de esquema vinculantes). transferencias de crédito (49 por ciento) es mayor que la aceptación de tarjetas. Dicho esto, el efectivo sigue do- El mercado de tarjetas de crédito en Colombia y minando las ventas comerciales, principalmente debido su respectiva infraestructura se han caracterizado a la preferencia percibida del consumidor y los gastos tradicionalmente por la integración vertical, la con- operativos comerciales. Cabe destacar que uno de cada centración y los altos costos. En este contexto, el tres comerciantes considera que los pagos con tarjeta MHCP ha buscado impulsar cambios en el modelo de son más costosos que en efectivo.161 A pesar de la dis- negocios para aumentar la competencia y fomentar la ponibilidad de tecnologías de aceptación de bajo costo innovación. Credibanco y Redeban procesan la mayo- y la entrada de agregadores, el cumplimiento regulatorio ría de las transacciones nacionales con tarjetas de una (por ejemplo, CDD) y tributario (particularmente el im- variedad de marcas internacionales, incluidas Maestro, puesto de retención y el Gravamen a los Movimientos Visa Débito, Visa, Mastercard y otros esquemas inter- Financieros, o GMF), así como las altas tasas de des- nacionales. Los bancos más grandes tienen participa- cuento para comerciantes, pueden representar obstácu- ciones en la propiedad de ambas empresas. De hecho, los para expandir la aceptación de pagos electrónicos estas empresas operan varias líneas comerciales a lo entre los pequeños comerciantes.162 En Colombia, los largo de la cadena de valor de los pagos, desde la afi- bancos actúan como agentes de retención con respec- liación de los comerciantes en nombre de los bancos to a los pagos con tarjeta. Las empresas que califiquen miembro hasta dispositivos y tecnologías de aceptación, pueden optar por el Régimen Simple de Tributación, el autorización, compensación, acreditación de cuentas de cual, además de aliviar la carga del cumplimiento, les comerciantes, liquidación de tarifas y procesamiento de permite a las empresas recuperar el 0,5 por ciento del emisores. El surgimiento de aproximadamente 100 pa- valor de las compras con tarjetas de débito y crédito, así sarelas de pago y agregadores trajo a la luz conflictos como otros medios electrónicos de pago.163 de intereses y problemas de acceso asociados con los sistemas de pago con tarjeta. En respuesta a esta situa- A pesar de los esfuerzos de las autoridades para ción, el regulador prohibió a los operadores de SPBV promover la interoperabilidad de los códigos QR restringir arbitrariamente el acceso de nuevas entidades mediante regulaciones, las billeteras móviles más e imponer condiciones de exclusividad, entre otras me- populares usan códigos QR patentados. La SFC didas.160 La prestación de servicios adicionales a los de requiere que las instituciones financieras que ofrecen compensación y liquidación —salvo los de adquisición y soluciones de pago con código QR cumplan con los es- emisión, que están prohibidos a los operadores del sis- tándares de QR de EMVCo (presentado por el comer- tema— está sujeta a ciertas restricciones y a la gestión ciante) y también requiere que las EASPBV acuerden de conflictos de interés. También se eliminó una práctica ciertas especificaciones comunes para permitir la in- de larga data que permitía a los bancos establecer tari- teroperabilidad. Sin embargo, se abstiene de exigir el fas de intercambio y que había planteado problemas de uso de códigos QR interoperables.164 En la práctica, tres competencia y eficiencia. Servicios Financieros Digitales 96 conmutadores de tarjetas (Credibanco, Redeban y ATH) La regulación de agentes móviles y digitales busca dis- desarrollaron códigos QR que cumplen con EMV y son minuir los costos de atender áreas carentes de servi- interoperables, por lo que permiten que más de 200.000 cios, aunque estos modelos aún se encuentran en las terminales (QR dinámico) y 10.000 comercios (QR está- primeras etapas de implementación.167 tico) acepten pagos con tarjeta iniciados por dispositivos móviles (marcas internacionales) independientemen- te de la billetera del usuario y la institución emisora.165 Infraestructura crediticia Mientras tanto, las billeteras móviles más populares del mercado (que en conjunto representarían una cantidad de comerciantes mayor que las tres EASPBV) operan como soluciones de circuito cerrado, y solo unas pocas son aceptadas mediante códigos QR interoperables.166 El flujo de información a través de la infraestructura crediticia de Colombia parece ser completo y eficien- En la medida en que los SFD ocasionalmente pue- te. En Colombia operan dos burós de crédito privados den requerir el uso de los puntos de acceso de las (de propiedad extranjera) que reciben información de instituciones financieras, la cobertura desigual entre prácticamente todos los sectores de la economía sobre las áreas urbanas y rurales puede afectar la adop- deudores, tanto de personas físicas como jurídicas, ma- ción de SFD por parte de los segmentos carentes de nejando información negativa y positiva por igual. Las servicios. En general, Colombia se compara desfavo- entidades que reportan información a los burós de crédi- rablemente con sus pares internacionales, excepto con to incluyen a prestamistas y proveedores regulados y no respecto a los puntos de venta de agentes minoristas regulados, desde instituciones financieras (supervisadas (véase la Tabla 4.1). Los datos de BDO/SFC sugieren por la SFC) hasta las entidades del sector solidario (bajo que hay al menos cuatro veces más puntos de acce- el ámbito de la SES), minoristas, empresas de fintech so (por cada 10.000 adultos) en las áreas urbanas en no supervisadas y empresas de servicios públicos, entre comparación con las rurales. Las cooperativas solo sal- otros. El alcance de los productos crediticios cubiertos van parcialmente esta brecha, pero aunque cubren una abarca el crédito comercial y de consumo, préstamos pequeña cantidad de municipios rurales (22 de 1.103) hipotecarios, microcréditos y sobregiros. Se afirma que —que de otro modo no tendrían cobertura de sucursa- la calidad de la información es alta; sin embargo, un les—, sus puntos de acceso en su mayoría se superpo- buró de crédito informa que está trabajando para me- nen con los de los bancos. Actualmente, Banco Agrario jorar su información disponible para atender mejor a los tiene la mayor penetración en zonas rurales y remotas, segmentos de fintech y microcrédito para, por ejemplo, y es la única institución financiera en 309 municipios. incluir información sobre obligaciones con un calendario Tabla 4.1. Puntos de acceso financiero en Colombia: comparación internacional (2020) Puntos de venta de agentes minoristas que Cajeros Terminales punto Sucursales no son sucursales automáticos de venta de bancos comerciales Colombia 15 398 41 1.595 Brasil 23 119 97 6.720 Indonesia 19 298 52 536 México 17 48 62 1.354 Perú 20 318 124 1.461 Sudáfrica 14 … 59 1.229 Tailandia 18 … 112 1.513 Turquía 25 … 82 3.831 Fuente: FMI (2023); BIS (2023). Nota: Por cada 100.000 adultos. Servicios Financieros Digitales 97 de pago semanal o quincenal y aumentar la cobertura de crédito a cuentas abiertas en la institución adjudicada de las fintech. Los burós de crédito también ofrecen una y dinero en efectivo. Esto genera ineficiencias y limita la variedad de productos de calificación crediticia. elección de los beneficiarios (en la medida en que nece- sitan tener una cuenta en la institución financiera adjudi- Sin embargo, los datos de transacciones, en gran cada para recibir un pago digital). Durante la pandemia medida, siguen sin explotarse para las decisiones de la COVID-19, Prosperidad Social puso a prueba un de crédito, y el acceso a datos alternativos de en- nuevo mecanismo de entrega para Ingreso Solidario, un tidades gubernamentales y empresas de servicios programa de ayuda de emergencia dirigido a 3 millones públicos es algo limitado. Las empresas de telecomu- de hogares pobres y vulnerables que no están cubiertos nicaciones y servicios públicos reportan principalmente por ningún otro programa de transferencia de efectivo. datos demográficos e información sobre pagos atrasa- Este mecanismo invitó a los beneficiarios sin una cuenta dos. Actualmente, los burós de crédito no manejan in- de transacciones a escoger entre cuatro billeteras mó- formación relacionada con pagos recurrentes salientes viles a fin de que abrieran de forma remota una cuenta o entrantes (por ejemplo, pagos de servicios públicos, de bajo valor. Para ello, los beneficiarios recibieron la in- remesas) debido a las complejidades en torno a la ad- vitación vía SMS u otros canales de comunicación. Los ministración de estos datos. Por otra parte, los burós de beneficiarios con cuenta de transacciones, en cambio, crédito actualmente no tienen acceso a la información recibieron los fondos a través de sus bancos, que el Te- del departamento de inmigración (por ejemplo, para fa- soro acreditaba mediante la CUD en cuentas en el BR. cilitar el acceso al crédito para migrantes venezolanos Se estima que el 37 por ciento de los beneficiarios abrió en Colombia) ni a la información sobre los programas su primera cuenta a través de Ingreso Solidario.170 gubernamentales de asistencia administrados por Pros- peridad Social.168 También carecen de un acceso consis- Una proporción cada vez mayor de las recaudacio- tente a datos de género de la RNEC. En términos más nes del gobierno y los pagos de servicios públicos generales, las entrevistas con las partes interesadas se realizan a través de canales digitales, particular- sugieren que hay ineficiencias en la manera en que los mente el botón de Pagos Seguros en Línea (PSE). De burós de crédito pueden acceder a los datos de la RNEC cara al futuro, los nuevos servicios de pago (por ejemplo, que dificultarían la actualización periódica de la informa- los servicios de iniciación de pagos) pueden respaldar ción, y también existen preocupaciones sobre los costos aún más esta tendencia y reducir los costos. A raíz de asociados de los datos. Finalmente, vale la pena señalar la pandemia de la COVID-19, la autoridad tributaria co- que si bien la información insuficiente no parece ser un lombiana habilitó a todos los contribuyentes para decla- factor limitante significativo para otorgar crédito a nue- rar y pagar impuestos electrónicamente. Ahora existen vos clientes, este problema se agudiza con respecto dos formas de pagar impuestos: (i) en línea mediante el al sector agrícola, además de que las cooperativas lo botón PSE, tarjeta de crédito (cuando se declara elec- perciben como una barrera mayor en comparación con trónicamente, véase más abajo), o un producto de cré- bancos y financieras.169 dito digital, y (ii) en persona, en las instalaciones de los bancos autorizados como Entidades Autorizadas para Recaudar (EAR) a través de una variedad de instrumen- Aprovechar los pagos recurrentes para tos de pago electrónicos y en papel (con o sin declara- aumentar el uso de SFD ción de impuestos electrónica). Si bien en el pasado las EAR y los pagos presenciales representaban el principal mecanismo para el pago de impuestos en Colombia, la La digitalización ha hecho avances significativos Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales calcula en los gastos del gobierno, con la excepción de que en 2020, alrededor del 54 por ciento de los pagos los pagos de asistencia social, que aún dependen del impuesto sobre la renta de las personas morales y en gran medida del efectivo. El Departamento del Te- el 40 por ciento en el caso de las personas físicas se soro del MHCP comenzó a permitir pagos masivos de iniciaron en línea, siendo el PSE, con mucho, el método salarios y pensiones gubernamentales directamente a de pago en línea más importante. Según un informe del las cuentas de los beneficiarios a través de ACH-Cenit. BID de 2018, el 77 por ciento de las contribuciones a la En la actualidad, este canal representa casi la totalidad seguridad social (estimadas en 136 millones de pagos de estos pagos. La mayoría de los pagos de vendedo- y USD 21.000 millones al año) se pagan mediante el res y proveedores también se hacen directamente a las PSE. Según se informa, la pandemia resultó en un au- cuentas de estas empresas. El programa de asistencia mento en la proporción de pagos de servicios públicos social más significativo gestionado por Prosperidad So- realizados a través de medios digitales. Una empresa de cial, condicionado para familias en situación de pobre- telecomunicaciones informó que los pagos electrónicos za y pobreza extrema denominado Familias en Acción, aumentaron hasta el 42 por ciento de los recaudos to- cuenta con un proceso de licitación pública que se repite tales en 2020 desde niveles mucho más bajos en años cada año, así como una combinación de transferencias anteriores, los cuales rondaban el 10 por ciento.171 Servicios Financieros Digitales 98 los venezolanos que viven en Colombia están enviando dinero a casa; sin embargo, los principales operadores Remesas de transferencias monetarias (OTM) apenas atienden este corredor o imponen requisitos muy estrictos, lo que obliga a los migrantes venezolanos a utilizar canales no La proporción de remesas internacionales pagadas regulados y proveedores de servicios de criptoactivos a cuentas de transacciones aumentó al 43 por ciento como Valiu. en 2020, un aumento de 11 puntos porcentuales con respecto a 2019. Colombia es un país receptor de re- El mercado colombiano de remesas internacionales mesas netas de Estados Unidos (que representan apro- se considera competitivo a pesar de las situaciones ximadamente el 50 por ciento de las entradas), España, de exclusividad. Los bancos y las financieras son los Chile y el Reino Unido. Según el BR, la proporción de principales actores, en asociación con una amplia gama remesas canalizadas a través de cuentas de transac- de OTM. Las regulaciones del banco central sobre el ciones se había mantenido relativamente estable en los mercado cambiario establecen el tipo de entidades que cuatro años anteriores a la pandemia, oscilando entre pueden operar como intermediarios del mercado cam- el 27 por ciento (2017) y el 32 por ciento (2019). Los biario (IMC) y las actividades que pueden realizar, in- bancos generalmente promueven la acreditación de cluido el envío y recepción de remesas internacionales. remesas internacionales a cuentas de transacciones e Además de bancos y financieras, los IMC autorizados informan sobre la venta cruzada de productos relevan- incluyen cooperativas financieras, Financiera de Desa- tes a los destinatarios (por ejemplo, microcréditos, utili- rrollo Nacional (FDN) y Bancóldex (banca de desarro- zando los flujos entrantes para evaluar la capacidad de llo), brokers, Sociedades de Intermediación Cambiaria y pago). Los participantes del mercado informan de que de Servicios financieros Especiales SICSFE) y SEDPE, los modelos solo digitales (por ejemplo, Remitly, Xoom) entre otros. Las SICSFE y las SEDPE podrán asumir el han ganado participación de mercado en los últimos negocio de remesas internacionales sujetas a una te- años. El costo promedio de enviar dinero a Colombia nencia patrimonial superior o equivalente al capital míni- ronda el promedio regional, pero aún no ha caído por mo exigido a las financieras. De estas, Giros&Finanzas debajo de la meta del 5 por ciento de los Objetivos de opera como agente exclusivo de Western Union en el Desarrollo Sostenible (ODS) de Naciones Unidas (véa- país y tiene una participación de mercado del 24 por se la Figura 4.4).172 La evidencia anecdótica sugiere que ciento. Por su parte, Efecty, el OPP con la mayor red de Figura 4.4. Costos de remesas 2018-2021: costo promedio de enviar USD 200, porcentaje del valor enviado 7 7 7 6 6 6 6 6 6 6 6 5 Q4 2018 Q4 2019 Q4 2020 Q4 2021 Colombia Global Regional Objetivo 5x5 de G20 (a nivel de corredor) Objetivo ODS (promedio global) Fuente: Banco Mundial (2023d). Notas: los costos de remesa para Colombia representan el costo de enviar USD 200 desde Estados Unidos a Colombia. Las líneas punteadas representan compromisos globales en el contexto de esfuerzos internacionales para reducir los costos de las remesas. El G8 (L’Aquila, 2010) y el G20 (Cannes, 2011 y Brisbane, 2014) se comprometieron a reducir el Costo Total Promedio Global al 5 por ciento. Los ODS de la ONU han indicado un objetivo del 3 por ciento para el Promedio Global que deberá alcanzarse para 2030. A la vez, los ODS de la ONU también se han comprometido a garantizar que las remesas en todos los corredores se puedan transferir por un 5 por ciento o menos. Servicios Financieros Digitales 99 puntos de acceso, opera como agente de Giros&Finan- ción recibe remesas nacionales, de las cuales el 41 por zas en exclusiva para Western Union. La exclusividad ciento lo hace mediante una institución financiera.173 Los de Western Union no parece inhibir a los agentes locales proveedores de servicios postales operan un servicio de asociarse con soluciones de esquemas de tarjetas in- nacional de transferencias monetarias en efectivo con ternacionales (por ejemplo, Visa Direct y Money Send) y presencia física en el 99 por ciento del territorio nacio- empresas de fintech. Por ley, los OPP (por ejemplo, Su- nal. Datos del MinTIC muestran que la cantidad de re- perGIROS, Efecty) solo pueden participar en el mercado mesas nacionales canalizadas a través del sector postal a través de IMC autorizados (por ejemplo, bancos); de aumentó de 81,3 millones en 2015 a 134,7 millones en estos, 4-72 es el único OPP que participa por derecho 2019. Aunque la red de sucursales del sector postal está propio (véase también la sección anterior sobre el marco relativamente integrada a la red de puntos de acceso de legal, regulatorio y de supervisión). las instituciones financieras, lo que brinda cierto acceso a servicios financieros y pagos digitales, este vínculo po- El tamaño del mercado de remesas nacionales de dría fortalecerse aún más a través de asociaciones y al Colombia es significativo y representa una gran permitir que los OPP brinden una gama más amplia de oportunidad para aumentar la inclusión financiera servicios de pago, sujeto al cumplimiento de los requisi- y los pagos digitales. Una quinta parte de la pobla- tos respectivos. Tabla 4.2. Desafíos y oportunidades clave para los servicios financieros digitales Fortalezas Áreas de Mejora » Notable progreso en el acceso a servicios financieros » El marco institucional para la inclusión financiera no (aumento de 14 puntos porcentuales de 2017 a 2021 logró una coordinación efectiva y carece de un según Global Findex) mecanismo permanente para la participación del sector privado. » Compromiso demostrado del sector público para fortalecer la infraestructura financiera y digital para » La falta de un marco legal y regulatorio específico mejorar el acceso a los servicios financieros para los servicios de pago puede detener la innova- ción y exacerbar la fragmentación del mercado. » Marco regulatorio propicio para la provisión de depósitos electrónicos, productos básicos o » El marco legal de finanzas abiertas no brinda incenti- simplificados e incorporación remota vos fuertes para compartir datos de clientes dentro de un entorno multilateral, mientras que el modelo para » Infraestructura de pagos moderadamente la iniciación de pagos se basa en los operadores de desarrollada; iniciativa liderada por el banco central sistemas de pagos minoristas. para desarrollar una infraestructura interoperable de pagos rápidos » Las barreras legales y técnicas pendientes impiden que el GdC elimine por completo los mecanismos de entrega subóptimos para los programas de asistencia social, en detrimento de la elección y la inclusión financiera de los beneficiarios. Oportunidades Amenazas » Crecimiento exponencial de billeteras digitales y » Alta propensión a retirar dinero en efectivo y su uso, códigos QR para aceptación de pagos electrónicos y baja aceptación de pagos digitales (también relacionado con la informalidad y los impuestos) » Lecciones aprendidas de los programas de asistencia de emergencia de la COVID-19 para guiar los » Barreras relacionadas con el costo para acceder esfuerzos para digitalizar las transferencias de a los SPBV y baja interoperabilidad protección social » Baja conectividad en áreas rurales y remotas y altos » Aumento en la proporción de remesas entrantes costos que impiden que los habitantes accedan y pagadas a cuentas de transacciones utilicen SFD, lo que genera una gran brecha urbano-rural » Educación y conciencia financiera limitadas Servicios Financieros Digitales 100 4.3. Recomendaciones y próximos pasos innovación y permite la entrada de nuevos partici- pantes. Otras reformas regulatorias pueden apro- vechar esto y fomentar una etapa más madura de A partir del análisis del estado actual de los servi- desarrollo para el ecosistema de SFD y fintech de cios financieros digitales, la Tabla 4.3 proporciona Colombia. En este sentido, el Decreto de Finanzas recomendaciones sobre las maneras de capitalizar Abiertas de 2022 es un hito clave: la implementación las fortalezas y oportunidades identificadas mien- debe centrarse en establecer un punto de referencia tras se abordan las áreas de mejora. Las recomenda- común (técnico, comercial) para el desarrollo de un ciones están organizadas en cuatro temas principales: marco multilateral sobre agregación y portabilidad (i) gobernanza; (ii) leyes, regulaciones y supervisión; de datos, en lugar de la continuación de asociacio- (iii) sistema de pago e infraestructura auxiliar; y (iv) di- nes de alcance limitado. Con respecto a la iniciación gitalización de grandes flujos de pago recurrentes. La de pagos, es probable que el papel fundamental de indicación sobre el periodo de aplicación toma en con- los SPBV haga hincapié en la gobernanza y la co- sideración el nivel esperado de esfuerzo y/o tiempo bertura efectivas de la infraestructura de pagos mi- anticipado para implementar las acciones sugeridas; noristas en Colombia. Un marco legal integral para independientemente del momento, algunas recomenda- los servicios de pago es una condición previa para ciones se han marcado como de alta prioridad en fun- mejorar la estructura del mercado y la competencia, ción de la naturaleza crítica de la limitación que abordan así como coordinar las responsabilidades de las au- (por ejemplo, brechas o inconsistencias regulatorias) o toridades. El crédito digital requiere certeza legal y la oportunidad de aprovechar el impulso para iniciativas garantías para el consumidor; se podrían explorar existentes y futuras (por ejemplo, pagos rápidos). modelos basados en plataformas (habilitados por el Decreto de Finanzas Abiertas) y banca como servi- » Gobernanza. Colombia ha implementado ambicio- cio (BaaS, por sus siglas en inglés). Las autoridades sos programas de inclusión financiera bajo un fuerte deben seguir adaptando los marcos de vigilancia y liderazgo del sector público. De cara al futuro, los supervisión de los pagos digitales y SFD, particular- acuerdos institucionales para coordinar la agenda mente a la luz de la subcontratación y las nuevas de SFD deben esforzarse por articular cuidadosa- tecnologías y activos. Los usuarios de SFD deben mente los poderes de múltiples autoridades y los estar protegidos de manera adecuada y constante, mecanismos efectivos para la coordinación con el independientemente de la competencia de supervi- sector privado. La iniciativa del BR para crear un sión. foro de sistemas de pago es congruente con esta di- rección. El foro debe tener un mandato claro, lograr » Sistema de pagos e infraestructura auxiliar. La un equilibrio entre representación amplia y eficacia, falta de interoperabilidad total, así como las barreras y desarrollar un programa de trabajo y las estructu- de acceso a la infraestructura financiera esencial, ras organizativas necesarias para cumplirlo. Si se limitan el potencial de los nuevos modelos de ne- implementa bien, este organismo puede ayudar a gocio (por ejemplo, pagos rápidos) para reducir los catalizar el compromiso del sector privado con la in- costos y barreras de aceptación, así como expandir teroperabilidad y otros objetivos de política pública, el uso de pagos digitales en áreas clave (véase más incluida la inclusión financiera, a través de acciones abajo). En este contexto, las reformas regulatorias concretas. Se espera que la consolidación de múlti- han buscado mejorar la gobernanza del sistema de ples entidades bajo la CIIEEF agilice la coordinación pagos minoristas. De cara al futuro, las autorida- en el área de inclusión financiera; una vez que el CI- des (el BR y la SFC, cada uno de acuerdo con sus IEEF sea completamente operativa, se podría con- respectivos mandatos) deben seguir monitoreando siderar la posibilidad de establecer un mecanismo la efectividad de los acuerdos de gobernanza del permanente para la participación del sector privado sistema de pagos minoristas e inducir cambios se- en el desarrollo y la implementación de políticas y gún sea necesario. Más recientemente, el banco estrategias de inclusión financiera. central comenzó a aprovechar su función operati- va y catalizadora para garantizar un ecosistema de » Leyes, regulaciones y supervisión. En los últimos pagos rápidos abierto e interoperable. El BR está años, Colombia ha aprobado ambiciosas reformas bien posicionado para desarrollar reglas uniformes regulatorias para respaldar la inclusión financiera de esquemas de pago rápido (incluidos los requisi- mediante el fomento de una sólida administración tos para los mecanismos subyacentes de compen- de riesgos y la protección de los usuarios de ser- sación y liquidación), aunque se debe considerar vicios financieros, al mismo tiempo que fomenta la su aplicabilidad y el papel potencial del BR en el Servicios Financieros Digitales 101 establecimiento de estándares de pago rápido, en considerar el uso de la identificación digital en las línea con su mandato y funciones. El diseño del próximas pruebas piloto e implementaciones para SPI-BR debe enfatizar el acceso de bajo costo y la habilitar e-KYC y la autenticación de beneficiarios. conectividad de participantes más pequeños y otros Los esfuerzos en curso deben ir acompañados de terceros (por ejemplo, proveedores de servicios de medidas para garantizar una amplia participación en iniciación de pagos), así como el apoyo para nuevos la infraestructura de ACH (véase arriba) y el diseño casos de uso y canales de acceso. adecuado de las cuentas de transacciones. La digi- talización de las remesas podría facilitarse a través » Digitalización de grandes flujos de pago recu- de nuevos participantes; para tal fin, podrían revi- rrentes. Tras el progreso logrado en la digitalización sarse las condiciones para operar como IMC y las de los salarios y pensiones gubernamentales, los implicaciones sobre la contestabilidad del mercado. programas de beneficios sociales podrían cambiar- De manera similar, los acuerdos de exclusividad en- se a pagos directos a las cuentas de transacciones tre los OTM internacionales y sus agentes, aunque preferidas de los beneficiarios de manera opor- no son predominantes en el mercado colombiano, tuna. Esto podría implicar un cambio del sistema persisten en algunos casos y es posible que deban actual basado en licitaciones públicas a pagos de abordarse. ACH; se deben eliminar todas las barreras legales para descontinuar el modelo actual. El GdC podría Tabla 4.3. Servicios financieros digitales: recomendaciones de política pública (1 de 3) ¿Es necesario Área de reforma Recomendación Responsable Plazo un cambio legal? Gobernanza Hacer operativo el marco revisado de coordinación de inclusión financiera y desarrollar un mecanismo permanente para la Corto participación del sector privado en MHCP plazo No el desarrollo y la implementación de políticas y estrategias de inclusión financiera. Garantizar la continuidad del Foro Sistema de Pagos como mecanis- mo formal de coordinación y organismo estratégico mediante el desarrollo de un mandato y procedimientos operativos. Corto El Foro debe apoyar el objetivo BR No plazo de promover la inclusión financiera desde una perspectiva de pagos de acuerdo con la política de inclusión financiera y los acuerdos institucionales del país. PRIORIDAD Leyes, regulaciones Promulgar un marco legal para los Congreso, Mediano servicios de pago. PRIORIDAD plazo Sí y supervisión MHCP Mejorar la certeza legal y las salvaguardas al consumidor para los usuarios de crédito digital al Mediano exigir autorización e imponer MHCP, SFC Sí plazo normas prudenciales proporciona- les con vistas a garantizar la igualdad de condiciones. Servicios Financieros Digitales 102 Tabla 4.3. Servicios financieros digitales: recomendaciones de política pública (2 de 3) ¿Es necesario Área de reforma Recomendación Responsable Plazo un cambio legal? Seguir adaptando los marcos de vigilancia y supervisión para pagos digitales y SFD a la luz de las nuevas tecnologías y modelos De forma de negocio. Formular una política BR, SFC No continua integral y un enfoque regulatorio para los criptoactivos e implemen- tar estándares internacionales. Fortalecer la regulación y supervi- sión de las cooperativas de ahorro y crédito y desarrollar la capacidad Mediano No para proporcionar SFD con un SES plazo necesariamente enfoque en los segmentos desatendidos. Garantizar una protección coherente del consumidor financiero entre proveedores Corto de servicios equivalentes SFC Posiblemente plazo y la disponibilidad y efectividad de sistemas alternativos de resolución de disputas. Establecer estándares mínimos para las interfaces de acceso de los proveedores de servicios de iniciación de pagos que proporcio- nan los sistemas de pago minoristas; los requisitos de acceso y las reglas de operación deben ser aprobados por la SFC. Con respecto a los servicios de Corto información y agregación de SFC plazo No cuentas, la SFC debe desarrollar regulaciones para ayudar a orientar el mercado hacia un marco multilateral a través de estándares técnicos comunes y un único mecanismo de registro para proveedores externos. PRIORIDAD Sistemas de pagos Evaluar el impacto de las reformas e infraestructura auxiliar regulatorias en la reducción de las barreras de acceso a los SPBV y la reducción de costos. Depen- diendo de esta evaluación, considerar posibles medidas SFC en Mediano adicionales para fortalecer las coordinación No plazo consideraciones de interés con BR público, por ejemplo, prescribien- do cambios a las reglas del sistema y los acuerdos de gobierno según corresponda. PRIORIDAD Servicios Financieros Digitales 103 Tabla 4.3. Servicios financieros digitales: recomendaciones de política pública (3 de 3) ¿Es necesario Área de reforma Recomendación Responsable Plazo un cambio legal? Desarrollar reglas uniformes para el esquema de pagos rápidos (incluidos los requisitos para los mecanismos subyacentes de compensación y liquidación), teniendo en cuenta su aplicabili- dad y el papel potencial del BR en el establecimiento de estándares de pago rápido, de acuerdo con su Corto mandato y funciones. El diseño BR No plazo del SPI-BR debe enfatizar el acceso de bajo costo y la conecti- vidad de participantes más pequeños y otros terceros (por ejemplo, proveedores de servicios de iniciación de pagos), así como el apoyo para nuevos casos de uso y canales de acceso. PRIORIDAD Permitir que las entidades no bancarias reguladas abran Mediano cuentas en el BR al tiempo que se BR No plazo garantiza la mitigación adecuada del riesgo. Garantizar la interoperabilidad de los SPBV con el fin de permitir que los proveedores de servicios de BR, Mediano pago que participan en cualquier operadores plazo No plataforma (y sus clientes) se de SPBV comuniquen entre sí. Digitalización de grandes Ampliar los planes para migrar los flujos de pago recurrentes pagos de beneficios sociales desde el sistema actual basado en licitaciones públicas a pagos de ACH. Se deben eliminar todas las Prosperidad Mediano barreras legales para descontinuar Social, MHCP, plazo Posiblemente el modelo actual. Integrar el uso BR de identificación digital para la autenticación de beneficiarios. PRIORIDAD Evaluar el impacto de (i) el marco legal y regulatorio actual para los IMC sobre la contestabilidad del mercado de remesas internaciona- les y garantizar que sigan refle- Mediano jando consideraciones basadas BR plazo No en el riesgo; (ii) los acuerdos de exclusividad entre los OTM internacionales y los agentes locales. Aprovechar aún más el papel de los OPP para digitalizar las remesas nacionales, lo que Mediano incluye permitir que los OPP MHCP Posiblemente plazo amplíen su gama de servicios y actividades, sujeto al cumplimiento de los requisitos pertinentes. Servicios Financieros Digitales 104 5. EMPRESAS DIGITALES PRINCIPALES MENSAJES (1 DE 2) » Colombia cuenta con un gran número de startups digitales en comparación con sus pares regionales, pero pocas consiguen escalar y alcanzar la madurez. En 2021, Colombia alberga- ba a aproximadamente el 13 por ciento de las empresas digitales formales de la región de ALC, con una fuerte presencia en tecnología financiera (fintech), tecnología de gestión empresarial, co- mercio electrónico y tecnología logística y una posición dominante en tecnología de la salud (heal- thtech). Sin embargo, por cada seis startups digitales en Colombia, solo hay una empresa digital establecida. » El sector de las TIC del país, columna vertebral de la economía digital, sigue siendo re- lativamente pequeño. Su contribución al valor añadido total, al crecimiento del empleo y a las exportaciones es relativamente escasa en comparación con el promedio de la OCDE. Colombia se especializa en industrias de intensidad digital media, al contrario que sus pares, como Costa Rica y México, que avanzan hacia industrias de alta intensidad digital. » El comercio electrónico no ha dejado de crecer, impulsado sobre todo por el auge del comer- cio interior, pero la proporción de ventas en línea sigue siendo limitada. El comercio electróni- co transfronterizo de mercancías se ve limitado por: (i) la escasa automatización de los organismos de control fronterizo, (ii) las técnicas anticuadas de recaudación aduanera y fiscal, (iii) un régimen parcial de minimis para los envíos importados de poco valor, y (iv) los límites impuestos por el Estatuto Aduanero a las importaciones y exportaciones por servicios postales. » El acceso insuficiente a la financiación de deuda y capital podría limitar la posibilidad de crecimiento de las empresas digitales. Aunque ha habido un crecimiento en la financiación de las primeras etapas de las empresas digitales, en particular el capital de riesgo, los bajos niveles de capital privado y financiación de la deuda podrían obstaculizar el crecimiento de las empresas digitales maduras y en etapas posteriores. Las limitaciones al desarrollo del mercado de capitales podrían obstaculizar la capacidad de las empresas digitales colombianas para atraer inversiones privadas más diversas y escalables. » La disminución del uso y la inversión en tecnologías digitales por parte de las empresas a medida que se levantaron las restricciones de movilidad de la COVID-19, y la limitada exter- nalización de los servicios relacionados, limitan a las empresas digitales a la hora de au- mentar su escala. Las tecnologías digitales avanzadas para el tratamiento de datos y la automati- zación, como la inteligencia artificial, tienen un enorme potencial, pero su adopción y uso por parte de las empresas, en particular las microempresas y las MiPyME, siguen siendo limitados debido a la falta de capacidad de gestión, la falta de conocimientos, los factores culturales y las limitaciones de accesibilidad financiera. Negocios Digitales 105 PRINCIPALES MENSAJES (2 DE 2) » Menos del 5 por ciento de los recursos asignados al Sistema Nacional de Competitividad e Innovación en 2022 se destinaron a impulsar la transformación digital del sector privado, y persisten ineficiencias en el gasto público. Los recursos se destinan en gran medida a mejo- rar las competencias digitales de los trabajadores y a reforzar la capacidad de las empresas para adoptar y utilizar las tecnologías digitales de forma productiva. Los recursos públicos destinados a mejorar el acceso a la financiación son limitados. 5.1. La importancia colaboración entre empresarios, el gobierno, el mundo de las empresas digitales académico y otros actores clave. Los ecosistemas de emprendimiento digital florecen cuando se nutren de redes de inversores y emprendedores, instrumentos fi- La adopción generalizada de tecnologías digitales nancieros específicos y acceso al conocimiento y la tec- por parte de las empresas en Colombia representa nología. Por otra parte, un mercado competitivo sano es una gran oportunidad para reactivar los motores del crucial tanto para nivelar el terreno de juego, de modo crecimiento económico, pero también plantea un que las empresas digitales con mejores resultados pue- desafío multidimensional. Además de su propia con- dan tener una oportunidad justa de entrar, competir y tribución al crecimiento de la productividad y la compe- escalar, como para garantizar el bienestar de consumi- titividad, tanto las startups digitales como las empresas dores y proveedores. ya establecidas son facilitadores clave del crecimiento a través de la transformación digital de negocios tra- Este capítulo evalúa la prestación de bienes y ser- dicionalmente fuera de línea. Las empresas digitales vicios digitales por parte de las empresas digitales suministran tecnologías y servicios digitales nuevos o (el lado de la oferta), su adopción y uso por parte mejorados, facilitan el acceso de las empresas locales de otras empresas en los sectores de la fabrica- a mercados más amplios y dinámicos y generan fuertes ción, el comercio y “otros servicios” (el lado de la efectos de red y demostración que promueven la adop- demanda), los instrumentos políticos que apoyan la ción de modelos de negocio innovadores y tecnologías transformación digital del sector público y los retos digitales por parte de las empresas fuera de línea. Como y oportunidades relacionados. Las empresas digitales se analizó en el capítulo 2, la disponibilidad de una in- pueden dividirse en dos categorías: startups digitales y fraestructura digital adecuada desempeña un papel fun- empresas digitales establecidas (para definiciones, ver damental en la digitalización de las empresas, ya que nota al final).174 Este capítulo analiza el estado actual de refuerza el acceso a los productos y servicios digitales, estas empresas; el rendimiento del sector de las TIC, la el uso confiable de las plataformas digitales y el ritmo columna vertebral de la economía digital; la adopción de adopción de la tecnología. La transformación digital digital entre las empresas de otros sectores; y la com- requiere sistemas de pago y servicios financieros inno- binación actual de instrumentos de política pública que vadores y eficientes que permitan a las empresas reali- apoyan la transformación digital de las empresas en zar transacciones fluidas con clientes y otras empresas Colombia. (véase el capítulo 4); también requiere capital humano con el conjunto de competencias adecuado para adoptar y utilizar tecnologías y crear soluciones digitales locales 5.2 Estado actual de las empresas digitales que permitan afrontar los retos a los que se enfrentan las empresas colombianas (véase el capítulo 6). Con el fin de apoyar el crecimiento y la proliferación de las Colombia ocupa el tercer puesto en número de em- empresas digitales, es fundamental que el gobierno pro- presas digitales en la región de ALC, y estas empre- porcione un marco regulatorio propicio que promueva la sas tienden a ser relativamente jóvenes.175 En sep- confianza, la innovación y la toma de riesgos, al mismo tiembre de 2021, Colombia albergaba aproximadamente tiempo que anticipe y se prepare para las distorsiones el 12,8 por ciento de las empresas digitales de ALC. De que puedan surgir a medida que se acelera la adopción hecho, Colombia tenía más empresas digitales por PIB, de la tecnología. después de Brasil y México, que el resto de la región. Las empresas digitales en Colombia son más jóvenes Un ecosistema orientado a la innovación es fun- que en Argentina, Brasil, Chile y la mayoría de los com- damental para ayudar a los emprendedores digita- paradores regionales y de grupos de ingresos (es de- les a alcanzar todo su potencial de crecimiento. La cir, tienen una distribución de años de fundación más creación de valor a menudo requiere la interacción y joven), y más del 80 por ciento han surgido en la última Negocios Digitales 106 década (véase la Figura 5.1). Las empresas digitales co- principalmente a través de fusiones y adquisiciones (li- lombianas también son, en promedio, más jóvenes que geramente por encima de la mayoría de los pares regio- los comparadores globales de frontera con mercados nales y con aspiraciones similares y cerca de los países maduros, como los países de la OCDE y de altos ingre- de la OCDE y de altos ingresos). Por último, la tasa de sos. En comparación con otros países con aspiraciones mortalidad de los startups en 2019 fue del 18 por ciento similares, como Rumania y Estonia, Colombia registró con una tasa de rotación relativamente alta (es decir, la un repunte de startups digitales en 2013 y algunas fluc- frecuencia con la que se crean empresas y se cierran las tuaciones posteriores, mientras que Rumania y Estonia existentes) para los desarrolladores de software de TIC han mostrado un aumento constante de nuevas empre- y los proveedores de servicios relacionados.177 Estos re- sas en la última década. sultados sugieren la existencia de escasas barreras de Figura 5.1. Colombia y comparadores regionales: empresas digitales por años de fundación 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Colombia Argentina Brasil Chile México Perú Promedio ALC Países de (excl. Colombia) ingreso medio-alto 1971-2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Fuente: preparada por los autores con datos de Pitchbook y CB Insights. Por cada seis startups digitales en Colombia, solo entrada en los subsectores digitales y de un saludable hay una empresa digital establecida, lo que sugiere mecanismo de “destrucción creativa” favorable al creci- que existe un ecosistema vibrante pero que pocas miento de la productividad. Sin embargo, los resultados startups digitales logran escalar y madurar. La pro- también podrían indicar errores de entrada, ya que los porción de startups digitales colombianas con respecto empresarios carecen de capacidades de gestión y tam- a las empresas digitales establecidas es similar a la de bién desafíos para la ampliación de las empresas digi- algunos de los comparadores regionales del país (Ar- tales en Colombia. Por lo tanto, existe la oportunidad de gentina, Chile, México, Perú), el promedio del PIMA y reforzar la combinación de políticas de competitividad e comparadores con aspiraciones como Rumania y Esto- innovación con instrumentos dirigidos a los principales nia, pero inferior a la de la región de ALC.176 Sin embar- motores del éxito, como la mejora de la capacidad de go, los países fronterizos globales (países de la OCDE gestión y el suministro de fuentes de financiación más y de altos ingresos) y Brasil muestran una proporción diversas y ampliables, como se expone a continuación. mayor, de aproximadamente dos empresas digitales establecidas por cada cinco startups digitales. Cabe Aproximadamente un tercio de las empresas digi- destacar que las startups digitales colombianas comien- tales que operan en Colombia tienen su sede fue- zan con un tamaño mayor (número de empleados), y ra del país, ya que las firmas extranjeras tienden a tanto las startups digitales como las empresas digitales estar relativamente más presentes en tareas de uso establecidas son más grandes en comparación con los intensivo de datos, como ciencia de los datos y los pares regionales. Además, el 23 por ciento de las star- servicios relacionados con la IA. Estados Unidos es tups digitales colombianas llegan a la fase de salida, el principal país de origen de las empresas digitales Negocios Digitales 107 Figura 5.2. Principales subsectores de empresas digitales para empresas extranjeras y nacionales (2010–20) Empresas Empresas digitales digitales locales extranjeras Fintech Tecnología Comercio electrónico educative Tecnología de: Big data (EdTech) logística, de gestión & análisis empresarial, IA/AA Tecnología de marketing, alimentaria de seguridad Software & ScS y de la salud Fuente: Preparada por los autores a partir de datos de Pitchbook y CB Insights. Nota: AA = aprendizaje automático; ScS = software como servicio. extranjeras (el 35 por ciento de ellas), y otro 38 por ciento que los hombres en el desarrollo de software de TIC y la tienen su sede en España y otros países de ALC (como prestación de servicios conexos, en comparación a un Chile, Brasil y México), lo que sugiere que la proximidad promedio del 40 por ciento en el resto de la economía regional y la compatibilidad lingüística pueden ser facto- (Encuestas estructurales DANE 2019).178 Esto sugiere res críticos para que las empresas digitales extranjeras que los obstáculos y prejuicios específicos de género operen en Colombia. Aunque las empresas extranjeras podrían estar impidiendo a las mujeres empresarias in- y nacionales ofrecen servicios en sectores similares, las troducirse y tener éxito en la prestación de algunos bie- primeras tienden a concentrarse relativamente más en nes y servicios digitales. tareas de uso intensivo de datos que se basan en ma- crodatos, IA y otras tecnologías emergentes (Figura 5.2). Los cuatro principales subsectores digitales en Colombia son la tecnología financiera (fintech), la Las empresas digitales tienden a estar más concen- tecnología de gestión empresarial, el comercio elec- tradas en torno a los mayores centros económicos trónico y la tecnología logística; la tecnología de la en comparación con otras empresas, lo que sugiere salud (healthtech) también desempeña un papel des- que dependen más de las interacciones en red con tacado en relación con sus pares regionales. Datos compradores y proveedores. Bogotá alberga el 60 recientes sobre empresas digitales registradas de Pitch- por ciento de las nuevas empresas digitales y el 18 por book y CB Insights muestran que fintech es el principal ciento de las empresas digitales establecidas, y existe subsector entre las empresas medianas en Colombia y un naciente grupo digital en Medellín (que concentra el otros pares regionales.179 El comercio electrónico y los 8,7 por ciento de las empresas digitales, en su mayoría subsectores relacionados (como la tecnología logística), startups). Cali, Manizales y Barranquilla albergan apro- los subsectores de empresa a empresa (gestión empre- ximadamente el 5 por ciento de las empresas digitales sarial y tecnología de marketing) y los servicios centra- restantes. Otras 25 ciudades tienen al menos una em- dos en la tecnología (macrodatos, software, IA) también presa digital, pero no más de cinco. representan una gran parte de las empresas digitales medianas en Colombia. Además, la proporción de me- Las brechas de género en cuanto a la propiedad de dianas y grandes empresas de tecnología de la salud las empresas son más pronunciadas en algunos duplica la de sus pares regionales. Aunque el subsector subsectores de las empresas digitales que en el res- de tecnología de marketing se encuentra por detrás del to de la economía. Con un 24 por ciento, las mujeres promedio nacional, es uno de los tres subsectores en empresarias tienen una presencia relativamente menor los que se ha creado un número sustancial de empresas Negocios Digitales 108 en Colombia en los últimos 20 años. Otros subsectores (en términos de número de empleados), y casi la mitad emergentes son los medios digitales, la IA, la tecnología son empresas extranjeras. Además, pocas empresas alimentaria, la tecnología educativa y la tecnología in- basadas en plataformas y en datos en Colombia logran mobiliaria. Por otro lado, en ese periodo de tiempo han una salida exitosa en comparación con otros tipos de entrado relativamente menos empresas en los subsec- modelos de empresas digitales. Solo el 7,1 por ciento tores de servicios web, tecnología de seguros, teleco- de las empresas basadas en plataformas y el 12,6 por municaciones, tecnología de seguridad y software. ciento de las empresas basadas en datos en Colombia alcanzan una salida exitosa en términos de fusiones y El 20 por ciento de los empresas digitales en Co- adquisiciones, OPI, compras mayoritarias, distribución lombia tienen modelos de negocio basados en pla- de acciones, venta de activos y recapitalización de divi- taformas o en datos,180 por encima de los niveles ob- dendos, entre otros, en contraste con el 25,8 por ciento servados en los países homólogos. Estas empresas de otros modelos de negocio digitales.182 tienen menos probabilidades de tener una salida exitosa en términos de fusiones y adquisiciones u ofertas pú- El sector de las TIC en Colombia, columna vertebral blicas iniciales (OPI), lo que sugiere que las barreras de la economía digital, contribuye relativamente de entrada son bajas comparadas con las limitaciones poco al valor añadido total (o al valor añadido ma- para consolidar su propuesta de mercado y ganar es- nufacturero) o al crecimiento del empleo. El sector cala. Colombia tiene una mayor proporción de modelos de las TIC es una fuerza motriz en el desarrollo de la de negocio basados en plataformas o impulsados por economía digital. Además de su propia contribución al datos que los promedios de la OCDE y PIMA y en rela- crecimiento, la productividad, el empleo y la innovación, ción con los pares con aspiraciones similares, aunque el sector proporciona múltiples facilitadores (como sof- por debajo de algunos pares regionales. Las empresas tware, hardware, redes, servicios y contenidos) para la basadas en plataformas y con un uso intensivo de datos formación y el crecimiento de empresas digitales y la ayudan a construir un ecosistema digital, proporcionan adopción generalizada de tecnologías digitales por parte fuertes efectos de red que refuerzan la digitalización y de empresas, gobiernos y la sociedad en general.183 Sin fortalecen la columna vertebral tecnológica que susten- embargo, en Colombia, el sector de las TIC sigue siendo ta a otras empresas digitales, por lo que desempeñan relativamente pequeño, contribuyendo solo con un 2,8 un papel fundamental en la transformación digital de por ciento al valor añadido total en 2019, en compara- otras empresas.181 En Colombia, las empresas basa- ción con un promedio del 4,8 por ciento en los países das en plataformas tienden a ser pequeñas y medianas de la OCDE (véase la Figura 5.3).184 El capital de los Figura 5.3. Contribución del sector de las TIC al valor añadido total en los países de la OCDE (niveles, 2019) 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% ue Tu ia bl Irla a C a Es a ta Hu ia U ría s R nla ia no ia Al ido es ia lic ta s lo a Fr ca am ia Is ca Bé ia Au a lo ia Po ia a N lia Es a M a G o ol ia Ze ía a do úb os jo b e ic nd c Es Ric ic ni g ñ ic nd on Fi c ei nd ís an D anc nd Es tr n C rec va rqu Ita he va ar or ue pa om do ng e ep C Ba lg éx n ve lo s ni la Su t U Pa m la C or e a in s a ú ep Es N R R Fuente: cálculos de los autores, a partir de datos de OCDE (2020). Notas: el sector de las TIC incluye productos electrónicos y ópticos, telecomunicaciones, programación informática, consultoría y actividades relacionadas, y actividades de servicios de información (procesamiento de datos, alojamiento, sitios web). La línea horizontal naranja del 4,8 por ciento representa el promedio de la OCDE. Negocios Digitales 109 servicios de TIC aportó un 0,10 por ciento al crecimiento industrias de alta intensidad digital, Colombia ha visto del valor añadido total en Colombia en 2016, por debajo una reducción de este tipo de industria como porcentaje del 0,16 por ciento de Costa Rica y Chile, pero por en- del valor agregado total de la economía. Además de una cima del 0,02 por ciento de México.185 Sin embargo, su fuerte demanda de los mercados locales e internacio- contribución al valor añadido total casi se duplicó en los nales, las industrias de alta intensidad digital requieren cinco años siguientes, alcanzando el 0,19 por ciento en varios insumos para crecer, incluyendo conectividad a 2020 (aunque sigue siendo una quinta parte de la contri- través de la infraestructura de TIC, productos financie- bución del capital de servicios que no son de TIC). A ni- ros específicos que atiendan los servicios digitales, una vel sectorial, el capital de los servicios de TIC contribuye mano de obra cualificada y una regulación que permita a mucho menos al crecimiento del valor añadido manufac- las empresas digitales innovar y a otras empresas adap- turero en Colombia en relación con los países homólo- tarse rápidamente y absorber nuevos conocimientos y gos.186 En servicios financieros, seguros e inmobiliarios, tecnologías (véanse los capítulos 2, 4, 6 y 7, respecti- experimentó la mayor contribución al crecimiento del va- vamente). lor añadido sectorial, en consonancia con la expansión de los SFD en el país. No obstante, Colombia es el único La contribución del sector de las TIC a las expor- país de la OCDE con una tasa negativa de crecimiento taciones en Colombia está por detrás de sus pares del empleo del 4,4 por ciento en el sector de las TIC en- regionales y es una sexta parte del promedio de la tre 2014 y 2019, muy por debajo de la tasa promedio de OCDE. Entre 2015 y 2018, la contribución del sector de crecimiento del empleo de la OCDE del 3,7 por ciento y las TIC al valor total de las exportaciones en Colombia de la de sus pares regionales, como Costa Rica (9,2 por se estancó en el 1,5 por ciento, por debajo del promedio ciento) y México (5,18 por ciento). de la OCDE del 9,2 por ciento y por debajo de pares re- gionales como México (8,3 por ciento) y Costa Rica (6,5 Colombia se especializa en industrias de intensidad por ciento) durante el mismo período. Como muestra la digital media, a diferencia de países pares como Figura 5.4, las TIC incorporadas a las exportaciones de Costa Rica y México, que se están moviendo hacia manufacturas representaron el 1,2 por ciento del valor industrias de alta intensidad digital.187 Colombia re- bruto de las exportaciones, casi una décima parte del gistró una ligera transformación desde industrias de in- promedio de la OCDE y por debajo de países integra- tensidad digital baja hacia industrias de intensidad digital dos en cadenas de valor mundiales como México (11 por media entre 2014 y 2018. Durante ese período, el valor ciento).188 Las TIC incorporadas en las exportaciones de agregado generado tanto en industrias de intensidad servicios también están rezagadas en Colombia (3,3 media-baja como media-alta aumentó como porcentaje por ciento) en relación con el promedio de la OCDE (7,4 del valor agregado total de la economía. Sin embargo, por ciento) y países como Costa Rica (10,4 por ciento) mientras que los comparadores regionales, como Cos- (véase la Figura 5.5). ta Rica y México, han tenido un mayor progreso en las Figura 5.4. TIC incorporadas en las exportacio- Figura 5.5. TIC incorporadas en las exportacio- nes manufactureras, porcentaje de las exporta- nes de servicios, porcentaje de las exportacio- ciones brutas nes brutas 11,2% 11,0% 10,4% 7,4% 3,3% 3,3% 2,9% 1,2% 1,2% 1,3% Media Chile Colombia Costa Rica México Media Chile Colombia Costa Rica México OCDE OCDE Fuente: OCDE (2021). Fuente: OCDE (2021). Nota: los datos corresponden a 2018. Nota: los datos corresponden a 2018. Negocios Digitales 110 La categoría de “otras exportaciones de servicios” exportados, muy por debajo de los comparadores regio- (que incluye TIC y otros servicios empresariales) ha nales y de la OCDE (Figura 5.6).191 Su crecimiento se ido ganando impulso y se recuperó más rápido de ha estancado durante una década, mientras que otros la crisis posterior a la COVID-19 que el resto de las países han registrado una expansión sustancial, como exportaciones de servicios. Entre 2010 y 2019, las Brasil (del 54 al 62 por ciento) y Costa Rica (del 37 al exportaciones colombianas de servicios aumentaron en 50 por ciento) (Figura 5.7). El análisis cuantitativo sugie- un factor de 1,75. Sin embargo, debido a la pandemia, re que los países en desarrollo ganarán un porcentaje las exportaciones de servicios en 2020 volvieron a sus cada vez mayor del comercio mundial, pero el alcance niveles de 2010, aunque se recuperaron sustancialmen- de este porcentaje dependerá de su capacidad para po- te en 2021 para alcanzar un factor de 1,25 en relación nerse al día en la adopción de tecnologías digitales.192 con 2010.189 Los servicios de transporte han ido perdien- do relevancia a lo largo de la década, mientras que los El comercio electrónico no ha dejado de crecer, es- “otros servicios” han ido ganando impulso. Estos últimos pecialmente desde el inicio de la pandemia de la pudieron recuperarse más rápidamente de la pandemia, COVID-19. El comercio electrónico como proporción del superando incluso el valor de las exportaciones de via- PIB creció del 1,9 por ciento en 2018 al 3,6 por ciento en jes personales en 2020 y 2021. Las exportaciones de 2021. El número de paquetes en Colombia, tanto para el servicios informáticos en particular, el sector de servicios mercado nacional como internacional, creció 14,6 pun- de más rápido crecimiento en los últimos 10 años a nivel tos porcentuales entre 2010 y 2019, por encima de la mundial, crecieron un 17 por ciento en Colombia (entre tendencia observada en México (2,3 puntos porcentua- las tasas más altas de la región después de Uruguay y les) y Brasil (4,6 puntos porcentuales), pero por debajo Panamá), impulsadas por un cambio hacia el trabajo a de Costa Rica (17,4 puntos porcentuales). Las ventas distancia y una mayor digitalización.190 realizadas a través del comercio electrónico en 2020 fueron un 30,6 por ciento superiores a las de 2019, y las Sin embargo, durante la última década, las exporta- transacciones crecieron un 86,2 por ciento en el mismo ciones de servicios de entrega digital como porcen- periodo. En 2021, las ventas por comercio electrónico taje de las exportaciones totales de servicios se han crecieron aún más, un 40 por ciento, y el 50 por ciento estancado en un nivel bajo en relación con sus pares de los colombianos realizaron compras en línea (aunque regionales y con el promedio de la OCDE. En 2019, solo realizaron el 5,4 por ciento de sus compras) y gas- las exportaciones de servicios de entrega digital se man- taron en promedio más de USD 200.193 tuvieron bajas, en el 20,7 por ciento del total de servicios Figura 5.6. Servicios prestados de forma digital Figura 5.7. Evolución de los servicios presta- en 2019, porcentaje del total de exportaciones dos de forma digital, porcentaje del total de de servicios exportaciones de servicios 2010-19 70 70 60 60 50 40 50 30 40 20 30 10 0 20 ile lto ico ca a a C rú il E in bi as AL CD Ch Pe -a Ri éx nt m Br io ge lo a O M ed st Co Ar ia Co 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 m ed o M es gr Brasil Colombia Costa Rica México OCDE In Fuente: UNCTAD (2021). Fuente: UNCTAD (2021). Negocios Digitales 111 La mayor parte del crecimiento del comercio electró- ciento), y el promedio de la OCDE (94 por ciento).199 En nico en Colombia ha sido impulsado por un auge del un estudio de 2017 de la CRC, solo el 2,9 por ciento de comercio interno. El número de paquetes entregados los adultos utilizó PayPal para completar transacciones a través del servicio postal nacional, un indicador del co- de comercio electrónico en 2015.200 El capítulo 4 analiza mercio electrónico nacional, se multiplicó por 16 entre el estado actual y las oportunidades para el desarrollo 2010 y 2019. Sin embargo, en el período 2010-20 los de los pagos digitales en Colombia. paquetes exportados se multiplicaron por tres, mientras que los paquetes importados no crecieron sustancial- mente en relación con los comparadores regionales.194 Sin embargo, las ventas a través del comercio electró- Impulsores del rendimiento de las empresas nico son mínimas en todos los sectores, ya que las ex- digitales: suministro inadecuado de portaciones representaron menos del 1 por ciento de las infraestructuras, regulaciones gravosas y ventas de las pymes y las grandes empresas en pro- escala de demanda y acceso a la financiación medio en 2019, y las ventas de comercio electrónico al limitados mercado nacional representaron menos del 8 por ciento de las ventas totales, según los datos de la Encuesta de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (ENTIC Empresas) de 2019. La limitada externalización por parte de las empre- sas para el desarrollo y la aplicación de las TIC y la Excepto en el caso de las microempresas, la pan- prestación de los servicios relacionados supone un demia de la COVID-19 impulsó el suministro de las obstáculo a la capacidad de las empresas digitales empresas a través del comercio electrónico, aunque para ganar escala. Apenas una de cada seis pequeñas, su uso disminuyó a medida que se eliminaron las medianas y grandes empresas del comercio y la indus- barreras a la movilidad, posiblemente debido a la tria manufacturera tienen la capacidad de desarrollar las preferencia por las transacciones de pago en efecti- aplicaciones informáticas, programas y otras soluciones vo. En 2019, el 6 por ciento de las empresas dedicadas digitales que necesitan para operar, aunque el porcen- al comercio, el 25 por ciento de la industria manufacture- taje es ligeramente mayor en el sector servicios (27 por ra y el 51 por ciento de las dedicadas a “otros servicios” ciento). La mayoría de las empresas que utilizaron sof- realizaron una entrega de productos en línea de forma tware y programas informáticos en 2019 los compraron digitalizada.195 A medida que la pandemia empezó a im- o descargaron de una fuente abierta, y solo unas pocas poner obstáculos a las transacciones físicas, muchas de ellas, especialmente en los sectores de comercio y empresas se pasaron a los canales digitales para sobre- manufactura, externalizaron el desarrollo de soluciones vivir. En octubre de 2020, cerca de la mitad de las py- digitales a un tercero. Entre el 56 y el 68 por ciento de mes y grandes empresas registradas informaron utilizar las empresas de todos los sectores pagaron por servi- Internet como mecanismo de adaptación para vender cios periódicos relacionados con software y programas sus productos. Sin embargo, en febrero de 2022, esta informáticos, y solo un tercio externalizó sus sistemas o cifra se había reducido al 30 por ciento.196 Cabe señalar funciones de TIC (Figura 5.9). Lo mismo ocurre con las que incluso en un escenario de movilidad restringida, el plataformas digitales, ya que el 31 por ciento de las em- uso de Internet por parte de las microempresas para la presas del sector manufacturero, el 39 por ciento del co- venta y compra de insumos y entrega de productos ha mercio y el 46 por ciento de “otros servicios” informaron venido disminuyendo en los últimos tres años, pasando utilizarlas para encargar o comprar suministros, y menos de entre el 10 y 12 por ciento en 2019 al 5 por ciento de un tercio para recibir pedidos. El uso de macrodatos en diciembre de 2021.197 La razón más citada para no y otros análisis avanzados es aún menor, ya que menos hacer uso del comercio electrónico es la desconfianza del 5 por ciento de las empresas de los sectores del co- de las personas hacia los pagos en línea (64 por ciento). mercio y la industria manufacturera utilizan estas tecno- Se estima que más del 90 por ciento de todas las ope- logías.201 En general, estos resultados a nivel de empre- raciones de pago al por menor se realizan en efectivo.198 sa corroboran los resultados agregados sobre la limitada Aunque el porcentaje de la población adulta que ha rea- contribución del sector de las TIC al valor añadido total, lizado un pago digital saltó del 29 al 42 por ciento entre debido en parte a la limitada capacidad de las empresas 2019 y 2021, Colombia sigue rezagada en esta dimen- para adoptar y utilizar las tecnologías digitales de for- sión frente a sus pares regionales como Argentina (59 ma productiva, ya sea de manera interna o a través de por ciento), Brasil (71 por ciento) y Costa Rica (53 por terceros. Negocios Digitales 112 Figura 5.8. Porcentaje de empresas que Figura 5.9. Porcentaje de empresas que utilizaron aplicaciones o programas disponen de un departamento de sistemas o informáticos según el método de obtención TIC (interno o subcontratado) del software, por sector (%) 74 75 73 68 38 35 25 56 57 56 53 47 17 41 34 33 58 28 27 22 13 29 31 8 Comercio Industria Servicios Empresas que carecen de un área de “Sistemas” o “TIC” (interna o subcontratada) Comercio Industria Servicios TBD Empresas que tienen un área interna de “Sistemas” o “TIC” Pagó por servicios periódicos Empresas que carecen de un área de “Sistemas” o “TIC” Desarollo subcontratado (interna o subcontratada) Empresas que subcontratan las funciones “Sistemas” o “TIC” Descargado (código abierto) Fuente: DANE (2021d). Fuente: DANE (2021d). Las restricciones al desarrollo del mercado de capi- Colombia durante la última década han sido de capital y tales también limitan la capacidad de Colombia para deuda. Otras formas de capitalización, como los bonos, atraer inversiones privadas más diversas y escala- la compra de activos corporativos o las empresas con- bles que atiendan a las empresas digitales en etapas juntas, también están disponibles, pero relativamente posteriores. El número de acuerdos formales de inver- pocas empresas digitales colombianas tienen acceso a sión para empresas digitales colombianas ha aumenta- ellas. Sin embargo, el capital social, la financiación de do en la última década, en particular la financiación en deuda y otros tipos de capitalización representaron el 70 etapas tempranas (es decir, pre-semilla/semilla, como por ciento de los fondos de inversión formales recauda- subvenciones, fondos semilla e inversiones de business dos (Figura 5.11). Los inversores estadounidenses son angels, y capital de riesgo en etapas iniciales de desa- los más frecuentes entre las empresas digitales colom- rrollo), recaudando más de USD 1.200 millones entre bianas bien financiadas, y están invirtiendo en grandes 2010 y 2021 (Figura 5.10).202 Cerca de un tercio de los operaciones, junto con inversores colombianos y otros acuerdos de financiación de empresas digitales son de inversores internacionales.203 Las salidas a través de capital de riesgo, por encima de los pares regionales ofertas públicas iniciales son muy escasas, lo que indica y con aspiraciones similares, así como de la media de que hay margen de mejora en el desarrollo del mercado ALC y similar a la OCDE y PIMA, lo que indica una cre- de capitales para las empresas digitales que han madu- ciente cartera de startups en fase inicial y el consiguien- rado y también la necesidad de seguir fomentando las te interés de los inversores. startups digitales hasta las etapas de madurez. El capital privado, la financiación de la deuda y otros El acceso a la financiación es un reto especialmente tipos de acuerdos de capitalización siguen siendo li- importante para la innovación y el crecimiento de las mitados en número entre las empresas digitales con empresas digitales. Más de la mitad de las empresas sede en Colombia en comparación, tanto con sus de TIC innovadoras en 2019-20 señalaron las dificulta- pares regionales, como con sus pares de ingresos des para acceder a la financiación externa como una y de aspiraciones similares. Sin embargo, representa- limitación a la innovación.204 Alrededor del 97 por ciento ron la mayor parte del valor de la inversión formal, lo que de las empresas innovadoras de TIC financian sus acti- ilustra hasta qué punto estos acuerdos son clave para vidades de TCI con sus propios recursos (en contraste permitir el crecimiento de empresas escalables, a pe- con el 84 y el 78 por ciento de las empresas no relaciona- sar de que pocas empresas digitales están preparadas das con las TIC en la industria manufacturera y los servi- para este tipo de inversión. Menos del 20 por ciento de cios, respectivamente).205 La deuda y la financiación de los acuerdos de financiación de empresas digitales en capital desempeñan un papel menor en el apoyo a las Negocios Digitales 113 Figura 5.10. Número de últimas operaciones, Figura 5.11. Valor total de la inversión por tipo por tipo de operación de financiación (financiación de 2010-21) 70 Pre-semilla/semilla 39 (n=2) 60 50 CR (etapa temprana) 236 (n=69) 40 CR (etapa posterior) 81 (n=32) 30 Capital privado 4 (n=16) 20 10 Mezzanine 6 (n=1) 0 Financiación 374 (n=2) 2000-2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 de la deuda Pre-semilla/semilla CR (etapa posterior) Otra capitalización 507 (n=6) CR (etapa temprana) Capital privado Financiación de la deuda 0 100 200 300 400 500 Fuente: cálculos de los autores a partir de datos de Pitchbook y DB Insights. Fuente: cálculos de los autores a partir de datos de Pitchbook y DB Insights. inversiones en TCI de las empresas de TIC, represen- empresas locales en este subsector pueden no haber al- tando menos del 2 por ciento de la financiación total canzado una escala lo suficientemente grande para las para este tipo de actividades. rondas de capital privado. Fintech, tecnología logística y comercio electróni- Los inversores en Colombia están apostando fuerte co son los subsectores con más acuerdos forma- por el valor de los datos y el efecto de red de los les de inversión en los últimos seis años, mientras modelos de negocio basados en plataformas, pero que las empresas de tecnología minera, healthtech los retrasos en la obtención de fondos para estas y tecnología de servicios públicos han recibido los empresas podrían estar afectando a su escalabilidad acuerdos de mayor tamaño medio. Los inversores y competitividad internacional. En Colombia, el 94,6 han invertido constantemente en tecnología financiera por ciento de las empresas basadas en plataformas y y logística a lo largo de los años, mientras que el núme- el 84 por ciento de las empresas basadas en datos han ro de inversiones en comercio electrónico aumentó de recibido financiación formal, en comparación al 70,5 por manera significativa a partir de 2017, quitando el lugar ciento de otros modelos de negocio digitales. Sin em- que hasta ese momento ocupaba healthtech entre los bargo, aunque las empresas basadas en plataformas y subsectores con más acuerdos de inversión formales. basadas en datos en Colombia son, en promedio, más Las empresas de tecnología de movilidad, tecnología de jóvenes que las empresas similares en los países fron- alimentos, fintech y comercio electrónico están recau- terizos globales (OCDE y países de altos ingresos), tien- dando fondos más rápido que las empresas en otros den a ser mayores y tardan más en recaudar fondos que subsectores de empresa-empresa y empresa-consumi- las empresas en la mayoría de los pares regionales y dor en Colombia. La tecnología minera, la tecnología de pares con aspiraciones similares (por ejemplo, Rumania la salud y la tecnología de los servicios públicos han al- y Estonia). canzado el valor de inversión formal promedio más alto por empresa, llegando a USD 589 millones, USD 317 La deficiente infraestructura y conectividad están millones y USD 168 millones en el período 2015-2020, entre las mayores restricciones a la expansión de respectivamente.206 La tecnología de la salud, en parti- los servicios habilitados digitalmente en Colombia. cular, ha recibido con mucho el mayor tamaño promedio Colombia enfrenta varias restricciones a la expansión de acuerdo, alcanzando USD 573 millones, mientras de los servicios habilitados digitalmente, que incluyen que para otros sectores tales cifras están entre USD 1 y infraestructura y conectividad deficientes, así como baja 6 millones. Contrario a los pares regionales y estructu- calidad y velocidad de Internet (para una discusión más rales, fintech no se encuentra entre los cinco principales amplia sobre estos factores, revise el capítulo 2). Todos subsectores por número de acuerdos de capital priva- los países de la OCDE tienen un índice de restricción do en Colombia, lo que sugiere que, en promedio, las del comercio digital inferior al de Colombia, excepto Negocios Digitales 114 Polonia.207 Las deficientes infraestructuras y conectivi- cuenta el uso de tecnología antifraude y la innovación por dad representan más del 93 por ciento de la baja pun- parte de los proveedores de servicios de pago en línea tuación de Colombia, y el resto está relacionado con las en Colombia, la desconfianza de los usuarios no debería restricciones a las transacciones electrónicas. Los aran- atribuirse únicamente a factores socioculturales. Ade- celes a la importación no parecen ser un obstáculo para más, en Colombia, los pagos por medios distintos del el desarrollo del sector de las TIC, que tiene uno de los efectivo también están sujetos a un impuesto sobre las índices de protección efectiva más bajos de Colombia transacciones financieras (el GMF). Según una recien- (0,26 por ciento). te encuesta del Banco Mundial a empresas formales en Colombia, el 84 por ciento percibe el GMF como un gra- Las brechas que aún persisten en la regulación ho- ve impedimento para el uso de los pagos electrónicos, rizontal de las plataformas digitales en Colombia en incluso para pagar impuestos. relación con las normas sobre responsabilidad de los intermediarios también podrían estar limitando El comercio electrónico internacional de mercancías la escalabilidad de las empresas de plataformas también se ve limitado por la falta de automatización digitales.208 Colombia no cuenta con un marco que de los organismos de control fronterizo, los anticua- aborde de manera explícita la responsabilidad de los in- dos procedimientos aduaneros y de recaudación de termediarios en línea y que regule la relación entre los ingresos fiscales para tramitar los envíos postales intermediarios de plataformas (sitios web y aplicaciones) y urgentes, un régimen parcial de minimis para los y las empresas o personas que ofrecen sus propios pro- envíos importados de poco valor y los límites a la ductos o servicios, algo que es esencial para el funcio- importación y exportación de servicios postales namiento de esas transacciones digitales.209 La falta de impuestos por el Código Aduanero. Colombia obtie- este tipo de marco regulatorio puede desincentivar a las ne mejores resultados que el promedio de la OCDE en empresas a ofrecer sus bienes y servicios en platafor- términos de restricción del comercio de servicios posta- mas digitales debido a la falta de transparencia y previsi- les. Sin embargo, las medidas que afectan a la transpa- bilidad en cuanto a la violación de las normas de propie- rencia reglamentaria de los procedimientos aduaneros, dad intelectual (por lo general, la protección de marcas). entre otros obstáculos, están limitando el desarrollo del comercio electrónico internacional de mercancías.211 A En términos de regulación específica del sector, el pesar de las iniciativas iniciales de modernización para marco de financiación participativa promulgado en mejorar los procedimientos de envíos postales y urgen- 2018 no logra fomentar el crecimiento del endeuda- tes, como la recepción anticipada de datos de mani- miento a través de estas plataformas. Como se des- fiestos de carga, los controles aduaneros y fronterizos taca en el programa de evaluación del sector financiero de Colombia siguen basándose en gran medida en la del banco para Colombia, “solo una plataforma, patro- clasificación de paquetes y envíos mediante inspeccio- cinada por la Bolsa de Valores de Colombia (BVC), ha nes físicas y no intrusivas, en lugar de soluciones más sido lanzada hasta la fecha, con solo 82 proyectos finan- avanzadas para la recaudación de ingresos y sistemas ciados desde 2018. La baja participación de las MiPyME automatizados específicos para el procesamiento de en esta nueva plataforma de financiación puede atribuir- envíos postales y urgentes. Además, se aplica un de- se a dos razones. Primero, solo las entidades con licen- recho de importación del 10 por ciento del valor impor- cia del mercado de valores denominadas “Empresas de tado (incluidos los gastos de transporte y seguro), o el Financiación Colaborativa” pueden ofrecer servicios de derecho de importación correspondiente a la categoría financiación participativa. En segundo lugar, la norma- aduanera del producto, a las importaciones a través de tiva limita las plataformas de financiación participativa envíos postales y expedidos. Aunque existe un régimen a la emisión de deuda y capital negociable. Los prés- de minimis que exime de derechos de importación a las tamos entre particulares están explícitamente excluidos importaciones inferiores a USD 200, solo exime del IVA del Decreto 1235 de 2020, que, siguiendo la experiencia a las mercancías procedentes de países con los que Co- de economías avanzadas y otras emergentes, es don- lombia ha firmado un acuerdo de libre comercio, y solo a de tiene lugar la mayor parte de los préstamos digitales las importaciones procedentes de Estados Unidos.212 El para las MiPyME.”210 Código Aduanero también limita el valor de las importa- ciones a USD 2.000 por envío y el valor de las exporta- Además, el comercio electrónico se ve afectado ciones por servicios postales a USD 1.000 (excepto para por políticas fiscales inadecuadas y por normas de las MiPyME beneficiarias del Programa Exporta Fácil, gestión del riesgo/fraude poco rigurosas que pue- que pueden exportar hasta USD 5.000). Estas medidas den estar contribuyendo a una percepción de ma- hacen que los procedimientos de control fronterizo sean yores niveles de riesgo, así como a una desconfian- innecesariamente complejos y limitan el desarrollo del za general hacia los pagos y canales electrónicos comercio electrónico a escala, especialmente para las por parte de clientes y comerciantes. Teniendo en grandes empresas. Negocios Digitales 115 La mayoría de las microempresas han adoptado he- El lado de la demanda: adopción y uso rramientas digitales básicas, pero hacen un uso li- de tecnologías y soluciones digitales mitado de estas herramientas para fines productivos más allá de los servicios al cliente. En 2020, más del 90 por ciento de las microempresas disponían de una computadora de escritorio o portátil y conexión a Inter- Más de la mitad de las PYME y grandes empresas del net, pero el 85 por ciento de ellas no utilizaban sus com- comercio y la fabricación acceden a Internet a través putadoras con fines comerciales (por ejemplo, entrega de conexiones de bajo ancho de banda, lo que limita digital de productos, compras a proveedores o ventas su capacidad para realizar transacciones digitales en línea). Además, entre las microempresas con acceso cotidianas y adoptar tecnologías de uso más intensi- a Internet, solo el 5 por ciento tiene su propio sitio web. vo de datos. Según las normas actuales de la Comisión Cerca del 80 por ciento de las microempresas también Federal de Comunicaciones de Estados Unidos, una se conectan a Internet a través de teléfonos móviles, y conexión de banda ancha debe ofrecer al menos una alrededor del 26 por ciento de las que tienen acceso a velocidad de descarga de 25 Mbps y una velocidad de Internet tienen alguna presencia en las redes sociales. subida de 3 Mbps para permitir tareas cotidianas, como Como muestra la Figura 5.12, las microempresas uti- el intercambio de archivos, el uso de software basado lizan Internet sobre todo para servicios de atención al en la nube y las videoconferencias.213 Sin embargo, en cliente (44,3 por ciento), estudios de mercado (29,8 por 2019, aproximadamente el 60 por ciento de las empre- ciento) y banca digital y otros servicios financieros (22,5 sas de comercio y manufactura en Colombia accedieron por ciento). a Internet a velocidades inferiores a 30 Mbps. Aunque el ancho de banda promedio en el sector de “otros servi- Aunque las microempresas que invirtieron en equi- cios” es mayor, una de cada tres empresas en este sec- pos TIC obtuvieron resultados relativamente mejo- tor opera cerca o por debajo del umbral de 25 Mbps.214 A res (tanto en ingresos como en valor añadido) du- medida que los procedimientos empresariales y la pres- rante la pandemia de la COVID-19, pocas empresas tación de servicios hacen un uso más intensivo de las invirtieron, y su número no se ha recuperado hasta tecnologías digitales, garantizar la velocidad y confia- los niveles anteriores a la pandemia. Los equipos de bilidad adecuadas de las conexiones a Internet resulta TIC (teléfonos inteligentes, tabletas, computadoras, co- fundamental para impulsar la competitividad del sector nexión a Internet, etc.) proporcionan una ventaja a las privado colombiano. El capítulo 2 profundiza en los prin- empresas, pero también implican inversiones periódicas cipales retos y oportunidades para mejorar la disponibili- para mantener actualizados el software y el hardware. dad y calidad de la banda ancha fija en Colombia. En 2019, solo el 6 por ciento de las microempresas que Figura 5.12. Actividades realizadas por las microempresas a través de Internet ( por ciento) Atención al cliente 44,3 Estudios de mercado sobre bienes y servicios 29,8 Banca digital y otros servicios financieros 22,5 Llamadas telefónicas, videollamadas o videoconferencias 14,8 Capacitación del personal 12,1 Búsqueda de información en organismos y autoridades oficiales 11,5 Entrega de productos por medios digitales 6,9 Operaciones con instituciones públicas 3,9 0 10 20 30 40 50 Fuente: preparada por los autores con datos del DANE (2022c). Negocios Digitales 116 informaron haber invertido el año anterior lo hicieron malidad, el número de microempresas que invirtieron en realmente en tecnología digital y conectividad. Los sec- equipos de TIC creció un 10 por ciento en relación con tores con mayor número de microempresas que habían 2020, pero no alcanzó los niveles de 2019. invertido en equipamiento de TIC y conectividad son: inmobiliario; servicios profesionales y administrativos; Las pymes y las grandes empresas podrían aplicar comercio minorista, alojamiento y servicios de comida; de forma más productiva sus herramientas digitales transporte y almacenamiento; y educación, salud y ser- básicas en sus principales funciones empresariales. vicios sociales (Tabla 5.1). La caída de las ventas y el En 2019, el 99,6 por ciento de las pequeñas, medianas y cierre temporal de microempresas durante el apogeo de grandes empresas manufactureras utilizaban una com- la pandemia de la COVID-19 probablemente afectaron putadora e Internet en sus operaciones. Alrededor del a su capacidad para invertir en TIC. En 2020, el núme- 78 por ciento de las empresas de servicios tenía su pro- ro de microempresas que realizaban estas inversiones pio sitio web, y el 74 por ciento tenía presencia en las había disminuido de manera significativa en casi todos redes sociales, mientras que en el caso de las empresas los sectores, excepto en la agricultura. Las ventas y el manufactureras la tasa era menor, del 53 por ciento y el valor añadido de las microempresas del sector agríco- 56 por ciento, respectivamente.216 Como muestra la Fi- la se han visto relativamente menos afectados por los gura 5.13, Internet se utiliza sobre todo para ofrecer ser- impactos de la COVID-19;215 por lo tanto, estas empre- vicios de atención al cliente (más del 85 por ciento de las sas estaban mejor posicionadas para invertir en equipos empresas), realizar o recibir pedidos a través de Inter- de TIC para ofrecer y vender sus productos. En 2021, net (más del 70 por ciento) y capacitar al personal (más cuando las actividades económicas volvieron a la nor- del 66 por ciento). La entrega de productos en línea de Tabla 5.1. Número de microempresas que invierten en TIC En el año anterior su empresa o actividad invirtió en la compra o adquisición de: Equipo TIC Equipo TIC 2019 2020 % de cambio 2020 2021 % de cambio Agricultura, ganadería, caza, 491 2.793 469,00% 2.793 113 -96,00% silvicultura y pesca; minería Fabricación 2.782 1.341 -51,80% 1.341 760 -43,30% Construcción 1.776 1.520 -14,40% 1.520 357 -76,50% Comercio minorista; aloja- 14.131 13.777 -2,50% 13.777 16.323 18,50% miento y servicios de comida Transporte y almacenamiento; IC; Educación; Actividades 12.823 8.996 -29,80% 8.996 13.822 53,70% sanitarias y de servicios sociales Servicios inmobiliarios, pro- fesionales y administrativos 15.313 13.005 -15,10% 13.005 16.103 23,80% Actividades artísticas, re- creativas, de entretenimiento 4.962 4.767 -3,90% 4.767 3.346 -29,80% y otros servicios Total 12.823 46.200 -11,60% 46.200 50.824 10,00% Fuente: DANE (2022c) y Banco Mundial (sin publicar, a). Negocios Digitales 117 Figura 5.13 Porcentaje de pequeñas, medianas y grandes empresas que utilizan Internet para sus actividades comerciales cotidianas 85 Atención al cliente 90 94 Contratación externa o 44 42 externa a través de intermet 64 Entrega digitalizada 6 25 de productos en línea 51 84 Pedidos por internet 82 79 82 Recibir pedidos por internet 76 70 69 Capacitación del personal 66 81 Comercio Industria Otro servicio Fuente: preparada por los autores con datos del DANE (2021d). forma digitalizada es relativamente poco frecuente, in- debido a nuevos compradores y aumentos en el número cluso para las empresas de los sectores del comercio de ventas por los días sin IVA.219 y “otros servicios”, en los que es más probable que los modelos de negocio sean compatibles con las modalida- Las pequeñas, medianas y grandes empresas prefie- des de entrega digital. La contratación interna o externa ren utilizar plataformas digitales en lugar de sus pro- a través de Internet también es relativamente baja en pios sitios web para comprar suministros o vender todos los sectores. Las empresas de servicios, así como productos. Antes de la pandemia de la COVID-19, el 31 las de mayor tamaño, tienden a tener procedimientos por ciento de las empresas del sector manufacturero y más digitalizados. el 39 por ciento del comercio informaron utilizar platafor- mas digitales para pedir o comprar suministros, y apro- El uso del comercio electrónico para comprar insu- ximadamente un tercio informó haber recibido solicitu- mos disminuyó en todo tipo de empresas a medida des o pedidos por este medio.220 Solo una de cada tres que se eliminaron las barreras a la movilidad im- empresas con página web propia en todos los sectores puestas en respuesta a la pandemia de COVID-19, había integrado funcionalidades de compra y reserva en y las empresas más pequeñas tuvieron una menor línea en sus sitios web. Los datos de la Encuesta de tendencia a utilizar dicha tecnología. El uso de inter- Pulso Empresarial del DANE para el tercer trimestre de net por parte de las microempresas para comprar insu- 2022 muestran que, aunque el uso de Internet o pla- mos siguió una tendencia decreciente durante la pan- taformas digitales entre las empresas para vender pro- demia, pasando del 10-15 por ciento en 2019 al 5 por ductos o servicios se ha mantenido bastante estable (al- ciento en diciembre de 2021.217 Las medianas y grandes rededor de un tercio de las empresas), la participación empresas siguieron una tendencia similar, con una dis- de las ventas en línea a través de sitios web propios u minución en el porcentaje de estos negocios que com- otras plataformas digitales aumentó para las empresas pran insumos en línea entre 2020 y el tercer trimestre de de todos los sectores durante el último año. En julio de 2021 y luego una posterior estabilización, e incluso un 2022, el 15 por ciento de las empresas informaron haber ligero repunte en los primeros meses de 2022. Esta ten- vendido más a través de plataformas digitales que en el dencia al alza se observa en todos los sectores, aunque mismo periodo del año anterior, y las empresas del sec- de forma más destacada entre las empresas de los sec- tor “otros servicios” informaron un aumento del 19,6 por tores del comercio y la construcción. Sin embargo, las ciento. Aún así, las ventas en línea representan una par- compras online de insumos para medianas y grandes te relativamente baja de los ingresos de las empresas: empresas siguen por debajo de los niveles observados en julio de 2022, solo el 16,2 por ciento de las empresas en octubre de 2020.218 Si bien el comercio transfronteri- informaron generar más del 10 por ciento de sus ingre- zo disminuyó a raíz de la pandemia, dentro de Colombia sos a través de las ventas en línea.221 las compras en línea aumentaron en un 40 por ciento Negocios Digitales 118 Aunque la mayoría de las transacciones de comer- El uso de tecnologías y herramientas digitales avan- cio electrónico en Colombia se completan utilizan- zadas para el análisis de datos, así como el análisis do un dispositivo móvil, alrededor de la mitad de las de macrodatos, sigue siendo limitado. Más del 30 por pymes y grandes empresas de todos los sectores ciento de las empresas en las industrias de uso intensi- aún no han adoptado sitios web adaptados a dispo- vo de datos, como los servicios de desarrollo empresa- sitivos móviles. Según datos de VTEX Colombia, en rial, la educación privada y el desarrollo de software, in- 2021 alrededor del 72 por ciento de los compradores en formaron haber implementado análisis de datos durante línea del país prefirieron comprar con sus dispositivos 2019, mientras que el sector inmobiliario, el alojamiento móviles. Además, las estimaciones de eMarketer sugie- y la salud privada se encontraban entre los que tenían ren que el comercio móvil representó el 73 por ciento menos uso intensivo de datos en el sector de “otros ser- de todas las ventas en línea en 2021.222 A pesar de la vicios”, pues entre 12 por ciento y 17 por ciento de estas importancia del comercio móvil, una gran proporción de empresas utilizaban análisis de datos.224 Por el contra- empresas de todos los tamaños aún no se ha adaptado rio, menos del 10 por ciento de las empresas en el co- a esta tendencia. Los datos más recientes disponibles mercio y la industria manufacturera informaron del uso (para 2019) muestran que solo alrededor del 59 por de la análisis de datos en el mismo período y, entre ellas, ciento de las empresas del sector de “otros servicios” el uso de macrodatos era todavía incipiente (menos del con acceso a Internet tenían sitios web adaptados a dis- 5 por ciento implementó este tipo de análisis en 2019).225 positivos móviles, y este porcentaje era menor para las empresas de comercio y fabricación, con un 44 por cien- La IA muestra un enorme potencial para impulsar la to y un 45 por ciento, respectivamente.223 productividad y acelerar el crecimiento económico en Colombia a medio y largo plazo, pero también El teletrabajo fue una de las soluciones menos utili- implica importantes retos de política pública. Según zadas por las pymes y las grandes empresas duran- proyecciones recientes del BID, la adopción generali- te la pandemia, ya que pocas empresas tenían capa- zada de la IA podría suponer un impulso de hasta 0,8 cidad para habilitar esta modalidad para al menos puntos porcentuales (del 3,7 al 4,5 por ciento) en la tasa la mitad de su plantilla, en parte debido a la falta de de crecimiento anual del PIB para 2035.226 Consciente equipos de TIC. En octubre de 2020, solo el 2,5 por de este potencial transformador, el gobierno colombiano ciento de las pymes y el 5 por ciento de las grandes formuló el CONPES 3975 en 2019.227 La política iden- empresas habían implantado medidas de teletrabajo tifica los desafíos críticos que deben abordarse para para al menos la mitad de su plantilla. En febrero de promover la adopción generalizada de la IA (y otras tec- 2022, estas cifras se habían reducido prácticamente a nologías digitales) entre las empresas colombianas y cero en el caso de las pequeñas empresas y al 1 por preparar a la fuerza laboral para enfrentar las disrupcio- ciento en el de las medianas y grandes. Este resultado nes en el mercado laboral que probablemente ocurrirán podría explicarse en parte por el hecho de que antes debido a la creciente automatización de los procesos de la pandemia, la mayoría de las empresas (excepto productivos. El CONPES 3975 también establece 20 ac- las pequeñas de servicios) tenían más de dos trabaja- ciones específicas para crear un entorno propicio para el dores por computadora disponible, lo que sugiere que desarrollo de soluciones de IA en Colombia.228 las empresas no disponían de equipos suficientes para garantizar el teletrabajo a cada empleado. Así, entre las Aunque Colombia es uno de los países de América empresas que sí aplicaron medidas de teletrabajo, solo Latina y el Caribe que más ha avanzado en el apro- una parte limitada de sus empleados pudo teletrabajar. vechamiento de la IA por parte de las startups di- Sin embargo, la necesidad de teletrabajar disminuyó a gitales, la adopción y el uso de esta tecnología por medida que se suprimieron las medidas para restringir parte de las empresas establecidas es todavía inci- la movilidad. piente.229 La difusión y el uso de las tecnologías de IA aún se encuentran en una etapa temprana de madurez Los SFD (incluida la banca digital) tuvieron la mejor en la mayoría de los países, incluidas las economías aceptación en todo el ámbito empresarial, incluso fronterizas como los países de la OCDE, ya que las em- cuando la pandemia comenzó a disminuir (aunque presas implementan tecnologías digitales más básicas en menor medida). Esta herramienta tuvo una impor- antes de avanzar hacia aplicaciones sofisticadas de tante aceptación entre las microempresas, pasando del IA.230 En Colombia, solo el 9 por ciento de las pequeñas, 15 por ciento en enero de 2019 a casi el 40 por ciento medianas y grandes empresas encuestadas entre mayo en diciembre de 2021. El porcentaje de pymes y gran- y julio de 2022 informaron haber utilizado alguna solu- des empresas que realizaban pagos en línea era del 80 ción de IA en sus operaciones.231 Entre las empresas por ciento en octubre de 2020, pero descendió al 65 por que sí emplearon IA, los usos más comunes fueron en ciento en febrero de 2022 (para obtener más informa- procedimientos administrativos (36,5 por ciento), marke- ción, véase el capítulo 4). ting o ventas (32,5 por ciento) y ciberseguridad (23,3 por Negocios Digitales 119 ciento). Las empresas citan tres razones principales que Figura 5.14. Principales motivos por los que explican la escasa adopción de la IA: las tecnologías no las pequeñas, medianas y grandes empresas son útiles para la empresa (41,4 por ciento), los costos no implantan nuevos software o soluciones de adopción son demasiado elevados (32,9 por ciento) tecnológicas y las empresas no tienen la experiencia necesaria para utilizarlas (32,5 por ciento). No lo necesita 62 En cuanto a los servicios de gobierno a empresa, la mayoría de las pymes y grandes empresas con acceso a Internet en Colombia informaron conocer No puede pagarlo 52 el sitio web del gobierno municipal o regional donde operan sus negocios, aunque otros portales guber- namentales importantes (como los de datos abier- No lo conoce 50 o no lo entiende tos) no son tan conocidos, incluso por las empresas que realizan análisis de datos. Por ejemplo, menos de No dispone de la un tercio de las pymes y las grandes empresas infor- infraestructura 50 maron conocer el Portal Único del Estado Colombiano, necesaria para aplicarlo el sitio web digital del Gobierno. Pocas empresas infor- maron conocer los portales de datos abiertos del Go- No es relevante 47 bierno, como el portal de datos (datos.gov.co) o el portal de transparencia Urna de Cristal. De las empresas que El personal no tiene realizaron análisis de datos en 2019, solo el 18 por cien- las competencias 44 to de las del sector “otros servicios” y el 16 por ciento de comercio y manufactura informaron usar datos abiertos del sector público colombiano. Fuente: DANE (2021d). Figura 5.15. Principales motivos por los que Impulsores y limitadores de la adopción las microempresas no utilizan Internet y el uso de herramientas digitales El servicio es 3% de mala calidad 1% La inadecuada capacidad de gestión es una de las principales razones detrás de la baja adopción de las Los empleados 8% no saben utilizarlo 4% tecnologías digitales entre las MiPyME y las grandes empresas en Colombia. A pesar de la evidencia en Co- No hay acceso 6% lombia y a nivel internacional de que el uso de tecnolo- en la localidad 0% gías digitales está asociado con un mejor desempeño de las empresas,232 un gran porcentaje de las empresas 2% No hay herramienta colombianas de todos los tamaños las consideran inne- digital para conectarse 3% cesarias. Como muestra la Figura 5.14, la principal ra- zón citada en 2019 para no implementar tecnología más 74% No es necesario avanzada es que la empresa: cree que no la necesita 84% (62 por ciento); no conoce o no entiende la tecnología (50 por ciento); no tiene la infraestructura para imple- 6% Es demasiado costoso mentarla (50 por ciento); o no la encuentra relevante (47 9% por ciento). Además, aproximadamente el 44 por ciento de estas empresas informaron que sus empleados no Rural Urbano tenían las competencias necesarias para implantar y uti- lizar soluciones digitales. El caso de las microempresas Fuente: DANE (2022c). es similar, ya que el 84 por ciento de las que no utilizan Internet en zonas urbanas y el 74 por ciento de zonas ru- digitales y externalizar los servicios TIC con fines pro- rales lo consideran innecesario, en contraste con menos ductivos para sortear las deficiencias de infraestructu- del 10 por ciento que lo consideran demasiado costoso ra o las carencias de competencias de los empleados. o no pueden acceder a él (Figura 5.15). Estas cifras su- De hecho, la Encuesta de Transformación Digital 2019 gieren que los directivos tienen una comprensión limita- de la Asociación Nacional de Empresarios de Colom- da de los beneficios potenciales de adoptar tecnologías bia [ANDI] encuentra que entre los principales seis retos Negocios Digitales 120 para su transformación digital, las empresas identifican analizan los desafíos y las oportunidades para fortalecer cuatro relacionados con las capacidades gerenciales y las competencias digitales en Colombia, y en el capítulo la cultura empresarial. Estos son: falta de cultura que 7 se examinan los habilitadores y las salvaguardas ne- promueva la exploración de nuevas tecnologías (57 por cesarias para promover un entorno más seguro para los ciento); falta de conocimiento sobre las tecnologías dis- datos personales a medida que la economía se vuelve ponibles (55 por ciento); mentalidad inadecuada de los cada vez más digital). directivos (42 por ciento); y falta de liderazgo (26 por ciento).233 En cuanto a la utilización de los servicios de la administración a las empresas, las pymes y las gran- des empresas siguen manifestando su preferencia por Instrumentos políticos de apoyo a las empresas las interacciones humanas y aproximadamente la mitad digitales y a la digitalización empresarial de estas empresas encuestadas mencionan una falta de conocimiento de los servicios y procedimientos disponi- bles en línea. Las políticas, las instituciones y los programas pú- blicos que brindan apoyo a las empresas en dis- Las limitaciones de asequibilidad también son una tintas fases de desarrollo pueden desempeñar un razón importante para no implantar soluciones tec- papel crucial en el fortalecimiento del ecosistema nológicas entre las pymes y las grandes empresas. empresarial digital. La interacción entre los empresa- Más de la mitad de estas empresas mencionan que no rios que ofrecen y demandan soluciones digitales y los implantan nuevos programas informáticos o soluciones programas de apoyo dirigidos por gobiernos, el sector tecnológicas porque no pueden pagarlos (Figura 5.14). privado u otros habilitadores del ecosistema es un com- Aunque la asequibilidad parece ser una limitación menor ponente crítico de un ecosistema empresarial vibrante. para las microempresas, los gastos relacionados con la Los instrumentos de apoyo varían en su naturaleza y tecnología digital siguen representando el tercer mayor pueden dirigirse a diferentes elementos de un ecosis- gasto para estas empresas, después del transporte y el tema, desde la infraestructura, la financiación y las re- envío (21 por ciento del gasto total) y el arrendamien- gulaciones hasta el desarrollo del capital humano, entre to de bienes muebles e inmuebles (17.4 por ciento). El otros. Además, las distintas instituciones que participan pago de Internet, datos, televisión y teléfono representó en la combinación de políticas suelen tener objetivos di- el 15,2 por ciento del total de gastos mensuales para la ferentes y pueden competir por los recursos y los bene- microempresa promedio en Colombia en 2019.234 ficiarios. Los programas públicos mal diseñados pueden resultar ineficaces e incluso desplazar o inhibir la iniciati- Las competencias de los empleados podrían ser una va privada y la innovación. Esta sección examina el aba- limitación adicional para la adopción de la tecnolo- nico de instrumentos políticos y programas de apoyo del gía digital, aunque esto podría solucionarse parcial- sistema de competitividad e innovación de Colombia, el mente externalizando los servicios de TIC a terce- SNCI, en particular aquellos dirigidos a promover la digi- ros. Más de un tercio de las pymes y grandes empresas talización empresarial y el crecimiento de las empresas del sector del comercio y la industria manufacturera no digitales, con el fin de identificar sus principales fortale- disponían de un departamento de TIC o de sistemas (in- zas y posibles áreas de mejora.237 terno o subcontratado), lo que sugiere que no contaban con los recursos humanos necesarios para aprovechar Alrededor de USD 1 de cada USD 25 que el Gobier- al máximo los servicios prestados por las herramientas no de Colombia presupuestó para apoyar el SNCI en de TIC.235 La mayoría de las empresas carecen también 2022 se destinó a instrumentos de política pública de capacidad interna para manejar y gestionar los sis- que buscan impulsar la transformación digital. Ac- temas de TIC.236 Menos de la mitad de las empresas de tualmente, 70 entidades gubernamentales implementan los sectores del comercio y la industria manufacturera 376 instrumentos de política pública orientados a impul- disponen de un departamento, un puesto o personal en- sar la competitividad y la innovación en Colombia, con cargado de la protección de datos (44 por ciento y 45 un presupuesto combinado de USD 1.891 millones,238 por ciento, respectivamente), una función crítica para la según lo informado por la iniciativa Articulación para la adopción y el uso productivo y seguro de las soluciones Competitividad (ArCo). De estos, tres instrumentos de digitales, en particular las que intervienen en transac- política pública apoyan específicamente la formación y ciones que requieren datos personales sensibles. Cabe el crecimiento de las empresas digitales; seis contribu- destacar que las empresas del sector de “otros servi- yen a la digitalización progresiva de las empresas en cios” muestran unas capacidades TIC más sólidas. En múltiples sectores, por ejemplo, mediante el apoyo a la 2019, el 70 por ciento de estas empresas realizaban fun- mejora de las capacidades digitales entre las pymes; y ciones de TIC de forma interna, y el 63 por ciento men- 31 apoyan la formación de competencias digitales fun- cionaron tener un departamento, un puesto o personal damentales y la adopción generalizada de tecnologías a cargo de la protección de datos. (En el capítulo 6 se digitales entre organizaciones gubernamentales, no Negocios Digitales 121 CUADRO 2. Metodología de ArCo y clasificación de los instrumentos de política pública En 2020, el GdC inició la implementación de la me- servicios a través de diversos canales (por todología de “Articulación para la Competitividad” ejemplo, mejorar las capacidades digitales (ArCo), una herramienta que busca elevar la ca- de las empresas, prestando servicios de lidad del gasto público en materia de competitivi- extensión tecnológica, etc.) dad, productividad, emprendimiento y CTI a través iii. las que apoyan la formación de competen- de la articulación y coordinación de instrumentos cias digitales básicas y la adopción gene- de política pública, con base en las necesidades ralizada de tecnologías digitales por parte de empresarios, investigadores y ciudadanos en de gobiernos, organizaciones no guber- general. Específicamente, ArCo busca (i) mejorar namentales y la sociedad en general (por la eficiencia del gasto público; (ii) integrar herra- ejemplo, mediante plataformas públicas y mientas de evaluación ex ante para ayudar a op- cursos masivos en línea abiertos para im- timizar la oferta de instrumentos de política antes pulsar las competencias digitales básicas a de su implementación; (iii) promover la articulación avanzadas) de instrumentos de política a través de un enfoque iv. todos los demás instrumentos de política centrado en el usuario; y (iv) adoptar un enfoque de de la SNCI que no estén directamente rela- presupuesto orientado a resultados para minimizar cionados con la digitalización progresiva de la atomización del gasto en instrumentos que no al- las empresas y la sociedad canzan una escala mínima de impacto para lograr sus objetivos de política. La metodología contem- pla tres mecanismos de articulación: el mapeo de Las palabras utilizadas incluyeron digital, softwa- los instrumentos de política, así como pruebas de re, inteligente, orange, tecnología, electrónica y funcionalidad y diagramas de flujo presupuestario comunicaciones, entre otras. Posteriormente, se para cada instrumento. realizó una búsqueda manual para validar las agru- paciones. Aunque la mayoría de los instrumentos A partir del mapeo de instrumentos de ArCo para dirigidos a promover la digitalización empresarial 2022, se aplicó una búsqueda de palabras a las y el emprendimiento digital son administrados por declaraciones de los objetivos de los instrumen- el MinTIC y pueden ser fácilmente identificados, tos de política y a sus breves descripciones para muchos instrumentos del SNCI podrán impactar la identificar y clasificar los instrumentos de política transformación digital de las empresas, el Gobier- en cuatro grupos: no y los individuos a través de canales indirectos. Por lo tanto, la lista resultante de instrumentos que i. las que apoyan específicamente la forma- apoyan la formación de competencias digitales bá- ción y el crecimiento de empresas digitales sicas y la adopción generalizada de tecnologías ya establecidas y de startups digitales (por digitales por parte de diversos actores debe enten- ejemplo, incubadoras de empresas digita- derse como una aproximación. les) Fuente: DNP y Swisscontact (2021). ii. las que tratan de impulsar la digitalización de procesos empresariales, productos y gubernamentales y la sociedad en general, contribuyen- importante en la implementación de instrumentos para do así a la creación de un entorno propicio para que la transformación digital. Los 40 instrumentos tienen las empresas digitales prosperen. MinTIC, iNNpulsa (la un presupuesto combinado para 2022 de aproximada- agencia gubernamental para la innovación y el empren- mente USD 83 millones, o alrededor del 4,4 por ciento dimiento) y el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) del presupuesto asignado a los instrumentos de política son las entidades gubernamentales encargadas de ad- para el SNCI. En el cuadro 2 se presentan más detalles ministrar la mayoría de los instrumentos de política pú- sobre la metodología de ArCo y la clasificación de los blica que apoyan a las empresas digitales y promueven instrumentos de política pública elaborada a efectos de la digitalización empresarial, y desempeñan un papel este análisis. Negocios Digitales 122 Los recursos destinados a apoyar el crecimiento de Figura 5.16. Principales programas de apoyo a las empresas digitales y las capacidades digitales las empresas digitales y a la digitalización de de las empresas se concentran en unos pocos ins- los procedimientos y servicios empresariales trumentos de política. Dos programas administrados por MinTIC (Vende Digital y Talento Digital) represen- tan más del 50 por ciento de los recursos asignados en 2022. Los tres instrumentos de política que se dirigen Vende Digital 34,9% específicamente a las empresas digitales y apoyan su desarrollo y crecimiento —Especialización 4RI, Crea Digital y APPS.CO— representan un 24.7 por ciento Especialización adicional (Figura 5.16). Entre el grupo de 31 instrumen- 4RI 7,7% tos de política que apoyan la formación y mejora de las competencias digitales y la adopción de tecnologías digitales por parte del Gobierno, las organizaciones no Crea Digital gubernamentales y los particulares, los recursos están 8,2% igualmente bastante concentrados en unos pocos pro- gramas y entidades (Figura 5.17).239 APPS.CO 8,8% Talento Digital 19,3% Aunque una concentración de los escasos recursos en unos pocos instrumentos podría reducir los ries- Fuente: cálculos de los autores con datos de DNP (2020). Nota: parte del presupuesto total destinado a apoyar el SNCI. gos de fragmentación, también podría crear lagunas de apoyo en ámbitos políticos clave para la transfor- mación digital del sector privado. Los impulsores críti- Figura 5.17. Principales programas de apoyo cos de la digitalización de las empresas y el crecimiento a la formación de competencias digitales de las empresas digitales están siendo abordados por básicas y a la adopción generalizada de los programas de apoyo más grandes, como la forma- tecnologías digitales ción de competencias digitales intermedias y avanza- das entre los jóvenes (Misión TIC) y la adopción y el uso del comercio electrónico, las plataformas digitales Misión TIC y los pagos digitales por parte de las MiPyME (Vende 35% Digital). Sin embargo, otros instrumentos con enfoques complementarios a la transformación digital del sector Prog. niños y niñas privado, por ejemplo, los que abordan las restricciones 4% de asequibilidad o los factores culturales que limitan la Llegamos con TIC 4% confianza en las tecnologías digitales, pueden enfrentar VUCE topes presupuestales que les impidan cumplir con sus 4% objetivos y generar un impacto.240 Red Tecnoparque 8% La mayoría de los instrumentos de política que apo- AND Tecnoacademias yan la digitalización del sector privado en Colombia 9% 15% se centran en la creación de capacidades específicas y un entorno propicio para que las empresas adop- Fuente: cálculos de los autores con datos de DNP (2020). ten y utilicen progresivamente soluciones digitales. Nota: parte del presupuesto total destinado a apoyar el SNCI. La mejora de las competencias digitales de la mano de obra, el fortalecimiento de la capacidad tecnológica, de gestión y organizativa de las empresas, la aceleración de la adopción del comercio electrónico y la promoción de innovaciones basadas en el uso de tecnologías digi- tales ocupan un lugar destacado entre los objetivos de las políticas, en consonancia con los retos clave identi- ficados por el CONPES 3975. Sin embargo, más allá de impulsar la adopción de soluciones digitales por parte de las empresas, pocos instrumentos abordan las ba- rreras al emprendimiento digital y a las empresas digi- tales, en particular aquellas que afectan el crecimiento y la formalización de las empresas digitales en etapa temprana (siendo APPS.CO una clara excepción).241 Negocios Digitales 123 Además, ningún programa de este grupo contempla la Figura 5.19. Principales mecanismos mejora del acceso de las empresas a la financiación de intervención como objetivo principal, lo que se traduce en que rara vez se utiliza la financiación como instrumento y, en 35% cambio, la mayoría se dirige a la adopción y el uso de Servicios de asesoramiento 33% soluciones digitales (Figura 5.18). 100% La capacitación y la prestación de recursos educati- 45% vos son los mecanismos de intervención dominan- Educación y formación 67% tes en la combinación de políticas de transforma- 33% ción digital, tanto en número de instrumentos como en presupuesto específico. Los servicios de asesora- 10% miento y las herramientas de creación de redes, como Financiación eventos, plataformas y bases de datos empresariales, 11% también prevalecen entre los programas que apoyan el 33% crecimiento de las empresas digitales y la digitalización empresarial (Figura 5.19). Una vez más, la provisión de 26% financiación pública se utiliza escasamente como herra- Redes y eventos 11% mienta para impulsar la digitalización empresarial, y solo 66% unos pocos programas emplean actualmente subven- ciones, bonos o contratación pública con este fin (por 29% ejemplo, el programa Crea Digital, que concede subven- Estudios, bases de datos, 11% ciones a los creadores de contenidos digitales).242 plataformas de conocimiento Programas de fomento de la digitalización y formación en competencias digitales (general) Figura 5.18. Principales objetivos del programa Programas de apoyo a la digitalización empresarial Programas de apoyo a empresas digitales 3% Grupos 22% Fuente: cálculos de los autores con datos de DNP (2020). 23% Comercialización 11% La superposición de los objetivos de los programas, 26% la inadecuada focalización de los beneficiarios y la Comercio electrónico 44% falta de mecanismos de intervención para abordar las limitaciones de acceso a la financiación apuntan 16% Espíritu empresarial a oportunidades para mejorar la eficiencia del gas- 33% to público. La mayoría de los programas evaluados no 6% adaptan su oferta de instrumentos de apoyo para tener Formalización 11% en cuenta las diferencias subnacionales o culturales, y también muestran una escasa segmentación de los 42% beneficiarios, lo que podría dar lugar a una importante Innovación 33% duplicación de esfuerzos.243 En este contexto, el forta- lecimiento de la articulación entre los instrumentos de 48% Formación de competencias 78% política y la mejora de los criterios de selección podrían 33% desempeñar un papel decisivo para aumentar el alcan- Transferencia de tecnología 52% ce y el impacto de los programas de apoyo y mejorar la 56% y conocimientos 100% eficacia del gasto público. Programas de fomento de la digitalización y formación Además, algunas barreras críticas para la digitaliza- en competencias digitales (general) ción de las empresas y el crecimiento de las empresas Programas de apoyo a la digitalización empresarial digitales siguen sin ser abordadas por la combina- Programas de apoyo a empresas digitales ción de instrumentos de política pública.244 Múltiples instrumentos tratan de reforzar las competencias digita- Fuente: cálculos de los autores con datos de DNP (2020). les de nivel intermedio de la mano de obra (por ejemplo, Negocios Digitales 124 conocimientos de programación y ciberseguridad), las el 14 por ciento de la financiación de actividades de CTI redes empresariales y las capacidades digitales de las en empresas de servicios no relacionados con las TIC. empresas (por ejemplo, el uso del marketing digital y el Las empresas identifican la escasez de información so- comercio electrónico o la adopción de planes empresa- bre los instrumentos públicos de apoyo, así como sus riales para invertir en servicios digitales). Sin embargo, condiciones y requisitos, como una posible barrera a la los esfuerzos para abordar otras barreras críticas que financiación de actividades de CTI a través de fondos afectan a la digitalización siguen siendo limitados. Por públicos. ejemplo, aunque el desconocimiento de las soluciones digitales disponibles, el escepticismo tecnológico y la Los programas de apoyo a las empresas digitales y preocupación por la asequibilidad limitan la adopción de al uso de soluciones digitales adolecen de marcos soluciones digitales entre las MiPyME, pocos programas lógicos relativamente débiles, dificultades para ge- facilitan el acceso a infraestructuras y equipos digitales nerar y aprovechar datos y una articulación limitada a través de mecanismos de financiación parcialmente con otros programas y partes interesadas. Las prue- subsidiados o participan en transferencias de tecnología bas de funcionalidad aplicadas a los instrumentos de po- a través de servicios de asesoramiento (Figura 5.19). lítica mapeados siguiendo la metodología de ArCo seña- lan importantes áreas de mejora.245 En cuanto al diseño, El acceso a la financiación es un reto especialmen- relativamente pocos instrumentos se han desarrollado te importante para la innovación y el crecimiento de con base en marcos lógicos sólidos y, por lo general, no las empresas digitales que la actual combinación se tienen en cuenta las diferencias en las necesidades de instrumentos de política no parece estar prepa- a nivel subnacional. Durante la fase de implementación, rada para abordar. Esto sugiere una oportunidad para la gestión de la información sigue siendo un reto para reforzar la combinación de políticas con instrumentos muchos programas, y relativamente pocos instrumentos que puedan facilitar y promover tanto la deuda como recopilan y aprovechan adecuadamente los datos para la financiación de capital privado para los innovadores iterar y mejorar su diseño. Además, existe margen de digitales de alto potencial. Del mismo modo, el sector mejora en la articulación y comunicación entre instru- público desempeña actualmente un papel insignificante mentos, aunque en promedio, los programas dirigidos en la financiación de empresas innovadoras de TIC, a a promover la transformación digital puntúan a la par de pesar de que los recursos públicos representan hasta otros instrumentos del SNCI en esta dimensión. Negocios Digitales 125 Figura 5.20. Principales mecanismos por instrumento que apoyan el desarrollo de empresas digitales y la adopción/utilización de soluciones digitales por parte de otras empresas Factores Barreras Factores relativos a la relativos a a la oferta asignación la demanda información tecnologías Redes empresariales y factores culturales Acceso al capital de Acceso al mercado y la internalización de competencias Objetivo del Capacidades de Programa/ Características y conocimiento empresariales instrumento Regulaciones Entidad capital físico herramienta financiación Acceso a la la empresa de apoyo Formación Acceso al APPS.CO Apoyar a las empresas Crea Digital MinTIC digitales Especializa- ción 4RI Vende Digital Talento MinTIC digital Teletrabajo Promover la digitalización Inpulsa CTDE de las empresas Herramien- tas digitales Procolombia para interna- cionalización MiPyme Se SENA Transforma Fuente: preparada por los autores a partir de datos de DNP (2022). Marco adaptado de Cruz y Zhu (sin publicar); y Cusolito y Maloney (2018). Nota: los pilares empresariales clave se agrupan en las siguientes secciones: 1. Factores de dotación de recursos (capital físico, humano y de conocimiento) que configuran la demanda de tecnologías y soluciones digitales por parte de las empresas (lado de la demanda). 2. Factores que impulsan la creación y el crecimiento de las empresas digitales, como el acceso al mercado y las capacidades de las empresas, las características de los empresarios, como el apetito por el riesgo y la oportunidad frente al espíritu empresarial por necesidad, o la experiencia multinacional (lado de la oferta). 3. Obstáculos a la asignación de recursos, como el acceso a la financiación, las regulaciones, las redes empresariales y los factores culturales (por ejemplo, la percepción social o el estatus de los empresarios, los prejuicios de género en el espíritu empresarial y la gestión, etc.). Negocios Digitales 126 Tabla 5.2. Empresas digitales: principales retos y oportunidades Fortalezas Áreas de Mejora » La política nacional para la transformación digital » Más de la mitad de las pymes y grandes empresas de (CONPES 3975) proporciona directrices estratégicas los sectores comercial y manufacturero acceden a para crear capacidades digitales e impulsar la Internet a través de conexiones de bajo ancho de adopción digital entre el gobierno, las empresas y los banda, lo que limita su capacidad para adoptar individuos. tecnologías de uso intensivo de datos. » Ya existe un conjunto de instrumentos de política para » La escasa automatización de los organismos de promover la transformación digital de las empresas y control fronterizo, las técnicas anticuadas de recauda- la formación y el crecimiento de startups digitales. ción de impuestos y aduanas y un régimen parcial de minimis para los envíos importados de poco valor, » La financiación inicial de las empresas digitales, entre otros factores, limitan el comercio electrónico aunque todavía incipiente, ha aumentado constante- transfronterizo de mercancías. mente en la última década. » Las inadecuadas capacidades organizacionales » Los importantes avances en la digitalización de los y el desconocimiento de las tecnologías digitales servicios públicos, la elevada penetración de la frenan el ritmo de la transformación digital de las telefonía móvil y un entorno rico en datos (en compa- empresas colombianas. ración con los pares regionales) son factores clave para el desarrollo de empresas basadas en platafor- » Los programas de apoyo a las empresas digitales mas y con un uso intensivo de datos. y al uso de soluciones digitales adolecen de marcos lógicos relativamente débiles, dificultades para generar y aprovechar datos y una articulación limitada con otros programas y partes interesadas. Oportunidades Amenazas » Colombia cuenta con un vibrante ecosistema de » El sector de las TIC, columna vertebral de la econo- startups digitales, especialmente en las áreas de mía digital, sigue siendo relativamente pequeño en tecnología logística, tecnología alimentaria y tecnolo- Colombia, contribuyendo poco al valor añadido total, gía de la salud. al crecimiento del empleo y a las exportaciones. » El comercio electrónico nacional no ha dejado de » La inversión de las empresas en tecnologías digitales crecer, especialmente desde el inicio de la pandemia disminuyó al levantarse las restricciones a la movili- de la COVID-19. dad para controlar la propagación de la COVID-19. » Las tecnologías digitales avanzadas, como la IA, » La escasa externalización del desarrollo y la aplica- muestran un enorme potencial para impulsar la ción de las TIC y los servicios relacionados por parte productividad y acelerar el crecimiento económico en de las empresas impide que las empresas digitales Colombia. Sin embargo, su adopción y uso por parte ganen escala. de las empresas locales siguen siendo limitados. » Las restricciones al desarrollo del mercado » Los esfuerzos superpuestos de los programas de capitales podrían limitar la capacidad de las públicos de apoyo a la adopción de soluciones empresas digitales colombianas para atraer digitales por parte de las empresas apunta a impor- inversiones privadas más diversas y escalables. tantes oportunidades para aumentar la eficiencia del gasto público mediante una mejor articulación entre los programas. Negocios Digitales 127 5.3. Recomendaciones y próximos pasos empresas a sortear las deficiencias de infraestructura y las carencias de competencias, permitiéndoles adoptar soluciones digitales con fines productivos. El diagnóstico de la empresa digital identificó cinco retos clave que deben abordarse a corto y mediano Limitaciones regulatorias y técnicas a los modelos plazo para promover la adopción generalizada de las de negocio basados en plataformas, al comercio tecnologías digitales por parte de las empresas y crear electrónico transfronterizo y al comercio de servi- un entorno propicio en el que prosperen las startups di- cios digitales. Múltiples factores regulatorios y de in- gitales y las empresas ya establecidas. A partir de estos fraestructura limitan la escalabilidad de las plataformas retos, esta sección presenta una serie de recomenda- digitales, el comercio electrónico transfronterizo de bie- ciones políticas generales y ejemplos de buenas prácti- nes y la exportación de servicios digitales. En términos cas internacionales. de regulaciones horizontales, la ausencia de un marco regulatorio que aborde explícitamente la responsabili- Escasa adopción digital entre las empresas. La ma- dad del intermediario en línea en Colombia es probable yoría de las MiPyME de Colombia han adoptado he- que conduzca a decisiones judiciales para llenar los va- rramientas digitales básicas, pero el uso de estas he- cíos, crear costos para las empresas que ofrecen sus rramientas con fines productivos sigue siendo limitado, bienes y servicios a través de estas plataformas debido especialmente entre las microempresas. Además, la a la falta de transparencia y previsibilidad, así como a adopción de tecnologías digitales más avanzadas (como posibles resultados extraños o subóptimos, ya que los la computación en la nube, el análisis de macrodatos tribunales están obligados a aplicar otras normas y prin- o los sistemas de inteligencia artificial) es todavía inci- cipios no adaptados al contexto digital.246 En términos piente y está sesgada hacia las empresas extranjeras y de regulaciones específicas del sector, Colombia podría grandes. Del mismo modo, solo un pequeño porcenta- alinear el marco regulatorio de financiación participativa je de las empresas han adoptado modelos de negocio promulgado en 2018 con las buenas prácticas para per- basados en plataformas o en datos. Por lo tanto, una mitir la escalabilidad de las plataformas de financiación estrategia para promover la demanda local por nuevas participativa, que se espera que amplíe en particular los tecnologías que fomenten su adopción es clave. El aba- préstamos digitales a las MiPyME. Además, el país aún nico de instrumentos de política pública del GdC para necesita implementar soluciones de gestión fronteriza la transformación digital podría fortalecerse para apoyar más avanzadas, como nuevos enfoques para la recau- mejor la adopción digital de las empresas a través de dación de ingresos y sistemas automatizados dedicados una combinación calibrada de mecanismos de interven- para recibir y procesar datos sobre envíos postales y ción focalizados en: sensibilizar a las MiPyME sobre la expedidos.247 La revisión del régimen de minimis y la su- disponibilidad de soluciones digitales y sus beneficios presión de los límites de valor para el comercio a través para mejorar el desempeño de la empresa; fortalecer las de los servicios postales son una prioridad para ampliar capacidades organizativas, técnicas y de gestión de las el comercio electrónico internacional, especialmente empresas; redoblar los esfuerzos para apoyar la interac- para las MiPyME. Como analizaron Chimienti y Valen- ción entre la demanda y la oferta de soluciones digitales; cia, también es clave elevar el listón en la prevención y fomentar el uso de tecnologías digitales avanzadas en- gestión del fraude, junto con actividades de educación tre las empresas con las capacidades necesarias; y apo- financiera para concienciar a consumidores y empresas yar la formación de empresas basadas en plataformas y sobre los riesgos y beneficios de los productos de pago de uso intensivo de datos. electrónico.248 Además, es fundamental que el mercado invierta en análisis avanzados (por ejemplo, puntuación Limitada externalización de servicios de TIC. Solo del fraude) y servicios de información sobre el fraude. una pequeña fracción de las MiPyME colombianas tiene Por último, los incentivos fiscales que disminuyan el la capacidad de desarrollar e implementar las solucio- costo de la aceptación de pagos con tarjeta/electróni- nes tecnológicas que requieren para operar en un entor- cos por parte de los comerciantes pueden estimular el no digital. A pesar de esta baja capacidad interna, son crecimiento de las redes de terminales de aceptación.249 relativamente pocas las empresas que externalizan ser- vicios de TIC. La baja demanda de servicios TIC por par- Acceso limitado a la financiación de deuda y capital te de las MiPyME podría obstaculizar la capacidad de para las empresas digitales. Las empresas digitales maduración y escalamiento de las empresas digitales. señalan el acceso limitado a fuentes externas de finan- Los mecanismos de intervención que proporcionan apo- ciación como un obstáculo clave para la innovación y el yo técnico o financiero a las MiPyME para externalizar crecimiento. La financiación de la deuda a través de la o subcontratar procesos clave intensivos en el uso de banca privada representa menos del 2 por ciento de las tecnologías digitales (por ejemplo, servicios de asesora- inversiones de las empresas TIC en actividades de TCI. miento, directorios de proveedores, eventos de creación Además, las limitaciones en el desarrollo del mercado de redes, subvenciones o bonos) podrían ayudar a las de capitales obstaculizan la capacidad de las empresas Negocios Digitales 128 digitales colombianas para atraer inversiones privadas limitaciones clave para la transformación digital (por más diversas y escalables. Aunque el acceso al capital ejemplo, la baja externalización de los servicios de TIC, de riesgo en las primeras fases de desarrollo de las star- las capacidades de gestión y organización inadecuadas tups digitales ha aumentado durante la última década, o el acceso limitado a la financiación) siguen sin abor- el papel del capital de pre-semilla/semilla, la inversión darse. Además, entre los programas públicos de apo- ángel y el capital de riesgo sigue siendo limitado. Ade- yo a la transformación digital, son relativamente pocos más, la financiación de capital privado para empresas los que basan su enfoque de intervención en marcos digitales en etapas posteriores está poco desarrollada lógicos sólidos, y la mayoría señalan dificultades para la en comparación con sus pares nacionales. El GdC, en gestión de la información y el monitoreo y la evaluación. coordinación con las instituciones financieras, podría La oferta de estos programas de apoyo, como la mayo- desempeñar un papel más importante en el apoyo a me- ría de los demás instrumentos del SNCI, muestra poca didas para mejorar el acceso de las empresas digitales adaptación a las diferencias sociales, culturales y territo- a instrumentos de financiación diversificados y adecua- riales a nivel subnacional. Mejorar la coordinación entre dos a sus necesidades específicas y etapas de desarro- los instrumentos de política, reenfocar sus mecanismos llo, por ejemplo, a través de reformas regulatorias que de intervención a través de marcos lógicos sólidos y me- mejoren la certidumbre para los inversores, incentivos jorar sus capacidades de monitoreo y evaluación podría fiscales y regulaciones, basándose en las introducidas ayudar a minimizar las duplicidades de esfuerzos y per- por Colombia en respuesta a la COVID-19, para fomen- mitir al gobierno enfocar los escasos recursos en otros tar el desarrollo de mercados de capitales que tengan habilitadores clave de la transformación digital, contribu- el potencial de tener un impacto más permanente. Por yendo a un gasto público más eficiente. ejemplo, como se destacó en el Programa de Evalua- ción del Sector Financiero, Bancóldex podría desarrollar Las recomendaciones políticas incluidas en la Tabla un programa piloto de préstamos directos dirigido a em- 5.3 pretenden ser directrices generales para apoyar presas viables de mayor riesgo y subastar sus líneas de los esfuerzos actuales del GdC y otros actores clave crédito a instituciones que ofrezcan tasas más bajas so- en el ecosistema digital para acelerar y profundizar bre la base de una cartera. FINAGRO y Bancoldex tam- la transformación digital de las empresas colombia- bién podrían apoyar activamente los desarrollos de fin- nas. El plazo de implementación y la priorización de es- tech focalizados a segmentos desatendidos para crear tas recomendaciones se basan en cuatro criterios: (i) el mercados y aumentar su alcance.250 Por último, también tiempo previsto para avanzar en las reformas; (ii) la ca- podrían ser necesarias medidas para reforzar la infraes- pacidad de las reformas para desencadenar la demanda tructura financiera relacionada con el capital intangible. y la oferta de soluciones digitales y permitir un ecosis- tema de emprendimiento digital dinámico (por ejemplo, Superposiciones y vacíos en los instrumentos de abordar los desafíos de escalamiento de las empresas); política pública para la transformación digital de las (iii) el potencial de las reformas para proporcionar habi- empresas. El MinTIC, entre otras entidades públicas, litadores analógicos clave para la transformación digital, ha implementado múltiples programas para promover como un mejor acceso a la financiación para las startups la digitalización empresarial y la formación y crecimien- digitales con potencial de crecimiento; y (iv) el potencial to de startups digitales colombianas. Sin embargo, hay de las reformas para abordar los factores subyacen- superposiciones significativas entre los objetivos de tes que limitan la adopción de tecnologías digitales por los programas, los beneficiarios, la cobertura territorial parte de las MiPyME, como la regulación del comercio y los mecanismos de intervención, mientras que las electrónico. Negocios Digitales 129 Tabla 5.3. Empresas digitales: Recomendaciones políticas (1 de 6) ¿Es necesario Área de reforma Recomendación Responsable Plazo un cambio legal? Adopción y uso Comprender las limitaciones y de tecnologías digitales sensibilizar a las MiPyME sobre el por las MiPyME valor potencial del uso de Internet y la integración de soluciones digitales en sus modelos de negocio y procesos internos. Corto MinTIC plazo No Considerar la puesta en marcha de campañas de sensibilización dirigidas a empresas propiedad de mujeres, microempresas y empresas rurales. PRIORIDAD Reforzar los vínculos entre los programas de capacitación técnica/tecnológica y las empre- sas que demandan especialistas en TIC y trabajadores digitalmente competentes. Desarrollar un canal de diálogo continuo para identifi- Corto SENA, MinTIC No car las competencias técnicas plazo clave demandadas por las empresas. Alinear incentivos para que las empresas implementen capacitación en el puesto de trabajo para competencias digitales. Desarrollar un mecanismo de diálogo público-privado para MinTIC, identificar las principales limitacio- Ministerio de nes, facilitadores, necesidades y Ciencia, prioridades de las pymes y las Tecnología e grandes empresas en la adopción Innovación Corto de la IA y otras tecnologías (Minciencias), No plazo digitales avanzadas. Este Ministerio de mecanismo también podría servir Comercio, para involucrar a la diáspora Industria y colombiana y facilitar la moviliza- Turismo ción de sus conocimientos y (MinCIT) capital. Fomentar y facilitar la adopción de tecnologías digitales avanzadas entre las empresas con capacida- des digitales más maduras. » La creación de un entorno rico en datos es fundamental para que las empresas aprovechen el potencial de las tecnologías MinTIC, digitales avanzadas. Alinear iNNpulsa, Mediano los incentivos para que el bancos plazo Potencialmente sector privado aporte datos a nacionales nivel industrial a fideicomisos de desarrollo públicos de datos abiertos, y crear repositorios público-pri- vados de datos que puedan ser utilizados por todas las empresas. Del mismo modo, considere la posibilidad de financiar la investigación Negocios Digitales 130 Tabla 5.3. Empresas digitales: Recomendaciones políticas (2 de 6) ¿Es necesario Área de reforma Recomendación Responsable Plazo un cambio legal? comercialmente relevante, con la condición de que los datos generados se pongan a disposición del público. » Estudiar la posibilidad de proporcionar financiación a las empresas que cumplan los requisitos para cubrir los costos de capacitación, prueba e implantación de sistemas de IA, herramientas de análisis de macrodatos y servicios en la nube, entre otras soluciones digitales. Comercio electrónico Invertir en la automatización de los transfronterizo organismos de control fronterizo, y servicios digitales actualizar las técnicas de recauda- ción aduanera y fiscal a las especificidades del comercio Dirección Corto a electrónico transfronterizo, y de Impuestos mediano Sí revisar/eliminar el régimen de y Aduanas plazo minimis para los envíos importa- Nacionales dos de poco valor y los límites impuestos por el Código Aduanero a las importaciones y exportacio- nes por servicios postales. Realizar un análisis cuantitativo de costos y beneficios de las consecuencias para los ingresos Ministerio públicos y la expansión de la red de Hacienda, de la introducción de incentivos Dirección Corto plazo Sí fiscales que disminuyan el costo Nacional de de la aceptación de pagos con Impuestos y tarjeta/electrónicos por parte de Aduanas los comerciantes. Aprovechar la Estrategia Nacional de Educación Económica y e Financiera de Colombia para aumentar la concienciación y la - confianza en las cuentas de transacciones y los instrumentos y Corto canales de pago electrónicos (por SFC No plazo o ejemplo, realizar actividades de a concientización y educación que n aborden los riesgos, costos y s beneficios de las cuentas de transacciones y los instrumentos y canales de pago electrónicos). Subir el listón de la prevención y gestión del fraude en el sector e incentivar al mercado para que Corto invierta en análisis avanzados (por SFC No plazo ejemplo, puntuación del fraude) y servicios de información sobre el fraude. Negocios Digitales 131 Tabla 5.3. Empresas digitales: Recomendaciones políticas (3 de 6) ¿Es necesario Área de reforma Recomendación Responsable Plazo un cambio legal? Fintech Alinear el marco regulatorio de la financiación participativa a las buenas prácticas para (i) permitir que más entidades ofrezcan dichos servicios, (ii) permitir que Corto dichas plataformas emitan deuda SFC plazo Sí negociable y capital; y (iii) permitir los préstamos entre homólogos (revisando el Decreto 1235 de 2020). Según el Programa de Evaluación del Sector Financiero, las instituciones financieras estatales podrían tener unidades dedicadas a colaborar con la boyante Mediano industria fintech colombiana para Instituciones plazo No explorar soluciones financieras y financieras fomentar el desarrollo de dichas estatales soluciones mediante la provisión de líneas de crédito e inversiones de capital. Crecimiento Promover la externalización de los de las empresas servicios TIC considerando la digitales implantación de un programa de “bonos de innovación TIC”. Los bonos pueden ser utilizados por las MiPyME para adquirir servicios de TIC de proveedores de servicios preaprobados, lo que permita a las empresas con capacidades digitales y experien- cia en innovación limitadas Mediano adoptar soluciones digitales MinTIC plazo No adaptadas a sus necesidades. Asimismo, al subvencionar parcialmente la innovación en TIC para las empresas y servicios elegibles, el programa apoyaría la demanda de servicios TIC mientras madura el ecosistema digital. La región de Murcia (España) ofrece un interesante estudio de caso sobre los bonos de innovación en TIC. Reforzar el acceso a la financia- ción para las empresas digitales y apoyar una oferta financiera más diversificada en coordinación con el sector privado. MHCP, Fondo Mediano » Como se identificó en el Sí Nacional de plazo Programa de Evaluación del Garantías Sector Financiero, revisar las regulaciones introducidas en el contexto del plan de recuperación económica posterior a la COVID-19 Negocios Digitales 132 Tabla 5.3. Empresas digitales: Recomendaciones políticas (4 de 6) ¿Es necesario Área de reforma Recomendación Responsable Plazo un cambio legal? siguiendo las mejores prácticas para ver si pueden tener un impacto más permanente en el mercado de la desintermediación: (i) autorización para que las Sociedades por Acciones Simplificadas (SAS) emitan deuda; ii) garantías subven- cionadas ofrecidas por el Fondo Nacional de Garantías (FNG) sobre la deuda corporativa de pymes emitida por SAS y otros; iii) garantías de cartera del FNG para préstamos de fondos de deuda privados a pymes, ayudando a establecer estos fondos como una nueva clase de activos; y iv) regulaciones de inversión revisadas para fondos de pensiones y compañías de seguros, permitiéndoles invertir en fondos de deuda corporativa. Seguir trabajando en el desarrollo de opciones de garantías alternati- vas para ampliar las oportunida- des de préstamo para los emprendedores (por ejemplo, historial de resultados de reembol- so, activos mobiliarios); y mejorar los sistemas de información crediticia que reflejen mejor los riesgos asociados a la financiación de las startups digitales, los jóvenes emprendedores y las pymes en general. PRIORIDAD cia- ales y Evaluar las restricciones que más limitan el acceso de las empresas con digitales al capital de riesgo y al capital privado a lo largo de sus ciclos de vida. Con base en los retos específicos identificados, del considerar la posibilidad de r las proporcionar a las empresas iNNpulsa/ s en digitales apoyo financiero y no MinCIT, financiero, por ejemplo, a través Minciencias, de un programa de contrapartida SENA Mediano plazo Potencialmente de inversiones251 o mediante la Emprende, provisión de financiación de bancos pre-semilla y semilla para startups nacionales digitales que muestren una alta de desarrollo posibilidad de crecimiento e innovación.252 En particular, como se destaca en el Programa de Evaluación del Sector Financiero, Bancoldex podría lanzar un programa piloto de préstamos dirigido a empresas viables de Negocios Digitales 133 Tabla 5.3. Empresas digitales: Recomendaciones políticas (5 de 6) ¿Es necesario Área de reforma Recomendación Responsable Plazo un cambio legal? mayor riesgo (por lo general, empresas más jóvenes y con mayores conocimientos tecnológi- cos) aprovechando sus programas de capacitación y consultoría para pymes, y un reciente programa piloto implementado con el apoyo del BID que generó tres nuevas metodologías de análisis crediticio para empresas en etapa inicial para ser utilizadas por intermedia- rios financieros.253 Evaluar si la falta de disposiciones sobre la responsabilidad de los intermediarios en línea está siendo gestionada por los tribunales y cómo, y también su MinTIC, Mediano impacto en el crecimiento de las Ministerio plazo Sí empresas digitales basadas en de Justicia plataformas, con el fin de diseñar un plan de trabajo para la regulación de las plataformas. Instrumentos de Mapear el panorama de las política pública para la empresas digitales en Colombia y transformación digital recopilar periódicamente datos sobre startups digitales, empresas de las empresas digitales establecidas y adopción digital entre las MiPyME. Presen- tar las principales conclusiones en DANE, Corto un tablero claro que puedan seguir No MinTIC plazo todas las partes interesadas. Aprovechar los datos en el diseño de marcos lógicos y el sistema de seguimiento y evaluación de los programas de apoyo público dirigidos a la transformación digital del sector privado. que empresas Evaluar la posible duplicación de sgo y al esfuerzos entre los programas de sus públicos de apoyo a las empresas en los digitales y la transformación digital cados, de las MiPyME, particularmente de en términos de superposición de esas sus objetivos, beneficiarios y MinTIC, Corto o y no No mecanismos de intervención. Con iNNpulsa plazo a través base en los resultados de esta apartida evaluación, fortalecer la articula- nte la ción entre programas minimizando de redundancias y mejorando el a startups intercambio de información. na alta PRIORIDAD oe r, como ma de Evaluar los factores clave que DNP, MinTIC, nanciero, limitan el crecimiento del ecosiste- SENA, un ma de empresas digitales en iNNpulsa, Corto plazo No amos Colombia y evaluar la idoneidad Minciencias, les de de la oferta actual de programas MinCIT Negocios Digitales 134 Tabla 5.3. Empresas digitales: Recomendaciones políticas (5 de 6) ¿Es necesario Área de reforma Recomendación Responsable Plazo un cambio legal? de apoyo público para superar estas limitaciones. Identificar brechas políticas significativas y fortalecer la oferta de programas de apoyo en consecuencia. Ajustar la oferta actual de programas públicos de apoyo para tener en cuenta las diferencias DNP, MinTIC, subnacionales en la composición SENA, Mediano de las empresas, las capacidades iNNpulsa, No plazo digitales, la conectividad y el Minciencias, acceso a la infraestructura digital, MinCIT el acceso a las redes empresaria- les y los factores socioculturales. Negocios Digitales 135 6. COMPETENCIAS DIGITALES PRINCIPALES MENSAJES (1 DE 2) » Las profundas desigualdades geográficas, socioeconómicas y étnicas en el acceso y la cali- dad de la educación y en la esperanza de vida escolar podrían sesgar los posibles beneficios de una transformación digital, lo que alimenta la brecha digital. En este sentido, es fundamental garantizar la prestación equitativa de competencias digitales, básicas y socioemocionales para que todos los grupos puedan participar y ser productivos en una economía cada vez más digitalizada. » Colombia ha hecho importantes esfuerzos en la última década para desarrollar las compe- tencias digitales de sus ciudadanos. Sin embargo, el país debe superar múltiples retos críticos para avanzar en este proceso, entre los que destacan: el bajo nivel de competencias básicas entre niños y jóvenes; las deficiencias del sistema educativo evaluadas por el Programa para la Evalua- ción Internacional de los Estudiantes; la desigual oferta y acceso a habilitadores clave como las tecnologías de aprendizaje; la baja matrícula en formación profesional de nivel medio; y la debilidad de los sistemas de reciclaje y perfeccionamiento profesional. » La conectividad limitada y el acceso desigual a la infraestructura digital constituyen un obs- táculo para la adquisición de competencias digitales, especialmente en las zonas rurales. Para mejorar el uso y el dominio de las computadoras, es importante mejorar la infraestructura tecnológica y aumentar la calidad y el acceso de las escuelas públicas a la conectividad a Internet. » El país carece de una estrategia nacional que oriente el desarrollo de las competencias di- gitales y coordine los programas de apoyo de los sectores público y privado. Colombia ha realizado ejercicios de diagnóstico enfocados en la oferta y demanda de competencias digitales, como los programas “Brechas de Capital Humano del sector TIC.” Sin embargo, para diseñar e implementar una estrategia adecuada de competencias digitales, el país necesita un análisis inte- grado transversal para articular todos los esfuerzos públicos y privados, junto con su programa de evaluación respectivo. » Colombia se beneficiaría de un marco nacional de competencias digitales con una estruc- tura de gobernanza clara para orientar el diseño de programas de formación tanto a nivel de educación obligatoria como de formación técnica y superior. Este marco podría aprovecharse para ayudar a diseñar y aplicar una estrategia nacional de competencias digitales, que incluya directrices para formar a los docentes en el uso pedagógico de las TIC. Al incluir disposiciones claras para la estructura de gobernanza, este marco también puede ayudar a asignar responsabilidades a las diferentes partes interesadas del país. » El desarrollo de un marco de seguimiento y evaluación interinstitucional e intersectorial es fundamental para garantizar la aplicación efectiva de una estrategia nacional de competen- cias digitales, así como para evaluar el impacto de los programas nacionales de capacitación en el cierre de las brechas de competencias existentes. Un marco sólido para el seguimiento y la evalua- ción ayudará a los responsables políticos y a las instituciones colombianas a repetir y perfeccionar Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 136 PRINCIPALES MENSAJES (2 DE 2) sus esfuerzos para proporcionar las competencias digitales necesarias para sostener el proceso de transformación digital a largo plazo. 6.1. La importancia o universitaria) y en la capacitación formal e informal de las competencias digitales que ofrecen un ecosistema creciente de proveedores y las propias industrias tecnológicas. Es fundamental comprender también que las competencias digitales no La digitalización está remodelando todos los aspec- son estáticas, sino que evolucionan de forma constan- tos de la vida cotidiana, redefiniendo las relaciones, te; muchas de las competencias consideradas avanza- perturbando los sistemas económicos y reestructu- das hace unos años se consideran ahora elementales y rando la prestación de servicios. Mantenerse al día esenciales para muchos puestos de trabajo. con estos cambios requiere que los colombianos conoz- can y manejen un conjunto de competencias digitales Mejorar el nivel educativo y fortalecer las compe- clave. Un estudio de 2021 de la Comisión Económica tencias digitales de la fuerza laboral podría ayudar para América Latina y el Caribe (CEPAL) sugiere que la a impulsar la productividad laboral de Colombia y mayoría de los empleos que permanecerán en sectores contribuir al crecimiento del PIB per cápita. La bre- de productividad alta y media estarán sujetos a cambios cha de productividad de Colombia con respecto al pro- que requerirán al menos competencias digitales básicas medio de la OCDE en 2018 fue mayor que en la mayo- para realizar operaciones básicas de hardware, softwa- ría de los demás países de ALC, con la excepción de re y en línea, y muchos demandarán competencias y Perú.256 La baja productividad laboral en Colombia está conocimientos digitales intermedios o de nivel superior, parcialmente relacionada con el nivel de educación y como programación, gestión de redes, IA, macrodatos, las competencias de los trabajadores.257 Casi el 30 por ciberseguridad o IoT.254 Por lo tanto, es primordial desa- ciento de las personas de entre 25 y 34 años no tienen rrollar políticas de competencias digitales sólidas y de educación secundaria superior, el doble del promedio de impacto con el fin de cerrar las brechas y alcanzar a la OCDE, y casi dos tercios de los estudiantes carecen las economías más avanzadas. Es igualmente urgente de competencias básicas de alfabetización y aritmética, mejorar la equidad y la inclusión, al apoyar a quienes en comparación con el promedio de la OCDE de una están fuera de la economía digital y ofrecer oportunida- quinta parte.258 Investigaciones recientes sugieren que des de capital humano transformador que permitan a los el aumento de las capacidades digitales, medido por el colombianos desempeñar un papel más activo en una Índice de Digitalización de CAF, está significativamente economía cada vez más digitalizada. asociado al aumento del PIB per cápita. En Colombia, un aumento de 10 puntos en el Índice de Digitalización El concepto de competencias o habilidades digitales de CAF (que oscila entre 0 y 80 puntos) se asociaría con engloba tanto las competencias técnicas básicas y un aumento del 0,14 por ciento en el PIB.259 Colombia avanzadas como las transversales.255 Por ejemplo, el ocupa el puesto 56 de 64 países en la edición 2021 del trabajo colaborativo eficaz a través de las tecnologías di- Ranking de Competitividad Digital Mundial del Instituto gitales implica claramente competencias técnicas, como Internacional para el Desarrollo de la Gestión (IMD).260 saber utilizar determinadas herramientas digitales, pero El Índice de Brecha de Competencias Digitales 2021 de también requiere competencias transversales como la Wiley sitúa a Colombia en el puesto 85 de 134 países; comunicación, la cooperación y la empatía. A medida en términos regionales, Colombia se sitúa por encima que Colombia avanza en su transformación digital, exis- de México (92°), Brasil (96°), Chile (98°), pero por deba- ten competencias digitales básicas o fundamentales que jo de Perú (61°).261 La clasificación de Colombia refleja todos los ciudadanos deben dominar para sus trabajos principalmente la gran brecha de competencias digitales y profesiones y para su vida cotidiana. Para los jóvenes, del país, la brecha entre la demanda de competencias la principal forma de adquirir estas competencias es a digitales y la capacidad para responder al déficit de ta- través del sistema educativo formal obligatorio, y para lento. Aumentar el número de especialistas en TIC, ce- los adultos, a través del sistema de formación laboral. rrar las brechas de competencias existentes y renovar Al mismo tiempo, las competencias digitales más avan- las competencias profesionales de la mano de obra son zadas o especializadas, cada vez más necesarias para pasos fundamentales para que Colombia aproveche un número creciente de empleos, se adquieren funda- todo el potencial de su economía digital. mentalmente en la educación superior formal (técnica Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 137 Las tecnologías digitales tienen la posibilidad de WhatsApp, estaciones de radio locales y otras plata- mejorar los resultados del desarrollo y sacar a millo- formas de streaming,266 o la estrategia de continuidad nes de personas de la pobreza, pero también pueden educativa, “Aprende en Casa - AeC”, que incluía pro- acentuar las divisiones políticas y exacerbar la des- gramas educativos de televisión y radio que se emitían igualdad.262 Las brechas en el acceso a las tecnologías dos veces al día en canales nacionales de televisión y digitales pueden verse agravadas por disparidades so- estaciones de radio con contenidos para diferentes eda- ciales y territoriales en la acumulación de competencias des y temas.267 digitales, lo que conduce a diferencias significativas en la capacidad de los diversos segmentos de la población 6.2. Estado actual para utilizar las tecnologías digitales disponibles de for- de las competencias digitales ma productiva. Sin un acceso equitativo a estas compe- tencias fundamentales en todo el país, la digitalización generalizada podría amplificar los desafíos que Colom- En los últimos años, el GdC ha puesto en marcha bia enfrenta actualmente en su búsqueda de un desa- importantes planes y programas relacionados con rrollo inclusivo. el desarrollo de competencias digitales. Los princi- pales agentes relacionados con las competencias digi- Colombia también puede mitigar el impacto de la tales son el MinTIC, el MEN, el Ministerio de Trabajo, el COVID-19 al fomentar una sociedad digitalmente Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; la agencia competente. En Colombia, la crisis de la COVID-19 pro- de emprendimiento e innovación del Gobierno Nacional; vocó la contracción de la economía y exacerbó las debi- y el SENA. Además, las universidades, tanto públicas lidades del mercado laboral, lo que condujo a una pér- como privadas, se destacan en la oferta de educación dida estimada de 2,4 millones de empleos en 2020.263 formal y capacitación en competencias digitales. El PND Durante este periodo, la tasa de desempleo aumentó un 2018-2022, el Plan TIC 2018-2022: Futuro Digital para 50 por ciento, alcanzando el 15,9 por ciento, con gran- Todos, y el Plan Nacional Decenal de Educación (PNDE) des aumentos en las zonas urbanas. Las mujeres, los 2016-2026268 reconocen la importancia de desarrollar jóvenes, los autónomos y los trabajadores de zonas ru- competencias digitales en la población colombiana y es- rales, remotas o dispersas, que a menudo se enfrentan tablecen una serie de metas y programas que contribu- a barreras de conectividad y acceso a infraestructuras y yen directamente a este fin.269 El PNDE establece metas dispositivos tecnológicos, se vieron afectados de forma específicas para aumentar el número de sedes escola- desproporcionada. La pandemia también ha tenido un res con acceso a internet e infraestructura básica de TIC impacto sustancial en el sector educativo, ya que el cie- para apoyar la implementación del Programa de Educa- rre de escuelas afectó a unos 10 millones de estudian- ción Institucional y aumentar el porcentaje de jóvenes tes.264 Entre marzo de 2020 y marzo de 2021, Colombia entre 5 y 24 años que utilizan internet para actividades cerró por completo sus escuelas durante 23 semanas y educativas y de aprendizaje. Estas metas de largo pla- después de manera parcial durante más de 52 semanas. zo se desarrollan y complementan en el mediano plazo Aunque el número de semanas con escuelas totalmen- en el PND 2018-2022, que tiene el ambicioso objetivo te cerradas es menor que en otros países de la región de brindar 500,000 capacitaciones para el desarrollo de (por ejemplo, Brasil, México y Perú), si se combinan las competencias digitales. Finalmente, el Plan TIC 2018- semanas de cierre total y parcial, el impacto inmedia- 2022 se enfoca en cerrar la brecha digital y preparar a to se extendió a lo largo de dos años escolares. Como los colombianos para la Cuarta Revolución Industrial, al respuesta a la pandemia, el GdC apoyó a estudiantes, poner en marcha programas masivos de capacitación profesores y padres mediante un enfoque multicanal. El para todos los ciudadanos con el fin de cumplir las me- Ministerio de Educación Nacional (MEN) puso a disposi- tas establecidas en el PND. ción de la comunidad educativa una amplia variedad de recursos educativos gratuitos y en diversos formatos a Aunque existe una brecha significativa en las com- través de su plataforma Aprender Digital. El MEN tam- petencias digitales entre las regiones, estas compe- bién creó la plataforma para docentes “Contacto Maes- tencias parecen estar distribuidas de manera similar tro”, enfocada en apoyar a docentes y directivos docen- entre mujeres y hombres.270 Los datos de la ONU para tes. Con el fin de poner a disposición de los estudiantes 2018-19 sugieren que hay poca diferencia entre géneros estos recursos en línea y garantizar su acceso, el MEN, en lo que respecta a las competencias informáticas bá- en coordinación con el MinTIC, publicó un decreto que sicas en Colombia, especialmente en comparación con determina que los operadores móviles deben ofrecer pares regionales como México y Brasil (figura 6.1).271 condiciones de tarifa cero para la comunidad educati- Por otro lado, existe una gran brecha de género en las va.265 Adicionalmente, otras iniciativas complementaron profesiones de TIC en Colombia, con solo el 17 por cien- este enfoque multicanal, con ejemplos como “A pren- to de los puestos de TIC ocupados por mujeres, a pesar der la Onda (ALO)”, un programa para desarrollar y de que el 61 por ciento de la población femenina colom- distribuir podcasts de aprendizaje en audio a través de biana ha expresado su interés en formarse en TIC.272 Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 138 Figura 6.1. Brechas de alfabetización digital en Colombia, Brasil y México (2019). Porcentaje de jóvenes y adultos 36 36 Mujeres Hombres 28 27 26 26 25 25 C OLOM BIA 19 16 7 5 Conexión Creación de Búsqueda, Utilización Uso de las Escribir un programa e instalación presentaciones descarga, de fórmulas herramientas de informático utilizando de nuevos electrónicas con instalación y aritméticas copiar y pegar para un lenguaje de dispositivos software de configuración básicas en una duplicar o mover programación presentación de software hoja de cálculo información dentro especializado de un documento 28 20 19 16 BRASIL 12 12 10 9 8 5 4 2 Conexión Creación de Búsqueda, Utilización Uso de las Escribir un programa e instalación presentaciones descarga, de fórmulas herramientas de informático utilizando de nuevos electrónicas con instalación y aritméticas copiar y pegar para un lenguaje de dispositivos software de configuración básicas en una duplicar o mover programación presentación de software hoja de cálculo información dentro especializado de un documento 34 31 30 28 26 27 24 21 19 MÉ XI CO 16 9 6 Conexión Creación de Búsqueda, Utilización Uso de las Escribir un programa e instalación presentaciones descarga, de fórmulas herramientas de informático utilizando de nuevos electrónicas con instalación y aritméticas copiar y pegar para un lenguaje de dispositivos software de configuración básicas en una duplicar o mover programación presentación de software hoja de cálculo información dentro especializado de un documento Fuente: UNESCO, ODS 4.4.1. Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 139 Colombia carece de un marco de competencias digi- Múltiples agentes, tanto del sector público como del tales. No todos los agentes involucrados en el proceso privado, formales e informales, participan de manera de transformación digital tienen la misma comprensión activa en el desarrollo de las competencias digitales de las competencias digitales. Esto dificulta la evalua- en Colombia. Además de los organismos gubernamen- ción de la situación actual, la medición de las brechas tales antes mencionados y las universidades públicas entre la oferta y la demanda de competencias digitales, y privadas del país, existen numerosas instituciones de y el diseño de políticas e intervenciones para desarrollar educación que desempeñan un papel cada vez más im- las habilidades requeridas. En este sentido, Colombia portante en la formación de competencias digitales en puede beneficiarse de la adopción de marcos interna- Colombia, pero cuya formación o certificaciones aún no cionales, como el Marco de Competencia Digital para han sido reguladas por el gobierno nacional.278 Entre Ciudadanos (DigComp 2.1) de la Comisión Europea o ellas se encuentran empresas y multinacionales como el Marco Global de Alfabetización Digital (DLGF, por sus Amazon, CISCO, Globant, Google, IBM, Microsoft, siglas en inglés) de la UNESCO.273 Este último define ORACLE, Ruta N, SAP, Siemens y Huawei, y organi- la alfabetización digital como “la capacidad de acceder, zaciones como CoSchool, Sumanti, ProTalento, Funda- gestionar, comprender, integrar, comunicar, evaluar y ción Saldarriaga, Fundación Corona y Fundación Luker. crear información de forma segura y adecuada a través Otros agentes que imparten formación en competencias de las tecnologías digitales para el empleo, el trabajo digitales son las diferentes cámaras de comercio de las digno y el espíritu empresarial. Incluye competencias grandes ciudades del país. que se denominan alfabetización informática, alfabetiza- ción en TIC, alfabetización informacional y alfabetización El programa Computadores para Educar (CPE) ha mediática”.274 La reciente definición de un marco de cua- sido la principal estrategia para el desarrollo de lificaciones en el sector de las TIC, bajo las directrices competencias digitales básicas entre estudiantes del Marco Nacional de Cualificaciones, constituye una (educación preescolar, primaria y secundaria) y do- oportunidad para apoyar las necesidades identificadas centes.279 Inicialmente centrado en proporcionar infraes- en el sector, como la alta demanda de especialización y tructura tecnológica, el CPE se está transformando para la formación de personal técnico y/o profesional.275 convertirse en el principal programa de formación de profesores y alumnos para la apropiación tecnológica. El programa ha sido extremadamente exitoso en proveer acceso a dispositivos tecnológicos como computado- Lado de la oferta ras portátiles, computadoras de escritorio y tabletas con contenido precargado para las escuelas, al reducir la proporción nacional de estudiantes por terminal de com- putadora de 24 en 2010 a tres en 2020.280 Para 2020, A pesar de los esfuerzos del Gobierno en los últi- el CPE había llegado a todos los municipios del país, mos 20 años para proporcionar infraestructuras tec- distribuido más de 2,4 millones de dispositivos (compu- nológicas y formar a profesores y alumnos en el uso tadoras y tabletas) e impactado a 45.830 planteles es- de la tecnología con fines educativos, la capacidad colares, más de 9,4 millones de estudiantes, 1.103.988 sigue siendo limitada. El acceso desigual a Internet familiares y cuidadores y 321.125 docentes.281 Una eva- se ha convertido en acceso desigual a la escuela y al luación de impacto del programa CPE realizada entre aprendizaje, y por lo tanto el desarrollo de competen- 2014 y 2018 mostró que durante los cuatro años de la cias, en un momento en el que más se necesitan nuevos ventana de observación, la tasa promedio anual de re- conocimientos y competencias. Una encuesta represen- petición en las escuelas participantes pasó del 3,1 por tativa de hogares con niños en escuelas públicas mues- ciento al 2,7 por ciento y la tasa de deserción interanual tra que, entre marzo de 2020 y junio de 2021, solo el 49 del 13 por ciento a menos del 12 por ciento.282 por ciento de los estudiantes tenía acceso a plataformas educativas, con una brecha importante entre las zonas En 2020, el Gobierno lanzó la Política Nacional de rurales (32 por ciento) y las urbanas (54 por ciento). Tecnologías para el Aprendizaje con el objetivo de Los principales medios utilizados para conectarse con promover la innovación en las prácticas educativas. los estudiantes y realizar actividades educativas fue- La Política transformó el programa CPE y fijó su foco ron WhatsApp (82 por ciento) y guías impresas (77 por principalmente en cuatro aspectos: (i) aumentar el ac- ciento en zonas rurales en comparación a 65 por ciento ceso a las tecnologías digitales, (ii) mejorar la conecti- en zonas urbanas).276 La falta de acceso a dispositivos vidad, (iii) promover la apropiación de las tecnologías tecnológicos adecuados y de conectividad, así como la digitales por parte de la comunidad educativa, y (iv) incapacidad de profesores y alumnos para manejar de fortalecer las prácticas de monitoreo y evaluación del forma adecuada la tecnología con fines educativos (falta uso, acceso e impacto de las tecnologías digitales en el de competencias digitales), fueron algunas de las princi- sector educativo.283 pales razones de las dificultades para mantener los ser- vicios educativos durante la pandemia.277 Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 140 MinTIC ofrece una amplia variedad de programas empleadores, y aunque pueden catalizarse mediante in- cortos de formación accesibles para todos los co- tervenciones políticas, deben regularse para garantizar lombianos. El Plan TIC 2018-2022 del MinTIC estable- que las certificaciones sean comparables en calidad. ció programas masivos de formación para contribuir a la meta del PND 2018-2022 de formar a 500.000 co- Aunque el gobierno colombiano está trabajando lombianos en competencias digitales. La estrategia del para ofrecer competencias básicas en la educación ministerio se enfoca en tres grandes grupos etarios: a) primaria y secundaria, un gran número de jóvenes formación básica para niños, b) fortalecimiento de com- abandonan la escuela sin competencias digitales petencias para jóvenes y c) calificación avanzada para básicas y sin capacidad para continuar su educa- adultos. La aplicación de esta estrategia ha llevado a ción digital. La educación técnica y superior sí ofrece programas de formación para más de 150.000 niños (de formación avanzada, pero el número de personas ins- cuatro a ocho años) y 5.000 educadores para fomentar critas sigue siendo bajo, y en muchos casos la oferta no el desarrollo del pensamiento computacional (Programa es lo suficientemente flexible como para adaptarse a las Jugando y Kreando), formación para 8.500 profesores demandas cambiantes del sector productivo. en conceptos básicos de programación (Programación para Niños y Niñas) y formación en CTIM [ciencia, tec- nología, ingeniería y matemáticas] para 10.000 profeso- res (Ruta CTIM).284 Además, para cerrar la brecha en el Demanda de competencias digitales sector del desarrollo de software, el Gobierno se fijó el ambicioso objetivo de formar a 100.000 jóvenes y adul- tos en programación básica. Recientemente, el MinTIC se ha centrado más en reforzar las competencias bási- Más de la mitad de las empresas en Colombia en- cas en ciencias, matemáticas, comprensión lectora e in- cuestadas por Manpower Group en 2014 informaron glés para garantizar que las personas puedan completar de dificultades para encontrar el talento humano con éxito esta formación. En 2021 se creó TutoTIC, un adecuado.291 Las razones que se informaron detrás de programa gratuito para alumnos de cualquier colegio pú- este desajuste son la ausencia de habilidades genéricas blico o privado que ofrece tutorías en estas cuatro mate- y específicas del sector (40 por ciento de las empresas), rias. El MinTIC también ofrece cursos de formación más la falta de conocimientos y certificaciones requeridas (30 avanzados a una escala mucho más modesta, centra- por ciento) y la falta de experiencia (25 por ciento). En dos en competencias de ciencia de datos para estudian- un importante estudio realizado por Alianza TIC en 2020 tes universitarios, formación de nivel C para directivos para identificar las brechas de capital humano para el y formación más especializada en IA y ciberseguridad sector de TIC en Colombia, se identificaron un total de para los interesados.285 595 programas correspondientes en las cinco regiones analizadas, de los cuales el 37 por ciento eran técnicos Numerosas instituciones de educación juegan cada o tecnológicos, el 30 por ciento de educación superior y vez más un papel importante en la formación de el 33 por ciento de posgrado.292 Del total de programas competencias digitales en Colombia, y algunas se disponibles, el 42 por ciento se ofrecían en Bogotá. Los han convertido en aliadas del sector público en la mayores déficits se encontraron en programas de for- aplicación de diversas iniciativas. Por ejemplo, el Go- mación especializada en telecomunicaciones (-42 por bierno lanzó una convocatoria en 2020 para formar a ciento); análisis y desarrollo de sistemas de información 50.000 desempleados en competencias digitales y em- (-30 por ciento); y desarrollo de bases de datos (-23 por presariales a través de 3.800 cursos por medio de su ciento).293 Un informe del Programa de las Naciones Uni- agencia iNNpulsa, en alianza con la plataforma Course- das para el Desarrollo, en colaboración con la Cáma- ra.286 A diciembre de 2020, en la ciudad de Medellín, de ra de Comercio de Bogotá y enfocado en el grupo de las 26.700 personas inscritas, 7.927 ya habían realizado servicios financieros, identificó retos relacionados con los cursos y 15.510 estaban en proceso de formación.287 brechas de cantidad (es decir, un número insuficiente Existen numerosas escuelas y plataformas que ofrecen de profesionales) y de calidad (es decir, la falta de co- formación en competencias digitales, especialmente en nocimientos técnicos sólidos) en varios perfiles, como formato bootcamp.288 Los bootcamps parecen ser bas- desarrolladores de software y aplicaciones, especialis- tante eficaces a la hora de identificar las necesidades de tas en ciencia de datos, diseñadores de experiencia de la industria, ajustando rápidamente sus modalidades de usuario y marketing digital, así como una brecha de per- enseñanza a sus requisitos y a las últimas tendencias.289 tinencia en la formación ofrecida (es decir, una desco- Existen organizaciones privadas que afirman certificar la nexión entre el sector productivo y la academia).294 En la calidad de la formación bootcamp, como Switch Up.290 Tabla 6.1 se identifican las áreas fundamentales donde Sin embargo, los programas bootcamp pueden ser di- existe un déficit de programas de formación, por niveles fíciles de implantar y requieren vínculos con posibles educativos. Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 141 Tabla 6.1. Programas de formación necesarios en el sector de las TIC por nivel educativo Aprendizaje Técnica y Enseñanza Postgrado tecnológica superior 1.Soporte administrativo 1.Técnico de sistemas 1.Ingeniero de sistemas 1.Desarrollo de software 2.Asistente de sistemas 2.Desarrollo de software 2.Ingeniero electrónico 2.Gestión de proyectos 3.Desarrollo de software 3.Sistemas de información 3.Ingeniero informático 3.Ciberseguridad 4.Diseño gráfico 4.Desarrollo web 4.Ingeniero informático 4.Telecomunicaciones 5.Administración de 5.Física especializadas sistemas de información 5.Gestión de la innovación Fuente: Alianza TIC (2020). Las empresas del sector digital tienen dificultades regiones del país: Antioquia, Atlántico, Bogotá, Santan- para atraer y retener a empleados con competencias der, Valle del Cauca y Eje Cafetero. El estudio identificó digitales avanzadas. Las competencias digitales avan- un total de 274.386 personas y 51.842 empresas (3,6 zadas son muy demandadas en el sector formal y difí- por ciento del total de empresas formales) que trabajan ciles de encontrar, y las importantes brechas de género en el sector TIC del país. La mayoría de ellas estaban están probablemente relacionadas con las barreras de ubicadas en Bogotá (32,9 por ciento) y Medellín (12,1 acceso a la educación y la formación formales. Un estu- por ciento). El estudio también detectó una participa- dio del Gobierno de 2020 analizó las brechas de capital ción desproporcionada de los hombres (56,6 por ciento) humano en el sector de las TIC en seis de las principales en el sector en las seis regiones (véase la figura 6.2). Figura 6.2. Ocupación de puestos de TIC por hombres y mujeres en seis de las principales regiones de Colombia. Porcentaje del total 19 14 28 21 21 8 92 86 81 79 79 72 Antioquia Atlántico Bogotá Eje Cafetero Santander Valle del Cauca Mujeres Hombres Fuente: preparada por los autores a partir de datos de Alianza TIC. Nota: esta figura considera solo a las personas encuestadas que respondieron la pregunta. Entre el 1 y el 5 por ciento de la población encuestada (dependiendo de la región) no respondió. Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 142 Se identificó de forma sistemática a los desarrolladores el mercado laboral. Cabe señalar que, si bien el sector como el perfil de TIC más esencial para las empresas, de las TIC es solo uno de los muchos sectores que parti- el recurso humano más difícil de conseguir, el perfil con cipan en la economía digital, este tipo de análisis ayuda mayor rotación y el perfil más demandado por las em- a aclarar los puntos fuertes y las principales brechas en presas del sector (véase la tabla 6.2). El mismo estudio términos de competencias digitales intermedias y avan- mostró que los puestos identificados como los más rele- zadas. La Tabla 6.3 resume algunas de las principales vantes para los próximos años fueron los científicos de brechas de formación en cada región e identifica progra- datos, los administradores de servicios en la nube y los mas que no existen o que ofrecen pocas instituciones de arquitectos de TI y analizó la capacidad de las institucio- educación superior a pesar de tener gran demanda en el nes de educación superior de cada región para propor- mercado laboral. cionar a las personas las competencias requeridas por Tabla 6.2. Perfiles esenciales, más buscados, y difíciles de encontrar en el sector de TIC en seis de las principales regiones de Colombia Los 5 Los 5 perfiles Los 5 puestos Los 5 puestos más más difíciles más críticos puestos demandados de encontrar para las de mayor por las según los empresas rotación empresas cazatalentos 1.Desarrollador 1.Desarrollador 1.Desarrollador 1.Desarrollador 2.Consultor 2.Director 2.Analista de soporte 2.Consultor 3.Analista de datos 3.Ingeniero experto 3.Consultor 3.Arquitecto 4.Arquitecto 4.Puestos especializados 4.Diseñador 4.Analista de soporte 5.Analista de soporte 5.Puestos junior o de 5.Tester 5.Administrador de bases soporte de datos Fuente: MinTIC (2020d). Tabla 6.3. Déficit de formación para puestos de alta demanda en el sector de TIC en seis de las principales regiones de Colombia Cargo Tipo de formación en déficit elevado295 Regiones Científico de datos Estadística, análisis de datos Antioquia, Eje Cafetero Innovación y desarrollo, especialización frontal, Desarrolladores ingeniería mecatrónica Bogotá Directores de TI Macrodatos, cadena de bloques e inteligencia artificial Santander, Eje Cafetero Directores de TI Gestión informática Bogotá, Eje Cafetero Administrador de bases de datos Desarrollo de aplicaciones en la nube Eje Cafetero Desarrollador Ingeniería informática Atlántico Desarrollador Ingeniería mecatrónica Valle del Cauca Fuente: preparada por los autores a partir de MinTIC (2020d). Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 143 mayor que la brecha promedio en matemáticas en todos los países de la OCDE.297 El bajo rendimiento en mate- Evaluar las limitaciones máticas y la marcada brecha de género justo antes de abandonar la educación obligatoria representan un reto importante para el futuro desarrollo de nuevas compe- tencias, especialmente las relacionadas con CTIM, in- El futuro del trabajo exige actualización y reciclaje cluidas las competencias digitales y técnicas. profesional continuos, pero la capacidad de las per- sonas para formarse a lo largo de la vida y actualizar Una marcada disparidad en la esperanza de vida es- sus competencias está muy ligada a la adquisición colar por grupos socioeconómicos sesga la adqui- de competencias clave durante los primeros años de sición de competencias digitales básicas y avanza- escolarización. En las dos últimas décadas, el sistema das en Colombia hacia los segmentos más ricos de educativo colombiano ha experimentado una importante la población. Colombia se encuentra entre los países transformación en términos de acceso a la educación, con mayor segregación escolar por nivel socioeconómi- esperanza de vida escolar, participación en la educación co del mundo.299 Las desigualdades comienzan pronto, infantil y educación terciaria. A pesar de estas mejoras, provocando marcadas diferencias en la adquisición de la deserción temprana, la baja esperanza de vida escolar competencias clave. Muchos niños de entornos econó- y los bajos resultados académicos dificultan las trayec- mica y socialmente desfavorecidos no van a la escuela, torias educativas. Además, Colombia se enfrenta a retos no inician su escolarización a tiempo o asisten a escue- complejos en términos de calidad y equidad educativas. las de baja calidad. La esperanza de vida escolar de Muchas de las metas fijadas por el Gobierno en los últi- los alumnos de los entornos más pobres (estrato 1) es mos años para mejorar la educación siguen pendientes, de solo seis años, en comparación a los 12 años de los desde la implementación de la jornada escolar completa más ricos, y solo el 9 por ciento se inscribe en la ense- hasta la ampliación de la educación y atención a la pri- ñanza superior, en comparación al 53 por ciento de las mera infancia, el cierre de la brecha educativa rural y el familias más ricas (estrato 6).300 Aunque la inscripción impulso a la inclusión de estudiantes con necesidades a la escuela es casi universal, disminuye rápidamente especiales.296 Los esfuerzos por mejorar la calidad de la después de los 16 años para los estudiantes rurales y educación se ven lastrados por graves problemas de in- los de familias pobres.301 En 2019, tres cuartas partes de equidad: las escuelas colombianas se encuentran entre los estudiantes de las zonas rurales seguían inscritos en las más segregadas de América Latina.297 la educación formal a los 16 años, pero ese porcentaje Tabla 6.4. Resultados de las pruebas del PISA de lectura, matemáticas y ciencias en Colombia, Chile, México y Perú Nivel mínimo de competencia alcanzado Chile Colombia México Perú (Nivel 2) Lectura 68% 50% 55% 46% Matemáticas 48% 35% 44% 40% Ciencia 65% 50% 53% 46% Fuente: OCDE (2019a). El sistema educativo colombiano tiene un desempe- se redujo al 38 por ciento a los 18 años. En cuanto a ño bajo y desigual medido en términos de competen- las tasas de finalización, el 45 por ciento de los jóvenes cias evaluadas por el Programa para la Evaluación de zonas rurales terminaron sus estudios sin completar Internacional de Estudiantes (PISA). Únicamente el la educación secundaria superior, en comparación con 35 por ciento de la población de 15 años alcanzó al me- solo el 27 por ciento en las zonas urbanas, el 45 por nos el nivel mínimo de competencia en matemáticas en ciento de los jóvenes indígenas y el 35 por ciento de los la prueba del PISA de 2018, sustancialmente por debajo jóvenes afrodescendientes. Esto significa que un núme- del promedio de la OCDE del 76 por ciento, y casi el ro desproporcionado de jóvenes, particularmente de los 40 por ciento tuvo un desempeño deficiente en las tres sectores más vulnerables de la sociedad, no completan materias evaluadas (matemáticas, lectura y ciencias, sus trayectorias educativas. Además, existe una bre- ver tabla 6.4). Además, los niños superaron a las niñas cha significativa en términos de acceso y calidad de la en matemáticas en 20 puntos, una brecha de género educación entre los departamentos urbanos y rurales.302 Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 144 Los estudiantes de zonas rurales de Colombia obtuvie- necesariamente vinculados a las brechas de capital hu- ron en promedio 38 puntos menos que los de las zonas mano en toda la economía. No existe un mecanismo urbanas del país en la prueba del PISA de 2015, una di- único para mapear y articular las acciones de todas las ferencia equivalente a más de un año de escolaridad.303 partes interesadas en el ámbito de las competencias El abandono prematuro y los bajos resultados académi- digitales que pueda garantizar que no se duplican los cos también obstaculizan las trayectorias educativas y esfuerzos y que se cubren todas las áreas clave. Ade- debilitan la adquisición de competencias clave, incluidas más, en la actualidad no existe ningún mecanismo para las competencias digitales, especialmente entre los es- supervisar las actividades relacionadas con el desarrollo tudiantes desfavorecidos.304 de las competencias digitales ni para evaluar su impac- to, lo que dificulta la creación de una base de referencia El alto número de jóvenes que no estudian ni tra- exhaustiva o una evaluación unificada de los programas bajan, sumado al bajo desempeño del sistema edu- de competencias digitales. cativo y las disparidades en la esperanza de vida educativa, pone en riesgo la adquisición equitativa Colombia también carece de un marco nacional ofi- de competencias digitales entre la población. Se- cial de competencias digitales para fomentar el de- gún datos del Departamento Administrativo Nacional de sarrollo de competencias digitales a lo largo de la Estadística (DANE), entre noviembre de 2021 y enero trayectoria educativa formal y, posteriormente, du- de 2022, más de 3 millones de personas en edad de rante el desarrollo profesional de un individuo. Co- trabajar en el país no trabajaban ni estudiaban (alrede- lombia no cuenta con un plan de estudios nacional; los dor de uno de cada tres jóvenes en edad de trabajar). colegios y las instituciones de educación superior son Este indicador sugiere que el aprendizaje laboral está responsables de diseñar sus propios planes de estudio en riesgo y podría limitar la capacidad del gobierno y utilizando los documentos guía del MEN, los estánda- las organizaciones del sector privado para desarrollar o res nacionales y el documento de Derechos Básicos de actualizar las competencias digitales de una gran parte Aprendizaje para cada grado.305 El MEN ha proporciona- de la población. do un marco conceptual y lineamientos generales para formar a los docentes en el uso pedagógico de las TIC y Colombia aún no cuenta con un diagnóstico inter- a los estudiantes en tecnología, pero aún no ha propor- sectorial que identifique claramente las competen- cionado un marco de competencias digitales que exija a cias digitales que serán necesarias en la próxima los estudiantes el desarrollo de competencias relaciona- década para que tanto el sector privado como el das en cada grado.306 En consecuencia, las competen- público avancen en sus rutas a la transformación cias digitales aún no se han incorporado formalmente a digital. Aunque existen varios estudios que identifican los planes de estudio en todo el país, ni se desarrollan la brecha de capital humano para sectores o regiones de manera sistemática a nivel básico en primaria, se- específicas de la economía nacional, Colombia no cuen- cundaria o bachillerato, ni a nivel más avanzado en la ta con un diagnóstico intersectorial de las habilidades educación técnica, tecnológica y superior. No contar con requeridas para la transformación digital del país. La ca- un marco nacional implica la falta de mecanismos de se- racterización más reciente de la brecha de capital huma- guimiento y evaluación correspondientes que permitan no en el sector de TIC se realizó en el marco del Marco evaluar el desarrollo de las competencias digitales de Nacional de Cualificaciones y es a partir en encuestas manera estandarizada.307 parciales y algo desactualizadas de Manpower Group en 2014, FEDESOFT en 2015, el Clúster de Software y La conectividad limitada y el acceso desigual a in- Tecnologías de la Información de Bogotá en 2017, GAN fraestructura y equipos digitales (véase el capítulo Colombia, Proyecto ITACA en 2020 y MinTrabajo en 2) agravan los retos para fortalecer la alfabetización 2020. Las brechas de competencias digitales en otros digital y desarrollar una fuerza laboral digitalmente sectores fundamentales para el desarrollo de una eco- competente. En cuanto a la infraestructura tecnológica nomía digital dinámica aún no se han analizado. en las escuelas, en 2011, el MinTIC y el MEN crearon el Programa Conexión Total, que brinda lineamientos y La falta de un diagnóstico intersectorial de la oferta asistencia técnica para garantizar conectividad de alto y la demanda de competencias digitales ha retrasa- nivel a todos los planteles escolares oficiales. La rela- do el diseño y la implementación de una estrategia ción de estudiantes por computadora en el país es de nacional para el desarrollo de competencias digi- 3:1, una de las más bajas entre los países del PISA de tales. Dicha estrategia es esencial para coordinar los América Latina y más baja que el promedio de los paí- esfuerzos del sector público y privado para ayudar a ses de la OCDE.308 Además, una encuesta realizada por los colombianos a desarrollar competencias digitales el programa Conexión Total en 2020 y 2021 muestra que fundamentales. A pesar de la multiplicidad de alianzas el 91 por ciento de los planteles escolares rurales aún no y asociaciones que se han creado para ofrecer los pro- tienen acceso a una red LAN, en comparación con el 58 gramas de formación correspondientes, estos no están por ciento de los planteles escolares urbanos, y solo el Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 145 22 y el 49 por ciento, respectivamente, de los planteles han centrado principalmente en la prestación de infraes- que sí cuentan con redes las mantienen regularmente. tructura tecnológica y, de manera más reciente, en la En cuanto a otras infraestructuras de TIC, únicamente apropiación de esa tecnología para la innovación edu- el 39 por ciento de los planteles escolares rurales infor- cativa. Aunque los docentes han recibido formación en man disponer de aulas de TIC, en comparación al 89 innovación educativa, la proporción de prácticas signifi- por ciento de los planteles urbanos. La media de com- cativas en el aula que involucran el uso de TIC en 2016 putadoras portátiles en los planteles escolares rurales fue de solo 8,3 por cada 10.000 docentes, una dismi- es de cuatro, en comparación a los 30 de los planteles nución respecto a los 13,7 de 2015.310 Además, la eva- urbanos, mientras que el promedio de tabletas y com- luación de impacto de CPE para el período 2014-18 no putadoras de escritorio en las zonas rurales es de 10 y mostró un impacto estadísticamente significativo en la dos, respectivamente, en comparación a los 82 y 16 de apropiación de las TIC por parte de los docentes o admi- los planteles urbanos.309 nistradores con formación, ni en los estudiantes de los docentes con formación.311 Las deficiencias en la formación docente, las prác- ticas de aprendizaje descontextualizadas y una Además, las nuevas formas de educación, como los percepción desfavorable de las TIC por parte de cursos virtuales y los bootcamps, aún no se han re- muchos profesores, administradores y padres de gulado debidamente, ni cuentan con mecanismos de familia también obstaculizan el desarrollo de las evaluación sólidos y estandarizados, lo que afecta a competencias digitales. Los programas nacionales se la aceptación de estos certificados por parte de los Tabla 6.5. Competencias digitales clave: retos y oportunidades Fortalezas Áreas de Mejora » El Gobierno ha dado prioridad al programa de » La falta de un diagnóstico intersectorial a escala transformación digital, haciendo especial hincapié en nacional que identifique claramente las competencias el desarrollo de las competencias digitales. digitales supone un obstáculo clave para la creación de una estrategia nacional de competencias digitales. » El GdC está reforzando el marco jurídico y regulatorio para permitir el desarrollo de la economía digital, » No existe un marco que defina las habilidades o incluidas las competencias digitales. competencias digitales y oriente el diseño de indica- dores para monitorear el desarrollo de competencias » Los organismos públicos y los agentes del sector digitales entre los colombianos. privado colaboran cada vez más para ofrecer progra- mas de formación que impulsen las competencias » La oferta actual de programas de apoyo al desarrollo digitales. de competencias digitales no se ha diseñado de acuerdo con una visión y una estrategia cohesiona- » Las iniciativas existentes, como el programa CPE, das y, en consecuencia, consiste actualmente en una han demostrado su eficacia a la hora de proporcionar red de programas compleja, dispersa e ineficiente. infraestructura tecnológica y formación a estudiantes, docentes, padres y cuidadores. Oportunidades Amenazas » La demanda de competencias digitales avanzadas es » La conectividad a Internet y las infraestructuras TIC alta y va en aumento en Colombia, mientras que la de soporte siguen siendo limitadas en muchos demanda de competencias digitales básicas es casi planteles escolares y hogares de todo el país, con universal entre los empleadores. grandes disparidades de acceso entre zonas rurales y urbanas. » Existe una amplia gama de organizaciones no gubernamentales y otros agentes del sector privado » Un porcentaje muy alto de estudiantes de 15 años no que ofrecen servicios o programas de formación para alcanza un nivel mínimo de competencia según las fomentar el desarrollo de competencias digitales más pruebas del PISA, las tasas de educación infantil y allá de la educación inicial. secundaria superior son bajas, y existe una elevada tasa de abandono educativo, con muchos jóvenes » La digitalización generalizada del gobierno y las que no continúan sus estudios más allá del primer empresas puede crear más incentivos para que las ciclo de secundaria. personas adquieran competencias digitales. Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 146 empleadores y dificulta la coexistencia de estos for- digitales, al proporcionar oportunidades de capacitación matos con el sistema de educación formal.311 Gran- continua y específica en competencias digitales concre- des empresas internacionales, como Amazon y Google, tas que complementen la formación formal de estudian- han desarrollado sus propios mecanismos para eludir tes y trabajadores. esta restricción, implementando sus propias herramien- tas para evaluar las capacidades digitales de empleados El acceso generalizado a las competencias digitales potenciales. es clave para que los beneficios de la digitalización se extiendan por todo el país. Dadas las grandes dife- rencias entre las poblaciones rurales y urbanas y entre 6.3. Recomendaciones y próximos pasos las regiones colombianas, es crucial que se haga espe- cial hincapié en los grupos de menores ingresos y en las La demanda por competencias digitales básicas es zonas remotas. casi universal entre los empleadores, mientras que la demanda por competencias digitales avanzadas Es importante que el Gobierno implemente un siste- es elevada y va en aumento.313 El sistema educativo ma de reconocimiento de las competencias adquiri- (educación básica, secundaria no obligatoria y educa- das para el trabajo. Este reconocimiento podría facilitar ción superior) es una pieza clave para garantizar el de- la inserción laboral y aumentar las opciones de desarro- sarrollo de competencias digitales básicas y avanzadas llo posterior de competencias digitales avanzadas. Tam- entre los jóvenes que se incorporan al mercado laboral. bién es fundamental invertir en ecosistemas técnicos de En cuanto a las competencias digitales, el principal reto nivel superior que puedan ofrecer competencias alterna- de la educación básica no tiene tanto que ver con reque- tivas a un título universitario.314 rir a los alumnos que aprendan robótica o programación como con garantizar que todos, independientemente del Los esfuerzos hacia estos objetivos se deben moni- contexto socioeconómico, el territorio, el género o la tra- torear y, cuando sea posible, evaluar. El diseño de un dición cultural, adquieran las competencias clave nece- sistema ágil de monitoreo ayudaría a identificar, medir y sarias para su aprendizaje y garantizar que los jóvenes cuantificar la necesidad de capacidades digitales en el permanezcan en el sistema más allá de la educación sector productivo. Colombia también se beneficiaría del obligatoria, aumentando así la esperanza de vida esco- diseño e implementación de un sistema de monitoreo de lar y reduciendo el abandono escolar prematuro. logros en la adquisición de competencias digitales bási- cas durante la formación inicial, ya que esto facilitaría el Aumentar el número de estudiantes de educación ajuste de los planes de estudios escolares para integrar vocacional y capacitación (EVC) y de carreras de competencias digitales clave. ciencias e ingeniería debería ser un objetivo funda- mental del sistema técnico y superior. Ser competi- Un diagnóstico nacional eficaz de capital humano tivo en la actual economía digital y globalizada implica debería identificar las carencias de habilidades en algo más que ampliar la enseñanza superior. También todos los sectores de la economía, de modo que hay que prestar atención a la educación técnica y pro- pueda compararse con las estrategias de formación fesional. La EVC desempeña un papel importante en la formales e informales existentes, permitir a los res- promoción de la innovación y la productividad, la aten- ponsables políticos identificar dónde los programas ción a las necesidades de competencias, la prevención existentes no están consiguiendo impartir las com- de los desajustes de competencias y el apoyo al empleo petencias requeridas por el mercado. En la medida juvenil. Para ello será necesario un mayor compromiso de lo posible, este diagnóstico debe identificar las bre- del sector productivo en la definición y aplicación de un chas entre los diferentes grupos de población, como las sistema de formación profesional que promueva el de- mujeres, las comunidades rurales e indígenas, los an- sarrollo y la certificación de competencias, tanto entre cianos y las personas con discapacidad. El diagnóstico los jóvenes como entre la población en edad de trabajar. actual elaborado por el Ministerio de Trabajo cuenta con una metodología sólida y proporciona una buena base Al mismo tiempo, es esencial desarrollar políticas y para una revisión intersectorial que abarque toda la eco- programas que promuevan las competencias digita- nomía formal, pero también es necesario un análisis in- les entre la población adulta (activa o desempleada) tersectorial centrado en las brechas de capital humano a través de la capacitación laboral. Esto podría ocurrir para la transformación digital que vaya más allá de las tanto en el lugar de trabajo como mediante los procesos principales regiones económicas del país. La guía para de apoyo (formales e informales) de reciclaje y perfec- evaluación de las competencias digitales de la UIT con- cionamiento profesional centrados en las competencias tiene valiosas orientaciones al respecto.315 Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 147 Es importante desplegar un marco jurídico y de go- Las recomendaciones de políticas públicas que se bernanza claro y estable que oriente y apoye a los di- describen a continuación se seleccionaron y prio- ferentes agentes públicos y privados implicados en rizaron a partir de tres criterios principales: (i) las el desarrollo de las competencias digitales. También brechas en la aplicación o el desempeño de los progra- es importante un sistema nacional de formación que co- mas actuales para desarrollar competencias digitales en mience con la formación inicial y siga las rutas de apren- Colombia y los principios rectores o prácticas interna- dizaje de las personas en etapas sucesivas: formación cionales, con sugerencias sobre áreas de mejora; (ii) la intermedia, técnica, superior, continua (posteducación) y viabilidad técnica y política de las acciones recomenda- en centros de trabajo. das: se ha dado mayor peso a las recomendaciones que no requieren cambios legislativos o requieren pocos; y Colombia se beneficiaría de la implementación de un (iii) la participación de múltiples partes interesadas de marco común nacional para identificar claramente diferentes sectores en el diseño y la aplicación de las las habilidades y competencias digitales que la in- acciones recomendadas, ya que un enfoque colabora- dustria demanda y que la educación debe desarro- tivo reflejaría mejor la oferta y la demanda de compe- llar. No todos los agentes involucrados en el proceso tencias digitales y, por lo tanto, contribuiría a políticas de transformación digital tienen la misma comprensión y reformas más sólidas y sostenibles. Proporcionar las de las competencias digitales. Esto puede dificultar la habilidades adecuadas para promover y sostener un evaluación precisa de la situación actual, la medición de proceso de transformación digital a largo plazo requiere las brechas entre la oferta y la demanda y el diseño de bases sólidas durante la escolarización y un sistema de las políticas e intervenciones necesarias para abordar aprendizaje laboral adecuado que garantice el reciclaje las áreas problemáticas. Además, la mejora de la coor- y perfeccionamiento profesional constantes de la mano dinación entre los diferentes agentes gubernamentales de obra, así como regulaciones ágiles y programas de (nacionales, regionales y locales) y entre estos y los apoyo gubernamentales para crear un entorno propicio agentes económicos y sociales relevantes para diseñar que estimule la participación del sector privado. Las re- medidas de formación pertinentes y complementarias comendaciones hacen hincapié en tres grupos en parti- requiere un marco y una estrategia nacional de compe- cular que ofrecen una oportunidad estratégica para im- tencias digitales que las partes fijen de común acuerdo. pulsar la transformación digital a corto y mediano plazo: (i) las personas que abandonan de forma prematura los sistemas de educación y formación; (ii) las personas que no están empleadas ni cursan estudios o formación; y (iii) los adultos sin preparación y los desempleados. Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 148 Tabla 6.6. Competencias digitales: Recomendaciones políticas (1 de 3) ¿Es necesario Área de reforma Recomendación Responsable Plazo un cambio legal? Diagnóstico, Elaborar y actualizar de forma marco nacional periódica un diagnóstico y estrategia nacional intersectorial para identificar las habilidades y competencias digitales necesarias para preparar a la mano de obra para aprovechar las oportunidades que ofrece la digitalización. Algunos ejemplos internacionales de marcos de diagnóstico MinTIC Corto intersectorial son las brechas de y Ministerio Ninguno plazo inclusión digital de Chile (Martínez de Trabajo et al., 2021) y el índice de economía y sociedad digitales (DESI) de la Unión Europea.316 La guía para la evaluación de competencias digitales de la UIT también contiene valiosas orientaciones a este respecto (UIT, 2020). PRIORIDAD Crear un marco nacional de competencias digitales que defina claramente las habilida- des y competencias digitales en Colombia. Ejemplos relevantes MinTIC, Corto incluyen el marco de competen- MEN Ninguno plazo cias digitales para ciudadanos y SENA (Digcomp 2.1), para educadores (DigCompEdu), y para institucio- nes educativas (DigCompORg). PRIORIDAD Definir una estrategia nacional de competencias digitales que reconozca las brechas existentes (género, nivel educativo, regional, urbano-rural). Esta estrategia Gobierno, nacional podría establecer cómo Cámaras de deben desarrollarse las competen- Comercio, Corto cias digitales (basadas en el Asociaciones plazo Sí marco de competencias) en un industriales, continuo desde un nivel básico Empresarios (educación primaria y secundaria) hasta uno más avanzado (técnico, tecnológico, educación superior, formación laboral). PRIORIDAD Monitoreo y evaluación Desarrollar un marco de monitoreo y evaluación interins- titucional e intersectorial que MinTIC, permita al gobierno dar segui- en colaboración miento al avance de los indica- con MEN, dores establecidos en la SENA, Ministerio de Mediano estrategia nacional de compe- Ninguno Trabajo y otros plazo tencias digitales y evaluar el impacto de los programas organismos gu- nacionales de formación en el bernamentales cierre de brechas existentes. correspondien- Se deben realizar mediciones tes. periódicas para evaluar el impacto Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 149 Tabla 6.6. Competencias digitales: Recomendaciones políticas (2 de 3) ¿Es necesario Área de reforma Recomendación Responsable Plazo un cambio legal? de los programas de formación y cómo están avanzando los indicadores establecidos en el marco de competencias digitales, así como las estrategias naciona- les contempladas en el PND y otros planes sectoriales (TIC, educación, etc.). ional de ales que Sistema de enseñanza Elaborar un plan nacional de as habilida- secundaria y superior formación profesional que s digitales en ayude a identificar y responder a las necesidades de formación MEN, relevantes del sector productivo. Este plan Secretarías, competen- debería estar vinculado a los SENA, udadanos subsectores de formación Cámaras de educadores Mediano profesional y formación profesio- Comercio, Ninguno a institucio- plazo nal para el empleo y basarse en el Asociaciones CompORg). Marco Nacional de Cualificacio- industriales, nes. Lo ideal sería que el plan se Empresarios, actualizara de forma periódica, MinCIT, con base en una colaboración Academia continua entre los sectores público y privado. Educación de adultos, Desarrollar un plan nacional de aprendizaje laboral segunda oportunidad en y desarrollo profesional competencias digitales. Desarrollar un plan específico de segunda oportunidad para abordar las necesidades de los jóvenes que no tienen empleo, educación rins- SENA, o formación (NEET, por sus siglas e Secretarías, en inglés), ofrecer oportunidades ui- Cámaras de para desarrollar, enriquecer y Corto ca- Comercio, Ninguno mejorar sus competencias plazo Asociaciones digitales y adquirir capacidades. pe- industriales, Tanto las herramientas de EVC l Empresarios para combatir el abandono escolar prematuro317 como las herramien- el tas para formar a los NEET318 del s. Se Centro Europeo para el Desarrollo de la Formación Profesional acto (CEDEFOP) ofrecen referencias correspondientes a este respecto. Definir un plan nacional de reciclaje profesional en compe- tencias digitales para adultos que necesiten esta formación (con SENA, diferentes paquetes de competen- Ministerio de cias, niveles y duración) para Trabajo, Corto Cámaras de Ninguno reincorporarse al sistema producti- plazo vo, actualizar su cartera de Comercio, competencias, progresar en su Asociaciones carrera profesional y poner en industriales marcha iniciativas empresariales en el sector de la economía digital. Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 150 Tabla 6.6. Competencias digitales: Recomendaciones políticas (3 de 3) ¿Es necesario Área de reforma Recomendación Responsable Plazo un cambio legal? Enseñanza pública Desarrollar un “plan de apoyo básica y media y refuerzo” a la educación secundaria para reducir el ausentismo y el abandono escolar prematuro, especialmente en los planteles que atienden a la MEN, población más desfavorecida, con MHCP, Corto Ninguno el objetivo de aumentar el número Secretarías plazo de jóvenes con una mejor base de Educación de competencias (incluidas las digitales) y el porcentaje de jóvenes que continúan sus estudios con formación técnica y superior. Normativa Vincular en un único sistema los subsistemas de formación profesional del sistema educativo y de formación profesional para el empleo. Es importante facilitar también el reconocimiento de las competencias adquiridas fuera del Corto y sistema formal. Para ello, Gobierno mediano Sí garantizar que el catálogo plazo nacional de capacidades oriente este proceso y permita a los trabajadores progresar en itinerarios formativos que conduz- can a acreditaciones, certificados y títulos con reconocimiento. Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 151 7. AMBIENTE DE CONFIANZA PRINCIPALES MENSAJES » En Colombia se han establecido facilitadores y salvaguardas clave para apoyar las transac- ciones digitales y los flujos de datos. Sin embargo, el marco integral de protección de datos del país no regula algunos aspectos fundamentales de la protección de datos personales. Las áreas que deben reforzarse son el derecho a la portabilidad de datos, la notificación de violaciones de seguridad de datos a los interesados y la ampliación de la jurisdicción legal para el tratamiento de datos personales. » Ahora que Colombia está empezando a desplegar un nuevo sistema de identificación di- gital, hay tres factores vitales para su éxito: (1) garantizar su carácter inclusivo, (2) ganarse la confianza de la sociedad a medida que se implementa el nuevo sistema de identificación, y (3) desarrollar un ecosistema de servicios digitales sólido basado en una coordinación fluida entre las instituciones. » Dedicar más recursos a la lucha contra la ciberdelincuencia debe seguir siendo una prio- ridad, ya que el número de casos sigue creciendo. Colombia se enfrenta a importantes retos en términos de insuficiencia de personal calificado y déficit de recursos financieros y técnicos. La capacitación de la rama judicial en materia de ciberdelincuencia no es sistemática en Colombia, por lo que el país podría abordar esta cuestión con carácter prioritario para garantizar la formación de una jurisprudencia coherente a través de los tribunales. » El desarrollo del capital humano es el principal reto estratégico a mediano y largo plazo para Colombia en materia de ciberseguridad. Si no se aborda, podría retrasar el progreso del ámbito de la ciberseguridad en los próximos años. Una voluntad política constante, acompañada del apoyo de la industria, la academia y el sector público, será esencial para afrontar este reto. 7.1. La importancia de un ambiente convertido en importantes preocupaciones y retos para de confianza la seguridad nacional, a los que la falta de respuesta de un país podría acabar sacrificando su posible valor eco- nómico. Sin embargo, la preocupación por la seguridad Los capítulos anteriores de este informe han demos- está frenando la adopción de algunas tecnologías, espe- trado que la economía digital y sus diversos aspec- cialmente los servicios basados en la nube, lo que a su tos prometen impulsar el desarrollo. Sin embargo, vez impide a muchos países aprovechar al máximo la in- construir una economía digital en un entorno de escasa novación para impulsar la eficiencia económica. Para los confianza pondría inevitablemente en peligro esta pro- países en desarrollo que aspiran a un futuro hiperconec- mesa. Cada vez se entiende mejor en todo el mundo tado, debe darse prioridad a la creación de un ambiente que las tecnologías digitales se convertirán en partes de confianza en torno a las tecnologías digitales y sus esenciales de la cadena de suministro de muchos ser- activos asociados, que hoy en día suelen considerarse vicios fundamentales, incluidos los servicios sociales. la infraestructura más importante de este siglo. La integridad y disponibilidad de esos servicios se han Ambiente de Confianza 152 A medida que la economía digital de Colombia se constitucionales, seguridad y confidencialidad.320 Ade- vuelve más inclusiva, es primordial seguir fortale- más, la Ley Estatutaria No. 1581, promulgada por el ciendo los facilitadores y las salvaguardas de datos Congreso de la República en octubre de 2012, estable- con el fin de proporcionar un ambiente de confianza ce disposiciones generales para la protección de datos para el crecimiento de las transacciones electróni- personales con base en los derechos constitucionales cas y los flujos de datos. El Informe sobre el Desarrollo establecidos en el artículo 15 de la Política de 1991. Esta Mundial 2021 del Banco Mundial clasifica las políticas y ley se aplica a particulares, entidades privadas y públi- regulaciones de datos como facilitadores y salvaguar- cas, y organismos gubernamentales que recolecten, das. Los facilitadores son políticas y regulaciones que procesen y almacenen datos personales relacionados facilitan el uso de datos como condición necesaria para con los interesados en Colombia, independientemente la economía digital, por ejemplo mediante modelos de de si el tratamiento de datos se lleva a cabo en territo- intercambio de datos que sustentan las transacciones rio colombiano o en el extranjero.321 En caso de flujos de comercio electrónico y los datos de intención públi- de datos transfronterizos, Colombia, junto con algunos cos y privados. Las salvaguardas abarcan las políticas otros países de ALC, adopta un modelo de transferen- y regulaciones que protegen los datos personales y no cia condicional alineado con el Reglamento General de personales e impiden el abuso de datos, la ciberdelin- Protección de Datos de la UE322 (RGPD). Este enfoque cuencia y otros usos indebidos.319 La regulación de los ofrece un espacio para la armonización regional.323 intercambios de datos es indispensable para permitir el tipo de interacciones y flujos de datos típicos de una El marco de protección de datos del país podría re- economía digital avanzada y, al mismo tiempo, garan- forzarse con algunos elementos básicos que faltan tizar que los datos personales se recolecten, procesen actualmente, como el reconocimiento del derecho a y almacenen de forma justa y lícita, es decir, solo para la portabilidad de los datos, la obligación de infor- un fin específico, de una manera que no sea excesiva mar de las violaciones de seguridad de los datos y en relación con ese fin y durante no más tiempo del una base jurídica adicional para el tratamiento legal necesario. de los datos. En el momento de redactar este informe, el derecho a la portabilidad de los datos no formaba par- 7.2. Regulación de datos te del marco de protección de datos de Colombia, y no existía la obligación de informar a los interesados sobre las violaciones de seguridad de los datos. El Principio A pesar de los muchos avances, Colombia aún se de Responsabilidad Demostrada podría reforzarse aún enfrenta a barreras para establecer un entorno con- más mediante la obligación de nombrar un responsable fiable que fortalezca las transacciones electrónicas de la protección de datos en las organizaciones públi- nacionales e internacionales con un equilibrio justo cas y privadas. Además de eso, Colombia tendría que de facilitadores de datos y salvaguardas. considerar la ampliación de la jurisdicción legal para el tratamiento de datos personales, que actualmente inclu- El marco de protección de datos de Colombia es ye solo una base jurídica en comparación con las seis exhaustivo y respalda importantes derechos funda- enumeradas en el RGPD de la UE.324 Estas cuestiones mentales, como el derecho de acceso, rectificación se rigen parcialmente por el Decreto 1377 de 2013, el y oposición. El marco de protección de datos consta Decreto 620 de 2020 y las Directrices de Responsabi- de dos leyes estatutarias primarias y varios reglamen- lidad de la SIC, estas últimas no obligatorias.325 En un tos, decretos y directivas sectoriales complementarias. reciente avance, la Comunidad Andina (CAN) adoptó en Las salvaguardas constitucionales, leyes, reglamentos julio de 2022 la Resolución No. 897,326 que, en su artícu- secundarios y decretos existentes abordan aspectos lo 4, reconoce explícitamente el Principio de Responsa- fundamentales de la regulación de datos y la protec- bilidad Demostrada y el Derecho a la Portabilidad de los ción de datos personales (véase el anexo 7). En di- Datos. Esta resolución establece un plazo de dos años ciembre de 2008, el Congreso de Colombia promulgó para integrar sus disposiciones en el reglamento nacio- la Ley Estatutaria No. 1266 (modificada posteriormente nal de telecomunicaciones y será de obligado cumpli- por la Ley 2157 de 2021), que regula el habeas data miento para los operadores de telecomunicaciones, los en el sector financiero. Esta ley regula el tratamiento de usuarios y los Estados miembros. Además, la mejora del la información contenida en bases de datos persona- marco de protección de datos existente podría ayudar a les relacionadas principalmente con datos financieros, Colombia a cumplir las condiciones fundamentales ne- registros de crédito e información comercial y de servi- cesarias para adherirse a convenios de protección de cios. La ley también establece los principios generales datos reconocidos de manera internacional, como el que rigen el tratamiento de datos personales, es decir, Convenio 108+ del Consejo de Europa.327 En 2019, Co- exactitud y calidad, finalidad (legítima), circulación li- lombia inició conversaciones con el Consejo sobre la po- mitada, obsolescencia, salvaguarda de los derechos sibilidad de unirse a este Convenio como observador.328 Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 153 A través de la oficina de la Delegación de Protección El tratamiento de datos personales en el sector pú- de Datos, la SIC actúa como autoridad de protección blico plantea un reto.333 La entidad encargada de vigilar de datos de Colombia329 para el sector privado y es a las instituciones públicas es la Procuraduría General activa en la concientización pública sobre la protec- de la Nación, pero en comparación con la SIC, relativa- ción de datos personales.330 La SIC ha capacitado a mente más activa, esta agencia tiene la capacidad de personal administrativo y profesional para supervisar y hacerse más visible en la supervisión y aplicación de las hacer cumplir el marco nacional de protección de datos, disposiciones sobre datos personales. La transparencia, incluidas la Ley 1266 de 2008 y la Ley 1581 de 2012. la rendición de cuentas y los mecanismos de aplicación La SIC imparte de forma regular cursos y capacitación en el sector público son fundamentales para mantener en línea sobre la Ley 1581 de 2012 y el Decreto 1377 un alto nivel de confianza en las instituciones nacionales de 2013 a empresas y particulares nacionales, y lleva a que procesan datos personales. La sociedad debe sa- cabo de forma periódica campañas de concientización, ber que existe una supervisión cuidadosa que garantiza incluso en las redes sociales, dirigidas al público en ge- que los funcionarios públicos cumplen las disposiciones neral. sobre protección de datos personales y que se aplican sanciones adecuadas a quienes infringen la ley. La SIC también desempeña un papel proactivo y ri- guroso en la supervisión del cumplimiento de las De cara al futuro, el marco de protección de datos disposiciones de protección de datos personales. de Colombia debería ir más allá a la hora de abordar Por ejemplo, las multas administrativas impuestas por los retos que plantean las tecnologías emergentes, la SIC aumentaron un 127 por ciento en 2021. En ese como la IA, el blockchain, la computación en la nube año, la SIC recibió más de 28.610 reclamaciones (un 75 y otras. También debe garantizar que la responsabilidad por ciento más que en 2020) y dictó 2.457 resoluciones del tratamiento de datos, la privacidad predeterminada y administrativas por incumplimiento. La mayoría de las las violaciones de seguridad de datos, entre otras preo- quejas (90 por ciento) estaban relacionadas con infrac- cupaciones, se aborden de acuerdo con las directrices ciones de la Ley 1266 (relativa al habeas data en el sec- de la SIC, que no están codificadas en el marco legal tor financiero), y el otro 10 por ciento con infracciones de y, por lo tanto, no son obligatorias. Asimismo, el actual la Ley 1581 de 2012.331 Para aumentar la eficiencia en la marco de protección de datos no aborda expresamente resolución de casos controvertidos, la SIC implementó los retos derivados de la evolución del entorno digital, recientemente un sistema alternativo de resolución de como la protección de los datos personales antes de uti- litigios en línea en el que los interesados afectados y los lizar tecnologías de IA. responsables del tratamiento pueden resolver el litigio con mayor rapidez (https://sicfacilita.sic.gov.co). En pro- Los resultados de Colombia en los facilitadores medio, el 81 por ciento de las solicitudes presentadas a clave del flujo de datos identificados en el Informe través de este sistema se resolvieron de forma satisfac- sobre el Desarrollo Mundial 2021 están a la par con toria en 20 días o menos.332 los de otros países de ingreso medio. En general, la mayoría de los países de ALC obtienen puntuaciones A pesar de ser una de las principales agencias de más altas en facilitadores que en salvaguardas para las protección de datos en la región de ALC, la SIC no transacciones de datos, con una gran variación dentro evita del todo los desafíos típicos, como lidiar con de la región. Sin embargo, Colombia es una excepción a recursos limitados, mantener la independencia ins- esta tendencia (véase la Tabla 7.1). titucional y construir un compromiso social más am- plio con la protección de datos personales. Aunque la » Facilitadores de las transacciones de comercio SIC casi triplicó su personal entre 2018 y 2021 (de 48 a electrónico. Colombia cuenta con una serie de faci- 120), el alto volumen de quejas significa que las capaci- litadores para facilitar las transacciones de comercio dades internas deben mejorarse de manera progresiva, electrónico, incluida la legislación sobre comercio por ejemplo, mediante la adopción y el uso efectivo de electrónico (Ley 527 de 1999), un sistema de identi- soluciones digitales adecuadas. Además, mantener la ficación digital (Decreto 1413 de 2017 y Ley 1955 de independencia institucional de la SIC, incluso evitando 2019) y el reconocimiento legal de las firmas electró- posibles influencias de otras autoridades gubernamen- nicas (Ley 527 de 1999). tales y grandes empresas tecnológicas (por ejemplo, grupos de presión, abogados) que operan en Colombia, » Facilitadores de datos de intención pública. Co- es primordial para mantener la confianza de la sociedad lombia cuenta con un sólido marco de datos abiertos en el sistema nacional de protección de datos. También que incluye los artículos 20 y 74 de la Constitución es fundamental que la SIC redoble sus esfuerzos para (acceso a la información como derecho constitu- impulsar el compromiso ético en las organizaciones re- cional), la Ley 1712 de 2014, la Política Nacional guladas y difundir por todo el país la idea de que la pro- de Uso de Datos - BIG DATA (CONPES 3920 de tección de datos es una responsabilidad compartida. Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 154 2018), la Resolución No. 1519 de 2020 del MinTIC, » Salvaguardas para los datos personales. Colom- y varios lineamientos de datos abiertos que abarcan bia cuenta con un marco general sólido de protec- estándares de calidad e interoperabilidad, una hoja ción de datos personales, aunque podría reforzarse de ruta de datos abiertos, un marco de arquitectura aún más (véase el anexo 7). empresarial, un estándar de lenguaje común y ano- nimización, entre otros.334 » Salvaguardas contra la ciberdelincuencia. La Ley 1273 de 2009 integra varios delitos cibernéticos en » Facilitadores para los datos de intención priva- el Código Penal Colombiano y es considerada la da. El marco de protección de datos de Colombia principal legislación sustantiva sobre delitos ciber- no regula explícitamente la portabilidad obligatoria néticos en el país. La Ley 527 de 1999 reconoce de datos, y los propietarios de los datos no tienen la prueba digital como material probatorio dentro de derecho a la portabilidad de datos a menos que las los procesos de investigación judicial. Otras dispo- políticas de privacidad internas de la organización siciones procesales sobre ciberdelincuencia están nacional en particular reconozcan este derecho. contempladas en el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012), el Código de Procedimiento » Salvaguardas para los flujos de datos transfron- Penal (Ley 904 de 2004), y la Ley 270 de 1996 y terizos. El flujo transfronterizo de datos se rige por en varias resoluciones de la Fiscalía que abordan la Ley 1581 de 2012. En principio, el flujo transfron- temas relevantes como los procedimientos de ca- terizo de datos está prohibido a menos que el desti- dena de custodia. Desde 2020, Colombia es parte no de los datos se encuentre dentro de aquellos paí- signataria del Convenio sobre la Ciberdelincuencia ses con niveles adecuados de protección de datos del Consejo de Europa, conocido como Convenio de (Circular SIC Única, artículo 3.2. Título V). Budapest.335 Tabla 7.1. Resumen de salvaguardas y facilitadores clave para Colombia y países de referencia seleccionados Facilitadores Salvaguardas electrónico / transacciones Dimensión Derechos de portabilidad Sistema de identificación digital para autenticación Estrategia/plan nacional Regulación de datos Ley / política pública de datos personales de ciberseguridad Ley de protección gubernamentales de datos abiertos Ley de comercio no personales electrónicas de datos en línea País El Salvador SÍ NO SÍ NO NO SÍ NO Costa Rica SÍ SÍ SÍ NO SÍ SÍ SÍ Colombia SÍ NO SÍ SÍ SÍ SÍ SÍ México SÍ NO SÍ SÍ SÍ SÍ NO República Dominicana SÍ SÍ SÍ NO SÍ SÍ NO Fuente: marco a partir de Banco Mundial (2021). Para Colombia, México y República Dominicana, datos de Banco Mundial (2021); para El Salvador y Costa Rica, los datos se basan en el análisis original. Nota: recientemente se ha introducido un nuevo sistema de identificación digital, pero en el momento de redactar este informe su aceptación era escasa. Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 155 7.3. Identificación digital serie de ventajas, tales como: (i) permitir a los ciuda- danos realizar transacciones a través de Internet, (ii) ayudar a prevenir y mitigar el fraude en los pagos y la En 2020, la RNEC, el principal organismo guberna- duplicación de identidad, y (iii) permitir la portabilidad de mental encargado de la identificación de las perso- la cédula digital en dispositivos móviles. Además, la cé- nas puso en marcha un novedoso sistema de iden- dula digital también puede utilizarse como identificación tificación digital que permite el acceso a servicios oficial para viajar dentro de los países de la comunidad digitales. La actual Cédula Digital, que aún no es obli- andina. gatoria, fue autorizada según el Decreto 1413 de 2017 y la Ley 1955 de 2019.336 La cédula recopila datos bio- Ahora que Colombia está empezando a desplegar gráficos y biométricos, como nombre completo, número un nuevo esquema de identificación digital, hay tres de identificación, fecha y lugar de nacimiento, género, factores que son vitales para su éxito: (1) garantizar firma, fotografía y huellas dactilares. La nueva cédula su carácter inclusivo, (2) ganarse la confianza de la so- digital tiene dos formatos: (i) el formato físico, que es ciedad antes y durante su despliegue, y (3) desarrollar antiguo y se utiliza ampliamente para acceder a servi- un ecosistema de servicios digitales sólido basado en cios fuera de línea, y (ii) el formato digital, al que se pue- una coordinación fluida entre las instituciones. Entre fe- de acceder desde cualquier dispositivo electrónico (por brero y noviembre de 2022, el Banco Mundial llevó a ejemplo, un teléfono móvil) a través de un código QR cabo un Diagnóstico ID4D nacional del nuevo sistema cifrado que contiene datos personales, incluidos datos de identificación que propuso recomendaciones para su biométricos, del titular.337 La nueva cédula digital agiliza despliegue con éxito (véase el Cuadro 3). el proceso de autenticación digital, lo que permite una CUADRO 3. Resumen de las recomendaciones del Diagnóstico ID4D En febrero-noviembre de 2022, el Banco Mundial aceptación, mostrando las ventajas del realizó un diagnóstico nacional ID4D del nuevo sis- nuevo sistema de identificación. Estas tema de identificación con recomendaciones para campañas y procesos interactivos deben su despliegue efectivo. Entre ellas se incluyen: centrarse en aumentar la confianza de los ciudadanos. i. Garantizar la inclusión de todos, en espe- vi. Garantizar que las campañas de inscrip- cial la población indígena, las comunidades ción para el nuevo documento de identidad remotas (en particular las afectadas por el se diseñen cuidadosamente y promuevan conflicto en Colombia) y los migrantes (que la inclusión llegando a las poblaciones vul- son en su mayoría venezolanos). nerables y remotas. ii. Mejorar la coordinación con el MinTIC para vii. Diseñar un enfoque basado en el riesgo facilitar la adopción del nuevo sistema de para la autenticación mediante la aplica- identificación, seleccionando los servicios ción de varios niveles de garantía.338 clave que se prestarán digitalmente. viii. Aumentar la concientización y las capaci- iii. Garantizar que la Carpeta Ciudadana y el dades en materia de ciberseguridad dentro nuevo sistema de identificación estén ali- de la agencia de identificación para gestio- neados con las prioridades digitales del nar el creciente flujo de datos. país y que ambas herramientas sean inte- roperables. ix. Llevar a cabo una evaluación de la priva- cidad de los datos (una evaluación del im- iv. Seguir reforzando la plataforma de auten- pacto sobre la privacidad [PIA]) para identi- ticación dentro de la agencia de identifica- ficar los riesgos en el despliegue del nuevo ción y garantizar que las tasas cobradas al sistema de identificación y las formas de sector privado no sean un obstáculo para la mitigarlos y aplicar un enfoque de privaci- prestación de servicios digitales. dad por diseño. v. Desplegar campañas de comunicación, un proceso de participación ciudadana Fuente: Banco Mundial, “ID4D Country Diagnostic: Colombia” (Washing- y estudios cualitativos para aumentar la ton, DC: Banco Mundial, 2022). Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 156 7.4. Ciberseguridad y ciberdelincuencia capacidades y acciones de cooperación, pero un rezago en medidas legales y organizacionales.345 Asimismo, el Índice Nacional de Ciberseguridad de la e-Governance La COVID-19 ha acelerado el proceso de digitaliza- Academy otorga a Colombia una puntuación de 46.75 ción en todo el mundo, dando lugar a la innovación sobre 100 en preparación para la ciberseguridad y sitúa empresarial y a un rápido cambio tecnológico, pero al país en el puesto 74 de 160.346 también ha revelado vulnerabilidades y ha traído consigo nuevas amenazas y riesgos para la ciber- A pesar de un notable avance en el ámbito de las seguridad. Los vectores de ciberataque, como el ran- políticas y estrategias de ciberseguridad, Colombia somware (secuestro de datos), el phishing (suplantación solo ha establecido recientemente una estructura de identidad) y la negación de servicio distribuida, están nacional de ciberseguridad. Desde 2011, Colombia causando graves daños a las operaciones de infraes- ha adoptado varias estrategias nacionales de ciber- tructuras críticas, al valor económico y a los medios de seguridad.347 El PND para el periodo 2022-2026 pro- subsistencia.339 Incluso cuando no se producen daños pone diversas medidas de política pública con el fin de tangibles, la preocupación de los ciudadanos y los con- asegurar que el país cuente con las capacidades nece- sumidores por los posibles riesgos cibernéticos soca- sarias para gestionar de manera adecuada y oportuna va la confianza en la adopción y el uso de productos y las amenazas digitales, así como para que las interac- servicios digitales. Dado que el mundo está cada vez ciones en los entornos digitales se realicen de manera más interconectado y las tecnologías digitales susten- segura y confiable. Entre estas medidas se incluye el di- tan la vida personal y las actividades empresariales en seño e implementación de una estrategia para proteger muchos sectores, la ciberseguridad debe convertirse en la infraestructura cibernética crítica del país, así como la un componente integral e instrumental del ecosistema definición de medidas para salvaguardar la información digital global. de las entidades gubernamentales y particulares ante posibles ciberataques y ciberdelitos. Además, CONPES En la última década, Colombia ha realizado esfuer- 3995, cuenta con un Plan de Seguimiento y Acción que zos constantes para desarrollar sus capacidades detalla varias actividades estratégicas para 2020-22 y de ciberseguridad, pero se necesita un mayor for- los siguientes tres objetivos estratégicos (i) fortalecer la talecimiento para hacer frente a los retos cada vez seguridad digital de los ciudadanos y los sectores pú- mayores en el ámbito de la ciberseguridad. El país blico y privado, (ii) actualizar el marco nacional de go- opera en un entorno propenso a sufrir importantes ci- bernanza de la ciberseguridad, y (iii348 La estructura de berataques. La actual Política Nacional de Confianza y gobernanza de la ciberseguridad349 define un modelo de Seguridad Digital adoptada en 2020 (CONPES 3995) gobernanza con los mandatos pertinentes para refor- destaca el nivel relativamente bajo de preparación ci- zar la seguridad digital, la protección de las redes, las bernética en Colombia.340 De hecho, el Índice de Expo- infraestructuras críticas, los servicios esenciales y los sición a la Ciberseguridad 2020 de Password Managers sistemas de información en el ciberespacio. El modelo clasifica a Colombia en el puesto 54 de 108 países en su de gobernanza recién adoptado establece los siguientes ranking global y el 5° país más expuesto de Sudamérica, niveles de toma de decisiones: (i) Órgano Nacional de la región con el segundo promedio más alto de exposi- Coordinación de Seguridad Digital, (ii) Comité Nacional ción de los países a las amenazas cibernéticas.341 En de Seguridad Digital, (iii) Grupos de Trabajo de Seguri- 2021, hubo aproximadamente 623 millones de ataques dad Digital, (iv) Mesas de Trabajo de Seguridad Digital, de ransomware en todo el mudo, casi 20 intentos de ran- y (v) Puestos de Mando Unificado de Seguridad Digital. somware cada segundo, según el Informe de Amenazas Cibernéticas de SonicWall de 2022, una duplicación de El fortalecimiento de los marcos legales de ciberse- los intentos de ransomware año tras año. El informe si- guridad es una prioridad para el país. En este senti- tuó a Colombia en el 5° puesto de los 10 países con do, el PND 2022-2026 propone la creación de una hoja mayor número de ataques de ransomware, con 11.3 mi- de ruta que integre los esfuerzos interinstitucionales en llones de ataques durante 2021.342 Así mismo, un infor- materia regulatoria para adoptar medidas legislativas me de Citrix de 2021 encontró que al menos el 53 por nacionales y de cooperación internacional encaminadas ciento de las empresas nacionales han sido atacadas a combatir el ciberdelito, como las que trata el Convenio en Colombia.343 La Fiscalía colombiana reportó 20,000 de Budapest. Además, el CONPES-3995 ha encomen- ciberdelitos en 2021, lo que representa un aumento del dado al Ministerio de Justicia, MinTIC, Fiscalía y Ministe- 35 por ciento con respecto a los incidentes reportados rio de Defensa Nacional (MinDefensa) realizar un diag- en 2020.344 Además, el Índice Global de Ciberseguridad nóstico del marco legal existente de ciberseguridad y (IGC) 2020 de la UIT ubicó a Colombia en el puesto 81 determinar cómo afecta (i) el ejercicio libre y pacífico de de 182 países y en el noveno de la región de las Améri- la ciudadanía digital, (ii) la defensa y seguridad nacional cas, lo que sugiere un compromiso moderado en mate- del país y (iii) la penalización, investigación y juzgamien- ria de ciberseguridad en medidas técnicas, desarrollo de to de las conductas punibles cometidas a través del uso Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 157 de las TIC. En el momento de redactar este informe, ese La transición del MinDefensa al MinTIC ha sido un trabajo estaba en curso y se espera que dé lugar a una gran reto para el ColCERT, que tuvo que empezar hoja de ruta con las enmiendas propuestas. Se prevé sus operaciones desde cero en la nueva institución. que dichas modificaciones traten de alinearse con las La denuncia de incidentes por parte de organizaciones directivas reguladoras pertinentes adoptadas por los re- del sector privado y el desarrollo de un ambiente de guladores sectoriales y aborden los retos que plantean confianza dentro de la comunidad presentan otros retos las tecnologías nuevas y emergentes, como el IoT, las clave. La transición de ColCERT a MinTIC no incluyó tecnologías operativas, los macrodatos, la computación la transición del personal y los equipos; por lo tanto, en en nube y la IA, entre otras. 2022, el MinTIC se enfrentaba al gran reto de garantizar el funcionamiento ininterrumpido del ColCERT. Desde marzo de 2022, el CSIRT Gob respalda al ColCERT en la gestión de la respuesta a incidentes a nivel nacional, Respuesta a incidentes mientras que el MinTIC cubre las brechas en cuanto a personal calificado y recursos técnicos. No existe un marco formal de denuncia de incidentes que obligue a las organizaciones del sector privado a reportar sus in- El Grupo Interno de Trabajo de Respuesta a Emer- cidentes cibernéticos, por lo que siguen sin reportarse. gencias Cibernéticas de Colombia (ColCERT) es re- Entre otros retos para el ColCERT en la protección de la conocido como el equipo de respuesta a emergen- ciberseguridad del país estaba la identificación y protec- cias informáticas a nivel nacional. Junto con el Equipo ción de los activos de las infraestructuras cibernéticas Gubernamental de Respuesta a Incidentes de Seguri- críticas nacionales (ICCN) del sector público. dad Informática (CSIRT Gob), el CSIRT de Defensa, el CSIRT de Inteligencia y los CSIRT sectoriales, ColCERT Otros dos CSIRT importantes en Colombia son el forma el esfuerzo nacional de respuesta a incidentes de del Gobierno y el de Defensa. El primero se creó for- ciberseguridad. El establecimiento del ColCERT se or- malmente en 2018 a través de las estrategias CONPES denó en 2011 a través de la primera estrategia nacional 3701 y CONPES 3854 y después de que la Policía Na- de ciberseguridad (CONPES 3701) bajo la administra- cional y el MinTIC llegaran a un acuerdo de colabora- ción del MinDefensa. En 2013, la Directiva No. 3933 del ción para su puesta en marcha.353 Este CSIRT es ad- MinDefensa estableció legalmente el ColCERT y definió ministrado por el MinTIC y está ubicado en el complejo sus funciones y responsabilidades.350 El CONPES 3995- tecnológico liderado por la Policía Nacional (Centro de 2020 desarrolló aún más el área de respuesta a inciden- Comando, Control, Comunicaciones y Cómputo [C4]) en tes mediante el establecimiento del CSIRT dentro de los Bogotá. El CSIRT Gob ha alcanzado un nivel operativo sectores de inteligencia y seguridad social y la creación y proporciona apoyo técnico a las instituciones públicas de un registro central de incidentes cibernéticos a nivel con su ciclo de gestión de respuesta a incidentes. El nacional como un esfuerzo coordinado y un sistema na- CSIRT Gob también asiste al MinTIC en la implementa- cional de gestión de respuesta a incidentes.351 El Decre- ción del Marco de Seguridad y Privacidad de la Informa- to 338 de 2022 incorporó a otros equipos de respuesta ción (MSPI) para fortalecer la infraestructura de TIC y los a incidentes, como el CSIRT del Gobierno, el CSIRT de sistemas de información de las instituciones públicas.354 Defensa, el CSIRT de Inteligencia y los CSIRT secto- Por lo que respecta a las cuestiones militares, el anti- riales, como parte del esfuerzo de respuesta a inciden- guo personal y los equipos utilizados por el MinDefen- tes y transfirió del MinDefensa al MinTIC las funciones sa para operar ColCERT forman parte ahora del CSIRT relacionadas con la definición del modelo nacional de de Defensa que protege la infraestructura de TIC de las respuesta a incidentes, las funciones y responsabilida- fuerzas armadas y del grupo de empresas vinculadas al des del ColCERT,352 y la implementación de las corres- sector de la defensa (GSED). pondientes plataformas de reporte de incidentes e in- tercambio de información, entre otras. La transición de Las grandes organizaciones de los sectores de tele- la supervisión de la función de respuesta a incidentes comunicaciones, financiero y energético de Colom- de la defensa a una institución civil estuvo motivada por bia han desarrollado sus propias capacidades de el objetivo de facilitar un ambiente de confianza para el gestión de respuesta a incidentes, ya sea in situ o a intercambio de información y la comunicación con todos través del apoyo de sedes o satélites o de servicios los miembros de la comunidad y el ecosistema en ge- subcontratados, aunque las pymes y las MiPyME tie- neral. El ColCERT sigue siendo un punto de contacto nen muy poca o ninguna capacidad para gestionar a nivel nacional e internacional en lo que respecta a la incidentes cibernéticos. Según el portal del Foro de respuesta a incidentes. Equipos de Seguridad de Respuesta a Incidentes, hay Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 158 20 CSIRT y centros de operaciones de seguridad (COS) forma gratuita, a las autoridades policiales y también re- debidamente registrados.355 También existen capacida- cibir orientación sobre qué tipo de acciones legales pue- des específicas de respuesta a incidentes en los secto- den emprender las víctimas. El CAI Virtual cuenta con res críticos de las finanzas, la energía y las telecomuni- múltiples canales de denuncia a disposición del público caciones (véase el anexo 8). Todos los CSIRT del sector en general, incluyendo una dirección de correo electró- público y privado existentes en Colombia tienen buenos nico y una plataforma en línea llamada Adenunciar y canales de comunicación e intercambio de información también a través de populares medios de redes socia- con el ColCERT e incluso entre ellos mismos. A pesar les, como Twitter, Facebook e Instagram.361 En el portal de los avances, la capacidad de respuesta a incidentes del CAI Virtual, los ciudadanos pueden encontrar infor- de Colombia en la comunidad de pymes y MiPyME, que mación sobre actividades de ciberdelincuencia, buenas son componentes vitales de la economía colombiana, prácticas para prevenirlas (por ejemplo, directrices, folle- sigue siendo incipiente.356 tos, vídeos) y aplicaciones para una navegación segura por Internet.362 En el apogeo de la pandemia de la COVID-19, las Ciberdelincuencia autoridades colombianas registraron un aumento del 45 por ciento en los casos de ciberdelincuencia denunciados. En 2019, el público en general denunció 30,410 delitos cibernéticos a la Policía Nacional, mien- Colombia ha adoptado un paquete integral de legis- tras que en 2021, se denunciaron 48,000 casos, muchos lación sobre ciberdelincuencia y se unió al Conve- de los cuales han sido procesados y se les han impues- nio de Budapest en 2020, aunque con algunas reser- to sentencias. Como consecuencia de las restricciones vas.357 La Ley 1273 se considera la principal legislación de distanciamiento social y el aumento de los casos de sustantiva sobre ciberdelincuencia en el país, que se ciberdelincuencia, la Policía Nacional ha impulsado la complementa con los siguientes actos jurídicos: Códi- aplicación Adenunciar para que las víctimas puedan de- go Penal (Ley 599 de 2000), adopción del Convenio de nunciar delitos tradicionales y cibernéticos, actualmente Budapest (Ley 1928 de 2018) y leyes sobre pornogra- el 62 por ciento de los delitos se pueden denunciar de fía infantil y explotación sexual (Ley 300 de 1996, Ley manera virtual. 679 de 2001 y Ley 1336 de 2009). La admisibilidad de las pruebas digitales como material probatorio dentro La investigación y persecución de los casos de ci- de los procedimientos de investigación judicial está ex- berdelincuencia en el país es responsabilidad de la presamente reconocida por la Ley 527 de 1999, Ley de Fiscalía General de la República, que no es inmu- Comercio Electrónico, Firma Digital. Otras disposiciones ne al reto casi universal de un déficit de personal procesales sobre ciberdelincuencia están contempladas calificado (en su mayoría abogados especializados en el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012), en ciberdelincuencia y pruebas digitales), así como el Código de Procedimiento Penal (Ley 904 de 2004), la de recursos financieros y técnicos. Para la investiga- Ley 270 de 1996, y varias resoluciones de la Fiscalía, ción de casos de ciberdelincuencia, esta oficina puede que abordan temas relevantes como los procedimien- apoyarse en la Dirección de Investigación Criminal de la tos de cadena de custodia. Aunque Colombia se unió al Policía Nacional363 y en la Policía Judicial dependiente Convenio de Budapest,358 lo hizo con reservas relativas del Cuerpo Técnico de Investigación Criminal y Judicial a la aplicación del artículo 20 (recopilación de datos de (CTI). Tras la implementación de la Ley 2197, en 2022 tránsito en tiempo real) y el artículo 21 (interceptación de se creó una unidad especializada en ciberdelincuencia datos de contenido) debido a las regulaciones internas dentro de la Fiscalía General de la Nación que reúne a sobre datos personales y protección del derecho a la 137 funcionarios, entre personal administrativo, fiscales privacidad.359 e investigadores.364 Está previsto que esta unidad es- pecializada alcance un nivel operativo en el segundo En 2010, la Policía Nacional estableció una unidad semestre de 2022, aunque en el momento de redactar especializada en ciberdelincuencia, el Centro Ci- este informe, la unidad todavía estaba reclutando per- bernético Policial, dependiente de la Dirección de sonal capacitado y adquiriendo equipos. Dado el fuerte Investigación Criminal y la Interpol, con sólidas ca- aumento del número de actividades de ciberdelincuen- pacidades de investigación forense e instalaciones cia y de denuncias de las víctimas, es probable que el de vanguardia (conocidas como C4).360 El Centro Ci- personal existente sea insuficiente para gestionar todas bernético Policial dispone de un portal denominado Cen- las investigaciones y enjuiciamientos. tro Virtual de Atención Inmediata para interactuar con los ciudadanos sobre actividades de ciberdelincuencia La Fiscalía General de la República capacita regular- y otros incidentes cibernéticos en el país. Las víctimas mente a su personal en materia de ciberdelincuen- de ciberdelitos pueden denunciar incidentes, 24/7 y de cia y evidencia digital en el centro académico y de Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 159 capacitación (Escuela de Estudios e Investigaciones el gobierno colombiano, el sector privado y la sociedad Criminalísticas y Ciencias Forenses). En cada sesión civil organizan múltiples campañas de concientización, anual de capacitación, de una semana de duración, estos no se llevan a cabo ni se despliegan de forma participan entre 50 y 100 servidores públicos y se im- coordinada. A pesar de ello, el impacto de los programas parten conocimientos básicos sobre ciberdelincuencia y y campañas de concientización parece ser alto. evidencia digital. Sin embargo, es necesario reforzar la capacitación ofrecida para mantener el nivel de especia- Aunque los planes de estudio de las escuelas pri- lización requerido. La ampliación de las oportunidades marias y secundarias suelen cubrir cierta formación de formación y capacitación para el personal de otras básica en informática, aún no incluyen cursos rela- organizaciones nacionales encargadas de hacer cumplir cionados con la ciberseguridad. El CONPES 3995 la ley (por ejemplo, la Policía Nacional) o socios inter- contempla el diseño e implementación de una estrategia nacionales (por ejemplo, el Consejo de Europa, como para promover el desarrollo de capacidades de ciberse- parte del Proyecto GLACY+) sería una valiosa adición al guridad y confianza digital en los diferentes niveles de programa anual de capacitación. la educación formal. Sin embargo, su implementación requerirá de planeación y recursos. Las autoridades han El sistema judicial es responsable de juzgar los ca- identificado esta cuestión en el pasado y han llevado a sos de ciberdelincuencia. Sin embargo, los jueces y cabo varias actividades para promover y mejorar la ci- magistrados necesitan capacitación formal y sistémi- bercultura de los estudiantes de primaria y secundaria, ca a nivel de especialización para profundizar en su en algunos casos con el apoyo del sector privado y or- comprensión de ciberdelincuencia y la recopilación de ganizaciones de la sociedad civil. Por ejemplo, en 2004, evidencia digital, así como en el manejo del trabajo de el MEN lanzó un programa llamado Colombia Aprende acuerdo con la legislación nacional sobre ciberdelin- (colombiaaprende.edu.co) que ofrece cursos interacti- cuencia y las normas y buenas prácticas reconocidas vos y bien estructurados y material que aborda temas internacionalmente. No existe una unidad especializada relevantes, como la navegación segura por Internet y en ciberdelincuencia dentro del sistema judicial. A pesar otras preocupaciones relacionadas con la cibersegu- de que existe un centro de capacitación (Escuela Judi- ridad. Dentro de este campus virtual, también hay un cial) dentro del poder judicial y de que la capacitación programa dirigido a profesores, tutores y directores de en materia de ciberdelincuencia se imparte ocasional- colegios para que puedan apoyar mejor el proceso de mente,365 la mayoría de los jueces y magistrados todavía aprendizaje de los estudiantes. En 2021, el MEN, en co- tienen conocimientos limitados en materia de ciberdelin- laboración con CISCO, empezó a ofrecer tres cursos, cuencia y evidencia digital. en su primera fase, dirigidos a estudiantes de primaria y secundaria, profesores y padres. Estos cursos, que es- tán disponibles en el portal Colombia Aprende, abordan los siguientes temas básicos: introducción a la ciberse- Concientización y desarrollo de competencias guridad, fundamentos de ciberseguridad y seguridad en en ciberseguridad la nube.367 La Cámara Colombiana de Informática y Telecomuni- El CONPES 3995-2020 establece como prioridad na- caciones (CCIT) reveló que la demanda de servicios cional el fortalecimiento de la educación en ciberse- de ciberseguridad aumentó en promedio un 40 por guridad y define actividades para mejorar esta edu- ciento en 2020, ya que más organizaciones del sec- cación, así como las capacidades de cultura digital tor público y privado están destinando presupuesto en los sectores público y privado. El Informe mundial adicional a actividades de ciberseguridad para pro- 2022 sobre la brecha de competencias en ciberseguri- teger sus infraestructuras de TIC de ciberataques. dad publicado por Fortinet revela cinco hallazgos clave: Este crecimiento también representa un aumento de la (i) la ciberseguridad afecta a todas las organizaciones, demanda de profesionales de seguridad calificados y de (ii) el reclutamiento y la retención de talento es un pro- productos y servicios de ciberseguridad, lo que incenti- blema, (iii) las organizaciones buscan individuos con va el mercado nacional.368 Las autoridades colombianas competencias certificadas, (iv) las organizaciones bus- identifican sistemáticamente en el CONPES esta eleva- can más diversidad y (v) la concientización en ciberse- da demanda de profesionales de seguridad calificados. guridad sigue siendo un desafío clave.366 CONPES 3995 Atendiendo a esta demanda, el SENA, en colaboración establece una estrategia coordinada para el desarrollo con el sector privado, ha alcanzado dos importantes de capacidades en seguridad digital que unifica iniciati- acuerdos para formar a estudiantes en ciberseguridad. vas para sensibilizar y desarrollar habilidades entre los El primero implica la formación de más de 23.000 estu- ciudadanos colombianos con el objetivo de mitigar la diantes para 2024,369 y el segundo, con el apoyo de la duplicidad de esfuerzos aislados y fortalecer las capa- Universidad de los Andes, de más de 68.000 estudian- cidades de seguridad digital de los ciudadanos. Aunque tes, de los cuales al menos 20,000 deben ser mujeres.370 Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 160 El CONPES 3995 señala que la oferta académica gobierno colombiano adoptó un Plan Nacional de Pro- de educación en ciberseguridad a nivel terciario es tección y Defensa de las Infraestructuras Críticas de aún insuficiente para suplir las demandas actuales Información (un documento clasificado), tras lo cual se del país. Hasta el 2020, el MEN reportó 41 programas exigió a cada sector estratégico que adoptara un plan académicos en seguridad digital, de los cuales 36 son sectorial similar, así como planes para los operadores posgrados, incluyendo tres maestrías y cinco estudios de las ICCN. Aunque algunos sectores y operadores de universitarios. El CONPES 3995 también señala que en las ICCN siguieron el plan nacional y adoptaron planes Colombia es muy limitada la oferta académica de con- sectoriales y organizativos, debido a la falta de meca- tenidos relacionados con ciberseguridad, incluso en la nismos de seguimiento no hay pruebas que sugieran educación en TIC. Por ejemplo, en las carreras de in- que éstos se aplicaron o auditaron en su totalidad. El geniería, como informática, sistemas, desarrollo de sof- CONPES 3995 y su Plan de Acción no establecen ac- tware, telecomunicaciones, entre otras, solo existe un tividades específicas para vigilar, proteger y regular las curso relacionado con ciberseguridad o seguridad de la ICCN. información dentro de todo el programa académico. A medida que la digitalización se hace más presente en Bajo la nueva estructura de gobernanza,372 otras la vida cotidiana, las carreras basadas en la tecnología instrucciones establecen tareas para supervisar los se beneficiarían enormemente de una oferta sólida de activos públicos de las ICCN y los servicios esencia- cursos de ciberseguridad. (En el capítulo 6 se analiza les, aunque parece que el régimen actual de las ICCN el papel del sistema educativo en la formación y actuali- excluye los recursos privados de las ICCN. El Decre- zación de las competencias digitales en Colombia, para to 338 de 2022 define claramente qué son las infraes- incluir los conocimientos y competencias relacionados tructuras cibernéticas críticas y los servicios esenciales con la ciberseguridad). y establece que el MinTIC es responsable de hacer un inventario de las ICCN públicas y de los servicios esen- Los proyectos de investigación y desarrollo en ci- ciales y de actualizarlo cada dos años.373 Sin embargo, berseguridad se encuentran en una fase incipiente. el decreto no incluye los activos y servicios de las ICCN Varias universidades están desarrollando proyectos de del sector privado en este inventario nacional. Dado que investigación que abordan diversos temas relevantes, muchos recursos de las ICCN son operados por el sec- como la seguridad del software, blockchain y cripto- tor privado, es importante que éstos se integren en el grafía, así como la seguridad en ciudades inteligentes nuevo régimen de las ICCN. y sostenibles e IA, entre otros. Varias universidades y otras entidades académicas crearon la Fundación Red El Decreto 338 de 2022 establece ciertas obligacio- Colombiana de Investigación en Ciberseguridad (Red- nes para los operadores de las ICCN y proveedores CIC), una organización académica sin ánimo de lucro de servicios esenciales identificados, como la adop- centrada en la investigación y el desarrollo de la ciber- ción de planes relacionados con la seguridad digital, seguridad. Existe un cuadro de especialistas en pro- la protección de redes, las infraestructuras ciberné- gramas académicos de ciberseguridad, pero aún no es ticas críticas, los servicios esenciales y los siste- suficiente para satisfacer la demanda nacional. Ningún mas de información en el ciberespacio. Además, los programa nacional de becas se centra en las carreras operadores de las ICCN y los proveedores de servicios de ciberseguridad, aunque el MinTIC, en colaboración esenciales deben realizar de forma periódica evaluacio- con socios internacionales, ha concedido becas a fun- nes de riesgos digitales de seguridad y adoptar las po- cionarios públicos en ciberseguridad y ciberdefensa. líticas, los procedimientos y los recursos tecnológicos, administrativos y humanos necesarios para gestionar adecuadamente los riesgos. El Decreto 338 también de- fine los parámetros y procedimientos que debe seguir el Protección de infraestructuras críticas MinTIC al establecer los umbrales de daño significativo a las ICCN. Cabe resaltar que aunque el Decreto 338 estableció las directrices básicas para que el MinTIC de- sarrollara un marco de protección de las ICCN y de los Entre 2016 y 2017, Colombia identificó oficialmente servicios esenciales del sector público, este trabajo no los sectores estratégicos nacionales y las Infraes- partió de cero. El Comando Conjunto Cibernético y el tructuras Cibernéticas Críticas Nacionales (ICCN). ColCERT ya habían tomado algunas acciones en esta En 2016, el Comando Conjunto Cibernético, en colabo- área, al igual que muchos reguladores sectoriales al for- ración con el ColCERT, identificó 13 servicios esencia- mular requisitos obligatorios de ciberseguridad en sus les nacionales370 y también realizó un inventario de las respectivos sectores (Anexo 8). ICCN en 2016 que se actualizó en 2017. En 2018, el Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 161 Tabla 7.2. Retos y oportunidades clave del ambiente de confianza Fortalezas Áreas de Mejora » Una década de experiencia en la elaboración y » La capacidad de respuesta a incidentes a nivel aplicación de políticas nacionales de ciberseguridad nacional se está ampliando mientras se restablece el ColCERT dentro del MinTIC. » Agencia líder (MinTIC) con un mandato claro y una fuerte motivación » La capacidad de investigación, procesamiento y enjuiciamiento de la ciberdelincuencia es inadecuada; » Recientemente se ha adoptado una nueva estructura se necesitan más recursos y oportunidades de nacional de gobernanza de la ciberseguridad con desarrollo de capacidades. mandatos más claros » Existe un déficit de profesionales y académicos de la » Políticas y planes de acción de ciberseguridad bien ciberseguridad para satisfacer la demanda nacional estructurados en los sectores público y privado. » Existen amplios marcos jurídicos y regulatorios en » El apoyo público a las MiPyME para mejorar sus materia de ciberseguridad, ciberdelincuencia y capacidades de ciberseguridad es limitado. protección de datos, aunque podrían perfeccionarse. » La capacidad para supervisar el cumplimiento de las » Se implanta un nuevo sistema de identificación digital medidas de protección de datos en las instituciones del sector público es insuficiente. Oportunidades Amenazas » La rápida digitalización de las empresas y el sector » Un capital humano limitado en ciberseguridad podría público en Colombia está impulsando la demanda de retrasar el desarrollo del ámbito de la ciberseguridad especialistas, productos y servicios de ciberseguri- durante años. Mejorar el capital humano requerirá dad, mejorando el mercado nacional de ciberseguri- una voluntad política constante y recursos significati- dad. vos por parte del gobierno, la academia y la industria. » Los socios internacionales para el desarrollo (por » El marco actual de protección de las ICCN no tiene ejemplo, el Banco Mundial, la OCDE, el Consejo de en cuenta la proporción significativa de servicios e Europa y la Organización de Estados Americanos infraestructuras esenciales operados por organizacio- [OEA], entre otros) están interesados y dispuestos a nes del sector privado. apoyar el fortalecimiento de la ciberseguridad. » La limitada oferta académica en materia de ciberse- » La implantación satisfactoria de un sistema de guridad implica que los programas de titulación con identificación digital puede contribuir a fortalecer el base tecnológica deberían integrar más cursos de ambiente de confianza al mitigar el fraude en los ciberseguridad en los planes de estudios. pagos y la duplicación de identidades. » Los gobiernos locales no están plenamente integra- dos en las políticas y planes nacionales de cibersegu- ridad, lo que limita la capacidad del país para fortale- cer su resiliencia a la ciberseguridad. Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 162 7.5. Recomendaciones y próximos pasos » Creación de capacidades y desarrollo de habili- dades y conocimientos. Es necesario un esfuer- zo nacional consistente para construir de manera Este capítulo identifica tres áreas principales en las estratégica capital humano en ciberseguridad, por que se debe realizar un esfuerzo considerable para ejemplo, ofrecer carreras académicas en cibersegu- mejorar el ambiente de confianza de Colombia: ridad, incluir cursos de ciberseguridad en la educa- ción primaria y secundaria, y fortalecer los cursos de » Estrategia de ciberseguridad y estructura de go- ciberseguridad o seguridad de la información en las bernanza. El establecimiento formal y la asignación programas de titulación con base tecnológica. Del de recursos suficientes a la estructura de gobernan- mismo modo, es necesario crear mejores oportuni- za de la ciberseguridad recientemente adoptada son dades de formación, a nivel de especialización, para fundamentales para la implementación de los obje- los funcionarios de las fuerzas de seguridad, la Fis- tivos estratégicos del CONPES 3995 y el Decreto calía y el poder judicial en el ámbito de la ciberdelin- 338. Entre estos objetivos se encuentra la creación cuencia y las pruebas digitales. También es vital que de la Coordinación Nacional de Seguridad Digital las autoridades competentes colaboren estrecha- y el funcionamiento del ColCERT como CERT Na- mente con las cámaras de comercio nacionales y cional, pero nuevamente bajo la administración del otros socios del sector privado, el mundo académico MinTIC. Este último asume más funciones de lide- y la industria para coordinarse en la organización de razgo y responsabilidades delegadas por el Decreto actividades periódicas de concientización dirigidas 338, entre ellas, la identificación e inventario de in- al sector privado, incluidas las MiPyME, y a toda la fraestructuras cibernéticas críticas y servicios esen- sociedad. ciales dentro del sector público. » Marco jurídico y regulatorio. El actual marco glo- Los principales actores de todo el ecosistema digi- bal de ciberseguridad y protección de datos puede tal, principalmente los ciudadanos colombianos, se perfeccionarse para integrar las buenas prácticas beneficiarán de la implementación de reformas y po- reconocidas internacionalmente, como el derecho líticas y de la realización de inversiones para forta- a la portabilidad de datos, la denuncia de las viola- lecer estas tres áreas clave. Al crear un entorno digital ciones de seguridad de datos a los interesados y la más confiable, Colombia mejorará su nivel de resiliencia ampliación de la jurisdicción legal para el tratamien- cibernética y se convertirá en un destino más atractivo to de datos personales. De cara al futuro, el marco para la inversión privada tanto nacional como extranjera de protección de datos de Colombia debería ir más en la industria de la tecnología de fuentes financieras lejos a la hora de abordar los retos que plantean las que se preocupan por hacer negocios en un país donde tecnologías emergentes. La protección de las in- hay capital humano altamente calificado y un alto nivel fraestructuras críticas podría reforzarse incluyendo de compromiso para promover la seguridad digital con- los importantes activos de infraestructuras críticas y fiable. La siguiente tabla ofrece recomendaciones en servicios esenciales operados por el sector privado torno a las prioridades identificadas anteriormente. en el régimen de las ICCN. Al mismo tiempo, el mar- co de respuesta a incidentes podría mejorarse obli- gando a informar de los incidentes cibernéticos a las autoridades competentes (por ejemplo, ColCERT, CSIRT Gob). Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 163 Tabla 7.3. Ambiente de confianza: Recomendaciones políticas (1 de 4) ¿Es necesario Área de reforma Recomendación Responsable Plazo un cambio legal? Estrategia de Ejecutar de forma eficaz el ciberseguridad CONPES 3995 y sus planes de y estructura de acción, incluidos el seguimiento, la presentación de informes y las gobernanza evaluaciones periódicas a partir de los parámetros recopilados Corto MinTIC plazo No durante la fase de aplicación, con el fin de mejorar el rendimiento de las principales partes interesadas, evitar la duplicación de esfuerzos y maximizar los recursos. Garantizar el restablecimiento del ColCERT para gestionar el ciclo de gestión de respuesta a incidentes a nivel nacional. Debido a los recientes cambios Corto MinTIC plazo No administrativos, el ColCERT necesita sólidos recursos huma- nos, técnicos y financieros para cumplir su mandato. PRIORIDAD Garantizar que la nueva estructura de gobernanza de la ciberseguridad sea operativa y funcione de forma inclusiva y coordinada. Establecer varios Corto niveles identificados de la MinTIC plazo No estructura de gobernanza es vital para aplicar adecuadamente las estrategias y políticas de ciberse- guridad. PRIORIDAD Integrar a los municipios en las estrategias y políticas de ciberseguridad para mejorar las capacidades nacionales en la materia. Los municipios no MinTIC forman parte del actual esfuerzo y la Federación Mediano Colombiana plazo No nacional en materia de cibersegu- ridad. Integrar a las instituciones de Municipios subnacionales en este esfuerzo permitirá que sea más inclusivo y lo acercará más a los ciudadanos. Marco jurídico Perfeccionar el marco de y reglamentario protección de datos. Las áreas a reforzar son el derecho a la portabilidad de datos, la denuncia de las violaciones de seguridad de datos a los interesados y la Sí MinTIC Mediano ampliación de la jurisdicción legal Ley Estatutaria y SIC plazo para el tratamiento de datos No. 1581 personales, así como el nombra- miento obligatorio de un responsa- ble de protección de datos en los sectores público y privado, entre otras. Considerar la posibilidad de mejorar la supervisión y aplicación Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 164 Tabla 7.3. Ambiente de confianza: Recomendaciones políticas (2 de 4) ¿Es necesario Área de reforma Recomendación Responsable Plazo un cambio legal? as a de las medidas de protección de datos en el sector público. cia PRIORIDAD d de Revisar y actualizar periódica- gal mente el marco sustantivo y procesal de la ciberdelincuencia MinTIC, a- Mediano para garantizar que esté Ministerio Sí nsa- plazo armonizado con las normas y de Justicia os buenas prácticas reconocidas re internacionalmente. de ción Incluir los activos de las ICCN privados y los servicios esenciales en el régimen de las MinTIC, ICCN para garantizar la plena Corto Sí ColCERT, protección de las infraestructuras plazo Decreto 338 reguladores y servicios críticos nacionales de 2022 sectoriales (no solo los del sector público). PRIORIDAD Establecer un marco obligatorio de respuesta a incidentes e intercambio de información para MinTIC, ColCERT, Corto reforzar la colaboración entre las Sí reguladores plazo partes interesadas y fortalecer la eficacia de la respuesta a sectoriales incidentes. Creación de Establecer un esfuerzo de capacidades y desarrollo concientización sobre ciberse- de competencias guridad coordinado a nivel nacional, con el apoyo del sector y conocimientos privado y las organizaciones de la MinTIC, sociedad civil, que abarque una ColCERT, Corto amplia gama de temas y grupos Cámaras de plazo No demográficos, incluidos los grupos Comercio vulnerables, como los ancianos, e Industria los niños y las mujeres cabeza de familia, así como las MIPYME, entre otros. Garantizar que las autoridades competentes, con el apoyo del sector privado y la academia, MinTIC, proporcionen asistencia técnica ColCERT, Corto y recursos para mejorar la Cámaras de plazo No postura de ciberseguridad del Comercio sector privado, incluidas las e Industria MIPYMES. PRIORIDAD Establecer un programa de desarrollo de habilidades y conocimientos para los funcio- narios públicos. Se recomienda MinTIC, Corto llevar a cabo actividades sistemá- MHCP, plazo No ticas de creación de capacidades, ColCERT seguidas de pruebas de aptitudes, para reforzar las capacidades de Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 165 Tabla 7.3. Ambiente de confianza: Recomendaciones políticas (3 de 4) ¿Es necesario Área de reforma Recomendación Responsable Plazo un cambio legal? ciberseguridad en el sector público y mitigar así el impacto negativo de los ciberataques. Desarrollar los conocimientos y capacidades del personal del ColCERT. Dado que inició recientemente un nuevo periodo de gestión, es muy importante que su personal reciba capacitación periódica para afrontar los retos MinTIC y relacionados con el ciclo de ColCERT, gestión de respuesta a incidentes. Corto Ministerio de plazo No También es muy recomendable Asuntos que se defina una política interna Exteriores de capacitación que cuente con recursos suficientes y acuerdos de cooperación en materia de capacitación con socios interna- cionales (UIT, Banco Mundial, OEA, FIRST,374 Cyber4Dev, etc.). o- Mejorar los conocimientos y a capacidades de los funcionarios á- y profesionales de los cuerpos es, y fuerzas de seguridad, fiscalías es, y judicatura. Debido al aumento MinTIC, e de las actividades de ciberdelin- Ministerio cuencia en el país, las autoridades de Justicia, competentes deberían considerar Fuerzas y Corto la posibilidad de aunar esfuerzos Cuerpos de No plazo para proporcionar recursos Seguridad, suficientes para la capacitación Fiscalía y sistemática a nivel de especializa- ramas ción. Como punto de partida, es judiciales vital evaluar las capacidades existentes para determinar las acciones posteriores de capacitación. PRIORIDAD Mejorar la oferta educativa en ciberseguridad a nivel terciario y crear oportunidades de capacitación profesional en ciberseguridad más asequibles. Las autoridades competentes deberían considerar la posibilidad de revisar y ampliar la oferta académica relacionada con la ciberseguridad en los diferentes MinTIC, Mediano planes de estudios de grado e MEN, No plazo integrar más cursos relacionados SENA con la ciberseguridad en los planes de estudios de grado basados en la tecnología. Asimismo, considerar la creación de oportunidades de formación profesional y certificaciones industriales más asequibles y desarrollar un sólido cuadro de profesionales y académicos de la Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 166 Tabla 7.3. Ambiente de confianza: Recomendaciones políticas (4 de 4) ¿Es necesario Área de reforma Recomendación Responsable Plazo un cambio legal? ciberseguridad. Se recomienda crear un grupo de trabajo (compuesto por el gobierno, la industria y el mundo académico) para identificar las prioridades y necesidades nacionales actuales en el ámbito educativo. Acelerar la integración de cursos relacionados con la ciberseguridad en los planes de estudios de primaria y secundaria también es esencial para mejorar las capaci- dades y conocimientos de las generaciones futuras. PRIORIDAD Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 167 REFERENCIAS A4AI (2021). 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Una teoría del cambio Desafíos Soluciones Resultados Resultados a de desarrollo digitales intermedios largo plazo » Fortalecer la productividad a nivel de empresa mediante la innovación, la adopción de tecnologías digitales y el uso efectivo de los datos. Estimular » Reducir los costos de financiación y el costo el crecimiento de capital para las MiPyME y las grandes de la productividad empresas mediante un mayor intercambio Crecimiento y promover la de información y servicios financieros digitales estancado de la sofisticación rentables. productividad de las exportaciones » Facilitar la entrada de nuevas empresas y y alta dependencia mediante la adopción el crecimiento de negocios viables, incluidos de industrias generalizada de los servicios digitales y el comercio electrónico, extractivas tecnología y una mayor al reducir los costos de búsqueda, replicación, participación de las TIC operación y cumplimiento de las empresas. y otras industrias » Mejorar la eficiencia y la efectividad de los digitalmente intensivas. instrumentos de política para apoyar la formación y el crecimiento de empresas digitales mediante un uso más eficaz de los datos y mecanismos de entrega más ágiles. Infraestructura digital » Mejorar el acceso de las comunidades rurales y marginadas a la infraestructura digital y los servicios prestados digitalmente. Plataformas » Impulsar la resiliencia económica de los Reducir la digitales públicas pobres mediante la inclusión financiera digital. desigualdad Mejorar la focalización y la eficiencia de los espacial, mejorar la programas de protección social a través movilidad social y de pagos digitales. fortalecer la resiliencia Servicios financieros » Impulsar el acceso a la educación en todas de las comunidades digitales las regiones, grupos de ingreso y orígenes rurales y desatendidas. étnicos mediante una infraestructura digital Alta desigualdad mejorada. Garantizar el acceso y niveles bajos de » Fortalecer la resiliencia de la educación ante equitativo a la movilidad social impactos externos mediante sistemas de educación y la Negocios digitales aprendizaje híbridos de calidad que formación de calidad, aprovechen las tecnologías digitales. para así mejorar » Desarrollar las capacidades técnicas el acceso a las y tecnológicas para fortalecer el desarrollo oportunidades del Habilidades digitales de competencias digitales de los estudiantes mercado laboral de todos los niveles. para quienes buscan » Mejorar y crear nuevas herramientas que empleo. faciliten la formación continua, así como la Ambiente de confianza mejora y la reconversión profesional de la fuerza laboral. » Crear nuevas posibilidades para la descarbonización y la adaptación al cambio climático mediante la aplicación de tecnologías digitales en energía, agricultura y transporte, entre otros sectores. Fortalecer la » Fortalecer la resiliencia climática y ante Impactos adaptación y la desastres, así como la sostenibilidad naturales, sociales resiliencia al cambio ambiental mediante la adopción de soluciones y económicos climático, digitales (p. ej., para el monitoreo remoto, del cambio a la vez que se la administración y la adaptación). climático fomenta el desarrollo » Desarrollar facilitadores clave para promover bajo en carbono. un crecimiento bajo en carbono al aumentar la contribución del sector de TIC al crecimiento del PIB y al aprovechar las tecnologías digitales para mejorar la eficiencia energética y reducir las emisiones de otros sectores. Fuente: Preparada por los autores, a partir de prioridades identificadas en el Banco Mundial (2022). Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 176 Anexo 2. Estado de la regulación ex ante en los Anexo 3. El impacto de las intervenciones no mercados de telecomunicaciones colombianos farmacéuticas durante la pandemia de la COVID-19 y el papel de la infraestructura digital en Colombia En el contexto de una serie de iniciativas de reforma, el Decreto Presidencial 2870 de 2007 exigía que la Las intervenciones no farmacéuticas (INF) puestas en agencia reguladora (CRT/CRC) emprendiera un proce- marcha en Colombia durante la pandemia de la CO- so de análisis del mercado pertinente para designar a VID-19 obligaron a que muchas actividades económi- cualquier operador dominante e imponer la obligación cas, educativas y sociales se movieran en línea y, por lo de una oferta mayorista de interconexión o acceso de tanto, fomentaron el uso de plataformas virtuales para la referencia a cualquier operador dominante designado.375 educación y el teletrabajo. La calidad de la infraestruc- tura digital influye, junto con otros factores, en la capaci- Mediante la Resolución 2058 de 2009, la CRT identificó dad de realizar actividades a distancia y, por tanto, en la 16 mercados de referencia, 10 minoristas y seis mayo- adhesión a las INF. Un estudio reciente del Banco Mun- ristas.376 A partir de la adopción de la “prueba de los tres dial investiga la relación entre estos factores mediante criterios” de la Unión Europea, designó seis mercados el análisis de varios conjuntos de datos a gran escala, que justificaban una regulación ex ante. Tanto la primera como los Mapas de Alcance del Movimiento (movilidad) como la segunda lista se revisaron y ampliaron, la última y el Índice de Riqueza Relativa (ingresos), del programa vez mediante la Resolución 5108 de 2017, para incluir Data for Good de Meta, y las pruebas de velocidad geo- dos mercados adicionales que requerían regulación ex localizadas de Ookla (velocidad de Internet). ante, hasta un total de ocho.377 En Colombia, en marzo de 2020, la movilidad cayó brus- Mediante la Resolución 5110 de 2017, la CRC inició un camente, alcanzando una reducción media del 53 por procedimiento para determinar si Claro es dominante en ciento [37 por ciento, 68 por ciento] a principios de abril alguno de estos ocho mercados y, en caso afirmativo, (véase la Figura A). Después, la tendencia se invirtió y si debe imponer alguna de las medidas regulatorias ex se acercó al escenario de referencia prepandémico a ante propuestas.378 Este procedimiento concluyó casi finales de 2020. Sin embargo, la reducción no fue ho- cuatro años después mediante la Resolución 6146 de mogénea en todas las regiones, ya que la movilidad 2021 que designó a Claro como dominante en uno de disminuyó más en los municipios con infraestructuras los mercados que justifican regulación ex ante, el de digitales más confiables. De hecho, la Figura B mues- “servicios móviles”.379 Sin embargo, la CRC decidió no tra una correlación significativa entre la disminución de imponer ninguna de las medidas ex ante específicas que la movilidad tras las INF y la velocidad de Internet en había propuesto originalmente en la Resolución 5110 ni los distintos municipios. La Figura B también muestra ninguna otra, comprometiéndose en cambio a empren- el Índice de Rigor, una medida del rigor de las políticas der un nuevo estudio del mercado de “servicios móviles” aplicadas para frenar la COVID-19. Curiosamente, la co- en un plazo de dos años (enero de 2023). rrelación entre la reducción de la movilidad y la calidad de la infraestructura digital es mayor cuando se aplican En paralelo, la CRC también ha analizado los mercados contramedidas más estrictas para luchar contra la CO- de referencia fijos, pero determinó que existe una susti- VID-19. Se sabe que la adhesión a las INF y la calidad tución unidireccional de los mercados móviles a los fijos, de la infraestructura digital están correlacionadas con por lo que no ha designado a ningún operador dominan- la riqueza. De ahí que el análisis se centrara también te o con peso significativo (PSM) en ningún mercado de en su correlación parcial utilizando el Índice de Riqueza referencia fijo.380 En consecuencia, no impuso ninguna Relativa como control. La correlación parcial calculada medida reguladora ex ante específica a los operadores durante el periodo de máxima reducción del movimiento del segmento fijo, ni siquiera de las obligaciones ex ante sigue siendo significativa (Pearson parcial ρ=0.32, IC del de acceso mayorista que son comunes en la mayoría de 95 por ciento [0.23, 0.42]). los países de la OCDE.381 Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 177 El estudio también evaluó en qué medida los municipios regresor más importante, ya que una mayor velocidad reducían la movilidad en función de un conjunto de ca- de descarga se asocia a una mayor reducción de la mo- racterísticas, entre ellas el estatus socioeconómico (es vilidad. decir, el Índice de Riqueza Relativa, el PIB per cápita), las velocidades de descarga fija de Ookla, el número de En conclusión, el estudio encontró evidencia de que el casos de COVID-19 reportados y los indicadores demo- acceso a una mejor infraestructura digital estaba vin- gráficos (población, densidad y fracción de la población culado a una mayor adherencia a las INF en Colombia mayor de 60 años). Para investigar más a fondo el vín- durante la primera ola de la COVID-19. Además, estos culo entre la respuesta a las INF y sus impulsores, la efectos se mantuvieron visibles después de controlar Figura C informa de la importancia de los distintos regre- otros factores socioeconómicos. Los hallazgos sugieren sores para la predicción de la variable independiente (es que una mejor conectividad puede mitigar la vulnerabili- decir, la reducción máxima de la movilidad). La veloci- dad frente a las crisis sanitarias. dad promedio de descarga del municipio es el segundo Figuras A, B y C. Infraestructura digital y respuesta a las INF en Colombia A C Reducción de movilidad (%) 75 100 RWI Índice de Rigor 50 75 25 50 Mbps 0 Reducción de movilidad (mediana, 90%, IC) 25 Índice de Rigor 60+ 0 Abr, 20 May, 20 Jun, 20 Jul, 20 Ago, 20 Sep, 20 Oct, 20 Nov, 20 Dic, 20 Densidad B 100 0.6 PIB Índice de Rigor 0.4 75 Correlación 0.2 50 Casos 0.0 Correlación de Pearson (mediana, 95%, IC) 25 Población -0.2 Índice de Rigor 0 Abr, 20 May, 20 Jun, 20 Jul, 20 Ago, 20 Sep, 20 Oct, 20 Nov, 20 Dic, 20 -0.2 0.0 0.2 0.4 0.6 β Fuente: Gozzi et al. (2022). Notas: A) Reducción porcentual del movimiento en Colombia a lo largo de 2020 a partir de Meta Mapas de Rango de Movimiento (mediana e intervalos de confianza del 90 por ciento calculados sobre los cambios de movimiento en diferentes municipios). La línea naranja discontinua es el Índice de Rigor que captura el rigor de las políticas puestas en marcha para controlar la COVID-19. B) Correlación entre el porcentaje de reducción de movimientos tras las INF y la velocidad de descarga fija de Ookla en diferentes municipios a lo largo de 2020. C) Distribución de los coeficientes de regresión estandarizados (mediana e intervalos de confianza del 95 por ciento) con la reducción máxima de la movilidad como variable independiente. Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 178 Anexo 4. Los 30 principales inversores activos en Colombia (por volumen de operaciones) Los 30 principales inversores activos País de la sede (por volumen de operaciones) del principal inversor Darby Overseas Investments EE.UU. Ecopetrol Colombia I Squared Capital EE.UU. Petrominerales Colombia Protección Pensiones Colombia Andreessen Horowitz EE.UU. BoomStartup EE.UU. Burch Creative Capital EE.UU. CSC UpShot Ventures EE.UU. Delivery Hero Alemania DST Global Hong Kong Erik Torenberg EE.UU. FJ Labs EE.UU. Floodgate Fund EE.UU. Foundation Capital EE.UU. FundersClub EE.UU. Grupo Bolivar Colombia Innogest Capital Italia Investo México INVX Colombia Monashees Brasil Palm Drive Capital EE.UU. Plug and Play Tech Center EE.UU. Redpoint eventures EE.UU. Sequoia Capital EE.UU. SoftBank Group Japón SoftBank Investment Advisers Japón Soma Capital EE.UU. ONEVC EE.UU. Omega Venture Partners EE.UU. Fuente: preparada por los autores a partir de datos de Pitchbook y CB Insights. Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 179 Anexo 5. Políticas gubernamentales relacionadas La descripción de cada una de estas políticas se cen- con el desarrollo de competencias digitales en tra deliberadamente en los aspectos relevantes para Colombia 2018-21 el desarrollo de las competencias digitales, aunque no son los únicos temas abordados por los documentos políticos. Año Documento jurídico o político Descripción 2018 Decreto 1008 Estrategia Proporciona una visión unificada de la transformación digital de Gobierno en Línea del país basada en la innovación, la competitividad y la seguridad de la información. 2018 CONPES 3920 Big Data Se centra en la identificación de las brechas de capital humano relacionadas con las competencias para el análisis de datos y en el desarrollo de acciones para subsanarlas, incluso mediante la incorporación de las acciones prescritas en el diseño y desarrollo del Marco Nacional de Cualificacio- nes para dichas competencias. 2018-2022 PND Pacto por la Equidad, Establece dos vías para la transformación digital de Colom- Pacto por Colombia bia: (1) la masificación de Internet de banda ancha y la inclusión digital de todos los colombianos y (2) la implemen- tación de tecnologías avanzadas, como el blockchain, el internet de las cosas y la inteligencia artificial, entre otras. También establece la meta de brindar 500,000 capacitacio- nes que contribuyan al desarrollo de competencias digitales. 2018-2022 Plan TIC 2018-2022 El futuro Se enfoca en cerrar la brecha digital y preparar a los digital para todos colombianos para la Cuarta Revolución Industrial. Esto se logrará a través de cuatro ejes: Entorno de TIC para el desarrollo digital; inclusión social digital; ciudadanos y hogares fortalecidos por el entorno digital; y transformación digital y sectorial. 2019 CONPES 3975 Transformación Se enfoca en la transformación digital de Colombia para digital e inteligencia artificial aprovechar las oportunidades y retos que presenta la Cuarta Revolución Industrial: reducir las barreras que impiden el uso y adopción de tecnologías digitales, tanto en el ámbito empresarial como por parte de las entidades estatales; crear las condiciones propicias para la innovación digital, privada y pública; y fortalecer las competencias del capital humano. 2020 CONPES 3988 Tecnologías para Promueve la innovación en las prácticas educativas basadas el aprendizaje en las tecnologías digitales mediante el aumento del acceso a las tecnologías digitales para la creación de espacios de aprendizaje innovadores; la mejora de la conectividad a Internet dentro de las instituciones educativas oficiales; la promoción de la apropiación de las tecnologías digitales en la comunidad educativa; y el fortalecimiento del seguimiento y la evaluación del uso, el acceso y el impacto de las tecnologías digitales en la educación. 2021 CONPES 4001 Declaración de Propone una estrategia para facilitar el acceso a Internet a importancia estratégica del proyecto zonas rurales de 32 departamentos del país durante ocho nacional de acceso universal a las TIC años, la instalación de acceso a Internet de alta calidad en en zonas rurales o apartadas planteles educativos rurales y la optimización de la inversión pública para promover el acceso universal en zonas rurales. Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 180 Anexo 6. Programas y estrategias gubernamentales relacionadas con el desarrollo de competencias digitales en Colombia 2018-22 Programa Área de interés Oferta Institución Beneficiarios Profe en tu Competencias 200 episodios MEN NA Casa382 básicas disponibles en línea y ciudadanía y a través de RTVCPlay centrados en las competencias básicas y la ciudadanía Ruta STEM383 Ciencia, tecnología, Formación docente MEN-MinTIC 36,738 profesores ingeniería y en pensamiento crítico matemáticas y computacional, resolución de problemas mediante el uso y apropiación de la ciencia y la tecnología. Programación Ciencia, tecnología, Pensamiento MEN, en alianza 20,129 profesores para Niños y ingeniería y computacional con el British Council y 516,892 estudiantes Niñas matemáticas TutoTIC384 Ciencia, tecnología, Clase magistral MEN 59,967 alumnos ingeniería y y tutoría en línea matemáticas MisionTIC385 Lenguajes de Formación adicional MinTIC, en alianza 59,995 personas, programación, en liderazgo, trabajo con IBM, Oracle de las cuales 45,382 desarrollo de software en equipo, y Microsoft obtuvieron la comunicación certificación asertiva e inglés Un Ticket para Competencias en TIC Becas y ayudas MinTIC NA el Futuro386 económicas para pagar (hasta el 90 por ciento) los gastos de matrícula en formación internacional relacionada con las TIC. Jugando Competencias en TIC Formación en MinTIC 5,000 profesores y Kreando resolución de y 153,879 alumnos problemas, innovación (1º y 2º de primaria) y adaptación al cambio Llgamos con Competencias Cursos y contenidos MinTIC 450,887 certificados TIC387 digitales gratuitos en línea destinados a fomentar las competencias digitales, la alfabetización, la cultura y el activismo. Los certificados están disponibles una vez cumplidos los requisitos mínimos y pueden obtenerse en un día. Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 181 Programa Área de interés Oferta Institución Beneficiarios Cronicando Periodismo digital Formación para padres, MinTIC, en alianza 5,730 personas con Gabo388 profesores y alumnos con Fundación Gabo sobre narrativa digital y periodismo en línea, inspirada en las historias y el legado de Gabriel García Márquez. 1, 2, 3 X TIC Seguridad Formación para utilizar MinTIC 4,464,526 personas (anteriormente y protección las TIC y afrontar con En TIC Confío+)389 seguridad los riesgos asociados a su uso y al uso de Internet Chicas STEAM Ciencia, tecnología, Formación virtual MinTIC 6,567 niñas y mujeres ingeniería, artes destinada a fomentar jóvenes y matemáticas el interés de las jóvenes por los planes de estudio de CTIM Be the 1 Lengua inglesa App creada para MEN 282,000 alumnos Challenge (Sé ayudar a los alumnos el 1º Desafío)390 de 6º a 11º grado a aprender inglés Reforzar los Innovación educativa Asistencia técnica MEN, en alianza 96 Departamentos territorios a los 96 Departamentos con la Universidad de Educación de Educación EAFIT certificados para crear planes de innovación educativa Co-Lab Innovación educativa Generar condiciones MEN, en alianza 126 centros de (Laboratorios y transformación propicias en el contexto con la Universidad enseñanza superior de innovación digital de la 4ª Revolución EAFIT y 20,000 profesores Industrial para crear de enseñanza superior educativa y perspectivas de futuro transformación para la educación a digital en la través de la educación investigación y el superior desarrollo de proyectos Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 182 Anexo 7. Principales leyes y reglamentos que » El Decreto 886 de 2014 regula parcialmente la Ley regulan el marco de protección de datos en 1581 de 2012, en particular la obligación que tienen Colombia los responsables del tratamiento de inscribir en el Registro Nacional de Bases de Datos la información específica de sus bases de datos que contenga da- Además de las dos principales Leyes estatutarias No. tos personales y cuyo tratamiento esté sometido a la 1266 y No. 1581, el sistema jurídico colombiano con- legislación colombiana. templa las siguientes disposiciones en materia de pro- tección de datos: » El Decreto 1074 de 2015 regula parcialmente la Ley » La Constitución de la República de Colombia (1991), 1581 de 2012. en su artículo 15, salvaguarda el derecho a la inti- midad personal y exige que en la recolección, tra- » El Decreto 90 de 2018 establece los criterios para tamiento y transferencia de datos se respeten las la inscripción obligatoria de las bases de datos en el libertades y demás garantías consagradas en la Registro Nacional de Bases de Datos. Constitución.391 Además, el artículo 20 de la Consti- tución reconoce el derecho a la rectificación de da- » La Circular Única de la SIC contiene todas las reso- tos como un derecho fundamental.392 luciones administrativas de carácter general dicta- das por la delegación para la protección de datos de » La Ley 527 de 1999 regula los mensajes de datos, el la SIC. Aquellas decisiones que no están incluidas comercio electrónico y la firma digital. en la Circular Única se entienden derogadas. » La Ley 1273 de 2009 tipifica como delito el trata- » La Circular Externa No. 002 de 2015 exige, entre miento ilícito y no autorizado de datos personales y otras responsabilidades, que todas las entidades lo incorpora al Código Penal (artículo 269F). constituidas en Colombia e inscritas en la Cámara de Comercio local que actúen como responsables » La Ley 1480 de 2011 regula los derechos de los da- del tratamiento de datos deben registrar ciertos as- tos de los consumidores en las transacciones tradi- pectos de la forma como tratan los datos personales cionales y electrónicas.393 en cada una de las bases de datos que controlan en el Registro Nacional de Bases de Datos gestionado por la SIC. La Circular No. 002 enumera todos los » La Ley 2015 de 2020 regula la historia clínica elec- países que, según la SIC, cumplen con los estánda- trónica interoperable. res que garantizan un nivel adecuado de protección de datos personales.394 » Ley 1712 de 2014, Ley de Transparencia y del De- recho de Acceso a la Información Pública Nacional. » Circular externa No. 005 de 2017. » El Decreto 1727 de 2009 determina la forma en que » Circular externa No. 007 de 2018. los operadores de bancos de datos con información y datos financieros, crediticios y comerciales de ter- ceros países deben presentar la información sobre » La Circular externa No. 004 de 2019 regula el tra- los interesados. tamiento de datos en los sistemas de información interoperables. » El Decreto 2952 de 2010 regula parcialmente la Ley 1266 de 2008. » La Circular Externa No. 002 de 2020 regula la pro- tección de las “huellas dactilares físicas o electróni- cas” para recolectar información biométrica (datos » El Decreto 1377 de 2013 regula parcialmente la Ley confidenciales) para evitar la propagación de la CO- 1581 de 2012, incluyendo la designación ya sea de VID-19 por contacto indirecto. una persona específica o de un grupo designado dentro de la empresa para encargarse de los asun- tos relacionados con el tratamiento de datos, la ren- » La Circular Externa No. 001 de 2020 regula el su- dición de cuentas, los requisitos específicos para ministro de información al Departamento Nacional el tratamiento de datos personales de menores de de Planeación y a otras entidades gubernamentales edad (individuos menores de 18 años), y la obliga- que requieran dicha información para prevenir, tratar ción de desarrollar políticas de privacidad y los re- o controlar la propagación de la COVID-19. quisitos mínimos involucrados. Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 183 Los siguientes casos judiciales también son significati- En el sector financiero, la Superintendencia Financiera vos para el marco de protección de datos en Colombia: (SFC) es rigurosa en la supervisión del despliegue de tecnologías emergentes, incluyendo cómo se contienen » Desde 1991 (año de adopción de la actual Consti- y gestionan los riesgos operacionales, lo que incorpora tución) hasta 2012 (año de adopción de la Ley Es- los riesgos de ciberseguridad. En 2018, la SFC publicó tatutaria No. 1581) la base jurídica de la protección la Circular Externa 007, que estableció los requisitos mí- de datos personales en Colombia se desarrolló am- nimos para gestionar los riesgos de ciberseguridad, in- pliamente a través de sentencias constitucionales cluido el establecimiento de controles de seguridad, las debido a la falta de una regulación general sobre obligaciones de notificación de incidentes, la divulgación el tema. de las medidas de seguridad adoptadas para contener los incidentes cibernéticos y la necesidad de establecer » Una sentencia del Tribunal Constitucional (C- o subcontratar servicios del COS y adoptar un plan de 748/2011) afirma que el derecho al olvido forma par- continuidad del negocio, entre otros. También en 2018, te de los derechos relacionados con el habeas data; la SFC adoptó la Circular Externa No. 008, que estable- por tanto, el derecho al olvido es jurisprudencial. ció las normas de seguridad de las plataformas de pago electrónico para proteger la información de los consumi- dores. En 2019, la SFC adoptó la Circular Externa No. Anexo 8. Principales medidas sectoriales 005 relativa a la seguridad en el uso de la computación de ciberseguridad en la nube. En 2020, la SFC adoptó la Circular Externa No. 033, que definió, entre otros puntos, la adopción del En el sector eléctrico, el Consejo Nacional de Opera- Protocolo de Semáforo para el intercambio de informa- ciones (CNO), un organismo privado creado por la Ley ción, el formato del informe de métricas para la seguri- 143 de 1994, creó un comité de supervisión y ciberse- dad de la información y la taxonomía de los incidentes guridad que ha desarrollado varias directrices de ciber- cibernéticos. seguridad (Resoluciones 701, 788, 1004, 1043, 1241, 1347) para los operadores del sector eléctrico (Sistema Existe un CSIRT basado en la afiliación y gestionado por Interconectado Nacional [SIN]) que abordan la identifi- Asobancaria. El CSIRT Financiero es el punto focal para cación de activos fundamentales, planes de continuidad el intercambio de información y fomenta la colaboración y recuperación, y planes de respuesta a incidentes, en- y las prácticas de intercambio de información entre los tre otros requisitos de ciberseguridad. Asimismo, el Re- diferentes miembros de la comunidad. gulador de Energía y Gas (GREG) adoptó la Estrategia Integral de Seguridad Digital para el Sector Eléctrico En el sector de las telecomunicaciones, la Comisión (Documento No. 65 de 2019). de Regulación de Comunicaciones (CRC) reconoce la importancia de integrar medidas de ciberseguridad en el El CNO también ha desarrollado ciertas directrices marco regulatorio para garantizar la calidad y la presta- y normas obligatorias de ciberseguridad basadas en ción ininterrumpida de los servicios de comunicaciones las normas de Protección de Infraestructuras Críticas en Colombia. Aunque no es tan rigurosa como la SFC, la (PIC) de la North American Electric Reliability Corpora- CRC ha adoptado la Resolución No. 5050 de 2016 (mo- tion (NERC) utilizadas en Estados Unidos y Canadá y dificada por la Resolución No. 5569 de 2018) relativa a en las normas NIST 800-53, ISO 27.001 y COBIT 5. El la seguridad de la red. CNO organiza cursos de capacitación y actividades de concientización. Existen el CSIRT y el COS sectoriales, Existe un CSIRT sectorial (CSIRT-CCIT) que fue esta- ambos gestionados por XM, el operador del sistema blecido en 2009 por la Cámara Colombiana de Infor- eléctrico colombiano. También existe un mecanismo de mática y Telecomunicaciones (CCIT). CSIRT-CCIT es intercambio de información denominado CoI-ISAC para miembro de FIRST desde 2013. Sus constituyentes son intercambiar información sobre ciberamenazas, riesgos las empresas de los sectores TIC. CSIRT-CCIT gestiona y vulnerabilidades. el Punto de Intercambio de Internet de Colombia (NAP Colombia2). Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 184 Notas 1. Fan y Ouppara (2022). 44. OCDE (2018b). 2. Adaptado de Santander (2022). 45. DNP (2022b). 3. Foro Económico Mundial y Deloitte (2022). 46. CONPES (2019). 4. Knickrehm et al. (2016). 47. ONU (2022b). 5. Banco Mundial (2016). 48. Entre 2010 y 2022, Colombia perdió 39 posiciones en el ranking 6. A partir de datos de Pitchbook y CB Insights. del Índice de Gobierno Electrónico de la ONU. El país está bien 7. A partir de ONU (2022a). posicionado en términos de interacción electrónica con el Go- 8. DANE (2021b). bierno (puesto 26 de 63), pero ha perdido tres posiciones desde 9. Banco Mundial (2020). 2017. 10. Esta es una estimación conservadora con datos de una nueva 49. Según declara la iniciativa Articulación para la Competitividad base de datos de empresas digitales globales del Banco Mundial (ArCo). que se basa en dos proveedores: Pitchbook y CB Insights. 50. Este informe utiliza “infraestructura digital” e “infraestructura de 11. El término “empresa digital”, como se usa en este informe, se datos” como sinónimos. refiere a proveedores de soluciones digitales que desarrollan y 51. Banco Mundial (2021). manufacturan productos de tecnología digital o prestan servicios 52. Actualmente se están construyendo dos cables submarinos. Véa- habilitados por medios digitales. El término “empresas digital- se TeleGeography (2023b). mente intensivas” se refiere tanto a las empresas digitales como 53. “Red de transmisión” se refiere a la longitud física del cable de a otras compañías que aprovechan las tecnologías digitales para fibra óptica en una red, independientemente de la cantidad de proporcionar bienes y servicios (no digitales). El capítulo 5 dis- fibras contenidas en los cables constituyentes de esa red (ITU, cute el grado de intensidad digital de las industrias a partir de la 2020). Los nodos son una de las vías de acceso a la red nacional clasificación de Calvino et al. (2018). principal de Internet; por lo tanto, el bajo porcentaje de población 12. A partir de datos de Sava (2021) y la Cámara Colombiana de que vive cerca de ellos destaca la necesidad de fortalecer la in- Comercio Electrónico. fraestructura de milla intermedia y última milla en el país. 13. A partir de datos de la EDIT 2020 para empresas de manufactura 54. Los cinco países de comparación de ALC son Argentina, Brasil, y de servicios digitalmente intensivas. Chile, México y Perú. 14. A partir de datos de Manpower (2023). 55. Los departamentos son áreas geográficas administrativas de pri- 15. Alianza TIC (2020) mer nivel. Véase “Internet Dedicado”, https://colombiatic.mintic. 16. Fan y Ouppara (2022). gov.co/679/w3-propertyvalue-47271.html 17. Véase, por ejemplo, OCDE (2019). 56. GSMA (2021). 18. Knickrehm et al. (2016). 57. OpenCellID (2022) 19. Adaptado de Santander (2022). 58. GSMA (2021). 20. Foro Económico Mundial y Deloitte (2022). 59. El concepto de Centro Poblado fue creado por el Departamen- 21. Banco Mundial (2016). to Administrativo Nacional de Estadística (DANE) para fines es- 22. Por ejemplo, los datos en tiempo real pueden ayudar a los fa- tadísticos. Define una concentración de al menos 20 viviendas bricantes a prever los niveles óptimos de inventario, mejorar la contiguas, vecinas o pareadas ubicadas en el área rural de un administración de pedidos y acelerar la rotación de inventario. municipio. Estas áreas presentan características urbanas, como Véase Grainger (2020). la delimitación de vías vehiculares y peatonales. 23. Banco Mundial (2016). 60. Ver https://www.mintic.gov.co/portal/inicio/Sala-de-prensa/MinTI 24. Banco Mundial (2023b). C-en-los-medios/145864:MinTIC-le-asigno-espectro-a-Cla- 25. A partir de Banco Mundial (sin publicar, a), con datos de Pitch- ro-para-desarrollar-pruebas-5G-durante-seis-meses book y CB Insights. 61. MinTIC (2022b) 26. ONU (2022a). 62. El IHH es una medida de la concentración del mercado. Se ob- 27. DANE (2021b). tiene al elevar al cuadrado la participación de mercado de cada 28. DANE (2021b). empresa que compite en el mismo mercado relevante y luego 29. ONU (2022b). sumar las cifras resultantes. Un IHH más alto indica una mayor 30. Banco Mundial (2022). concentración de mercado. 31. Banco Mundial (2016). 63. OCDE (2018b). 32. Banco Mundial (2022). 64. OCDE (2021a). 33. Banco Mundial (2022). 65. De conformidad con la Ley 142 de 1994, Colombia estableció un 34. IFC (sin publicar). sistema nacional de designación de todas las residencias en el 35. Véase, por ejemplo, Cusolito et al. (2020), y Brynjolfsson y Pe- país, del estrato 1 (nivel socioeconómico más bajo) al estrato 6 tropoulos (2021). (el más alto). La designación se basó en las características de los 36. Banco Mundial (2022). edificios, las calles y los vecindarios, pero no en los ingresos del 37. Lloyd’s Register Foundation (2022). hogar en particular en un momento determinado. 38. George et al. (2022). 66. Gobierno de Colombia (2023). 39. Pearce (2018). 67. García et al. (2019). 40. Según la Comisión Europea, en 2005 se generaron en la Unión 68. DANE (2022c). Europea unos 9 millones de toneladas, que llegaron a más de 12 69. Banco Mundial (2023c). millones de toneladas en 2020. 70. A4AI (2021). 41. CEPAL (2020) y Chui et al. (2018). 71. El proveedor de pruebas de velocidad registró un total de 69.6 42. Banco Mundial (2022). millones de pruebas: 65.8 millones para conexión fija y 3.8 mi- 43. Los Decretos 704/18 y 1651/19 consolidaron al MinTIC como la llones para conexión móvil. Se realizó un análisis de los datos entidad encargada de coordinar y articular las actividades, funcio- de SpeedTest de Ookla en conexiones fijas y móviles en Colom- nes e instrumentos de política pública relacionados con la eco- bia entre enero de 2019 y enero de 2021 para los fines de este nomía digital. informe. Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 185 72. Los valores atípicos en los datos pueden deberse a varios facto- 97. La AND tiene la tarea de implementar los servicios gubernamen- res, como problemas de red temporales o pruebas realizadas por tales digitales, según el Decreto 620 emitido en 2020. Este De- operadores de red. creto también proporciona un marco general para el uso de me- 73. Gozzi et al. (2022). canismos digitales de autenticación de identificación y establece 74. El Regulatory Tracker Index de la UIT evalúa las siguientes ma- un marco de gobernanza. crocategorías: (i) Autoridad reguladora: evaluación detallada de 98. El GTMI busca captar la madurez de GovTech en todos los países la responsabilidad, el poder de aplicación de los reglamentos y según una encuesta con 48 indicadores clave en cuatro dimen- la autonomía en la toma de decisiones del regulador indepen- siones: sistemas esenciales de gobierno, entrega de servicios diente; (ii) Mandato regulatorio: evaluación de los organismos públicos, participación ciudadana y facilitadores de GovTech. Los reguladores en diferentes campos de la infraestructura digital, es países del grupo A son aquellos que han demostrado soluciones decir, monitoreo de la calidad del servicio, licenciamiento, asigna- avanzadas y buenas prácticas en las cuatro dimensiones. Para ción de frecuencias de radio, etc.; (iii) Régimen regulatorio: qué obtener detalles adicionales sobre el GTMI, consultar GovTech: regulación existe en las principales áreas, como el requisito de Putting People First, https://www.worldbank.org/en/programs/ diferentes tipos de licencias y el uso compartido obligatorio de govtech/gtmi infraestructura, así como la adopción de un plan nacional que 99. Dener et al. (2021). involucre banda ancha; y (iv) Marco de competencia: nivel de 100. ONU (2022a). competencia en los principales segmentos del mercado: teleco- 101. https://www.mintic.gov.co/portal/715/articles-149186_recurso_1. municaciones móviles internacionales, servicios de línea fija y pdf puertas de enlace internacionales. Además, esta última categoría 102. MinTIC (2020a). incluye una evaluación de las restricciones a la participación y 103. RNEC (2022). propiedad extranjera. Véase ICT Regulatory Tracker, https://app. 104. Ver https://www.convergencialatina.com/Seccion-Analisis/33871 gen5.digital/tracker/metrics 5-3-50-Unas_64_entidades_de_Colombia_ya_comparten_infor- 75. El puntaje desagregado de Colombia en el ICT Regulatory Trac- macion_sobre_XRoad ker 2020 de la UIT está disponible en https://app.gen5.digital/ 105. Este servicio permite al usuario consultar, entre otros: 1) ante- tracker/country-cards/Colombia cedentes de trabajadores sociales, 2) registros de licencias de 76. CE (2018). conducir y 3) contribuciones parafiscales. De igual forma, permite 77. Martínez et al. (2020). al usuario obtener certificados del Sistema Nacional Catastral y 78. Desde 2010, MinTIC ha fomentado la entrada de los ORVM, que del Registro de Afiliación Profesional, así como retenciones de han alcanzado el 7 por ciento de la participación de mercado nómina y pensiones y certificados de verificación de empleo para (véase TeleGeography, 2023b, Informe sobre Colombia). A pesar empleados del sector público. de esto, los mercados siguen concentrados, en parte porque la 106. Función Pública (2019a). política de ORVM no es obligatoria y, por lo tanto, la mayoría de 107. Función Pública (2022b). los términos y condiciones se dejan a las negociaciones comer- 108. Véase http://anticorrupcion.gov.co/Paginas/observatorio.aspx. ciales, en lugar de la regulación. De hecho, la mayoría de los 109. Ver https://colombiatic.mintic.gov.co/679/w3-propertyvalue-36675 ORVM han celebrado acuerdos con el segundo y tercer ORM .html más grandes, en lugar de con el más grande. Véase “List of mo- 110. El Decreto N° 620 establece lineamientos para el uso y funciona- bile network operators of the Americas” en Wikipedia. miento de la SDC y obliga a las instituciones gubernamentales a 79. Estas podrían tomar la forma de orientación de costos, publica- habilitar sedes electrónicas que permitan a las personas realizar ción de ofertas de referencia, no discriminación, acceso obliga- trámites y acceder a los servicios públicos de manera digital. torio a la infraestructura, pruebas de replicabilidad económica y 111. Véase https://gobiernodigital.mintic.gov.co/portal/Iniciativas/Espa otras medidas. cio-colaborativo-Data-Sandbox#!/terminosCondiciones 80. Función Pública (1990). 112. GPFI (2016). 81. Función Pública (1990). 113. Para muchos, esta podría ser su primera cuenta formal y, por lo 82. Función Pública (2009). tanto, una conexión con el sector financiero formal. 83. Función Pública (2019b). 114. FMI (2022b). 84. MinTIC (2019b). 115. Función Pública (2014). 85. Tipo de cambio al 26 de abril de 2022. 116. Función Pública (1998). 86. https://www.sic.gov.co/ 117. Por ejemplo, el 76 por ciento de los clientes de cooperativas de 87. Las leyes pertinentes que se aplican a la ANE son la Ley ahorro y crédito viven en áreas urbanas. Las limitaciones que 1341/2009, el Decreto 4169/2011, la Ley 1753/2015 y la Ley enfrentan las cooperativas incluyen: (i) la falta de economías de 1978/2019. escala y la integración limitada a la infraestructura financiera del 88. García et al. (2021). país; (ii) limitaciones tecnológicas y operativas debido a software 89. MinTIC (2021b). desactualizado y la falta de canales transaccionales digitales; y 90. MinTIC (2020d). (iii) fuerte competencia de bancos y otros actores del mercado 91. MinTIC (2021a). que son más rentables o pueden ofrecer tasas más competitivas 92. MinTIC (2021c). (a menudo aprovechando las facilidades de descuento de FINA- 93. El Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) GRO, un banco de desarrollo de segundo nivel). estableció la Política Nacional para la Transformación Digital e 118. Al momento de redactar este informe, había cinco operadores de Inteligencia Artificial mediante el documento de política CONPES servicios postales de pago que operaban en Colombia. 3975. 119. Finnovista et al. (2022). 94. Véase CONPES (2019). CONPES-3975 busca impulsar la ge- 120. La asociación de fintech de Colombia (Colombia Fintech) adop- neración de valor social y económico al aprovechar el gobierno tó la definición de empresa fintech como cualquier empresa que digital y desarrollar un entorno propicio. La política describe 13 aprovecha los avances técnicos para proporcionar servicios fi- áreas de acción; la acción 7 se centra en la digitalización de los nancieros innovadores. A partir de esta definición, Colombia Fin- servicios gubernamentales y la simplificación de la prestación de tech estima que existen 299 empresas fintech, la mayoría de las servicios públicos digitales en un único portal gubernamental. cuales están registradas ante la Cámara de Comercio. 95. MinTIC (2022c). 121. Para mejorar la gestión de riesgos y la propuesta de valor de 96. MinTIC (2022b). las cooperativas de ahorro y crédito, la SES se embarcó en un Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 186 proyecto para implementar la supervisión basada en riesgos, que 145. Véase Senado (2022), art. 33. aún no se completa. El proyecto busca fortalecer la capacidad de 146. Función Pública (2022a). la institución para supervisar e inspeccionar las cooperativas de 147. DNP (2022b). ahorro y crédito, a la vez que aumenta su efectividad, entre otros 148. Regulaciones que abordan el tema de inclusión financiera y pro- objetivos. tección al consumidor: 122. Función Pública (1992). Ley 527 de 1999 Ley de Comercio Electrónico 123. Función Pública (2003). Ley 1266 de 2008 Ley de Hábeas data financiero y manejo de 124. Senado (2022). El artículo 33 afirma: “Por la cual se dictan nor- información en bases de datos personales mas relacionadas con el acceso y financiación para la construc- Ley 1328 de 2009 Ley de Protección al consumidor financiero ción de equidad, y se dictan otras disposiciones”. Ley 1273 de 2009 La Ley de delitos Informáticos 125. El alcance de los servicios de pago contemplados en el proyecto Ley 1581 de 2012 Ley de Protección de datos personales de ley es amplio y abierto, incluyendo la ejecución de transfe- Ley 1735 de 2014 Ley de Inclusión Financiera, SEDPES rencias de fondos, adquisición de transacciones de pago, emi- Documentos CONPES 4005, 4011 y 4012 sión de instrumentos de pago, servicios de iniciación de pagos, Decreto 1074 de 2015 Crédito no vigilado compensación y liquidación, y servicios de remesas nacionales e Decreto 2443 de 2018 Inversiones en Fintech por parte de entida- internacionales, así como cualquier otro servicio autorizado por des vigiladas por la SFC el regulador. Decreto 222 de 2020 Productos financieros y corresponsales mó- 126. BDO y SFC (2021). Se debe considerar que la gran discrepancia viles y digitales (entre los datos sobre la demanda y la oferta) puede explicarse Decreto 1692 de 2020 Sistemas de pago de bajo valor en parte por la falta de conocimiento y el uso infrecuente de las 149. Función Pública (2020). cuentas. Al observar los depósitos activos de forma aislada, a 150. La lista de pilotos aprobados se puede consultar en https://www. partir del cuarto trimestre de 2020 el 68,4 por ciento de los adultos superfinanciera.gov.co/jsp/10099575#piloto. tenían un depósito activo, acercándose más a las estimaciones 151. Véanse las Circulares Externas 007 de 2018 y 033 de 2020 de la de Demirgüç-Kunt et al. (2022) sobre la titularidad de cuentas. SFC, que modifican la Circular Básica Jurídica (CBJ). 127. BDO y SFC (2021). Los titulares pueden tener más de una 152. El Decreto 2555 de 2010 (Parte 2, Libro 36, Título 9, reformado cuenta. recientemente por el Decreto 222 de 2020) y la CBJ de la SFC 128. Arango-Arango et al. (2021). (CE 029 de 2014, Parte I, Título II, Capítulo I, reformado), regulan 129. BR (2021). El año 2020 fue una excepción al crecimiento conti- el uso de agentes por parte de instituciones de crédito, casas de nuo de transacciones con tarjeta, dado que disminuyó la cantidad bolsa, fondos de pensiones, sociedades fiduciarias y compañías de transacciones en comparación con 2019 debido al impacto en de seguros. El Artículo 2.36.9.1.20 del Decreto 2555 aplica el la actividad económica derivado de la pandemia de la COVID- 19. mismo régimen a las SEDPE, con fundamento en la Ley 1735 de 130. Arango-Arango et al. (2021). 2014 (artículo 1, párrafo 4) que autoriza a las SEDPE a operar a 131. Demirgüç-Kunt et al. (2022). través de agentes para el ejercicio de sus actividades. Asimismo, 132. BDO y SFC (2021). Cabe señalar que desde 2019, la cantidad el Decreto 1068 de 2015 autoriza a las cooperativas de ahorro y de adultos con un producto de crédito ya no incluye a los adultos crédito y a las cooperativas multiactivas con sección de ahorro y cuyos préstamos han sido condonados. Este cambio de medición crédito a contratar agentes y también sujeta a las cooperativas a puede contribuir a explicar en cierta medida la caída. las mismas disposiciones contenidas en el Decreto 2555. 133. BDO y SFC (2021). 153. Véase Circular Externa 002 de 2021 de la SFC. 134. Banco Mundial, (2023a). Las pequeñas empresas se clasifican 154. Véase Decreto 222 de 2020. como aquellas que tienen de cinco a 19 empleados. La encuesta 155. Siempre y cuando las operaciones se registren y reflejen en los no recopila datos que permitan comparar entre países con res- sistemas de la institución financiera al final del día en el mismo pecto a los niveles de acceso a financiación para microempresas día en que se reciben los fondos de los clientes. (menos de cinco empleados). 156. Mediante la Circular Externa 005 de 2019 de la SFC. Estas dispo- 135. A partir de MSME Finance Gap Database de SME Finance Forum siciones contemplan la necesidad de garantizar (i) el cumplimien- (actualizado en octubre de 2018). https://www.smefinanceforum. to de los estándares de seguridad de la información (por ejemplo, org/data-sites/msme-finance-gap mediante las certificaciones relevantes); (ii) la creación de copias 136. DANE (2022c). de seguridad de la información procesada en la nube; y (iii) la 137. BDO (2021). disponibilidad continua de los servicios (99,95 por ciento como 138. Estrada y Hernández (2019). mínimo), entre otras medidas. 139. Debido a la ausencia de una definición unívoca de microcrédito 157. El marco está compuesto por el Estatuto Orgánico del Sistema como base para la recopilación y el análisis de datos, es difícil Financiero (art. 97), Ley 1328 de 2009 (modificada), el Decreto obtener una imagen precisa de este mercado. 2555 de 2010 (Título 4) y la CBJ. 140. El CONPES fue creado por la Ley 19 de 1958. Es la máxima 158. Así como datos de Prestadores de Servicios Ciudadanos Digita- autoridad nacional de planeación y actúa como órgano consulti- les, que son entidades públicas o privadas que proporcionan a la vo del gobierno en todos los aspectos relacionados con el desa- SDC autenticación digital, la CCD y la interoperabilidad bajo las rrollo económico y social del país. El DNP cumple las funciones reglas que establece el MinTIC. de secretaría ejecutiva del CONPES y es el ente encargado de 159. Los participantes actuales incluyen a todos los bancos, cuatro coordinar y presentar todos los documentos a discutir en sesión. cooperativas financieras, dos sociedades financieras, el Tesoro 141. Función Pública (2021). Nacional, el depósito central de valores y todos los operadores 142. Los objetivos de la BDO son: (i) promover el acceso al crédito de pagos de seguridad social (Operadores de Información), así y otros servicios financieros de los hogares de bajos ingresos y como el BR. MiPyME, y (ii) apoyar el desarrollo e implementación de políticas 160. Mediante el Decreto 1692 de 2020. Asimismo, en el caso de sis- públicas de inclusión y educación financiera, con enfoque en la temas cuyos partícipes sean también accionistas, la cuarta parte comunidad educativa y el público en general. Todavía no está del consejo directivo deberá incluir miembros independientes y claro cómo se compara el mandato de la CIIEEF con el papel del no podrá influir en las tasas de intercambio y cuotas de partici- CONPES. pación, las cuales deberán ser establecidas por la administración 143. Mediante el Decreto 1692 de 2020. de la entidad que opera el sistema de pago. Lo anterior es bajo la 144. Véase Decreto 1692 de 2020, art. 2.17.1.1.1, párr. 20 condición de que los respectivos instrumentos de pago no tengan Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 187 marca, o solo el esquema pueda imponer tarifas de intercambio. Anuales, 2017-2020. 161. Arango-Arango et al. (2021). 179. DANE (2019). 162. Con base en algunas observaciones, se estima que un pequeño 180. Por ejemplo, PayU Latam es un proveedor de pagos en línea con comerciante puede pagar entre el 2,99 por ciento y el 3,49 por sede en Colombia que figura entre los líderes de América Latina ciento en tasas de descuento para comerciantes. (junto con Paypal y MercadoPago) y que se ha expandido con 163. Sólo están exentas del IVA las pequeñas tiendas de alimentos y éxito en otros seis mercados de la región. las peluquerías que opten por el régimen fiscal simplificado; en 181. Las empresas basadas en plataformas facilitan las interacciones ningún caso los comerciantes estarían exentos del GMF, aunque entre muchos participantes. Las empresas de plataforma no son la cantidad pagada puede deducirse del pago del impuesto sobre propietarias de los medios de producción, sino que crean y facili- la renta (cuando corresponda). tan los medios de conexión. El papel de la plataforma empresarial 164. Mediante Circular Externa de 2019. es proporcionar una estructura de gobierno y un conjunto de nor- 165. El uso de códigos QR en sitios web de comercio electrónico es mas y protocolos que faciliten las interacciones a escala para que incipiente. En 2020, Credibanco reportó haber desplegado su có- puedan desencadenarse los efectos de red. Las empresas basa- digo QR en 28 comercios en línea. das en datos recopilan o agregan sistemática y metódicamente 166. Por ejemplo, Nequi y Daviplata son aceptados en Nequi QR y grandes conjuntos de datos y utilizan análisis avanzados (como Qué Rápido QR, respectivamente, así como el QR de Redeban. IA, macrodatos y cadenas de bloques) para crear valor, aprove- 167. Véase Decreto 222 de 2020. chando los datos como elemento clave de su modelo de negocio. 168. Prosperidad Social es una agencia del gobierno nacional creada Las empresas basadas en datos también pueden ayudar a las mediante el Decreto 4155 de 2011. industrias tradicionales a actualizarse mediante la servicificación 169. Véase Gómez et al. (2021). para optimizar los procesos de producción, aumentar las ventas, 170. En parte inspirados por este logro, dos programas gubernamen- agilizar la toma de decisiones e incluso replantearse los modelos tales de asistencia (Devolución de IVA y Jóvenes es Acción) se de ingresos. encuentran actualmente en un piloto a escala limitada a través 182. Blumberg et al. (2020). de ACH-Cenit. 183. Cálculos de los autores a partir de datos de Pitchbook y CB In- 171. Los grandes facturadores generalmente confían en redes de dis- sights. tribución y aplicaciones o sitios web propios y de terceros con un 184. Deloitte (2013). botón de pago (PSE nuevamente es el más utilizado). 185. El sector de las TIC incluye productos informáticos, electrónicos y 172. Para comparar los precios de remesas en todo el mundo, consul- ópticos, servicios de telecomunicaciones y servicios de TI y otros te Banco Mundial (2023d). servicios de información. 173. Demirgüç-Kunt et al. (2022). 186. BID (2021). 174. Las startups digitales son empresas en fase inicial que crean 187. Los sectores en los que el capital de los servicios de TIC contri- nuevas soluciones digitales o modelos de negocio como parte buirá por encima del promedio al valor añadido sectorial en 2020 de sus productos o servicios principales. Las empresas digitales incluyen, por orden decreciente, los servicios de transporte, al- establecidas son principalmente empresas medianas y grandes macenamiento y comunicaciones; la minería y otras actividades basadas en plataformas y datos que han superado la fase inicial extractivas; los servicios financieros, seguros y bienes inmuebles; de puesta en marcha, las cuales han adquirido rápidamente pro- y el comercio, la hospitalidad y los restaurantes. veedores, contratistas y consumidores. La intensidad digital de las industrias utilizada en este capítulo 175. De acuerdo con CIIU, los siguientes pueden ser clasificadas es a partir de la taxonomía de Calvino et al. (2018), que clasi- como empresas digitales. Código 6201: actividades de desa- fica los sectores en función de sus capacidades digitales y sus rrollo de sistemas informáticos, planificación, análisis, diseño, inversiones en tecnologías digitales y la adopción de estas. Los programación, pruebas; Código 6202: actividades de consulto- indicadores utilizados para clasificar 36 sectores de revisión 4 de ría informática y actividades de administración de instalaciones la CIIU (la Clasificación Industrial Internacional Uniforme de To- informáticas; Código 6209: Otrad actividades de tecnología de das las Actividades Económicas de las Naciones Unidas) durante información y actividades de servicios informáticos; Código 6311: el período 2001-15 según su intensidad digital son: el porcentaje Procesamiento de datos, alojamiento (hosting) y actividades re- de inversión tangible e intangible (es decir, software) en TIC; el lacionadas. porcentaje de compras de bienes y servicios intermedios de TIC; 176. Esta sección se basa en una estimación conservadora con datos la existencia de robots por cada cientos de empleados; el porcen- de una nueva base de datos global de empresas digitales del taje de especialistas en TIC en el empleo total; y el porcentaje de Banco Mundial que aprovecha datos de tres proveedores: Pit- facturación de las ventas en línea. Los sectores de alta intensidad chbook, CB Insights y Briter Bridges (la región de ALC solo está digital incluyen las divisiones 29-30, 61-66, 69-82 y 94-96 de la cubierta por Pitchbook y CB Insights). La base de datos define CIIU Rev. 4. Los sectores de intensidad digital media-alta inclu- las empresas digitales como proveedores de soluciones digitales yen las divisiones 16-18, 26-28, 31-33, 45-47, 58-60, 84 y 90-93. que desarrollan y fabrican productos de tecnología digital o pres- Los sectores de intensidad digital media-baja incluyen las divi- tan servicios habilitados por medios digitales. Para diferenciar las siones 13-15, 19-23, 24-25 y 85-88, y los sectores de intensidad empresas digitales de las “tradicionales” digitalizadas, la base de digital baja incluyen las divisiones 01-03, 05-12, 35-39, 41-43, datos utiliza como filtro una lista de palabras clave relacionadas 49-53, 55-56 y 68. Véase Calvino et al. (2018). con soluciones digitales en las descripciones de las empresas. 188. De hecho, el petróleo, el carbón, el oro y otros bienes primarios Entre ellas se incluyen: software, automatizar, nube, aplicación, con transformación limitada representaron más del 70 por ciento IA, datos, etc. La aplicación de estos filtros de palabras clave del valor total de las exportaciones de bienes de Colombia en hace que al menos el 90 por ciento de la muestra sean empresas 2019. La canasta de exportación de servicios también se concen- de soluciones digitales, en comparación con las verificaciones tra en un 96 por ciento en viajes personales, transporte y otros manuales de una submuestra aleatoria. servicios empresariales; los viajes personales incluyen el turismo, 177. Siguiendo el ciclo de vida de las empresas, las startups digitales que tiene una baja intensidad digital ya que requiere interacción son empresas digitales en fase inicial, mientras que las empre- cara a cara y representa más de la mitad de las exportaciones sas digitales establecidas consisten en plataformas establecidas de servicios. Sin embargo, de acuerdo con la creciente digitaliza- y empresas basadas en datos que han logrado economías de ción de la industria del transporte a nivel mundial, Colombia ha escala y alcance. mejorado de forma significativa la digitalización de su industria 178. A partir de datos de DANE, Encuestas Económicas Estructurales del transporte, como lo ilustra la mejora de su rendimiento de se- Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 188 guimiento y rastreo según el Indicador de Desempeño Logístico medidas en cinco ámbitos políticos 1) infraestructura y conectivi- para 2018. dad, 2) transacciones electrónicas, 3) medidas que afectan a los 189. A partir de datos la Conferencia de las Naciones Unidas sobre sistemas de pago, 4) derechos de propiedad intelectual, y 5) un Comercio y Desarrollo (UNCTADSTAT) - Servicios (MBP6). Los grupo de otras barreras transversales. comparadores regionales, como Costa Rica y México, han mos- 208. Las normas de responsabilidad de los intermediarios son el con- trado una mayor capacidad de recuperación, ya que casi pudie- junto de disposiciones que distribuyen la responsabilidad entre ron volver a su nivel de servicios de exportación anterior a la pan- los intermediarios (sitios web y aplicaciones) y los vendedores o demia en 2021. desarrolladores de contenidos reales cuando las cosas van mal. 190. OMC (2021). 209. Banco Mundial (sin publicar, a). 191. Cálculos de los autores a partir de datos de UNCTAD (2021). 210. FMI (2022a). 192. Aguiar et al. (2019); Acemoglu y Restrepo (2018); y Aghion et al. 211. Los procedimientos aduaneros son especialmente importantes (2019). para el comercio de servicios de mensajería. Dado que la presta- 193. A partir de datos de 2020 de la Cámara Colombiana de Comercio ción de estos servicios suele ser de carácter urgente, es deseable Electrónico (CCCE), https://www.ccce.org.co/conocimiento-confi- reducir y eliminar (cuando sea posible) los procedimientos adua- anza/ neros complejos y lentos. Así pues, además del tiempo necesario 194. UPU (2021). para el despacho de aduanas, en el Índice de Restricción del 195. Ibid. Comercio de Servicios de la OCDE se incluyen otras tres medi- 196. DANE (2022e). das que capturan “principios de simplificación” generales para los 197. DANE (2022c). servicios de mensajería: el trámite previo a la llegada, un régimen 198. Banco de la República (2017). de minimis y el despacho de las mercancías antes de la deter- 199. Demirgüç-Kunt et al. (2022). minación y el pago de los derechos. Estos tres procedimientos 200. Además, desde 2015, PayPal suspendió la posibilidad de utilizar simplificados de despacho son especialmente importantes para pagos en línea para transacciones nacionales en moneda local los envíos urgentes. en Colombia. 212. Modificación del Art. 261 del Código Aduanero (Decreto 1165/19) 201. Entre las pocas empresas que han implantado una solución de por el Decreto 1090/20, y el Decreto 2155/ 21. IA, la mayoría externalizó su desarrollo y puesta en marcha (el 68 213. Velazco (2022). por ciento de las empresas del sector comercial y el 72 por ciento 214. A partir de datos de DANE (2021d). de las del sector manufacturero). En el sector servicios el pano- 215. Banco Mundial (sin publicar, b). rama es más heterogéneo, con industrias, como el desarrollo de 216. DANE (2021d); y DANE (2022c). software y las telecomunicaciones, que desarrollan sus propias 217. A partir de datos del DANE (2022c). soluciones de IA, mientras que las industrias menos intensivas 218. En concreto, entre octubre de 2020 y febrero de 2022, el por- en conocimiento (por ejemplo, alojamiento, restaurantes y viajes) centaje de medianas empresas que compraron insumos en lí- externalizan la mayoría de estas funciones. DANE (2021d). nea cayó del 50 al 40 por ciento, mientras que en el caso de las 202. Dado que la base de datos no distingue la información sobre grandes empresas el descenso fue mucho menor, del 35 al 32 financiación de las empresas multinacionales por su ubicación por ciento. operativa, el análisis solo utiliza las empresas con sede en el país 219. Ver https://www.larepublica.co/empresas/las-ventas-de-ecomme para evitar un cómputo excesivo de la financiación obtenida por rce-en-colombia-crecieron-40-y-llegaron-a-40-billones-3305200 las empresas multilaterales en la evaluación comparativa inter- 220. Las empresas de “otros servicios” reportaron un mayor uso de nacional. La base de datos registra la financiación más reciente plataformas digitales tanto para la compra de insumos (46 por de cada empresa, por lo que captura como máximo una financia- ciento) como para la recepción de pedidos (32 por ciento), según ción más reciente por empresa en lugar de múltiples operaciones datos del DANE (2021d). por empresa a lo largo de los años. La información sobre inver- 221. A partir de datos de DANE (2022e). siones formales procede de la última inversión que declararon 222. Forbes (2021). las empresas o a través de web scrapping, lo que indica que es 223. DANE (2021d). probable que las inversiones informales (por ejemplo, amigos y 224. Ibid. familiares) no estén declaradas. 225. Las siguientes actividades del sector “otros servicios” muestran 203. Véase el capítulo 4 para conocer una lista de los 30 principales una mayor adopción de macrodatos: TIC y desarrollo de softwa- inversores en empresas digitales con sede en Colombia por vo- re (29,5 por ciento); servicios administrativos y de apoyo a las lumen. empresas (24,2 por ciento); y educación superior privada (19,5 204. A partir de datos de DANE (2020). Las empresas de TIC, tal como por ciento). se definen en este capítulo, incluyen las empresas manufactu- 226. Ovanessoff y Plastino (2018). reras intensivas en TIC y los proveedores de servicios TIC. Las 227. CONPES (2019). primeras están compuestas por las divisiones 26 y 27 de la CIIU 228. Ver las líneas de acción 13 “Generar condiciones habilitantes Revisión 4 A.C. (“fabricación de productos informáticos, electró- para promover el desarrollo de la IA en Colombia” y 14 “Promover nicos y ópticos” y “fabricación de material eléctrico”, respectiva- el desarrollo de tecnologías digitales para las 4IR en Colombia” mente), y las segundas por las divisiones 61 y 62/63 de la CIIU (CONPES, 2019). Revisión 4 A.C. (“telecomunicaciones” y “desarrollo de sistemas 229. Gómez Mont et al. (2020). informáticos y procesamiento de datos”, respectivamente). (Bo- 230. Por ejemplo, en el caso de los Estados Unidos, los nuevos datos gotá: DANE, 2020), de la Fundación Nacional de Ciencias muestran que en 2018 (el https://www.dane.gov.co/files/acerca/Normatividad/resolucio- año más reciente disponible), alrededor del 90 por ciento de las nes/2020/CIIU_Rev_4_AC.pdf. empresas, tanto del sector manufacturero como el de servicios, 205. DANE (2021c). no utilizaron la IA como tecnología de producción para sus bienes 206. Cálculos del Banco Mundial a partir de datos de Pitchbook y CB o servicios (NSF, 2022). Insights. 231. DANE (2022e). 207. El Índice de Restricción del Comercio Digital de la OCDE recopila 232. Heredia et al. (2022); Martínez-Caro et al. (2020). información sobre las barreras jurídicas que afectan al comercio 233. ANDI (2019). de servicios habilitados digitalmente. Los datos se recopilan a 234. A partir de datos del DANE (2022c). Los cálculos se hacen con partir de leyes y reglamentos de acceso público. El marco abarca base en los gastos del año anterior. Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 189 235. DANE (2021d). superposición de objetivos en los programas orientados a la digi- 236. Sin embargo, entre las empresas con departamentos de TIC o talización de las empresas. sistemas, solo alrededor del 10 por ciento manifestó tener proble- 245. Además del ejercicio de mapeo de instrumentos, los gestores de mas para cubrir vacantes. programas deben realizar pruebas de funcionalidad ex ante para 237. En esta sección se analizan los instrumentos de política y los evaluar el diseño, la implementación y la gobernanza de sus ins- programas de apoyo. Los instrumentos de política se refieren al trumentos. Los gestores de los instrumentos deben autoevaluar conjunto de intervenciones utilizadas por el gobierno para pro- 24 indicadores de gestión basada en resultados, que van des- mover determinadas políticas y alcanzar objetivos predefinidos de la selección de las poblaciones destinatarias y la aplicación (por ejemplo, promover la adopción generalizada de tecnologías de marcos lógicos (diseño) hasta la gestión de la información, digitales por parte del sector privado). Se trata, entre otros, de el seguimiento y la evaluación (aplicación), y la articulación de reglamentos y programas, sistemas y servicios gubernamentales. los instrumentos y las barreras externas (gobernanza). A cada El término “programa de apoyo público” se refiere a un grupo de indicador se le asigna una calificación en una escala de 5 puntos acciones específicas implementadas por una entidad guberna- (donde 5 es la mejor práctica). Encontrará más información en mental con el fin de alcanzar uno o varios objetivos específicos DNP y Swisscontact (2021). (por ejemplo, mejorar el acceso a la financiación para las em- 246. Banco Mundial (sin publicar, a). presas intensivas en el uso de la TIC) y contribuir al logro de un 247. Checcucci y Saslavsky (2021). objetivo político. 248. En particular, debería considerarse la posibilidad de hacer obliga- 238. Equivalente a COP 7.535 billones, utilizando un tipo de cambio toria una autenticación fuerte del cliente (por ejemplo, autentica- de USD/COP 0.00025, promedio del período enero-julio de 2022. ción de dos factores, número PIN) cuando un pagador inicia una 239. La Misión TIC, las Tecnoacademias y la red de Tecnoparques, operación de pago en línea. así como las diversas modalidades de apoyo que brinda la AND, 249. Colombia ha dado pasos en esta dirección (véase La categoría representan más de dos tercios del presupuesto de este grupo de fiscal Monotributo exime a los pagos electrónicos de las retencio- instrumentos de política, mientras que otros 27 programas repre- nes fiscales). sentan el tercio restante. 250. En muchos países se están aplicando soluciones fintech inno- 240. Este constituye un reto que se extiende a otras áreas del SNCI, vadoras que ofrecen, por ejemplo, créditos a los conductores de como se discute en DNP y Swisscontact (2021). Notar que pro- taxi/Uber con perfiles de reembolso adaptados a los datos de in- gramas mencionados en esta sección podrían ser modificados o gresos generados o creando un mercado y una plataforma logís- eliminados con la nueva administración. tica para que los pequeños productores agrícolas puedan vender 241. APPS.CO es un programa del MinTIC que busca promover y me- directamente. Para más información, véase Arvai et al. (2022). jorar la generación, creación y consolidación de empresas digita- 251. Véase, por ejemplo, el Industry Matching Fund (Fondo de con- les. El programa busca fortalecer las habilidades y competencias trapartida para la industria) creado en 2019 por la Agencia de de los empresarios digitales colombianos por medio de mentores Innovación Tecnológica de Sudáfrica, basado en un modelo de y asesores, ajustándose a las necesidades de los empresarios financiación mixta y un mecanismo de riesgo compartido como digitales y a la madurez de sus ideas o empresas digitales. Véase instrumento para atraer coinversiones. https://apps.co/portal/ 252. Véase, por ejemplo, el programa Seedfinancing Deep Tech, 242. La financiación pública puede tener a veces un efecto distorsio- puesto en marcha por el Banco de Promoción de Austria (Austria nador en los mercados privados. Sin embargo, dado el estado Wirtschaftsservice), cuyo objetivo es cerrar la brecha de finan- general de desarrollo del ecosistema de empresas digitales y em- ciación de las nuevas empresas innovadoras para desarrollar prendimiento en Colombia, es probable que los efectos distorsio- productos de alta tecnología, proporcionándoles al mismo tiem- nadores sean pequeños. Además, hay razones económicas sóli- po servicios de orientación y asesoramiento para ayudarles a das por las que podría ser apropiado utilizar subvenciones u otros acceder a otras fuentes de financiación. https://www.aws.at/en/ instrumentos de financiación pública para incentivar actividades aws-seedfinancing-deep-tech/ específicas con la posibilidad de proporcionar externalidades po- 253. Dadas las características estructurales de Bancoldex, el Banco sitivas al ecosistema (como la investigación y el desarrollo). A de Desarrollo Empresarial de Canadá (BDC) puede ser relevan- modo de ejemplo, véase Cruz et al. (2022). te. El BDC ofrece préstamos a tipos más altos que sus competi- 243. En 2020, la mayoría de los instrumentos de SNCI se focalizaban dores a empresas más arriesgadas, normalmente más jóvenes y a tres o más tipos de beneficiarios. Aunque la segmentación de con mayores conocimientos tecnológicos. Junto con el préstamo usuarios para el instrumento promedio del SNCI ha mejorado de- se ofrecen servicios de consultoría a cambio de una comisión, bido a la implementación de las recomendaciones de ArCo, más aunque la empresa puede rechazarlos. del 80 por ciento de los programas no tienen diferenciación sub- 254. CEPAL (2021). nacional, y los programas que apoyan la transformación digital 255. GAN Colombia (2020). del sector privado todavía tenían, en promedio, más de tres be- 256. OCDE (2019b). neficiarios focalizados en 2022. Véase el análisis llevado a cabo 257. MinTIC (2019). por el DNP tal y como se comenta en DNP y Swisscontact (2021). 258. OCDE (2019b). 244. Entre el grupo más amplio de instrumentos de política pública 259. Katz et al. (2016). El índice se basa en seis componentes ponde- que apoyan la formación de competencias digitales básicas y la rados por igual que constituyen una vía de desarrollo hacia una adopción generalizada de tecnologías digitales por parte del go- sociedad digital: asequibilidad, confiabilidad de la infraestructura, bierno, las organizaciones no gubernamentales y la sociedad en acceso a la red, capacidad, uso y capital humano. general, la evaluación encuentra un conjunto más diversificado 260. IMD (2021). El Ranking Mundial de Competitividad Digital del IMD de objetivos y mecanismos de intervención. Por ejemplo, algunos evalúa tres factores: conocimiento, tecnología y preparación para de estos instrumentos buscan promover cambios culturales entre la transformación digital. empresas y empresarios, otros apoyan el acceso al mercado y 261. Wiley (2021). la internacionalización de los servicios digitales, y otros financian 262. Ingram (2021). la creación y difusión de capital de conocimiento para facilitar la 263. Becerra et al. (2021). adopción de tecnologías digitales. Sin embargo, en este grupo 264. García et al. (2021). más amplio de instrumentos de política también se observan re- 265. Sánchez Ciarrusta (2020). tos relacionados con la segmentación de los beneficiarios y la 266. Sáenz et al. (2020). 267. Sanz de Santamaría y Reimers (2020). Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 190 268. Documentos de política como CONPES 3975, CONPES 3988 bajos a medios; y los estratos 5 y 6 incluyen a los hogares en la and CONPES 402 también han complementado estas iniciativas. cola superior de la distribución de ingresos. 269. El PND es la agencia administrativa ejecutiva de Colombia en- 301. ICFES (2020). cargada de definir, recomendar y promover políticas públicas y 302. Los departamentos colombianos son una división administrativa económicas. Condujo a la elaboración de importantes documen- subnacional y corresponden a agrupaciones de municipios. Co- tos de política sobre macrodatos (2018), transformación digital lombia está formada por 32 departamentos y un Distrito Capital. e inteligencia artificial (2019) y tecnologías para el aprendizaje 303. MEN (2020). (2020), así como un proyecto de política de ciencia, tecnología e 304. Granvik et al. (2018). innovación que se encuentra actualmente en revisión. 305. Los Derechos Básicos de Aprendizaje son una herramienta dise- 270. MinTIC (2021c). ñada para todos los miembros de una institución educativa (pa- 271. UNESCO (2022). dres de familia, cuidadores, docentes y estudiantes) que permite 272. Perficient (2019). identificar los conocimientos básicos que se deben adquirir en 273. Carretero et al. (2018). cada grado para matemáticas y lenguaje. Véase la Ley 115 de 274. Law et al. (2018). febrero de 1994 en https://www.mineducacion.gov.co/1621/arti- 275. Colsubsidio (2019). cles-85906_archivo_pdf.pdf 276. Según la encuesta, WhatsApp se utiliza por igual en zonas rura- 306. MEN (2013) y (2008), respectivamente. les y urbanas. 307. Además, las empresas también han determinado que los pro- 277. Esto se mencionó repetidamente en las entrevistas realizadas gramas educativos, como los relativos a análisis de sistemas de para este informe (véanse las entrevistas con Maribel Velasco, información, orientación al cliente, cooperación, resiliencia, SQL, Andrés Muñoz, Diana Silva y Marta Laverde). PHP, habilidades gerenciales y lenguaje angular, están desali- 278. GAN Colombia (2020). neados con las necesidades actuales y futuras del sector pro- 279. Programa del gobierno nacional que integra a los tres principales ductivo y, por lo tanto, no están produciendo individuos con las agentes nacionales involucrados con la capacitación y las tecno- competencias necesarias (MinTIC 2020d). logías: MinTIC, MEN y SENA. Véase https://www.computadore- 308. CONPES (2020). sparaeducar.gov.co/ 309. MEN (2021). 280. CONPES (2020). 310. CONPES (2020). 281. Computadores para Educar (2020). En 2020, Colombia tenía 8 311. Universidad Nacional de Colombia (2017). millones de estudiantes, 53,484 planteles escolares y 434,500 312. GAN Colombia (2020). profesores y administradores. DANE (2021a). 313. WorldSkills (2021). 282. Universidad Nacional de Colombia (2017). 314. DfE (2021). 283. CONPES (2020). 315. UIT (2020). 284. Información compartida por Denis Palacios, subdirector de Com- 316. Véase https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/desi petencias Digitales del MinTiC. 317. CEDEFOP (2017). 285. Ibid. 318. CEDEFOP (2023). 286. iNNpulsa Colombia (2020). 319. Siguiendo el marco conceptual presentado por Banco Mundial 287. Ruta N (2021). (2021). 288. Los bootcamps son programas intensivos de corta duración, en- 320. Esta ley obliga a los responsables del tratamiento de datos a tre tres y seis meses. La enseñanza tiene lugar en un entorno de conceder acceso a la información únicamente a las personas au- aprendizaje práctico en el que se introducen situaciones reales torizadas, adoptar políticas y procesos internos para garantizar de trabajo. el cumplimiento de la ley, acatar normas de alta seguridad para 289. Cathles y Navarro (2019). garantizar la integridad de la información y atender las consultas 290. https://www.switchup.org/ y reclamaciones de los interesados, entre otras. Según una de- 291. Manpower (2023). cisión de la Corte Constitucional (C-1011/2008), la Ley 1266 de 292. Los estudios sobre las brechas de talento centran su análisis en 2008 no correspondía a una ley general de protección de datos, tres tipos: brechas de cantidad (diferencias entre la oferta y la sino que contenía disposiciones sectoriales de protección de da- demanda de programas de capacitación); brechas de pertinencia tos centradas en los servicios financieros y crediticios. (entre las competencias que se imparten en estos programas y 321. Su ámbito de aplicación excluye, entre otros, los datos incluidos las que requiere el sector productivo); y brechas de calidad (cali- en el ámbito de aplicación de la Ley 1266 de 2008. Según una dad de estas competencias tal y como las percibe el sector pro- decisión de la Corte Constitucional (C-748/2011), la Ley 1581 ductivo). contiene disposiciones exhaustivas de protección de datos per- 293. Alianza TIC (2020). Alianza TIC está conformada por el Ministerio sonales. Véase “Colombia - Panorama de la protección de da- de Trabajo, MinTIC, MEN y SENA, entre otros. tos”, https://www.dataguidance.com/notes/colombia-data-protec- 294. PNUD (2019). tion-overview. 295. El déficit se produce si el 10 por ciento o más de las instituciones 322. “Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Con- educativas (superiores, técnicas y tecnológicas) de la región no sejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las perso- ofrecen el programa de formación. Se considera un déficit alto nas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales cuando entre el 75 por ciento y el 100 por ciento de estas institu- y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga ciones no lo ofrecen. la Directiva 95/46/CE (Reglamento general de protección de da- 296. Radinger et al. (2018). tos)”, Diario Oficial de la Unión Europea, L 119, 4 de mayo de 297. Murillo y Carrillo-Luna (2021). 2016, p. 1, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PD- 298. OCDE (2019a). F/?uri=CELEX:32016R0679. 299. Murillo y Carrillo-Luna (2021). 323. Banco Mundial (2021). 300. Colombia utiliza un sistema de estratificación socioeconómica 324. Artículo 6 del “Reglamento 2016/679 del Parlamento Europeo y que clasifica a la población por estratos con niveles económicos del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de similares. Los estratos se definen por características observables las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos de la vivienda y del entorno urbano en el que viven los hogares. personales.” El sistema está organizado en seis niveles: el estrato 1 es el más 325. Escuela de Privacidad, “Guía Comparativa del Reglamento Ge- pobre; los estratos 2, 3 y 4 incluyen a la población con ingresos neral de Protección de Datos Europeo y el Régimen Colombiano Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 191 de Protección de Datos Personales,” https://escueladeprivacidad. 356. Según los últimos datos proporcionados por el DANE, el 78 por co/2021/05/05/guia-comparativa-del-reglamento-general-de-pro- ciento de los empleos en el país son generados por las MiPy- teccion-de-datos-europeo-y-el-regimen-colombiano-de-protecci- ME. Las cifras muestran que actualmente existen 5.8 millones on-de-datos-personales/. de microempresas formales e informales que emplearon a 21.4 326. Véase https://www.comunidadandina.org/DocOficialesFiles/deci- millones de personas y generaron 54.9 billones de pesos en valor siones/DECISION897.docx agregado en 2021. Véase “DANE: El 78 por ciento del Empleo en 327. Una vez adoptada la ley de protección de datos y creada la Auto- Colombia es Generado por las MIPYMES”, 27 DE junio DE 2022, ridad de Protección de Datos, ésta, con el apoyo de otras partes https://www.infobae.com/america/colombia/2022/06/27/dane-el- interesadas, podría iniciar el proceso de adhesión al Convenio 78-del-empleo-en-colombia-es-generado-por-las-mipymes/. 108+. Véase https://www.coe.int/en/web/data-protection/conven- 357. CE (2023). tion108-and-protocol. 358. Ibid. 328. Consejo de Europa, “Colombia: Un primer paso hacia el Con- 359. En mayo de 2022, Colombia firmó el segundo protocolo adicional, venio 108+”, 30 de agosto de 2019, https://www.coe.int/en/web/ cuyo objetivo era mejorar la cooperación y la divulgación de prue- data-protection/-/Colombia-a-first-step-towards-convention-108-. bas electrónicas, como la cooperación directa con proveedores 329. Según el Decreto 4886 de 2011. de servicios y agentes de registro, medios eficaces para obtener 330. Véase https://www.sic.gov.co/historia. información sobre abonados y datos de tráfico, y cooperación in- 331. SIC (2022). mediata en emergencias o investigaciones conjuntas, que está 332. SIC (2021). sujeto a un sistema de derechos humanos y Estado de Derecho, 333. Entrevista con el Dr. Nelson Remolina Angarita, ex Delegado de incluidas las salvaguardas de protección de datos. Este segundo Protección de Datos de la SIC (octubre-marzo 2022). La entrevis- protocolo adicional entrará en vigor una vez ratificado por cinco ta tuvo lugar el 18 de mayo de 2022. Estados miembros. Véase Consejo de Europa (2022). 334. Véase https://www.datos.gov.co/. 360. Véase https://www.policia.gov.co/direccion/investigacion-criminal 335. Consejo de Europa (2023). /organigrama 336. Colombia Ágil, https://www.colombiaagil.gov.co/tramites/interven- 361. Para obtener más información sobre Adenuciar, consulte https:// ciones/cedula-de-ciudadania-digital adenunciar.policia.gov.co. 337. La Cédula Digital Colombiana, https://www.registraduria.gov. 362. https://caivirtual.policia.gov.co. co/?page=cedula-digital 363. https://jurinfo.jep.gov.co/normograma/compilacion/docs/resolu- 338. ID4D (2023). cion_fiscalia_0694_2021.htm. 339. Nabe (2023). 364. https://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?ruta=L - 340. CONPES, “Confianza y Seguridad Digital. Documento CONPES eyes/30043812#:~:text=LEY por ciento202197 por ciento20DE 3995,” https://www.fundacionmicrofinanzasbbva.org/revistapro- por ciento202022&text=NORMA por ciento20QUE por ciento- greso/confianza-seguridad-digital-documento-conpes-3995/ 20MODIFICA por ciento20EL por ciento20DECRETO,FISCAL por 341. Frisby (2020). cientoC3 por ciento8DA por ciento20GENERAL por ciento20DE 342. SonicWall (2022). por ciento20LA por ciento20NACI por cientoC3 por ciento93N. 343. “Más de la Mitad de las Empresas Colombianas Sufrieron Cibera- 365. https://escuelajudicial.ramajudicial.gov.co/noticia/decimo-cic - taques el Último Año”, La República, 1 de marzo de 2022, https:// lo-de-capacitacion-en-tic-cibercrimen. www.larepublica.co/empresas/mas-de-la-mitad-de-las-empre- 366. Fortinet (2022). sas-colombianas-sufrieron-ciberataques-el-ultimo-ano-3295151 367. MEN, “El Ministerio de Educación y CISCO Lanzan la Es- 344. CCIT (2021). trategia de CiberEducación Enfocada en Ciberseguridad 345. La cantidad de rankings es mayor que la cantidad de países pues- para Toda la Comunidad Educativa”, 30 de octubre de 2021, to que algunos de estos reciben la misma posición. UIT (2023a). https://www.mineducacion.gov.co/portal/salaprensa/Comunica- 346. Véase https://ncsi.ega.ee/country/co/ dos/407506:El-Ministerio-de-Educacion-y-CISCO-lanzan-la-es- 347. CONPES 3701-2011, CONPES 3854-2016 y CONPES 3995- trategia-de-CiberEducacion-enfocada-en-Ciberseguridad-pa- 2020. ra-toda-la-comunidad-educativa. 348. h t t p s : / / w w w. c s i r t a s o b a n c a r i a . c o m / p u b l i c a c i o n e s / c o n - 368. “La Demanda de Servicios de Ciberseguridad Creció 40 por cien- pes-3995-politica-nacional-de-confianza-y-seguridad-digital. to”, 8 de febrero de 2022, https://www.portafolio.co/innovacion/ 349. Decreto-338-de-2022-Gestor-Normativo (funcionpublica.gov.co) la-demanda-de-servicios-de-ciberseguridad-crecio-40-561523. 350. Véase Resolución MinDEFENSA 3933 2013 - Colpensiones - Ad- 369. SENA, “El SENA y MNEMO Preparan a los Colombianos para ministradora Colombiana de Pensiones. Suplir la Creciente Demanda en Ciberseguridad”, 20 de octubre 351. Esto incluye la notificación de incidentes, la divulgación de vul- de 2020, https://www.sena.edu.co/es-co/Noticias/Paginas/noti- nerabilidades y los mecanismos de intercambio de información, cia.aspx?IdNoticia=4475. entre otras actividades pertinentes. 370. Segurilatam, “Microsoft Capacitará a más de 68.000 Colombianos 352. El ColCERT cuenta con una plantilla de 10 personas, entre per- en Ciberseguridad,” 29 de marzo de 2022, https://www.segurila- sonal administrativo y especialistas altamente calificados con for- tam.com/actualidad/microsoft-capacitara-a-mas-de-68-000-co- mación técnica y jurídica, pero se necesitará más personal técni- lombianos-en-ciberseguridad_20220329.html. co. El ColCERT seguirá prestando apoyo a la misma comunidad 371. Estos son: gobierno; seguridad y defensa; tecnologías de la in- y operando con el sitio web, los canales de comunicación y los formación y la comunicación; electricidad; finanzas; educación; protocolos y procedimientos de gestión de incidentes existentes, energía y minería; industria, comercio y turismo; medio ambiente; y con acuerdos de colaboración previamente acordados con so- sanidad y protección social; agua; transporte; y agricultura y ali- cios nacionales e internacionales (por ejemplo, INTERPOL, EU- mentación. ROPOL, CSIRT Americas Network, etc.). 372. De acuerdo con el Decreto 338, el MinTIC debe identificar, a par- 353. “Entra en Operación el CSIRT de Gobierno”, 6 de agosto de 2018, tir de tres requisitos, los sectores y subsectores que cuentan con https://gobiernodigital.mintic.gov.co/portal/Noticias/77743:En- infraestructuras cibernéticas críticas y prestan servicios esencia- tra-en-operacion-el-CSIRT-de-Gobierno. les para el mantenimiento de las actividades sociales y económi- 354. La nueva función corresponde al Decreto 338 de 2022. cas. Así mismo, el MinTIC debe definir la metodología de identifi- 355. Véase https://csirtasobancaria.com/ cación utilizada para llevar a cabo este proceso de inventario en los 12 meses siguientes a la adopción oficial del Decreto. Este último también ordena que las ICCN y proveedores de servicios Economía Digital para América Latina y el Caribe - Diagnóstico de país: Colombia 192 esenciales identificados trabajen en estrecha colaboración con 387. https://www.llegamoscontic.gov.co/portal/. el MinTIC y el ColCERT y que el MinTIC establezca directrices 388. “Gabo” se refiere al escritor colombiano Gabriel García Márquez. y estándares de operación con base en el Título 9 (Directrices y 389. https://123portic.com Política Informática) del Decreto 1078 de 2015. 390. https://play.google.com/store/apps/details?id=com.gov.minedu- 373. Decreto-338-de-2022-Gestor-Normativo (funcionpublica.gov.co). cacion.bthe1challenge&hl=en_US&gl=US 374. Foro de Equipos de Respuesta a Incidentes y Seguridad. Véase 391. https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1. www.first.org jsp?i=4125#15. 375. Función Pública (2007). 392. Véase CMS, “Data Protection and Cybersecurity Laws in Co- 376. CDN, Resolución 2058/09. lombia,” https://cms.law/en/int/expert-guides/cms-expert-guide- 377. CRC, Resolución 5223/17. to-data-protection-and-cyber-security-laws/colombia; DLA Piper, 378. CRC, Resolución 5225/17. “Data Protection Laws of the World: Colombia“, https://www. 379. CRC (2021). dlapiperdataprotection.com/index.html?t=authority&c=CO; y Ca- 380. OCDE (2016a). rolina Pardo, “Colombia: Data Protection Overview”, Data Gui- 381. OCDE (2021b). dance, diciembre de 2021, https://www.dataguidance.com/notes/ 382. https://www.rtvcplay.co/competencias-basicas-ciudadanas-y-so- colombia-data-protection-overview. cioemocionales/profe-en-tu-casa. 393. OCDE (2020a). 383. https://especiales.colombiaaprende.edu.co/rutastem/. 394. 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